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Palabras clave:
Estado garante - Diagnstico ambiental - Supervisin directa - Sanciones disuasivas Subsanacin de infracciones - Medidas preventivas - Transparencia
Sumario:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
*
Introduccin
Breve historia de la fiscalizacin ambiental
La Ley N 30011 y el rgimen comn de fiscalizacin ambiental
Funciones a cargo del OEFA
Organizacin interna del OEFA
Retos futuros
A modo de conclusin
Referencias bibliogrficas
Abogada por la Universidad de Lima. Es Coordinadora General de Proyectos Normativos del Organismo de la Evaluacin y Fiscalizacin
Ambiental (OEFA). Cuenta con una Maestra en Derecho Ambiental Internacional y Comparado por el Washington College of Law
de la American University (Washington, DC), donde estudi con una beca Fulbright y con una beca de la Organizacin de Estados
Americanos. Tambin cuenta con un diplomado en derecho de la energa (UPC) y un diplomado en gestin pblica y ambiente
(ESAN). Ha sido consultora y asesora en el Congreso de la Repblica, en el Ministerio de Salud, en el Ministerio de Agricultura, en el
Organismo Supervisor de Inversiones en Energa y Minera (OSINERGMIN), en el Consejo Nacional del Ambiente y en el Ministerio del
Ambiente, entre otras entidades pblicas y privadas. Es autora de diversas publicaciones en materia de Derecho Ambiental.
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Resumen:
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1. Introduccin
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1996
1998
Diciembre:
Ley 26734. Ley del
OSINERG
- Adscrito al MEM
- A cargo de la
fiscalizacin de actividades
de hidrocarburos y
elctricas
Febrero:
Ley 26923.
- OSINERG:
adscrito a PCM
2000
2001
2004
2007
2008
2009
2010
2011 2012
2013
Enero:
Mayo:
Ley 28964. Ley D.Leg.1013.
de creacin del Ley de creacin
OSINERGMIN del MINAM
- Transfiere la - Se crea OEFA
fiscalizacin de las
Marzo:
actividades mineras
Ley 29325. Ley
a esta entidad.
de creacin del
SINEFA Julio:
OEFA asume
competencias
de fiscalizacin
ambiental minera
Marzo:
OEFA asume
competencias
Mayo:
de fiscalizacin
D.S.038-2004-PCM
ambiental energtica
Plan Anual de Transferencias
Marzo:
que incluye competencias de
OEFA asume
fiscalizacin ambiental para
competencias
actividades mineras de menor
de fiscalizacin
escala.
ambiental en pesca
Junio:
Ley 27474. Ley de
Fiscalizacin de
las Actividades
Mineras
- Crea la figura de
los fiscalizadores
externos calificados
por MEM.
- Son contratados
por el MEM segn
arancel.
Junio:
D.U.025-98 Diciembre:
- OSINERG: Ley 27322.
adscrito a MEF - OSINERG:
adscrito a PCM
OEFA asume
fiscalizacin ambiental
en cerveza,
papel, cemento,
curtiembre.
Cfr. ALDANA DURN, Martha Ins. Para el fortalecimiento de la fiscalizacin ambiental en el Per (Parte I). En: Prometheo Revista
electrnica del Crculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Catlica del Per. http://www.prometheo.cda.org.pe/
articulo.php?id=63(Consultado el 29 de noviembre de 2013).
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de fiscalizacin. As, respecto de este esquema de
fiscalizacin, se seal que () la existencia de una
relacin contractual entre la entidad fiscalizada y el
fiscalizador gener una desconfianza que nunca pudo
ser superada9.
El 2 de junio de 2000 se produjo el derrame de 80 kilos de mercurio inorgnico obtenido como subproducto
de las operaciones a cargo de Minera Yanacocha en circunstancias en que este se transportaba hacia la
ciudad de Lima. El derrame se di en un tramo de 27 kilmetros entre los poblados de San Juan, Magdalena
y Choropampa, siendo esta ltima localidad la zona ms afectada.
Los pobladores de estas localidades, creyendo que era un material valioso, manipularon la sustancia (en
muchos casos, la llevaron al fuego) lo cual origin una mayor afectacin por la exposicin a los vapores del
mercurio, habindose generado 47 casos de personas atendidas por los servicios de salud. Fueron dos las
empresas auditoras e inspectoras que emitieron sus respectivos informes e indicaron que el derrame de
mercurio evidenciaba dao al ambiente (aire y suelo) y a la salud de las personas, con posibles consecuencias
a mediano y largo plazo e indicaron que, a la fecha de la inspeccin, no se haba ejecutado el plan de
contingencias.
Esta informacin fue consignada en el Informe N 082-2000-EM-DGM-DFM/MA de fecha 16 de junio de 2000
emitido por el Director de Fiscalizacin Minera, de la Direccin General de Minera del MEM.
Asimismo, dicho informe seal que la empresa no cumpli con el plan de contingencias contenido en su
Estudio de Impacto Ambiental, as como tampoco cumpli con la obligacin de comunicar esta contingencia.
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HUERTAS DEL PINO, Luis Felipe. Fiscalizacin ambiental de las actividades mineras: Cun urgente es la implementacin del OEFA?. En:
Revista de Derecho Administrativo. Crculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Catlica. N 8. Ao 4. Lima. 2009. p. 105.
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En este contexto se emite la Ley N 28964 - Ley
que transfiere competencias de supervisin
y fiscalizacin de las actividades mineras al
OSINERG, publicada en el diario oficial El Peruano
el 24 de enero de 2007.
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15 Aprobado por Decreto Supremo N 038-2004-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 12 de mayo de 2004.
16 Ello no fue as respecto de las actividades del sector energa. El OSINERGMIN no haba realizado la transferencia de sus funciones a
los gobiernos regionales en materia de fiscalizacin de actividades de hidrocarburos y electricidad. Por tal motivo, cuando oper la
transferencia del OSINERGMIN al OEFA, le fue transferida a esta entidad la fiscalizacin ambiental de todas las actividades energticas,
incluyendo las correspondientes a las actividades de menor escala. En aplicacin del principio de subsidiariedad, la fiscalizacin de
dichas actividades debera ser mbito de competencias de las autoridades descentralizadas de gobierno.
17 La Presidenta del Congreso de la Repblica, Mercedes Cabanillas Bustamante, solicit a la Defensora del Pueblo, mediante Oficio
N 1656-2006-2007-DPP-M/CR, recibido el 19 de marzo de 2007, un Informe Extraordinario respecto de las causas, tendencias y
repercusiones de los conflictos socioambientales que venan ocurriendo en diversas zonas del pas, as como de las repercusiones e
impactos de dichos conflictos en el ejercicio de los derechos polticos, sociales y culturales de las poblaciones locales, comunidades
campesinas y comunidades nativas impactadas por las actividades extractivas. La solicitud de la Presidenta del Congreso de
la Repblica se realiza en atencin a la Mocin de Orden del Da N 925, de fecha 15 de diciembre de 2006, presentada por los
seores Congresistas de la Repblica Werner Cabrera Campos, Susana Vilca, Juana Huancahuari, Gloria Ramos, Pedro Santos, Yaneth
Cajahuanca y Jos Maslucn. Del mismo modo, la solicitud se origina en la Mocin de Orden del Da N 1248, de fecha 8 de marzo de
2007, presentada a iniciativa de la Congresista Mara Sumire de Conde, representante de la Regin Cusco, y suscrita por los congresistas
Marisol Espinoza, Werner Cabrera, Juana Huancahuari, Gloria Ramos, Jos Urquizo, Oswaldo Luizar, Jos Maslucn, Juvenal Silva,
Rafael Vsquez, Cenaida Uribe, Hilaria Supa, Martha Acosta y Juvenal Ordez. Tomado del Informe Defensorial Extraordinario Los
conflictos socio ambientales por actividades extractivas en el Per. pp. 11 y 12.
18 Ibdem. p. 55.
19 Resolucin Ministerial N 025-2008-PCM - Constituyen Grupo de Trabajo Multisectorial que se encargar de revisar proyecto de ley y,
de corresponder, elaborar un nuevo proyecto de Ley de creacin del Ministerio del Medio Ambiente, publicada en el diario oficial El
Peruano el 30 de enero de 2008.
20 Quinto Considerando de la Resolucin Ministerial N 025-2008-PCM - Constituyen Grupo de Trabajo Multisectorial que se encargar
de revisar proyecto de ley y, de corresponder, elaborar un nuevo proyecto de Ley de creacin del Ministerio del Medio Ambiente,
publicada en el diario oficial El Peruano el 30 de enero de 2008.
21 Los conformantes del mencionado Grupo fueron: Antonio Jos Brack Egg, Carlos Aranda Arce, Manuel Ernesto Bernales Alvarado,
Richard Bustamante Morote, Luis Campos Baca, Fabiola Capurro Villarn, Mariano Castro Snchez Moreno, Jaime Delgado Zegarra,
Elsa Galarza Contreras, Luis Gomero Osorio, Ruth Aubert Crdenas y Patricia Fernndez-Dvila.
22 Comisin Tcnica Multisectorial establecida por Resolucin Ministerial N 025-2008-PCM. Lineamientos para una Poltica Nacional
Ambiental. p. 38.
23 Diario Gestin. Seccin Poltica. Ministerio del Medio Ambiente se crear por decreto supremo (sic). 17 de marzo de 2008.
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organismo cuya creacin se estaba debatiendo,
indicndose que24:
La posicin del ministro de Energa y Minas, Juan
Valdivia, prim sobre la propuesta del grupo
de trabajo encargado de la elaboracin del
proyecto de Ley del Ministerio del Ambiente Es
decir, que la nueva cartera no tendr a su cargo
la fiscalizacin del sector minero energtico,
tarea que continuara en manos de Osinergmin,
as lo inform Brack en la Hora N. No se habla
nada de fiscalizacin minera, expres ()25.
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24 Asimismo, en la prensa el, entonces, Primer Ministro seal que seguramente el tema minero quedara en manos de Osinergmin
Asimismo, el entonces Ministro de Energa y Minas, Juan Valdivia, haba declarado que Es innecesaria la creacin de nuevo organismo
fiscalizador en el Ministerio del Medio Ambiente ya existe uno que se llama OSINERGMIN y no depende del MEM, sino de la PCM (Diario
Gestin. Seccin Poltica. Ministerio del Medio Ambiente se crear por decreto supremo (sic). 17 de marzo de 2008).
25 Diario Gestin. Seccin Poltica. Brack: Ministerio del Medio Ambiente no fiscalizar minera. 11 de abril de 2008.
26 Diario El Comercio. Entrevista a Manuel Pulgar Vidal. Es un despropsito que el ministerio del medio ambiente no vea la minera. 28
de enero de 2008.
27 Diario El Comercio. Informe Ministerio del Ambiente. Hay ms de 90 normas ambientales que esperan hace aos ser aprobadas. 20 de
enero de 2008.
28 El Congreso de la Repblica, por Ley N 29157 haba delegado en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar con la finalidad de facilitar la
implementacin del Acuerdo de Promocin Comercial Per - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, siendo una de las materias
el fortalecimiento institucional de la gestin ambiental.
29 Decreto Legislativo N 1013. Segunda Disposicin Complementaria Final.
30 Como se puede ver, se haba modificado la denominacin de la entidad incluyendo lo referido a la evaluacin, pero sin mayor detalle
de los alcances de esta funcin.
La referencia a OEFA como brazo fiscalizador del Sector Ambiente es, sin perjuicio de las competencias de fiscalizacin ambiental a
cargo del Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas (SERNANP).
31 En este caso, nos referimos al Sector Ambiente en sentido orgnico. La Ley de creacin del MINAM tambin reconoce la existencia
de un Sector Ambiente funcional, que est conformado por las diversas entidades que ejercen competencias ambientales en los
diferentes sectores y niveles de gobierno.
32 Decreto Legislativo N1013 Segunda Disposicin Complementaria Final, Literal e).
33 Publicado en el diario oficial El Peruano el 26 de junio de 2008.
34 Proyecto de Ley N 02952-2008/PE. Exposicin de Motivos.
35 Cabe indicar que, posteriormente, este mismo tema fue objeto de modificatoria mediante Ley N 29514 a efectos de permitir
que mediante decreto supremo refrendado por el Ministro del Ambiente, y en va reglamentaria, se permita la tipificacin de las
conductas sancionables administrativamente por infracciones previstas en la Ley General del Ambiente y dems normas sobre la
materia. Esta modificatoria fue tcitamente derogada con la Ley N 30011 que le otorga al Consejo Directivo del OEFA la indicada
facultad de tipificacin de infracciones y sanciones en base al listado de conductas sancionables contenidas en el Artculo 17 de la
Ley del SINEFA (que tambin fue objeto de modificacin por la Ley N 30011).
36 La Ley N 29325 no hace expresa referencia a las siglas SINEFA.
37 Publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de enero de 2010.
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38 RODRGUEZ NUO DE LA ROSA, Virginia. Sobre el traspaso de competencias de OSINERGMIN al OEFA Miopa poltica, captura del
Estado o juego electoral?. Revista Politai. Ao 0. p. 61.
39 HUERTAS DEL PINO, Luis Felipe. Fiscalizacin ambiental de las actividades mineras: Cun urgente es la implementacin del OEFA?.
Revista de Derecho Administrativo. Crculo de Derecho Administrativo de la Pontificia Universidad Catlica. N8. Ao 4. p. 105.
40 Diario Gestin. Giesecke respalda creacin de autoridad independiente que fiscalice EIA. 12 de noviembre 2011.
41 SOCIEDAD PERUANA DE DERECHO AMBIENTAL. Minam devolvera funciones del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
al Osinergmin. Actualidad Ambiental.25 de octubre de 2011.
42 Publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de marzo de 2012.
43 Resolucin de Consejo Directivo N 004-2013-OEFA/CD - Determinan que el OEFA asume funciones de seguimiento, supervisin,
fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental del Rubro Papel de la Industria Manufacturera del Subsector Industria
proveniente del Ministerio de la Produccin - PRODUCE. En ese sentido, se precisa que el OEFA asume dichas funciones a partir del 20
de febrero de 2013.
44 Resolucin de Consejo Directivo N 023-2013-OEFA/CD - Determinan que el OEFA asume las funciones de seguimiento, supervisin,
fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental del Rubro Cemento de la Industria Manufacturera del Subsector Industria del
Ministerio de la Produccin. En ese sentido, se precisa que el OEFA asume dichas funciones a partir del 31 de mayo de 2013.
45 Resolucin de Consejo Directivo N 033-2013-OEFA/CD - Determinan que el OEFA asume a partir del 9 de agosto, las funciones de
seguimiento, supervisin, fiscalizacin, control y sancin en materia ambiental del Rubro Curtiembre de la Industria Manufacturera del
Subsector Industria del PRODUCE. En ese sentido, se precisa que el OEFA asume dichas funciones a partir del 09 de agosto de 2013.
46 La Comisin tuvo el encargo de formular propuestas normativas y de polticas encaminadas a propiciar una nueva relacin entre las
industrias extractivas y la poblacin.
47 El Informe fue aprobado en Sesin N 89 del Consejo de Ministros del 10 de octubre de 2012 y publicado en el diario oficial El Peruano
el 18 de octubre de 2012.
48 Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N189-2012-PCM. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental. p. 9.
49 Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N189-2012-PCM. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental. p. 10.
50 Publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
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51 Comisin Multisectorial creada por Resolucin Suprema N189-2012-PCM. Ejes Estratgicos de la Gestin Ambiental. p. 11.
52 En esta segunda votacin se cont con el voto aprobatorio de 70 congresistas, 0 votos en contra y 9 abstenciones.
53 Literal b) del Artculo 11 b de la Ley N 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, publicada en el
diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
54 Artculo 17 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
55 Artculo 10 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
56 Artculo 13-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
57 Artculo 20-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
58 Artculos 11.2 a), 17, 19.2 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
59 Artculo 17 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
60 Artculo 16-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
61 Artculo 22-A de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
62 Artculo 20-B de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
63 Artculo 13 de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
64 Artculo 136 de la Ley N 28611 - Ley General del Ambiente, publicada en el diario oficial El Peruano el 15 de octubre de 2011.
Coherencia.- Las
EFA coordinan el
ejercicio de sus
funciones para
su adecuada
articulacin,
sumando
esfuerzos,
evitando
superposiciones,
duplicidades y
vacos.
Mejora
continua.- Las
entidades EFA
coadyuvan al
proceso de
mejora continua
de la legislacin
ambiental
proponiendo a
las autoridades
competentes
los cambios
normativos que
identifiquen
como necesarios
a consecuencia
del ejercicio de
la fiscalizacin
ambiental a su
cargo.
65 Tercera Disposicin Complementaria Final de la Ley N 29325, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
66 Stima Disposicin Complementaria Final, publicada en el diario oficial El Peruano el 5 de marzo de 2009.
67 El mandato para la aprobacin del indicado Rgimen Comn fue establecido en la Ley N 28611 - Ley General del Ambiente, publicada
en el diario oficial El Peruano el 15 de octubre de 2005.
68 Numeral 2.2 del Artculo 2 de la Resolucin Ministerial N 247-2013-MINAM - Aprueban Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental,
publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de agosto de 2013.
69 Numeral 2.1. del Artculo 2 de la Resolucin Ministerial N 247-2013-MINAM - Aprueban Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental,
publicada en el diario oficial El Peruano el 28 de agosto de 2013.
70 Literal a) del Artculo 11 de la Ley N 29325.
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En lo relacionado a las obligaciones a cargo de las
EFA, el Rgimen Comn seala que stas, como
mnimo, deben cumplir con lo siguiente:
Asociacin Civil
Tipificacin de
infracciones
y sanciones:
Aprobar o
proponer, las
disposiciones
que regulen la
tipificacin de
infracciones
y sanciones
ambientales
aplicables.
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Evaluacin
a)
Supervisin
Fiscalizacin
y sancin
OEFA:
EFA
Fiscalizacin
ambiental
directa
Funcin evaluadora
Reporte al
OEFA:
Reportar
al OEFA el
ejercicio
de sus
funciones de
fiscalizacin
ambiental de
acuerdo a las
disposiciones
que para tal
efecto emita
OEFA.
71 Cabe resaltar que la funcin evaluadora no solo comprende el anlisis del estado de la calidad del ambiente (que son los denominados
temas marrones) sino que tambin esta funcin comprende el anlisis del estado de conservacin de los recursos naturales (que
son los denominados temas verdes).
72 El concepto de que lo ambiental comprende a lo socio ambiental se encuentra recogido en el Artculo 34 del Reglamento de la Ley
del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental, aprobado por Decreto Supremo N019-2009-MINAM, publicado en el
diario oficial El Peruano el 25 de setiembre de 2009.
c)
a)
Supervisin a las
EFA
OEFA:
entre rector
SINEFA
Funcin normativa
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b)
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| Miscelneas |
Ello trae consigo un importante reto para el
desarrollo normativo futuro que debe asumir el
OEFA75.
Asimismo, la Ley N 30011 hace expresa referencia
a que esta funcin normativa no es slo aplicable
para la regulacin de la fiscalizacin ambiental
directa, sino que tambin comprende la normativa
requerida para el ejercicio de la funcin de
supervisin a las EFA.
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b)
6. Retos futuros
El OEFA es una institucin joven, en proceso de
crecimiento y maduracin. Las nuevas tareas
asumidas con la ltima modificacin a la Ley del
SINEFA, as como las funciones que otras normas
le han venido otorgando a esta entidad presentan
un conjunto de desafos que habrn de ser
emprendidos progresivamente con miras a lograr
su futura consolidacin.
A continuacin, se presentan algunos de estos
retos futuros:
a) El ejercicio de la funcin normativa desde
la perspectiva de la regulacin del ejercicio
de la fiscalizacin ambiental en el marco del
SINEFA, tomando como base lo alcanzado y
las lecciones aprendidas en el ejercicio de sus
funciones de fiscalizacin ambiental directa,
en bsqueda de la necesaria armonizacin en
el ejercicio de tales funciones.
b) La fiscalizacin ambiental en materia de
Organismos Vivos Modificados (OVM),
establecida como funcin del OEFA en el
marco de la Ley N 29811 - Ley que establece
la Moratoria al Ingreso y Produccin de
Organismos Vivos Modificados al Territorio
Nacional por un periodo de 10 aos77 y su
Reglamento aprobado por Decreto Supremo
N 008-2012-MINAM78. Al respecto, se viene
trabajando conjuntamente con el MINAM a
efectos de contar con las herramientas legales
y tcnicas requeridas para el ejercicio de la
fiscalizacin en esta materia.
c) El ejercicio de la funcin de identificacin
de pasivos ambientales de hidrocarburos,
75 El actual Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del OEFA fue aprobado mediante Decreto Supremo N022-2009-MINAM,
publicado en el diario oficial El Peruano el 15 de diciembre de 2009. Anteriormente cont con otro ROF, aprobado mediante Decreto
Supremo N 001-2009-MINAM, publicado en el diario oficial El Peruano el 7 de enero de 2009, el cual requiri ser actualizado en
funcin a la aprobacin de la Ley del SINEFA.
76 Publicado en el diario oficial El Peruano el 9 de diciembre de 2011.
77 Publicado en el diario oficial El Peruano el 14 de noviembre de 2012.
78 Publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de noviembre de 2007.
7. A modo de conclusin
79
80
81
82
8. Referencias bibliogrficas
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Fundacin Ambiente y Recursos Naturales.
Buenos Aires. 1995.
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