UNIVERSIDAD AUTNOMA SAN FRANCISCO

Facultad de Derecho y Ciencias Polticas

Departamento Acadmico de Ingenieras
Escuela Profesional de Ingenera Mecanica

Separata
Asignatura: Realidad Nacional
Tema: Programas Sociales
Presentado por: Crisbianeth Karol Garca Escobedo

Arequipa Per
2015

GENERALIDADES

En Pases, como Venezuela, donde existe una fuerte y seria restriccin en el

gasto social pblico, un gerente social no puede permitirse malgastar dinero en
un programa inadecuado, mal orientado o que no cumpla sus objetivos y
metas. Para evitar que esto suceda, el gerente social o el llamado "Policy
Maker" debern contar con un mnimo de informacin confiable acerca del nivel
de funcionamiento del programa que dirige para as tomar las decisiones o
correcciones respectivas y prevenir el mal gasto de recursos en un programa
social poco eficiente.
De otra parte, se debe analizar el porqu funciona bien, si hay alternativas para
maximizar ese funcionamiento positivo si funciona mal, a que se debe y
cules son los correctivos necesarios para optimizar el funcionamiento del
programa (reducir la incertidumbre de los resultados) y por ende maximizar los
recursos invertidos.
CONCEPTO DE EVALUACIN DE PROGRAMAS SOCIALES
Existen una diversidad de enfoques que definen lo terico y lo metodolgico de
una evaluacin. En las ciencias sociales podemos apreciar una diversidad de
corrientes y autores que dan su propio concepto y mtodo sobre evaluacin;
algunos son excluyentes, mientras que otros tienen un denominador comn.
Esta diversidad de acepciones es debido a que la evaluacin, como proceso,
persigue diferentes propsitos o fines y dispone de diversos mtodos para
alcanzarlos.
Existe, por ejemplo, un enfoque "Econmico" que tiene en su acepcin ms
general a la evaluacin como "el anlisis de los procesos lineales que faciliten
la consecucin de los fines planificados al menor gasto o costo de recursos
(financiero, operativo, administrativo) posible...".

Este enfoque tiene la premisa de que todo programa ser ms eficiente y

eficaz, ms all de sus resultados, siempre y cuando reduzca al mximo sus
costos y el numero de procesos operativos para llegar al objetivo o fin
propuesto. En este sentido la evaluacin esta destinada a determinar los
procesos deficientes, para su arreglo y a establecer en el programa evaluado
las reas donde se podr ahorrar (reducir) recursos o insumos.
Por el contrario, un enfoque en las ciencias sociales "No Economicistas",
(entindase Sociolgica, Trabajo Social etc.), considera a la evaluacin como
"El mecanismo de estudio de los cambios que tienen lugar durante la aplicacin

de un programa y ms especficamente, la evaluacin busca determinar cules

de esos cambios son atribuidos al programa".
Los cambios a los que alude el autor, se refieren a las modificaciones que
pueda producir un programa social sobre la estructura de las relaciones
sociales y en el mbito psquico del beneficiario.
De otra parte, la evaluacin "no economicista" estar orientada a la captacin,
descripcin y anlisis de los efectos que tiene el programa sobre lo macro y
micro social (Roles, Movilidad Social, Variacin del Status, Funciones Sociales,
Control Social etc.).
Por ello, no es difcil encontrar en la literatura actual de las ciencias sociales
"No Economicistas" que el concepto de evaluacin est encaminado a la
descripcin y mensurabilidad de los resultados del programa y al estudio de los
efectos "Impacto" que tiene el programa social sobre la poblacin de
beneficiarios.
Musto, para concretar este enfoque "No Economicista", termina con la siguiente
cita "Bajo control de xito o evaluacin, en las ciencias sociales, van
comprendidas todas las medidas que se tomen para estudiar los efectos e
implicaciones sociales de un programa o proyecto de desarrollo".
PALNIFICACION Y EVALUACION
Una tercera visin general que encontramos en la literatura consultada, es
aquella que est ntimamente relacionada con la Planificacin. Este enfoque
estima a la evaluacin como el mecanismo de control de xito o fracaso de la
planificacin.
De otra parte, la evaluacin es apreciada aqu como el mecanismo por el cual
se verifica o determina la racionalidad de la planificacin, midiendo y
mensurando el cumplimiento o perspectiva de cumplimiento de los objetivos y
metas previamente establecidas y por supuesto la capacidad institucional para
alcanzarlos.

Aqu la evaluacin puede tener un alcance total, debido a que la misma tiene
cabida en todas las etapas y niveles de la planificacin: Plan, Programa,
Proyecto y en las fases de cada una de ellas.
Existen otras tendencias que definen el que hacer de los "procesos
evaluativos", sin embargo en esta investigacin se considera que son solo
derivaciones o sucesiones terico - prcticas de estos tres enfoques generales.
Como sealamos ms arriba, hay diversas formas de concebir al trmino

Evaluacin. En tal sentido J. Galtun, citado por Musto, explica que "en las
ciencias sociales hay ms de trescientas (300) definiciones distintas sobre
evaluacin" lo que lo convierte en un trmino muy verstil y poco comprensible.
Tan variado puede ser el concepto que los estudiosos tienen sobre la
evaluacin, que algunos ven en ella una poderosa herramienta para la gerencia
social, otros la ven como un anlisis descriptivo de un programa para estimar
sus debilidades. Otros ms escpticos no ven en la evaluacin ningn
propsito cientfico, mientras que algunos autores la aprecian como una
herramienta para crear, modificar o eliminar decisiones financieras o de
presupuesto.
A continuacin, a partir de la revisin de la documentacin consultada sobre:
Poltica Social, Programas Sociales y Evaluacin, intentaremos realizar un
compendio sobre l termino Evaluacin. Expondremos primero, alrededor de
10 conceptos de diferentes autores e instituciones para establecer luego,
algunos elementos que nos ayuden a clarificar un poco la discusin sobre este
concepto.
Posterior a esto, examinaremos la visin que tiene el Socilogo Stefan Musto
sobre la evaluacin y su importancia en el desarrollo de la gerencia social,
debido a que este autor es la base terica de esta investigacin
Como se ha sealado ms arriba, existen diversos conceptos sobre evaluacin,
conceptos que se diferencian en cuanto a su objetivo y alcance metodolgico.
A continuacin con base a la bibliografa consultada revisaremos algunos
conceptos sobre la evaluacin de programas sociales.
Para comenzar, diremos que Jos Sulbrandt, un innovador en el rea de la
investigacin social, ubica a la evaluacin como: "Un proceso que va mas all
de analizar los aspectos burocrticos formales, de gerencia tradicional o la
forma en que acta el aparato pblico para la implementaron de un programa .

La evaluacin est abierta, ms que controlar o castigar, a permitir el

aprendizaje a partir de los errores, omisiones y dificultades encontradas en la
ejecucin de las polticas y programas. S pondr nfasis en los problemas de
implementacin (...) de carcter poltico social administrativo y tecnolgico que
(...) afectan a los programas."
Por su parte, Guillermo Briones, define a la evaluacin como:
"Un tipo de investigacin que analiza la estructura, el funcionamiento y los
resultados de un programa con el fin de proporcionar informacin de la cual se

deriven criterios tiles para la toma de decisiones en relacin con su

administracin y desarrollo".
A nivel Institucional, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) explica:
"La evaluacin de proyectos y programas, ese el procedimiento mediante el
cual verificamos la eficiencia y la eficacia de la ejecucin de un proceso
mediante la identificacin de sus logros y debilidades."
El aporte que realizan las autoras Judith Wilde y Suzanne Sockey a la
discusin sobre la evaluacin es la siguiente: Evaluacin es "el proceso que
sistemticamente agrega, recolecta, analiza, identifica, valora y clarifica datos
de un programa para mostrar su valor particular.
Es un examen riguroso, detallado y cuidadoso que se aplica an programa
social con la intencin primaria de conocerlo, aprender de l, con la segunda
intencin de describir y analizar sus procesos para por ltimo convertirlo en un
programa ptimo.
La conclusin a que llega el autor, Jos Gregorio Vieira, en su texto "algunas
notas sobre poltica social y gestin de programas sociales en Venezuela"
sobre l termino evaluacin es:
Es "... un proceso de extrema importancia en la medida que permite mejorar la
eficacia, efectividad, logros, gestin, impacto y gerencia en general de dichos
programas (...) Es quizs el instrumento ms importante de debemos utilizar
para orientar exitosamente la gestin de la toma de decisiones que se realiza
para determinar: cules son los problemas? Cmo se pueden enfrentar?
Cules son los logros? Cmo se pueden consolidar? Cul es el impacto de
las actividades desarrolladas en el marco de los programas?".
En el mismo sentido de ideas de Vieira, Thais Maignon escribe:
"Se entiende por evaluacin aquella accin que se refiere especficamente a
los problemas de la eficiencia y esta se puede realizar antes, durante y
despus del proceso de instrumentacin de una poltica (...) contribuye a
aumentar la racionalidad en la toma de decisiones ayudando a optimizar los
recursos disponibles. "

Contrario hasta lo aqu escrito, M. Johada entiende que la evaluacin:

"Es bsicamente el control de xito o fracaso de medidas, programas o
proyectos, en el sentido de identificar y ponderar sus resultados".
Por su parte, Ernesto Cohen y Rolando Franco en su escrito "Evaluacin
Programas Sociales Masivos" hacen una importante aporte al realizar una
distincin entre Evaluacin Social de programas y Evaluacin de Programas
Sociales. En tal sentido escriben:

"La evaluacin social de proyectos utiliza el anlisis econmico en proyectos

considerados en un contexto nacional (al que se denomina Social) (...) la
evaluacin de programas sociales se centra en medir tanto el impacto vale
decir, los cambios experimentados por la poblacin objetivo a causa del
programa, como la eficiencia con que se le ha implementado"
La
autora
Arlette
Pichardo
sintetiza
a
la
evaluacin
como:
"Un proceso de aprendizaje permanente, cuyo fin ltimo es localizar la
informacin bsica que permite retroalimentar la toma de decisiones para
introducir, mantener o modificar las medidas necesarias, y as suprimir las
innecesarias".
Otra posicin institucional sobre Evaluacin, es dada por la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU), donde se define a la evaluacin como:
"... el proceso encaminado a determinar sistemticamente y objetivamente la
pertinencia, eficiencia, eficacia e impacto de todas las actividades a la luz de
sus objetivos. Se trata de un proceso organizado para mejorar las actividades
todava en marcha y ayudar a la administracin en la planificacin,
programacin y toma de decisiones futuras."
Como podemos apreciar, los conceptos hasta aqu citados son de diferente
naturaleza, donde cada uno de los autores da un propsito particular a lo
terico y metodolgico dentro del concepto de evaluacin.
Ahora, primeramente, consideremos los rasgos esenciales que encontramos en
los conceptos anteriormente seleccionados, para poder aproximarnos a una
acepcin bsica del trmino: Evaluacin. Primero, como denominador comn,
encontramos que toda evaluacin es un proceso, vale decir, un conjunto de
fases o de acciones planificadas (recoleccin de datos, valoracin, anlisis etc.)
que tiene como fin el anlisis de un programa social.

Este anlisis se aboca al estudio de las etapas internas del programa, de su

ejecucin y de su resultado. Este anlisis sirve de base para determinar la
eficiencia y eficacia del mismo.
En segundo lugar, encontramos que otros conceptos indican que las
evaluaciones aparte de analizar los procedimientos y resultados del programa
tambin se deben dedicar al estudio del impacto que produce sobre la
poblacin asistida. Este "impacto" es concebido como la relacin entre el grado
de satisfaccin del usuario ms la reaccin del mismo ante el programa. El
anlisis del impacto sirve como modo alternativo de estimar el desempeo del

programa.
En tercer lugar podemos apreciar, en los conceptos citados, que la evaluacin
puede ser concebida como un elemento que fomente tanto lo poltico como lo
concerniente a la planificacin dentro de la gestin social publica. En lo
concerniente a lo poltico, la evaluacin puede proveer informacin vlida para
optimizar la toma de decisin de la gerencia social sobre la continuidad,
expansin, reduccin y certificacin del programa social.
Desde el punto de vista de la planificacin, la evaluacin ser un mecanismo
ideal para la constatacin del logro de las diferentes metas y objetivos
previamente planificados y para medir las deficiencias, oportunidades,
fortalezas y amenazas que la institucin tiene en el diseo y ejecucin del
programa social.
Por ltimo, la evaluacin es vista por algunos de estos autores como un
proceso de anlisis destinado a producir informacin valida sobre el
desempeo general de un programa, donde esta informacin servir de base
para:
Aclarar los valores de la seleccin de los objetivos y metas del
programa.

Estructurar mejor las soluciones a los problemas que encuentra el

programa en su ejecucin.

Rectificar las acciones que conducen al logro de los fines del programa.

Como podemos apreciar todas las nociones citadas sobre evaluacin no son
iguales. Algunas se relacionan entre si mientras otras no. Algunos conceptos se
enfocan ms hacia el anlisis de las etapas de formulacin y ejecucin,
mientras que otras se abocan al estudio de los resultados y la medicin del
impacto del programa.

A ciencia cierta, las diferencias que existen tienen que ver con lo que se desea
evaluar, su mtodo y alcance. En definitiva, bsicamente las diferencias en la
concepcin de evaluacin que encontramos en la bibliografa especializada
tiene que ver con:
- El propsito de la Evaluacin (objetivo y mtodo)
- La informacin que aspiran obtener tanto el gerente social del programa
como el "evaluandum".

- El momento de su ejecucin (Ex ante o Ex post)

Una vez realizado este resumen sobre las posiciones conceptuales que
algunos autores tienen sobre la evaluacin de programas sociales,
continuaremos este segmento con una sntesis de la propuesta que hace el
socilogo Stefan Musto, en cuanto al concepto, funcin y alcance que tiene una
evaluacin de programas sociales en las ciencias sociales
Este socilogo, en su texto "Anlisis de eficiencia" aprecia a la evaluacin no
menos que un proceso continuo que busca poner a la disposicin de los
"titulares de le decisin" informacin clave sobre los insumos, procesos, fases y
resultados de un programa social, para su continuo perfeccionamiento. De otra
parte, el autor ve a la evaluacin, por diversos que puedan ser sus mtodos,
como la base para promover y fomentar las decisiones de la gerencia en la
planificacin e inversin social.
En tal sentido seala el autor que "cuanto ms fidedigna, valida y precisa sea
esta informacin, mayor ser la posibilidad de organizar los fines y los medios
de un programa de actuacin, de tal manera que este arroje resultados
ptimos. Procurarse y valorar estas informaciones es lo que denominamos
evaluacin".
Subraya el autor, que la evaluacin deber ser parte de un sistema de
"Racionalizacin" en el proceso de toma de decisin, pues al serlo se garantiza
un determinado nivel de control sobre los resultados de la decisin tomada.
Musto consolida la importancia de la evaluacin al decir que "esta debe ser
considerada como un mecanismo que posibilite la adopcin de ciertas
decisiones que aseguren la ejecucin del programa con la mxima efectividad
respecto de los fines preconcebidos y dentro del marco de las limitaciones
dadas".(Musto, 1975 : 43).

Musto seala, por otra parte, que la evaluacin como proceso y herramienta,
ser siempre instrumento adaptable a los objetivos y requerimientos del
"gerente" que solicita la evaluacin y del "evaluandum", esto es debido a que
no ve a la evaluacin como una herramienta acabada sino como una
herramienta que al ser flexible, se adapta a las caractersticas del objeto de
estudio, es decir, del programa social.

Este socilogo, advierte que sera un error grave pensar que la funcin de la
evaluacin ser la de crear nuevas decisiones sobre el programa evaluado o
peor aun reestructurar sus fines y objetivos.
Musto es sumamente enftico al decir que la funcin de toda evaluacin ser
nicamente la de ofrecer un marco de informacin y datos mediante el cual el
gerente social o el "decisor" podr estructurar y concretar nuevas decisiones y
acciones. En este sentido seala claramente que "la evaluacin estructura
juicios, mas no los suple" (Subrayado nuestro)(Musto, 1975: 45).
Por ltimo, la informacin emitida por la evaluacin y manejada por la gerencia
del programa, deber fomentar una "Retroalimentacin" del mismo programa.
En otras palabras esto quiere decir que el gerente social, con la ayuda de la
informacin obtenida de la evaluacin, podr:
1. Establecer la Pertinencia entre lo formulado y lo ejecutado.
2. Optimizar los procesos internos y externos.
3. Analizar todo el contexto donde se ejecuta el programa.
4. Maximizar la eficiencia y eficacia del programa.
Y en definitiva Si el gerente social utiliza la informacin emanada de la
evaluacin para la retroalimentacin del programa, podr conseguir la
continuidad y la vigencia del mismo en el tiempo y ante sus beneficiarios.
Para sintetizar diremos que ste autor no concibe a la evaluacin en otra
funcin que no corresponda a la de proporcionar los fundamentos (informacin)
para el proceso de decisin sobre las alternativas de accin de un programa
social. La evaluacin no debe ceirse al anlisis de cuestiones
presupuestarias,
de
administracin
o
de
procedimientos.
La evaluacin de programas sociales, deber analizar cuestiones sociolgicas
tan bsicas como: los actores sociales, las demandas sociales de los
beneficiarios, el entorno del programa tanto interno como externo, la capacidad
institucional.

Con la informacin que emane de la evaluacin, el gerente social podr, segn

este autor, mejorar las decisiones para optimizar la estructura, funcionamiento y
alcance del programa, modificar la poblacin objetivo o mejorar la efectividad y
la eficacia del programa, para que el programa social logre su objetivo, es decir
producir y entregar el beneficio demandado por una poblacin.

PROGRAMAS SOCIALES EN EL PER

Histricamente, las polticas sociales en el Per han tenido como paradigma la

figura de un Estado que financia, produce, provee y regula los servicios de la
educacin, la salud y los programas sociales orientados a los grupos
vulnerables de la sociedad.
Adicionalmente, la asignacin de recursos se ha venido realizando de manera
centralizada, sin tomar en cuenta los intereses, necesidades y caractersticas
particulares de las poblaciones beneficiadas. En tal sentido, la idea
prevaleciente era que el Estado estaba en plena capacidad de hacer un uso
eficiente y equitativo de los recursos.
Sin embargo, la realidad es otra. Los recursos pblicos destinados a los
sectores sociales no han sido adecuadamente utilizados, no han llegado a
quienes deberan llegar y no han generado los resultados esperados.
La solucin a estos problemas no puede ser reducida nicamente a un
incremento de los recursos pblicos destinados a los programas sociales, salud
y educacin (los tres grandes temas abordados en este trabajo); sino que es
necesario un cambio total de aspectos institucionales, de gestin, de
mecanismos de financiamiento.

La evidencia que se presenta en este trabajo, basada en una exhaustiva

revisin de las principales investigaciones as como en el anlisis de otras
fuentes de informacin, conduce necesariamente a comprender la necesidad
de implementar cambios significativos.
En suma, lo que se requiere es reducir la participacin del Estado en la
provisin y gestin de servicios, con el fin de que ste se aboque nicamente al
financiamiento, y regulacin de los mismos; y, a su vez, permitir una creciente

participacin de la poblacin beneficiada.

En relacin con el tema de los programas sociales, estos todava siguen
constituyendo una serie de esfuerzos inconexos que, en la mayora de los
casos, no cumplen con los objetivos para los cuales fueron creados.
Ms an, tampoco han tenido un impacto significativo sobre los niveles de
ingreso de la poblacin que es beneficiaria de estos programas, con excepcin
de los programas de inversin social y productiva en zonas rurales, por lo que
en realidad stos simplemente no constituyen una inversin en capital humano.
El ejemplo ms dramtico es el caso de los programas de alimentacin y
nutricin. As, mientras entre 1997 y el ao 2000, el Estado invirti
aproximadamente US$ 1,000 millones en este tipo de programas, la tasa de
desnutricin infantil se mantuvo estable.
En este escenario de casi absoluta inefectividad del gasto en programas
sociales, el rasgo caracterstico de la estrategia de lucha contra la pobreza
emprendida por el gobierno durante los ltimos aos, al igual que en muchos
otros mbitos, ha sido una lamentable inaccin.
En realidad, solo cabe resaltar dos aspectos del manejo reciente de estos
programas. En principio, se ha realizado un ordenamiento a nivel ministerial de
los programas de carcter alimentario y nutricional; sin embargo, no se ha
emprendido la necesaria reformulacin o fusin de estos programas, por lo que
stos siguen arrastrando los mismos problemas de hace una dcada.
Por otro lado, la principal novedad de los ltimos cuatro aos, ha sido la
creacin de dos programas de empleo temporal. Al igual que en la mayora de
los casos, stos no estn cumpliendo su objetivo; es decir, llegar a las
personas efectivamente desempleadas, que no tengan otras posibilidades de
generar ingresos.
Aunque resulte tristemente coincidente con el objetivo del gobierno de generar
ms trabajo, parece ser que en trminos generales, los programas sociales han
incorporado un objetivo subyacente de "creacin de empleo". As, durante los
ltimos aos, los programas sociales se han burocratizado o, como algunos
sealan, se ha "partidarizado" el manejo de los mismos.

Por ello, nuevamente se corre el riesgo de que stos sean utilizados, con fines
de clientelismo poltico, de la misma manera como ha venido ocurriendo
durante las ltimas dos dcadas. Considerando los aspectos sealados, se
debe sealar que la catica situacin de los programas de lucha contra la
pobreza no ha mejorado en los ltimos aos, y que en este sentido, es tiempo
de dar paso a una completa reformulacin de los mismos.
En el caso del segundo gran tema, la salud, la principal caracterstica del
sistema ha sido y sigue siendo la fragmentacin del mismo. En la actualidad,

existen varios grupos de la poblacin que son atendidos cada uno bsicamente
por una sola institucin, sin la posibilidad de que los usuarios tengan la opcin
de elegir dnde atenderse.
Por un lado, se tiene el monopolio de los establecimientos que dependen del
Ministerio de Salud, los cuales deberan atender nicamente a la poblacin de
menores ingresos, pero que finalmente atienden, en una importante proporcin,
a beneficiarios de la seguridad social (ESSALUD), y a personas de ingresos
altos que se ven beneficiados indebidamente del subsidio estatal.
Por otro lado, se encuentran los asegurados de ESSALUD, los cuales
constituyen apenas una quinta parte de la poblacin. Tambin se tienen a las
familias de mayores ingresos, las cuales acuden a los establecimientos
privados principalmente. Finalmente, existe una importante parte de la
poblacin, que no puede acceder a los servicios por razones econmicas o de
cobertura.
Desde el punto de vista de las acciones que ha tomado el Estado, en principio,
stas reflejan que se ha dejado de lado toda posibilidad de acabar con la
mencionada fragmentacin del sistema. As, los esfuerzos han estado
supuestamente orientados a incrementar la cobertura de los afiliados del
Seguro Integral de Salud, sin embargo, los resultados muestran que, en
realidad, el nmero de afiliados ha decado en los ltimos tres aos.
En lnea con este menor nivel de cobertura, el porcentaje de la poblacin que
se present malestares y que no accedi a consulta tambin se ha
incrementado durante el mismo periodo. De esta forma, los pocos esfuerzos
que se han concretado recientemente no han presentado resultados positivos,
y considerando los viejos problemas caractersticos de un sistema de salud
fragmentado, se hace cada vez ms necesario una profunda reforma del
sistema.
Si bien durante los noventa se introdujeron algunas reformas parciales en el
caso de los programas sociales y del sistema de salud, las cuales tenan una
orientacin correcta, todos los intentos de reforma del sector educacin, se
vieron frustrados.

Como consecuencia, la crisis de la educacin en el Per ha llegado a niveles

extremos, que se expresan en la fuerte contradiccin entre el esfuerzo de las
familias peruanas, por permitir que sus hijos accedan a la educacin, y la nula
correspondencia por parte del Estado, reflejada en una bajsima calidad de la
educacin pblica.
En este sentido, si bien desde la segunda mitad del siglo pasado se registraron
considerables avances en trminos de la cobertura de la educacin primaria o
de la reduccin del analfabetismo, es claro que hoy el principal problema de la
educacin en el Per es el de la calidad.

En este contexto, el grueso del problema se centra en la educacin pblica. El

deterioro del sistema educativo pblico ha llegado a tal extremo que algunos
especialistas cuestionan si tiene sentido que ste siga existiendo en las
actuales condiciones: donde un peruano promedio finaliza la educacin bsica
tras once o ms aos sin entender un texto o poder realizar clculos
matemticos elementales.
Y en donde ms del noventa por ciento del gasto est destinado a pagar la
planilla de maestros y directores, que no se hacen responsables por estos
resultados, ante la ausencia total de incentivos y de un marco normativo
completamente obsoleto y contraproducente a los intereses de los alumnos.
Por esta razn, no resulta sorprendente que las recientes evaluaciones
internacionales, indiquen que el Per se encuentra en ltimo lugar del mundo,
tanto en lenguaje como en matemticas.
Los tres grandes temas a los que hemos hecho mencin en esta breve
introduccin son materia de los siguientes tres captulos. La situacin de los
programas sociales de lucha contra la pobreza es abordada en el segundo
captulo, con especial nfasis en los programas de carcter alimentario y
nutricional, de inversin social y de empleo de temporal.
El tercer captulo realiza un balance de la crtica fragmentacin del sistema de
salud peruano, incluyendo las ltimas modificaciones en materia de
aseguramiento pblico. Por su parte, el captulo cuarto analiza la crisis de la
educacin en el Per, con nfasis en la educacin pblica de nivel bsico
(inicial, primaria y secundaria). Finalmente, en el ltimo captulo, se realiza una
breve descripcin de los lineamientos de las reformas que urgen
implementarse en estos mbitos.
LA POBREZA EN EL PERU
La pobreza es un fenmeno que tiene muchas dimensiones, por lo que no
existe una nica manera de definirla. Para efectos de su estudio prctico, la
mayor parte de las veces, la pobreza se ha definido como la incapacidad de
una familia de cubrir con su gasto familiar una canasta bsica de subsistencia.
Este enfoque metodolgico clasifica a las personas como pobres o no pobres.
Similarmente, en el caso de que el gasto familiar no logre cubrir los
requerimientos de una canasta alimentaria, se identifica a la familia como pobre
extrema. Combinando ambas definiciones, una familia puede ser no pobre,
pobre o pobre extrema. Si bien existen otras aproximaciones metodolgicas
muy importantes, sta es la ms extendida, por lo que se utilizar como
principal referencia para el anlisis del problema de la pobreza en el Per.
En una economa de mercado, el Estado tiene un rol muy importante que
cumplir en la lucha contra la pobreza, para permitir un mayor grado de igualdad
de oportunidades. Atacar el problema de la pobreza es una necesidad, no slo

por razones humanitarias, sino tambin por razones econmicas. La pobreza

es un crculo vicioso que, adems de tener efectos graves sobre la calidad y
niveles de vida de los peruanos pobres, afecta las posibilidades de crecimiento
econmico y estabilidad social y poltica.
Las familias que enfrentan una situacin de pobreza se ven afectadas por
secuelas en la nutricin, en la salud y en la capacidad para recibir instruccin
que en muchos casos no pueden ser remontadas, aunque los ingresos
mejoren. Una poblacin pobre tiene una baja expectativa de vida, sufre de altas
tasas de incidencia de enfermedades, es mano de obra poco calificada y, por
todo ello, constituye una fuerza de trabajo poco productiva.
En los ltimos 10 aos, el Per, como otros pases de la regin, aument
significativamente los recursos destinados a numerosos programas sociales
para aliviar la pobreza y favorecer el desarrollo de la poblacin de menores
recursos. Diversos elementos de juicio sugieren que se puede mejorar la
efectividad de estos programas significativamente.
An con limitaciones, estos programas, aunados a la estabilidad econmica y
al crecimiento econmico general, permitieron una reduccin importante de la
pobreza hasta 1997. Sin embargo, es probable que la recesin econmica de
los ltimos 2 aos haya producido un deterioro de la situacin, para lo cual no
se cuenta todava con indicadores.
Todo lo anterior seala la necesidad de analizar, de manera tcnica, la
magnitud del problema y las opciones de poltica que pueden ser ms efectivas
para atender este problema tan importante.
ESTADISTICAS DE LA POBREZA
Segn el censo de poblacin 1993, existe en el pas ms de 12 millones de
habitantes en condicin de pobreza del total de 22'639 mil personas. En el pas
ms de 6 millones de peruanos viven en extrema pobreza, es decir, que
poseen ms de dos carencias o bien que no satisfacen las necesidades de
alimentacin.

Es decir, que el ingreso familiar no alcanza para cubrir el gasto de la canasta

bsica de alimentos. Segn CUANTO, 1996, de cada cinco personas en el
pas, una padece hambre. Los ms pobres se ubican en el rea rural
(comunidades campesinas y comunidades nativas).
La evolucin de la pobreza segn el mtodo de la lnea de pobreza, de 1994 y
1996, la pobreza se ha incrementado del 41.2% a 44.2% respectivamente.

En la dcada de los ochenta la regin latinoamericana ha experimentado serios

problemas de deuda externa, altas inflaciones, fuga de capitales y crisis de
balanza de pagos.
El Per no ha sido ajeno a estos problemas, pues las polticas aplicadas
-similares a la de los otros pases- durante dicha dcada ocasionaron que al
iniciar la presente dcada se tenga una inflacin de 7,650%, el Producto Bruto
interno(PBI) de 1981 a 1990 haya cado a una tasa promedio de 1.2% anual, la
Inversin Extranjera slo representara en 1990 el 3.6% de nuestro PBI.
En la presente dcada, la mayora de los gobiernos latinoamericanos -unos
antes y otros despus- reorientaron sus polticas hacia la economa de libre
mercado. Los resultados son evidentes: la regin creci desde 1991 a una tasa
promedio de 3.3%, la inflacin descendi de 199.6% en 1991 a 10.2% en 1998,
el flujo de inversin extranjera hacia la regin prcticamente se quintuplic
(paso de US$ 10,955 millones en 1991 a US$ 53,195 millones en 1998).
Si observamos el comportamiento de las variables anteriores podemos afirmar
que la tendencia negativa de crecimiento de la regin, generada por polticas
equivocadas, ha sido revertida. Pero se debe evidenciar que en estos dos
ltimos aos el crecimiento en la regin se ha reducido debido a dos shocks de
origen externo.
El primero, es el fenmeno de El Nio que afect seriamente la produccin
agrcola y la pesca, as como tambin ocasion destruccin de viviendas y
obras de infraestructura. El segundo, las crisis financieras iniciadas en el Asia
que se trasmitieron hacia Amrica Latina por la va del comercio, las finanzas y
las polticas para hacer frente dicha crisis.
El comportamiento favorable de las principales variables que determinan el
crecimiento econmico, el problema social expresado en la pobreza y extrema
pobreza disminuye a tasas muy lentas.

Es decir se podra estar dando una falta de armona entre el crecimiento

econmico y la reduccin de la pobreza, ya que dicho crecimiento no estara
generando las oportunidades laborales necesarias, para el creciente nmero de
personas por lo que podemos afirmar que el problema social est
estrechamente relacionado con el desempleo y subempleo.
En el lapso transcurrido de la dcada de los 90, la Deuda Externa Pblica
represent en promedio aproximadamente el 78% de la deuda externa total,
mostrando en dicho perodo, una tendencia a descender ligeramente.

En marzo de 1997 se realiz el cierre del Acuerdo de Reestructuracin de la

Deuda Externa Pblica del Per y sus acreedores comerciales, tambin
conocido como Plan Brady, que implic una importante reduccin de dicha
deuda. En trminos monetarios la Deuda Externa Pblica pas de US$ 25,196
millones en 1996 a US$ 18,490 millones en 1998 y se estima para 1999 un
monto de US$ 18,184 millones
La pobreza en el Per ha sido medida siguiendo diversos mtodos, entre las
que podemos mencionar:
a. El mtodo de la lnea de la pobreza o mtodo indirecto. En este mtodo la
pobreza estara representada por un slo indicador que puede ser el nivel de
ingreso o el gasto.
b. El mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas o mtodo directo. Este
mtodo permite captar la disponibilidad y el acceso a servicios bsicos que
son ofrecidos fuera del mbito de mercado.
c. El mtodo integrado que combina los dos anteriores
Las estadsticas revelan que a fines de 1990 la pobreza extrema representaba
el 26.8% de la poblacin mientras que para 1997 se estima que dicho
porcentaje ha disminuido a 14.7% y se plante como meta para el 2000 un
porcentaje de 11%.
Los estudios del Ministerio de Trabajo del Per revelan que la problemtica
actual del empleo tiene como causa los siguientes factores:
La explosin demogrfica de la dcada del 70 e inicios del 80, cuyos efectos
se han empezado a sentir porque en la actualidad se estn incorporando al
mercado laboral.
Las equivocadas polticas econmicas instrumentadas en las dcadas
pasadas.

La rigidez de la legislacin laboral de las dcadas del 70 y 80 que

desincentivaron la generacin de puestos de trabajo.

El imperativo para las empresas de lograr la competitividad, han ocasionado

que stas se desplacen a otras zonas donde el costo de la mano de obra
sea an menor.

LA POBREZA EXTREMA
Como se sabe, se consideran pobres extremos a quienes an destinando todos
sus ingresos a la compra de alimentos, no alcanzan a comprar la canasta
bsica alimentaria. Un ejemplo pone de relieve lo absurdo de esta propuesta:
una persona que invierte todos sus ingresos en la compra de alimentos, tendra
que comerlos crudos.

Generalmente, se sabe que incluso los ms pobres de los pobres, a nivel

internacional, dedican un 30 por ciento de sus ingresos para el consumo de
otras cosas que no son alimentos. De hecho, todos sabemos que para no ser
pobre es necesario tambin tener recursos para poder vestirse, lavarse,
cocinar, tener un techo y una cama, educarse y cuidar su salud.
Siendo el concepto de pobreza extrema una absurdo imposible, se le suele dar
validez en el sentido de considerar a aquellos que estn lejos de superar su
condicin de pobreza. El problema es que la distancia entre la lnea de pobreza
extrema y la lnea de pobreza, como vimos, es variable, debido a que las
necesidades y patrones de consumo entre las regiones son distintas. En ese
sentido, es una medida que no mide a todos por igual.
El ritmo de crecimiento econmico ha mostrado muchos altibajos. No ha
permitido que los ingresos fiscales (y por lo tanto, la capacidad de gasto) sean
estables.
El marco institucional muestra aspectos positivos, pero tambin negativos.
Simplificando, puede sostenerse que el gobierno ejecuta dos tipos de
programas sociales: De alivio de la pobreza, que son de corto plazo y tienen
naturaleza temporal.
Se dan va Foncodes y diversos programas (como el Vaso de Leche, apoyo
alimentario, etc), agrupados en los ministerios de la Presidencia y de la Mujer.
De superacin de la pobreza, con una ptica de largo plazo y que involucran
inversin en capital humano y a ministerios como el de Salud y el de
Educacin.
Debido a este esquema algunos programas se duplican y, en general, se
reduce la eficiencia. Prueba de lo anterior es la forma cmo se ha distribuido el
gasto social. En los rubros ms importantes, como agua potable, electricidad,
atencin en salud y educacin, hay un sesgo pro urbano, a pesar de que la
mayora de los ms pobres son rurales.

En promedio, entre 1994 y 1997, el 63% del gasto social se ha dirigido a

sectores urbanos y slo el 37% a sectores rurales.
Como sealan Jorge Agero y Ursula Aldana de GRADE, en un estudio
apoyado por el CIES, superar la pobreza en los hogares rurales pasa por
mayor y mejor educacin, (en especial, para la mujer adulta, que en el campo
cumple importantes labores productivas) y por una inversin que permita elevar
la productividad (riego, semillas mejoradas, fertilizantes, acopio y distribucin).

Adicionalmente, el 20% ms pobre de la poblacin se ha beneficiado con el

20%, en promedio, del gasto social del gobierno. Mientras, el 20% ms rico del
pas tambin ha recibido, aproximadamente el 20% de este gasto. La
distribucin no ha sido lo suficientemente progresiva.
En el sector Educacin se aprecia la regresividad. Del total de gasto pblico
educativo en educacin primaria, el 19.4% se ha dirigido al 20% ms rico de la
poblacin; en secundaria, el porcentaje sube a 36.9% y en educacin superior
llega a 53.1%.
El 20% ms pobre recibe slo el 14.1% del gasto total en educacin primaria, el
7.0% en educacin secundaria y slo el 2.5% en superior. El mismo patrn se
observa en Salud, segn estudios de E. Vsquez, R. Cortez y C. Parodi del
CIUP (Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacfico).
Lo anterior no debe llevar a pensar, ni remotamente, en un retorno al
populismo. No hay que olvidar que los gastos en Educacin y Salud
disminuyeron en ms de 15%, en trminos reales, entre 1985 y 1990. Los
equilibrios sociales no pueden lograrse a costa de los desequilibrios
macroeconmicos, como seala Carlos Parodi de la Universidad del Pacfico.
Tampoco deben ponerse en marcha programas asistencialistas (pan y circo),
que slo incrementan la dependencia del Estado. Lo recomendable es
aumentar la capacidad de los pobres, para que ellos mismos cambien su
situacin.
Estudios recientes del CIUP muestran una gran heterogeneidad entre los
pobres extremos, en cuanto a sus carencias y prioridades. Se necesitan
programas flexibles, que en su diseo, ejecucin y evaluacin incorporen a
estos ciudadanos siempre ninguneados.

LOS PROGRAMAS SOCIALES, LOS PROGRAMAS DE ASISTENCIA

ALIMENTARIA Y SUS BENEFICIARIOS
Dentro de los esfuerzos desarrollados por el Estado en los ltimos aos para
combatir la pobreza y la pobreza extrema destacan los programas de
asistencia alimentaria, que buscan cubrir parte de la canasta bsica de
alimentos a los que esa poblacin no tiene acceso. Cabe aqu una breve
resea de la historia reciente de la pobreza en nuestro pas y de los esfuerzos
hechos para enfrentarla.

Desde 1990, con la implementacin drstica de polticas de ajuste y reforma

estructural, se busc desarrollar programas sociales compensatorios, de
alivio a la pobreza, en el entendido de que se trataba de paliar
momentneamente los efectos de estas polticas, atendiendo a la poblacin
ms afectada, mientras aparecan los beneficios de las reformas.
Se abandon la pretensin de universalidad, de llegar al conjunto de la
poblacin, y se opt por el camino de la focalizacin, dadas las restricciones
fiscales. Estos programas fueron relativamente pequeos en relacin con los
sectores sociales del Estado en general, y aislados frente a la conduccin
macroeconmica o sectorial.
La poltica social tuvo dos componentes; uno ms bien permanente, que es el
gasto social convencional (que involucra bsicamente los sectores educacin y
salud), y otro con un carcter ms temporal: los programas de alivio de la
pobreza.
Ambos componentes operaron de manera independiente entre s, lo que
gener un grave problema de descoordinacin y superposicin de acciones,
que redujeron el impacto y la eficiencia de los programas El grueso de la
inversin social se concentr en el gasto social; luego de una drstica
reduccin de este tipo de gasto durante los aos ochenta, se observ una
rpida recuperacin.
Relacin del gasto social respecto al gasto pblico total (%)
Aos
1990
1993
1996
1999
2000
2001

Gasto social como %

gasto pblico
16.6
25.9
35.1
28.4
27.3
26.7
Tomado de: OBrien, 2001.

La inversin en poltica social (educacin, salud, vivienda e infraestructura y

programas de alivio a la pobreza) se concentr en educacin y salud (79% del
total), de acuerdo al presupuesto de 1996. Esto se mantiene hasta el
momento, ya que segn el presupuesto del 2001, educacin y salud
concentran el 81% del gasto social (OBrien, 2001). El gasto total
presupuestado para los programas de alivio de la pobreza, en 1996, represent
el 10% de lo presupuestado para gastos de salud y educacin. La mayor parte
de estos gastos sociales, contrariamente a lo esperado, no se concentr en los
ms pobres del pas.

Tal como se ve en el cuadro siguiente, del total del gasto social realizado
en 1996, slo el 35% benefici al 40% ms pobre. Esto lleva a pensar que la
distribucin del gasto social responde ms a la distribucin de la poblacin que
a la distribucin de sus necesidades. Esta distribucin del gasto se debe al
comprobado carcter regresivo de buena parte del gasto en educacin
(secundaria y superior) y salud (atencin hospitalaria). Los gastos en
educacin primaria y en atencin bsica de la salud son significativamente
menos regresivos y se distribuyeron de manera homognea entre la poblacin.

Distribucin agregada del gasto social

Quintiles y participacin del gasto social total (%)
Quintil

% gasto social

1 (ms pobre)

16,6

18,6

21,2

22,4

5 (ms rico)

21,1

Tomado de: BM (1998)

En comparacin con los presupuestos de los programas de los ministerios
sociales, los gastos de los programas de alivio a la pobreza son
relativamente pequeos; los programas de asistencia alimentaria son adems
slo una parte de ellos. Segn el presupuesto de 2001, stos ltimos manejan
un 36.5% del total de recursos destinados a los programas de alivio a la
pobreza. Sin embargo, tienen una gran importancia para los pobres.

Si tomamos en cuenta la accin combinada de todos los programas de

asistencia alimentaria, encontramos que el 75.3% de los pobres extremos
recibi de alguna forma alimentos por parte de alguno de esos programas del
gobierno. Dentro de los pobres no extremos, el 59.2% recibi algo; y si vemos
el total de los hogares peruanos encontramos que casi la mitad de todos los
hogares del pas recibieron apoyo de alguno de estos programas.
Estos subsidios tienen cierta importancia en la reduccin de los niveles de
pobreza, aunque no pueden considerarse decisivos. El Banco Mundial estima
que la pobreza registrada en 1997 hubiera sido alrededor de 1.5% mayor y la

pobreza extrema 1% mayor en zonas urbanas y 3% en zonas rurales, si no

hubieran existido programas del sector pblico de apoyo alimentario.
Segn la ENNIV 2000, la incidencia de los alimentos donados es de 9.8% de
los ingresos de las familias, y el efecto que estos programas tuvieron en reducir
la pobreza extrema fue de 2.5 puntos porcentuales (es decir, el porcentaje de
pobres extremos hubiera sido 2.5 puntos ms de no haber existido esos
programas en ese ao).
Sin embargo, creemos que la ayuda alimentaria tal como ha funcionado, ms
que ayudar a la superacin de la pobreza, ha servido para, del lado del Estado,
justificar retricamente los supuestos esfuerzos en el combate de la pobreza,
desarrollndose iniciativas dentro de formatos clientelsticos y, del lado de la
sociedad, contentar a grupos de beneficiarios que se han convertido en
poderosos grupos de inters que, si bien pertenecen al mundo de la pobreza,
no son los pobres extremos.
Cules son los programas de asistencia alimentaria? Los principales son el
Programa del Vaso de Leche, el Programa de Desayunos Escolares, el
Programa de Alimentacin Escolar del PRONAA, y la entrega de alimentos a
travs de los Comedores Populares y los Clubes de Madres, en orden de
importancia.
El Vaso de Leche es un programa financiado por el Ministerio de Economa y
administrado por los municipios distritales, en coordinacin con las
organizaciones sociales de base.
Desayunos Escolares es un programa de FONCODES (Fondo Nacional de
Compensacin y Desarrollo Social), organismo perteneciente al Ministerio de la
Presidencia, pero que distribuye los recursos a travs de las escuelas pblicas.
Este programa promueve la participacin de la comunidad mediante la
constitucin de los Ncleos Ejecutores, organizacin que se hace cargo de
los proyectos.

La intervencin del PRONAA a travs del programa de alimentacin escolar

permite entregar raciones de alimentos a los asistentes a la escuela pblica.
Este programa es especialmente importante en la estrategia de atencin a
poblacin rural del PRONAA.

Estos programas de apoyo alimentario a travs de la escuela tienen objetivos

colaterales a la asistencia alimentaria, como mejorar las condiciones de
aprendizaje y promover la asistencia a la escuela
La entrega de alimentos a travs de los comedores y los Clubes de Madres
opera a partir de la donacin de alimentos del PRONAA (Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria), organismo del PROMUDEH (Ministerio de Promocin
de la Mujer y Desarrollo Humano).
A estas organizaciones sociales de base, y son estas instancias sociales las
que los preparan y distribuyen, mayoritariamente entre sus asociados y
asociadas (como se ver, una parte de las raciones se venden a usuarios en
general).
Antes de discutir quines se benefician de estos programas cabe recordar que
los programas mencionados tienen objetivos diversos.
Si bien todos se relacionan con apoyo alimentario, unos tienen como objetivo
atacar problemas eventuales o coyunturales de alimentacin, otros mejorar los
ndices nutricionales de la poblacin objetivo, etc.
La diversidad de objetivos hace ms complejo analizar el tema de focalizacin
y de coordinacin entre programas y ver su impacto agregado.
En el cuadro que sigue puede verse la cobertura de los programas de
asistencia alimentaria para el conjunto de la poblacin.
Como puede observarse, los de mayor llegada son aquellos con algn grado
de descentralizacin o desconcentracin y con un criterio ms o menos claro
de focalizacin como son el Vaso de Leche (sobre la poblacin infantil), que se
distribuye a travs de los municipios, y los Desayunos y Alimentacin Escolar,
que pasan por las escuelas.
Esto es importante porque un rediseo de la poltica social hace necesario el
reforzamiento de los gobiernos locales y de la escuela pblica, en tanto
instituciones claves para mejorar la eficacia en la entrega del apoyo alimentario
y en la redefinicin de las estrategias de participacin de la sociedad en dichos
programas.

Acceso a programas alimentarios, total de hogares

Programa

% de hogares

Vaso de Leche

28.7%

Desayunos Escolares1

28.7%

Comedores Populares

6.7%

Clubes de Madres

2.6%

Programa de la Canasta Familiar

0.8%

Programa
Trabajo

de

Alimentos

por 0.9%

Comedores Parroquiales

0.3%

Fuente: ENNIV 2000

Elaboracin: IEP
Acceso a programas alimentarios, total de hogares pobres

Programa

% de hogares

Vaso de Leche

40.5%

Desayunos Escolares

41.4%

Comedores Populares

9.2%

Clubes de Madres

3.8%

Programa de la Canasta Familiar

1.5%

Programa
Trabajo

de

Alimentos

por 1.4%

Comedores Parroquiales

0.3%

Fuente: ENNIV 2000Elaboracin: IEP

Acceso a Programas alimentarios, total de hogares pobres extremos

Programa
Vaso de Leche

% de hogares
51.7%

Desayunos Escolares

57.4%

Comedores Populares

7.2%

Clubes de Madres

4.6%
Fuente: ENNIV 2000
Elaboracin: IEP

Lo que resalta de estas cifras es la constatacin de la gran importancia que

tienen los programas de asistencia alimentaria para los pobres, pese a todas
sus limitaciones.
Esto significa que los esfuerzos desarrollados hasta el momento no deben ser
desechados, sino ubicados en un nuevo y mejor entorno institucional.
Hasta el momento hemos analizado la cobertura de los programas sobre el
conjunto de la poblacin pobre. Pero conviene analizar tambin quines son
los usuarios de los programas, para medir su eficiencia y las relaciones entre la
poblacin pobre y no pobre.
De esta manera, podremos determinar si es que hay un problema importante
de filtracin, por lo que correspondera entonces sera mejorar la focalizacin.
Es ese el problema principal? Al analizar a los beneficiarios de los principales
programas de asistencia alimentaria, encontramos a primera vista cierto nivel
de filtracin, es decir, un porcentaje importante de usuarios no pobres; sin
embargo, gran parte de ellos estn dentro de nuestra categora no pobres 1,
es decir, aquellos que no son pobres estadsticamente, pero que en realidad
estn muy cerca de la lnea de pobreza.

Usuarios de los programas sociales, por tipo de pobreza (% de hogares)

Desayun Comedore
Vaso de
os
s
Leche
escolares populares
20.8%
Pobres extremos
Pobres
no 44.1%

Clubes de
madres

23.1%

12.3%

20.3%

43.6%

50.9%

47.1%

extremos
No pobres Ia

20.7%

19.8%

21.2%

20.9%

No pobres Ib

9.9%

9.2%

10.5%

6.4%

No pobres II

4.4%

4.2%

5.1%

5.2%

Total beneficiarios

100%

100%

100%

100%

Fuente: ENNIV 2000

Elaboracin: IEP
Estas cifras revelan que existe cierta filtracin, como sealbamos ms arriba,
dado una parte importante de hogares tcnicamente no pobres resultan
beneficiarios. Es claro que se hace necesario mejorar la focalizacin de los
programas para llegar a los pobres extremos. Sin embargo, no creemos que el
reto principal sea cmo evitar el acceso de los no pobres.
Ello porque, primero, como ya se demostr, la definicin estadstica de pobreza
es sumamente estrecha y pasa por alto la gran precariedad de gran parte de
esa poblacin no pobre. De hecho, en promedio un 20% de los usuarios de
los programas pertenece a nuestra categora no pobre Ia.
El desempeo de todos los programas es relativamente similar en cuanto a la
composicin de sus usuarios. En resumen, existe filtracin pues una porcin
considerable de los beneficiarios tcnicamente no son pobres, pero en la
medida en que una gran parte de ellos son casi pobres, en realidad esa
filtracin no nos parece un problema particularmente serio.
Vistas las cosas de este modo, la filtracin por la que deberamos
preocuparnos, aquella que hace beneficiarios a los no pobres 1b y los no
pobres II, se ubica entre el 10 y 15% del total.
Creemos que la razn por la cual sectores que en principio tendran acceso a la
canasta bsica de alimentos acuden a los programas alimentarios del Estado
es porque de esa manera pueden compensar otras carencias y liberar recursos
que despus tienen otro uso, tambin necesario.
En este sentido, es posible que un grupo de hogares que pertenecen a nuestro
grupo no pobres 1a puedan ser considerados no pobres justamente gracias
a lo que reciben de los programas de alivio a la pobreza. Hay que recordar que
el acceso a programas sociales estigmatiza de alguna manera a los usuarios,
por lo que, aquellos que pueden, por lo general evitan acercarse a stos, y si lo
hacen es por necesidad.
Si comparamos, sobre la base de la informacin de la ENNIV 2000, las
caractersticas de los usuarios y no usuarios pobres de los programas sociales
alimentarios, no encontramos diferencias sustanciales en cuanto a sus ingresos

y gastos per cpita. El acceso a los programas parece depender de la

vinculacin con redes sociales y polticas, con la pertenencia a redes
clientelsticas o con la capacidad de presin y accin colectiva.
Si es que hay que hacer esfuerzos para mejorar la focalizacin, de lo que se
trata no es ciertamente de impedir el acceso de la poblacin pobre no extrema
o tcnicamente no pobre, si no de enfrentar, en primer lugar, el sesgo urbano
de los programas.
Por ejemplo, en cuanto al vaso de leche, el 44% de los usuarios a nivel
nacional son pobres no extremos; pero el porcentaje aumenta a cerca de 52%
si se consideran exclusivamente zonas urbanas, y baja a un 38% en las zonas
rurales.
En segunda instancia, otro problema ligado a los problemas de focalizacin es
que ms all de los grandes bolsones de pobreza (como la sierra rural, por
ejemplo) la pobreza extrema coexiste con la pobreza y con la no pobreza, y
pueden ubicarse en el mismo barrio, en la misma cuadra. Esta coexistencia
exige mecanismos muy sofisticados de seleccin de beneficiarios de
programas sociales, que difcilmente pueden desarrollarse a bajo costo sin la
participacin de actores sociales claves.
Qu lecciones se pueden sacar de este anlisis? Creemos que dada la
magnitud y subestimacin del problema de la pobreza, no se trata tanto de
manejar programas con mejores criterios de focalizacin, evitando una filtracin
a favor de una poblacin no pobre, sino de pensar en implementar estrategias
integrales de desarrollo, que permitan su viabilidad y sostenibilidad, y estimulen
el desarrollo de capacidades en la poblacin, sobre todo en las reas rurales,
evitando que se concentren en algunos grupos.
Al mismo tiempo, mientras se ponen en prctica estrategias de integracin
plena de sectores marginados, se impone mantener programas de alivio (para
atender la indigencia, por ejemplo), pero con criterios y procedimientos
adecuados a las caractersticas de sus beneficiarios.
Esto implica la
reformulacin de otras polticas macro, globales y sectoriales, donde destacan
los esfuerzos de descentralizacin y de mejora de la educacin y la salud.

El criterio de focalizacin se justifica slo cuando nos enfrentamos a problemas

particulares de sectores muy especficos, en los que quedan claros criterios de
entrada y salida de los programas. Por ejemplo, programas que atienden la
nutricin de las madres gestantes o en perodo de lactancia; o que apoyan a la
tercera edad. Dadas las caractersticas de la pobreza, la focalizacin, cuando
involucra grupos sociales muy amplios y difusos, resulta insuficiente como
criterio rector de los esfuerzos para lograr el desarrollo.
Cuando se implementa la poltica social por medio de programas especiales
focalizados en un contexto en el que hay una poblacin objetivo mucho mayor

que la que puede ser atendida, aparece la pregunta de a quin atender y a

quin no.
Lo que nuestra investigacin muestra es que el acceso termina favoreciendo a
quienes tienen mayor capacidad de presin y accin colectiva, no
necesariamente los ms pobres, y a quienes logran formar parte de redes
clientelares manejadas por el poder poltico.
Esto significa que la dimensin participativa de los programas sociales, tal
como se ha dado en los ltimos aos en el Per, lejos de promover y difundir
capacidades que desarrollen la autonoma de los sujetos, en realidad ha
permitido la extensin de prcticas clientelares y la consolidacin de grupos de
inters particular.
Para que las polticas sociales promuevan una participacin positiva y
constructiva tenemos que tomar en cuenta el tipo de redes y actores que
circundan el mundo de la pobreza y favorecer no slo mejores criterios para
identificar a los ms necesitados, sino tambin para conocer a aquellos menos
necesitados que se estn beneficiando de los programas.
En este sentido, iniciativas en favor de la transparencia, la participacin de
actores de distintos niveles y crculos en la seleccin de beneficiarios, la
democratizacin y renovacin de las dirigencias, y sobre todo los sistemas de
rendicin de cuentas en todos los niveles de la gestin, resultan fundamentales
para el rediseo de los programas de alivio a la pobreza. De otro lado, urge
cubrir una poblacin muy amplia no atendida, sobre todo en mbitos rurales,
pero en el marco de esfuerzos nacionales ms amplios. Desarrollaremos estas
ideas en la seccin siguiente.

PROGRAMAS SOCIALES ACTUALES

La acumulacin de excedentes fiscales permitir a Per seguir adelante con
sus programas sociales y mitigar el impacto de la crisis financiera global, dijo la
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) en un reporte difundido el da 21.

"Los programas sociales representaron parte importante de los paquetes de

estmulo fiscal, en algunos pases, entre ellos Per, Brasil, Chile y Panam",
seala el Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de la ONU
(Undesa) a travs de un informe.
Undesa destac que Per, Brasil, Chile y Panam implementaron activamente
polticas fiscales contracclicas con efectos positivos en medio de la crisis
financiera internacional.
No obstante, el organismo aclar que el espacio para implementar estas

polticas en el 2010 es limitado para muchos pases, en particular para aqullos

cuyo gasto pblico depende de los ingresos del petrleo.
Undesa indic que los bancos centrales, en particular los de Per, Brasil, Chile
y Mxico, comenzaron a flexibilizar sus polticas monetarias agresivamente en
el ltimo trimestre del 2008 en respuesta a la escasez de liquidez en los
mercados emergentes.
El Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de la ONU pronostic que
las tasas de inters se mantendrn bajas en el 2010, al menos hasta que se
perciba que la recuperacin econmica es ms slida y mientras la inflacin se
mantenga estable.
La dependencia de la ONU aadi que en 2009 muchas economas
latinoamericanas recuperaron el acceso a los mercados de capital y lograron
emitir bonos soberanos y corporativos
REFERENCIAS
http://www.iadb.org/es/noticias/comunicados-de-prensa/2009-11-19/peru-lanzareforma-de-programas-sociales-con-financiamiento-del-bid,5967.html
http://www.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/Est/Lib0488/Libro.pdf
http://www.construyendoperu.gob.pe/Encuesta2008.html
http://www.grade.org.pe/boletin/11/boletin11.pdf