Paulo Gorjo*

Anlise Social, vol.

XL

(174), 2005, 7-35

Mudana de regime e poltica externa: Portugal,

a Indonsia e o destino de Timor Leste**

INTRODUO
Os tericos da democracia so geralmente unnimes em considerarem que
uma mudana de regime no sentido da democratizao envolve trs perodos
distintos: (1) o fim de um regime autoritrio; (2) o estabelecimento de um
regime democrtico; (3) a consolidao de um regime democrtico1. Cada
um destes perodos influenciado por questes especficas e apresenta diferentes desafios, que podem sobrepor-se durante algum tempo. O presente
artigo focar, em particular, a ligao entre a mudana de regime e a poltica
externa, ou seja, o modo como o fim de um regime autoritrio e a ascenso
de um governo democrtico condicionam e influenciam a poltica externa.
Defenderei que a natureza de um governo interino no a principal varivel
para explicar as iniciativas de poltica externa, ou a ausncia das mesmas,
durante a administrao de um governo provisrio2. A sua natureza no explica
quais as decises de poltica externa tomadas nem o porqu dessas mesmas
decises.
Como abordagem alternativa explicao das iniciativas de poltica externa
durante uma mudana de regime, tomarei em considerao duas variveis. Em
primeiro lugar, procurarei estabelecer se a linha de poltica externa seguida no
perodo anterior mudana de regime era (ou no) considerada legtima nos
planos internacional e interno e se esta percepo ter mudado antes ou depois
* Universidade Lusada de Lisboa e revista Poltica Internacional.
** Este artigo foi publicado originalmente com o ttuto Regime change and foreign
policy: Portugal, Indonsia and the self-determination of East Timor, em 2002, na revista
Democratization. A verso aqui publicada foi revista e aprofundada.
1
Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century,
(Norman, Universidade de Oklahoma, 1991, p. 35.
2
As expresses governo interino e provisrio sero utilizadas como sinnimos.

Paulo Gorjo
da transio para a democracia. Em segundo lugar, tentarei identificar as avaliaes e estratgias individuais e colectivas que se verificaram durante a transio para a democracia. Conjuntamente, estas duas variveis determinam quais
as iniciativas de poltica externa tomadas, bem como o porqu das mesmas,
permitindo ainda compreender melhor por que razo determinadas decises de
poltica externa enfrentaram resistncia ou no chegaram sequer a ser tomadas.
A questo de Timor Leste constitui um bom estudo de caso por, pelo
menos, duas razes. Em primeiro lugar, comea e acaba com duas transies
para a democracia. A questo timorense surgiu na agenda internacional com
a transio portuguesa para a democracia, entre Abril de 1974 e Junho de
1976, e foi resolvida com a mudana de regime na Indonsia, entre Maio de
1998 e Outubro de 1999. Em segundo lugar, no que toca ao processo de
transio para a democracia, as experincias de Portugal e da Indonsia no
poderiam ser mais diferentes. A transio portuguesa ocorreu durante a guerra
fria, nos anos 70, enquanto a transio indonsia teve lugar no perodo ps-guerra fria, durante a dcada de 90. Portugal um pas catlico e a Indonsia
um pas maioritariamente muulmano. O primeiro um Estado europeu e o
segundo pertence ao Sudeste asitico. Em Portugal, a transio para a democracia ocorreu mediante um governo revolucionrio provisrio, ao passo que
a Indonsia teve um governo caretaker. Contudo, apesar das diferenas polticas, culturais, econmicas, sociais e religiosas entre os dois pases, a abordagem aqui desenvolvida descreve e explica as decises de poltica externa que
ambos tomaram relativamente a Timor Leste.
DA QUEDA DO AUTORITARISMO TRANSIO
PARA A DEMOCRACIA
O fim de um regime autoritrio pode ser explicado tomando em considerao dois nveis diferentes. Em primeiro lugar, h que avaliar o papel
desempenhado por factores internacionais na queda do regime. Os factores
internacionais, como o ambiente geo-estratgico3, a localizao geo-estratgica4, o contexto geopoltico5, a proporo de democracias6 e a presso

3
Geoffrey Pridham, The international dimension of democratization: theory, practice
and international comparisons, in Eric Herring e George Sanford (eds.), Building Democracy? The International Dimension of Democratization in Eastern Europe, Londres, Leicester
University Press, 1994, p. 7.
4
Philippe C. Schmitter, An introduction to Southern European transitions from
authoritarian rule Italy, Greece, Portugal, Spain, and Turkey, in Guillermo ODonnell,
Philippe C. Schmitter e Laurence Whitehead (eds.), Transitions from Authoritarian Rule:
Southern Europe, Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press, 1986, p. 4.
5
Laurence Whitehead, Geography and democratic destiny, in Journal of Democracy,
vol. 10, n. 1, 1999, p. 75.
6
Adam Przeworski e Fernando Limongi, Democracy and development, in Axel Hadenius
(ed.), Democracys Victory and Crisis, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 194.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

internacional7, para nomear apenas alguns, podem desempenhar um papel
importante na queda de um regime autocrtico.
Contudo, embora os factores internacionais possam promover o colapso do
autoritarismo, como fez notar um autor, [em termos globais] tais presses
externas no so determinantes. Os seus efeitos so sempre mediados atravs
de processos internos8. Por outras palavras, no basta considerar apenas as
variveis internacionais, j que os factores internacionais influenciam a aco
poltica, mas no determinam os resultados de um modo absoluto9. Por conseguinte, igualmente importante incorporar na anlise os factores internos. Para
justificarem, perante os regimes democrticos, a sua permanncia indefinida no
poder, os regimes autoritrios recorrem frequentemente aos seguintes argumentos: (a) a sua natureza confere-lhes uma vantagem, j que so menos instveis;
(b) esta caracterstica especfica d-lhes uma maior capacidade de promoverem
a estabilidade social e o desenvolvimento econmico. Por outras palavras, [os
regimes autoritrios] autojustificam-se em termos polticos definindo-se como
poderes de transio, procurando desviar as atenes para as suas importantes
realizaes imediatas tipicamente, o estabelecimento da paz social ou a
promoo do desenvolvimento econmico10. Quando um regime autoritrio se
revela incapaz de cumprir, internamente, estes dois objectivos, uma consequncia possvel a ocorrncia de uma crise de legitimidade.
Assim, importante tomar em considerao o papel de diferentes variveis polticas, militares e econmicas, quer sejam de origem interna ou
internacional. A queda de um regime autoritrio , com frequncia, o resultado de todos estes factores. Porm, tais factores desempenham papis
diferentes em cada crise e subsequente queda de um governo autoritrio.
No entanto, uma crise de legitimidade decorrente de variveis econmicas
ou militares no uma condio suficiente para o fim de um regime autoritrio. Uma situao de mau desempenho poltico no leva necessariamente
a que o regime seja posto em questo. Em algumas situaes, o governo
consegue agir antes que uma situao de crise evolua para uma contestao
legitimidade do regime. Assim, o impacto da crise depende da capacidade
do regime de impedir a politizao do problema em questo. Para alm disso,
os governos autoritrios, como quaisquer outros regimes, necessitam de uma
base de apoio. Consequentemente, o mau desempenho do regime pode levar
a uma contestao das opes polticas prevalecentes, bem como pode colocar
7

Axel Hadenius, Democracy and Development, Cambridge, Cambridge University Press,

1992, p. 153.
8
Whithead, op. cit., p. 76.
9
James Putzel, Why has democratization been a weaker impulse in Indonesia and
Malaysia than in the Philippines?, in David Potter, David Goldblatt, Margaret Kiloh e Paul
Lewis (eds.), Democratization, Cambridge, Polity Press, 1997, p. 241.
10
Guillermo ODonnell e Philippe C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule:
Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, Baltimore, MD, Johns Hopkins
University Press, 1986, p. 15.

Paulo Gorjo
em causa o apoio das coligaes que servem de base ao regime11. Uma crise
requer normalmente ajustamentos de poltica, que podem ter consequncias
para os interesses dos grupos que apoiam o regime. Por vezes, estes grupos
esto tambm a sofrer os efeitos da crise. Por conseguinte, a recusa de
implementao de uma mudana de poltica tambm no ser favorvel aos
seus interesses. Se o regime autoritrio se revelar incapaz de resolver o problema, os grupos mais afectados comearo, mais cedo ou mais tarde, a
distanciar-se do regime. Em alguns casos de colapso de um regime autoritrio,
a populao comea a dar sinais de contestao e o mais provvel que as
potenciais divises no governo se tornem manifestas. Nesta fase, a manuteno do regime est j em risco. A mobilizao popular implicar custos mais
elevados para o restabelecimento da ordem e aumentaro as presses com
vista a que se chegue a um qualquer tipo de soluo para o problema. Em
muitos casos, a liberalizao encorajar reivindicaes de uma democratizao
completa, o que elevar os custos da resoluo do problema.
Em suma, a queda de um regime autoritrio comea com uma situao de
crise desencadeada por factores internos ou externos e geralmente acompanhada por uma crescente mobilizao popular, a qual, por seu turno, conduzir
desunio do regime12. Mais cedo ou mais tarde, a no ser que se verifique
um golpe militar, o governo autoritrio depois de avaliar os custos e os
benefcios acabar por transferir o poder poltico para um novo regime.
A queda do regime autoritrio seguida pela transio para a democracia.
Uma transio o intervalo entre um regime poltico e outro13. Por outras
palavras, uma transio ocorre depois de ter sido desencadeado um processo
de dissoluo de um regime autoritrio e termina com a instalao de um
qualquer tipo de democracia, o regresso a uma qualquer forma de poder
autoritrio, ou a emergncia de uma alternativa revolucionria14. Os processos que conduzem transio para a democracia no so sempre os mesmos.
Um autor distingue trs categorias principais transformao, substituio e
transplacement15. Um outro divide-os entre reforma e ruptura16. Uma terceira
classificao distingue entre transaco, queda/colapso e extrication17 .

10

11
Stephen Haggard e Robert R. Kaufman, The Political Economy of Democratic
Transitions, Princeton, Princeton University Press, 1995.
12
Robert H. Dix, The breakdown of authoritarian regimes, in Western Political
Quarterly, vol. 35, n. 4, 1982, pp. 568-569.
13
ODonnell e Schmitter, op. cit., p. 6.
14
Id., ibid.
15
Huntington, op. cit., p. 114.
16
Juan J. Linz, Crisis, breakdown, and reequilibration, in Juan J. Linz e Alfred Stepan
(eds.), The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown, and Reequilibration,
Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press, 1978, p. 35.
17
Donald Share e Scott Mainwaring, Transitions through transaction: democratization
in Brazil and Spain, in Wayne A. Selcher (ed.), Political Liberalization in Brazil: Dynamics,
Dilemmas, and Future Prospects, Boulder, CO, Westview Press, 1986, pp. 177-179.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

A transformao, a reforma e a transaco dizem respeito s transies para
a democracia em que a iniciativa de se efectuar a mudana de regime
tomada pelas elites autoritrias. A substituio, a ruptura e a queda ou colapso aplicam-se s situaes em que os governos autoritrios so derrubados pela oposio. O transplacement e a extrication ocorrem quando o
governo autoritrio e a oposio trabalham em conjunto com vista ao estabelecimento de um novo regime democrtico.
Cada um destes processos afecta de modo diferente o governo interino que
geralmente assume o poder no hiato entre a queda do regime autoritrio e a
escolha de um novo governo atravs de eleies livres e competitivas18. Os
governos interinos so divididos em diferentes tipos, de acordo com a sua
natureza: (a) governos provisrios revolucionrios; (b) governos interinos em
partilha de poder; (c) governos caretaker19. Os governos provisrios revolucionrios emergem aps a queda do ancien rgime causada por uma revoluo interna ou um coup dtat, ou provocada por uma guerra seguida por
ocupao externa e pela destituio do regime do pas20. Por outras palavras,
correspondem a situaes de substituio, ruptura e queda/colapso. Por outro
lado, se os membros da elite em queda conseguirem administrar a transio
at transferncia do poder para um governo democraticamente eleito, ou,
alternativamente, para outro regime no democrtico, ento estaremos perante um governo caretaker. Este tipo de governo resulta de situaes de transformao, reforma e transaco21. Os governos interinos em partilha de poder
correspondem s situaes em que o governo autoritrio e a oposio democrtica partilham temporariamente o poder executivo antes das eleies22. So
o resultado de um processo de transplacement ou extrication.
Em suma23:
Transformao

Reforma

Transaco

Substituio

Ruptura

Queda/colapso

Transplacement

Extrication

Governos caretaker
Governos provisrios
revolucionrios
Governos interinos em
partilha de poder

18
Allison K. Stanger, Democratization and the international system: the foreign policies
of interim governments, in Yossi Shain e Juan J. Linz (eds.), Between States: Interim
Governments and Democratic Transitions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 256.
19
O autor deste artigo acrescenta lista uma quarta categoria possvel: governos interinos
internacionais. Este tipo de governo no ser objecto de anlise no presente artigo. Os
governos interinos em partilha de poder sero tambm de interesse secundrio neste estudo.
20
Yossi Shain e Juan J. Linz (eds.), Between States: Interim Governments and Democratic
Transitions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 5.
21
Id., ibid.
22
Id., ibid.
23
Este quadro adaptado de Huntington, op. cit., p. 144.

11

Paulo Gorjo
Cada um destes autores avalia de modo diferente a poltica externa do
regime autoritrio extinto. Como fez notar um autor, os governos caretaker
enfrentam um dilema nico na formulao de uma agenda internacional
durante o perodo interino. As polticas externas da ordem autoritria
anterior so, para todos os efeitos prticos, criaes dos actuais
caretakers. Embora a renncia a tais polticas possa promover a tarefa de
consolidao da democracia, uma tal ruptura nas relaes internacionais
do Estado minaria tambm a legitimidade do governo interino. Consequentemente [] pouco provvel que os governos interinos caretaker
promovam grandes iniciativas de poltica externa antes das primeiras
eleies, especialmente nos casos em que os militares administram a
transio ou constituem uma poderosa fora independente na poltica da
transio24.
A situao diferente da que se observa nos governos provisrios revolucionrios, j que estes
costumam assumir o poder num momento em que o regime autoritrio
conduziu j o navio do Estado a uma profunda crise internacional. Frequentemente, a nao est em guerra aquando da revoluo, e os factores
sistmicos servem de catalisador mudana revolucionria. Os governos
interinos [] [tm em comum] a promoo de uma reorientao radical
da poltica externa do ancien rgime25.
Os governos interinos em partilha de poder adoptam uma poltica externa
que primeira vista parece igual anterior, mais do que uma ponte para uma
nova ordem26. De acordo com estas anlises, cada tipo-ideal reflecte um
equilbrio de poder entre os principais actores e isto bastante evidente nas
suas agendas polticas internas e internacionais. Como se segue do acima
mencionado, o processo que conduz ao afastamento das anteriores elites
autoritrias oferece por vezes incentivos mudana da poltica externa. Por
outras palavras, a natureza do governo interino reflecte o tipo de regime de
transio e isto conduzir a opes especficas de poltica externa. De certo
modo, este argumento reflecte a existncia de um certo tipo de determinismo.
Contudo, os governos interinos que se verificaram em Portugal entre
Abril de 1974 e Junho de 1976 e na Indonsia entre Maio de 1998 e Outubro
de 1999 no esto em total conformidade com esta descrio e explicao.

24
25

12

26

Stanger, op. cit., pp. 269-270.

Id., ibid., p. 257.
Id., ibid., p. 264.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

Entre outras coisas, o modelo referido no explicita claramente os mecanismos envolvidos na seleco das questes de poltica externa. Por que razo
os governos provisrios revolucionrios optaram por reorientarem questes
especficas enquanto mantm intactas determinadas opes de poltica externa nomeadamente aquelas que so uma consequncia natural de realidades geogrficas e econmicas? Por outro lado, e ao contrrio do que mencionmos atrs, a realidade que alguns governos caretaker tomam de facto
importantes iniciativas de poltica externa. Porqu?
Uma resposta a estas questes implica a rejeio da relao causal entre
a natureza do governo interino e a poltica externa. Por outras palavras, a
natureza do governo interino no a principal varivel que influencia o tipo
de iniciativas de poltica externa postas em prtica. De modo a chegarmos
a uma resposta cabal, teremos de tomar em considerao as avaliaes e
estratgias individuais e colectivas dos actores envolvidos, bem como a
legitimidade internacional e interna das questes de poltica externa em causa. Mediante a avaliao de custos e benefcios, os actores envolvidos podero concluir que do seu melhor interesse alterarem uma determinada
orientao de poltica externa.
A POLTICA EXTERNA ANTES E DEPOIS DA MUDANA
DE REGIME
Uma poltica externa considerada internacionalmente legtima quando
respeita a paz internacional, bem como as normas e princpios de segurana
da conduta internacional. Por outras palavras, deve obedecer lei e normas
internacionais. Alm disso, uma poltica externa internamente considerada
legtima quando incorpora no apenas os valores e crenas nacionais, mas
tambm os interesses polticos e econmicos. Nenhum destes esttico;
todos so, de facto, dinmicos. O tempo pode conduzir a uma mudana de
percepes no que diz respeito legitimidade internacional e interna.
Teoricamente, h quatro cenrios possveis: (1) a deciso de poltica
externa considerada internacional e internamente legtima; (2) a questo
tida como internacionalmente legtima, mas como ilegtima no plano interno;
(3) a opo de poltica externa considerada ilegtima do ponto de vista
internacional e legtima internamente; (4) a questo considerada ilegtima
tanto no plano internacional como no plano interno.
Perante estes diferentes cenrios possveis, o que ir determinar as opes polticas do regime? Estas decises sero, em primeiro lugar, uma
consequncia das estratgias do regime, bem como das suas avaliaes de
custos e benefcios. Uma poltica considerada legtima tanto interna como
internacionalmente no acarretar custos de relevo. Poder proporcionar

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Paulo Gorjo
benefcios significativos com custos reduzidos, pelo que no h razes para
a alterar. Pelo contrrio, uma poltica considerada ilegtima tanto no plano
interno como internacional apresenta custos elevados e benefcios reduzidos.
De um ponto de vista racional, as razes para que um governo mantenha tal
opo so escassas ou mesmo inexistentes.
Contudo, quando se trata de uma poltica considerada ilegtima no plano
internacional e legtima no plano interno ou ilegtima internamente e
legtima internacionalmente , o caso muda de figura. Em tais circunstncias, h custos inevitveis a tomar em considerao, mas tambm benefcios
importantes. Saber que determinada poltica ilegtima no significa que no
valha a pena implement-la. Se os custos envolvidos so considerados pouco
importantes, o governo possuir incentivos para manter essa linha de orientao de poltica externa. Por outro lado, se a manuteno de uma determinada linha poltica implica custos elevados, o governo ter mais incentivos
para proceder sua alterao.
Os custos de uma poltica externa ilegtima podem variar. Entre outras
possibilidades, um governo pode enfrentar a condenao poltica internacional sem mais consequncias polticas, o impacto das resolues das Naes
Unidas, sanes econmicas, ou a guerra. Internamente, e na pior das hipteses, pode enfrentar um grau de agitao social e de diviso poltica da elite
que ponha em risco a sobrevivncia do regime. Habitualmente, a natureza
repressiva dos regimes autoritrios permite-lhes lidar com as crticas internas
atravs de propaganda incontestada. O factor que, com maior probabilidade,
ir persistir ser o da condenao internacional. Em contrapartida, os governos democrticos so limitados pela falta de legitimidade, nomeadamente
entre a opinio pblica. Em particular, as questes de poltica externa que
vo contra o bem-estar e estabilidade internos tm o potencial de chamarem
a ateno do pblico em geral e de mobilizarem a opinio pblica27.
Quando implementam, em benefcio dos seus interesses, uma poltica externa considerada internacionalmente ilegtima, os governos autoritrios defendem-se geralmente de duas maneiras paralelas. Uma considerando as crticas
internacionais uma inaceitvel violao da sua soberania nacional. A outra
demonstrando que ainda se consideram (e os outros Estados) subordinados
regra em questo. Em alguns casos, o Estado pode negar a ocorrncia de
quaisquer violaes [] [ou] pode admitir que ocorreu uma infraco, mas
justifica-a alegando um qualquer princpio de importncia capital28. Seja qual
27

14

Margot Light, Democracy, democratization and foreign policy in post-socialist

Russia, in Hazel Smith (ed.), Democracy and International Relations: Critical Theories/
Problematic Practices, Londres, Macmillan, 2000, p. 98.
28
Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, Londres,
Macmillan, 1977, pp. 132-133.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

for o argumento utilizado, a deciso de implementar ou manter uma poltica
em conflito com a legitimidade internacional assenta em, pelo menos, duas
razes. Em primeiro lugar, o Estado pode considerar pouco significativos os
custos associados ao incumprimento das regras internacionais. Em segundo
lugar, as crticas externas podem ser vistas como uma provocao poltica
diplomtica vigente e ao prprio governo autoritrio. Assim, este v-se obrigado a dar mostras da sua autoridade perante o pblico nacional, j que
quaisquer sinais de fraqueza podem suscitar dvidas quanto capacidade de
controlo e estabilidade interna do regime. Se o regime se revelar incapaz
de mostrar determinao, o facto poder pr em risco o apoio contnuo das
coligaes sobre as quais assenta. Alm disso, se a poltica seguida for
considerada legtima a nvel interno, ento existem razes acrescidas para
que se prossiga dentro da mesma linha de orientao. Consequentemente,
ainda que a poltica externa dos regimes autoritrios parea respeitar os
padres internacionais, tal apenas, regra geral, um mecanismo para fazer
passar uma imagem de obedincia. Trata-se de mudanas estticas, mais do
que reais.
No entanto, com o passar do tempo, se uma determinada poltica externa
comear a infligir custos a certos grupos internos, o governo autoritrio
poder enfrentar crticas. Os mais onerados pela poltica do governo comearo a exigir a alterao da mesma. O grau de importncia destes grupos
ou indivduos na coligao de apoio ao regime determinar o resultado das
presses, podendo conduzir a uma mudana de poltica ou represso dos
descontentes. Contudo, em alguns casos, a recusa de implementar uma
determinada mudana de poltica externa poder ser tambm desfavorvel
aos interesses de outros grupos internos. Assim, se o governo autoritrio se
revelar incapaz de alterar a sua orientao poltica, os interesses colectivos
mais afectados comearo, mais cedo ou mais tarde, a distanciar-se do
regime.
Todavia, a condenao internacional de uma dada poltica externa considerada ilegtima normalmente entendida como inaceitvel pelos elementos
mais extremistas do regime autoritrio. semelhana do prprio regime,
estes elementos consideram que tal poltica externa possvel e desejvel.
Estes elementos mais radicais podem ter motivaes diferentes para as posies que assumem. Alguns deles podero apoiar uma determinada deciso
de poltica externa porque a consideram favorvel aos seus interesses econmicos. Outros podem ser verdadeiros crentes que consideram que tal
poltica constitui a melhor opo para proteger os interesses nacionais, pelo
que ter de ser seguida e as crticas internacionais ignoradas.
A persistncia de uma poltica externa autoritria que acarrete custos
elevados levar ao surgimento de moderados. Estes comearo a ressentir-se dos custos infligidos aos seus interesses, e aos do pas, em consequncia

15

Paulo Gorjo

16

de determinada opo de poltica externa. Assim, apoiaro uma qualquer

soluo de compromisso que tome em considerao as crticas internacionais. Tal abordagem levar, provavelmente, os mais extremistas a apresentarem diversos argumentos contra uma soluo de compromisso. E, se a
poltica externa seguida for entendida como legtima pela populao, os
moderados tero dificuldades em imporem os seus pontos de vista.
Na perspectiva do regime autoritrio, as mudanas de poltica externa so
sempre difceis. Uma mudana implica que o regime tem de admitir que
cometeu um erro oneroso. Nos casos em que o lder do regime desempenha
um papel de relevo na rea da poltica externa, a situao ser ainda mais
grave, j que o fracasso , em ltima anlise, da sua responsabilidade. Assim,
o governo autocrtico v-se acorrentado s suas anteriores opes de poltica externa. Este facto explica por que razo, de um modo geral, as grandes
inverses de poltica externa ocorrem apenas com uma mudana de regime.
Contudo, ainda que no conduzam a uma mudana, as crticas internas
e internacionais poltica externa de um governo autoritrio revestem-se de
grande importncia. Uma situao anterior de crtica ao regime pode criar
condies mais favorveis para uma abertura diplomtica durante o processo
de transio para a democracia. Quanto mais elevados forem os custos
infligidos elite e populao em consequncia da linha de orientao de
poltica externa seguida por um regime autoritrio, mais elevada ser a probabilidade de mudana dessa poltica durante a transio para a democracia.
Mas a transio para a democracia no desencadeia necessariamente
mudanas de poltica externa. Nos casos em que esta considerada legtima
nos planos internacional e interno, no existiro razes bvias para se proceder a tal mudana, ainda que um regime democrtico possa alterar de certa
forma a perspectiva do Estado. Pelo contrrio, nos casos em que uma
determinada orientao poltica considerada ilegtima tanto no plano internacional como interno, o apoio mudana de poltica ser, muito provavelmente, consensual. A situao ser menos clara nos casos em que uma opo
de poltica externa considerada ilegtima do ponto de vista internacional e
legtima internamente, ou legtima no plano internacional e ilegtima no plano
interno. Em ltima instncia, uma mudana de poltica ou a manuteno da
poltica anterior reflectiro um equilbrio de poder interno entre as diferentes
avaliaes e estratgias individuais e colectivas e, possivelmente, entre os
incentivos e objeces externos. No entanto, mesmo quando se verificam
alteraes de poltica externa, estas no conduziro a uma mudana de
poltica externa completa e radical. O tipo de mudanas e as razes para as
mesmas dependero das avaliaes e estratgias individuais e colectivas.
A transio para a democracia pode conduzir a uma mudana de poltica
externa porque h novos actores, ou os mesmos, com um diferente conjunto

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

de avaliaes e estratgias. No primeiro caso, a mudana de regime pode
abrir uma janela de oportunidade implementao de uma linha de orientao
de poltica externa j exigida durante o regime autoritrio. At ento no fora
implementada porque o regime autoritrio funcionara como um travo
mudana, no obstante a presso interna em favor da mesma. Noutros
casos, os novos actores so eles prprios os responsveis por uma nova
percepo relativamente necessidade de uma mudana de poltica. Em
qualquer dos casos, o governo interino instalado tender a reflectir as novas
normas, crenas e valores democrticos, bem como as avaliaes e estratgias individuais e colectivas. No novo ambiente poltico e econmico, cada
um apoiar a poltica que melhor lhe convier.
As avaliaes e estratgias individuais tendero a ser influenciadas no
apenas pelos valores e crenas dos actores, como tambm pelas novas
regras do jogo. De acordo com as regras democrticas emergentes, e condicionado pelas eleies fundadoras iminentes, o novo actor tender a entender os seus interesses em termos das suas probabilidades de ser eleito. Por
conseguinte, se uma mudana de poltica lhe proporciona maiores probabilidades de ser eleito, o actor agir de forma a alcan-la. Consequentemente,
os factores internos podem conduzir ao cumprimento das normas, crenas
e valores internacionais. Esta mudana ser bem acolhida internacionalmente,
proporcionando-lhe, por seu turno, um nvel acrescido de capacidade poltica.
Se bem que as avaliaes e estratgias colectivas no sejam condicionadas pelas eleies fundadoras, podero ter outras motivaes para defenderem uma mudana de poltica externa. Se, no passado, sofreram custos
elevados devido manuteno de uma determinada poltica, e se tal poltica
parecer condenada ao fracasso, ento desejaro alter-la. Com o desaparecimento da oposio autoritria, a transio para a democracia oferecer-lhes- uma janela de oportunidade para a mudana.
Tudo poder ser diferente se os interesses individuais e colectivos entrarem em coliso. Em tal situao, verificar-se-, provavelmente, um confronto. O resultado final depender do apoio dos militares. Se estes apoiarem
uma mudana diplomtica, as probabilidades de que tal mudana se concretize sero elevadas. Se os militares assumirem uma posio contrria, a
mudana ser improvvel. Contudo, h outras variveis que podem influenciar o resultado final. Mas, na pior das hipteses, o confronto pode resultar
em violncia interna ou guerra civil. O resultado depender no apenas do
equilbrio de poder entre os actores individuais e colectivos, mas tambm de
outras variveis internas e internacionais. Como a prpria transio para a
democracia, as decises tomadas ou a tomar relativamente s iniciativas de poltica externa evoluiro durante a mudana de regime. Inevitavelmente, as alteraes do equilbrio de poder interno entre os principais actores
condicionaro os resultados no que diz respeito s polticas externas.

17

Paulo Gorjo
Em consequncia, h uma forte probabilidade de as iniciativas de poltica
externa incidirem sobre as questes que, de acordo com as avaliaes e
estratgias tanto individuais como colectivas, sejam consideradas mais favorveis ou mais onerosas. Por outras palavras, quando existe acordo quanto
a um resultado desejvel comum. O contrrio tambm pode ser verdadeiro.
H menos probabilidades de uma mudana de poltica ser implementada
quando os actores individuais e colectivos no chegam a acordo quanto ao
resultado desejado. Desse modo, durante a transio para a democracia, a
probabilidade de uma mudana de poltica externa elevada numa situao
de 3 + 4, moderada numa situao de 1 + 4 e 3 + 2 e reduzida numa situao
de 1 + 2:

Internacionalmente legtimo (1)

Internamente legtimo (2)

Internacionalmente ilegtimo (3)

Internamente ilegtimo (4)

A QUEDA DO REGIME AUTORITRIO PORTUGUS

Em Portugal, o golpe militar de 25 de Abril de 1974 pelo Movimento das
Foras Armadas (MFA) veio pr fim aos quarenta e seis anos de governo
autoritrio de Oliveira Salazar (1928-1968) e Marcello Caetano (1968-1974).
Os objectivos do MFA eram conhecidos como os trs Ds: descolonizao,
democratizao e desenvolvimento. Durante a transio para a democracia,
entre Abril de 1974 e Junho de 1976, teve incio em Portugal um processo
no sentido de se reavaliarem algumas das linhas de orientao da poltica
externa e de se redefinir a identidade nacional. A mudana ps um fim ao
mito imperial29. Portugal deixou de ser um Estado multicontinental. Ao
longo dos anos subsequentes, a poltica externa e a identidade nacional
tornar-se-iam mais europeias e menos afro-atlnticas.
Diferentes causas imediatas, prximas e distantes explicam a queda do
regime autoritrio e a transio para a democracia. A causa distante internacional mais importante foi a nova estrutura sistmica que emergiu em meados dos anos 40 e incios da dcada seguinte. Dois dos principais desenvolvimentos do perodo que se seguiu segunda guerra mundial constituram

18

29
Nuno G. Monteiro e Antnio Costa Pinto, Cultural myths and Portuguese national
identity, in Antnio Costa Pinto (ed.), Modern Portugal, Palo Alto, CA, The Society for
the Promotion of Science and Scholarship, 1998.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

uma ameaa ao governo autoritrio: a integrao poltica e econmica europeia e o fim dos imprios coloniais europeus. O Plano Marshall (oficialmente
conhecido como o Plano de Recuperao da Europa, ERP), proposto a 5 de
Junho de 1947, foi entendido em Lisboa como uma ameaa ao desejado
nacionalismo econmico portugus. O ERP foi considerado por Lisboa um
instrumento para a nova hegemonia mundial dos Estados Unidos, que poderia
ter implicaes muito alargadas para a Europa. Inicialmente, Portugal no
solicitou qualquer ajuda financeira ao abrigo do Plano Marshall; porm, a
crescente crise econmica interna forou Salazar a alterar a sua posio.
Ainda assim, o regime manteve uma atitude de desconfiana perante aquilo
que lhe parecia ser a crescente dependncia econmica interna do pas
relativamente aos Estados Unidos e Europa ocidental30. Um outro motivo
de preocupao para Salazar era que mesmo alguns pases como a Frana
e a Holanda, que tinham estado do lado dos vencedores, se viram obrigados
a permitirem a autodeterminao dos seus territrios ultramarinos. Esta deciso reflectia no apenas a fraqueza poltica desses pases, mas tambm o
novo sistema internacional bipolar. Devido a razes que ultrapassam o mbito do presente artigo, tanto os Estados Unidos como a Unio Sovitica
eram superpotncias anticoloniais. Assim, era inevitvel que, mais cedo ou
mais tarde, um pequeno pas europeu como Portugal viesse a experimentar
enormes dificuldades em manter o seu imprio colonial. O isolamento do
regime portugus no novo sistema internacional bipolar era tambm uma
consequncia da chamada vitria das democracias31. Com a queda dos regimes fascistas e o crescente nmero de democracias na Europa, os governos autoritrios estavam ideolgica e politicamente confinados periferia
europeia.
No plano interno, a principal razo distante subjacente queda do regime
era o modelo econmico escolhido. A opo por um modelo de nacionalismo
econmico condenava Portugal a ser uma sociedade rural, com os mais
baixos indicadores de desenvolvimento econmico da Europa ocidental. Na
altura, como afirmou um autor, Portugal apresentava as taxas mais elevadas
de analfabetismo, mortalidade infantil e doenas contagiosas da Europa ocidental e o mais baixo rendimento per capita32. A aceitao por parte da
populao de um regime autocrtico no era recompensada com uma
melhoria das condies de vida.

30
Maria Fernanda Rollo, Salazar e a construo europeia, in Penlope, n. 18, 1997,
pp. 51-76.
31
Jos Medeiros Ferreira, Caractersticas histricas da poltica externa portuguesa entre
1890 e a entrada na ONU, in Poltica Internacional, vol. 1, n. 6, 1993, p. 144.
32
Kenneth Maxwell, Portugal: a neat revolution, in The New York Review of Books,
vol. 21, n. 10, 1974, p. 17.

19

Paulo Gorjo
A situao agravar-se-ia, tanto a nvel internacional como interno, na
dcada de 60. Em parte devido estrutura bipolar de rivalidade entre as duas
superpotncias, Portugal no fora aceite como membro das Naes Unidas
em 1946. A adeso portuguesa ocorreria apenas em 14 de Dezembro de
1955. Alm disso, em 1959, as Naes Unidas voltariam a aceitar novos
membros, mas desta feita muitos deles eram pases africanos e asiticos.
Esta deciso constituiu uma causa internacional prxima para o colapso do
regime. Estes Estados soberanos eram ex-colnias e a sua adeso s Naes
Unidas fez aumentar a presso internacional sobre a poltica colonial do
regime autoritrio portugus. Logo que Portugal se tornou membro das
Naes Unidas, o secretrio-geral da ONU quis saber se Lisboa possua
territrios nas condies referidas no artigo 73 da Carta das Naes Unidas.
Por outras palavras, o secretrio-geral queria saber se Portugal administrava
territrios cujos povos no tinham ainda alcanado uma forma plena de autogoverno. O governo autoritrio respondeu que Portugal no possua territrios sob a jurisdio do artigo 73. De acordo com a concepo do governo,
Portugal no possua colnias, j que era um Estado unitrio do qual faziam
parte os territrios ultramarinos. A defesa da chamada estrutura de Estado
unitrio assentava principalmente em argumentos jurdicos e histricos.
Porm, com a oposio da Unio Sovitica e dos membros africanos e
asiticos das Naes Unidas, este argumento foi contestado. A primeira
vitria dos opositores deu-se em 12 de Dezembro de 1959, data em que a
Assembleia Geral das Naes Unidas aprovou a Resoluo n. 1467 (XIV),
estabelecendo uma comisso especial para clarificar o artigo 73 da Carta das
Naes Unidas. A Assembleia Geral das Naes Unidas constituiu o melhor
recurso diplomtico dos opositores para criticarem a recusa portuguesa em
seguir o movimento de descolonizao universal. O passo seguinte ocorreu
a 14 e 15 de Dezembro de 1960, com a aprovao das Resolues n.os 1514
(XV), 1541 (XV) e 1542 (XV) da Assembleia Geral das Naes Unidas, que
ajudariam a decidir o destino dos territrios ultramarinos portugueses33.
Entre 1960 e 1973, o Conselho de Segurana e a Assembleia Geral das
Naes Unidas aprovariam 173 resolues condenando a poltica portuguesa
relativamente aos territrios ultramarinos34. Com o passar do tempo tornou-se evidente que, mais cedo ou mais tarde, Portugal teria de permitir a autodeterminao das suas colnias, j que a presso internacional no cessaria.
Os primeiros confrontos militares em Angola, em 1961, constituram
uma outra causa interna prxima para a queda do regime autoritrio. Entre

20

33
Fernando Martins, A poltica externa do Estado Novo, o ultramar e a ONU: uma
doutrina histrica-jurdica (1955-1968), in Penlope, n. 18, 1997, pp. 189-206.
34
Jos Calvet de Magalhes, Portugal e as Naes Unidas: A Questo Colonial (1955-1974), Lisboa, Instituto de Estudos Estratgicos e Internacionais, 1996, p. 33.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

1961 e 1974, o governo autoritrio portugus no quis e, posteriormente,
no pde negociar qualquer acordo poltico com os movimentos de
libertao dos territrios africanos (Angola, Guin-Bissau e Moambique). As
guerras coloniais terminariam apenas com a transio de regime, em Abril de
1974. Numa obstinada posio poltica, Portugal manteve a iluso de que
poderia remar contra a mar mundial da autodeterminao. Como fez notar
um autor:
A descolonizao do imprio colonial portugus constituiu o captulo
tardio e derradeiro e disso sofreria consequncias da dissoluo
global dos imprios coloniais europeus que se seguiu segunda guerra
mundial [] Indiferente a esta dinmica, orgulhosamente s, Salazar
desejava manter Portugal imune ao contgio e alheio aos ventos da histria35.
Salazar e Caetano ignoraram o contexto temporal durante demasiado
tempo36. Divididos entre as faces extremista e moderada, os militares
esforaram-se por imporem os seus pontos de vista relativamente questo
das guerras coloniais. Caetano foi nomeado apenas depois de ter prometido
que no permitiria a autodeterminao das colnias. De modo a assumir o
poder, teve de aceitar as condies estabelecidas pelos membros mais radicais, civis e militares, do regime autoritrio37. Contudo, aps a subida de
Caetano ao poder, os liberais tambm procuraram influenciar os processos
de tomada de deciso. Esta tentativa fracassaria, e as condies polticas
tornaram-se mais favorveis a um golpe de Estado quando os liberais, civis
e militares, perderam qualquer esperana relativamente ao regime marcelista.
Uma outra causa prxima relevante, indicativa da perda de apoio do
regime, foi a gradual alienao dos principais grupos econmicos de Portugal, os quais se distanciaram das polticas coloniais do regime, j que
consideravam a guerra responsvel pelas carncias internas de mo-de-obra
e pelo esbanjamento dos dinheiros do Estado38. Com o passar do tempo,
A coligao de interesses econmicos que tinha sustentado a ditadura
durante tantas dcadas havia esmorecido e fermentavam sob a superfcie
35

Pedro Pezarat Correia, A descolonizao, in Antnio Reis (ed.), Portugal 20 Anos

de Democracia, Lisboa, Crculo de Leitores, 1994, pp. 40-41.
36
V. nota 3.
37
Tratou-se, no mnimo, de um episdio tragicamente cmico: Caetano s foi aceite
como substituto de Salazar aps ter concordado, por escrito, que procuraria uma soluo
militar para as guerras coloniais em frica (v. Paul Christopher Manuel, Uncertain
Outcome The Politics of the Portuguese Transition to Democracy, Lanham, University
Press of America, 1995, p. 25).
38
Id., ibid., p. 31.

21

Paulo Gorjo
plcida graves problemas sociais e econmicos. A eroso da coligao
era uma resposta directa percepo de que o Estado corporativo se
tinha tornado um obstculo aos grandes interesses econmicos que anteriormente alimentara39.
No fim de contas, em 1973, 48% das exportaes portuguesas foram
enviadas para a CEE [Comunidade Econmica Europeia], 15% para os territrios ultramarinos; 45% das importaes de Portugal provinham da CEE,
10% dos territrios ultramarinos40. De um ponto de vista estritamente econmico, os territrios ultramarinos, mais do que um bem, eram um fardo.
Aps os malogrados esforos de liberalizao de Marcello Caetano nos
anos 70, o governo autocrtico estava muito perto do fim. Uma razo
internacional imediata foi o choque do petrleo de 1973. Os EUA tinham
pressionado Portugal a autorizar a utilizao da Base das Lajes, nos Aores,
durante o conflito de Yom Kippur entre Israel e os pases rabes. Durante
o choque do petrleo, os Estados rabes aproveitaram a oportunidade para
uma retaliao econmica contra Lisboa. Em consequncia, a economia
portuguesa foi gravemente afectada pelo choque petrolfero.
Contudo, o principal detonador da mudana de regime foi de carcter
interno. A causa interna imediata mais importante que explica o timing do
golpe foi uma deciso tomada pelo governo autoritrio relativamente estrutura da carreira militar. Devido a faltas de homens nas foras armadas
portuguesas, o regime autocrtico decretou, em Fevereiro de 1973, que, para
aqueles que operavam satisfatoriamente no campo de batalha, todo o seu
tempo de servio contaria para a antiguidade. O decreto poderia at permitir
aos recrutas ultrapassar os oficiais de carreira41. Esta lei era a ltima coisa
que os oficiais mais jovens estavam dispostos a aceitar. Se bem que, posteriormente, o governo tivesse tomado em considerao as suas queixas,
anulando a deciso, este episdio convenceu-os da necessidade de uma
mudana de regime. Consequentemente, os membros do MFA reunir-se-iam
secretamente em 9 de Setembro de 1973, em vora, em 6 de Dezembro de
1973, em Lisboa, e em 1 de Dezembro de 1973, em bidos. As trs reunies
conduziram a um crescente alargamento das exigncias. Na primeira cimeira,
o objectivo dos militares era a rejeio da deciso governamental; no segundo
encontro, os contestatrios desejavam j a reconsiderao da guerra colonial
e um aumento dos seus salrios; finalmente, na ltima reunio traaram-se

39

22

Kenneth Maxwell, The emergence of Portuguese democracy, in John H. Herz (ed.),

From Dictatorship to Democracy Coping with the Legacies of Authoritarianism and
Totalitarian, Westport, Greenwood Press, 1982, p. 235.
40
Id., ibid., Portugal, p. 19.
41
V. nota 52.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

planos preliminares para um possvel golpe. Em Dezembro de 1973, embora
o governo autoritrio tivesse j anulado a sua anterior deciso, tornara-se
evidente para todos que o regime no procuraria uma soluo poltica para
os conflitos militares nos territrios ultramarinos africanos.
A crise de legitimidade tinha chegado a um beco sem sada e o governo
revelava-se incapaz de evitar a subsequente politizao do problema. Incapaz
de resolver a crise, o governo autoritrio tinha os dias contados. No
obstante a cedncia do governo s exigncias dos militares relativamente
sua carreira a razo inicial das reunies secretas , tal deciso no
significou o fim do movimento. O golpe de Estado de 25 de Abril de 1974
foi o inevitvel corolrio deste estado de coisas.
A TRANSIO DE PORTUGAL PARA A DEMOCRACIA
E TIMOR LESTE
Como j vimos, mesmo antes da mudana de regime, verificou-se uma
crescente oposio linha de poltica externa seguida pelo regime autoritrio
relativamente autodeterminao dos territrios ultramarinos. De facto, a
mudana de poltica fora j procurada antes do colapso do regime autoritrio.
Isto tornou muito mais fcil a transio de uma situao 3 + 4 para uma
situao 1 + 2.
Durante a transio para a democracia, a deciso do governo interino de
permitir a autodeterminao dos territrios ultramarinos portugueses na
frica e na sia (Timor Leste) constituiu um passo lgico, tendo em conta
a percepo de ilegitimidade internacional e os interesses individuais e colectivos internos. No se tratou de uma reorientao radical da poltica externa
portuguesa. Foi, pelo contrrio, uma soluo favorecida e exigida por alguns
sectores mesmo antes da queda do regime. Contudo, verificaram-se desacordos acentuados, nomeadamente no que dizia respeito ao mtodo e timing
escolhidos para a concesso da autodeterminao. Emergiram duas correntes
principais.
De acordo com alguns, a descolonizao no implicava independncia
automtica. O primeiro presidente portugus aps o golpe de Estado, Antnio
de Spnola, registou este ponto de vista no livro que publicou em Fevereiro de
197442. Spnola favorecia um modelo de autonomia mais amplo, ou um tipo de
opo federalista que mantivesse Portugal ligado s ex-colnias. Igualmente
defensor de um modelo de autonomia ampla, nomeadamente para Timor Leste,
era o ministro da Coordenao Intraterritorial, Almeida Santos. Relativamente
a Timor Leste, Almeida Santos tornou clara esta sua preferncia durante uma
42

Antnio de Spnola, Portugal e o Futuro Anlise da Conjuntura Nacional, Lisboa,

Arcdia, 1974.

23

Paulo Gorjo
visita a Dli em Outubro de 1974. Esta perspectiva parece ter sido particularmente popular entre as altas patentes militares, alguns socialistas e os partidos
da ala direita43.
Outros favoreciam a autodeterminao imediata e incondicional dos territrios ultramarinos. Para estes, a autodeterminao tinha apenas uma interpretao, que era a independncia. Era esta a opinio dos oficiais de mais
baixa patente e dos partidos polticos da ala esquerda, os comunistas, bem
como alguns socialistas. Um slogan poltico muito popular na poca era nem
mais um soldado para as colnias. A sociedade portuguesa estava cansada de
treze anos de guerra e este contexto explica em parte por que razo havia to
poucos soldados portugueses em Timor Leste em 1974-1975.
Em Abril de 1974, o programa oficial do MFA no se revelava claro
quanto ao futuro dos territrios do ultramar, um facto que reflecte de modo
exemplar as divises internas dos militares relativamente a esta questo.
sabido que Spnola no aceitava a incluso da palavra autodeterminao
no documento original. O programa era suficientemente vago para acomodar
os interesses dos que desejavam reconhecer imediatamente a independncia
das colnias, bem como daqueles que defendiam uma transio gradual para
a autodeterminao antes da definio de um estatuto poltico definitivo.
O programa do MFA sublinhava que a soluo para as guerras do ultramar
[era] poltica e no militar e declarava a necessidade de uma poltica
ultramarina que [pudesse] conduzir paz44. O documento no fazia qualquer referncia autodeterminao. Ainda assim, a 27 de Julho de 1974, o
II Governo Provisrio de Portugal tornou pblica a Lei n. 7/74, que reconhecia a autodeterminao como uma possvel soluo para as guerras coloniais. Este facto reflectia a consolidao do poder do MFA. O II Governo
Provisrio era mais influenciado e condicionado pelos sectores militares
prximos do MFA e pelos comunistas do que por Spnola e pelos conservadores. O breve perodo de controlo dos militares conservadores tinha
terminado45. A ascenso dos comunistas e dos militares de patente mais

24

43
Trata-se, obviamente, de um tipo-ideal. Por vezes, as linhas so menos claras. Por
exemplo, havia oficiais de alta patente que se encontravam mais prximos dos argumentos
avanados pelos comunistas era o caso do segundo presidente de Portugal aps o golpe
de Estado, Costa Gomes. Ainda assim, verificavam-se, de um modo geral, divises bastante
claras entre os oficiais de alta patente e os de patente inferior, bem como entre os partidos
polticos de esquerda e os de direita, relativamente ao mtodo e ao timing da autodeterminao
dos territrios ultramarinos.
44
Francisco A. Riscado, Paula Vicente, Joo Goulo de Melo e Carlos S. C. Pecorelli,
Relatrio da Comisso de Anlise e Esclarecimento do Processo de Descolonizao de Timor,
Lisboa, Presidncia do Conselho de Ministros, 1981, p. 25.
45
Lawrence S. Graham, The military in politics: the politicization of the Portuguese
armed forces, in Lawrence S. Graham e Harry M. Makler (eds.), Contemporary Portugal
The Revolution and Its Antecedents, Austin, University of Texas Press, 1979, p. 221.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

baixa trouxe consigo o triunfo de duas ideias distintas. Em primeiro lugar,
a autodeterminao dos territrios ultramarinos conduziria inevitavelmente
independncia. Em segundo lugar, a declarao de independncia desses
territrios deveria ocorrer o mais rapidamente possvel.
Os acontecimentos em Timor Leste so parcialmente explicados pela
evoluo do equilbrio de poder entre as duas perspectivas acima mencionadas. O I Governo Provisrio tinha ocupado o poder entre 15 de Maio e 9
de Julho de 197446. Durante este perodo, Spnola esforara-se por controlar
as foras radicais e revolucionrias libertadas pelo golpe de Estado e por
consolidar o poder. Os principais assuntos da agenda poltica eram o equilbrio de poder interno, a crise econmica e uma soluo para as guerras
coloniais. Com o passar do tempo, o equilbrio de poder interno tornou-se
cada vez mais hostil a Spnola, que se viu forado a demitir-se em 30 de
Setembro de 1974. O II Governo Provisrio tinha acabado e a ascenso ao
poder dos comunistas conduziria independncia imediata dos territrios
ultramarinos.
Em Jacarta, o crescente poder dos comunistas em Lisboa era acertadamente entendido como uma ameaa aos interesses da Indonsia em Timor Leste.
Contra os desejos da Indonsia, os comunistas portugueses manifestaram o
seu apoio incondicional independncia dos timorenses 47. A Indonsia
acabaria por invadir Timor Leste em 7 de Dezembro de 1975, sem conseguir
evitar as crticas da comunidade internacional. Ainda assim, Jacarta acreditava que a presso internacional esmoreceria em breve. Contrariamente s
suas esperanas, Timor Leste revelar-se-ia, ao longo de vinte e cinco anos,
um dos principais espinhos cravados no flanco da poltica externa indonsia.
De um modo geral, Timor Leste constituiu uma questo de importncia
secundria durante o processo da descolonizao portuguesa. Lisboa estava
preocupada sobretudo com os territrios ultramarinos em frica onde tinham ocorrido guerras entre 1961 e 1974. Antes de Abril de 1974, ao
contrrio da situao dos territrios africanos de Portugal, no se verificaram
guerrilhas ou quaisquer episdios significativos de agitao poltica em Timor
Leste.
Um bom exemplo da pouca importncia de Timor Leste para a diplomacia
portuguesa foi a substituio do governador. Em Abril de 1974, Alves Aldeia
era o governador e comandante militar do territrio timorense. Antes do golpe
militar, Alves Aldeia tinha feito alguns comentrios crticos contra os membros
do MFA. Assim, o governo interino portugus tinha decidido chamar o gover46
Entre Abril de 1974 e Junho de 1976 Portugal foi governado por seis diferentes
governos provisrios e dois presidentes.
47
Paulo Gorjo, The end of a cycle: Australian and Portuguese foreign policies and the
fate of East Timor, in Contemporary Southeast Asia, vol. 23, n. 1, 2001, pp. 101-121.

25

Paulo Gorjo
nador a Lisboa logo que fosse conveniente. Alves Aldeia deixou Dli em Julho
de 1974 e, aps o seu regresso a Lisboa, foi afastado do cargo que ocupava.
Entretanto, foi nomeado um novo comando militar em Timor Leste, o qual
seria tambm governador interino at nomeao do sucessor de Aldeia.
Devido baixa prioridade que Timor Leste representava para Lisboa, o futuro
governador, Lemos Pires, s chegaria a Dli em 18 de Novembro de 1974
ou seja, sete meses depois do golpe militar em Portugal48.
Este facto revela no apenas a baixa prioridade que Timor Leste representava para Lisboa, mas tambm a instabilidade poltica, econmica e militar que
se fez sentir em Portugal entre Abril de 1974 e Junho de 1976. Mas, mais
importante ainda, a deciso de permitir a autodeterminao dos territrios
ultramarinos revela as avaliaes e estratgias colectivas dos capites que
tinham estado por detrs do golpe de Estado. Eram estes militares que, mais
do que ningum, pagavam os custos de uma guerra considerada intil e
impossvel de vencer. A sua deciso de permitirem um rpido caminho para
a independncia dos territrios ultramarinos era tambm entendida como a
vontade da maioria da populao portuguesa. Alm disso, os principais grupos
econmicos portugueses no tinham interesses vitais nesses territrios. De
facto, tambm eles desejavam o fim das guerras coloniais. Por conseguinte,
concorreram para essa deciso diversos factores internacionais e internos. O
facto explica por que razo, no obstante a natureza revolucionria dos governos provisrios, s esta questo da poltica externa portuguesa registou uma
sbita mudana. Por exemplo, apesar do controlo comunista do governo
e da guerra fria , Portugal no abandonou a NATO. No houve uma avaliao individual ou colectiva suficientemente poderosa para tanto. Contudo, a
necessidade de descolonizar foi aceite pelos principais actores. As divises
internas incidiam sobretudo sobre o procedimento a seguir.
O COLAPSO DO AUTORITARISMO INDONSIO
A transio para a democracia na Indonsia, em 21 de Maio de 1998, e a
nomeao de Bacharuddin Jusuf Habibie como o novo presidente do pas puseram fim aos trinta e trs anos de poder autoritrio de Suharto (1965-1998).
Durante o processo de transio para a democracia, que ocorreu entre Maio de
1998 e Outubro de 1999, semelhana do que ocorrera em Portugal em 1975-1976, a Indonsia comeou tambm a reavaliar algumas questes de poltica
externa e a repensar a sua identidade nacional. Um primeiro sinal deste processo
conduziria ao fim da presena imperial da Indonsia em Timor Leste.

26

48

Riscado, Valente, Melo e Pecorelli, p. 48.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

Diferentes causas imediatas, prximas e distantes explicam o colapso do
autoritarismo e a transio para a democracia. A causa distante internacional
mais importante por detrs da queda do regime foi o fim da guerra fria. No
novo sistema internacional, os Estados Unidos no tinham de tolerar regimes
autoritrios amigos, como se verificara anteriormente. Em consequncia, a
Indonsia foi progressivamente perdendo uma parte do seu poder de negociao com os Estados Unidos.
A queda do muro de Berlim, em Novembro de 1989, e o colapso da
Unio Sovitica, durante 1991, conduziram ao triunfo ideolgico da democracia polirquica49 e hegemonia do liberalismo econmico. Em consequncia, o governo autocrtico de Suharto foi enfrentando com crescente
frequncia acusaes de ilegitimidade ideolgica e forado a seguir o modelo
econmico internacionalmente estabelecido.
Em termos internos, nos incios da dcada de 90 emergiu uma contenda
entre as foras armadas da Repblica da Indonsia (Angkatan Bersenjata
Republik Indonesia, ou ABRI) e Suharto50, que constituiu a primeira fissura
importante entre o presidente e uma elite militar cada vez mais descontente
com o regime. A influncia e autonomia das ABRI e a crescente corrupo
e nepotismo dos governos autoritrios eram as razes subjacentes ao conflito. Suharto detinha suficiente poder poltico para superar este desafio e em
meados da dcada de 90 a crise estava ultrapassada. Contudo, os militares,
como um dos principais pilares do regime, assistiam ao progressivo decrscimo dos seus benefcios e ao aumento dos seus custos. Esta situao
explica por que razo, em 1990, muitos oficiais subalternos consideraram
necessrio remodelar o seu papel de acordo com um molde mais contemporneo51. Por outras palavras, os militares pretendiam deixar a poltica
para os polticos. A funo dual dwifungsi comeava a ser vista pelos
reformadores militares como um fardo. Contudo, durante a nova ordem, o
envolvimento das ABRI nas questes militares, bem como polticas e scio-econmicas a funo dual , foi um importante instrumento para o
controlo de Suharto. Em consequncia, o presidente no estava interessado
numa reavaliao da funo dual.
No incio dos anos 90, devido idade avanada de Suharto, o nome do
sucessor do regime tornar-se-ia um assunto muito debatido. Em finais de
1993, a questo da sucesso de Suharto tornou-se uma constante fonte de

49
Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, CT, Yale
University Press, 1971.
50
Em Abril de 1999, a polcia foi separada das foras armadas. Estas ltimas tornaram-se a fora militar nacional indonsia (Tentara Nasional Indonesia, ou TNI).
51
Michael Vatikiotis, Indonesian Politics under Suharto: Order, Development and
Pressure for Change, Londres, Routledge, 1993, p. 144.

27

Paulo Gorjo
rumores em Jacarta. O regime apresentava muitas caractersticas sultnicas, como um autor as definiu e, em tais situaes, a sucesso sempre
complexa52. De facto, em parte devido sua natureza sultnica, os problemas enfrentados pelo regime autoritrio nos incios dos anos 90 persistiriam
at ao final da dcada.
A crise financeira asitica de 1997-1998 constituiu uma importantssima
causa prxima internacional para o colapso do regime53. Em 2 de Julho de
1997, o baht tailands foi autorizado a entrar num regime de taxa flutuante.
Em 11 de Julho, as Filipinas tomaram a mesma deciso. Em 14 de Agosto,
a vtima seguinte foi a rupia indonsia. No obstante o forte e robusto
crescimento econmico, bem como os indicadores financeiros e econmicos
favorveis e as bases slidas, Suharto enfrentaria em breve os seus ltimos dias no poder. Uma vez que o argumento mais importante por detrs
da legitimidade do regime autoritrio era o seu desempenho econmico,
qualquer instabilidade nesse domnio constitua uma ameaa ao futuro do
governo autocrtico.
Os trs acordos sucessivos com o Fundo Monetrio Internacional (FMI)
no lograram aliviar a crise econmica. O FMI e Suharto partilham parte da
responsabilidade. Como fez notar um autor, o FMI carecia de uma expertise
sobre a Indonsia adequada profundidade da interveno que procurou
realizar54. Para agravar a situao, Suharto no avaliou adequadamente a
seriedade do FMI, acreditando que podia evitar perdas significativas para a
sua famlia e amigos55. Estava muito longe da verdade, como viria a descobrir. Suharto seria forado a aceitar o primeiro pacote de condies do
FMI em 31 de Outubro de 1997. O acordo (a carta de intenes) constitua
o maior pacote de ajuda jamais negociado, trazendo consigo os muito necessrios fundos estrangeiros: 23 mil milhes de dlares com uma segunda linha
de assistncia adicional de 20 mil milhes. Suharto teve de aceitar cortes
nas despesas do governo e o encerramento de bancos profundamente
endividados56. Porm, este acordo no resolveu os problemas financeiros

28

52
H. E. Chehabi e Juan J. Linz, A theory of sultanism 1: a type of nondemocratic rule,
in H. E. Chehabi e Juan J. Linz (eds.), Sultanistic Regimes, Baltimore, MD, Johns Hopkins
University Press, 1998, p. 7.
53
Stephen Haggard, The Political Economy of the Asian Financial Crisis, Washington,
D. C., Institute for International Economics, 2000, pp. 65-70 e 114-24, e Hal Hill, The
Indonesian Economy in Crisis: Causes, Consequences and Lessons, Singapura, Institute of
Southeast Asian Studies, 1999.
54
John Bresnan, The United States, the IMF, and the Indonesian financial crises, in
Adam Schwarz e Jonathan Paris (eds.), The Politics of Post-Suharto Indonesia, Nova Iorque,
Council on Foreign Relations Press, 1999, p. 88.
55
Id., ibid.
56
Id., ibid., p. 91.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

da Indonsia e em 15 de Janeiro de 1998 foi assinada uma nova carta de
intenes. Uma vez mais, o montante era de 43 mil milhes de dlares, mas
desta feita sob condies muito mais rigorosas. Suharto no implementou
inteiramente estas condies, e a economia continuou a deteriorar-se. Em 8
de Abril de 1998, a Indonsia e o FMI assinaram a terceira carta de intenes
em menos de seis meses. Do ponto de vista do FMI, este acordo era
entendido como uma ltima oportunidade e possibilitava uma enorme
intruso no governo da Indonsia57. Contudo, a crise indonsia no terminaria antes da mudana de regime.
s dificuldades internacionais do regime veio somar-se a crise de legitimidade interna. Como defende Stefan Eklf, a causa interna da longa queda de Suharto foram os acontecimentos desencadeados em Julho de
199658. O Partido Democrtico Indonsio (Partai Demokrasi Indonesia, ou
PDI), liderado por Megawati Sukarnoputri, tornou-se uma ameaa ao statu
quo e, desse modo, legitimidade do regime. O governo autoritrio congeminou um congresso partidrio para destituir Megawati e, em 27 de Julho
de 1996, uma faco do PDI fez um violento ataque ao quartel-general do
partido. A bvia manipulao e o envolvimento militar conduziram a motins
em Jacarta, agravando a percepo interna de ilegitimidade do regime. Entre
Julho de 1996 e Maio de 1998 desenrolaram-se as diversas etapas que
conduziriam, por fim, ao colapso do regime. Nem mesmo as eleies gerais
de 29 de Maio de 1997 conseguiram restaurar a legitimidade do regime59.
O Golkar de Suharto Golongan Karya, ou Grupos Funcionais venceu
com 74,5% dos votos. Porm, um ano mais tarde, o presidente seria expulso
do poder.
Entre a crescente tenso poltica, econmica e social, duas importantes
causas internacionais e internas explicam a queda do regime. Em 4 de Maio
de 1998, o governo de Suharto achou por bem cortar os subsdios ao
combustvel. Como reaco a esta medida, ocorreram de imediato srios
motins e manifestaes estudantis. Entre 4 e 20 de Maio, o movimento de
contestao ao regime ganhou alento e a espiral de agitao social manteve
o regime sob presso60.
Se Suharto possua algumas esperanas de apoio por parte dos Estados
Unidos, tais esperanas desapareceram imediatamente. Em 18 de Maio, o
subsecretrio de Estado para os Assuntos do Sudeste Asitico e do Pacfico,

57

Id., ibid. p. 98.

Stephan Eklf, Indonesian Politics in Crisis: The Long Fall of Suharto, 1996-1998,
Copenhaga, Nordic Institute of Asian Studies, 1999.
59
Id., ibid., p. 224.
60
Adam Schwarz, A Nation in Waiting: Indonesias Search for Stability, Boulder, CO,
Westview Press, 2000, pp. 354-366.
58

29

Paulo Gorjo
Stanley Ross, proferiu alguns cautelosos comentrios pblicos e evitou qualquer interferncia nos assuntos polticos indonsios. Contudo, a 20 de Maio
de 1998, a secretria de Estado norte-americana, Madeleine Albright, afirmou
que Suharto tinha a oportunidade para um acto histrico de Estado um
acto que [poderia] preservar o seu legado como o homem que no s
conduzira o seu pas, como tambm possibilitara a sua transio democrtica61. Por outras palavras, Suharto devia abandonar o poder. No dia seguinte, a nova ordem tinha acabado. Posteriormente, Suharto declararia que
tinha sido uma potncia estrangeira [que] [o] forara a resignar, embora
se recusasse a nomear o pas62. Como se depreende da situao atrs descrita, este comentrio est longe da verdade dos factos. O colapso do
autoritarismo ocorreu em consequncia de diversos factores internacionais e
internos.
Entre Julho de 1997 e Maio de 1998, Suharto viu-se impossibilitado de
recorrer aos dois argumentos de legitimidade que sustentavam o seu regime:
a estabilidade e o desenvolvimento econmico. Esta crise de legitimidade,
desencadeada pela crise financeira asitica, conduziria a uma gradual
politizao da prpria crise indonsia, um processo que atingiria o auge em
Maio, com os aumentos dos combustveis e as manifestaes estudantis e
subsequentes tiroteios. Incapaz de resolver a crise de legitimidade do regime,
Suharto foi forado a abrir o caminho transio para a democracia.
A TRANSIO DA INDONSIA PARA A DEMOCRACIA
E TIMOR LESTE
Na altura em que ocorreu a transio de regime no estavam ainda
plenamente amadurecidas as condies necessrias para uma mudana de
poltica relativamente a Timor Leste. No plano interno, e no obstante o
facto de ser considerada ilegtima internacionalmente, a poltica seguida pela
Indonsia continuava a ser vista por muitos como legtima (3 + 2). O facto
explica as dificuldades que Habibie enfrentou ao procurar impor uma mudana de poltica, se bem que alguns membros das elites defendessem a necessidade de mudar a linha poltica anteriormente seguida por Suharto.
Durante a transio para a democracia, a deciso do governo interino de
B. J. Habibie de permitir a autodeterminao de Timor Leste e os eventos que
se seguiram foram sobretudo o resultado de dois factores principais. Em
primeiro lugar, a percepo de que, internacionalmente, a poltica seguida era
61
62

30

1999.

Bresnan, p. 100.
Foreign power made me quit, says Suharto, in The Straits Times, 28 de Janeiro de

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

considerada ilegtima e de que este facto no mudaria de acordo com os
interesses da Indonsia. Em segundo lugar, a mudana de poltica estava em
consonncia com as convices pessoais de Habibie, se bem que em oposio opinio colectiva dos militares indonsios. Este conflito de interesses
explica parcialmente por que razo a violncia ocorreu no apenas antes, mas
sobretudo depois da consulta populao de Timor Leste.
Embora tivesse sido vice-presidente da Indonsia durante o regime autoritrio e o ministro que mais tempo exerceu funes nos governos de
Suharto, Habibie no se sentia de modo algum responsvel pela poltica
seguida em Timor Leste durante vinte e cinco anos. O novo presidente
acreditava que, ao permitir a autodeterminao de Timor Leste, beneficiaria
de duas maneiras. Alm de vencer nas urnas de voto, Habibie estava convicto de que poderia assim distinguir-se de Suharto e afirmar-se internacionalmente63. Desde a invaso indonsia de Timor Leste, em 7 de Dezembro de 1975, Jacarta revelara-se incapaz de obter aprovao externa para as
suas aces, pelo que carecia de qualquer base de legitimidade internacional.
De facto, tanto a Resoluo n. 3485 da Assembleia Geral das Naes
Unidas, de 12 de Dezembro de 1975, como a Resoluo n. 384 do Conselho
de Segurana das Naes Unidas, de 22 de Dezembro do mesmo ano,
exigiam a retirada militar indonsia do territrio (pontos 5 e 7, respectivamente). Devido a estas duas resolues, a diplomacia indonsia enfrentou
durante vinte e cinco anos a reprovao da comunidade internacional. Em
finais da dcada de 90 nada fazia prever que a questo de Timor Leste estaria
resolvida internacionalmente de acordo com o fait accompli da Indonsia.
Assim, tendo em conta o estado das coisas at ento, o fim das crticas
internacionais e a legitimidade internacional procurada h tanto tempo estavam longe de poderem ser alcanados.
Habibie viu na deciso de resolver a ilegitimidade internacional da poltica
externa indonsia relativamente a Timor Leste uma oportunidade para alcanar prestgio internacional. Habibie seria o lder democrtico indonsio que
pusera fim ao impasse. Mas, mais importante ainda, Timor Leste constitua
um aspecto relevante da estratgia de reeleio de Habibie nas eleies livres
e justas ps-Suharto que teriam lugar em Junho de 1999. Como fez notar
a conselheira de Habibie para os assuntos externos, Dewi Fortuna Anwar:
Ao resolver a questo de Timor Leste de uma vez por todas [] [Habibie]
fortaleceria as suas credenciais democrticas dentro do pas64. Em termos
63

p.

John G. Taylor, East Timor: The Price of Freedom, Londres, Zed Books, 1999,

XVII.
64

Dewi Fortuna Anwar, The East Timor crisis: an Indonesian view, in Bruce Brown
(ed.), East Timor The Consequences, Wellington, New Zealand Institute of International
Affairs, 2000, p. 20.

31

Paulo Gorjo
gerais, Timor Leste permitiria a Habibie mostrar interna e internacionalmente a sua dedicao aos novos valores democrticos.
Inicialmente, Habibie procurou chegar a estes resultados mediante a proposta de uma autonomia alargada para Timor Leste. Devido recusa portuguesa de aceitar este estatuto poltico como o definitivo, Habibie decidiu
autorizar uma consulta popular. Esta possibilidade foi discutida e aprovada
pelo governo em Janeiro de 1999. Em consequncia, permitiu-se aos
timorenses votar e tornar manifesto se aceitavam ou rejeitavam a proposta
de uma autonomia alargada. Se a populao timorense rejeitasse a proposta
de autonomia de Habibie, o presidente aconselharia os futuros delegados da
sesso de Outubro/Novembro da Assembleia Consultiva Popular (Majelis
Permusyawaratan Rakyat, ou MPR) a anular o decreto de 1976 que integrava Timor Leste na Indonsia. Ao estabelecer este procedimento, Habibie
visava garantir dois objectivos. Em primeiro lugar, reduziria imediatamente a
presso internacional contra o seu governo relativamente questo de Timor
Leste. Em segundo lugar, se a deciso final fosse tomada pela MPR, o
presidente estaria parcialmente protegido contra eventuais acusaes de ter
tomado decises que ultrapassavam os seus poderes constitucionais65.
Este procedimento revelou tambm uma ausncia de consenso nacional.
A instituio mais poderosa que se opunha a esta proposta era o Exrcito
Nacional Indonsio (Tentara Nasional Indonesia, ou TNI). O comandante
do TNI e ministro da Defesa, Wiranto, afirmaria mais tarde que os militares
no tinham sido consultados antes da tomada de deciso. Embora tal seja
altamente improvvel66, esta declarao constitui, no obstante, um bom
exemplo da discordncia dos militares relativamente deciso de Habibie.
Razes polticas, econmicas e morais explicam esta divergncia. Politicamente, o TNI via no referendo popular um possvel rastilho para a desintegrao territorial da Indonsia67. De acordo com a avaliao dos militares, uma
consulta popular em Timor Leste abriria um precedente que desencadearia um
efeito de domin. Caso se realizasse um referendo em Timor Leste, era
altamente provvel que Aceh e Irian Jaya, pelo menos, exigissem o mesmo
processo. De facto, e apesar dos seus diferentes passados coloniais, a consulta
populao timorense conduziria ao ressurgimento de reivindicaes separatistas por parte de Aceh e Irian Jaya. Economicamente, um Timor Leste
independente implicaria o fim dos monoplios comerciais associados s altas

32

65
Joaquim Trigo de Negreiros, Timor-Leste e a Indonsia: laboratrio e espelho das
contradies de um regime de transio, in Poltica Internacional, vol. 3, n. 19, 1999,
p. 187.
66
Taylor, p. XIX.
67
Robert Cribb, Not the next Yugoslavia: prospects for the desintegration of Indonesia,
in Australian Journal of International Affairs, vol. 53, n. 2, 1999, pp. 169-178.

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

patentes militares, bem como aos apoiantes nativos da autonomia68. O genro
de Suharto, Prabowo Subianto, tinha sido afastado do exrcito depois do fim
do governo autoritrio. Ainda assim, Subianto, a famlia de Suharto e outros
militares continuavam a ter importantes interesses econmicos na proteco de
Timor Leste. Moralmente, havia a convico, entre os crculos nacionalistas
e no seio das foras militares, de que uma possvel independncia de Timor
Leste significaria que todos os soldados indonsios que haviam perdido a vida
no territrio tinham perecido em vo.
O Ministrio dos Negcios Estrangeiros indonsio (Departemen Luar
Negeri, ou DEPLU) estava tambm em desacordo com a proposta de Habibie.
Este facto foi admitido mais tarde por Ali Alatas, que afirmou publicamente
que, na altura em que a proposta de autodeterminao fora discutida na reunio
do governo, ele exprimira a opinio de que tal proposta era prematura69. Estes
diferentes pontos de vista eram um sinal de grandes divises entre a agenda
individual de Habibie e a do DEPLU.
O facto de muitos membros do TNI estarem convictos de que a proposta
de autonomia alargada seria aceite explica o baixo nvel de violncia no perodo
anterior ao referendo. Juntamente com as milcias, os militares procuraram
forar a populao a votar em favor da proposta de autonomia. As eleies
indonsias para a escolha dos membros da Casa dos Representantes (Dewan
Perwakilan Rakyat, ou DPR) em 7 de Junho de 1999 parecem ter desempenhado um papel importante. Aparentemente, os lderes pr-independncia
timorenses realizaram uma campanha no oficial no sentido de persuadirem a
populao a votar em massa nas eleies de Junho70. Esta deciso visava
tranquilizar as foras nacionalistas indonsias. Em consequncia, o nvel de
participao eleitoral nas eleies de Junho seria muito elevado 346 454
votos vlidos71. Contudo, mais importante ainda, os quatro lugares em competio foram conquistados pelo Golkar de Habibie e pelo Partido Democrtico
Indonsio de Luta de Megawati Sukarnoputri (Partai Demokrasi Indonesia
Perjuangan, ou PDI-P). O Golkar e o PDI-P conquistaram dois lugares cada
um, recolhendo 49% e 35% dos votos, respectivamente. A sua clara vitria
68
George J. Aditjondro, In the Shadow of Mount Ramelau: The Impact of the Occupation
of East Timor, Leiden, Indonesian Documentation and Information Center, 1994, pp. 55-62, e Suharto and his family: the looting of East Timor, in Green Left Weekly, 3 de
Setembro de 1997.
69
Santa Cruz incident a turning point in our diplomacy, in Tempo, 18 de Setembro
de 2000.
70
Benedict Anderson, O tempo est do nosso lado. O colapso do colonialismo indonsio
em Timor-Leste, in Poltica Internacional, vol. 3, n. 21, 2000, pp. 15-16.
71
H que sublinhar o facto de que o processo no foi acompanhado e verificado por
observadores internacionais. Neste sentido, os resultados eleitorais tm um valor relativo.
Ainda assim, parecem ter exercido um efeito tranquilizador sobre os receios do TNI relativamente vitria do lado pr-autonomia.

33

Paulo Gorjo
deu voluntariamente um sinal errado quanto s intenes da populao
timorense relativamente ao sentido do seu voto na futura consulta popular.
A 30 de Agosto de 1999, 98% dos timorenses recenseados exerceram o
seu direito de voto. Uma esmagadora maioria de 78,5% (344 580 votos)
rejeitou a proposta de autonomia especial, exprimindo assim o seu desejo de
iniciar a transio para a independncia. Apenas 21,5% dos timorenses (94
388) votaram a favor da autonomia especial e da manuteno para Timor Leste
do estatuto de provncia da Indonsia. provvel que o nmero de timorenses
que desejavam permanecer na Indonsia tivesse sido ainda menor se as campanhas de intimidao perpetradas pelas milcias antes da consulta popular no
se tivessem verificado. A questo, contudo, que uma parte da populao
timorense desejava que Timor Leste continuasse a ser uma provncia da
Indonsia. O anncio dos resultados do referendo desencadearia uma poltica
de terra queimada organizada pelos militares e executada por grupos de
milcias que visavam garantir duas coisas diferentes. Politicamente, Timor
Leste serviria de exemplo sobre o que poderia acontecer em Aceh e Irian Jaya
caso estas provncias insistissem na independncia. Economicamente, j que
Timor Leste iria separar-se da Indonsia, ento f-lo-ia sem quaisquer infra-estruturas de relevo, exactamente tal como o territrio se encontrava em
1975.
As estratgias internas e internacionais de Habibie fracassaram completamente e ele no chegaria a ser o primeiro presidente da Indonsia eleito
democraticamente. Constrangida por presses internacionais, a Indonsia
seria forada a aceitar o resultado dos votos72. Inevitavelmente, em 19 de
Outubro de 1999, a MPR sancionou o resultado da consulta popular e, a 28
do mesmo ms, o embaixador indonsio nas Naes Unidas, Makarim
Wibisono, entregaria ao secretrio-geral das Naes Unidas, Kofi Annan,
uma carta que punha oficialmente fim s pretenses legais de Jacarta relativas ao territrio de Timor Leste.
De facto, desde o fim do regime de Suharto, a nica mudana importante
de poltica externa diz respeito anterior poltica ilegtima seguida em Timor
Leste. De um modo geral, a poltica externa da Indonsia continua a ser
convencional e a estar em grande medida (mas no inteiramente) em continuidade com o regime da nova ordem73.
CONCLUSES
A natureza dos governos interinos no a principal varivel que explica
as mais importantes iniciativas de poltica externa. A legitimidade interna e
72

Gorjo, pp. 111-117.

Anthony L. Smith, Indonesias foreign policy under Abdurrahman Wahid: radical or
status quo state?, in Contemporary Southeast Asia, vol. 22, n. 3, 2000, p. 523.
73

34

Portugal, a Indonsia e o destino de Timor Leste

internacional, por um lado, e as avaliaes e estratgias individuais e colectivas, por outro, constituem as principais variveis que explicam as decises
de poltica externa durante a transio para a democracia. Esta abordagem
permite um melhor entendimento da escolha de certas questes, bem como
das razes subjacentes a essa mesma escolha.
Como j vimos, a questo de Timor Leste permite-nos chegar a certas
concluses relativamente s relaes entre as mudanas de regime e as
opes de poltica externa. Em primeiro lugar, as razes de qualquer mudana
de poltica externa no se encontram na natureza do governo interino, mas
sim no prprio regime autoritrio anterior. A habitual incapacidade dos governos autocrticos para alterarem uma poltica considerada ilegtima apenas
protela essa alterao at mudana de regime.
Em segundo lugar, a comparao dos custos internacionais e internos para
Portugal e a Indonsia das respectivas polticas externas ilegtimas ambos
os pases violaram o direito autodeterminao torna evidente que Lisboa
estava a pagar um preo muito mais elevado do que Jacarta. Esta situao
criou condies mais propcias mudana. Entre outras coisas, os custos
mais elevados facilitam os esforos de construo de um consenso. No
obstante, a ausncia de um consenso interno no invalida decises de alterao da poltica externa.
Em terceiro lugar, as iniciativas de poltica externa dos governos interinos
so apenas um dos passos na reavaliao das alianas nacionais, das relaes
diplomticas e do lugar de um pas no mundo. Isto , em parte, uma
consequncia dos novos princpios, crenas e pertenas democrticos. Progressivamente, as iniciativas de poltica externa traduziro a nova identidade
interna e internacional do pas.
No conjunto das preocupaes da Indonsia e de Portugal, Timor Leste
constituiu, at ter irrompido como uma situao de crise, uma questo relativamente pouco importante. Em Abril de 1974, a principal preocupao de
Portugal eram os territrios ultramarinos onde decorriam as guerras coloniais.
Comparativamente, o principal problema da Indonsia aps a mudana de
regime, em Maio de 1998, no era Timor Leste per se, mas os possveis
efeitos do problema sobre outras provncias separatistas, como Aceh e Irian
Jaya, efeitos esses que poderiam conduzir desintegrao da Indonsia.
Ainda assim, no obstante a sua aparente importncia secundria no conjunto das prioridades de poltica externa, Timor Leste ocupou uma parte
importante dos esforos diplomticos de Portugal e da Indonsia. Durante
vinte e cinco anos, ambos os pases tiveram de lidar com a questo de Timor
Leste. A serem necessrios outros exemplos de que os interesses nacionais so
definidos no apenas por questes de poder, mas tambm por normas, princpios e crenas, Timor Leste poderia constituir um excelente estudo de caso.
Traduo de Rui Cabral

35