GII, T23: LA UNIN EUROPEA.

CARACTERSTICAS
GENERALES. LA SINGULARIDAD DEL MODELO POLTICO DE
LA UNIN. LA DOBLE LEGITIMIDAD DE LA UNIN. PRINCIPIOS
RECTORES. EL RESPETO A LA IDENTIDAD NACIONAL DE LOS
ESTADOS MIEMBROS.
1. La Unin Europea: caractersticas generales.
Mediante el Tratado de la Unin Europea, adoptado en Maastricht en 1992, los
estados Miembros de las Comunidades Europeas constituyeron entre s una
Unin Europea (art. 1 Tratado UE)
El proyecto de Unin Europea se remonta casi a los orgenes mismos del
proceso de integracin (por ejemplo, la propuesta del ministro francs, Aristide
Briand, ante la SN en 1929). Pero el objetivo de transformar cualitativamente
las relaciones emprendidas en 1951 y 1957 se puede situar en los aos
setenta, siendo el informe Tindemans, sobre la UE, de 1975, el documento
que prevea una evolucin progresiva consolidando y desarrollando las
Comunidades Europeas y amplindolas a nuevas polticas.
De la Declaracin Solemne sobre la UE, adoptada por el Consejo Europeo de
1983 en Stuttgart, se deduca que el concepto es una idea de sntesis:
mediante la creacin de la UE, los estados Miembros estaban decididos a
alcanzar una concepcin comn, global y coherente del proceso.
El ncleo de la UE en esos aos se situaba exclusivamente en las
Comunidades Europeas; se estimaba que se progresara en la va de la Unin
en la medida en que se desarrollasen y se profundizase en las polticas
existentes, as como se emprendiesen nuevas polticas de cooperacin en el
marco de los Tratados de Pars y de Roma. La UE de 1983 era an
exclusivamente comunitaria.
El Acta nica Europea de 1986 (en vigor desde el 1 de julio de 1987) fue el
primer texto de derecho originario que recogi el objetivo de la UE y lo hizo en
el primer prrafo de su Prembulo: animados por la voluntad de proseguir la
obra emprendida a partir de los Tratados constitutivos de las Comunidades
Europeas y de transformar el conjunto de las relaciones entre sus estados en
una UE. Sin embargo, no se adopt la decisin de constituir una UE, si bien se
acord introducir, junto al pilar comunitario, aunque completamente separado
de ste, el pilar intergubernamental de la Cooperacin Poltica Europea. La
Unin se perfilaba como un hbrido poltico.
Por fin, la decisin de constitucin cobr realidad en el artculo 1 del Tratado de
Maastricht de 1991. Tal como se ide en l, la UE era un ente poltico basado
en los tres pilares sobre los que se sustentaba el proceso en su conjunto: las
Comunidades Europeas y las dos formas de cooperacin intergubernamental
1

(la Poltica Exterior y de Seguridad Comn y la Cooperacin judicial penal y

policial). Era un ideal poltico, que tiene una entidad poltica, pero cuya realidad
(poltica, financiera, jurdica y social) se sustentaba en las realizaciones
materiales conseguidas fundamentalmente a travs de las Comunidades
Europeas.
Los tres pilares conducan a los objetivos ltimos de la Unin y participaban
parcialmente del sistema institucional; pero se distinguan por utilizar
instrumentos de integracin diferentes y por el mtodo comunitario (basado en
la iniciativa de la Comisin y la aprobacin por mayora cualificada en el
Consejo y por mayora en el Parlamento Europeo).
Pero esta idea de una UE basada en las tres comunidades (CECA-CEEEuratom) como pilar central comunitario, junto a los pilares o formas de
cooperacin intergubernamentales, result muy compleja y difcil de entender
por la ciudadana. Tras la reforma introducida por el Tratado de Lisboa de
2007, desaparece formalmente la estructura de pilares, extingue la antigua
Comunidad Europea (pero no su tratado) y hace que la renovada UE le suceda
de forma unificada.
A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se declara expresamente
en el artculo 47 TUE que la UE tiene personalidad jurdica. Para lograr una
mayor simplificacin, el artculo 1 del TUE declara que, a partir de la entrada en
vigor del Tratado de Lisboa, la Comunidad Europea es sustituida por la Unin
misma, de modo que sta asume todos sus derechos, obligaciones y
procedimientos. No se extingue el tratado de la CE o de Roma, sino que se
modifica por el Tratado de Lisboa. Lo que se elimina es la Comunidad Europea
como organizacin internacional separada, si bien sus atribuciones,
instituciones y procedimientos se asignan a la UE. La UE es la heredera de la
Comunidad Europea.

2. La singularidad del modelo poltico de la UE

La UE es una OOII constituida por estados democrticos de los que recibe las
competencias para alcanzar los objetivos comunes que aquellos quieren lograr.
Se enuncia as el principio bsico y clsico de todos los tratados constitutivos
de OOII: el principio de atribucin de competencias (5TUE). Son los
estados, y por medio de ellos los ciudadanos, quienes han dotado de
competencias a la UE. La UE no ha sido ni es un poder originario creado a
partir de un acto constituyente popular; no es un estado ni tiene como horizonte
un estado federal unificado. La UE no es un estado federal, es una OOII,
ciertamente muy distinta de las OOII clsicas, es original, nica. La UE es un
ente jurdico-internacional y poltico atpico.

La creacin de la UE no cambia ni transforma la naturaleza poltica y jurdica

del proceso iniciado en 1950, sigue siendo una asociacin voluntaria de
estados soberanos a la que se dota de competencias concretas y limitadas que
puede ejercer en las condiciones establecidas en los tratados internacionales
que la regulan. No poda ser de otra manera entre estados que siguen siendo
soberanos e independientes en el orden internacional.
La voluntad de los estados Miembros ha nutrido siempre un proceso de
integracin que no comenz con el fracasado Tratado Constitucional. Esa
voluntad de los estados es una condicin sine qua non del sistema. Sin un
pacto entre loe estados no se da vida a normas originarias o constitutivas.
El TUE deja claro que los estados Miembros, soberanos e independientes,
permanecen como tales y que esta entidad poltica internacional hunde sus
races y sus lmites en el derecho internacional. Como dijo el Consejo
Constitucional francs en su decisin de 2004, sobre la compatibilidad del
fracasado Tratado Constitucional con la Constitucin Francesa, el trmino
constitucin no cambiaba la naturaleza de organizacin internacional de la
UE.
El TUE, en su calidad de norma fundamental que articula un pacto polticosocial entre pueblos y estados, expresa los valores que nos unen. El
fundamento ltimo de la UE es la existencia de unos valores comunes a la UE
y a sus Estados Miembros; esos valores supremos son la dignidad humana, la
libertad, la democracia, la igualdad, estado de derecho y respecto a los
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a
las minoras (2TUE).
El respeto a estos valores esenciales es una obligacin comn para las
Instituciones europeas y para todo Estado Miembro de la UE, en tanto que tal,
exigible por el resto de estados Miembros y por las instituciones de la UE
durante toda su permanencia en la OOII. La obligacin de respetar estos
valores y de su activa promocin es una obligacin jurdica, contenida en el
artculo 2, y una condicin esencial del xito del proyecto europeo, por lo que el
respeto a este precepto es un doble requisito expreso para alcanzar, por un
lado, y mantener, por otro, el estatuto de Estado Miembro; como condicin de
ingreso en la UE (de ah la conexin del artculo 2 con el 49, que es el que rige
las condiciones de ingreso), y de permanencia en la UE (sanciones, 7.2 TUE).
Estos valores son exigibles tambin a la accin autnoma de los estados
Miembros, pues se trata de valores comunes y no propios o exclusivos de la
UE. Son valores deseablemente universales, fruto de la herencia comn
cultural, religiosa y humanista que compartimos los europeos junto con otros
pueblos, tal como seala el segundo prrafo aadido al Prembulo del TUE por
Lisboa.
3

El artculo 3 del TUE, en su ltima modificacin, enuncia los objetivos

generales de la UE que justifican su propia existencia y su accin en beneficio
de los ciudadanos. Son objetivos generales diferenciables de los objetivos
especficos perseguidos por las diversas polticas de la UE.
Los objetivos plasmados en el artculo 3 justifican la atribucin del ejercicio de
concretos y limitados poderes soberanos nacionales a favor de la UE. Cada
sociedad nacional renuncia a decidir unilateralmente y acepta decidir en comn
a cambio de lograr esos objetivos y garantizar el respeto a los valores
superiores.
Del artculo 3.1 cabe destacar su enunciado de fines generales polticos
propios de unas sociedades comprometidas. La paz, la defensa de los valores
de la dignidad humana y el bienestar son tambin las coordenadas que guiaron
la Declaracin Schumann de 1950 y el proceso posterior de integracin.
La presin por una Europa ms social, ms prxima e implicada en las
preocupaciones y problemas de la gente se traduce en objetivos nuevos que
no figuraban en los tratados precedentes:
-

Compromiso de combatir la exclusin social y la discriminacin

Fomentar la justicia y la proteccin sociales, la solidaridad entre

naciones y la proteccin de la infancia. Esto se ve reforzado por el
artculo 9 TFUE en el que se exige que toda poltica de la UE en
cualquier mbito vele por la consecucin de objetivos sociales como un
nivel de empleo elevado, la proteccin social, la lucha contra la exclusin
social, niveles de educacin, formacin y proteccin de la salud humana.

El conjunto de objetivos representan en buena medida valores-meta,

especialmente apreciados por los europeos, como el espacio de libertad,
seguridad y justica, el crecimiento equilibrado, la responsabilidad de los
precios, la economa social de mercado, la igualdad entre mujeres y hombres,
la lucha contra la exclusin social, la solidaridad entre las generaciones, la
cohesin econmica, social y territorial, la diversidad cultural, la conservacin
del patrimonio y los valores que deben condicionar la accin exterior de la UE.
A diferencia de los valores identificados en el artculo 2, los objetivos o valoresmeta del artculo 3 son aquellos valores ms peculiares del conjunto
organizativo europeo.
Dado el carcter de metas a alcanzar por la UE, representan tambin una
condicin del ejercicio de las competencias atribuidas en el sentido de que
deben informar toda la accin legislativa y las polticas de las instituciones de la
UE. Esto figura en el artculo 7 TFUE: la UE velar por la coherencia entre sus
4

diferentes polticas y acciones, teniendo en cuenta el conjunto de sus objetivos

y observando el principio de atribucin de competencias.

3. La doble legitimidad de la UE
Aunque no se dice expresamente en el art 1 TUE, el proceso de integracin ha
estado y est imbuido y se fundamenta en la doble legitimidad democrtica e
internacional.
Es lo que ha distinguido a las Comunidades Europeas de otras OOII, es el plus
que ya reflejaba el Tribunal de Justicia en sentencias como Van Gend en Loos,
de 1963 o Costa c. Enel, de 1964. Ya entonces, el Tribunal afirmaba que el
proceso de integracin europea contemplaba a los pueblos y les convoca a
participar en el mismo mediante la creacin de rganos en los que los pueblos
estn llamados a colaborar. Desde los aos sesenta era ya una comunidad
de pueblos y de estados con doble legitimidad reconocida. Esta contribucin
del Tribunal fue esencial para la fundamentacin del sistema de integracin.
Aunque la nueva redaccin no incluya el expreso reconocimiento a la doble
legitimidad del proceso, es innegable por sus propios orgenes histricos
despus de la Segunda Guerra Mundial: aspiracin ampliamente querida por
los pueblos europeos democrticos, base popular o democrtica a la que se
uni la voluntad de los estados. El consentimiento de estados y pueblos, o
ciudadanos en una acepcin ms contempornea, impregn la fundacin de
las Comunidades Europeas no slo por el hecho de que los tratados
constitutivos requiriera entonces y hoy la ratificacin de los Parlamentos
nacionales (as como en las revisiones posteriores y en el control del principio
de subsidiariedad), sino por el hecho de que en su estructura institucional
misma y en el proceso de decisin se diera cabida a la ciudadana de los
estados con su presencia en el Parlamento europeo o en el Comit econmico
y social. Por ello, el respeto a la doble legitimidad se observa en el proceso
decisorio y de revisin, pues en ambos han de confluir el acuerdo instituciones
dotadas de legitimidad internacional (Consejo, Consejo Europeo) y de
legitimidad democrtica (Parlamento europeo y los Parlamentos nacionales),
que encarnan las dos legitimidades para la aprobacin de normas de derecho
derivado y las normas nuevas desde los tratados.
Desde el origen del sistema de integracin, el principal destinatario de las
normas de la UE no son los estados Miembros sino la ciudadana y las
personas jurdicas por lo que disponen de un acceso directo o legitimidad
activa al sistema jurisdiccional de la UE en determinadas condiciones. A su vez,
se viene fomentando el sentimiento de ciudadana compartida mediante un
5

estatuto de derechos ciudadanos y una comn Carta de Derechos

Fundamentales, o mediante las disposiciones sobre los principios democrticos
y la participacin en igualdad de la ciudadana de la UE, adems de una
apreciable preocupacin por la implicacin real ciudadana en el proceso de
decisin mediante sus sugerencias y respuestas a los libros verdes y en las
iniciativas legislativas ciudadanas.
4. Los principios rectores de la UE

Principio de democracia. La UE y sus estados Miembros se

comprometen con el principio de la democracia (2; 9-12 TUE). Se parte
del compromiso democrtico de los propios estados Miembros. La
condicin democrtica es un requisito para el ingreso y la permanencia
en la UE con un sistema de control en el caso de desviacin (7TUE). La
UE se basa en la democracia representativa, en la que los ciudadanos
estn representados directamente en el Parlamento Europeo, mediante
elecciones cada cinco aos por sufragio universal directo, as como,
indirectamente, en el Consejo Europeo por el presidente del gobierno de
cada pas y en el Consejo por un Miembro de cada estado (10.2 TUE). A
su vez, como ciudadanos que participamos en organizaciones socioeconmicas (sindicales, empresariales, medioambientales, de defensa
de intereses diversos), tambin estamos indirectamente representados
en el Comit Econmico y Social; o como vecinos de municipios y
regiones, estas organizaciones territoriales tambin pueden hacer llegar
esos intereses especficos ante el sistema de decisiones de la UE por
medio del Comit de las Regiones. La UE se compromete a abrir cauces
de participacin de la ciudadana como son los libros verdes de consulta
abierta a la ciudadana y los libros blancos que sintetizan sus posiciones
y las opciones de la Comisin. La ms novedosa es la posibilidad de la
presentacin de una propuesta legislativa a la Comisin mediante la
iniciativa popular de al menos un milln de firmas de ciudadanos de
diversos estados (11.4TUE). Tambin se ha reforzado el papel de los
Parlamentos nacionales, mxima representacin de la soberana
nacional de los estados Miembros, para aumentar la participacin y el
control democrtico.

Principio del respecto a los derechos humanos. Figura en el art 6.3

TUE, y se reconoci por primera vez en el Tratado de Maastricht, siendo
una codificacin del acervo jurisprudencial (Nold, 1974). El principio de
respeto a los derechos humanos se vio fortalecido y precisado tras la
aprobacin en Niza de la Carta de los Derechos Fundamentales, sobre
todo porque en el artculo 6.1 TUE se declara que la Carta forma parte
de Derecho que hay que aplicar con el mismo valor que los tratados. Se
6

reconoce la obligatoriedad de la Carta de los Derechos Fundamentales

para las Instituciones y los estados Miembros, incluido el poder judicial,
si bien se aceptan ciertas excepciones para Reino Unido y Polonia. A
pesar de las concesiones, el respeto a los derechos humanos es un
valor que se concreta en la Carta. La Carta de los Derechos
Fundamentales representa la formulacin jurdica mnima de esos
valores y permitir examinar las actuaciones polticas de estados
Miembros e instituciones, y decidir si vulneran o no sus obligaciones de
respeto a los derechos humanos, y as poder prevenir y sancionar los
posibles casos de desviacin democrtica de un Estado Miembro
(7TUE). El respeto a los derechos humanos y al principio democrtico
tiene una dimensin interna muy importante, pues es una exigencia para
permanecer en la UE. Tambin es un requisito de entrada, segn el 49
TUE.
-

Principio de igualdad de los estados Miembros. El principio de DI

relativo a la igualdad soberana de los estados ha estado implcito en
buena parte del sistema desde sus inicios, si bien con ciertos lmites. El
TL lo introduce por primera vez expresamente en el artculo 4.2 TUE.
Igualdad significa que las normas de los tratados se formulan de forma
abstracta para todos los estados Miembros al margen de
consideraciones relativas a las caractersticas de cada Estado Miembro.
Ahora bien, este principio es de carcter formal y general y no impide
estatutos diferenciados en situaciones objetivas aceptados por todos en
los tratados mismos.

Principio de Cooperacin leal. Siempre ha figurado expresamente en

los tratados desde la fundacin misma de las comunidades europeas en
1951 y 1957. El artculo 4.3 TUE es una expresin formal y limitada de
este principio. Su formulacin literal no es muy diferente del principio
pacta sunt servanda. Sin embargo, a partir de este precepto, el Tribunal
de Justicia ha tejido un complejo principio general de derecho inherente
a la estructura poltica y jurdica de la UE. En centenares de sentencias
se ha referido a este principio de cooperacin leal. Deriva tres principios
generales del 4.3:
o Colaboracin activa o deber de adopcin de todas las medidas
generales o particulares apropiadas para asegurar el
cumplimiento del derecho originario y derivado de la UE.
o Deber de abstencin de adoptar todas aquellas medidas que
puedan poner en peligro la realizacin de los fines de los
Tratados. El deber de colaboracin impide a los estados
Miembros adoptar decisiones contrarias a los compromisos
asumidos. No se limita slo a evitar adoptar normas nacionales
7

contrarias a las normas de la UE, sino que establece una

obligacin amplia de abstencin con lo que pueda perjudicar a los
objetivos de los tratados. Por otra parte, no toda infraccin del
derecho de la UE comporta deslealtad: slo los comportamientos
de los estados que reflejen un desvalor particular.
o Deber de facilitar a las instituciones el cumplimiento de sus
misiones. Este deber se concreta fundamentalmente en la
obligacin de los estados Miembros de facilitar las informaciones
que requieran las instituciones para el adecuado desarrollo de sus
misiones.
-

Principio de solidaridad. A la UE se le confa la misin de organizar de

modo coherente y solidario las relaciones entre los estados Miembros y
sus pueblos. El art 1 TUE enuncia el principio de solidaridad, al que se
refiere tambin en el prembulo, al formular su propsito de acrecentar
la solidaridad entre los pueblos. La defensa de los intereses nacionales
(en el Consejo o en el Consejo Europeo) es legtima y este principio no
impide su defensa. La insolidaridad se manifiesta cuando se defienden
intereses nacionales perjudicando de manera desproporcionada los
intereses comunes; o si la actuacin de un grupo de estados Miembros o
alguna institucin perjudicase sin motivo los intereses de un Estado
Miembro. Tambin existe el derecho a la solidaridad del grupo, de la UE.
La UE y los estados Miembros actuarn conjuntamente con espritu de
solidaridad en caso de ataque terrorista, de catstrofe natural o de
origen humano (222TFUE). Adems, un Estado Miembro objeto de una
agresin armada en su territorio debe poder recibir ayuda y asistencia de
los dems estados Miembros con todos los medios a su alcance,
incluyendo los militares (42.7TUE). Este precepto supone que, por
primera vez, un tratado de la UE incluya una clusula de ayuda mutua o
legtima defensa colectiva fundada en el 51 de la Carta de la ONU.
Hasta ahora, el pacto de ayuda mutua slo figuraba en la OTAN, y es a
ella y a sus organismos a los que se remite el TUE para la ejecucin de
ese compromiso de ayuda mutua en caso de agresin.

Principio de transparencia y proximidad. A raz de Maastricht, se

encendi el debate sobre la complejidad del sistema de la UE y la
oscuridad de su proceso decisorio. El objetivo de una mayor
transparencia en la toma de decisiones y su mayor apertura hacia la
ciudadana se ha hecho insistente en esta dcada. El artculo 1 TUE
seala que las decisiones sern tomadas lo ms abiertamente posible, y
en la forma ms prxima a los ciudadanos. Sin embargo, la idea de
transparencia no es fcil de concretar jurdicamente y tiene mucho que
ver con el modo de ejercer una competencia. Para poner en prctica una
8

mayor transparencia se han creado los libros verdes, se han aprobado

cdigos de conducta sobre el acceso a los documentos, se ha elaborado
un programa anual de trabajo que permite conocer las prioridades
legislativas para cada periodo y calendarios trimestrales que detallan el
ritmo de la accin normativa.

5. El principio del respeto a la identidad nacional de los estados

Miembros.

Es uno de los principios bsicos de la UE, y apareci por primera vez en el

tratado de Maastricht, aunque no con tanto detalle como aparece en el nuevo
art 4.2 TUE. En l se concretan de forma no exhaustiva los elementos
fundamentales de la unin nacional:
-

Las estructuras polticas y constitucionales de los estados

La organizacin de los poderes pblicos en los planos nacional, regional
y local
Las funciones esenciales en la defensa de su integridad territorial
Orden pblico y seguridad nacional, competencia exclusiva del Estado
Miembro.

La pertenencia a la UE no disminuye el derecho de auto-organizacin de cada

Estado Miembro. Todo Estado Miembro decide libremente sobre su constitucin
nacional, su forma de estado, la organizacin de sus poderes, su lengua, su
cultura, etc., con el nico condicionante de que permitan al estado y a sus
entidades subestatales seguir estando en condiciones de cumplir sus
superiores obligaciones con la UE; de lo contrario tienen la opcin de la retirada
(50TUE).
No se debe deducir del respeto a la identidad nacional un irrestricto principio de
no injerencia en los asuntos internos del Estado Miembro. Por sus propias
caractersticas, los mbitos de competencias de la UE son muy amplios y
complejos y penetran sutilmente en todo el tejido econmico, social y jurdico
poltico; y condicionan ciertas tradiciones, fueros, autonomas fiscales, etc.
El artculo 4.2 seala que la UE es una asociacin internacional de estados
soberanos, que conservan sus prerrogativas y sus caractersticas
internacionales de estados. Estos elementos de identidad nacional debern
respetarse por la Unin cuando ejerza sus competencias. Esto no debe
interpretarse como una clusula de excepcin que permita disminuir la
obligacin que tienen los estados e respetar las disposiciones de los tratados,
ni como una reserva de competencias nacionales. Ser el tribunal de justicia el
que dilucide si las instituciones vulneran un margen razonable de apreciacin.
9

No hay propiamente un territorio de la Unin sino el territorio de los estados

Miembros, y stos tienen un derecho inherente de defenderlo. Esa funcin
esencial del estado es intransferible e irrenunciable, al menos en ese estadio
histrico mientras la UE tenga su fundamento en el DI. El orden de la UE jams
ser un impedimento para que en los casos necesarios el estado recurra a
todos los medios jurdicos que permite el estado de derecho para su auto
conservacin y para decidir libremente sobre su convivencia en paz y su futuro.
Los tratados ofrecen al Estado Miembro suficientes fundamentos jurdicos en el
respeto del derecho de la Unin para que excepcionalmente, y mientras dure
esa situacin, se desmarque de aquellas normas europeas que le puedan
impedir cumplir sus funciones esenciales.

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