Cidadania Etica Politica PDF

Cidadania,
tica e Poltica
Cidadania,
tica e Poltica
Cleber Ori Cuti Martins
Conselho Editorial EAD

Dris Cristina Gedrat (coordenadora)
Mara Lcia Machado
Jos dil de Lima Alves
Astomiro Romais
Andrea Eick
Obra organizada pela Universidade Luterana do Brasil. Informamos que

de inteira responsabilidade dos autores a emisso de conceitos.
Nenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer
meio ou forma sem a prvia autorizao da Editora da ULBRA.
A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n 9.610/98
e punido pelo Artigo 184 do Cdigo Penal.
Cleber Ori Cuti Martins Mestre em Cincias Polticas pela Universidade

Federal do Rio Grande do Sul. Doutorando no Programa de PsGraduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul. Professor de Cincia Poltica, com pesquisas na rea de Estado,
Democracia, Representao Poltica, Eleies e Estudos Legislativos.
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
M386c
Martins, Cleber Ori Cuti.

Cidadania, tica e poltica. / Cleber Ori Cuti Martins.
Canoas: Ed. ULBRA, 2010.
144p.
1. Cidadania-Brasil. 2. Poltica. 3. Direitos humanos. I. Ttulo.
CDU: 342.71(81)
Setor de Processamento Tcnico da Biblioteca Martinho Lutero - ULBRA/Canoas
ISBN 978-85-7528-258-8
Dados tcnicos do livro
Fontes: Antique Olive, Book Antiqua
Papel: offset 90g (miolo) e supremo 240g (capa)
Medidas: 15x22cm
Impresso: Grfica da ULBRA
Maro/2010
Sumrio
Introduo .........................................................................................7
Origens e conceitos de Cidadania e Poltica ..............................11
Liberalismo e ascenso da burguesia ..........................................25
Direito e Estado nacional ..............................................................39
Democracia, Estado de bem-estar e os direitos sociais .............53
A cidadania contempornea entre o reconhecimento, a

redistribuio e a internacionalizao .........................................65
A trajetria da cidadania no Brasil: obstculos e a

formao do Estado e da sociedade.............................................81
Avanos, retrocessos e a regulao da cidadania ......................93
A cidadania no regime autoritrio de 1964 a 1985 ..................105
A Constituio Cidad e o reencontro da democracia

com a cidadania ............................................................................119
10
Impactos da cidadania na gesto pblica a partir da

dcada de 1990 ..............................................................................133
Introduo
Introduo
As questes que envolvem a cidadania esto no centro dos debates

nas sociedades contemporneas. As formas e meios para assegurar as
garantias dos direitos formam a agenda das organizaes polticas e
sociais e ganham nfase no mbito do Estado e da gesto pblica. H
uma aproximao entre as concepes de cidadania e a poltica, seja na
sociedade civil, seja nos governos, e nas inter-relaes entre ambos. O
produto desse contexto tem como cenrio a complexidade das relaes
sociais na atualidade. Ao mesmo tempo, cresce a importncia das
discusses sobre as funes do Estado, dos governos e da sociedade civil
no campo das polticas pblicas.
Essa complexidade influenciada pelas experincias anteriores e
pelas compreenses acerca do desenvolvimento da cidadania ao longo
do tempo. importante, para estabelecer parmetros de compreenso
acerca do tema, a anlise das primeiras experincias, na democracia
ateniense e na repblica romana e a ascenso da formatao do Estado e
da doutrina liberal. A viso moderna da cidadania envolve a consolidao
do Estado nacional (a partir do sculo XVIII), da democracia e dos direitos
civis, polticos e sociais, processo ainda inconcluso e que se estende at
a atualidade. No mundo contemporneo, com caractersticas plurais e
diversas nas reivindaes, em um contexto de globalizao, a temtica
envolve a busca por garantir os direitos sociais, implicando na ao
concomitante dos governos e da sociedade civil. Essa situao envolve as
discusses sobre os direitos nas relaes de gnero, trabalhistas, tnicas e
no campo das condies de bem-estar e dos indivduos.
O estudo da trajetria, avanos e retrocessos da cidadania no Brasil
envolve as questes da desigualdade econmica e social, problemas
centrais no pas. As razes dessa compreenso podem ser encontradas
no tipo de relaes sociais e polticas estabelecidas nos perodos da
colonizao, imprio e nas fases da Repblica, com poder autoritrio
e o processo de democratizao da dcada de 1980. Paralelamente, so
relevantes as manifestaes de cidadania que ocorreram ao longo da
Introduo
Histria brasileira, especialmente na mobilizao pelo fim do regime

militar de 1964, democratizao e na Constituio Federal de 1988, na
qual h a consolidao formal de um conjunto de direitos, produzindo
uma mudana na gesto pblica, a partir do desenvolvimento da
participao poltica e de mecanismos de fiscalizao sobre as aes dos
governantes.
10
1
Origens e conceitos
de Cidadania e Poltica
As origens das concepes da cidadania e as relaes com a poltica

so importantes para a sua compreenso e anlise ao longo do tempo. O
objetivo deste captulo fornecer subsdios para o estudo da temtica,
iniciando com o delineamento dos seus significados. A partir da,
incorporado o processo das mudanas polticas e sociais, as origens das
primeiras concepes e a viso moderna acerca da cidadania. O captulo
encerrado com a abordagem das aproximaes entre poltica e cidadania.
Por fim, as metas so propiciar uma compreenso das caractersticas gerais
e proporcionar uma perspectiva panormica acerca dos assuntos.
A cidadania um tema que abrange quase que todos os setores da

sociedade contempornea. So rotineiras e comuns as referncias ao
termo nas mais variadas circunstncias. A palavra o centro, j desde
a segunda metade do sculo XX, dos debates e conversas acerca das
anlises da situao dos pases e de propostas para melhorias das
condies de vida das populaes e grupos sociais. Ao mesmo tempo
em que se tornou recorrente falar em cidadania, o termo ganhou uma
abrangncia que beira a generalidade. Ou seja, por ser amplo, o conceito
acaba comportando definies variadas, abstratas e adaptadas a situaes
e pocas especficas.
As configuraes conceituais clssicas, a partir da concepo do Estado
Moderno, por volta do sculo XVIII, envolvem a ideia de um conjunto de
trs grupos de direitos, os sociais, civis e polticos (Marshall, 1967). Essa
perspectiva transformou-se no principal parmetro de compreenso da
cidadania e o seu processo histrico de desenvolvimento.
A complexidade da questo, contudo, encontra-se ligada de maneira
prxima com as caractersticas mltiplas e peculiares de cada pas e de
cada organizao social e poltica. O percurso transcorrido, considerando
o teor das relaes sociais e o seu contexto nos ltimos sculos, colocou
outros elementos na discusso acerca da cidadania.
Origens e conceitos de Cidadania e Poltica
1.1 Primeira aproximao com

a temtica
13
Do conjunto amplo de direitos emergem questes contemporneas

importantes que envolvem, por exemplo, a qualidade de vida dos
indivduos. Nesse aspecto, ganham relevncia preocupaes e
reivindaes por emprego, segurana, saneamento bsico, bons salrios,
educao e mesmo por reconhecimento de direitos de minorias e de
grupos tnicos.
Com isso, o iderio clssico de liberdade e igualdade poltica, um dos
fundamentos do estado democrtico de direito, ganha outras demandas,
especialmente aquelas voltadas para busca de melhorias no bem-estar
dos indivduos. A compreenso dos significados conceituais da cidadania
passa a abranger as questes da rotina dos indivduos, estabelecendo
uma relao com as polticas pblicas. A ao dos governos, em maior
ou menor escala, acaba sendo permeada pela concepo de cidadania e
pelo nvel de democratizao da gesto pblica, possibilitando um maior
ou menor acesso da populao aos bens pblicos.
Efetiva-se, com isso, uma compreenso do significado da cidadania que
engloba os valores do iderio liberal-democrtico clssico com um conjunto
de situaes concretas, as quais so vividas diariamente por todos.
1.2 Mudana da ordem poltica e social
14
possvel delinear aspectos que acompanham o processo evolutivo

do conceito e das prticas de cidadania ao longo do tempo. Entre estes
elementos, so importantes as noes de liberdade e de garantias
constitucionais de direitos individuais e coletivos que perpassam as bases
das concepes de cidadania, as quais podem ser definidas a partir do
contexto de cada perodo histrico.
A trajetria acompanhou as caractersticas peculiares de cada situao e
poca, considerando momentos de restrio e de ampliao da cidadania.
Caminho que iniciou com experincias especficas, caso da antiga
democracia ateniense, passou por contextos com poder centralizado e
absoluto, pela formao dos estados nacionais, chegando a tentativas de
universalizao de direitos individuais, algo que, ainda na primeira dcada
do sculo XXI, no pode ser afirmado de maneira inequvoca.
1.3 As origens histricas das concepes

de cidadania
A origem do termo e de seus significados est ligada a religies antigas, a
Grcia e a Roma (Reis, 1999). Mesmo que a palavra seja oriunda do latim civis,
As definies conceituais de cidadania refletem um carter geral, mais

no sentido de algo que se deseja ou reivindica. Nesse aspecto, relevante
ressaltar que o estabelecimento de garantias de liberdade, igualdade,
enfim, de direitos, no ocorreu, via de regra, sem importantes rupturas
e conflitos. Situao que retrata, tambm, o tipo de relao estabelecida
entre o Estado e a sociedade, especialmente no tocante delimitao dos
poderes do Estado (e dos governantes) e a garantia de direitos individuais
bsicos (liberdade, propriedade e igualdade de todos perante a lei, entre
outros), os quais seriam intocveis.
Outro ponto importante encontra-se ligado justificao de quem
detm o poder, isto , a legitimidade do poder passa a estar ligada a uma
ordem legal, o chamado Estado de direito, e no mais a determinaes de
ordem divina ou mesmo pela fora. Nesse contexto, no sem avanos e
retrocessos, h a passagem do modelo absolutista, com poder centralizado
cujo fundamento principal a fora, para o modelo liberal, com base na
ideia de poder exercido por consentimento dos governados.
A passagem de um tipo de organizao social e poltica para outro
enfrenta resistncias da ento ordem estabelecida. Um dos principais
marcos dessa questo pode ser encontrado na Revoluo Francesa (1789),
sustentada nos ideais de liberdade e igualdade e, tambm, na mudana
da hierarquia de poder que comandava e determinava a ordem social. A
queda da nobreza e a ascenso da burguesia so o smbolo da mudana das
relaes de poder outrora slidas, consolidando, em um longo processo
que estaria por vir, a runa do poder absoluto, centralizado e autoritrio,
e colocando nfase no iderio liberal. O processo, porm, no ocorreu
de maneira linear. Cada pas apresentou caractersticas peculiares de
implementao do iderio liberal. Em muitos, inclusive, o processo ocorreu
de maneira lenta e, em outros, no se completou.
15
16
os fundamentos que contriburam para as definies podem ser percebidos

em outras pocas, originando uma srie de outras palavras que hoje possuem
grande importncia e fazem parte da rotina, tais como Estado e cidade.
Afinal, so o tipo e a forma das relaes estabelecidas entre os
indivduos que conformam os laos e a estrutura social. Estruturas que
incorporam elementos centrais na organizao e regulao da vida em
sociedade. Ao mesmo tempo formada e delimitada pelas relaes de
poder existentes entre os grupos e classes sociais.
Nas cidades-estado da Grcia antiga (perodo que compreende os
sculos IX e VII a.C.) j, principalmente em Atenas, havia as noes
de liberdade, participao e democracia (Guarinello, 2005). Portanto,
cidade, ou plis, grega, foi atribuda a origem das concepes sobre a
cidadania. A plis era constituda por homens livres, os cidados, cuja
vida na coletividade encontrava-se estabelecida a partir das concepes
de direitos e deveres debatidos e definidos nas assembleias pblicas
realizadas nas praas (gora), sendo que todos os homens livres tinham
direitos garantidos. Cada indivduo livre dispunha de sua vida particular
(a esfera privada) e coletiva (a esfera pblica), comum a todos. Todavia,
apenas os homens livres desfrutavam de tais elementos. Ficavam excludas
mulheres, crianas e escravos (Covre, 1991).
O poltico, cidado que morava na plis, vivia em condio de
igualdade perante a lei, isto , nenhum cidado livre tinha privilgio
em relao aos demais. Outra caracterstica importante da democracia
grega a que facultava aos cidados o livre exerccio das funes
pblicas, desconsiderando ttulos ou outras caractersticas obtidas
via hereditariedade. Por fim, o direito a manifestao nas assembleias
realizadas na Agora era facultado a todos os homens livres, ou seja, o direito
de debater as questes pblicas e de governo (Bonavides, 1994).
Na plis grega as ideias de liberdade e igualdade adquirem um carter
poltico cuja procedncia tem origem na formao de uma estrutura
de defesa da cidade perante ataques dos inimigos. O confronto com os
adversrios estabeleceu um objetivo comum e solidrio, formando um
corpo poltico capaz de tomar decises comuns e execut-las de maneira
articulada. Assim, a politizao ganha um carter essencial para a
concepo de cidadania (Reis, 1999).
Para os romanos, especialmente no perodo republicano (509 a.C. a

27 a.C.), a compreenso atribuda cidadania trata da vida coletiva entre
os indivduos, os quais dividem o mesmo territrio, ainda quem em
situao de desigualdade. Civis carrega o significado de ser humano livre
e civitas trata da aproximao com o conceito de homens livres vivendo
em uma sociedade (Funari, 2005). Em suma, a liberdade tem uma acepo
importante na civilizao greco-romana, ainda que com limitaes, pois
nem todos eram livres.
O senado passou a ser um dos centros do poder no perodo
republicano de Roma. Os senadores tinham origem patrcia (romanos,
nobres ou herdeiros dos fundadores de Roma) e eram os responsveis
pela administrao em geral, finanas pblicas e pelas relaes com
outros povos. Os cnsules e os tribunos da plebe ficavam encarregados
das atividades executivas. A figura desses tribunos, de origem plebeia
(no eram integrantes da nobreza) surge, em 367 a.C, pela sua luta na
defesa de uma maior participao poltica e por melhores condies de
sobrevivncia. O consulado era gerido por um patrcio e por um plebeu,
ambos eleitos.
A designao de cidadania, em Roma, tinha uma ligao aproximada
com os direitos que determinado segmento da populao, dividida em
classes e com direitos diferentes entre si, possua. Tambm havia distino
entre os romanos (os patrcios, nobres ou herdeiros dos fundadores de
A democracia em Atenas
Apogeu no sculo V.
Forma de governo com o poder compartilhado pelos cidados.
Liberdade dos cidados.
Igualdade enquanto sinnimo de liberdade.
Relao equilibrada entre os direitos do indivduo e o poder
pblico.
Direito igualdade dos cidados perante a lei.
Direito livre manifestao pblica e nas assembleias na gora.
Conceito de cidado: atenienses maiores de 21 anos. No incluindo
estrangeiros, mulheres e servos.
17
Roma) e os estrangeiros. Mesmo entre os romanos livres, apenas alguns

podiam integrar a administrao pblica. As mulheres tambm no
integravam a categoria livres.
Em termos gerais, as primeiras concepes de cidadania, especialmente
nas civilizaes grega e romana, englobam abordagens que, sculos depois,
seriam ampliadas, ao mesmo tempo em que algumas caractersticas seriam
deixadas de lado, substitudas por outras adequadas aos momentos
histricos desencadeados pelo Renascimento e Iluminismo e afirmado
na Idade Moderna (sculos XV e XVI). Desta forma, ganha relevo a
valorizao da liberdade, da garantia dos direitos individuais e de
propriedade, a participao dos indivduos nas questes pblicas e noes
de igualdade. A distino entre classes, no mbito da garantia de direitos,
entre homens livres e escravos e entre homens e mulheres, foi enfrentada
ao longo do tempo, no sem retrocessos e inmeros obstculos.
18
Legado romano
Noes de direitos polticos.
Uso do voto secreto.
Bicameralismo com a criao do Senado e da Cmara (modelo que,
no sculo XVIII, foi utilizado nos Estados Unidos).
Ampliao da participao poltica para setores integrantes da plebe
(no-nobres).
Conceito de cidadania: sociedade dividida em classes e com direitos
diferentes os romanos (os patrcios, nobres ou herdeiros dos
fundadores de Roma) e os estrangeiros. As mulheres tambm no
integravam a categoria livres.
1.4 O comeo da abordagem moderna

A sociedade feudal, entre os sculos V e XIII d.C., estabeleceu
parmetros distantes da compreenso acerca da cidadania na Grcia antiga
e mesmo em Roma. No perodo feudal, h a hegemonia do poder local, sem
a ideia de Estado nacional, surgida aps o fim do Imprio Romano. Essa
organizao social comea a ser superada, entre outros elementos, a partir
da ascenso do capitalismo mercantil (sculos XVI e XVII), ocasionado

pelo desenvolvimento da tecnologia de navegao. Paralelamente, h
o avano da burguesia, grupo social no integrante da nobreza, o qual,
com o mercantilismo, comea a acumular riqueza e passa a ter interesses
diferentes dos da realeza.
Um conjunto de elementos pode ser apontado para explicar a passagem
da sociedade feudal para a concepo dos estados com poder centralizado
e territrio unificado. Entre eles, esto a fragmentao da sociedade em
feudos, o que a tornava alvo para invases, e a decadncia econmica.
O Estado com poder absoluto, sucessor da organizao feudal, chega ao
seu apogeu no sculo XVII, estendendo-se, inclusive, at o sculo XIX.
Na fase inicial do Absolutismo a economia mercantilista favorecida
pelo Estado. Entretanto, na segunda fase, em pleno desenvolvimento do
capitalismo comercial, passa a ocorrer, no mbito da classe burguesa, uma
rejeio ao amplo poder de interveno do Estado nos negcios comerciais.
Em outras palavras, se, em um primeiro momento, o Estado Absolutista
e a nobreza financiam, em parte, e colhem dividendos com a expanso
mercantilista e comercial, depois a burguesia, j em franca ascenso social,
comea a ambicionar uma economia livre.
No mbito da disputa poltica a palavra liberdade comea a ser
retomada enquanto reivindicao e bandeira pela burguesia, em
contraposio ao poder centralizado e ilimitado do Estado absolutista.
Liberdade para operar negcios mercantis e no repassar, de maneira
obrigatria, valores altos para a nobreza, sem que esta contribusse
para tanto. No mesmo intuito ganha importncia a discusso sobre
a organizao e determinao de poder, alm da prpria justificativa
sobre os fundamentos da autoridade de quem teria poder de deciso e
de governo.
Passa a haver uma forte presso no sentido da desvinculao da
religio, separando a igreja do Estado, alm da contestao teoria do
direito divino dos reis. O poder poltico, centralizado e autoritrio, com
origem e justificao divina, contraposto. E um dos principais elementos
dessa contraposio, argumento central do perodo que estaria por vir,
encontrava-se situado nas ideias de liberdade e de garantia de direitos,
definidos como naturais, ou seja, eram inalienveis e no poderiam estar
19
merc da ao do Estado, sendo o direito vida e propriedade os

principais expoentes dessa perspectiva.
O caminho estava, com isso, aberto para o liberalismo. Um processo
que limitou bastante o espao para os Estados com poder absoluto,
estabelecendo os alicerces uma nova organizao poltica, de carter liberal
e econmico, o capitalismo.
Contextos histricos e polticos da cidadania
- Democracia ateniense (auge no sculo V a.C.).
- Repblica romana (509 a.C. a 27 a.C.).
- Liberalismo:
Revoluo Liberal na Inglaterra 1688.
Revoluo Francesa 1789.
Independncia dos Estados Unidos 1776.
1.5 Aproximaes entre cidadania

e poltica
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Desde as primeiras manifestaes atribudas ao que se pode definir

como cidadania, nas cidades-estado gregas, estabeleceu-se uma relao
intrnseca com a ideia de poltica. O prprio conceito clssico do termo
poltica tem origem no adjetivo grego plis, isto , que faz referncia
definio de cidade, ao que pblico e urbano.
Enfoca, portanto, a convivncia em um mesmo espao, regido por
leis que definem deveres e direitos. Em ltima instncia envolve as
conceituaes mais comuns acerca da poltica. Ou seja, o estabelecimento
de regras, leis e normas de convivncia entre os indivduos o produto
de uma disputa permanente de poder, diante de interesses de grupos
sociais que podem estar em competio entre si ou que visam objetivos
comuns. Essa disputa de poder, cujo significado a capacidade de agir e
produzir efeitos, exprime a concretizao de um interesse, uma demanda,
por imposio ou por capacidade de influncia, mediante o uso da fora
ou convencimento e persuaso (Corsetti, 1998).
H uma relao bastante prxima entre as ideias de cidadania e poltica,

a qual, muitas vezes, a transforma em uma unidade. O estudo das suas
caractersticas implica uma justaposio com a determinao de quem
tem poder de deciso no mbito do governo e do Estado, uma disputa
que ocorre na esfera da sociedade, entre os grupos sociais.
Um dos significados do poder est na garantia da execuo de
compromissos em um sistema de organizao coletiva. Se o compromisso
no for cumprido, h a definio de um conjunto de sanes e punies
(Parsons, 1983). Essa estrutura envolve o carter de legitimidade, ligado
maneira pela qual o poder conquistado e exercido. Uma espcie de
acordo e confiana entre os indivduos e entre estes e a organizao social
e poltica, a sociedade e o Estado.
O poder de decidir e de ser obedecido, portanto, sustenta-se na
justificao e na legitimao. As suas fontes, via de regra, esto situadas na
fora, por imposio ou coero, caso do Absolutismo; no consentimento
e concordncia, relaes sociais e polticas definidas a partir da legalidade,
leis definidas com o assentimento da sociedade, delimitando o poder do
Estado e garantindo direitos individuais, caracterstica do Liberalismo.
Um terceiro elemento trata da participao dos indivduos na vida
poltica da sociedade e do Estado. Em outras palavras, a incorporao do
iderio da democracia a partir das concepes de soberania popular. H,
desta forma, um estreito vnculo entre o desenvolvimento das instituies
democrticas e a cidadania (Avelar, 2007). Principalmente na consolidao
de processos eleitorais de escolha dos governantes, de constituies e
leis elaboradas por representantes eleitos pela populao e de outras
caractersticas, como livre manifestao de opinio e possibilidade de
oposio ao governo.
A ligao com a ideia de cidadania pode ser sintetizada a partir
da emergncia da participao poltica, resultado dos movimentos
revolucionrios na Europa dos sculos XVIII e XIX, considerando a
reivindicao de direitos pelos indivduos, entre os quais a expanso do
voto e do direito de escolher livremente os governantes.
Se para os gregos antigos o poltico era o cidado que vivia na plis,
os fundamentos das concepes de poltica e de cidadania tambm so
inseparveis e as bases da relao entre indivduos, grupos sociais e o
21
Estado. Os parmetros norteadores dessa relao so definidos pelo tipo

e origem da organizao poltica e social.
Do ponto de vista histrico, as aproximaes entre cidadania e poltica
ganham efetividade em perodos de vigncia de regimes democrticos,
especialmente no sculo XX. So, via de regra, nas democracias que
a temtica ocupa posio prioritria nos debates e discusses e nas
definies, pelos governos e sociedade, das polticas pblicas. Ou seja, o
conjunto de direitos que envolve as garantias de cidadania necessita de
operacionalizao, de execuo. Os direitos, em termos prticos, precisam
ser realizados, transformados em aes concretas.
O Caminho transcorrido desde os primeiros significados da cidadania,
no perodo greco-romano, at as concepes modernas e contemporneas,
revela que a capacidade de expanso e ampliao dos direitos possui uma
relao direta com a poltica, especificamente, com as disputas polticas
que ocorrem no mbito da sociedade. A partir desse contexto que envolve
as demandas, reivindaes e interesses de grupos sociais e indivduos, e da
sua relao com as instituies polticas (poderes Legislativo e Executivo e,
entre outros, partidos), so estabelecidos os parmetros do entendimento
contemporneo da cidadania.
22
Referncias
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CINTRA, Antnio Octvio. Sistema poltico brasileiro: uma introduo.
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Vargas, 1999. p. 11-7. Disponvel em www.cpdoc.fgv.br.
1) Analise as relaes possveis entre as definies de cidadania e

poltica.
2) Indique os parmetros e elos entre direitos e cidadania.
Questes
23
2
Liberalismo e ascenso
da burguesia
A formao dos conceitos modernos de cidadania possui uma forte

ligao com o estabelecimento do Estado com poder unificado, superando
a organizao poltica e social do perodo feudal, primeiro via poder
absoluto e, depois, baseado no iderio liberal. Essa abordagem encontra-se
neste captulo, junto com as interpretaes e origens da doutrina liberal,
a fundamentao nos direitos individuais e naturais, finalizando com
alguns itens da crtica ao Estado liberal.
O conceito moderno de Estado, formatado na transio da Idade Mdia

(sculo V ao XV) para a Idade Moderna (sculo XV ao XVIII), estabeleceu
alguns dos pontos centrais da configurao poltica e social que redundaria
na retomada dos fundamentos (liberdade e igualdade, por exemplo) da
concepo de cidadania originada na civilizao greco-romana antiga.
Esse conceito trata de um sistema de dominao, ou seja, uma estrutura
hierrquica de poder e de controle social, colocada de maneira unitria
e centralizada, com carter independente interna e externamente,
com capacidade prpria de poder e delimitao de territrio de forma
permanente (Heller, 1983).
Na Idade Mdia o poder encontrava-se dividido, principalmente
no perodo feudal. Pelo peso e importncia na organizao poltica da
poca, as funes da Igreja, dos nobres proprietrios e, entre outros, das
cidades sobrepujavam ou se equivaliam ao poder do monarca soberano no
feudalismo (Heller, 1983). Fragmentao que contribuiu para a derrocada
do modelo.
Nesse sentido, a questo principal, j no final sculo XV, passa a estar
ligada ideia da unidade poltica, militar e territorial, isto , uma forma
para resolver a desconstituio oriunda do feudalismo e, por consequncia,
instituir um Estado soberano, baseado na ordem e nas garantias de
segurana e proteo.
Os alicerces dessa compreenso advm, primeiro, da colocao do
Estado como centro da poltica, em vez da plis grega e da repblica romana
(Bobbio, 1990). Em segundo lugar, trata do poder e do que necessrio
Liberalismo e ascenso da burguesia
2.1 A unificao do poder no Estado
27
28
para a sua manuteno de maneira unificada e estvel (Maquiavel, 1996).

Por fim, h a compreenso de que a ordem poltica no natural, sendo
construda a partir da disputa de poder, em grande parte sustentada pela
fora, separando a igreja do Estado (Maquiavel, 1996).
Essas trs premissas significam um rompimento com a viso vigente na
Antiguidade e em parte da Idade Mdia acerca da organizao poltica. A
ideia essencial do Absolutismo, no plano terico, est localizada na unidade
do poder e no seu exerccio, concebendo o Estado como uma extenso
dessa centralizao, em termos polticos e territoriais, estabelecendo um
sistema de dominao baseado na fora e na relao entre monarcas e
sditos, os quais possuem funes e direitos diferenciados, considerando
uma ordenao hereditria.
Portanto, so deixados de lado alguns dos valores da civilizao grecoromana, principalmente em relao democracia ateniense e repblica
romana.Os pontos principais dessa perspectiva esto na considerao
da liberdade do indivduo e na noo de igualdade dos cidados livres,
alm da formao de um corpo poltico de carter comum, especialmente
em Atenas, com capacidade de tomada de decises em assembleias
pblicas e no hierarquizadas. Mulheres, servos e estrangeiros, porm,
no compartilham de tal condio.
A legitimao do Estado medieval, em termos gerais, situa-se na
compreenso de que o poder pblico tem origem divina (Khnl, 1983).
O soberano governa por delegao de deus, quando no se autointitula como divino, e tem capacidade ilimitada de decidir e impor sua
deciso. Essa ordenao contestada pelo Iluminismo (sculos XVII
e XVIII), perodo no qual ganha fora a viso de que o Estado deve
ser concebido como um produto humano, uma instituio sem base
sobrenatural, construda pelos indivduos e legitimado pela vontade
do povo (Khnl, 1983). Muda, desta forma, a relao estabelecida, no
mbito da organizao poltica e social, entre os indivduos e destes
com o poder soberano.
A sada do modelo feudal tem uma ligao inerente com a formao
das cidades e a unificao das regies, deixando de lado a organizao
fragmentada que caracteriza o feudalismo. A partir da, iniciam os
processos de unificao dos estados, a qual variou, dependendo da
regio da Europa, entre os sculos XIV e XIX (Covre, 1991). Portugal

e Espanha, por exemplo, nos sculos XIV e XV, passaram a ter uma
organizao poltica unificada e centralizada antes da Inglaterra e da
Frana. Unificao que significa uma maior capacidade de manter a
ordem interna e de garantir o territrio diante de ameaas de invases
estrangeiras (Maquiavel, 1996).
Caractersticas do Absolutismo
Centralizao e unificao poltica.
Monarquia. Rei com poderes quase que ilimitados.
Concentrao dos poderes.
Autoritarismo.
Governo sem necessidade de consentimento da sociedade.
Uso da fora e da violncia pelo Estado.
Relao de desigualdade entre nobres e sditos.
Unificao e delimitao territorial.
2.2 Origem das ideias liberais

A determinao da administrao poltica centralizada no Estado,
ideia de soberania legitimada na vontade do povo, aproxima-se
do processo de desenvolvimento do capitalismo (Covre, 1991). A
formao da burguesia, grupo ou classe integrada por indivduos
que, no sendo nem aristocratas, nem nobres, estabeleciam redes de
comrcio, de compra e venda de produtos, entre os burgos (cidades),
implica em uma mudana no sentido da possibilidade de acumulao
de capital e recursos econmicos por indivduos que no faziam
parte da nobreza, de maneira no hereditria, em um contexto de
expanso da vida urbana, do mercantilismo, do desenvolvimento
de comrcio entre os povos, das navegaes e descobrimentos de
outros continentes.
colocada de maneira permanente em um territrio delimitado, somada
29
Em sntese, indivduos de origem no nobre passaram a acumular

riquezas oriundas do comrcio e da fabricao de produtos. A ampliao
da importncia da burguesia, primeiro no mbito econmico, tem
uma implicao importante na organizao poltica. Os seus interesses
passam a entrar em conflito com o tipo de Estado e de soberania em
vigor, cujas caractersticas incluam o poder do soberano em dispor da
propriedade, de determinar leis e tributos, enfim, de governar baseado
na fora e no no consentimento, sem levar em conta os interesses dos
governados e sditos.
A superao do modo de produo feudal, a ascenso do capitalismo
mercantil e a decadncia do poder sustentado em uma origem divina ou
sobrenatural, trazem para o centro da disputa poltica do perodo (sculos
XVII e XVIII) a problemtica da justificativa e legitimao do poder.
Considerando que a burguesia, ento detentora de poder econmico,
comea a contestar e a combater os desgnios da soberania absolutista,
cuja base o uso da fora, surge uma concepo poltica, o Liberalismo,
com capacidade para se opor ao Absolutismo (Khnl, 1983).
Portanto, o iderio liberal comea um processo de contraposio
estrutura poltica e de poder do Absolutismo. Os argumentos centrais dessa
contraposio situam-se na definio e defesa dos direitos individuais e
na delimitao do poder do Estado. Assim, h o estabelecimento de
30
um novo tipo de relao entre os indivduos e destes com o Estado e

governantes.
2.3 Fundamentos da doutrina

do Liberalismo
A primeira concepo do Estado criado a partir do consentimento,
de um contrato ou pacto, est situada em Thomas Hobbes (2004).
Entretanto, para Hobbes, o pacto deve produzir um Estado com base
absolutista, ainda que surgido por consentimento, e poder soberano
de carter ilimitado. No contrato, os indivduos abrem mo de sua
vontade para garantir a segurana, a propriedade e a vida, saindo de

uma situao de violncia e medo tpica do Estado natural na verso
de Hobbes. O Estado (simbolizado na figura bblica do Leviat, um
animal monstruoso e cruel), com isso, torna-se o detentor da soberania
delegada pelos indivduos em assemblia, sendo que se d pela fora
o exerccio do poder.
John Locke (1983), um dos tericos fundadores do Liberalismo,
compactua com a ideia de pacto, na qual indivduos no estado de
natureza unem-se para conceber um contrato que d origem ao Estado.
O consentimento, no entanto, na instituio do organismo poltico
mantm, diferente de Hobbes, os direitos naturais, implementando a
lei e assegurando liberdade para cada indivduo, suas aes, posses e
propriedade; e coloca o poder supremo no Legislativo (formado por
representantes), busca o bem comum e a conservao da propriedade
e da vida.
O contraponto a esse iderio est em Jean-Jacques Rousseau (1997).
Mesmo incorporando a ideia do contrato, diferencia a soberania do
governo. Para Rousseau, a soberania est na vontade geral, na qual os
cidados so, de maneira direta, sem representao poltica, a autoridade
soberana na elaborao das leis. Cada indivduo manifesta-se por si, de
maneira direta e sem intermedirios. Os cidados, soberanos, so, ao
mesmo tempo, sditos, pois, individualmente, devem submeter-se s
leis feitas por todos. O governo trata, apenas, de executar e cumprir a
vontade geral.
Outro elemento central na concepo liberal, e que tambm influenciou
a grande maioria dos estados, a separao dos poderes. O Baro de
Montesquieu (1997) elaborou a tese de que a liberdade garantida na
medida em que o poder utilizado para conter o prprio poder. Para tanto,
necessria a diviso dos poderes em executivo, judicirio e legislativo,
sendo este ltimo o soberano, cada um com funes diferentes e em uma
situao de equilbrio e controle mtuo. A separao uma contraposio
ao modelo absolutista, cujas caractersticas so o poder unificado, ilimitado
e centralizado.
31
Doutrina liberal
Liberdade.
Igualdade de todos diante da lei.
Estado: produto de um acordo, contrato ou pacto entre os
indivduos.
Poder poltico exercido mediante consentimento.
Separao dos poderes do Estado: Executivo, Legislativo e
Judicirio.
Delimitao do poder do Estado.
Garantias dos direitos naturais dos indivduos: liberdade,
propriedade e igualdade.
Soberania: poder exercido com base nas leis e no consentimento
dos governados.
2.4 Consentimento e direitos individuais
32
A argumentao liberal diante do Absolutismo pode ser centralizada

na determinao dos direitos naturais dos indivduos. Cada pessoa, desde
o nascimento e independente de qualquer coisa, passa a ter o direito
vida, segurana, liberdade, igualdade e propriedade. Tais prerrogativas
no poderiam ser desconsideradas pelo soberano e pelo Estado.
A afirmao dos direitos individuais desencadeada pela inverso
da representao da relao poltica, com o estabelecimento da relao
Estado/cidado, no lugar da relao soberano/sdito (Bobbio, 1992).
Em um Estado nacional, h uma relao direta do cidado com a
autoridade soberana; diferente das organizaes polticas medievais,
quando apenas os nobres mantinham uma ligao direta com o soberano
(Bendix, 1983). Nessa perspectiva, o cerne da constituio das naes est
na demarcao dos direitos e deveres individuais.
O iderio liberal, sintetizado na defesa da liberdade, igualdade e
propriedade, foi operacionalizado a partir da contestao da origem e
legitimao do poder absoluto. Os argumentos, nesse sentido, amparam-se
nos direitos naturais dos indivduos, na limitao do poder do Estado e no
consentimento como fator de legitimao e justificao dos governantes.

Paralelamente, o pensamento burgus busca separar o Estado da sociedade,
dividindo o pblico do privado e limitando as possibilidades de interveno
da autoridade estatal na ordem econmica e na vida dos indivduos.
Para justificar o exerccio do poder, em contraponto s justificaes
sustentadas na origem divina e na fora, a frmula encontrada baseia-se
nas teorias contratualistas. Ou seja, o Estado e sua constituio tm origem
em um contrato realizado entre os indivduos, cujo consentimento
imprescindvel para o exerccio do poder. Em outras palavras, os indivduos
que vivem em um estado natural, sem segurana e sem garantias, fazem um
acordo, um pacto, para garantir um conjunto de direitos e deveres. Porm,
para garanti-los, surge a necessidade da construo de um organismo com
poder e capacidade para tanto. Organismo que, moldado e limitado pelas leis
produzidas a partir dos indivduos ou seus representantes em assemblia,
passa a ter a funo de assegurar o cumprimento dos direitos naturais,
especialmente a liberdade, a igualdade e, entre outros, a propriedade, junto
com os instrumentos necessrios para punir os indivduos que descumprem
as regras do contrato, ou seja, as leis.
O pacto que d origem ao Estado, organismo construdo para garantir a
ordem, na tica liberal, passa a ser a explicao, mediante consentimento,
para o exerccio do poder. Ao mesmo tempo, o consentimento com as
leis do contrato tem um significado de contraposio ao tipo de poder
do Estado absolutista.
importante ressaltar a importncia, no processo de desenvolvimento
da cidadania, do iderio calcado nos direitos individuais, garantidos
constitucionalmente. Desta forma, tornam-se decisivas as consideraes
sobre a separao do pblico e do privado, retirando do Estado o
monoplio do controle da economia e do mercado, a legitimao do poder
no consentimento dos cidados, liberdade de pensamento e expresso. A
mudana mais importante, todavia, a colocao da soberania no Poder
Legislativo, no qual representantes da populao definem as leis.
As consequncias principais dessa mudana de perspectiva, saindo
do Absolutismo para o Liberalismo, podem ser percebidas a partir da
considerao de que o exerccio do poder, no Estado, passa a ocorrer sob
a determinao de leis elaboradas por representantes da populao, ou
33
de parte dela. O Estado tambm fica com a incumbncia de assegurar as

condies para os direitos individuais.
A noo de liberdade e de igualdade de todos perante a lei, a defesa da
razo e a delimitao legal da autoridade transformaram-se em paradigmas
e influenciaram grande parte das constituies de vrios pases. As origens
dessa concepo esto na Revoluo Liberal da Inglaterra, em 1688, na
qual houve um acordo entre a monarquia e a burguesia, com a primeira
aceitando submeter-se s leis e ao parlamento; na Revoluo Francesa, em
1789, com a monarquia sendo derrubada do poder e na Constituio dos
Estados Unidos da Amrica, em 1776. Todas consagraram os princpios
de liberdade, igualdade de todos perante a lei e direitos individuais. E em
outras palavras, estabeleceram os princpios da cidadania na sua verso
moderna, que configurariam a interpretao contempornea da questo.
34
A Revoluo Liberal Inglesa (1688)

Poder estatal passa para as mos da burguesia.
A monarquia se mantm com o compromisso de aceitar e cumprir
as leis civis.
Limitao do poder do Estado.
Garantias dos direitos individuais.
Monarquia parlamentarista.
Parlamento formado por representantes dos nobres e dos comuns
(no-nobres).
A Revoluo Francesa (1789)
Conceito de soberania nacional: nao soberana por ser integrada
pelo conjunto de cidados.
Leis: manifestao da vontade geral.
Formatao dos princpios do Estado nacional.
Lema: liberdade, igualdade e fraternidade.
Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado: Todos os homens
nascem e permanecem livres e iguais em direitos.
Direitos civis para todos.
Liberdade individual.
Direito propriedade e a resistir opresso.
A Independncia dos Estados Unidos (1776)

Experincia de democracia liberal.
Liberdades e direitos individuais.
Bicameralismo: Cmara e Senado.
Constituio da figura do presidente, responsvel pelo Poder
Executivo.
Liberdades de associao e de imprensa.
Partidos polticos.
Federao: vrios estados com governo descentralizado.
Leis nacionais objetivas.
A concepo moderna de cidadania passou a ter, em termos prticos e

terico-filosficos, com o Liberalismo a sua variante definitiva. Houve, em
muitos casos, a retomada de alguns dos conceitos vigentes nas civilizaes
greco-romana antigas.
Os vnculos entre direitos e legalidade e liberdade e igualdade
passaram a ser constantes nas leis e constituies de vrios pases. Uma
influncia que chega contemporaneidade, balizando as organizaes
polticas e sociais dos estados atuais.
O pressuposto de que os indivduos possuem direitos fundamentais,
ou naturais, os quais devem ser respeitados e garantidos, junto com a
delimitao do poder e da atuao do Estado, significa um parmetro
forte no sentido das compreenses sobre a temtica da cidadania.
Da advm o Estado de direito, cujo fundamento est nas leis feitas de
maneira politicamente legtima, com consentimento da populao. Assim,
ficam estabelecidos os direitos e deveres dos indivduos na convivncia
em sociedade e na sua relao com o Estado.
Na doutrina liberal, o Estado de direito formado por instrumentos
constitucionais que criam obstculos ao uso arbitrrio e ilegtimo do
poder e que produz garantias dos direitos fundamentais e, a princpio,
inviolveis, dos cidados (Bobbio, 1990). Esses instrumentos visam
defender o indivduo do uso abusivo do poder.
2.5 A crtica ao Liberalismo e cidadania
35
36
Ao mesmo tempo em que limita o poder e as funes do Estado,

o iderio liberal possibilita a participao do indivduo no campo da
poltica, concebendo leis para a conquista legtima do poder e o seu
exerccio. Porm, um Estado liberal no , necessariamente, democrtico.
O Liberalismo configurou-se em sociedades com importantes restries
participao nos governos, controlados em grande parte pelas classes
proprietrias (Bobbio, 1990).
O processo de democratizao, resultado da ampliao do direito ao
voto at a sua universalizao, colocou o Estado liberal clssico em crise
(Bobbio, 1990). Portanto, o processo de desenvolvimento da cidadania,
efetivada, em termos constitucionais a partir da doutrina liberal, passa a
enfrentar outros obstculos e imperfeies. A perspectiva desenvolvida
por Karl Marx (2001) apresenta os parmetros da crtica ao Estado
liberal. Crtica que j foi, em parte, formulada por Jean-Jacques Rousseau
(1997), para quem a propriedade e a representao poltica produzem
desigualdade e desfiguram a soberania popular.
Na viso de Marx e Engels (2001), a classe dominante (a burguesia,
proprietria dos meios de produo) utiliza o poder coercitivo do Estado
e o seu poder econmico em benefcio dos interesses dela em preservar
e ampliar a propriedade. Paralelamente, submete a classe dominada (os
trabalhadores, proletrios) hegemonia burguesa. O Estado, assim, no
garante a igualdade, mas defende e privilegia os interesses burgueses em
detrimento dos interesses do proletariado.
Nessa perspectiva, as etapas do desenvolvimento da burguesia,
considerando a superao do Feudalismo e do Absolutismo, possuem
uma correspondncia com as mudanas polticas, a partir da derrocada
do predomnio dos senhores feudais e da nobreza absolutista, e com
as mudanas econmicas, englobando o mercantilismo e as etapas
da industrializao (manufatura e tecnologia de produo em escala
industrial) (Marx e Engels, 2001). A chegada da burguesia aos postos de
poder no mbito do Estado, com as revolues liberais, e a expanso do
capitalismo efetivou um modelo de explorao da mo de obra da classe
de trabalhadores (Marx e Engels, 2001). Desse ponto de vista, os proletrios
passam a ser a classe dominada e excluda, na prtica, de muitos dos
direitos da doutrina liberal.
Paralelamente, a compreenso de Marshall (1967), definindo um

conjunto de direitos (sociais, polticos e civis) e uma sequncia de obteno
e conquista, abrange a ideia de um processo longo e no destitudo de
obstculos. Os avanos e retrocessos da conquista e garantia dos direitos,
com isso, diferem nas trajetrias dos pases e nos diversos tipos de
organizaes polticas e de relaes sociais.
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37
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WEFFORT, Francisco (org.). Os clssicos da poltica. So Paulo: tica,
1996. v. 1 e 2.
Questes
1) Analise as principais diferenas entre o Absolutismo e a doutrina

liberal.
2) Qual o papel do Estado nacional na formao da cidadania?
38
3
Direitos e Estado
nacional
A concepo moderna da cidadania teve uma forte influncia e ocorreu

paralelamente formao do Estado nacional. Este captulo destina-se a
apresentar alguns dos elementos principais desse processo, enfatizando as
questes que envolvem os trs tipos de direitos (civis, polticos e sociais),
fundamentais ao desenvolvimento da cidadania. O pano de fundo desse
contexto reside na forma com a qual se efetiva a relao do indivduo com
o Estado, considerando os pontos de vista sustentados no Liberalismo e
na democracia, e na complexidade das percepes da igualdade legal e
da igualdade scio-econmica.
3.1 A importncia do Estado nacional

na formatao da cidadania
As mudanas polticas e sociais que ocorreram nos pases da Europa
Ocidental, cujo marco principal pode ser encontrado no sculo XVIII,
com a Revoluo Francesa, ocorreram de maneira paralela a um conjunto
de outras mudanas (Bendix, 1996). O avano da industrializao,
urbanizao, de inovaes no campo da educao, entre outras, somadas
s alteraes polticas, modificou a sociedade e definiram o conceito
de modernidade. Outras situaes histricas importantes envolvem a
transformao econmica e poltica da Inglaterra (com as duas revolues
industriais), a independncia e a constituio dos Estados Unidos (1776) e
a criao do Estado nacional na Revoluo Francesa (1789) (Bendix, 1996).
social e poltico, as quais produziram o conceito de modernidade, que se
desenvolve junto com o capitalismo.
No campo scio-poltico, a partir do desmoronamento do feudalismo
e do Absolutismo e da ascenso do Liberalismo, as principais alteraes
encontram-se nas declaraes de igualdade dos direitos de cidadania
e na contestao doutrina do poder hereditrio e de origem divina.
Nesse sentido, a sociedade moderna torna-se diferente das anteriores por
Direitos e Estado nacional
Portanto, h uma associao entre as alteraes nos planos tecnolgico,
promover um processo de democratizao, incluindo grupos e classes

sociais que antes no participavam de maneira ativa da vida poltica, a
41
partir do uso do voto para a escolha dos governantes e do estabelecimento

de controles formais para fiscalizar e delimitar as aes dos governos
(Bendix, 1996). A compreenso de organizao social, com isso, ampliada,
sendo integrada por todas as pessoas que vivem em um determinado
pas, formadores da sociedade e com uma relao de interdependncia e
igualdade enquanto cidados.
Para Reinhard Bendix (1996) outro fator diferencial da organizao
poltica moderna est na aproximao dos conceitos de Estado e de
nao. A identidade nacional, formada por indivduos que vivem em
situao de igualdade formal, em um mesmo e delimitado territrio,
sob um mesmo governo e sistema legal e jurdico, com caractersticas
semelhantes de cunho cultural, um dos marcos do processo de
modernizao. Ou seja, o termo nao faz referncia ideia de
comunidade poltica e ganhou efetivao na Revoluo Francesa,
gnese do Estado nacional.
O Estado moderno, na viso de Max Weber (1999), uma associao
poltica que possui o monoplio legtimo do uso da violncia em um
territrio, exercendo o controle dos recursos polticos e administrativos
atravs de uma direo monocrtica (poder unificado). A fonte da
legitimao do poder, no moderno Estado capitalista, a lei, ou seja, a
obedincia no se d a uma pessoa, mas ao estatuto legal, produzindo
direitos.
Deste modo, as caractersticas comuns na formatao da estrutura
poltica e social que se convencionou chamar de modernidade
incorporam a doutrina liberal, enquanto base tica e filosfica, e o
42
progresso econmico e tecnolgico. Os princpios de igualdade de

todos perante a lei, de governos escolhidos pelo voto e com atuao
definida e delimitada na ordem legal e as garantias de direitos
individuais so os fundamentos da cidadania, cuja base encontra-se
no surgimento e efetivao do Estado nacional e seus marcos jurdicos.
Nesse sentido, todos os indivduos so, formalmente, cidados
possuidores de direitos iguais diante de uma autoridade nacional
soberana (Bendix, 1983).
Estado moderno
Exerccio do poder unificado em um territrio.
Concepo liberal: uma parcela de todos os indivduos (a burguesia)
reivindica o poder soberano.
Igualdade formal.
Formao de uma identidade nacional.
Democratizao: ampliao da participao poltica e do direito ao
voto.
Busca dos direitos sociais.
O Estado de direito, fruto das mudanas sociais e polticas que

perpassaram os sculos XVI, XVII, XVII e XIX, tem por fundamento a
determinao das leis enquanto delimitadoras da ao dos indivduos e
instituies em uma sociedade. A legislao expressa, em termos formais,
a vontade da coletividade e define os direitos, deveres e punies, visando,
teoricamente, o bem comum.
O sistema jurdico, base do Estado de direito, a instituio que
assegura o cumprimento das prerrogativas constitucionais e, em ltima
instncia, dos direitos individuais. Integram essa definio as garantias
acerca das liberdades fundamentais estabelecidas nas leis. A obedincia s
leis ocorre na medida em que a legitimao do poder advm do estatuto
legal-racional que fundamenta a estruturao do Estado (Weber, 1999).
A poltica e as suas resolues, considerando o iderio liberal, tm como
alvo essencial o indivduo e seu bem-estar (Khnl, 1983).
Em outras palavras, o Estado feito pelos indivduos e no o
contrrio, incluindo a proposio, presente na declarao constitucional
da Revoluo Francesa de 1789, de que, para o indivduo, primeiro vm
os direitos, depois os deveres e, para o Estado, primeiro vm os deveres
(Bobbio, 1992). Desta forma, o reconhecimento dos direitos ocupa um lugar
central nas constituies democrticas modernas (Bobbio, 1992).
3.2 O desenvolvimento da concepo

dos direitos individuais
43
Ao mesmo tempo, os direitos fundamentais representam as garantias

do exerccio das funes polticas dos cidados e das instituies. No
primeiro caso, ficam asseguradas as liberdades de opinio, expresso,
associao e direito ao voto. Em relao s instituies, especialmente a
imprensa e os partidos, valem os mesmo princpios (Khnl, 1983).
Processo da liberdade no Estado moderno

Liberdade em relao ao Estado: proteo do indivduo atravs da
delimitao legal da ao do Estado.
Liberdade no mbito do Estado: efetivao dos direitos polticos,
voto e participao poltica.
Liberdade por meio do Estado: garantias dos direitos sociais.
3.3 Elementos prioritrios dos direitos
44
O processo evolutivo dos direitos dos cidados na Europa Ocidental,

que viria a influenciar vrios outros pases, atravessa, pelo menos, trs
sculos, a partir das revolues liberais dos sculos XVII e XVIII, perodo
permeado por vrios conflitos sociais, disputas e instabilidade.
A sntese estrutural da concepo e tipificao dos direitos civis,
polticos e sociais, elaborada por T. H. Marshall (1967), estabelece a diviso
do conceito de cidadania em trs partes.
So relevantes, nesse sentido, os quatro elementos que embasam
a constituio da cidadania moderna, considerando a perspectiva de
Marshall (Lavalle, 2003). O primeiro trata da universalidade da cidadania,
no qual estabelecida a abrangncia dos direitos para as categorias
sociais formalmente definidas, diferenciando-se dos perodos anteriores,
quando eram produzidos benefcios apenas a setores sociais especficos
(estamentos e castas).
A territorializao da cidadania o segundo item. Nesse caso, h a
combinao da definio da cidadania restrita s leis vlidas para um
territrio determinado. O alcance dos direitos e deveres tem como critrio
a territorializao, substituindo as especificidades de carter corporativo.
Abrange, assim, todos os cidados, em situao de igualdade, e no

exclusivamente corporaes ou agrupamentos.
O terceiro ponto incorpora o princpio plebiscitrio da cidadania ou
individualizao da cidadania, colocando de maneira direta os vnculos
entre o indivduo e o Estado nos termos da legitimao da subordinao
poltica. Com isso, excludo o princpio antigo do governo indireto, o
qual correspondia delegao das funes do Estado a intermedirios que
no faziam parte, de maneira efetiva, do aparato estatal, por exemplo, o
clero, proprietrios de terras e oligarquias. A relao poltica, assim, ocorre
entre o indivduo e o aparato estatal, no entre grupos.
Por fim, o quarto elemento est ligado ndole estatal-nacional da
cidadania, conectando-a com a construo do Estado nacional. Desta forma,
h a congregao da compreenso do Estado com poder centralizado em
um territrio delimitado com a populao estabelecida, enquanto uma
comunidade poltica e cultural, portadora de uma identidade comum.
Bases do conceito moderno da cidadania

Carter universal e nacional.
Determinao territorial.
Foco no indivduo.
Direitos civis, polticos e sociais.
Liberdade de organizao e manifestao.
A questo essencial dos direitos de cidadania surge com o princpio da

igualdade dos indivduos perante a lei. Em termos formais, interrompida
a concepo na qual os nobres e governantes tinham prerrogativas
diferenciadas e a capacidade de produzir leis em seu prprio nome
e interesses. O indivduo, com a igualdade, passa a ter a liberdade
para estabelecer contratos, adquirir propriedades, elimina a servido
hereditria, amplia os direitos para os estrangeiros, legaliza o casamento
civil e iguala o status de marido e esposa (Bendix, 1983).
3.4 Os direitos civis, polticos e sociais
45
46
O primeiro conjunto de direitos so os civis, e a sua composio trata

dos direitos que dizem respeito liberdade individual. So, nesse sentido,
a liberdade de ir e vir, de imprensa, de pensamento e de exerccio religioso.
O direito propriedade, justia e de estabelecer contratos vlidos
legalmente tambm fazem parte dessa perspectiva. O direito justia
consiste na defesa e na afirmao de todos os demais direitos, sendo que
os tribunais de justia so as instituies associadas a esse conjunto de
direitos (Marshall, 1967).
J os direitos polticos tratam da capacidade de participar do exerccio
do poder poltico. Cada indivduo faz parte de um organismo possuidor de
autoridade poltica e elege os governantes. As instituies que tratam desses
direitos so o parlamento e os rgos do governo local (Marshall, 1967).
O terceiro conjunto de direitos envolve os elementos sociais. A
abordagem inclui desde o direito de bem-estar econmico e de segurana,
de integrar e ter acesso aos meios de civilizao, conhecimento e
socializao. O sistema educacional e os servios sociais so as instituies
que tratam desse conjunto (Marshall, 1967).
Os trs tipos de direitos, cuja definio tem carter nacional, diferente
de experincias de cidadania locais e especficas anteriores ao sculo
XVIII, esto separados, ao longo da histria, uns dos outros. Os direitos
civis formaram-se no sculo XVIII, com a ascenso dos princpios liberais.
No sculo XIX foi a vez dos direitos polticos e os sociais no sculo XX,
segundo a anlise da experincia inglesa (Marshall, 1967).
A formatao dos direitos civis possui como caracterstica a incluso
gradual de novos direitos, os quais se somavam aos j existentes. Por
exemplo, a liberdade foi, aos poucos, tornando-se universal, extinguindo
o trabalho servil e escravo, e a cidadania deixou de ser de amplitude local
para passar a ter escala nacional (Marshall, 1967).
Os direitos polticos, por sua vez, surgem quando os civis, incluindo
a liberdade, j se encontravam estabelecidos. A principal mudana situase na ampliao para novos setores da populao da possibilidade de
votar (e com voto secreto) e escolher governantes. At o sculo XIX, o
voto era monopolizado por grupos sociais especficos, por exemplo, o
voto censitrio, exercido apenas pelos proprietrios ou portadores de um
determinado nvel de renda. nesse momento que os direitos polticos,
em processo de universalizao, passam a integrar as concepes de

cidadania, antecedendo, no sem enfrentar obstculos, aos direitos sociais
(Marshall, 1967).
Assim, possvel sintetizar o desenvolvimento dos direitos do
homem em trs fases (Bobbio, 1992). Na primeira, houve a afirmao
dos direitos de liberdade, os quais visam limitar o poder do Estado e a
reservar para o indivduo, ou para os grupos particulares, um ambiente
de liberdade em relao ao Estado. A segunda fase trata da proposio
dos direitos polticos, redundando na ampliao da participao dos
integrantes de uma comunidade no poder poltico, ou seja, a liberdade
no Estado. Os direitos sociais, a terceira fase, so a expresso de
novas exigncias e valores, essencialmente de bem-estar e igualdade
no apenas formal, implicando na busca de liberdade atravs ou por
intermdio do Estado.
A evoluo dos trs tipos de direitos
Liberdade.
Igualdade de todos diante da lei.
Direitos naturais vida e segurana.
nfase na concepo individual.
Direitos individuais limitam o poder do Estado.
Sculo XIX Direitos polticos

Ampliao da participao no poder poltico.
Direito a votar e ser votado.
Representao poltica no parlamento e no Poder Executivo.
Sculo XX Direitos sociais

Condies mnimas de igualdade econmica e social.
Direito ao trabalho assalariado.
Educao.
Sade.
Assistncia social.
Sculo XVIII Direitos civis
47
3.5 Desigualdade e direitos
48
A determinao da igualdade diante da lei pode ser situada junto com

a questo da desigualdade social e econmica. O direito dos indivduos
em exercer e garantir as liberdades civis bsicas formal. Assim, a
igualdade da cidadania transcorre paralelamente com a desigualdade
social (Bendix, 1983).
Essa questo transformou-se, desde as ltimas dcadas do sculo XIX,
no centro dos debates na Europa Ocidental, onde o Estado nacional foi
estabelecido primeiramente. Um dos pontos centrais, nesse sentido, situase na definio dos nveis de tolerncia da desigualdade econmica e social
e o que poderia ser feito para ameniz-la, situao que tende a ultrapassar
os limites da igualdade formal e das liberdades individuais.
Ao mesmo tempo em que todos possuem o livre direito de formar
associaes e expressar suas demandas e interesses, inclusive na instncia
poltica, podendo votar e ser votado, o Estado passa a ser o alvo das
reivindaes e mobilizaes dos setores sociais que vivem em situao
de desigualdade. A extenso dos direitos, antes inacessveis, a todos
implica na colocao de todas as classes na arena poltica, propiciando a
participao e a formao de movimentos de cunho popular.
Em sntese, a igualdade formal diante da lei benefi cia mais os
cidados que possuem a independncia social e econmica para
usufruir os direitos legais.
O direito associao, representao e organizao, junto com a
insero poltica de setores sociais antes impedidos de participao, ganha, a
partir do iderio socialista, um reforo prtico e doutrinrio. Principalmente,
na crtica s revolues de origem burguesa, as quais, nessa perspectiva,
produzem emancipao poltica limitada e sem emancipao social. Assim,
ainda no sculo XIX, h a emergncia da organizao sindical e de partidos
das classes trabalhadoras (Bendix, 1983).
Diante disso, as etapas do desenvolvimento do Estado moderno so
formadas, primeiro, pela concepo liberal, no qual apenas uma parcela
de todos os indivduos (a burguesia) reivindica o poder soberano. Em
segundo lugar, a etapa da democratizao, reivindicada por todos os
indivduos. Por fim, a terceira etapa engloba a questo social, onde
todos os indivduos, ento j considerados soberanos e sem distines

formais de classe, passam a requerer, alm dos direitos de liberdade,
os direitos sociais. (Bobbio, 1992).
A sequncia de direitos definida por T. H. Marshall (1967) a partir da
anlise da Inglaterra nos sculos XVIII, XIX e XX, produz, principalmente, a
partir do final do sculo XIX, um contexto que apresenta mais dificuldades
para a consolidao dos direitos sociais. Influenciado, em parte, pelo iderio
socialista e pela capacidade de mobilizao e organizao poltica da classe
operria, o aparato estatal passa a ser exigido a ter uma formatao capaz
de apresentar respostas s demandas de ordem social, com o surgimento
do Estado de bem-estar social (o welfare state), uma contraposio, de certa
forma, ao iderio liberal clssico. A funo de bem-estar social, com isso,
incorporada ao Estado nacional (Esping -Andersen, 1991).
O desenvolvimento da sequncia de direitos coloca a concepo social
em um ambiente de bastante complexidade. A considerao acerca da
importncia sequencial da ordem dos direitos, e seu carter cumulativo,
ao estabelecer os direitos polticos, como precursores dos sociais, pode ser
compreendida a partir do estabelecimento de uma relao prxima com
as disputas polticas do perodo (fins do sculo XIX e primeiras dcadas
do sculo XX).
A democratizao ocasionada, por um lado, pelas liberdades de
organizao, formao de sindicatos e partidos, por exemplo, e de
manifestao de opinio; e, por outro lado, pela ampliao do voto,
colocou novas reivindaes e demandas no centro das disputas polticas.
dos direitos sociais a setores da populao que ainda no os tinham,
mesmo possuidores dos direitos civis e polticos.
Os direitos sociais tratam do atendimento de necessidades bsicas na
vida dos indivduos. Fazem parte desse conjunto de direitos as questes
vinculadas ao acesso alimentao, habitao, sade e, entre outros,
educao. Todos so temas que, ao longo do sculo XX, transformaramse no cerne das discusses sobre cidadania, em paralelo s funes do
Estado no mbito social.
Na relao paradoxal entre a igualdade formal de todos diante da
lei, base do Liberalismo, e da desigualdade econmica e social, emerge a
Reivindaes que tinham um forte sentido social, buscando a incorporao
49
temtica do confronto entre o iderio democrtico e a doutrina liberal. O

estudo de Alexis de Tocqueville (1982) sobre a experincia da fundao
dos Estados Unidos da Amrica indica a primeira organizao poltica e
social que aproxima o liberalismo da democracia, apontando um Caminho
para amenizar a tenso entre a igualdade, base da democracia ateniense,
e a liberdade, fundamento do Liberalismo.
A combinao resultante da democracia-liberal transforma a antiga
igualdade democrtica em um procedimento legal que garante igualdade
de direitos, enquanto uma condio formal (Bobbio, 1990). Salvaguardados
os direitos fundamentais dos indivduos, a democracia passa a ser um
mtodo de escolha de governantes e no, como ocorria em Atenas, de
exerccio direto de poder pelos cidados. Os representantes eleitos legislam
e executam as funes de governo, mantendo as liberdades de associao,
organizao e expresso.
A alterao no conceito de igualdade, advinda do Liberalismo,
contraposta ao de igualdade de condies, inclusive econmicas e sociais,
insere um parmetro importante no processo de desenvolvimento da
cidadania, especialmente no tocante aos direitos sociais.
3.6 A cidadania e a relao com o Estado

A concepo moderna de cidadania, portanto, possui um estreito
vnculo com a formao dos estados nacionais, na Europa Ocidental, a
partir do sculo XVIII. A expanso da cidadania, junto com a formao

de uma comunidade de cunho nacional, tem um significado fundamental
no estabelecimento de uma organizao poltica e social diferente da que
havia no perodo do feudalismo e dos estados absolutistas.
A sequncia dos trs tipos de direitos civis, polticos e sociais,
considerando o modelo ingls, so o produto das disputas internas entre
os grupos sociais de cada pas, situao que redunda no aparecimento
de peculiaridades em cada caso analisado. No campo tico-filosfico, os
princpios liberais tornaram-se centrais nas legislaes dos mais diversos
50
pases. No mbito de sua aplicao prtica e efetiva, contudo, apresentam
diferenas relevantes, especialmente se considerados os pases com baixo

desenvolvimento econmico-social.
A afirmao e a efetivao dos direitos oscilaram ao longo dos sculos.
Assim, as garantias e as definies sobre os direitos so produzidas pela
realidade de cada Estado, sendo o saldo de contextos e situaes histricas
especficas. Os direitos, enquanto produtos histricos, so passveis de
mudanas frequentes, de transformaes e de ampliao (Bobbio, 1992).
Outro elemento central na questo trata das relaes dos indivduos
entre si e com o Estado (Bobbio, 1992). O Liberalismo, em sua primeira
fase, determina a proteo do indivduo atravs da delimitao legal da
ao do Estado, a partir dos direitos naturais, assegurados e protegidos.
Desta forma, trata-se da liberdade em relao ao Estado. No processo de
estabelecimento dos direitos polticos, no sculo XIX, h a concepo da
liberdade no mbito do Estado. E, enfim, no terceiro conjunto de direitos,
os sociais, h a liberdade atravs ou por meio do Estado.
Em outras palavras, o desenvolvimento dos direitos e da prpria
cidadania moderna pode ser compreendido pelas regras de limitao do
poder do Estado, da autonomia poltica do indivduo e da colocao do
Estado como responsvel para efetivar e assegurar os direitos sociais.
BENDIX, Reinhard. A ampliao da cidadania. In: CARDOSO,

sociedade. 2. ed. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1983. p.
389-402. v. 1.
BENDIX, Reinhard. Construo nacional e cidadania estudos de nossa
ordem social em mudana. So Paulo: Edusp, 1996.
BOBBIO, Norberto. Liberalismo e democracia. 3. ed. So Paulo:
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BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus,
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Referncias
51
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CARDOSO, Fernando Henrique e MARTINS, Carlos Estevam
(orgs.). Poltica e sociedade. 2. ed. So Paulo: Companhia Editora
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TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na Amrica. Braslia: UnB,
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WEBER, Max. Os tipos de dominao. In: Economia e sociedade:
Fundamentos de sociologia compreensiva. Braslia: Ed. UnB,
1999.
WEFFORT, Francisco (org.). Os clssicos da poltica. So Paulo: tica.
1996. v. 1 e 2.
Questes
1) Estabelea os parmetros da relao entre o indivduo e o Estado na

perspectiva do Liberalismo.
2) Analise o processo evolutivo dos direitos civis, polticos e sociais.
52
4
Democracia, Estado
de bem-estar
e os direitos sociais
A consolidao dos direitos civis e polticos foi a base para o processo de

obteno dos direitos sociais, todos centrais na compreenso da cidadania.
O objetivo deste captulo apresentar algumas caractersticas dos tipos de
percursos para o estabelecimento da cidadania, incluindo elementos para
a compreenso dos temas que envolvem a implementao dos direitos
sociais, atravs do Estado de bem-estar social (welfare state) na Europa
Ocidental. Tambm esto includas algumas caractersticas da crise do
welfare, a partir da dcada de 1970.
A efetivao dos direitos enquanto intrnsecos s compreenses a

respeito da cidadania propiciam a anlise das formas, na perspectiva de
Bryan Turner (1996), com as quais a sua obteno ocorreu. O primeiro
aspecto opera na diferenciao entre a cidadania alcanada a partir da
mobilizao da populao e, pelo contrrio, a obtida pela iniciativa primeira
do Estado. Situam-se no primeiro caso os direitos civis conquistados nas
lutas contra os estados absolutistas. Integram a segunda possibilidade os
pases nos quais o Estado teve a iniciativa da implantao dos direitos.
Outro ponto importante encontra-se na distino entre pblico e
privado. Nesse sentido, a cidadania pode ser adquirida no espao pblico,
resultado da conquista do Estado, e ou dentro do espao privado, pela
afirmao dos direitos individuais enquanto limitadores das aes
estatais.
As duas formas de compreender a evoluo, considerando se a
iniciativa partiu da populao ou do Estado, se no ambiente pblico ou
privado, produzem quatro tipos de cidadania (Turner, 1996). O primeiro
faz referncia experincia ocorrida na Frana, quando, via Revoluo, a
primazia na conquista partiu de setores da populao no mbito do espao
pblico, sendo que a ao revolucionria se afirma pela transformao
do Estado em nao.
O segundo tipo, caso dos Estados Unidos, possui a mesma caracterstica
do francs, com as garantias dos direitos obtidas por iniciativa da
Democracia, Estado de bem-estar e os direitos sociais
4.1 Tipologia das trajetrias

da cidadania
55
populao. A diferena, nesse ponto de vista, est que os movimentos

ocorreram no espao privado, isto , fora do Estado.
A cidadania obtida pela universalizao dos direitos individuais,
definidos como espao pblico, o terceiro tipo, corresponde ideia do
cidado enquanto sdito. O caso ingls o exemplo mais comum, com
a Revoluo Liberal de 1688 mantendo a monarquia e esta tendo sua
ao limitada por leis, o que redundou na formatao da monarquia
parlamentarista inglesa.
O caso da Alemanha o quarto tipo de cidadania, construda a partir
da iniciativa do Estado no espao privado. Assim, h a efetivao de laos
de lealdade do cidado com o Estado.
Portanto, em termos tericos, as concepes e formataes da cidadania
possuem um vnculo direto com os nveis de democratizao e estrutura
poltica de uma determinada sociedade. Nesse sentido, os resultados da
incorporao dos direitos de acordo com cada realidade, principalmente
no que se refere aos direitos sociais.
56
Quatro modelos da cidadania

Revoluo Francesa: iniciativa de setores da populao no mbito
do espao pblico.
Estados Unidos: iniciativa da populao e efetivao no espao
privado, fora do campo de ao do Estado.
Inglaterra: cidadania definida pela universalizao dos direitos
individuais, com origem no prprio espao pblico.
Alemanha: iniciativa pela interveno do Estado no espao
privado.
4.2 Origens do Estado social

(welfare state)
O embate estabelecido entre a igualdade formal dos indivduos perante a
lei e as desigualdades de ordem social e econmica transforma-se, ao menos
desde o comeo do sculo XX, no cerne das discusses em torno das funes
e do papel do Estado. Integram esse contexto os princpios advindos da
doutrina liberal, enfocando a limitao do poder do Estado, a interveno

mnima na economia e na vida dos indivduos e as garantias legais da
liberdade. O avano cumulativo do acesso a direitos civis, no sculo XVIII,
polticos, no sculo XIX, e sociais, no sculo XX, colocaram os governos e as
organizaes polticas diante de novas reivindaes e demandas de grupos
sociais que antes no tinham condio de mobilizao.
A tipificao dos direitos em civis, polticos e sociais tambm representa
uma sequncia capaz de possibilitar os avanos e a prpria ampliao da
sua abrangncia (Marshall, 1967). Nesse sentido, a conquista dos direitos
polticos tem uma importante implicao na organizao poltica de setores
que no tinham acesso a muitos dos elementos que viriam a configurar
os direitos sociais, tais como moradia, sade e educao. Ao mesmo
tempo, a mobilizao, a capacidade de organizao, a livre expresso
de reivindaes e demandas, a formao e o aumento da participao
em partidos e sindicatos resultaram no aumento da presso no Estado e
governos por polticas pblicas com o objetivo de dar respostas a esses
indivduos, os quais, por exemplo, passaram a ter um peso importante
na arena eleitoral.
A organizao estatal baseada, em grande parte, nos princpios liberais
foi uma tendncia que permaneceu, via de regra, na Europa, at o fim
da 1 Guerra Mundial (1914 1918). Nesse perodo, a vontade poltica
era quase que exclusivamente produzida pelos estratos superiores da
sociedade, considerando que o Estado liberal, de maneira efetiva, no
teve uma ordenao centrada na competio entre cidados com iguais
possibilidades. Ao contrrio, possui ordenao jurdica fundada na
propriedade e na cultura; uma sociedade que, embora no exclua ningum,
tem por guia as leis do mercado (Habermas, 1983).
Nesse contexto, o capitalismo j se encontra, em muitos pases,
efetivado, em termos de princpios, com o Estado, na compreenso de
Max Weber (1996), fundamentado nos estatutos legais, no incremento da
funo pblica exercida pela burocracia moderna, a qual formada por
funcionrios dotados do domnio da qualificao tcnica e especializao,
sendo que os governantes so eleitos mediante eleies peridicas.
diferena entre as garantias formais de direitos polticos e
sociais e a sua realizao prtica soma-se o processo de expanso
57
58
da participao dos indivduos na vida poltica. Surgem, a partir

dessa perspectiva, dois movimentos. O primeiro engloba as garantias
formais dos direitos, inclusive os de ordem poltica, e o segundo trata
da ampliao do voto e da participao poltica, colocando novas
demandas ao Estado.
Esses dois movimentos, a partir da 1 Guerra, quando passam a ser
essenciais as intervenes do Estado na produo e na distribuio de
renda, comeam a conviver de maneira interdependente (Habermas, 1983).
O resultado disso a transformao do Estado liberal em Estado social,
levando em conta que apenas garantias jurdicas no so suficientes para
o desenvolvimento da sociedade. Torna-se necessria a interveno do
Estado em reas antes reguladas pelo mercado, tidas com sendo de ordem
particular (Habermas, 1983).
Nessa anlise, o Estado passa a ser responsvel por influenciar
a vida social, executando polticas de proteo, de compensaes e
redistribuio em favor de grupos sociais como trabalhadores assalariados
e consumidores. A promoo de polticas de cunho social, redistribuio
de renda, por exemplo, e o fornecimento de servios pblicos, como
sade e transportes, transformam-se em uma incumbncia dos governos
(Habermas, 1983).
Tpicos da contraposio entre o Estado liberal e o Estado

de bem-estar social
Igualdade formal perante a lei versus desigualdade social e
econmica.
Complexidade das relaes sociais com o avano da urbanizao
e industrializao.
Direitos polticos produzem organizao e mobilizao poltica.
Reduzida iniciativa do Estado nas polticas sociais versus
reivindaes por direitos sociais.
Ampliao do eleitorado e da competio pelos votos do
proletariado.
Tem origem nesse contexto de igualdade legal formal e de

desigualdade scio-econmica a busca, por alguns governos e Estados,
da aplicao de polticas de cunho social capazes de remediar a
situao. Vrias experincias1 no sentido de produzir aes, muitas
tambm asseguradas na legislao, ocorreram antes do sculo XX.
No sculo XVIII, ustria, Prssia, Rssia e Espanha, j desenvolviam
aes assistenciais.
A Inglaterra, ainda no fim do sculo XIX, estabelece um conjunto de
leis regulamentando o trabalho nas fbricas. Outro exemplo importante de
aes desse tipo pode ser encontrado na Alemanha, quando foi implantado,
entre 1883 e 1889, um sistema de previdncia social e programas de
seguros para atendimento na rea da sade, velhice e invalidez. Essas
duas medidas influenciaram aes semelhantes na Dinamarca (1891 a
1898), na Blgica (1894 a 1903) e na Sua (1890).
Porm, as experincias com polticas sociais originadas no sculo XX,
especialmente na Inglaterra, surgem como resultado e complemento do
reconhecimento dos direitos civis e polticos. Nesse caso, entre 1905 e 1911,
o governo aprova medidas voltadas para o desenvolvimento de um seguro
nacional de sade e um sistema fiscal progressivo, considerando a renda
de cada indivduo, sucedendo a efetivao da liberdade de organizao
sindical e poltica da classe operria.
O caso ingls paradigmtico, tambm, por, na dcada de 1940, aplicar
o princpio bsico do Estado de Bem-Estar, ou seja, estende a todos os
cidados, independente de renda, uma rede de proteo social, incluindo
benefcios como aposentadoria, seguros para desempregados e para
maternidade, entre outros. Em outras palavras, os benefcios possuem
um carter universal, atingindo a todos.
A descrio das experincias usa os dados dos verbetes Estado Contemporneo e Estado
do Bem-Estar, integrantes do Dicionrio de Poltica organizado por Norberto Bobbbio,
Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino.
4.3 Os sistemas de proteo social
59
4.4 Cidadania e bem-estar
60
Mesmo que j existissem alguns sistemas de proteo social antes, a

sua efetivao aps a 1 Guerra Mundial impulsionou a busca de direitos
sociais pelos trabalhadores. A destruio ocasionada pela guerra gerou um
esforo no sentido de investir para a retomada da normalidade de cada
pas envolvido. Uma das implicaes desse contexto est no aumento dos
gastos do Estado com polticas sociais (Singer, 2003).
O estabelecimento dos sistemas de proteo social tem, em boa parte,
origem no que Karl Polanyi (2000) definiu como sendo a primeira grande
transformao do capitalismo, um processo que ocorreu nas primeiras
dcadas do sculo XX, sendo efetivado aps o trmino da Segunda Guerra
Mundial, redundando no Estado de bem-estar social. Nesse contexto,
ganha relevncia o debate, cuja origem muito anterior, sobre o papel do
Estado e sua relao com a sociedade e o mercado. Situao que envolve
definies sobre as polticas pblicas e sua amplitude.
Ao mesmo tempo, as divergncias de interesses entre classes
proprietrias e classes proletrias esto entre as principais fontes das
disputas pelo Estado. A questo dos direitos sociais, assim, torna-se
um dos marcos da agenda poltica no sculo XX. A discusso envolve a
definio acerca de qual amplitude deve ter a interveno do Estado na
vida dos indivduos, se deve ser de maior ou menor abrangncia.
Para Claus Offe (1989), a noo de cidadania nos Estados de bemestar liberal democrticos envolve o princpio de que os cidados so
a principal fonte da vontade poltica coletiva, manifestada sob vrias
formas institucionais. Tambm so os sujeitos a quem essa vontade pode
ser imposta e cujos direitos e liberdades civis, ao constiturem uma esfera
autnoma de ao social, cultural, poltica e econmica privada, impem
limites sobre a autoridade do Estado. Os cidados so, ao mesmo tempo,
clientes que dependem dos servios, dos programas e dos bens coletivos
fornecidos pelo Estado.
Em sntese, existem trs componentes das relaes modernas entre
Estado e cidados no Ocidente, os quais so o Estado de direito, a
democracia representativa e as condies de garantia civil atravs do
Estado de bem-estar (Offe, 1989). Os cidados, alm disso, encontram-
Alicerces das relaes entre Estado e cidados no Ocidente

Estado de direito: organizao social e poltica baseada em leis
legtimas.
Democracia representativa: exerccio do poder por representantes
polticos eleitos democraticamente.
Bem-estar: a meta das aes do Estado e dos governos a promoo
do bem-estar.
4.5 Confronto entre democracia

e bem-estar social
Os chamados Estados de bem-estar so considerados geradores de
repercusses positivas sobre as instituies polticas democrticas. As
democracias capitalistas, por decorrncia tendem a gerar foras polticas
que apoiam progressos no Estado de bem-estar. A democracia poltica
vista como um poderoso meio para forar elites polticas e os representantes
polticos das classes dirigentes a aceitar disposies desse tipo (Offe, 1989).
se estruturalmente ligados autoridade estatal por serem os criadores,

de maneira coletiva, e soberanos da autoridade estatal; por serem, em
termos potenciais, ameaados pela fora e coero estatal organizada e
por possurem dependncia dos servios e das provises organizados
pelo Estado.
Uma das decorrncias dessa perspectiva a considerao de que a
condio de cidadania plena deve incluir os direitos sociais. A primeira
implicao disso a responsabilizao do Estado no sentido de garantir
o bem-estar bsico dos cidados (Esping-Andersen, 1991).
Considerando essa perspectiva, a industrializao torna a poltica
social necessria, pois modos de produo pr-industriais (como a famlia,
igreja e solidariedade corporativa) acabam sendo substitudos pelas foras
modernizantes, incluindo mobilidade social, urbanizao, individualismo
e dependncia do mercado. Todavia, o mercado abastece apenas os que
conseguem atuar dentro dele, tornando a funo de bem-estar social
adequada ao Estado-nao (Esping-Andersen, 1991).
61
62
Porm, ao menos desde o final da dcada de 1960, o Estado de bemestar entra em crise e passa a ser contestado e combatido, estabelecendose o que Claus Offe (1989) chama de inrcia institucional, pois o Estado
deveria criar suas prprias fontes de auto-sustentao poltica e, ao mesmo
tempo, desencorajaria protestos.
A crise do welfare state tem como foco usual de anlise a questo das
finanas pblicas, em uma relao entre receita e despesas, colocando em
posio central o problema do limite dos gastos pblicos. Num contexto
de expanso das polticas de proteo social, bem como o aumento das
reivindaes de incluso, o Estado teve de arcar com uma elevao
dos seus custos, confrontado com os limites em extrao tributria
(pela prpria reao dos contribuintes) e com um processo de recesso
econmica desencadeado, principalmente, pela crise energtica de meados
da dcada de 1970.
A divergncia entre a poltica democrtica e as polticas sociais ocorre
em um contexto entendido como um reflexo de mudanas estruturais e
de novas situaes em que se encontram os agentes polticos individuais
e coletivos. Existem indicativos e pressupostos tericos consistentes no
sentido de que a poltica democrtica de massas no funcionar no sentido
de uma defesa slida do welfare (Offe, 1989).
O exemplo a decomposio parcial dos Estados de bem-estar
social da Europa Continental. Situao consubstanciada (Offe, 1989)
por derrotas eleitorais dos partidos social-democratas e socialistas, a
descontinuidade na evoluo do nvel absoluto dos gastos, conduzindo
estagnao ou ao lento declnio dos oramentos (nos dcadas de
1960/1970), diferente do que ocorreu no ps II Guerra, declnio
acentuado nas transferncias e servios do Estado relativamente
ao nvel de necessidade, causado pelo desemprego e mudanas
econmicas, greves e tumultos setoriais, desero eleitoral de parte
da classe trabalhadora no sentido de foras liberal-conservadoras
(antiEstado do bem-estar), ampliao das reivindaes dos direitos
dos cidados conduzidos por movimentos sociais no vinculados a
classe social e declnio do ideal igualitrio-coletivista e ascenso de
ideais libertrios, antiestatizantes e comunitrios.
Caractersticas da crise do welfare state

Aumento das despesas com polticas de proteo social.
Elevao da carga tributria descontenta a classe mdia.
Crise e recesso econmica na dcada de 1970.
Grande parte do eleitorado passa a optar pela reduo no tamanho
e abrangncia do Estado.
Derrotas eleitorais dos partidos social-democratas e socialistas.
Aumento das demandas sociais e reduo do volume de recursos
disponveis.
Com essa perspectiva, na dcada de 1970 h uma mudana em relao

realidade da primeira metade do sculo XX. Isto , as reivindaes por
direitos sociais, enquanto fatores essenciais para a efetivao da cidadania
passam a enfrentar a resistncia de setores sociais, em muitos casos,
majoritrios no sentido de contribuir, via impostos e tributos. Portanto,
a estrutura estatal e seus investimentos nos sistemas de proteo social,
cujo custo recai sobre parte da sociedade, passam a receber presses no
sentido de rediscutir o papel e funes do Estado. Tais fatores, nos pases
desenvolvidos, nos quais as polticas de bem-estar obtiveram mais xito,
so produzidos pela fragmentao de interesses e crescentes disparidades
de oportunidades entre os trabalhadores e aumento da produo
econmica, pela tecnologia, por exemplo, sem crescimento dos nveis do
emprego, produzindo uma fragilidade poltica nessa classe excedente,
que passa a depender, em grande parte, do Estado e a ter outros interesses
que no os dos trabalhadores empregados (Offe, 1989).
No mesmo sentido, alianas pr-Estado de bem-estar (fortes nos tempos
do de crescimento econmico e pleno emprego) tendem a desmoronar
no momento em que os benefcios tornam-se menos importantes que os
custos. Estabelece-se o declnio de apoio poltico aos objetivos e metas do
Estado do bem-estar, efetivado pela contestao ideia de bem pblico e
ao crescimento quantitativo da classe mdia, o que a afasta da defesa de
polticas coletivistas (Offe, 1989).
63
Referncias
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco.
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Questes
1) Faa uma anlise dos quatro modelos de cidadania de Turner.
2) Estabelea os pontos centrais da ascenso e da crise do Estado de
bem-estar social.
5
A cidadania
contempornea entre
o reconhecimento,
a redistribuio
e a internacionalizao
5.1 Cidadania em mbito nacional

e a expanso dos seus princpios
A formao do Estado nacional, a partir do sculo XVIII, possui
ligao com a constituio das concepes da cidadania. A sntese dessa
perspectiva tem como centro o processo de conquista de direitos e a sua
efetivao, em maior ou menor grau, dependendo de cada pas, ao longo
dos ltimos trs sculos. A cidadania, ento, a identidade dos indivduos
que dispem de direitos civis, polticos e sociais.
Portanto, os indivduos integrantes do Estado nacional so portadores
de direitos e possuem capacidade de interferir na produo das normas
legais (Bresser-Pereira, 1997).
Se a busca por direitos civis, polticos e sociais foi, inicialmente, uma
consequncia das aes da classe burguesa, no sculo XX houve uma
ampliao para outros setores da sociedade, a partir da expanso do
voto, da democratizao e da colocao de direitos, fundamentalmente os
sociais, como elementos formadores da ordem legal e constitucional.
A cidadania contempornea entre o reconhecimento,

a redistribuio e a internacionalizao
A cidadania, na sua concepo moderna, a partir do sculo XVIII,

efetiva-se no mbito do Estado nacional. Apenas na metade do sculo
XX que surge a Declarao Universal dos Direitos Humanos, a
primeira a representar um consenso entre vrios pases, integrantes da
Organizao das Naes Unidas, sobre o assunto. As bases desse processo
de internacionalizao esto, em grande parte, na Revoluo Francesa e
na Independncia dos Estados Unidos, cujas declaraes e constituies
transformaram-se em paradigmas para a cidadania. Este captulo apresenta
alguns dos elementos relevantes da trajetria da cidadania, desde a viso
nacional at a internacionalizao, incluindo duas questes primordiais
para compreender a contemporaneidade da temtica: o reconhecimento
das diferenas culturais, tnicas e de gnero entre os grupos sociais e a
busca por redistribuio, integrada pela reivindicao por polticas que
combatam a desigualdade material e econmica e promovam bem-estar
dos cidados e cidads.
67

68
As revolues liberais dos sculos XVII e XVIII, na Frana, Inglaterra

e Estados Unidos, so marcos importantes do desenvolvimento da
cidadania. Pode-se considerar que a Declarao de Independncia dos
Estados Unidos, em 1776, e a Declarao dos Direitos do Homem e
do Cidado, da Revoluo Francesa, em 1789, so os paradigmas da
cidadania e dos direitos individuais. Seus textos fundam a viso moderna
e estabelecem os parmetros decisivos para a concepo contempornea
do tema. Alm disso, as duas declaraes simbolizam a contraposio
ao poder poltico e social exercido de maneira desptica (quando no
considera os direitos ou interesses dos governados).
A Declarao de Independncia dos Estados Unidos define que: Ns
consideramos estas verdades como evidentes em si: que todos os homens
so iguais; que todos so dotados pelo seu Criador de certos direitos
inalienveis; que entre estes esto a vida, a liberdade e a busca da felicidade
(...) (Singer, 2003, p. 201). Para garantir esse conjunto de direitos, (...)
governos so institudos entre os homens, derivando seus justos poderes
do consentimento dos governados (...) (Singer, 2003, p. 201).
Portanto, os direitos, a partir dos princpios liberais, precisam ser
assegurados por governos escolhidos e controlados pelos governados.
Esse iderio tornou-se recorrente nas constituies de vrios outros pases,
colocando lado a lado os direitos individuais com a delimitao das aes
dos governantes.
Inspirada na Independncia dos Estados Unidos, a Declarao dos
Direitos do Homem e do Cidado, um dos documentos fundamentais
da Revoluo Francesa, igualmente tornou-se um parmetro, at hoje,
da questo dos direitos e da cidadania. Suas dez primeiras clusulas
explicitam um conjunto de valores e de princpios fundamentais
para o desenvolvimento da cidadania e dos direitos individuais na
atualidade.
A primeira clusula define a igualdade: Os homens nascem e
permanecem livres e iguais em direitos. As distines sociais s podem
se fundar na utilidade comum (Singer, 2003, pp. 210). A segunda e a
terceira tratam da questo poltica ao estabelecer que O fim de toda
associao poltica a preservao dos naturais e irrenunciveis direitos
humanos. Estes direitos so a liberdade, a propriedade, a segurana, a

resistncia contra toda opresso e que A origem de toda a soberania

est essencialmente no povo (...) (Singer, 2003, p. 201).
Tambm importante a relao estabelecida entre lei e liberdade. A
liberdade consiste em tudo poder fazer que no prejudique o outro (...) e
A lei s tem o direito de proibir aes que prejudicam a sociedade. Tudo
que a lei no probe no pode ser impedido e ningum pode ser obrigado
a fazer o que a lei no ordena. Mais do que isso, A lei expresso da
vontade geral. Todos os cidados tm o direito de participar pessoalmente
ou por meio de seus representantes na elaborao da mesma (...) (Singer,
2003, pp. 211).
A Declarao estabelece, ainda, os princpios da relao dos indivduos
com o judicirio, ao considerar que (...) ningum pode ser punido a no
ser por fora de uma lei aprovada, divulgada e juridicamente aplicada
antes do cometimento do crime e que (...) cada homem considerado
inocente at que seja declarado culpado (...) (Singer, 2003, p. 211).
Questes determinantes das relaes polticas e sociais que se tornariam,
em boa parte do mundo, indicadores de democracia e cidadania, esto
colocadas nas duas declaraes. Os direitos do homem, a democracia e a
paz fazem parte do mesmo processo histrico que, a partir das revolues
liberais, mudaram o padro de organizao social e poltica das sociedades.
No h democracia sem o reconhecimento e realizao dos direitos. Alm
disso, a inexistncia da democracia torna difcil a soluo pacfica dos
conflitos (Bobbio, 1992).
Todavia, esse parmetro poltico e social que surge, em parte, do
Liberalismo, e que foi influenciado, tambm, por outras doutrinas, como
o Socialismo, possui uma forte caracterstica nacional. Cada uma dessas
declaraes de direitos tem como amplitude os limites territoriais do
Estado nacional.
Nesse sentido, importante a considerao de trs momentos
histricos (Bobbio, 1992). No primeiro, ocorre a passagem das liberdades
para os direitos polticos e sociais, sendo que estes ltimos dependem
da interveno do Estado. Depois, a vez da passagem da perspectiva
do indivduo (central na concepo liberal) para a compreenso tendo
como referncia grupos ou categorias sociais. Aqui, a noo dos direitos
ampliada do ponto de vista do indivduo para o da famlia, de minorias
69
tnicas e, entre outros, grupos religiosos. Ou seja, indivduos que

compartilham de caractersticas comuns a um determinado segmento
social, com reivindaes e demandas similares.
O terceiro momento trata da formao do conceito de homem
especfico, no qual os indivduos passam a ser compreendidos a partir de
certas caractersticas, como gnero, idade e nvel de escolaridade. H uma
especificao de cada caso, que tem uma ligao maior com os direitos
sociais, cujas aes e polticas no necessariamente precisam abranger toda
a sociedade. Por exemplo, polticas de construo de moradias podem ser
destinadas a setores sociais especficos que tenham esta necessidade. No
sentido contrrio, as liberdades possuem um carter universal, atingindo
a todos, independente de qualquer especificidade peculiar.

70
Etapas do reconhecimento dos direitos do homem

Doutrinas dos direitos naturais e das Declaraes dos Direitos do
Homem, includas nas constituies dos estados liberais.
Estado de direito relaes polticas e sociais reguladas por leis
legtimas.
Aps a 2 Guerra Mundial passagem da esfera nacional para a
internacional, envolvendo, pela primeira vez, todos os povos.
5.2 A internacionalizao do iderio

possvel estabelecer, no desenvolvimento da cidadania, uma
trajetria que tem origem em experincias de cunho local, como ocorrera
em Atenas, passa pela formao dos estados nacionais, na transio da
Idade Mdia (sculo V ao XV) para a Moderna (sculo XV ao XVIII), e
chega, em meados do sculo XX, ao processo da internacionalizao.
Nas duas primeiras etapas, os limites eram especficos a uma
determinada cidade-estado ou a um pas. Na primeira metade do sculo
XX ainda no havia um consenso entre os pases sobre o contedo e a
aplicao dos princpios dos direitos individuais, liberdade, igualdade e
do exerccio do poder mediante concordncia dos governados. Tambm
no era consensual a valorizao da democracia, enquanto regime poltico

capaz de apresentar a melhor forma de administrar a sociedade (Santos,

2002). A representao desse desacordo est na ascenso, durante a dcada
de 1930, de regimes autoritrios e regimes nazi-fascistas, na Alemanha,
Itlia, Portugal, Espanha e Brasil, por exemplo.
A trajetria da percepo moderna da cidadania, desde o sculo
XVIII, tem como origem o reconhecimento dos direitos de cada cidado
nos limites de um Estado. O primeiro marco no sentido de promover os
direitos como um valor internacional, no apenas na viso doutrinria
tico-filosfica, est na Declarao Universal dos Direitos do Homem, em
dezembro de 1948 (Bobbio, 2002).
Pela primeira vez na histria, definido, de maneira consensual entre
51 Estados filiados na Organizao das Naes Unidas (ONU), um sistema
formado pelos princpios fundamentais da humanidade. A Declarao
integrada por um conjunto de 30 artigos que estabelecem os parmetros
e determinantes dos direitos civis, polticos e sociais.
O contexto da fundao da ONU, em outubro de 1945, o do fim da 2
Guerra Mundial, com a derrota dos regimes nazi-fascistas liderados pela
Alemanha e a necessidade de estabelecer um padro de relacionamento
entre as naes, a fim de evitar conflitos e controlar pases com
interesses blicos. H, assim, a busca pela formao de uma instituio
de carter internacional com o objetivo de manter a paz e promover o
desenvolvimento.
Por outro lado, a Declarao dos Direitos do Homem, embora
sistematize os direitos e tenha-se consolidado, ao longo da segunda
metade do sculo XX, como o paradigma dos processos de configurao
e efetivao dos direitos humanos, no tem, por si, um carter jurdico.
Diante do princpio da soberania nacional, os Estados podem incorporar
ou no esse iderio s suas constituies e leis, assim como podem ser ou
no integrantes da ONU. A Declarao, nas seis dcadas de sua existncia,
indica o Caminho e define os parmetros dos direitos (Bobbio, 1992). A
realizao, tanto no plano legal, quanto no plano concreto, depende das
questes polticas e sociais internas de cada pas.
Duas condies so fundamentais para que os direitos, ento definidos
de maneira internacional, possam ser efetivados, embora elas no existam de
fato (Bobbio, 1992). A primeira a exigncia de que os princpios constantes
71

72
nas declaraes sejam cumpridos em cada Estado, sob pena de excluso

da comunidade internacional. J a segunda condio abrange a existncia
de um poder comum, no sistema internacional, com fora suficiente para
prevenir ou reprimir o no cumprimento dos direitos declarados.
O resultado que os direitos estabelecidos na Declarao Universal
dos Direitos do Homem, muitas vezes, no foram aplicados na sua
integralidade. Ainda so comuns situaes de trabalho escravo
(contradizendo o Artigo IV), prises arbitrrias (proibidas no Artigo
IX), governos estabelecidos mediante uso da fora e sem consentimento
dos governados, especialmente em regimes autoritrios (contrariando
os artigos XX e XXI) e diferenas de salrios para cargos e funes
semelhantes entre homens e mulheres (vetado no Artigo XXIII).
Contexto que estabelece uma relevante diferena entre ter um direito
internacionalmente reconhecido e t-lo garantido por um processo decisrio
em uma instituio legislativa, soberana e com capacidade de efetivar
um sistema capaz de punir a quem no cumprir a determinao legal.
Uma coisa o reconhecimento dos direitos, outra a sua concretizao.
Assim, pode haver uma divergncia entre as definies tomadas pelos
organismos internacionais e as decises dos governos, levando em
conta que a construo legal e jurdica em cada Estado depende das
relaes de poder entre os grupos sociais (Bobbio, 1992). Os organismos
internacionais operam mais no campo da influncia, no sentido de incidir
no direcionamento de decises. J os governos lidam com a tomada de
deciso, o que implica atender determinadas reivindaes de grupos
sociais em detrimento de outros.
Relao entre cidadania e Estado segundo Norberto Bobbio (1992)
- Liberal: indivduos que reivindicam o poder soberano so apenas
uma parte da sociedade.
- Democrtico: potencialmente todos podem reivindicar o poder
soberano.
- Social: Todos os indivduos exercem o poder soberano, sem
distines de classe, reivindicam, alm dos direitos de liberdade,
tambm os direitos sociais. So os direitos do indivduo e formam
o Estado dos cidados.
Os avanos e retrocessos da cidadania passaram, a partir da Declarao

Universal dos Direitos do Homem, cujos fundamentos em parte podem
ser encontrados nas declaraes de direitos provenientes das revolues
burguesas do sculo XVIII, a ter um parmetro capaz de indicar a incidncia
maior ou menor da aplicao dos direitos civis, polticos e sociais. E as
diferenas no sentido de ter os direitos assegurados e no assegurados
ganharam, na dcada de 1960, uma dimenso sem precedentes. Em um
cenrio de desenvolvimento econmico, implementao do Estado de
bem-estar social, nos pases desenvolvidos, crescimento demogrfico,
urbanizao, evoluo tecnolgica, avano da cultura de massa e um
iderio consolidado nos princpios da democracia e liberdade, aps a
derrota nazi-fascista na 2 Guerra Mundial, tornaram-se cada vez mais
evidentes as diferenas entre segmentos da populao, especialmente em
relao questo dos direitos.
As dcadas de 1950 e 1960, especialmente a ltima, trouxeram
tona uma srie de movimentos que se foram espalhando pelo mundo,
reivindicando um conjunto de direitos que podem ser sistematizados nas
palavras liberdade e igualdade.
Os movimentos de conscincia negra e de defesa dos direitos das
mulheres so dois destaques do perodo. Nos dois casos, o epicentro ocorreu
nos Estados Unidos, pas que, com a sua Declarao de Independncia,
ajudou a estabelecer os pilares das concepes de igualdade e liberdade,
mas que, at meados do sculo XX, permitia a discriminao racial e tinha
dificuldades em atender as demandas das mulheres e jovens. Os negros,
por exemplo, no podiam ocupar os mesmos lugares que os brancos, seja no
transporte pblico, escolas ou restaurantes e as mulheres confrontavam-se
com um papel secundrio e domstico na sociedade norte-americana.
Portanto, os princpios dos direitos civis, polticos e sociais nem sempre
eram realizados e redundaram em uma srie de mobilizaes que tiveram
seu ponto culminante no ano de 1968, em vrios pases do mundo (Ribeiro,
2003). Em geral, as reivindaes dos movimentos civis e sociais da dcada
de 1960 tinham como objetivo terminar com as discriminaes, fossem

5.3 Movimentos reivindicatrios,

avanos e retrocessos
73

74
elas de ordem racial ou de gnero, e com as situaes de desigualdade.

A democratizao das relaes polticas e sociais tambm integrava as
demandas desses grupos.
Em muitos pases da Amrica Latina, incluindo o Brasil, a busca
por direitos inseriu-se no confronto com regimes autoritrios, os quais
limitavam as liberdades civis e polticas, principalmente.
Desse contexto emergem, ainda, as reivindaes por melhores
condies de vida, por salrios melhores, empregos e por um conjunto
de polticas sociais capazes de apresentar respostas para as situaes
de desigualdade econmico-social. Tambm passa a ser enfatizado o
conceito de direito de minorias, no qual, via mobilizao, grupos sociais
minoritrios passam a reivindicar seus direitos.
Desde o fim da dcada de 1960, no entanto, j podia ser percebido
um esgotamento da capacidade do Estado em responder de maneira
afirmativa s reivindaes originadas pela busca em conquistar direitos.
A crise do Estado de bem-estar social possua relao com os problemas
enfrentados pelo setor econmico (agravados na dcada de 1970 a partir
da crise do petrleo de 1973) e tambm com a mudana no interesse das
classes mdias dos pases desenvolvidos, a qual passou a apoiar candidatos
e partidos voltados para a questo da diminuio da carga tributria e da
delimitao da ao do Estado, especialmente nas polticas sociais.
Essas duas situaes ocorrem de forma paralela. A primeira a crise
do Estado, cuja base social e econmica. E a segunda o aumento das
reivindaes de grupos sociais que antes estavam distantes do processo
poltico (Scherer-Warren, 1996).
5.4 Reconhecimento, redistribuio

e contemporaneidade
Outro fator importante que ganha fora nesse cenrio de crise do
Estado e torna-se bastante relevante do ponto de vista das compreenses
da cidadania nas ltimas dcadas do sculo XX o aumento das demandas
por reconhecimento das diferenas e por redistribuio, visando igualdade
econmica (Fraser, 2001). No primeiro caso, h a busca pela aceitao,

nos campos poltico e social, das diferenas de cunho cultural, tnicas e,

entre outros, de gnero, com o desenvolvimento de polticas especificas
para atender e garantir essas reivindaes. J no segundo caso, entram as
questes que envolvem aspectos econmicos, vinculadas desigualdade
econmica (populaes em situao de miserabilidade, por exemplo).
A mobilizao social, em grande parte, passa a ter, de um lado, nfase
nas temticas da nacionalidade, etnia, gnero e sexualidade. Ao mesmo
tempo, a desigualdade econmica se mantm como fator de mobilizao
(Fraser, 2001).
Ou seja, a cidadania, nessa compreenso, concebida partindo de
dois parmetros. De um lado est a busca pelo reconhecimento de carter
simblico e cultural. Determinado grupo social, mesmo sendo minoritrio,
se mobiliza para ter suas caractersticas peculiares e identitrias
consideradas na sociedade e no Estado. Por outro lado, na redistribuio
so includas as demandas de igualdade scio-econmica, em termos de
renda, acesso a trabalho assalariado, sade, educao e lazer.
Fica configurado um conjunto de direitos entendidos como na rea
do reconhecimento cultural e outro no mbito da desigualdade material
e econmica.
Portanto, a ideia de inacessibilidade ao reconhecimento cultural e
social est ligada a padres de convivncia na sociedade (Fraser, 2001).
So includas, nesse sentido, situaes de dominao cultural, com grupos
e indivduos sendo obrigados a incorporar uma cultura ou modo de vida
diferente do seu; de no-reconhecimento, caso daqueles que no possuem
visibilidade pblica e seus pontos de vista e interesses so desconsiderados
em processos decisrios no Estado e na sociedade; e desrespeito, grupos
sociais que, de forma rotineira, so difamados e vistos de maneira
estereotipada publicamente (Fraser, 2001).
As desigualdades em termos materiais e scio-econmicos tm
vnculos com a estrutura poltica e econmica de cada sociedade. Assim,
exemplos dessa condio podem ser encontrados nas ideias de explorao
do trabalho, seja por questes de baixa remunerao, trabalho infantil
ou escravo; marginalizao econmica, isto , submisso a funes
insalubres e privao, no ter acesso a um padro material mnimo para
a sobrevivncia (Fraser, 2001).
75
Reconhecimento das diferenas

-
Culturais
tnicas
Gnero
Carter simblico e cultural.
Redistribuio
Aes contra a desigualdade econmica.
Condies materiais de vida.
Bem-estar scio-econmico.

5.5 A definio dos direitos

e a desigualdade
76
Os Caminhos percorridos pela cidadania nas suas fases ao longo do

tempo tm como ponto central a questo dos direitos. Considerando a
perspectiva de Marshall (1967), em uma primeira fase, no sculo XVIII,
houve a busca pela efetivao de direitos civis, incluindo a liberdade e a
vida, delimitando o poder e as funes do Estado. No sculo seguinte, a
foco passou para as liberdades polticas, expanso do voto, organizao
de sindicatos e partidos. A busca e, em determinado sentido, a efetivao
dos direitos sociais tornaram-se essenciais no sculo XX.
A partir desses pressupostos, cada pas percorreu uma trajetria
especfica no sentido da consolidao ou no dos direitos. Caminho que
se aproxima das formas com quais so institudas as relaes sociais e
polticas e mesmo os processos de democratizao. Alm disso, h um
processo de construo, dependendo das disputas na sociedade e no
Estado, de polticas que assegurem direitos, especialmente os sociais.
Durante o sculo XX, muitos Estados passaram por regimes autoritrios,
nos quais os direitos dos indivduos e dos grupos sociais no tinham muita
relevncia nos processos decisrios, quando no eram contrariados e no
admitidos. Levantamento realizado em 141 pases, de 1950 a 1990, aponta
a ocorrncia de 41 mudanas de regime, com ditaduras passando para

democracias (Przeworski, Alvarez, Cheibub e Limongi, 2002). Os outros

100 nunca mudaram de regime, sendo 67 ditaduras e 33 democracias.
Isto , dos 141 pases investigados, 108, por algum perodo, possuam
regimes ditatoriais.
Outro exemplo de variao na ampliao de direitos em cada pas est
no voto feminino (Ribeiro, s/d). A Nova Zelndia foi o primeiro pas no
mundo a conceder o direito de voto para as mulheres, em 1893; a Austrlia
fez o mesmo em 1902 e a Finlndia, em 1906. Na Inglaterra, apenas em
1918 as mulheres com mais de 30 anos passaram a poder votar, idade
que, em 1928, foi reduzida para 21 anos. Nos Estados Unidos, em 1920
foi estabelecida uma emenda Constituio, proibindo a discriminao
poltica com base no sexo. Antes, alguns Estados j permitiam o voto
feminino. Na Amrica Latina, o Equador foi o primeiro pas a estender
o direito ao voto para as mulheres, em 1929. No Brasil, o voto feminino
passou a vigorar em 1932.
As diferenas maiores, no entanto, esto na determinao dos
direitos sociais, principalmente na questo da desigualdade econmica,
o que o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento mede,
considerando o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), que sintetiza
quatro indicadores: Produto interno Bruto (PIB) per capita, expectativa de
vida, taxa de alfabetizao de pessoas com 15 anos ou mais de idade e taxa
de matrcula bruta nos trs nveis de ensino (relao entre a populao em
idade escolar e o nmero de pessoas matriculadas no ensino fundamental,
mdio e superior). Segundo os dados de 2007 e 2008, levantamento que
incluiu 177 pases, 70 pases possuem alto desenvolvimento humano (o
Brasil o 70); 85 tm mdio e 70 esto com baixo IDH. Mesmo entre os
pases desenvolvidos e em desenvolvimento, h diferenas importantes
em relao consolidao dos direitos, levando em conta indicadores
como distribuio de renda.
Nesse contexto est a importncia da Declarao Universal dos
Direitos do Homem, por ter estabelecido um parmetro sobre os
direitos de cada indivduo e de cada grupo social. A ideia de um
consenso internacional sobre quais so os direitos e como devem
ser assegurados contribuiu para expandir a cidadania, no sentido de
propiciar um conjunto doutrinrio para ser buscado pelos grupos
77
sociais e indivduos, consolidando um processo que iniciou, na sua

concepo moderna, com as revolues liberais dos sculos XVII e XVIII,
passou pelo Socialismo, nos sculos XIX e XX, e chega perspectiva
contempornea, que pode ser resumida pelo reconhecimento das
diferenas e pela redistribuio scio-econmica.
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Questes

1) Aponte exemplos sobre as reivindaes de cidadania que envolvem

reconhecimento das diferenas e redistribuio econmica.
2) Analise a importncia da definio dos direitos de cidadania ter
passado para o mbito internacional.
79
6
A trajetria da cidadania
no Brasil: obstculos
e a formao do Estado
e da sociedade
A formao do Estado no Brasil e o tipo de organizao poltica e social

herdada do perodo sob domnio de Portugal (1500-1822) produziram
uma srie de obstculos para o desenvolvimento das ideias de cidadania
no pas. Diferente do que ocorreu na Frana, Inglaterra e Estados Unidos,
onde a concepo moderna de cidadania teve origem, o caso brasileiro
tem como caracterstica, pelo menos at as primeiras dcadas do sculo
XX, a continuidade de uma sociedade hierarquizada, quase que sem
possibilidades de ascenso social, e de um Estado controlado por interesses
particulares de comerciantes ricos e proprietrios de vastas extenses de
terra. Afora isso, h o uso do trabalho escravo.
Este captulo, assim, trata de algumas questes que envolveram a
formao da sociedade e do Estado brasileiro, as quais significaram um
conjunto de empecilhos para a efetivao da cidadania no pas, a partir
da compreenso dos direitos individuais.
A concepo moderna da cidadania teve origem na formao dos estados

nacionais europeus, principalmente no sculo XVIII, os quais se efetivam
a partir da ascenso da doutrina liberal, combinando liberdade com a
perspectiva dos direitos individuais. A estrutura de poder monrquicoabsolutista superada pelo Estado nacional sustentado no Liberalismo.
integrados a esse contexto esto o capitalismo, a industrializao e a
urbanizao. Tais situaes possibilitaram um conjunto de mudanas
na vida dos indivduos e no tipo de organizao poltica e social de cada
pas, proporcionando o desenvolvimento, em maior ou menor escala, dos
direitos civis, polticos e sociais.
O avano da burguesia, a formao dos Estados nacionais, a conquista
dos direitos polticos colocaram um novo padro nas relaes polticas.
Porm, mesmo em pases como a Inglaterra, Frana e Estados Unidos,
onde ocorreram alguns dos principais acontecimentos que forjaram as
definies de cidadania, a questo da consolidao e efetivao dos direitos
passou por avanos e retrocessos.
A trajetria da cidadania no Brasil: obstculos

e a formao do Estado e da sociedade
6.1 Diferenas no desenvolvimento

da cidadania
83

84
H, em cada um desses pases, um processo histrico comum, afora as

diferenas culturais, polticas, sociais e religiosas. A formao do Estado
nacional e o avano da questo dos direitos individuais do constituio
uma identidade social precursora estrutura de poder. Ou seja, o tipo de
organizao e mobilizao social influencia de maneira direta a formatao
estrutural do Estado. Diante disso, possvel considerar que a definio
dos direitos e da cidadania produto das relaes e confrontos polticos
e sociais que esto no cerne da construo do Estado nacional e na
suplantao do modelo absolutista.
Algo semelhante pode ser observado no desenvolvimento do Estado
de bem-estar social (welfare state), na primeira metade do sculo XX, e na
sua crise, a partir da dcada de 1970. As duas situaes efetivaram-se a
partir de definies surgidas pelo confronto de perspectivas e interesses na
sociedade, cujos indivduos possuem, em maior ou menor nvel, direitos
civis, polticos e sociais.
Esse contexto abre a compreenso de que a estruturao do Estado,
ao longo dos sculos, antecedida pela organizao social, ou seja,
a sociedade, ou parte dela, define o processo de funcionamento do
aparato estatal e de suas instituies, funes e amplitude. Na Frana,
Inglaterra e Estados Unidos a organizao poltica e social que produz
o Estado reflete uma oposio com o modelo anterior, seja, no caso
dos dois primeiros, o Absolutismo, ou a monarquia inglesa, no caso
do terceiro.
Nos trs, h uma situao de confronto, inclusive no campo
doutrinrio-ideolgico, com o contexto precedente. E a doutrina liberal de
liberdade, igualdade e os demais direitos naturais, junto com processos de
modernizao e avano do capitalismo, esto na base dessa contestao
e guiam a formao da nova organizao poltica, definida pela ascenso
do predomnio da lei legitimada pela soberania nacional.
O percurso da formao do Estado, envolvendo as concepes de
cidadania e direitos, porm, bastante diferente em pases cuja origem
remonta expanso colonialista da Espanha e Portugal, principalmente,
nos sculos XV e XVI. Em geral, todos tiveram o impacto das estruturas
estatais, polticas e sociais, ainda de carter absolutista, dos imprios
espanhol e portugus. o caso do Brasil.
A chegada de Pedro lvares Cabral, liderando uma esquadra

portuguesa, a terras oficialmente desconhecidas, em abril de 1500, marca
o comeo da ocupao do territrio do que seria o Brasil. Nos trs sculos
seguintes, a monarquia portuguesa aplicou medidas colonialistas levando
em conta a extrao de recursos naturais e matria-prima. A colonizao
utilizada como uma forma de garantir o controle do territrio e do que
poderia ser extrado e comercializado (Prado Jr., 1994). Assim, h a diviso
em Capitanias Hereditrias, faixas de terras delimitadas no sentido do
litoral at a linha imaginria do Tratado de Tordesilhas, as quais foram
repassadas para nobres e pessoas de confiana da coroa portuguesa. So
favorecidas as grandes propriedades rurais, centradas na agricultura,
pecuria e no prprio extrativismo natural (Prado Jr., 1994).
Outro fator importante, no perodo da colonizao, a vinda de
escravos africanos, a partir do sculo XVI, trfico que perdurou por trs
sculos e trouxe cerca de 4 milhes de negros para o pas. Ao uso de mo
de obra escrava somam-se mais duas caractersticas definidoras desse
contexto: a grande propriedade rural e a produo voltada para o mercado
externo (Carvalho, 2007).
Em meados do sculo XVII h um maior desenvolvimento econmico
do pas. Alm da produo agrria, surgem estruturas de comrcio e
incremento de crdito, o que contribuiu para a formao de uma elite de
negociantes, a qual passa a rivalizar com os proprietrios rurais (Prado
Jr., 1994).
Nesse processo, a Coroa portuguesa, no sculo XVIII, passa a centralizar
a administrao da colnia, que, antes, possua algum grau de autonomia
sustentada no poderio dos grandes proprietrios rurais. A metrpole
portuguesa, ento, exerce uma ampla soberania, que seria reforada pela
transferncia da famlia real para o Brasil, em 1808.
Junto com a nobreza portuguesa vem uma estrutura de poder baseada
no Absolutismo e um processo de modernizao. A criao do Banco do
Brasil, das academias de Medicina, Belas Artes e Militar, implantao da
Biblioteca Nacional, do Jardim Botnico e a instalao da Imprensa Rgia
so alguns dos atos de Dom Joo. A medida mais importante, contudo,

6.2 O Descobrimento e a colonizao
85

86
para a formatao do Estado brasileiro, foi a estruturao administrativa

da colnia. Em 1815, o Brasil elevado categoria de Reino Unido de
Portugal e Algarves.
Entre 1500 e 1822 os portugueses conseguiram estabelecer e manter a
unidade territorial, lingustica e cultural do Brasil sustentados em uma
sociedade escravocrata e com altas taxas de analfabetismo, um Estado
absolutista e uma economia baseada na monocultura e no latifndio
(Carvalho, 2008). Alm disso, a diviso social tinha no topo os grandes
proprietrios rurais e comerciantes das cidades litorneas, no outro
extremo estavam os escravos. O proprietrio possua poder econmico e
controle social e poltico, ora protegendo quem vivia em suas terras, ora
punindo, substituindo o Estado (Carvalho, 2007).
A escravido e o tipo de organizao social centrada no latifndio
e no poder dos senhores proprietrios representam um considervel
distanciamento dos princpios da cidadania (direitos individuais,
liberdade e igualdade), definidos a partir da doutrina liberal. Mesmo a
populao livre no dispunha de instrumentos legais para se defender
do poder arbitrrio dos grandes proprietrios, dos quais dependiam para
viver e trabalhar, e do prprio governo. Os grandes proprietrios, tambm
livres, ainda que pudessem votar e ser votados nas eleies municipais,
no possuam o princpio da igualdade diante da lei, embora fossem
os portadores de muitas funes do Estado, incluindo as judicirias
(Carvalho, 2008).
Esse contexto traduz a inexistncia de caractersticas republicanas no
Brasil colonial. Muitas das funes pblicas eram controladas e exercidas
por setores privados, caso dos grandes proprietrios. Com isso, os direitos
civis atingiam a poucos, os direitos polticos a menos ainda, e os direitos
sociais no eram sequer considerados (Carvalho, 2008).
As mobilizaes em defesa de alguns princpios dos direitos civis
e liberdade, no perodo colonial, ocorreram em nmero reduzido. A
maior delas foi o Quilombo dos Palmares, que se manteve por volta
de 1605 a 1694. J sob influncia do Iluminismo e do iderio liberal da
Revoluo Francesa (1789) e da Independncia dos Estados Unidos (1776),
a inconfidncia Mineira (1789), a Revolta dos Alfaiates (1798), na Bahia,
e a Revolta de 1817, em Pernambuco, tinham como bandeiras questes
como a igualdade, liberdade e, especialmente na ltima, de noes de

direitos sociais e polticos.
O perodo colonial termina, em 1822, sem que a maior parte da populao
tenha garantido seus direitos civis e polticos (Carvalho, 2008).
Caractersticas da formao do Brasil

Colnia portuguesa.
Ocupao do territrio com fins extrativistas.
Sociedade agrria.
Mo de obra escrava.
Diviso social hierarquizada.
Predominncia do latifndio.
Sobreposio dos interesses privados sobre os interesses pblicos.
A organizao social e poltica portuguesa, de carter absolutista,

no foi abandonada pelo Brasil nem mesmo aps a declarao de
independncia. Pelo contrrio, o que se viu foi a continuidade da forma de
organizao do Estado portugus. A Assemblia Constituinte de 1823, a
primeira do novo pas, inicialmente com um carter liberal, acabou sendo
dissolvida em 12 de novembro. O ento Imperador do Brasil, Dom Pedro
I, coadjuvado por grupos de interesse, dissolveu a Constituinte e colocou
no seu lugar um Conselho de Estado, integrado por representantes dos
interesses das foras armadas, comerciantes e burocratas (funcionrios).
O Estado foi implantado e no construdo a partir da sociedade. O
grupo detentor do poder, formado por aristocratas, grandes fazendeiros
e comerciantes, monopolizou o interesse pblico, mantendo o modelo
anterior, com caractersticas autoritrias, centralizao do poder e benefcios
pblicos para grupos e elites, em detrimento de polticas que viessem a ser
teis para todas as camadas da populao (Uricoechea, 1978).
A Constituio do Imprio, outorgada em 1824, foi elaborada pelo
Conselho do Estado. A criao de quatro poderes, o Legislativo, Executivo

6.3 A independncia e a formao

do Estado
87

88
e Judicirio, controlados pelo Poder Moderador, principal contribuio do

texto, colocou o poder nas mos de Dom Pedro. O governo implantado era
centralizado e autoritrio, reprimindo a oposio e produzindo benefcios
para os aliados. As instituies polticas, base do pas, foram criadas de
cima para baixo, com interesses particulares bem determinados, e com a
inexistncia de instituies formais originadas pela realidade econmica
e social. A prpria concepo do Estado no representou uma ruptura
com Portugal (Schwartzman, 1988).
No texto constitucional, h a regulao dos direitos polticos,
estabelecendo quem podia exercer o voto e ser votado (apenas homens
maiores de 25 anos com renda a partir de 100 mil-ris). Mesmo
considerando que grande parte da populao masculina livre pudesse
votar, 85% eram analfabetos e mais de 90% da populao geral vivia em
reas rurais, sob controle dos grandes proprietrios e, entre os moradores
nas cidades, muitos eram funcionrios pblicos e dependiam do governo.
Alm disso, havia a presso da Guarda Nacional, organizao militarizada
formada pela populao adulta masculina e com oficiais escolhidos pelo
governo central entre os mais ricos de cada municpio. Em 1881, o direito
ao voto passa a ser mais limitado ainda, com a proibio da participao
dos analfabetos (Carvalho, 2008).
O cidado era o nobre ou o burgus (Fernandes, 1979). Apenas esses
tinham o direito de representao e manifestao da opinio pblica.
A ordem social, portanto, exclua brancos pobres e negros, os quais
representavam a maioria da populao.
A concepo do Estado, nesse caso, est fora da sociedade,
embora a integre, sendo implantada de cima para baixo. Alm disso,
no h uma delimitao entre a ordem pblica e a ordem privada
(Schwartzman, 1988).
A independncia no produziu um processo de ruptura no pas. Pelo
contrrio, significou a continuidade da organizao poltica e social do
perodo colonial, sem alterar a estrutura e mantendo o poder, apesar do
discurso liberal, e os elementos hierrquicos da sociedade (Uricoechea,
1978). Assim, o poder dos proprietrios de terras foi reforado, junto
com o de outros poucos grupos, criando um sistema oligrquico que se
manteve at o sculo XX.
Organizao social e poltica do Brasil

Vinda da famlia real em 1808.
Implantao da estrutura absolutista portuguesa.
Independncia de Portugal em 1822.
Manuteno do modelo de Estado portugus.
Centralizao.
Patrimonialismo uso do patrimnio pblico por setores
privados.
Coronelismo poder exercido pelos proprietrios rurais e grandes
comerciantes.
Clientelismo relaes polticas baseadas na troca de favores e
benefcios por apoio.
Controle poltico e social pelos coronis.
Poltica de base local.
Altas taxas de analfabetismo e de misria.
Direitos civis e polticos precrios e restritos.
6.4 Obstculos para o desenvolvimento

da cidadania
O uso do trabalho escravo foi a base da economia brasileira por mais
de 350 anos. Situao que simboliza a caracterstica desigual e assimtrica
da organizao social e poltica do pas. Sua mo de obra era utilizada
tanto nas reas rurais, engenhos de cana-de-acar e fazendas, quanto
nos ncleos urbanos. Portanto, no possvel abordar a cidadania em
um ambiente escravocrata.

Ou seja, caractersticas presentes na poca colonial permaneceram

ps-independncia (Carvalho, 2008). Entre elas, esto a escravido, o
latifndio e o Estado centralizado, autoritrio e sem carter pblico,
as quais obstaculizam o estabelecimento da cidadania, especialmente
em relao aos direitos civis, considerados como bsicos segundo a
perspectiva de Marshall (1967).
89

90
Mesmo depois da proibio do trfico, em 1850, e da abolio da

escravido, em 1888, o impacto dos mais de trs sculos de escravido
manteve-se, especialmente no processo de construo da cidadania.
Os escravos eram indivduos aos quais os direitos civis liberdade
e igualdade eram inacessveis formalmente. Depois da abolio, muitos
tiveram de se submeter a baixos salrios em fazendas e nas cidades.
Da mesma forma, no ocorreram aes, no mbito do Estado, para
oferecer uma estrutura mnima para os ex-escravos, em relao as
suas condies de sobrevivncia (Carvalho, 2008). Portanto, depois
de libertos, os direitos continuaram, em geral, inacessveis, j no final
do sculo XIX.
Outro ponto importante que atrasou o processo de formao da
cidadania e efetivao de direitos, no perodo colonial e no Imprio, era a
concentrao da propriedade, especialmente a rural, nas mos de poucos.
O latifndio era traduzido pelo poder exercido pelos proprietrios, os
quais atuavam, muitas vezes, controlando os trabalhadores e agindo no
lugar do Poder Pblico (Carvalho, 2008).
A propriedade e o acmulo de capital, junto com outros fatores,
sustentavam o coronelismo, sistema que, ao sobrepor o interesse
privado ao pblico, colocou os proprietrios rurais e comerciantes ricos
como comandantes da Guarda Nacional, criada em 1831. Poder que os
transformou em chefes da poltica local, com poder de polcia e controle
social (Carvalho, 2007).
Com isso, estabelecido um acordo entre o poder do Estado e o poder
privado, formando o sistema patrimonialista, no qual o primeiro distribui
o patrimnio pblico (incluindo terras e ttulos de nobreza) a particulares.
Em troca, o governo recebe a lealdade e o apoio dos beneficiados,
efetivando uma relao poltica integrada por sditos, e no cidados, que
obtm benefcios atravs de um sistema de trocas, no modelo clientelista
(Carvalho, 2007).
Mesmo considerando essas caractersticas, possvel sistematizar
um conjunto de mobilizaes, principalmente nos sculos XVIII e
XIX, que visavam confrontar alguma deciso tomada pelo governo
ou mesmo por insatisfao pelo tipo de organizao poltica, falta
de liberdade e de igualdade (Gohn, 2003). A sistematizao inclui
Impasses para a cidadania no perodo colonial e Imprio

Existncia de trabalho escravo.
Estado com estrutura absolutista e autoritria.
Elevados ndices de analfabetismo.
Excluso poltica da maior parte da populao.
Liberdade e igualdade limitada.
Poder privado prevalecendo sobre o poder pblico.
Baixos ndices de urbanizao e industrializao.
Direitos civis e polticos restritos.
Direitos sociais inexistentes.

as revoltas contra a escravido, lutas contra impostos, em defesa de

iderios republicanos ou monrquicos e pela independncia. Muitas
dessas mobilizaes possuam caractersticas liberais e republicanas,
casos da inconfidncia Mineira, em 1789, a Revoluo Pernambucana de
1817, a Confederao do Equador, em 1824, e, entre outras, a Revoluo
Farroupilha, em 1835.
No perodo colonial, as mobilizaes em torno da cidadania tinham
como foco a revolta dos escravos e a independncia poltica e a autonomia
do Brasil, confrontando o domnio portugus. J durante o Imprio,
efetivaram-se as lutas pelo trabalho livre e as rebelies de carter regional
(Gohn, 2003).
Portanto, o perodo da colonizao, a formao do Estado e da
sociedade influenciaram de maneira decisiva o tipo de organizao
poltica e social do Brasil, impossibilitando o surgimento de condies
mnimas para a cidadania. So exemplos desse contexto a escravatura,
a concentrao da propriedade da terra, as relaes de cunho
patrimonialista e clientelista entre o Estado e os interesses particulares.
Os conceitos de interesse pblico, liberdade e igualdade no eram,
em geral, aplicados. O Estado era controlado pelo poder privado e a
liberdade e os direitos civis, quando no inexistentes, eram restritos,
assim como os direitos polticos, com sistemas eleitorais, no perodo do
Imprio, tambm sob controle das lideranas locais.
91
Referncias
CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil o longo caminho.
10. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2008.
CARVALHO, Jos Murilo de. Fundamentos da poltica e da
sociedade brasileiras. In: AVELAR, Lcia e CINTRA, Antnio
Octvio (orgs.). Sistema poltico brasileiro: uma introduo. 2. ed. So
Paulo: K. Adenauer e UNESP, 2007. p. 19-31.
FAORO, Raymundo. Os donos do poder: a formao do patronato
poltico brasileiro. 9.. ed. So Paulo: Globo, 1991.
FERNANDES, Florestan. Mudanas sociais no Brasil. So Paulo:
Difel, 1979.
GOHN, Maria da Glria. Histria dos movimentos e lutas sociais
- A construo da cidadania dos brasileiros. 3. ed. So Paulo:
Loyola, 2003.
Zahar, 1967.

PRADO Jr., Caio. Evoluo poltica do Brasil Colnia e Imprio. 21.

ed. So Paulo: Brasiliense, 1994.
92
SCHWARTZMAN, Simon. Bases do autoritarismo brasileiro. 3. ed. Rio

de Janeiro: Campus, 1988.
SAES, Dcio. A formao do estado burgus no Brasil (1888-1891). 2. ed.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1990.
URICOECHEA, Fernando. O minotauro imperial. So Paulo:
Difel, 1978.
Questes
1) Aponte as diferenas principais entre as origens do processo de
cidadania no Brasil, no perodo colonial e Imprio, e na Europa e
Estados Unidos do sculo XVIII.
2) Indique caractersticas sobre a questo dos direitos no Brasil do sculo
XVI ao XIX.
7
Avanos, retrocessos
e a regulao
da cidadania
A Proclamao da Repblica no foi suficiente para estabelecer um

avano decisivo da cidadania no Brasil. Apesar de algumas mudanas que
ocorreram ao longo das primeiras dcadas do regime, foram mantidas as
caractersticas patrimonialistas e um sistema poltico baseado em interesses
regionais e na prtica do coronelismo, com fortes restries aos direitos
civis, polticos e sociais. A situao muda a partir de 1930, com a chegada
de Getlio Vargas presidncia, perodo no qual a nfase foi colocada na
execuo de polticas sociais sustentadas na legislao trabalhista, cerne
do conceito de cidadania regulada. Ao mesmo tempo, h um processo
de modernizao do pas, com desenvolvimento industrial e aumento da
populao residente nos centros urbanos.
Esse contexto, que inclui a quebra da sequncia de direitos definida por
Marshall (Carvalho, 2008) e implica colocao do Estado, enquanto centro
da organizao poltica e social, com grande capacidade de interveno
e regulao, o tema deste captulo, integrado, ainda, pelo perodo de
democracia limitada de 1945 a 1964.
A importncia do carter patrimonialista, autoritrio e clientelista do

Estado brasileiro, j desde o Imprio, mantm-se na Repblica, proclamada
em 1889. As caractersticas do sistema poltico e social, incluindo partidos
polticos regionalizados, estrutura oligrquica, desigualdade, classe mdia
pequena, concentrao de renda e da propriedade rural, entre outras,
possuem um peso grande na reduzida possibilidade de institucionalizao
da participao da sociedade (Trindade, 1985). A principal consequncia a
formao de uma ordem republicana sem considerar, de maneira decisiva, a
questo dos direitos individuais, fundamentais na concepo da cidadania.
Portanto, a Repblica no altera o sistema de dominao poltica
baseado nas oligarquias rurais (grandes proprietrios rurais e pecuaristas,
os coronis, tinham poder de mando regionalizado em um sistema de
acordo com o poder central). O perodo, todavia, tambm possui o impacto
dos efeitos de modernizao proporcionados pelo fim do trabalho escravo,
em 1888, e do comeo de um processo de industrializao e urbanizao.
Avanos, retrocessos e a regulao da cidadania
7.1 Repblica sem direitos?
95
96
A Constituio republicana de 1891 definiu o voto de homens com mais

de 21 anos, ficando de fora, por exemplo, mendigos e analfabetos e um
conjunto de direitos civis. Os direitos sociais no so sequer mencionados
(Luca, 2005).
O Brasil, at 1930, era um pas majoritariamente agrrio. Apenas 16,6%
da populao viviam em cidades com mais de 20 mil habitantes, sendo que
70% trabalhavam em atividades agro-pastoris (Carvalho, 2008). Contexto
que, somado ao analfabetismo, a reduzida escolaridade da maioria da
populao e as poucas possibilidades de organizao poltica, no permitia
o estabelecimento de um conjunto de direitos essenciais para a cidadania.
O sistema poltico baseado no coronelismo obstaculiza os direitos
polticos, impossibilitando a participao poltica. Antes, porm, os
direitos civis igualmente so precrios, pois, nas propriedades rurais, o
coronel determinava o que podia e o que no podia ser feito. Ao mesmo
tempo, o chefe poltico local, em troca de apoio aos governos, podia indicar
quem iria exercer as funes pblicas, incluindo o delegado e juiz, o que
significa um domnio na sociedade e impede ou reprime as organizaes
polticas de oposio (Carvalho, 2008).
A existncia dos poderes pblicos, Judicirio, Executivo e Legislativo,
sob controle privado dos coronis, refora sua incidncia em relao aos
direitos de ir e vir, de propriedade, a segurana, a liberdade de organizao
e expresso (Carvalho, 2008). Os princpios da cidadania definidos pela
doutrina liberal que asseguram a liberdade e a igualdade de todos perante
a lei, no fazem parte desse tipo de estruturao social.
Sem direitos civis, inclusive o de livre organizao, mobilizao e
manifestao, os direitos polticos, mesmo que parcela da populao
tivesse direito ao voto, no poderiam ser efetivados. E sem os dois, os
direitos sociais tornam-se ainda mais restritos.
Caractersticas da Repblica Velha (1889-1930)

Predomnio do setor agrrio-exportador.
Patrimonialismo e coronelismo.
Domnio das oligarquias agrrias.
Poltica regionalizada, sem uma compreenso nacionalizada.
Restries aos direitos civis e polticos.
Quase inexistncia de polticas sociais pblicas.
Nas primeiras quatro dcadas do regime republicano as mudanas

sociais e polticas, em relao ao Imprio, foram poucas e vagarosas. Quando
inicia a dcada de 1930, todavia, a velocidade das transformaes aumenta.
A acelerao do ritmo das mudanas comea com a necessidade de fabricar
no pas produtos antes importados, devido s consequncias da 1 Guerra
Mundial (1914-1918), da Revoluo Russa de 1917, cujo iderio socialista
motivou foras polticas no Brasil, e da crise de 1929, a qual foi provocada
pela quebra da bolsa de valores de Nova York, prejudicando a exportao
do principal produto da economia brasileira, o caf (Carvalho, 2007).
As mudanas possuem, ainda, motivaes que ocorreram no
ambiente interno do Brasil. Entre elas, est o abalo, proporcionado pela
crise econmica de 1929, no predomnio do setor agrrio-exportador,
que sustentava as relaes polticas de carter oligrquico, regional,
patrimonialista e coronelista, sob o predomnio dos Estados de So
Paulo e Minas Gerais, com baixa noo de um interesse nacional
(Fausto, 1978).
As transformaes no contexto scio-econmico tambm iniciam a partir
de investimentos crescentes na indstria. Em 1907, segundo o Censo da
poca, o pas tinha 3.258 estabelecimentos desse tipo e, treze anos depois,
j existiam 13.340 (Sodr, 1997). Outro fator importante o primeiro grande
revs da economia agrcola exportadora, na 1 Guerra Mundial, reduzindo
o mercado externo para a produo. Assim, o mercado interno comea a
ganhar corpo e peso econmico. A queda da Bolsa de Nova York, em 1929,
jogou para baixo o preo do caf e diminuiu ainda mais as exportaes.
Por isso, novamente h um reforo ao processo de industrializao, o qual
atingiria seu pice na dcada de 1950 (Sodr, 1997).
Em 1907, 20% do valor lquido da produo fsica do pas j provinha
da indstria (Saes, 1990). O restante continuava sendo produzido pelo
setor agro-pastoril.
O aumento da participao da indstria na economia brasileira,
confirmado pela abertura cada vez maior de estabelecimentos industriais e
comerciais, mesmo no afetando diretamente o predomnio das oligarquias
rurais, criou situaes novas nas relaes sociais. A primeira delas a
7.2 A Revoluo de 1930 e a modernizao
97
98
formao de sindicatos e organizaes de trabalhadores, as quais realizaram

vrias mobilizaes e greves nas duas primeiras dcadas do sculo. Entre
1900 e 1910, ocorreram 111 paralisaes. O nmero dobraria nos prximos
dez anos, quando houve 258 manifestaes grevistas (Rezende, 1994).
Essas alteraes, porm, no chegaram a atingir o pas todo, ficando
concentradas nos grandes centros urbanos. No interior e municpios
menores, o poder das oligarquias continuava intacto.
Assim, grupos sociais urbanos, incluindo operrios, classe mdia e setores
das Foras Armadas iniciam um processo reivindicatrio por mudanas e,
em um determinado sentido, por direitos, especialmente no mbito das
relaes trabalhistas. Episdios como A Semana de Arte Moderna de
1922, o Tenentismo (1922-1927), a Coluna Prestes (1925-1927) e a oposio
ao predomnio de So Paulo e Minas Gerais (e o prprio rompimento da
aliana entre os dois estados) na poltica nacional tambm contriburam de
maneira decisiva para as mudanas que ocorreram no pas, principalmente
na dcada de 1920, e que foram importantes para a ascenso de Getlio
Vargas presidncia da Repblica, atravs da Revoluo de 1930.
O ano de 1930 marca a ruptura, em muitos aspectos, das caractersticas
sociais e polticas do Brasil. Na economia, a crise de 1929 e, mais tarde,
a 2 Guerra Mundial (1939-1945) ampliaram uma tendncia j presente
antes, ou seja, a necessidade de produzir bens industrializados at ento
importados. O processo de industrializao foi, ao longo das dcadas
seguintes, aumentando e tornando mais plural a produo econmica,
no apenas voltada para exportaes (Carvalho, 2007).
Os avanos no setor industrial so acompanhados por mais um fator
de modernizao no Brasil, a urbanizao. Em quarenta anos dobra a
populao que vive nos centros urbanos, passando de cerca de 20%, em
1920, para 45% em 1960. No ano 2000, 80% da populao viviam nas
cidades (Carvalho, 2007).
7.3 A cidadania regulada

O processo de modernizao, em parte desencadeado pelo governo
de Getlio Vargas, produziu mudanas relevantes no campo dos direitos
sociais. A criao do Ministrio do Trabalho, indstria e Comrcio, um

dos primeiros atos de Vargas, e de uma extensa legislao trabalhista,
que redunda na Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT), em 1943, so
exemplos desse novo contexto, no qual o Estado passa a exercer o poder
de determinao e interveno na economia e sociedade.
Pela primeira vez no perodo republicano h a implantao de polticas
de cunho social. Afora a legislao trabalhista, que regulamentou a jornada
de trabalho de 8 horas, o direito de frias, criou o salrio mnimo e, entre
outros, as aposentadorias, tambm houve o estabelecimento de institutos
de previdncia social e investimentos nas reas de sade e educao.
A principal caracterstica dessas mudanas, no entanto, a colocao do
Estado como regulador das relaes sociais e polticas, diferente da perspectiva
predominante na Repblica Velha, na qual as intervenes estatais nas reas
sociais e trabalhistas no ocorriam. A partir de 1930, o Estado torna-se o centro
regulatrio e determinante, com poder de interveno direta na organizao
social, poltica e econmica da sociedade.
Ao mesmo tempo em que ocorre um processo de modernizao,
portanto, o Estado passa a ter uma marcante caracterstica regulatria.
Um dos pilares dessa estruturao est no conceito de cidadania regulada
(Santos, 1987). A cidadania ps-1930, nessa perspectiva, definida
considerando o sistema de trabalho estabelecido por uma norma legal. Ou
seja, so cidados os indivduos que exercem uma ocupao reconhecida
e delimitada pela legislao, vinculando o exerccio de uma funo no
campo do trabalho com a cidadania, cuja expanso se deu mediante a
regulamentao de uma srie de profisses e a criao de outras, sempre
com a respectiva correspondncia no sentido dos benefcios ocasionados
pelos direitos trabalhistas (Santos, 1987).
Essa viso da cidadania no possui vnculos com um iderio que considere
os valores polticos ou a simples posio do indivduo em uma comunidade,
como ocorria com a doutrina liberal do sculo XVIII. Por consequncia,
delimita como cidados apenas os indivduos que exercem uma ocupao
profissional reconhecida e regulada por lei. So pr-cidados todos os demais,
os quais possuem ocupaes de carter difuso e no regulamentado, caso dos
trabalhadores da rea rural, desempregados e aqueles que exercem atividades
informais ou no estabelecidas em lei (Santos, 1987).
99
Portanto, a regulamentao das profisses, a instituio da carteira de

trabalho e do sindicato pblico so os trs paradigmas para a definio
da cidadania. E a regulamentao feita pelo Estado define os direitos dos
cidados, uma decorrncia da legislao trabalhista. As polticas sociais,
especialmente no campo previdencirio, tiveram como base a ideia de
uma cidadania regulada pelas questes trabalhistas.
7.4 A inverso na sequncia dos direitos
100
A compreenso moderna da cidadania, cujo ponto de partida remonta

formao do Estado nacional na Europa Ocidental do sculo XVIII e ao
iderio liberal, considera a conquista dos direitos civis, polticos e sociais
a partir de uma ordem sequencial (Marshall, 1967).
Em outras palavras, os direitos civis (vida, liberdade, propriedade e
igualdade perante a lei) so imprescindveis para a ocorrncia dos direitos
polticos (votar e ser votado, organizar partidos e, entre outros, liberdade
de manifestao). Podem existir cidados com direitos civis e sem direitos
polticos. Contudo, a inexistncia dos direitos civis de liberdade de opinio
e organizao, por exemplo, torna impraticvel a efetivao dos direitos
polticos.
Em sntese, os direitos civis so essenciais para o exerccio dos direitos
polticos e ambos so imprescindveis para a constituio dos direitos
sociais (sade, aposentadoria, educao e, entre outros, salrio justo).
A importncia, nesse ponto de vista, da sequncia reside na considerao
dos direitos civis enquanto fundamentais para a vida em sociedade; dos
direitos polticos como garantidores da participao dos cidados no governo
e os direitos sociais no compartilhamento da riqueza produzida na sociedade.
Portanto, os direitos polticos so inviveis sem os direitos civis e os sociais se
efetivam a partir da liberdade de organizao e participao poltica.
A ocorrncia de direitos sociais sem os dois outros tipos antecedentes
pode acarretar que o seu contedo e amplitude sejam definidos em bases
no democrticas (Carvalho, 2008). Cuja implicao estabelece uma relao
arbitrria entre governantes e governados, usando como moeda de troca
a execuo de polticas sociais em troca de submisso e apoio.
O exerccio dos direitos civis abre Caminho para a reivindicao de

participao poltica, de formar partidos, de representao poltica legitimada
em eleies livres e de escolher governantes. A participao no mbito
da poltica, por sua vez, permite que o eleitorado escolha os partidos que
apresentem propostas de acordo com suas demandas, incluindo as reivindaes
por polticas sociais, estabelecendo os trs tipos de direitos (Marshall, 1967).
Porm, o percurso da cidadania na Inglaterra, nos sculos XVIII, XIX
e XX, na perspectiva de Marshall, possui diferenas importantes com
a experincia de outros pases, sem afetar a concepo de cidadania. A
alterao da sequncia, tendo como parmetro a anlise de Marshall, no
entanto, muda o resultado.
Na trajetria brasileira, principalmente depois de 1930, primeiro
foram definidos os direitos sociais, no perodo de 1930 a 1945, a partir do
estabelecimento da legislao trabalhista e da poltica previdenciria. H
uma inverso no parmetro delimitado por Marshall, pois as leis sociais no
foram produto da ampliao da participao e da organizao poltica da
sociedade. A maior parte delas foi estabelecida, inclusive, durante o perodo
autoritrio do Estado Novo (1937-1945), quando a poltica social foi utilizada
como um dos elementos de controle social (Carvalho, 2008).
Os direitos sociais, nesse sentido, precederam os direitos civis e
polticos, os quais, em sentido pleno, apenas seriam adquiridos no final da
dcada de 1980, aps a Constituio de 1988. Antes, no perodo 1945 a 1964,
o pas passou pela primeira tentativa de democratizao, limitada pela
cassao do direito de organizao do Partido Comunista Brasileiro, em
1947, e pelas constantes intervenes em sindicatos e outras organizaes
polticas, proibindo greves e manifestaes pblicas (Luca, 2005).
Nesses cerca de 19 anos, sucedendo o Estado Novo, o voto foi ampliado
aos brasileiros e brasileiras maiores de 18 anos e alfabetizados. Entretanto,
60% da populao, em 1950, no era alfabetizada, o que colocava os
percentuais de participao eleitoral em nveis que nunca superaram 20%
da populao at a dcada de 1960 (Luca, 2005).
As mulheres (apenas as casadas com autorizao do marido , vivas
e solteiras com renda prpria), desde 1932, tinham direito ao voto, embora
tenham exercido-o por poucos anos devido ao incio do perodo autoritrio,
em 1937. J os analfabetos apenas tiveram assegurado o seu direito a escolher
os governantes e parlamentares na Constituio de 1988.
101
A cidadania ps-1930
Polticas sociais sem efetivao de direitos polticos e civis.
Estado com poder de controle da organizao poltica e social.
Processo de modernizao, urbanizao e industrializao.
Cidadania regulada e vinculada a regulamentao do trabalho e
das profisses.
Consolidao dos direitos trabalhistas e previdencirios.
Democracia limitada (1945-1964).
Extenso do direito ao voto s mulheres (1932).
Baixa participao eleitoral (analfabetos no tm direito ao voto).
7.5 Os direitos e a crise do perodo

pr-1964
102
As mudanas, em relao ao Estado Novo, foram restritas na questo

da expanso da cidadania, onde mantido o princpio da prtica da
regulamentao das profisses e da legislao trabalhista (Santos, 1987).
Os processos eleitorais envolvem uma pequena parcela da populao e
o direito de organizao poltica e livre manifestao constantemente
reprimido. Os sindicatos e demais organizaes sociais, ao mesmo tempo
em que dispem de uma maior liberdade de reivindicao, tm de enfrentar
a poltica repressiva do governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1950).
No governo do presidente Juscelino Kubitschek (1956-1960) a
produo industrial obteve, de 1955 a 1961, um crescimento de 80%.
Implantando uma poltica de nacionalismo desenvolvimentista, houve
uma aproximao com um modelo econmico voltado para obter, de
maneira rpida, a maior taxa de crescimento possvel, incentivando a
expanso dos setores privados e pblicos (Skidmore, 1982).
Todavia, a situao comea a mudar em 1959, com o crescimento da
oposio ao governo federal provocada, tambm, pela aproximao da
sucesso presidencial. Contexto que envolvia o aumento das reivindaes
de setores politicamente organizados da populao, especialmente
os ligados aos sindicatos e partidos de esquerda, e pela incapacidade
de o Estado, em parte devido crise econmica do final da dcada de

1950, em apresentar respostas s demandas por polticas sociais e maior
democratizao (Skidmore, 1982).
Esse contexto de crise perduraria at 1964, provocado, em parte, pelo
escoamento dos conflitos sociais de maneira externa s instituies polticas
herdadas do Estado Novo, resultando no aumento da radicalizao das
reivindaes e na pouca capacidade do Estado em gerar recursos e
alternativas (Santos, 1987). Ou seja, a associao entre crise econmica,
aumento da mobilizao e inoperncia das instituies polticas e sociais
gerou uma incompatibilidade com a ordenao da cidadania regulada,
modelo definido no perodo Vargas. O conflito foi uma das causas do
golpe de 1964, que retirou Joo Goulart da presidncia e estabeleceu um
regime ditatorial no pas.
A evoluo da cidadania no perodo republicano, portanto, passou
por avanos e retrocessos. Na primeira fase, durante a Repblica Velha,
de 1889 a 1930, o predomnio das oligarquias agrrias, o coronelismo e o
patrimonialismo contriburam de maneira decisiva para as restries aos
direitos civis e polticos. No so asseguradas as liberdades de organizao
poltica, manifestao e bem-estar. Tambm no h uma concepo
nacional do pas, ento controlado por elites regionais. O Estado, alm
disso, no age no sentido de produzir polticas sociais.
Depois da Revoluo de 1930, o Estado passa a ter um poder de
interveno direta na sociedade e na economia. Tendo por base a
regulamentao do trabalho, so definidos os parmetros do tipo de
relao estabelecido com os indivduos, a partir do controle social
implementado pela regulao da cidadania, expandindo os direitos
para os indivduos integrantes do mercado de trabalho regulamentado
pela legislao.
Ao mesmo tempo, o pas passa por um processo de modernizao, com
desenvolvimento industrial e aumento da populao nos centros urbanos.
Os direitos sociais precedem os direitos polticos e civis, implicando na
efetivao de um sistema no qual o apoio ou mesmo a submisso ao
governo obtido a partir da efetivao de polticas de alcance social,
estabelecendo um modelo de dominao poltica com forte interveno
do Estado. Situao que no teve alteraes expressivas at 1964.
103
Referncias
Paulo: K. Adenauer e Unesp, 2007. p. 19-31.
FAUSTO, Boris. A Revoluo de 30. In: MOTA, Carlos Guilherme (org.).
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104
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SKIDMORE, Thomas. Brasil: de Getlio a Castelo (1930-1964). Rio
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2. ed. Rio de Janeiro: Graphia, 1997.
TRINDADE, Hlgio. Bases da democracia brasileira: lgica liberal e
prxis autoritria (1822-1945. In: ROUQUI, Alain; LAMOUNIER,
Bolivar e SCHVARZER, Jorge (Orgs.). Como renascem as democracias.
So Paulo: Brasiliense, 1985.
Questes
1) Analise o conceito de cidadania regulada.
2) Aponte as implicaes do patrimonialismo e do coronelismo na
questo dos direitos polticos.
8
A cidadania
no regime autoritrio
de 1964 a 1985
Depois de um perodo democrtico com uma srie de limitaes, o

Brasil entra, em 1964, em mais uma sequncia de governos autoritrios. Este
captulo prope a anlise de alguns temas decorrentes da interrupo dos
processos de mobilizao social por regimes polticos de carter autoritrio,
como o Estado Novo (1937-1945) e o regime militar (1964-1985). importante
salientar as semelhanas (alm das vrias diferenas) entre os dois perodos,
entre as quais o desenvolvimento de medidas modernizantes, tais como
industrializao e urbanizao, junto com limitaes dos direitos civis e
polticos. Outro ponto comum a tentativa de angariar apoio da populao
atravs da concesso de polticas sociais.
O captulo tambm delineia algumas das caractersticas do regime
instaurado em 1964 e outros elementos que constituram o processo de
transio para a democracia, em meados da dcada de 1980.
O desenvolvimento poltico do Brasil oscilou, ao menos at o final

da dcada de 1980, entre perodos de mobilizao social e mudanas no
regime poltico voltadas s restries das liberdades. possvel detectar
uma relao de causa e consequncia entre a participao da cidadania
mobilizada e as mudanas institucionais que, em 1964, geraram a ascenso
do regime autoritrio (Rodrigues, 2001).
Antes, a mobilizao de setores da sociedade nas dcadas de 1920 e
1930 foi sucedida pelo perodo autoritrio do Estado Novo, em 1937. H,
portanto, uma descontinuidade no processo de participao poltica da
sociedade, ocasionado pelas rupturas de carter autoritrio.
Do ponto de vista da cidadania, regimes polticos autoritrios impem
restries aos direitos civis e polticos. Ao mesmo tempo, tambm podem
fazer uso de determinadas polticas sociais no sentido de angariar apoio
e manter setores sociais sob controle, caso do governo de Getlio Vargas
com a legislao trabalhista, e do governo militar instaurado em 1964
com a universalizao da previdncia social. Outra questo importante
A cidadania no regime autoritrio de 1964 a 1985
8.1 O impacto na cidadania

das alternncias entre mobilizao
social e autoritarismo
107
108
o processo de modernizao, ocorrido nas dcadas de 1940, 1950 e 1970,

atravs de desenvolvimento industrial e aumento da populao nos centros
urbanos, que no teve impacto na formao e manuteno de mecanismos
capazes de ampliar os direitos e a cidadania num ambiente democrtico.
A concepo democrtica da poltica brasileira, ainda que com
limitaes, do perodo iniciado em 1945, ingressa, a partir de abril de
1964, em duas dcadas de recesso. As restries aos direitos polticos
e civis, entre outras medidas, colocaram a sociedade em um estgio de
reduzida organizao social e poltica, na medida em que as instituies
com algum grau de representatividade ou foram extintas, ou tiveram
suas atividades suspensas e limitadas, caso dos partidos, entidades
estudantis e sindicatos (Santos, 1987).
O principal resultado desses fatores encontra-se, numa viso mais
geral, na permanncia da concepo da cidadania sem um carter pblico
e universal. Considerando essa perspectiva, grande parte da populao
no tinha direitos civis e, mais importante, a questo no integrava a
agenda dos sucessivos governos militares (Santos, 1987).
A lgica do regime de 1964, especialmente depois de 1968, era primeiro
produzir alto crescimento econmico e um processo de acumulao
estvel. Apenas aps a efetivao dessa fase se pensaria em alguma
maneira de discutir a participao ampliada nos seus benefcios.
Nesse sentido, o conceito de cidadania regulada, aplicado ao perodo
anterior a 1964, encontra um patamar ainda mais limitado, no qual
questes como justia e direitos passaram a denotar o ponto de vista do
regime, isto , no possuam vinculao com os princpios clssicos da
cidadania, tais como igualdade e liberdade.
Tambm importante considerar que, no caso brasileiro, a incidncia
de polticas sociais ocorreu de maneira mais acentuada em perodos
autoritrios, tanto no Estado Novo, quanto no regime de 1964,
especialmente depois de 1966 (Santos, 1987). Contexto que explicita duas
consequncias. No perodo Vargas, h a expanso regulada da cidadania,
com os direitos sociais, antecedendo aos direitos polticos. No regime de
1964 ocorreu o impedimento ao exerccio da cidadania poltica ocasionado
pela impossibilidade de a sociedade votar, escolher governantes e de
interferir na formulao das polticas pblicas.
8.2 Caractersticas do regime

autoritrio
As reformas de base identificadas com o nacional-populismo do
presidente Joo Goulart (1961-1964), junto com a participao poltica de
setores populares, foram confrontadas com um movimento civil e militar
conservador. Com isso, h a reorganizao do empresariado, em parte j
associado com o capital internacional, acompanhado por outros setores
civis da sociedade, ambos apoiando a mobilizao militar que derrubou
Goulart da presidncia.
A crise que redundou na deposio de Joo Goulart, portanto, teve
como um dos pontos principais a rearticulao de grupos sociais no sentido
de produzir uma aliana capaz de mudar o modelo de desenvolvimento
econmico e social do perodo, em grande parte influenciado pela
estrutura efetivada por Getlio Vargas. A sada encontrada por esses
grupos foi derrubar o sistema poltico em vigor desde 1945, com relativas
liberdades civis e polticas. A segunda medida do regime de 1964 tratou
desarticulando as organizaes polticas que apresentavam as reivindaes
do movimento sindical. O mesmo foi feito com foras de esquerda e setores
nacionalistas civis e militares.
O regime autoritrio brasileiro que se estende de 1964 at 1984, possui
duas caractersticas importantes, a sua durabilidade e a capacidade de
adaptao ao contexto poltico, e pode ser divido em trs fases (Velasco
e Cruz e Martins, 1984). A primeira vai de 1964 a dezembro de 1968.
Inicialmente, h certa caracterstica liberal de pouca interveno do Estado,
com medidas relativamente brandas, se comparadas com o que viria
depois, e propostas de reformas, incluindo a da administrao pblica,
agrria, sindical e previdenciria.
A junta militar que governou o pas at a definio de Castelo
Branco como presidente, estabeleceu a figura do Ato Institucional,
medida criada pelo governo, no prevista na Constituio de 1946,
de tornar o Poder Executivo capaz de estabelecer uma ordem repressiva,
para embasar os chamados atos de exceo. J em abril de 1964

foram abertos vrios inquritos policial-militares, os quais eram, em
109
110
geral, comandados por coronis, com a meta de investigar atividades

consideradas subversivas.
Por decorrncia, parlamentares tiveram seus mandatos cassados,
direitos polticos foram suspensos e funcionrios civis e militares acabaram
sendo demitidos ou aposentados. Entre eles estavam os ex-presidentes
Joo Goulart e Jnio Quadros, alm de lideranas como Lus Carlos Prestes,
Miguel Arraes e Leonel Brizola.
Em 1965 h um avano nas medidas autoritrias, com a determinao
da retomada das cassaes, o fim dos partidos polticos e a criao de
apenas dois (o Movimento Democrtico Brasileiro, de oposio, e a Aliana
Renovadora Nacional, a Arena, o partido do governo ditatorial).
A segunda fase do governo autoritrio comea no final de 1968, a partir
da edio, no dia 13 de dezembro, do Ato Institucional nmero 5 (AI-5),
uma resposta ao aumento da mobilizao contra o governo autoritrio
que ocorreu durante o ano.
O AI-5 visava controlar a sociedade, neutralizar opinies contrrias
e produzir uma opinio favorvel ao governo. Alm disso, as medidas
tinham como meta terminar com a contestao ao regime, pelo menos a de
carter mais difuso e vinculada populao em geral. Para tanto, foram
decretados o recesso e fechamento do Congresso Nacional, e o Poder
Executivo passou a ter a prerrogativa de cassar mandatos, decretar estado
de stio e suspender garantias legais de liberdade de reunio e associao
(Velasco e Cruz e Martins, 1984).
Durante o perodo autoritrio, as eleies ocorreram dentro do limite
definido pelo governo. Foram mantidas, em quase todo o perodo, eleies
para a Cmara dos Deputados, Senado, cmaras municipais, assembleias
legislativas e prefeituras (exceto capitais e reas de segurana nacional
cidades localizadas em zonas de fronteira com outros pases, por exemplo).
O presidente da Repblica e os governadores estaduais eram escolhidos
de maneira indireta.
A terceira etapa do regime autoritrio estende-se de 1974 a 1985 e
estabelece, com idas e vindas um processo de transio para a democracia,
quando os militares deixam a presidncia da Repblica.
Em termos econmicos, na primeira etapa (governo Castelo Branco) o
regime militar implantou um modelo, em grande parte regido pelo prprio
O regime poltico de 1964

Reforo do Poder Executivo e controle do Congresso Nacional.
Presidente da Repblica com poder de fechar o Congresso, decretar
estado de stio e cassar mandatos.
Censura.
Suspenso de direitos polticos e civis.
Aumento da importncia do Conselho de Segurana Nacional e
criao do Servio Nacional de informaes.
Estabilidade social sob represso e um relativo dinamismo
econmico (em relao, principalmente, aos investimentos pblicos
em obras e empresas).
O Estado como regulador da economia.
8.3 A mobilizao pela democratizao

O longo perodo de transio iniciou na presidncia de Ernesto Geisel
(1974-1979) e estendeu-se at 1989, quando ocorre a volta da eleio
direta para presidente da Repblica. Um ano antes promulgada a
Constituio Federal, estabelecendo novos parmetros para as relaes
sociais e polticas no pas.
mercado, baseado em algumas caractersticas liberais. Na segunda fase, j

nos governos Costa e Silva e Emlio Mdici, h o aumento da participao
do Estado em termos de expanso econmica acelerada, o que produziu o
chamado milagre econmico, cujo crescimento chegou a 14% do Produto
interno Bruto (PIB) em 1973, colocando o pas como a 8 economia do
mundo (Velasco e Cruz e Martins, 1984). A desacelerao no aumento do
PIB, ocasionada em parte pela recesso mundial provocada pelas crises do
petrleo de 1973 e 1979, ganha corpo em 1977 e chega a ndices negativos
em 1983 (Carvalho, 2008).
Protagonizado por foras heterogneas que tinham posies diferentes
sobre vrios temas e que tambm disputavam o poder entre si, o regime
no teve uma linha de conduta nica. Ora avanava no sentido da
liberalizao, ora recuava e aumentava a represso.
111
112
As eleies diretas para os nveis municipal, estadual e federal e a nova

Constituio fecham o ciclo da redemocratizao, cujo processo inicia,
formalmente, quando o presidente Geisel anuncia, no seu discurso de
posse, em maro de 1974, um projeto de liberalizao, sem definir metas
e prazos e mantendo os amplos poderes do Poder Executivo (Velasco e
Cruz e Martins, 1984).
Dois marcos foram importantes, em 1974, para a desestabilizao do
governo autoritrio. O primeiro est no impacto da crise do petrleo,
ocorrida em 1973, que aumentou o preo dos combustveis e deflagrou
o incio da desacelerao do crescimento econmico. O segundo trata
da eleio de novembro, cujo contexto ganhou um fator de avaliao
do governo militar. Nesse pleito, a estratgia da oposio deixa de ser
o incentivo ao voto nulo ou branco e passa a ser a de apostar em seus
candidatos. O novo governo, diante dos resultados da economia e da
certeza de uma vitria da Arena, como vinha ocorrendo antes, resolveu,
para buscar algum tipo de legitimao popular, incentivar a participao
e reduzir os controles sobre a imprensa, liberando debates, por exemplo.
O resultado, no entanto, representou uma ampla vitria do MDB, que
venceu em 16 estados, elegendo 16 senadores (de um total de 22 cadeiras
disponveis no pleito) e 160 dos 364 deputados federais (Velasco e Cruz
e Martins, 1984).
A partir da, a liberalizao oscila entre momentos de maior abertura
e outros de intensificao de medidas autoritrias, como a ocasionada
pelo chamado pacote de abril, em 1977, no qual o governo ditatorial
determina eleies indiretas para governadores e coloca o Congresso
Nacional em recesso, numa tentativa de retomar o controle sobre o
processo da transio. As medidas, no entanto, tiveram de enfrentar as
manifestaes contrrias de entidades da sociedade civil, incluindo a
Ordem dos Advogados do Brasil e os movimentos sindical e estudantil
(Velasco e Cruz e Martins, 1984).
Nesse contexto, o governo tinha como alternativas retomar a represso
e arcar com os altos custos polticos e sociais ou seguir com a inevitvel,
devido ao aumento das mobilizaes, liberalizao. O sistema econmicosocial que produziu crescimento associado concentrao de renda
encontra pela frente uma crescente conscincia poltica dos grupos sociais
no sentido da necessidade das mudanas (Souza, 1988).
A sociedade civil reorganiza-se na segunda metade da dcada de 70
com um conjunto de reivindaes comuns a vrios movimentos sociais.
Entre elas estava a volta do Estado de direito, a defesa de uma nova
Constituio e a anistia e liberdade para os presos polticos. A srie de
greves, inicialmente deflagradas em Santo Andr, So Caetano e So
Bernardo do Campo, o ABC paulista, depois estendida por vrias outras
cidades, respaldou o ressurgimento da mobilizao social.
A transio para a democracia, mesmo que ainda sob controle do
regime autoritrio, teve no ano de 1978 um dos pices da mobilizao
da sociedade civil, incluindo as manifestaes pela anistia poltica. Nesse
contexto, so anunciadas medidas que reduziam o controle do Estado
sobre a sociedade, tais como o fim da censura prvia imprensa, alm
do restabelecimento da figura do habeas corpus para crimes polticos.
As cassaes e o direito do presidente da Repblica fechar o Congresso
Nacional igualmente foram proibidos (Velasco e Cruz e Martins, 1984).
Em dezembro de 1978 extinto o Ato Institucional nmero 5, principal
instrumento de controle e arbtrio do governo. No ano seguinte, ocorre
a volta da liberdade de organizao partidria, com o fim do sistema de
dois partidos, Arena e MDB.
A Campanha Diretas-J, mobilizao que tomou conta do pas entre
janeiro e abril de 1984, defendia a eleio direta do presidente que
sucederia Joo Figueiredo em 1985. O Congresso, entretanto, no aprovou
a medida. A votao no parlamento foi feita sob um forte aparato militar,
com a Cmara e o Senado cercado por tropas e a vigncia de medidas de
emergncia.
Ainda que a ao dos movimentos sociais e de parte da populao
tenha, em larga medida, contribudo para o desmantelamento do regime
autoritrio, o veto eleio direta para a presidncia significou o limite
de liberalizao e abriu Caminho para a negociao consolidada entre
a oposio tolerada pelo regime militar e os representares do prprio
regime (Sallum Jr., 1996).
113
Represso
Entre 1964 e 1973
Cassaes: 513 mandatos de senadores, deputados e vereadores.
Perda de direitos polticos: 35 dirigentes sindicais.
Aposentadoria compulsria ou demisso: 3.783 funcionrios
pblicos.
Expulso das Foras Armadas: 1.313 militares.
Entre 1964 e 1970

Intervenes em sindicatos: 536.
Fonte: Carvalho, 2008 (a partir de pesquisa feita por Marcos Figueiredo).
8.4 O bloqueio cidadania e a concesso

de direitos: um balano do perodo
autoritrio
114
As restries s liberdades civis e polticas, tpicas de regimes

autoritrios, atingiram seu pice na primeira metade da dcada de
1970. Tambm foi o perodo em que o Brasil teve as mais altas taxas de
crescimento econmico. O forte controle sobre as atividades polticas
e sindicais, de certa forma mantendo o carter da regulamentao
administrativa da cidadania, foi acompanhado do estabelecimento de
um forte aparato de propaganda de cunho ufanista, ressaltando a suposta
ordem social, o crescimento econmico e a ideia da colocao do Brasil
como o pas do futuro.
Mesmo que tenha havido, pela lgica de rpido crescimento econmico,
o avano no processo de industrializao e a modernizao acelerada da
economia, aumentando os postos de trabalho, as chamadas reas bsicas
do bem-estar social, casos da sade pblica, educao, saneamento e,
entre outras, habitao, seguiram longe de ser prioritrias na agenda
governamental e sem programas polticos capazes de apresentar respostas
efetivas para as questes (Santos, 1987).
Os ndices de crescimento econmico, que se mantiveram em

uma mdia anual aproximada de 10% do Produto interno Bruto na
primeira metade da dcada de 1970, entretanto, no tiveram um
impacto na distribuio de renda. Pelo contrrio, de 1960 a 1980,
os 20% mais pobres da populao economicamente ativa tiveram
reduzida sua participao na renda nacional de 3,9% para 2,8%. No
mesmo perodo, a parcela de 1% mais rica passou de 11,9% para
16,9% (Carvalho, 2008).
As polticas governamentais, portanto, no conseguiram alterar de
maneira significativa as desigualdades sociais. Devido em parte a pouca
capacidade aquisitiva da maioria da populao, decorrncia do controle
salarial feito pelo governo para ter mais recursos destinados rea da
economia, agravaram as condies gerais da populao nas reas de bemestar. Os reajustes dos ganhos passaram, j desde 1965, a depender de
uma determinao do governo, subordinada ao crescimento econmico
e ao controle da inflao (Luca, 2005).
Com as liberdades de organizao e de manifestao pblica
restringidas, incluindo o sistema poltico controlado pelo regime, no
de maneira geral, no tinha como interferir nas polticas do governo.
Eram reduzidas as possibilidades de apresentar reivindaes sem que
no parecesse um ato de rebelio ao regime.
Os governos militares fizeram uso da ampliao dos direitos sociais
como um elemento de controle social proporcional elevao das
restries ao exerccio dos direitos polticos e civis (Carvalho, 2008). O
estabelecimento do Fundo de Garantia por Tempo de Servio e do Instituto
Nacional de Previdncia Social, ambos em 1966, pode ser classificado
nesse sentido.
Tambm houve a integrao ao sistema previdencirio dos
trabalhadores rurais, autnomos e empregados domsticos, os quais
estavam fora da regulao anterior a 1964, quando a previdncia social
encontrava-se fragmentada em diversos institutos especficos para cada
havia espao para eventuais manifestaes e reivindaes. A sociedade,
categoria. Os trabalhadores do setor informal, no entanto, continuaram

fora da cobertura previdenciria.
115
Ao mesmo tempo em que h a ampliao de direitos sociais, os

beneficiados so afastados de qualquer possibilidade de interferncia
na sua gesto. As possibilidades de controle pblico do processo so
quase que inexistentes, pela retirada da representao, principalmente
na previdncia social, dos trabalhadores e empregadores nos conselhos
de administrao (Santos, 1987).
Como j acontecera no perodo autoritrio do Estado Novo, os
direitos sociais surgem no como respostas a ao poltica organizada
da populao, mas, sim, como um benefcio do governo, o qual deve
ser retribudo com alguma forma de apoio poltico. A ideia de que
os direitos so uma concesso e no uma conquista da sociedade
est ligada percepo de que a iniciativa na sua execuo foi dos
governos e os indivduos o percebem, de uma maneira geral, como
um privilgio ou favor (Pandolfi, 1999). Nessa perspectiva, ocorre a
associao dos direitos sociais com a legislao trabalhista e as polticas
previdencirias.
A modernizao gerada pelo crescimento econmico, ainda que sem
distribuio de renda, tambm produziu, continuando uma tendncia j
verificada nas dcadas de 1950 e 1960, o aumento da populao urbana
116
(Carvalho, 2008). Em 1960, 44,7% dos brasileiros viviam nas cidades.

Vinte anos depois, o ndice passa para 67%. Perodo no qual ocorre uma
profunda alterao no mercado de trabalho. Em 1960, 54% das pessoas
ocupadas trabalhavam no setor primrio da economia (agricultura,
minerao e pecuria). Em 1980, o ndice cai para 30%. Ao mesmo tempo
h crescimento da ocupao nos setores secundrio (indstria), de 13%
para 24% e tercirio (comrcio, transporte e servios), de 33% para 46%
(Carvalho, 2008).
Esse contexto indica que a populao brasileira passa a estar,
majoritariamente, nos centros urbanos, nos quais as possibilidades
de organizao poltica tendem a ser maiores. Outra consequncia
a reduo do nmero de trabalhadores no setor agropecurio, o que
implica na existncia de xodo rural, e o aumento na indstria e no
setor tercirio.
Modernizao
1960
1980
44,7
67
Trabalhadores no setor primrio (%)
54
30
Trabalhadores no setor secundrio (%)
13
24
Trabalhadores no setor tercirio (%)
33
46
22,7 milhes
42,3 milhes
Participao dos 20% mais pobres na renda

nacional (%)
3,9
2,8
Participao do 1% da populao mais rica na

renda nacional (%)
11,9
16,9
Populao urbana (%)
Populao empregada (economicamente ativa)
Fonte: Carvalho, 2008.

IANNI, Octavio. A ditadura do grande capital. Rio de Janeiro:
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Bernardo e ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de (orgs.). Sociedade e
poltica no Brasil ps-64. 2. ed. So Paulo: Brasiliense, 1984.
Questes
1) Aponte elementos que caracterizem a questo dos direitos civis e

polticos no perodo autoritrio de 1964 a 1985.
2) Analise a problemtica dos direitos sociais no regime militar.
118
9
A Constituio Cidad
e o reencontro
da democracia
com a cidadania
A democratizao do Brasil, na dcada de 1980, abriu a possibilidade

do estabelecimento de caractersticas novas nas relaes sociais e polticas.
A Constituio de 1988 o documento que define e determina os meios
para assegurar os direitos e a cidadania. Este captulo aborda esse contexto,
fazendo uma rpida descrio acerca do nvel de acesso a tais direitos, a
partir do uso da Sntese de indicadores Sociais do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica.
Nessa compreenso, so importantes os passos para reconstruo da
democracia, incluindo as inovaes constantes no texto constitucional, as
quais incluem, alm dos direitos civis, polticos e sociais, o princpio da
participao da sociedade na gesto do Estado.
9.1 A reconstruo da democracia

A transio do regime autoritrio para a democracia, iniciada em 1974 e
que vai at o fim da dcada de 1980, produziu importantes transformaes
no sistema poltico brasileiro e, por decorrncia, na cidadania. Ao mesmo
tempo, j desde meados da dcada de 1970, a sociedade civil vinha dando
demonstraes de renascimento, considerando as mobilizaes prdemocratizao ocorridas no perodo.
no poderia ser vista apenas como uma questo institucional. Ou seja,
somente a ocorrncia de eleies livres no seria suficiente, pois o novo
regime poltico deveria ser tambm capaz de representar os interesses
da sociedade (Souza, 1988). Sem essas duas dimenses o processo de
democratizao no se completaria.
Entre as heranas do regime autoritrio, afora as limitaes dos
direitos civis e polticos, os quais foram, aos poucos, sendo recuperados,
estava o desmoronamento, j desde o final da dcada de 1970, dos ndices
de crescimento do Produto interno Bruto. Queda que se agravaria nos
anos de 1983 e 1984, com aumento da inflao e da recesso econmica
A Constituio Cidad e o reencontro

da democracia com a cidadania
Houve o estabelecimento de um contexto no qual a democracia
(Sallum Jr., 2003).
121
Paralelamente, ocorreu o aumento das reivindaes por

transformaes polticas e sociais. Em relao ao sistema poltico, as
demandas centravam-se na volta das liberdades polticas, incluindo
eleies diretas para todos os nveis, liberdade de organizao
partidria e de opinio. Do ponto de vista social, as temticas envolviam
questes relativas a emprego, renda, saneamento bsico e, entre outras,
habitao.
Contudo, quando inicia a Nova Repblica, com a eleio, indireta,
para a presidncia, de Tancredo Neves (que acabou no tomando posse;
o mandato foi cumprido pelo vice Jos Sarney), em janeiro de 1985, h
um refluxo dos movimentos da sociedade civil, exceto o sindical, depois
da intensa mobilizao pela volta das eleies diretas para presidente,
vetada pelo governo e pelo Congresso Nacional (Souza, 1988).
O fim do governo militar, alm disso, determinado por uma transio
negociada, sem ruptura. Negociao que no teve um carter pblico
e foi, em determinado sentido, controlada por integrantes do regime
autoritrio (Souza, 1988).
A partir desse contexto, o processo de constitucionalizao da
democracia, incluindo os direitos polticos e civis, estabelecido pela
Assemblia Nacional Constituinte (1986 1988) e pela volta da eleio
direta para presidente da Repblica, em 1989.
A democratizao foi restabelecendo os direitos polticos e civis.
122
Uma emenda constitucional, apresentada no ano de 1985, concedeu aos

analfabetos a possibilidade de votar, em carter facultativo. Entretanto,
analfabetos no podem se candidatar. A Constituio de 1988 reiterou
a universalizao do voto, tornando-o opcional para quem tiver de 16 a
18 anos de idade e mais de 70 anos e obrigatrio para quem tiver de 18
a 70 anos.
Ainda na questo dos direitos polticos, a liberdade para a formao de
partidos foi tambm estabelecida. Em 1985, caram os ltimos obstculos
para o funcionamento de um sistema partidrio pluralista, quando o
Partido Comunista do Brasil obteve o seu registro oficial, o qual estava,
at ento, impedido de operar legalmente.
A retomada da liberdade
Volta dos direitos civis e polticos.
Liberdade de organizao, incluindo partidos e sindicatos.
Processo constituinte (1987-1988).
Eleies diretas (municpios, estados e pas).
Ampliao do direito ao voto para os analfabetos (1985).
Fim da censura (ainda que de maneira lenta).
A sociedade civil teve momentos de mobilizao intercalados por

outros com menos manifestaes. A segunda metade da dcada de 1970,
com as reivindaes de abertura poltica e anistia e a campanha DiretasJ, em 1985, foram dois pices das manifestaes civis.
A sada do regime autoritrio precisava ser acompanhada por uma
legislao com caractersticas democrticas. Havia a necessidade de uma
constitucionalizao do regime democrtico, a qual ocorreu a partir da
eleio de 1986, quando foram escolhidos os deputados constituintes,
responsveis pela elaborao do texto da Constituio de 19882. Nesse
perodo, a mobilizao da sociedade civil foi retomada e teve como centro
as presses no Congresso Nacional.
A nova Constituio expandiu e afirmou os direitos fundamentais, junto
com as formas necessrias a sua defesa. Tambm definiu possibilidades
de participao poltica, atravs de uma srie de instrumentos para
interveno da sociedade civil e controle dos gastos e polticas pblicas.
Muitas dessas medidas foram encaminhadas por emendas populares
sustentadas em 13 milhes de assinaturas. (Dallari, s/d).
O texto constitucional estabelece, alm dos direitos civis e polticos, a
possibilidade de os indivduos apresentarem projetos de lei, por meio de
iniciativa popular. Medida que tambm foi estendida para as assembleias
A descrio a partir do texto da Constituio (www6.senado.gov.br/con1988/

CON1988_05.10.1988/CON1988.htm)

9.2 A Constituio de 1988 e os direitos
123

124
legislativas e cmaras municipais. Nesse sentido, a Constituio preconiza

o objetivo de tornar o exerccio do poder no apenas incumbncia dos
representantes eleitos, mas tambm atravs de mecanismos de participao
da sociedade, incluindo o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular
(Moiss, 1990). Contexto que est ligado s presses por participao
percebidas no Brasil desde a dcada de 1970, em contraste com o dficit
de representao poltica no pas, o qual, at 1984, esteve imerso em um
regime militar (Moiss, 1990).
Um dos smbolos dessa mudana pode ser percebido no Artigo
1 pargrafo nico da Constituio, onde ocorreu a substituio da
frase Todo o poder emana do povo e em seu nome ser exercido, lema
liberal clssico e colocado na Constituio brasileira de 1934, por Todo
o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
ou diretamente, nos termos desta Constituio (Moiss, 1990).
Outros pontos importantes so o direito de propor aes judiciais,
entendidas como no campo das garantias constitucionais, no sentido da
garantia dos direitos fundamentais. A Ao Popular e o Mandado de
Segurana so instrumentos para evitar o chamado abuso de autoridade
que possa prejudicar os direitos da cidadania.
O Artigo 1 do Ttulo I constitui o Estado democrtico de direito,
cujos fundamentos so a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa
humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo
poltico. Portanto, h uma associao entre as liberdades polticas e a
ideia de cidadania, levando em conta o bem-estar, segurana e liberdade
individual.
Em relao aos direitos fundamentais, o texto garante a igualdade
entre homens e mulheres, e liberdade de manifestao de pensamento.
Igualmente assegurada a liberdade de crena e de associao.
O Captulo II dedicado aos direitos sociais. Os quais so a educao,
sade, trabalho, lazer, segurana, previdncia social, proteo
maternidade e infncia e assistncia aos desamparados. Tambm so
estabelecidos os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, tais como
seguro-desemprego, frias, fundo de garantia por tempo de servio,
salrio-famlia, licena maternidade e paternidade, aposentadoria e a livre
associao sindical e profissional.

A Constituio, portanto, define os parmetros e limitaes das

relaes sociais e polticas. Nesse sentido, h a definio dos direitos civis,
polticos e sociais, alm da estruturao do Poder Pblico e as funes
do Legislativo, Executivo e Judicirio. importante salientar a nfase
aos direitos fundamentais, que se encontram logo no comeo do texto
constitucional (Luca, 2005).
Outra mudana relevante do ponto de vista da proteo aos
direitos a desvinculao do Ministrio Pblico do Poder Executivo,
transformando-o em uma instituio com elevado grau de autonomia
funcional e administrativa. Entre as suas funes esto as aes civis
pblicas, instrumento que pode ser usado por associaes e entidades da
sociedade civil e mesmo por rgos pblicos no sentido de contestar ou
discutir determinadas medidas e aes dos setores pblicos e privados,
especialmente nas reas de meio ambiente, defesa do patrimnio pblico
e direitos sociais e do consumidor. Outro instrumento jurdico so as
aes diretas de inconstitucionalidade, destinadas a garantir os preceitos
constitucionais.
Os direitos civis, por sua vez, passaram a ter, alm da afirmao
clssica de liberdade e igualdade, o instrumento hbeas data. Com isso,
cada indivduo deve ter a possibilidade de acesso a informaes sobre o
funcionamento dos rgos governamentais ou pblicos. Portanto, garante
a transparncia e a publicidade na destinao dos recursos (Luca, 2005).
O mandato de injuno mais uma figura jurdica que garante, na
inexistncia de alguma norma regulatria, a observncia dos direitos e
liberdades.
Mais uma alterao importante que teve origem na Constituio
de 1988 trata da criao de instrumentos destinados ampliao da
participao da sociedade na gesto do Estado, seja nos nveis federal,
estadual ou municipal. O texto prev a participao de representantes
da sociedade em rgos de consulta e fiscalizao sobre reas diversas,
incluindo meio ambiente, sade e educao.
Um dos fatores dessa inovao constitucional encontrado no Artigo
5, o qual define que entidades associativas formalmente autorizadas
possuem legitimidade suficiente para representar seus filiados. Aqui so
includos sindicatos, associaes e, entre outros, partidos polticos.
125
Os municpios, tambm por determinao constitucional, devem

instituir instrumentos de participao, especialmente nas reas de
planejamento.
A Constituio Cidad
Define os direitos civis, polticos e sociais.
Estabelece o princpio da participao da sociedade na gesto
pblica.
Ministrio Pblico e defensorias para defesa dos direitos.
Determina um carter nacional para os investimentos
econmicos.

9.3 Os direitos especificados
126
A Constituio, alm de definir instrumentos para a participao

da sociedade no Poder Pblico, tambm abriu as possibilidades para
uma srie de regulamentaes de direitos vinculados a categorias e
grupos especficos. Encontram-se nesse contexto o Cdigo de Defesa do
Consumidor, de 1990, o Estatuto do Idoso, de 2003, e o Estatuto da Criana
e do Adolescente, de 1990.
O Estatuto da Criana e do Adolescente, lei de 1990, especifica os
direitos e as condies para o desenvolvimento fsico, mental, moral,
espiritual e social, incluindo as condies de liberdade e dignidade. O texto
tambm coloca como dever da famlia, da comunidade, da sociedade e
do Poder Pblico assegurar a efetivao dos direitos vida, alimentao,
educao, profissionalizao, lazer e, entre outros, cultura, das crianas
e adolescentes.
A lei ainda estabelece o carter de prioridade em relao ao
investimento pblico e ao atendimento. Primazia no sentido de receber
proteo e socorro, precedncia de atendimento nos servios pblicos
ou de relevncia pblica, preferncia na formulao e na execuo das
polticas sociais. Outro ponto a destinao privilegiada de recursos para
as reas vinculadas proteo da infncia e da juventude.
9.4 A regulamentao da Constituio

e a reforma do Estado
A Constituio colocou o Estado como central na garantia e defesa dos
direitos. Centralidade que estendida ordem econmica, devido a uma
caracterstica nacionalista, principalmente na questo das empresas nacionais
e na delimitao do acesso do capital estrangeiro em setores considerados
estratgicos, como telecomunicaes, petrleo e minerao. Situao que,
nos primeiros anos da dcada de 1990, seria bastante alterada.

Os direitos dos consumidores foram definidos no Cdigo de Defesa

em 1990, estabelecendo os princpios que norteiam as relaes entre
consumidor e fornecedor. Entre as medidas constantes na regulamentao,
esto o reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado
e a necessidade da interveno do Estado para a sua proteo. Assim foi
estabelecida a Poltica Nacional das Relaes de Consumo, cuja meta
garantir a dignidade, segurana e sade dos compradores de produtos,
alm de proteger os seus interesses econmicos.
O Estatuto do Idoso, lei de 2003, implementa a regulao dos direitos
das pessoas com idade igual ou superior a 60 anos. Seu contedo assegura
a preservao de sua sade fsica e mental, alm do aperfeioamento
intelectual, espiritual, social e moral. O Estatuto ainda define a efetivao
do direito sade, alimentao, educao, cultura, esporte e, entre outros,
ao trabalho.
Os idosos igualmente passam a ter atendimento preferencial imediato
e individualizado nos rgos pblicos e privados. Tambm possuem
primazia na formulao e execuo de polticas pblicas especficas,
destinao de recursos pblicos nas reas relacionadas com a proteo
ao idoso. Igualmente estabelecida a prioridade do atendimento do
idoso pela sua prpria famlia e garantias de acesso s redes de sade e
assistncia social.
O Estatuto ainda probe aes de negligncia, discriminao, violncia,
crueldade ou opresso.
127

128
O processo de transio que conduziu redemocratizao, iniciado

no governo do presidente Ernesto Geisel ocorreu de forma paralela a um
outro processo, que viria a ser decisivo na reconstituio do Estado na
dcada de 1990. Ao mesmo tempo em que a abertura poltica e a volta
democracia, com marchas e contra-marchas, avanava, ganhava corpo a
desagregao e o desgaste da estrutura estatal implantada a partir de 1930
e que permaneceu at a dcada de 1970, a chamada Era Vargas (Sallum Jr.,
2003). O Estado, constitudo como centro organizacional da sociedade e
construtor do processo de industrializao e desenvolvimento, que produziu
um sistema firme de dominao, encontra, de forma paulatina, uma crise de
contestao e de hegemonia. J nos ltimos anos da dcada, a estrutura estataldesenvolvimentista comea a perder o controle que tinha sobre a sociedade
e a economia. As causas esto nas transformaes econmicas mundiais e
na democratizao da prpria sociedade (Sallum Jr., 2003).
O perodo do governo de Jos Sarney (1985-1989) foi palco para as
disputas acerca da tipologia da reestruturao do Estado e da economia.
Parte do empresariado organiza-se e passa a ser contra a interveno estatal
na economia, defendendo a desregulamentao e abertura para o capital
internacional, alm da implementao de um processo de privatizao,
posies que no estavam to claras anteriormente (Dreifuss, 1989).
A Constituio de 1988, no entanto, no refletiu essas mudanas,
mantendo as caractersticas do modelo do Estado desenvolvimentista
estabelecido ainda no perodo de Getlio Vargas na presidncia. Muitos
pontos aprovados, todavia, necessitavam de regulamentao, a partir de
uma avaliao e nova votao, o que seria feito nos anos posteriores
promulgao.
Mesmo que os defensores da estrutura e organizao do Estado
nacional-desenvolvimentista, principalmente o funcionalismo pblico,
tenham tido vrias de suas propostas contempladas no texto constitucional,
a polarizao Estado e mercado j estava consolidada e iria ganhar um
grau de centralidade na dcada de 1990.
A palavra-chave que englobava as aspiraes de vrios segmentos
era reforma. O Estado precisaria ser reformado para atender ao novo
contexto internacional. Em outras palavras, era a defesa da reduo do
tamanho do Estado diante da incapacidade do governo em implementar
polticas e fazer valer suas decises. A definio da reforma nessa

direo comportava, ainda, a impossibilidade de o governo propor uma
rearticulao poltica que lhe abrisse a possibilidade de construir uma
sada vivel politicamente para a crise, contemplando os grupos que at
ento apoiavam, de alguma forma, o tipo de organizao do Estado, j
em franco processo de corroso.
Desta forma, emergiu um projeto que visava reformar o Estado
derrubando os pilares de sustentao do nacional-desenvolvimentismo.
Projeto que perdeu, num determinado sentido, a batalha na Constituinte,
mas que acabaria sendo dominante na dcada de 1990.
A Constituio de 1988 estabeleceu um conjunto amplo de direitos

civis, polticos e sociais. No entanto, a herana do tipo de formao
da sociedade no Brasil ainda percebida, especialmente em relao
desigualdade social (Carvalho, 2007). Mesmo que muitos dos indicadores
sociais registrem melhorias desde a dcada de 1990, ainda persistem
situaes de desigualdade importantes, principalmente nas diferenas
entre as regies do pas, entre homens e mulheres e brancos e negros. So
estes indicadores que medem a concretizao dos princpios constantes
na Constituio. Os dados integram a Sntese de indicadores Sociais
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), divulgada no
segundo semestre de 2007 e que considera o perodo 1996 2006.
Entre as melhorias, est a elevao das taxas brutas de frequncia
escola de alguns segmentos etrios. Para as crianas de 0 a 3 anos de
idade, os percentuais dobraram nesse perodo, de 7,4% para 15,5%. Na
faixa seguinte, de 4 a 6 anos, as taxas passaram de 53,8% para 76,0%. A
defasagem dos alunos do ensino fundamental caiu 41,6% em dez anos.
J em relao ao ensino superior, a pesquisa aponta que, em 2006, 76,4%
dos estudantes frequentavam universidades particulares. Somente 23,6%
estavam em estabelecimentos pblicos. Entretanto, mais da metade dos
estudantes universitrios da rede pblica (54,3%) pertenciam aos 20%
mais ricos.

9.5 Os indicadores sociais e a cidadania
129

130
No outro extremo da populao, entre os 19 milhes de pessoas com

60 anos ou mais, 14,6 milhes (76,6%) eram beneficirias da Previdncia
Social.
Tambm houve o aumento do nmero de mulheres que se declararam
como a pessoa de referncia da famlia, passando de 10,3 milhes, em
1996, para 18,5 milhes, em 2006.
O analfabetismo atinge 14,4 milhes de pessoas com 15 anos ou mais e
est concentrado nas camadas mais pobres, nas reas rurais, especialmente
do Nordeste, entre os mais idosos, de cor preta e parda. Em contrapartida,
entre 1996 e 2006, o percentual de jovens analfabetos, de 15 a 24 anos,
reduziu-se bastante, chegando a 5,8%.
Ainda houve o aumento da mdia de anos de estudo da populao,
mesmo que os ndices sejam baixos. De 1996 para 2006, essa mdia passou
de 5,7 para 7,2 anos de estudo para as pessoas com 15 anos ou mais de
idade.
Em 1996, entre as pessoas que frequentavam estabelecimentos de ensino
superior, 55,3% eram mulheres, passando para 57,5%, em 2006. Nota-se
que os homens esto perdendo espao no processo de escolarizao, pelo
menos, no que tange a taxa de escolarizao superior.
Em relao educao, as taxas de analfabetismo, analfabetismo
funcional (saber escrever o nome e ler, porm sem capacidade
interpretativa) e frequncia escolar continuam apresentando diferenas
significativas entre brancos, pardos e pretos (nomenclatura segundo a
classificao do IBGE). Em nmeros absolutos, o pas tinha em 2006 cerca
de 14,4 milhes de analfabetos. Desse total, mais de 10 milhes eram
pretos e pardos.
As taxas de analfabetismo tambm demonstram a desigualdade tnica
no pas. Os brancos com 15 anos ou mais de idade eram, em 2006, 6,5%
dos analfabetos. Nmero que chega a 14% para pretos e pardos. A taxa de
analfabetismo funcional tambm era muito menor para brancos (16,4%) do
que para pretos (27,5%) e pardos (28,6%). A mdia de anos de estudo da
populao de 15 anos ou mais de idade mostrava uma vantagem de 2 anos
para brancos (8,1 anos de estudos), em relao a pretos e pardos (6,2).
Outro ponto importante que indica as diferenas est na distribuio
por cor ou raa dos que frequentavam escola com idade entre 18 e 24 anos.
Enquanto 56% dos brancos nessa faixa eram estudantes de nvel superior
ou terceiro grau, o percentual, entre pretos e pardos, caa para 22%.
Por decorrncia disso, possvel perceber diferenas relevantes entre
as pessoas de 25 anos ou mais de idade que alcanaram 15 anos ou mais
de estudo, ou seja, haviam completado o nvel superior. No Brasil, em
2006, apenas 8,6% possuam esse nvel de escolaridade, sendo que, nesse
grupo, 78% eram de cor branca, 3,3% de cor preta, e 16,5% eram pardos.
Mais de 12% dos brancos haviam concludo o terceiro grau, enquanto
para pretos e pardos a participao no alcanava 4%.
Em relao renda, as disparidades seguem grandes. Em mdia,
brancos tm uma renda de 40% superior a de pretos e pardos, mesmo
tendo escolaridade semelhante.
Quanto participao na renda nacional, a distribuio entre os 10%
mais pobres e o 1% mais rico mostrava que, enquanto entre os brancos
eram, em 2006, 26,1% dos mais pobres; entre os que estavam na classe
mais favorecida, eles representaram quase 86%. Por sua vez, os pretos
e pardos eram mais de 73% entre os mais pobres e somente pouco mais
de 12% entre os mais ricos. As desigualdades se verificavam em todas as
grandes regies.

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planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8069.htm
10
Impactos da cidadania
na gesto pblica
a partir da dcada
de 1990
A Constituio de 1988 estabeleceu um conjunto de mudanas na

organizao social e poltica do Brasil. A partir da democratizao, o
texto constitucional definiu, alm dos direitos civis, polticos e sociais,
o princpio da participao da sociedade na gesto pblica. Com isso,
a questo da cidadania passou a ter uma formatao diferente da que
existia antes no pas. Mesmo que ainda permaneam traos do modelo
clientelista e patrimonialista nos nveis federal, estadual e municipal, a
formao de conselhos, fruns e outros tipos de organismos abre uma
nova perspectiva para a anlise da cidadania.
A complexificao dos processos de definio e execuo das
polticas pblicas junto com a possibilidade de ampliao da presena
de organizaes sociais so elementos relevantes para a concepo
contempornea da cidadania no pas e fazem parte da temtica abordada
neste captulo. Nesse sentido, h a efetivao de vnculos, proporcionados
pelas transformaes no Estado ps-democratizao, entre a sociedade
civil e os governos.
Ao mesmo tempo, persiste a desigualdade social e econmica, mesmo
com os direitos assegurados, o que redunda na ampliao das reivindaes
encaminhadas ao Poder Pblico, oriundas das organizaes sociais.
A sociedade civil passou a ter, na dcada de 1990, ampliado o seu campo de

atuao, tanto junto aos poderes pblicos, quanto no mbito privado. Junto
emergncia de um conjunto de atores sociais, em um contexto de diversidade,
a questo da cidadania incorpora outras caractersticas. Na dcada de 1980,
a defesa da redemocratizao, a Campanha Diretas-J e a Constituio de
1988 so exemplos de manifestaes da cidadania e enfatizavam reivindaes
por direitos civis e polticos e tambm melhorias na qualidade de vida. A
igualmente esto includos os diretos sociais, como, por exemplo, habitao,
comida, trabalho, sade e educao (Gohn, 2004).
Desde meados da dcada de 1970, chegando at a dcada de 1990,
ocorreu a substituio de procedimentos autoritrios pela presena da
sociedade em espaos deliberativos e processos decisrios no mbito do
Impactos da cidadania na gesto

pblica a partir da dcada de 1990
10.1 Transformaes ps-democratizao
135

136
Estado. Com isso, o nmero de atores polticos envolvidos aumentou, em

quantidade e em pluralidade, abrindo possibilidades de formatao de
instituies capazes de incorpor-los ao processo. (Burity, 2005).
Na dcada de 1990, uma das principais modificaes tem como centro
a incorporao da ideia de participao, a qual pode ser sintetizada na
expanso do princpio da responsabilidade social dos indivduos, ou
seja, um contexto no qual no se trata apenas de direitos, mas tambm de
deveres. Diferente de outros perodos na Histria do Brasil h um cenrio
no qual podem ser desenvolvidas parceiras entre a sociedade e o governo
nas polticas sociais. (Gohn, 2004).
Essas perspectivas foram, em grande parte, abertas pela Constituio
de 1988, a qual definia como relevante, e obrigatria, em muitos casos, a
questo da participao nas instncias da gesto pblica. Assim, ocorre
a emergncia de um novo tipo de espao pblico, chamado de pblico
no-estatal. Nele, operam um conjunto de conselhos, fruns e redes,
desenvolvidos a partir de processos de associao entre a sociedade civil
e representantes do Poder Pblico. O objetivo executar estratgias para
a gesto das polticas sociais.
Do ponto de vista das relaes entre Estado e sociedade, h uma
tendncia incorporao de instrumentos como parcerias, redes e, entre
outros, cmaras de negociao. O Estado compartilha responsabilidades e
transfere recursos para organizaes da sociedade civil. Em contrapartida,
as organizaes da sociedade assumem compromissos de gesto pblica.
(Burity, 2005).
Considerando questes como a ampliao da cidadania e das
reivindaes e demandas, defesa de direitos, e buscando, atravs da
organizao, mobilizao e participao, o aprofundamento da prpria
democracia e a pluralizao dos atores sociais, o cenrio dos anos 1990
colocou relevncia na necessidade de se distinguir entre as reivindaes
de carter includentes daquelas possuidoras de um vis corporativo (as
que colocam como sendo gerais interesses setoriais e especficos). Ainda
assim, as experincias participativas, inclusive no campo institucional,
proliferaram. (Burity, 2005).
Estes dois parmetros, a democratizao, tendo por base, a partir
de meados da dcada de 1980, formatos institucionais participativos,
10.2 A sociedade civil e a gesto pblica

Desde a Constituio de 1988, as instituies polticas passam por
modificaes, principalmente no mbito local. Mudanas que ocorreram,
especialmente, pela elevao do poder poltico e capacidade tributria dos
municpios e pelo processo de consolidao da democracia, em grande parte
vinculado tendncia de inserir as comunidades locais no sistema decisrio
acerca de polticas pblicas. Assim, as demandas municipais foram, pelo
menos em parte, contempladas na Constituio. (Souza, 2005).
Outro incentivo municipalizao pode ser verificado no final da
dcada de 1990. Desta vez, o governo federal tornou-se o principal
indutor ao desenvolvimento de novas polticas com foco direcionado aos

incluindo conselhos e fruns, e a reforma do Estado de cunho neoliberal,

aparentemente contrapostos, acabaram se articulando. Houve a incluso
de novos atores na formulao e implementao das polticas pblicas,
institucionalizando a participao. Ao mesmo tempo, ocorreu a
transferncia a estes de responsabilidades pblicas (causadas pelo iderio
do Estado mnimo). (Burity, 2005).
Outro ponto importante, ainda nesse contexto, est na tendncia
priorizao do espao local como centro da participao. Situao que
tanto pode ser includa na demanda por descentralizao, quanto na
concepo da democracia participativa. No primeiro item, enquadra-se
a preocupao com, em um determinado sentido, o compartilhamento
do poder, estabelecida pela Constituio de 1988, na qual os municpios
foram colocados, junto com estados, Unio e Distrito Federal, como entes
federativos. No segundo, a leitura do nvel local a partir da tica da
democracia participativa encontra sustentao nas ideias de proximidade
das questes rotineiras da vida da populao e que a democracia direta
no plano local possibilita maior controle social. (Burity, 2005).
O governo federal ps-1995 buscou fortalecer o poder local e iniciativas
no-governamentais locais, colocando como uma das condies para
repasse de recursos a formao de conselhos com representantes oriundos
da sociedade (Burity, 2005).
137

138
municpios. Polticas que colocaram os governos locais na posio de serem

os principais responsveis, por exemplo, pelo atendimento universal de
sade e educao fundamental. (Souza, 2005).
O aumento da arrecadao, em termos de recursos prprios e uma
melhor participao na distribuio tributria feita pela Unio e estados,
mesmo levando em conta as disparidades e desigualdades entre eles, a
definio mais clara das reas de competncia dos municpios (algumas
sendo exclusivas) e os instrumentos legais, leis orgnicas prprias e o
Estatuto das Cidades, de 2001, propiciaram o incremento da importncia
da gesto local na definio das polticas pblicas.
Na lgica da Constituio de 1988, com a criao de instrumentos de
participao das comunidades locais em segmentos da gesto pblica,
vrios municpios implementaram mecanismos abertos influncia, em
maior ou menor grau, da populao no processo decisrio, na gesto e
mesmo na fiscalizao de polticas sociais, em grande parte voltados
destinao de parcela dos recursos do oramento.
O estabelecimento, ao longo das ltimas dcadas de processos de
participao poltica caracterizados como a ampliao da cidadania
e o acesso e conquista de direitos civis, polticos sociais, geraram a
possibilidade de participao em uma srie de conselhos, fruns, novas
estruturas institucionais no mbito do Estado, com maior ou menor
autonomia.
Com isso, as organizaes da sociedade civil passaram a ter um peso,
algumas vezes importante, no processo de discusso, formulao e
implementao das polticas pblicas. Conjuno que abre a possibilidade
de disputas entre setores sociais divergentes, mesmo em um panorama
onde persistem desigualdades em termos de recursos de ordem econmica,
informao, mobilizao, representao poltica e mesmo em situaes
assimtricas de poder.
A participao passa a ser vista como uma interveno social
peridica e planejada no processo de formulao e implementao de
polticas pblicas (Gohn, 2003), redundando no surgimento e efetivao
de vrios movimentos sociais e grupos de presso, muitos surgidos do
mercado informal, reforma urbana, luta por terra, moradia e contra o
desemprego.
Sntese das mudanas

Democratizao das relaes polticas e sociais.
Descentralizao e autonomia local.
Municpios passam a compor o pacto federativo.
Municipalizao de algumas polticas sociais.
Redistribuio tributria.
Participao da sociedade no processo de gesto.
Estatuto das Cidades (2001).
Ampliao da presso da sociedade civil nos governos.

No Brasil da dcada de 1990, houve a institucionalizao da

participao da sociedade civil, em grande parte voltada para os processos
de formulao de polticas pblicas locais, ainda que de maneira desigual
entre os municpios brasileiros (Milani, 2006).
Nesse contexto, ocorreu a proliferao de instncias participativas,
visando, em parte, estabelecer uma tentativa de delegar e ampliar os
processos de produo de decises (Wampler, 2005). Em 1996, cerca de
65% dos municpios brasileiros j dispunham de rgos denominados
conselhos, integrados por representantes do Poder Pblico e da sociedade
civil (Tatagiba, 2002).
A elaborao do oramento a partir de prticas participativas da
sociedade, o oramento participativo, sistema utilizado em cerca de
170 municpios brasileiros, e os conselhos de polticas pblicas so
exemplos de novas instituies na questo da gesto pblica. Os
conselhos surgem como consequncia das leis Orgnica da Sade e
Orgnica da Assistncia Social, ambas produzidas pelas definies
constantes no captulo das polticas urbanas da Constituio e foram
regulamentados pelo Estatuto das Cidades, em vigor desde 2001.
(Avritzer, 2008).
Os conselhos de polticas pblicas so formados pelo Estado e
integrados tambm por representantes da sociedade. Sendo que os
conselhos vinculados rea da sade atingem a quase todos os municpios
brasileiros (Avritzer, 2008).
139

10.3 Cidadania e polticas pblicas
140
Todo esse conjunto de rgos e entidades (conselhos, fruns e, entre

outros, oramento participativo) estabelece, desde a dcada de 1990,
uma nova relao entre a cidadania e a gesto pblica. Vrios deles,
principalmente os conselhos, tiveram a sua constituio como pr-requisito
para o repasse de recursos federais para estados e municpios (Tatagiba,
2002). Eles tambm passaram a ter um papel central na descentralizao
das polticas sociais.
Nesse contexto, os conselhos gestores deveriam exercer uma funo de
interao entre o Estado e a sociedade, possibilitando a formao de um
espao democrtico para a definio, execuo e avaliao das polticas
pblicas.
Algumas experincias de participao da cidadania nos processos
decisrios governamentais, no entanto, podem ficar restritas a dar
voz, apenas proporcionando a manifestao. Outras tm por objetivo
incorporar atores sociais tradicionalmente excludos do processo decisrio,
reduzindo desigualdades sociais e polticas. (Souza, 2005). Os resultados
variam de acordo com cada tipo de experincia.
A definio e implementao de polticas pblicas, muitas vezes,
realizada sem a participao e acompanhamento de organizaes da
sociedade civil. O estabelecimento de instituies participativas significa
uma espcie de rompimento com essas prticas, propiciando maneiras
mais adequadas de combater as desigualdades sociais e polticas,
por abrirem a possibilidade de que cidados deliberem e operem na
distribuio de recursos, demandando mais transparncia nos processos
e responsabilizando as autoridades governamentais (Wampler, 2005).
Todo o processo de transio poltica do regime militar para o
democrtico, desde meados da dcada de 1970 at a segunda metade da
dcada de 1980, incluindo as atividades das organizaes da sociedade
civil e suas demandas por participao e democratizao, construiu,
com idas e vindas, um iderio que ganhou fora na Constituio de 1988
e que se expandiu na dcada seguinte, o qual trata da incorporao de
cidados (cidads) no processo de produo e implementao de polticas
pblicas. Portanto, so importantes considerar a questo do direito de
10.4 Os direitos e a concepo

contempornea da cidadania
A democratizao do Brasil e a Constituio de 1988 geraram um
contexto no qual passou a ter maior destaque a presena das organizaes
sociais na gesto pblica. Ao mesmo tempo, o texto constitucional
assegurou os direitos bsicos (civis, polticos e sociais), ao menos no
plano terico.

decidir a partir do acesso a informaes transparentes, a existncia de

debate pblico e mobilizao e a implementao legal do que foi decidido
(Wampler, 2005).
Nesse contexto, a ao de grupos sociais no sentido de defender suas
reivindaes e interesses, pressionando o Poder Pblico e fazendo parte
de conselhos e fruns, por exemplo, coloca uma questo relevante na
relao entre cidadania e gesto pblica, a qual est diretamente ligada a
definio das polticas pblicas.
A fragmentao e diversidade da sociedade civil, a inteno do
governo dividir ou no o poder decisrio e as diferentes capacidades
de mobilizao e poder de presso das organizaes sociais, so fatores
que implicam no aumento da complexidade da temtica (Burity, 2005).
Situao que ganha corpo quando as demandas dos grupos sociais so de
nvel elevado e os recursos pblicos possuem um carter limitado.
Nesse sentido, os conselhos setoriais voltados para polticas especficas,
possuem a participao de representantes dos cidados ou usurios do
servio. Os participantes podem ter poder de influenciar na gesto e
mesmo no controle dos gestores pblicos.
A elaborao e concretizao das polticas pblicas vm, ao longo dos
ltimos anos, convivendo com essa nova perspectiva na relao Estado e
sociedade, que envolve as aes dos governos e incorpora grupos sociais.
Porm, as concepes contemporneas de abordagem das polticas
pblicas enfrentam uma situao onde h uma grande e complexa
diversidade na rea (Faria, 2003).
141

142
A palavra cidadania substituiu a palavra povo na retrica poltica. No

entanto, a associao entre democracia representativa e direitos sociais,
incluindo as desigualdades econmicas e sociais, difusa (Carvalho, 2008).
Ainda que permaneam traos de relaes sociais e polticas baseadas
em prticas clientelistas, grupos sociais organizam-se e passam a
pressionar o Estado na defesa de suas reivindaes.
As instncias participativas desenvolvidas na dcada de 1990
representam uma maneira para que a sociedade expresse as condies
necessrias para a efetivao da cidadania. E o centro dessa complexa
situao est na questo social.
Portanto, a definio dos direitos expressa na Constituio est
associada a uma mudana nos processos da gesto pblica. Se as
tradicionais caractersticas clientelista e patrimonialista ainda persistem,
tambm so ampliadas medidas e legislaes no sentido de proporcionar
mais transparncia e democratizao. O impacto dessa situao na
cidadania est vinculado busca em desenvolver aes que propiciem
desenvolvimento econmico e social.
Ganha nfase, ao lado das questes econmicas, a problemtica da
desigualdade social. Contexto que, todavia, no pode ser generalizado
em termos concretos. Porm, os direitos sociais, mesmo que no atinjam,
a no ser no plano formal, parte da populao, estabelece um parmetro
importante a ser seguido.
A concepo contempornea da cidadania, nesse sentido, envolve as
questes que envolvem os direitos, especialmente os sociais. Paralelamente,
a democratizao da sociedade e o seu carter plural tambm envolvem o
reconhecimento das diferenas entre os grupos e categorias sociais.
Referncias
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SOUZA, Celina. Sistema Brasileiro de Governana Local:

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movimentos e lutas sociais A construo da cidadania dos brasileiros.
3. ed. So Paulo: Loyola, 2003.
WAMPLER, Brian. Expandindo accountability atravs
de instituies participativas? Ativistas e reformistas nas
municipalidades brasileiras. In: MELO, Marcus Andr; LUBAMBO,
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e participao poltica experincias no Brasil contemporneo.
Petrpolis: Vozes, 2005. p. 33-62.

MILANI, Carlos R. S. Polticas pblicas locais e participao na Bahia:

o dilema gesto versus poltica. Sociologias. Nmero 16. 2006. p.
180-214.
143
Questes

1) Analise a importncia do princpio da participao da sociedade na

questo da cidadania.
2) Aponte elementos que caracterizem a compreenso contempornea
da cidadania no Brasil.
144

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Obra organizada pela Universidade Luterana do Brasil. Informamos que

Cleber Ori Cuti Martins Mestre em Cincias Polticas pela Universidade

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Martins, Cleber Ori Cuti.

Setor de Processamento Tcnico da Biblioteca Martinho Lutero - ULBRA/Canoas

Origens e conceitos de Cidadania e Poltica ..............................11

Liberalismo e ascenso da burguesia ..........................................25

Direito e Estado nacional ..............................................................39

Democracia, Estado de bem-estar e os direitos sociais .............53

A cidadania contempornea entre o reconhecimento, a

A trajetria da cidadania no Brasil: obstculos e a

Avanos, retrocessos e a regulao da cidadania ......................93

A cidadania no regime autoritrio de 1964 a 1985 ..................105

A Constituio Cidad e o reencontro da democracia

Impactos da cidadania na gesto pblica a partir da

As questes que envolvem a cidadania esto no centro dos debates

Histria brasileira, especialmente na mobilizao pelo fim do regime

As origens das concepes da cidadania e as relaes com a poltica

A cidadania um tema que abrange quase que todos os setores da

Origens e conceitos de Cidadania e Poltica

1.1 Primeira aproximao com

Do conjunto amplo de direitos emergem questes contemporneas

Origens e conceitos de Cidadania e Poltica

1.2 Mudana da ordem poltica e social

possvel delinear aspectos que acompanham o processo evolutivo

1.3 As origens histricas das concepes

Origens e conceitos de Cidadania e Poltica

As definies conceituais de cidadania refletem um carter geral, mais

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os fundamentos que contriburam para as definies podem ser percebidos

Para os romanos, especialmente no perodo republicano (509 a.C. a

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Roma) e os estrangeiros. Mesmo entre os romanos livres, apenas alguns

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1.4 O comeo da abordagem moderna

Origens e conceitos de Cidadania e Poltica

da ascenso do capitalismo mercantil (sculos XVI e XVII), ocasionado

merc da ao do Estado, sendo o direito vida e propriedade os

Origens e conceitos de Cidadania e Poltica

1.5 Aproximaes entre cidadania

Desde as primeiras manifestaes atribudas ao que se pode definir

Origens e conceitos de Cidadania e Poltica

H uma relao bastante prxima entre as ideias de cidadania e poltica,

Origens e conceitos de Cidadania e Poltica

Estado. Os parmetros norteadores dessa relao so definidos pelo tipo

COVRE, Maria de Lourdes Manzini. O que cidadania. So Paulo:

1) Analise as relaes possveis entre as definies de cidadania e

Origens e conceitos de Cidadania e Poltica

A formao dos conceitos modernos de cidadania possui uma forte

O conceito moderno de Estado, formatado na transio da Idade Mdia

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2.1 A unificao do poder no Estado

Liberalismo e ascenso da burguesia

para a sua manuteno de maneira unificada e estvel (Maquiavel, 1996).

regio da Europa, entre os sculos XIV e XIX (Covre, 1991). Portugal

2.2 Origem das ideias liberais

Liberalismo e ascenso da burguesia

colocada de maneira permanente em um territrio delimitado, somada

Em sntese, indivduos de origem no nobre passaram a acumular

Liberalismo e ascenso da burguesia

na delimitao do poder do Estado. Assim, h o estabelecimento de