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ENTITS ET POLITIQUES PUBLIQUES

LES POLITIQUES
DE LUTTE CONTRE
LES CONSOMMATIONS
NOCIVES DALCOOL
Rapport public thmatique
valuation dune politique publique
Synthse
Juin 2016

g AVERTISSEMENT

Cette synthse est destine faciliter la lecture et lutilisation du


rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les rponses des administrations et des parties prenantes figurent la suite du rapport.

Sommaire

Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1 Une absence de consensus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2 Une action publique qui peine agir sur les comportements . . . .11

4 Faire de la lutte contre les consommations nocives dalcool


une priorit de laction publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
Conclusion et recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

3 Des politiques mal coordonnes, reposant sur des bases


mal tablies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

Introduction
La consommation dalcool est un sujet sensible en France, car lalcool est associ
aux vnements festifs, aux modes de vie et la culture. Cet hritage social et
culturel, renforc par les enjeux conomiques qui lui sont attachs, induit une
tolrance gnrale vis--vis de la consommation dalcool qui explique, pour une
large part, la difficult dfinir et mettre en uvre dans la dure une politique
intgre de sant et de scurit.

Cest sur la base de ce double constat quen application de larticle L. 111-3-1 du


code des juridictions financires, la Cour a dcid de procder une valuation des
politiques de lutte contre les consommations nocives dalcool. Lvaluation,
conduite avec les principales parties prenantes associes au sein dun comit
daccompagnement, vise apprcier limpact de ces politiques sur la socit, en
prsentant les facteurs positifs et ngatifs la lumire dexemples trangers
pertinents. Elle dbouche sur des recommandations qui sont formules en fonction
des marges de progrs identifies.
Lvaluation conduite par la Cour a consist examiner la disponibilit des
donnes, analyser les diffrents paramtres qui caractrisent les
consommations nocives dalcool au regard de ltat des connaissances cliniques
et pidmiologiques, passer en revue les principaux leviers daction mis en
uvre par les diffrents acteurs concerns et relevant de la rglementation
de la distribution du produit et des dterminants de son prix, de la sant
publique, de la scurit publique, en documenter les rsultats. Elle sest
attache ce que tous ses constats soient traables et vrifiables.

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Sur les 8,8 millions de consommateurs rguliers, lobservatoire franais des drogues
et toxicomanies (OFDT) estime 3,4 millions le nombre de consommateurs
risque dont 10 % seulement seraient pris en charge. Selon la seule tude rcente
disponible en France, publie en 2013, environ 49 000 dcs taient attribuables
lalcool en 2009 (soit 13 % de la mortalit pour les hommes et 5 % de la mortalit
pour les femmes). Une tude publie en 2015 notait que lalcool tait la premire
cause dhospitalisation (580 000 patients pour un cot estim 2,6 Md) et que la
consommation excessive dalcool tait associe une soixantaine de pathologies.

Introduction
Les catgories dusage de lalcool
Daprs la Socit franaise dalcoologie, on distingue en France cinq catgories
dusage :
- le non-usage, cest--dire labsence de consommation (2,3 millions de personnes
de 11 75 ans nayant jamais consomm en 2014 daprs lOFDT) ;
- lusage social ou faible risque (cest le cas des 8,8 millions de buveurs rguliers
dont 4,8 millions de buveurs quotidiens), o la consommation est infrieure aux
seuils de 21 verres par semaine ou 3 verres par jour pour les hommes, de 14 verres
par semaine ou 2 verres par jour pour les femmes, de 4 verres en une seule occasion
et une abstinence complte pour les femmes enceintes ;

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

- le msusage qui se dcompose en trois sous-populations de consommateurs


rguliers :

1) lusage risque qui se dfinit par une consommation suprieure aux seuils
susmentionns et qui entrane une augmentation des risques de dvelopper un
cancer, une maladie du foie (cirrhose), des problmes cardiovasculaires et digestifs,
ainsi que des troubles psychiques (dpression, anxit) : il caractrise les buveurs
rguliers excessifs (BRE) estims 3,4 millions de personnes en 2014 ;
2) lusage entranant lapparition effective de complications somatiques,
psychologiques ou sociales lies la consommation dalcool, non associe
une dpendance ;
3) lusage avec dpendance qui se caractrise par la perte de contrle de la
consommation et est associ des complications diverses.
Parmi les consommations risque, la consommation sous forme dalcoolisation
ponctuelle importante (API), plus connue dans son expression anglaise binge
drinking , est gnralement dfinie par la consommation de cinq verres ou plus
pour les hommes et de quatre verres ou plus pour les femmes, soit 50 ou 40 g
dalcool pur sur une dure brve (2 heures ou plus).

La place trs particulire quoccupe


en France lalcool dans lhistoire, la
culture, lconomie et la vie sociale
explique la tolrance gnrale vis-vis de la consommation de boissons
alcoolises, dont les effets ngatifs
sont largement sous-estims.

Une tradition bien ancre de


production et de consommation
Le poids conomique du secteur
des boissons alcoolises explique
lextrme sensibilit des acteurs
envers toute remise en cause, au
nom de considrations de sant
publique, du statut de lalcool et du
vin en particulier. En France, le vin
et lalcool en gnral font partie
intgrante de lart de vivre, ce qui
rend particulirement dlicate la
mise en uvre dune politique de
lutte contre les consommations
nocives dalcool, en rduisant fortement lefficacit des mesures
rpressives ou prventives.

Une consommation qui baisse


mais reste suprieure
celle des autres pays
La consommation moyenne dalcool
baisse rgulirement de 1,7 % par an
depuis 1960, pour atteindre en
France environ 12 litres dalcool pur par
habitant et par an en 2014, selon les

donnes les plus rcentes de loffice


franais des drogues et toxicomanies
(OFDT), mais reste nettement suprieure la moyenne des pays europens membres de lOCDE.
Cette diminution est essentiellement
due la baisse de la consommation de
vin, tandis que, paralllement, on
constate une volution la hausse
des alcoolisations ponctuelles importantes et des ivresses rptes et
rgulires. Ces augmentations sont
particulirement marques chez les
femmes et les jeunes.
Pour autant, la baisse globale de la
consommation dalcool ne permet pas
docculter la persistance de conduites
risque chez les femmes enceintes, les
jeunes ou les personnes en situation de
prcarit sociale, ni de ngliger les
8,8 millions de consommateurs rguliers.

Une apprciation incomplte


des consquences des consommations nocives dalcool
Les effets des consommations nocives
dalcool ne sont encore que partiellement
valus, faute de donnes suffisantes.
La consommation dalcool est dabord
responsable de consquences sanitaires
aussi bien court qu moyen et long
terme.

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Une absence de consensus

Une absence de consensus

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Mais les donnes de mortalit lies


lalcool ont fait lobjet en France de
deux tudes rcentes seulement qui
ne permettent pas un suivi pidmiologique rigoureux. Pour la morbidit
lie lalcool, il est seulement possible
de dterminer le nombre de
personnes prises en charge 100 %
par le systme de sant pour une
pathologie dont lalcool est en tout ou
en partie responsable, et les donnes
sont donc largement sous-estimes.

La frontire entre une consommation


faible risque et une consommation
dangereuse est par ailleurs difficile
tablir, et lide quil existe une
consommation exempte de risque est
de plus en plus remise en question par
la science. Cest pourquoi la question

des repres de consommation est trs


controverse, mais dcisive pour cibler
les messages de prvention. Ainsi, le
constat que les risques de cancer apparaissaient pour des niveaux de consommation infrieurs aux repres ont
conduit de nombreux pays rviser leurs
recommandations.
Labus dalcool se traduit aussi par
des actes de violence, en particulier
en famille, des incivilits et des actes
criminels ou dlictueux, tout en
aggravant fortement linscurit
routire. Si le rle de lalcool dans les
accidents de la route est bien
mesur, celui-ci est plus diffus en cas
datteinte aux personnes, trs peu
dtudes tant disponibles.

volution entre 2000 et 2014 des niveaux dusage rgulier


des principaux produits actifs 17 ans, en mtropole (%)

Source : HBSC 2010, exploitation OFDT, ESPAD 2011 annes lyce, OFDT-INSERM-MEN

Une absence de consensus

Il nexiste pas en France de consensus


sur la ncessit de dvelopper une
politique publique spcifique en
matire dalcool. La filire de production
met en avant son rle dans lconomie
et dans la vie en socit, et les autorits sanitaires les risques lis aux
consommations nocives.
Dans ce contexte, les acteurs publics
sont en position de faiblesse face au
secteur des boissons alcoolises,
trs prsent auprs des institutions
europennes et nationales.
Labsence dun plan global de lutte
contre les consommations nocives
dalcool concourt en France ce
dsquilibre entre acteurs conomiques et acteurs publics, et a priv
les acteurs de sant dune feuille
de route intgre qui engagerait
les pouvoirs publics.

Un certain nombre de sujets relatifs


aux consommations nocives dalcool
font dans notre pays lobjet de
controverses :
- le bilan conomique global des
consommations nocives dalcool
nest pas pos de manire
sereine ;
- la mesure de la modration en
matire
de
consommation
dalcool ne fait pas consensus ;
- enfin, les champs dinvestigation,
les orientations et les rsultats de
la recherche clinique et pidmiologique ne font pas non plus
lunanimit, chaque camp cherchant en tirer des consquences
opposes.
Cette absence de consensus nuit
lunit de laction publique.

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Le difficile quilibre trouver


entre les enjeux conomiques,
la sant et la scurit

Lvaluation de la Cour a montr que


ltat ne se donnait pas les moyens
dinflchir les comportements risque
en nagissant quimparfaitement sur
les diffrents leviers disponibles :
rglementation de la distribution,
fiscalit, sanction de lalcoolmie au
volant, prvention et prises en charge
sanitaires.

Une rglementation
de la distribution en dcalage
par rapport lvolution
des habitudes de consommation
Une rglementation qui ne prend
pas en compte lvolution du march
Laccs aux boissons alcoolises est
favoris aujourdhui par la multiplication
des dbits de boissons emporter ou
temporaires, que la rglementation ne
parvient plus matriser.
La rgle dite des quotas (un dbit
pour 450 habitants) ne sapplique
pas aux ventes emporter (grande
distribution, suprettes), ni la vente
sur internet. Par ailleurs, la vente
emporter, particulirement celle
effectue dans les piceries de nuit,
ainsi que les ventes aux mineurs,
chappent aux contrles.
Des remises en cause successives
de la loi vin
La France stait dote en 1991, avec la
loi vin, dun dispositif dencadrement
de la publicit des boissons alcooliques
et dinterdiction de vente de toute boisson alcoolique aux mineurs de moins
de 16 ans, cit en exemple en Europe.

Les modifications successives de cette


loi, en ont amoindri lefficacit.
Lautorisation donne au groupement
sportifs de vendre de lalcool a t
interdite en 1999. Le durcissement
des conditions de vente introduit par
la loi HPST du 21 juillet 2009 a t
accompagn par un encadrement de la
publicit sur Internet. Un assouplissement, motiv par la dfense des terroirs et de lnotourisme, a t introduit par larticle 13 de la loi du
26 janvier 2016 de modernisation de
notre systme de sant. Malgr
lexistence dun cadre lgislatif restrictif,
les marques dalcool mobilisent tous les
supports y compris les rseaux sociaux
pour dvelopper leur publicit en
ladaptant aux diffrents publics-cibles.
Une tude de lINPES de 2015 montre
que les Franais ont le sentiment
domniprsence de la publicit et de
ses dangers pour les jeunes.
Un encadrement des groupes
de pression peu contraignant
Les actions de lobby en faveur de lalcool ne font pas lobjet dun encadrement suffisant en France. Les rgles
qui simposent aujourdhui aux seuls
parlementaires mriteraient dtre
tendues et renforces.
Une fiscalit sans objectifs clairs
La fiscalit des boissons alcoolises est
fortement encadre par les directives
europennes. Les droits indirects comprennent la TVA et les droits daccise.
Des cotisations sociales sont aussi
appliques sur certaines boissons
fortes en alcool. Les recettes
correspondantes (environ 6,6 Md avec
la TVA) sont pour partie affectes la
protection sociale des agriculteurs.

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Une action publique qui peine


agir sur les comportements

11

Une action publique qui peine agir


sur les comportements

Une fiscalit plus lourde sur les spiritueux

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Source : Cour des comptes

12

Il nexiste aucune relation entre la


consommation, les chiffres daffaires
raliss et le niveau de taxation par catgorie de boissons. Ainsi, le vin reprsente
58 % de la consommation, 71 % du chiffre daffaires hors exportation et
seulement 3,6 % des droits daccises.

Le dpistage de lalcool au volant est


en rgression depuis plusieurs
annes, du fait de certaines
contraintes lies aux forces de scurit
et de la lourdeur de la procdure, tandis
que les sanctions restent peu dissuasives
(amendes) ou difficiles mettre en
uvre (suspension de permis).

De plus, les taux des diffrentes accises


ne sont pas strictement proportionnels
la teneur en alcool ou la nocivit
particulire des diffrentes boissons
alcoolises, sauf exception pour les
alcools forts et les premix . La finalit
du rgime fiscal parat donc peu inspire par des objectifs de sant
publique.

Quant la police de livresse publique,


elle se heurte plusieurs difficults :
outre les agressions et les violences
que les forces de scurit doivent subir,
elle savre coteuse en personnel et
aucune mesure daccompagnement
nest prvue pour orienter la personne
dgrise vers une dmarche de soins.

Des comportements risque


mal contenus par les dispositifs
de contrle et larsenal de sanctions

Une approche valuative de


lducation la sant et la
scurit routire insuffisamment
dveloppe

Le constat concerne notamment la


conduite en tat alcoolique et livresse
publique manifeste.

Les actions dducation la sant et


de prvention en matire de scurit
routire ont un rle important jouer,
mais leurs rsultats sont mal connus.

Une action publique qui peine agir


sur les comportements

Si les actions de prvention sont principalement dvolues lINPES, dautres


acteurs sont galement concerns, en
particulier ceux intervenant dans des
milieux spcifiques, savoir la sant
scolaire et la sant au travail, mais
aussi les associations.
LINPES, principal oprateur dans le
champ de la prvention, a cherch
sadapter, malgr la diminution de ses
moyens.
En milieu scolaire, une vision globale des
actions mises en place fait dfaut, les
synergies entre personnels de sant et
personnel enseignant tardent se
concrtiser, et les interventions assures
par des reprsentants des forces de
lordre ne sont pas values.
En milieu universitaire, les services de
mdecine prventive et de promotion
de la sant sont dmunis. En milieu professionnel, la raret des donnes sur les
consommations nocives dalcool, ainsi
que sur les pratiques et sur les accidents du travail lis lalcool ne permet pas le dveloppement dune stratgie pertinente.
Une ducation la scurit routire
insuffisamment value
Les actions de prvention de la scurit
routire sont dsormais rparties
principalement entre des campagnes
de communication nationales menes
par la dlgation la scurit et la
circulation routires et les actions
dployes travers les plans dpartementaux daction de scurit routire
(PDASR). Mais lefficacit de ces actions
nest aujourdhui pas suffisamment
value.

Par ailleurs, les dispositifs dauto-dpistage, comme lthylotest obligatoire et


lthylotest anti-dmarrage (EAD), sont
encore peu dvelopps, malgr leur
utilit.
Le rle insuffisant de la mdecine de
premier recours
La prise en charge des patients prsentant
des consommations excessives et des
pathologies lies lalcool peut se
faire plusieurs niveaux, sans que
le parcours de soins ne soit toujours
formalis. Il ptit de la faible implication
de la mdecine de premier recours,
notamment de la mdecine gnrale,
mais aussi de la dispersion des prises en
charge spcialises et de larticulation
souvent insuffisante entre les filires
mdicales et mdico-sociales.
Ainsi, un sondage effectu par lIFOP
pour la Cour montre que deux tiers des
mdecins gnralistes interrogs ne
connaissent pas le dispositif du RPIB
(reprage prcoce et intervention
brve) et que seulement 2 % dentre eux
le pratiquent de manire formalise.
Un effort de structuration de la prise
en charge lhpital, des prises en
charge trop disperses dans le secteur mdico-social et associatif
Si la prise en charge hospitalire est
dsormais bien structure, les prises
en charge paraissent trop disperses.
Elles se partagent entre le secteur
mdical et hospitalier, le secteur
mdico-social spcialis (notamment
les centres de soins, daccompagnement
et de prvention en addictologie
CSAPA et les centres daccueil et
daccompagnement la rduction des
risques chez les usagers de drogues
CAARUD ), et le secteur associatif.

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Des actions dducation la sant


faiblement values

13

Une action publique qui peine agir


sur les comportements

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

La procdure de dpistage et les sanctions de lalcoolmie

14

Les enjeux en termes de cots sanitaires, conomiques et sociaux des


consommations nocives dalcool restent
mal connus. Il nexiste pas par ailleurs
en France une politique mais des
actions juxtaposes de lutte contre
les consommations nocives dalcool,
dont les rsultats sont globalement
dcevants et mal valus, faute dune
coordination permettant de surmonter
leurs contradictions.

Des cots qui restent prciser


la diffrence de certains pays, les
cots sanitaires et sociaux de lalcool
sont mal valus en France.
Les cots sanitaires sont largement
sous-estims, car la Caisse nationale de
lassurance maladie des travailleurs
salaris (CNAMTS) ne prend en
compte, dans ses estimations, que trois
pathologies entirement attribuables
lalcool (la cirrhose alcoolique, les
cancers des voies arodigestives et les
maladies mentales lies lalcool).
Les cots de prvention restent,
quant eux, difficiles isoler, tant
rpartis entre de nombreux acteurs :
structures interministrielles, directions
dadministration centrale, agences
sanitaires, scurit sociale, services
dconcentrs et dcentraliss,
associations subventionnes.

Enfin, les cots conomiques et


sociaux des consommations nocives
dalcool ne sont pas aujourdhui
valus par les pouvoirs publics,
mais par des chercheurs, comme le
professeur Kopp, qui aboutissait en
2015 un cot social de 120 Md
pour 2010.
Or, la Cour a constat que dautres
pays se sont au contraire donn les
moyens dagir (comme la Sude, la
Norvge, le Royaume-Uni ou lItalie)
en mettant au point des outils de
suivi des donnes relatives aux
consommations nocives dalcool,
plus rguliers, performants et mieux
centraliss quen France.

Un effort de formation
et de recherche peu soutenu
En France, lenseignement et la
recherche dans le domaine de lalcool
nont pas constitu de vritables
priorits au cours des dernires
annes.
Lenseignement de laddictologie
lalcool dans les formations mdicales
et paramdicales varie en fonction
des rgions mais est globalement trs
insuffisant.

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Des politiques mal


coordonnes, reposant sur des
bases mal tablies

15

Des politiques mal coordonnes,


reposant sur des bases mal tablies
La recherche est peu ambitieuse, aussi
bien dans le domaine de la recherche
mdicale que dans celui de la sant
publique, par comparaison notamment
aux travaux mens ltranger.

Une coordination inaboutie


entre acteurs

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Un pilotage interministriel encore flou

16

En France, la MILDECA a t charge


dlaborer et de mettre en uvre le
plan de lutte contre les drogues et les
conduites addictives 2013-2017, qui
couvre lensemble des addictions,
sans programme spcifique pour
lalcool, contrairement au tabac,
mais cest plutt la DGS qui est responsable de la politique et des plans
de sant publique relatifs lalcool.
Dans le domaine de la dlinquance et
des violences conscutives des
consommations dalcool il nexiste pas
de stratgie nationale, mais des plans
daction publique comportant chacun,
des degrs divers, des actions en
faveur de la lutte contre les consommations nocives dalcool.

Un pilotage local partag


entre les prfets et les agences
rgionales de sant (ARS)
Depuis la loi de 2009, les ARS sont
comptentes pour dfinir, partir
du cadre national, leurs priorits
stratgiques de sant et les mettre
en uvre en rgion, tandis que le
prfet de dpartement est garant de
la dclinaison des autres politiques
nationales, notamment en matire
de scurit routire, en animant les
diffrentes instances territoriales
charges de leur mise en uvre.
Cette gouvernance duale, conjugue
la non-concordance des niveaux
dcisionnels, nest pas sans inconvnient, dautant plus que dautres
acteurs locaux, comme les municipalits et les conseils dpartementaux
et rgionaux, interviennent au nom
de leurs comptences. Cette situation
contribue accrotre le manque de
visibilit des politiques locales de
lutte contre les consommations
nocives dalcool.
cette complexit sajoute le fait
que les financements des actions
locales sont fortement contraints et
insuffisamment cibls.

Au terme de cette valuation mene


par la Cour, il apparat clairement que
les consommations nocives dalcool
ont des effets trs ngatifs sur la
sant et la scurit publique et que
les cots sanitaires et sociaux sont
bien suprieurs au produit des taxes
sur lalcool. Il est non moins indubitable que la dispersion des politiques
conduites jusqu prsent, comme
labsence dobjectifs cibls et dinstruments de mesure de lefficacit
des actions de terrain, placent la
France en mauvaise position par rapport aux meilleures pratiques recommandes tant par lOMS que par
lOCDE.
Une politique unifie de lutte contre
les consommations nocives dalcool
doit permettre de sensibiliser les
consommateurs aux effets nocifs de
lalcool sur la sant, la vie sociale, et
de les responsabiliser dans leur rapport individuel la consommation
dalcool. Cette prise de conscience est
en effet une condition ncessaire
lefficacit de la politique publique.
Il est cet gard ncessaire, du fait
dune gouvernance aujourdhui clate, de mettre en oeuvre un plan
cohrent dans la dure, au plus haut
niveau du Gouvernement.

laborer un programme
de rduction des consommations
nocives dalcool
Pour rpondre la ncessit urgente
dune intervention des pouvoirs
publics, il convient dlaborer un
programme dactions interministrielles
qui doit tre port au plus niveau,
cest--dire par le Premier ministre,
comme cest le cas par exemple au
Royaume-Uni, et qui doit tre assur
des moyens ncessaires et valu
rgulirement.
Un programme intgr
et rgulirement valu
Dfinie dans ce programme national,
la stratgie de lutte contre les
consommations nocives dalcool doit
sappuyer sur des objectifs dcoulant
de donnes pidmiologiques et
socio-conomiques et dfinir ensuite
les leviers daction les mieux adapts
chacune des catgories dintervention.
Le suivi des actions du programme se
ferait laide dindicateurs dfinis
pralablement et complts par des
tudes spcifiques pour certaines
actions. Un bilan de sa mise en uvre,
ralis tous les trois ou quatre ans,
permettrait de mesurer les progrs
accomplis, en tenant compte de

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Faire de la lutte contre


les consommations nocives
dalcool une priorit de laction
publique

17

Faire de la lutte contre les consommations


nocives dalcool une priorit de laction publique
lvolution des connaissances
scientifiques, et de rorienter le cas
chant les actions. Un chiffrage
incontestable des cots sanitaires
et socio-conomiques des consommations nocives dalcool viendrait
lappui de ce bilan.
Un programme fond sur les
preuves scientifiques

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Une politique de sant sur lalcool


suppose, pour tre efficace dans la
dure, de faire progresser les connaissances dans la logique dune mdecine
fonde sur les preuves, ce qui implique
de rechercher dans la littrature
scientifique la preuve du meilleur niveau
dintervention au bnfice du patient.

18

Assurer un pilotage efficace


des actions
La mise en uvre du programme
implique une gouvernance claire. Le
pilotage se dcline au niveau national,
avec une coordination ncessairement
interministrielle dans laquelle la
place essentielle revient au ministre
charg de la sant, appuy par le
ministre de lintrieur sur les aspects
de scurit publique. Au niveau local,
la dclinaison du programme doit tre
confie aux prfets de rgion et de
dpartement et, sur le volet sant, aux
ARS, avec lappui du chef de projet de
la MILDECA. Les conseils rgionaux et
dpartementaux ainsi que les municipalits les plus impliques seraient
galement associs.
Se donner les moyens dagir
La mise en uvre dun programme de
rduction des consommations nocives
dalcool ncessite des moyens humains
et financiers pour la prvention et les
autres actions prioritaires, ainsi que
pour la recherche et la formation.

Agir sur tous les leviers


Tous les leviers existants doivent tre
mobiliss : information, prvention et
accompagnement, mais aussi action
sur les prix, ce qui suppose un relvement de la fiscalit. La mise en uvre
dun prix minimum, souhaitable du
fait de son efficacit compare, supposera quant elle que soient cres
les conditions de sa conformit au
trait sur le fonctionnement de
lUnion europenne.
Enfin, la consommation dalcool fait
lobjet de multiples rglementations,
qui concernent essentiellement la
publicit, linformation sur le produit,
le lobbying, laccs au produit et la
conduite en tat alcoolique. Il sagit de
les renforcer et de les amliorer pour
lutter contre les consommations
nocives, encore trop largement tolres dans notre pays.
Dvelopper des actions dinformation et de prvention plus efficaces
Une stratgie efficace doit reposer
la fois sur des actions en direction de
lensemble de la population et des
actions diriges vers des populations
cibles bien identifies. En ciblant trop
troitement les buveurs rguliers
excessifs , on court le risque de ne
pas prendre en compte les autres
buveurs rguliers non exempts de
risque.
Il nen reste pas moins essentiel de
conduire des actions spcifiques, en
particulier vis--vis des jeunes, des
femmes enceintes et des populations
frappes par la prcarit ou dans des
environnements spcifiques.

Faire de la lutte contre les consommations


nocives dalcool une priorit de laction publique

Outre le milieu scolaire trois autres


publics mritent une attention particulire : le milieu universitaire, le
milieu du travail et celui des personnes sous main de justice.
En milieu de travail, il conviendrait
dabord de modifier le code du travail
pour interdire totalement, comme en
Italie, lintroduction dalcool sur le lieu
de travail, des drogations temporaires pouvant tre accordes en nombre limit dans lanne. Deux axes
dintervention gagneraient par ailleurs tre dvelopps : dune part, la
mise en uvre du reprage prcoce et
intervention brve (RPIB) dans le cadre
des interventions du personnel de
sant au travail (mdecin ou infirmire),
dautre part des actions de nature
faciliter les orientations de personnes
en difficult avec lalcool.
Renforcer la formation et limplication
des professionnels de sant pour mieux
reprer les comportements risques
Il conviendrait dabord de fixer un
objectif de formation sur lalcoologie
dans les tudes mdicales et paramdicales, avec validation obligatoire des
connaissances.
Il est galement ncessaire de mieux
former les professionnels de sant,
quils exercent en cancrologie, dans
les services durgence, en chirurgie ou
dans les maternits, reprer prcis-

ment lusage dalcool. Une augmentation des heures denseignement dans


les diffrents cursus et louverture de
postes universitaires et hospitaliers en
addictologie seraient souhaitables.
La place des gnralistes et des mdecins du travail pourrait tre bien plus
importante quactuellement aussi
bien en matire de reprage que de
prise en charge.
Parmi les pistes visant inciter les
mdecins gnralistes dvelopper le
RPIB dans une approche globale des
addictions, seraient explorer une
inclusion dans la rmunration sur
objectifs de sant publique (ROSP),
linscription dune consultation longue
de reprage et prise en charge des
addictions la nomenclature, et le
dveloppement de prises en charge
partages entre mdecins et infirmires cliniciennes.
Un renforcement de la prise en charge
de premier recours doit galement
sappuyer sur le milieu hospitalier,
notamment partir des urgences. Il
importe en effet dencourager le dveloppement, aux urgences, du reprage
des patients prsentant un problme
dalcool et leur prise en charge dans le
cadre de filires coordonnes avec les
services daddictologie. Ces dispositifs
doivent tre adapts au cas par cas,
selon la capacit dintervention des
quipes de liaison et de soins en addictologie (ELSA) et les cooprations
possibles entre les services concerns.
Relever les prix pour rduire les
consommations nocives
Laction par les prix et la fiscalit apparat dans toutes les tudes rcentes
(dont la dernire tude de lOCDE de

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Sagissant des femmes enceintes, le


message de prvention doit consister
recommander labstinence complte
dans la mesure o il nest pas possible
de dfinir un repre dalcoolisation
acceptable pour le ftus.

19

Faire de la lutte contre les consommations


nocives dalcool une priorit de laction publique

2015) comme lune des mesures les plus


efficaces pour la sant publique et la
rduction des cots sociaux de lalcool.

Rnover la lgislation sur les dbits


de boissons et se donner les moyens
de la faire respecter

Le prix minimum vise essentiellement


la consommation de boissons alcoolises bas cot par des buveurs rguliers excessifs, souvent issus des
milieux dfavoriss. La Cour de justice
de lUnion europenne (CJUE), la
suite de la question prjudicielle
pose par la Cour de session dcosse,
a conditionn linstauration dun prix
minimum la fixation dobjectifs de
sant publique prcis et la subordonne
une dmonstration de linsuffisante
efficacit de la fiscalit nationale.

La rglementation des dbits de boissons est devenue obsolte et nest pas


suffisamment contrle. Il convient
de la moderniser et de la faire respecter, certaines infractions comme la
vente aux mineurs restant insuffisamment contrles.

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Mieux encadrer la publicit, linformation sur le produit et le lobbying

20

La limitation de la publicit est considre comme un instrument pertinent et efficace pour freiner la
consommation, tout particulirement
celle des jeunes, qui constituent un
public prioritaire dans notre pays. La
limitation de la publicit devrait
concerner tous les vecteurs de diffusion, y compris numriques.
Il faut dautre part tirer les leons des
arbitrages rendus en dfaveur de la
sant publique sur la plupart des
mesures pouvant affecter la vente de
boissons alcoolises, sous linfluence
des intrts des producteurs. Il existe
des procdures permettant de rendre
laction des lobbies la plus transparente possible, linstar de ce qui
existe de longue date dans les
enceintes europennes ou plus
rcemment pour les lobbies du tabac.

Amliorer lefficacit des mesures


en matire de conduite en tat
alcoolique
Les mesures prendre doivent tre
guides par la ncessit de sanctionner plus efficacement et plus fermement la conduite sous lemprise de
lalcool et de convaincre paralllement lopinion publique de lincompatibilit absolue de la consommation
dalcool avec la conduite automobile.
Il convient dabord de mieux orienter
les campagnes de communication en
renforant leur valuation et de mieux
orienter laction prventive des assurances, en mettant en place un malus
progressif pour les contrevenants.
Paralllement, il convient de dvelopper un accompagnement prventif qui
doit dabord reposer sur le renforcement des modalits dauto-dpistage.
Sans carter lide dtudier la perspective dabaisser le seuil dalcoolmie 0,2 g/l pour tous les conducteurs, il parat prioritaire de simplifier
les procdures de dpistage qui sont
alatoires, longues et compliques
pour augmenter la probabilit pour

Faire de la lutte contre les consommations


nocives dalcool une priorit de laction publique

chaque automobiliste dtre contrl,


de manire tendre vers lefficacit
des radars automatiques en matire
de vitesse excessive.
Pour amliorer lefficience du dpistage,
il conviendrait de revaloriser le montant
des contraventions forfaitaires en cas
dalcoolmie et de faire passer le
taux plafond de 0,8 g/l 1,2 g/l. Cela
permettrait de rendre plus effective
la sanction des alcoolmies les plus
courantes.

appareil cumulant les fonctions de


lthylotest et de lthylomtre
actuels pourrait ainsi dterminer lalcoolmie ds le dpassement du seuil
contraventionnel.
Enfin, lobligation de faire poser dans
son vhicule un thylotest antidmarrage, qui a dmontr son efficacit sur les rcidivistes, pourrait tre
tendue, en confortant le rseau de
garages agrs pour leur installation.

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

Par ailleurs, il serait plus efficient de


ne recourir qu un seul type dappareil pour mesurer lalcoolmie et tablir la charge de la preuve. Ce nouvel

21

Conclusion
et recommandations
En conclusion de cette valuation, la Cour effectue six grands constats et formule
trois orientations possibles pour amliorer la lutte contre les consommations nocives
dalcool.
Les six constats sont les suivants :
- il nexiste pas de consensus dans notre pays sur des points aussi fondamentaux
que, sur le plan collectif, le bilan conomique global des consommations nocives dalcool et, sur le plan individuel, le couple volume consomm / risque ;
- le deuxime constat tient la double limite de la baisse de la consommation globale : laugmentation de comportements risques en particulier chez les jeunes, les
femmes et les populations prcaires et le fait dsormais tabli quune consommation
rgulire et non excessive peut elle aussi emporter des risques ;

- laction publique peine dans ce contexte modifier les comportements car elle
nutilise pas assez efficacement les leviers existants qui ont dmontr leur utilit dans
dautres pays ;
- les rponses sanitaires aux consommations nocives dalcool sont tardives et mal
coordonnes ;
- le sixime et dernier constat porte sur la dfinition et la mise en uvre des politiques : non seulement il nexiste pas de feuille de route claire pour les diffrents
acteurs, sous forme dun programme national spcifique ddi la lutte contre les
consommations nocives dalcool, mais il nexiste pas dautorit assez forte pour
dfendre les intrts de la sant publique face aux acteurs conomiques et pour assurer la ncessaire coordination interministrielle des actions menes, cette gouvernance mal assure se retrouvant galement au niveau local.
Les trois grandes orientations proposes par la Cour sont les suivantes :
- laborer, au sein du plan contre les addictions, un programme de lutte contre les
consommations nocives dalcool, fond sur les preuves scientifiques et port au plus
haut niveau gouvernemental. Dot dindicateurs permettant un suivi rigoureux des
actions dans la dure, il serait rgulirement valu et adapt en fonction des
rsultats obtenus ;

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

- le troisime constat est celui dune insuffisance des efforts de recherche permettant de documenter de manire robuste les effets nocifs des diffrentes formes de
consommation dalcool, de manire mieux dfinir les stratgies appropries de
sant ;

23

Conclusion et recommandations

- provoquer une prise de conscience et prvenir les risques des consommations


nocives dalcool par une information et des actions de prvention appropries et
mises en cohrence avec les avances de la science.
- renforcer limpact des leviers daction existants qui savrent souvent peu
efficients. Alors que certains mritent une attention particulire car ils sont
aujourdhui sous-utiliss (comme le reprage prcoce ou laction sur les prix et
la fiscalit), dautres pourraient tre plus simplement rnovs et adapts aux
besoins de laction publique (comme la rglementation de la distribution, du
lobbying et de la publicit ou le contrle et les sanctions de la conduite en tat
dalcoolisation).

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

lintention du Premier ministre :


1. laborer un programme national
de rduction des consommations
nocives dalcool assorti des indicateurs adquats, et dfinissant les
modalits dun pilotage efficace au
niveau national et local. Procder
son valuation priodique, selon
une mthode internationalement
reconnue et la rendre publique ;
lintention du ministre charg de
lenseignement suprieur et de la
recherche :
2. mettre en place une politique
pluriannuelle de recherche sur
lalcool (fondamentale, translationnelle, clinique, en sant publique et
en sciences sociales) en privilgiant
les travaux interdisciplinaires et les
collaborations internationales ;
lintention du ministre charg de
la sant, du ministre de lintrieur,
de la MILDECA et de lAgence
nationale de sant publique :
3. adapter les messages en direction
des consommateurs risque au vu
des rsultats des travaux sur les
repres de consommation et des

24

recherches en cours sur les fractions


attribuables lalcool de la morbimortalit ;
lintention du ministre charg de
la sant, de la MILDECA et de
lAgence nationale de sant
publique :
4. dvelopper les actions de prvention et de communication vers les
publics les plus fragiles (jeunes,
femmes enceintes en vue de prvenir
le syndrome dalcoolisation ftale,
personnes en difficult) ; dans ce
cadre, accorder une attention
particulire la prvention des
violences faites aux femmes ;
lintention du ministre charg
du travail et du ministre charg
de la sant :
5. supprimer, en recourant la loi,
pour le vin, la bire, le cidre et le
poir lautorisation dintroduction
et de consommation sur le lieu de
travail actuellement prvue par le
code du travail et renvoyer aux
rglements intrieurs des entreprises
les conditions de mise en uvre et
les drogations applicables ;

Conclusion et recommandations

lintention du ministre charg


de la sant et du ministre charg
de lenseignement suprieur et de
la recherche :

lintention du ministre charg


de lconomie et des finances, du
ministre de lintrieur et du
ministre charg de la sant :

6. dvelopper la dtection et le suivi


des consommateurs risque selon
la procdure codifie du reprage
prcoce et de lintervention brve
(RPIB) dans la dmarche mdicale.
cet effet, renforcer la formation
initiale et continue laddictologie,
associer davantage les personnels
infirmiers dans la mise en uvre du
RPIB et systmatiser le reprage de la
prsence dalcool lors des admissions
aux urgences ou en tablissement
de sant ;

10. tendre les rgles de formation


applicables aux tablissements de
vente sur place toutes autres formes
de vente de boissons alcoolises et
instituer un recueil national
numris des demandes de licences
permanentes et temporaires, consultable par les forces de scurit ;

7. relever les droits daccise sur


lensemble des boissons alcoolises
afin de contribuer rduire les
consommations risque ;
lintention du ministre charg
de lconomie et des finances et
du ministre charg de la sant :
8. prparer la mise en place dun
prix minimum de lunit dalcool
pur contenu dans chaque boisson,
compatible avec le droit europen,
pour rduire la consommation des
personnes dpendantes ;
lintention du ministre charg
de lconomie et des finances et
du ministre charg de la sant :
9. appliquer tous les supports
numriques (internet et rseaux
sociaux) les restrictions de publicit
en faveur des boissons alcooliques,
conformment larrt de la Cour
de cassation du 3 juillet 2013 ;

de
la
de
et

11. accrotre la probabilit des


contrles et des sanctions immdiates : en ayant recours un seul
appareil portatif homologu de
mesure de lalcoolmie contraventionnelle et dlictuelle ; en
augmentant le montant des
amendes forfaitaires pour conduite
en tat dalcoolisation jusqu la
classe 5 ; en appliquant le rgime
de sanctions contraventionnelles
immdiates jusqu une alcoolmie
de 1,2 g par litre de sang.

Synthse du Rapport public thmatique de la Cour des comptes

lintention du ministre charg


de lconomie et des finances et
du ministre charg de la sant :

lintention du ministre
lintrieur, du ministre de
justice, du ministre charg
lconomie et des finances
des socits dassurance :

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