Idsisdoc - 9778566v4 60 VOTO MIN AN 2015 10 7

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
TC 005.335/2015-9
VOTO
9 CONSIDERAES DO MINISTRO RELATOR

Criado em 1890, sob inspirao de Ruy Barbosa, inserido na ordem constitucional em 1891, na
primeira Carta da Repblica, e instalado em 1893 graas ao empenho do ento ministro da Fazenda
Inocncio Serzedello Corra, o Tribunal de Contas da Unio vem, ao longo dessa sua j longa
trajetria, aperfeioando-se para bem desempenhar suas competncias constitucionais e cumprir com
sua misso de aprimorar a Administrao Pblica em benefcio da sociedade. Uma das mais nobres
dessas tarefas concretiza-se, a cada ano, com a emisso de Parecer Prvio conclusivo sobre as Contas
da Presidente da Repblica, que ora apreciamos.
A Constituio de 1891 j estabelecera, em seu artigo 34, 1, como competncia do Congresso
Nacional tomar as contas da receita e da despesa de cada exerccio financeiro. At o ano de 1910,
todavia, no houve tomada de contas. O Tribunal, com base em seus prprios registros, fazia uma
avaliao da administrao financeira do Estado no exerccio findo e enviava ao Congresso.
No ano de 1911, o Decreto n 2.511, a denominada Lei Antnio Carlos, estabeleceu a
obrigatoriedade de apresentao das Contas do Governo ao Congresso Nacional, tendo atribudo ao
Tribunal de Contas a competncia para emitir parecer, critrio vlido j para as contas do exerccio de
1910.
O dispositivo de lei ordinria no passou de letra morta por longos 23 anos, at ser alado
ordem constitucional com sua insero no corpo da Constituio promulgada em 1934, no art. 102, que
atribuiu ao Tribunal a competncia para emisso de parecer prvio, no prazo de trinta dias, sobre as
contas prestadas pelo Presidente da Repblica para envio ao Congresso Nacional.
As Contas do exerccio de 1934, apreciadas em sesso realizada em 30 de abril de 1935, foram
as primeiras a serem efetivamente examinadas, com designao de Ministro-Relator e no mais como
atribuio do Ministro-Presidente, e encaminhadas ao Congresso Nacional sob a nova ordem
constitucional. Desde ento, o Tribunal tem ininterruptamente desempenhado essa competncia,
sempre preservada nas Constituies que se sucederam.
Sinto-me honrado de tomar parte nesse processo de evoluo desta Casa, mormente na histria
recente da instituio, sob a liderana de figuras expressivas como os ministros Walton Alencar
Rodrigues e Benjamin Zymler, em nome dos quais sado o atual Presidente, Ministros, MinistrosSubstitutos, Membros do Ministrio Pblico de Contas e servidores do corpo tcnico, de cuja
inteligncia e esforo resultam trabalhos to importantes quanto o relatrio e parecer que agora se
apresenta sociedade.
No posso esconder o orgulho de ter deixado, no binio 2013-2014, quando assumi a Presidncia
do Tribunal, minhas contribuies nessa contnua autoconstruo. De fato, atentos s principais
diretrizes traadas, promovemos a evoluo da estrutura do Tribunal, dando foco especializao e
maior coordenao de nossas secretarias. Hoje, todas as nossas unidades so especializadas. O TCU
realiza, ainda, uma verdadeira cruzada pela melhoria do Estado brasileiro, por meio do aprimoramento
da governana pblica e a execuo de auditorias coordenadas, realizadas em parceira com os tribunais
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de contas do pas e com as instituies de controle latino-americanas e do Caribe membros da Olacefs.

Essas prioridades de atuao foram estabelecidas no incio de 2013.
Seguindo outra diretriz estabelecida, priorizamos de forma contnua a aproximao e a parceria
com organismos internacionais, como a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), o Banco Mundial, a Intosai, entre outros, de forma que trocssemos boas prticas e
assimilssemos os padres internacionais de qualidade nos trabalhos entregues pelo TCU.
Em sintonia com a estratgia delineada, e considerando a positiva experincia de trabalhos em
conjunto, realizados em anos anteriores, em especial a Reviso de Pares para as Contas de Governo,
pudemos realizar estudo internacional, com o apoio da OCDE, destinado identificao de boas
prticas de governana no mbito de um grupo de pases reconhecidamente avanados no tema. O
estudo, que ainda se encontra em execuo, est previsto para ser encerrado no ano de 2016.
O Ministro Benjamin Zymler, ento na Presidncia da Corte, ao publicar os resultados da
Reviso de Pares para as Contas de Governo, destacou que hoje estamos mais aderentes s melhores
prticas internacionais em nossa atribuio de fornecer informaes independentes sobre a
implementao das polticas pblicas e o funcionamento da mquina governamental, tarefas
empreendidas sempre sob a luz dos preceitos constitucionais e legais, garantidores da boa governana.
A transparncia das contas governamentais e a qualidade da prestao de contas tornam-se, nesse
contexto, e cada vez mais, peas fundamentais da governana e da governabilidade, a exigir rigor
tcnico crescente por parte do Tribunal de Contas nas anlises que servem de subsdio emisso do
parecer prvio, especialmente neste momento em que a confiana nas instituies pblicas est abalada
e a sociedade civil participa ativamente das grandes decises nacionais e interessa-se, como nunca,
pelo nosso trabalho sobre as Contas de Governo.
Aproveito o momento para reafirmar que o Brasil precisa de um grande pacto pela governana,
conforme enfatizei Presidente da Repblica, Dilma Rousseff, quando Sua Excelncia esteve presente
nesta Casa para a posse do atual presidente, Aroldo Cedraz. Presidente e aos seus ministros mais
prximos, tive oportunidade, em diversas ocasies, de expressar minha convico de que o pas carece
de um projeto de nao de mdio e longo prazo. Para isso, os dados e informaes que compem as
prestaes de contas devem ser fidedignos, transparentes e reais.
Na verdade, necessrio um movimento nacional para que as estruturas do Estado sejam mais
seguras, mais impermeveis aos corruptos e corruptores, e que entreguem, a tempo e a hora, as
polticas pblicas concebidas para mitigar os grandes problemas nacionais de sade, educao,
segurana, infraestrutura, entre outros.
Uma ao concreta em prol desse pacto nacional pela governana foi capitaneada pelo TCU
quando realizou e evento Pacto pela Boa Governana: Um Retrato do Brasil, no ms de novembro
do ano passado. Na oportunidade, foi entregue aos governantes eleitos e reeleitos no pleito de 2014,
um estudo contendo os principais gargalos ao desenvolvimento das polticas de educao, sade,
infraestrutura, segurana e previdncia. O TCU identificou desafios nacionais e os tribunais de contas
dos estados catalogaram os principais gargalos a serem vencidos pelos governadores eleitos. O trecho a
seguir, extrado de publicao do TCE do Paran, sobre o evento, se faz extremamente atual e
sintomtico no cenrio atual:
O processo no qual eleito o titular do Poder Executivo Estadual o legitima a governar o
Estado, de acordo com o iderio e os compromissos assumidos ao longo do processo
eleitoral. O modo de faz-lo, entretanto, depende da observncia de inmeras regras e
procedimentos que emanam da Constituio e das leis e que visam ao estabelecimento de
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parmetros necessrios distino entre discricionariedade e arbitrariedade, entre o

permitido e o vedado, entre a prevalncia do bem comum e a conduta personalista e
danosa.
Assim, cumprindo seu papel constitucional de emitir o parecer prvio sobre as contas da
Presidente da Repblica, volta este processo deliberao deste Plenrio para o cumprimento desta
relevante competncia da Corte de Contas.
Como de conhecimento do Colegiado, em sesso extraordinria realizada em 17/6/2015, o
TCU prolatou o Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio e comunicou ao Congresso Nacional que as
Contas de 2014 no estavam em condies de serem apreciadas pelo Tribunal naquele momento, em
virtude dos indcios de irregularidade apresentados no Relatrio Preliminar, acarretando a necessidade
de abertura de prazo para apresentao de contrarrazes por parte da Presidente da Repblica.
Reproduzo, a seguir, trechos do voto que proferi na oportunidade, que auxiliam na compreenso
de toda a dimenso de que se reveste essa atribuio:
Depois de examinar todo o trabalho produzido pelas unidades tcnicas deste Tribunal sobre
as contas do exerccio de 2014, restou em mim um sentimento, que no s meu, mas de
toda a nao brasileira.
O Tribunal de Contas da Unio completou 124 anos em novembro passado, e desde a
Constituio de 1934 exercemos esta que , talvez, a mais alta competncia que foi
confiada a esta Corte: apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da
Repblica com vistas emisso de parecer prvio.
Trata-se, pois, de um estudo maduro, fruto da experincia haurida nesses 80 anos de
exerccio, e que tem se revelado, a cada ano, o mais abrangente e fundamental produto do
controle externo, constituindo-se etapa mxima no processo democrtico de
responsabilizao e de prestao de contas governamental, que subsidia o Congresso
Nacional e a sociedade com elementos tcnicos e informaes essenciais para
compreenso e avaliao das aes relevantes do Poder Executivo Federal na conduo
dos negcios do Estado.
Nesta semana em que o mundo est comemorando os 800 anos da assinatura da Magna
Carta, de 1215, que imps limites vontade absoluta dos reis e estabeleceu valores pelos
quais ainda hoje lutamos e defendemos, no pode o controle externo, exercido pelo
Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, conferir tratamento
diferenciado queles que esto sob sua ao fiscalizadora.
Desde o exemplo de proteo ao contribuinte, imposto ao Rei Joo I, denominado Joo
Sem-Terra, todos gestores, prefeitos, governadores, presidentes todos, indistintamente,
devem se submeter ao imprio da lei. E ns, aqui, nesta hora, no podemos agir de forma
diversa, se quisermos consolidar o processo democrtico brasileiro e ver fortalecidas as
nossas instituies pblicas.
Afinal, qual o Brasil que queremos? Um Brasil de credibilidade. Um Brasil de confiana.
Um Brasil de respeito internacional s suas instituies. Esse o Brasil que desejamos. E
precisamos de verdade para realizar esse desejo. Verdade na gesto dos recursos pblicos.
Verdade na demonstrao do emprego desses recursos, que so do povo brasileiro. Amicus
Plato, sed magis amica veritas, nos legou Aristteles, ensinando que no basta um nome
respeitvel por trs de uma afirmao, preciso que ela esteja de acordo com a verdade.
O Tribunal de Contas da Unio, com o exame e apreciao das contas prestadas pela
Presidente da Repblica, pode e deve contribuir para a busca e difuso dessa verdade
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to necessria ao pas e democracia. Os princpios que nortearam a criao desta Casa e a

sua institucionalizao, fruto da genialidade de Ruy Barbosa e Serzedello Corra, inspiram
a todos que tomam assento nas cadeiras de Ministro desta Corte de Contas, e nos impelem
a agir sempre com a independncia e a autonomia impregnadas nos primeiros lineamentos
desta Corte, valores que se tornaram verdadeiros alicerces de nossa atuao,
permanentemente preservados pelos membros que aqui tm desempenhado suas funes de
Magistrado de Contas.
imbudo desse sentimento de busca pela verdade, com vistas ao fortalecimento da
credibilidade das instituies pblicas de nosso pas, que desempenho essa alta atribuio a
mim confiada, de relatar as Contas do Governo da Repblica relativas ao exerccio de
2014.
Na sesso de hoje, ento, depois de adotadas todas as medidas necessrias plena observncia
dos princpios do contraditrio e da ampla defesa, volta o processo apreciao do Colegiado,
cabendo, nesta fase processual, analisar os quinze indcios de irregularidades identificados pela Semag
durante o exerccio de 2014 e verificar, luz das contrarrazes colhidas junto Presidente da
Repblica, se h preceitos constitucionais e legais atingidos.
Rememoro que boa parte desses indcios foram identificados no TC 021.643/2014-8, de relatoria
do eminente Ministro Jos Mcio Monteiro, no mbito do qual tais irregularidades passaram a ser
conhecidas como Pedaladas Fiscais.
Conforme relatado pela Semag, algumas das impropriedades ora identificadas vinham sendo
objeto de alertas em Contas de exerccios anteriores e foram alvo de debates, em seguidas
oportunidades, com representantes da Casa Civil e dos Ministrios, o que demonstra que este Tribunal
prioriza o dilogo, no obstante tenha que se manifestar com o rigor necessrio quando a situao
assim o justifica.
Enfim, enfatizo que todos os indcios, resumidos a seguir, foram submetidos anlise de unidade
especializada deste Tribunal, antes e depois dos esclarecimentos prestados pela Presidente, o que
evidencia o carter eminentemente tcnico do parecer que submeteremos votao do Plenrio desta
Casa.
Em nome do devido processo legal e em respeito ao princpio constitucional do contraditrio e
da ampla defesa, pela primeira vez na histria da anlise das Contas de Governo, o TCU concedeu
prazo para que a Presidente da Repblica se manifestasse, caso assim desejasse, acerca dos treze
indcios de irregularidades apontados nos itens 9.2.1 a 9.2.13 do referido Acrdo. Posteriormente, por
meio do Aviso 895-GP/TCU, de 12/8/2015, o Tribunal encaminhou a Sua Excelncia cpia de
despacho por mim exarado naquela data, para cincia e manifestao sobre mais dois indcios de
irregularidade.
Alis, cumpre lembrar que esta Corte autorizou os pertinentes pedidos de prorrogao
formulados pela Advocacia Geral da Unio com vistas a propiciar a apresentao de todos os
elementos tcnicos cabveis pela defesa.
Assim, a partir das informaes prestadas pela Presidente da Repblica, o Tribunal rene-se
novamente para deliberar se as contrarrazes so suficientes para afastar os quinze indcios de
irregularidades detectados.
Importante ressaltar que o processo constitucional definido para a anlise das Contas de Governo
compreende duas etapas distintas: a tcnica, de competncia do Tribunal de Contas da Unio que emite
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Parecer Prvio, e a poltica, a cargo do Congresso Nacional, que julga as Contas.

Nesse sentido, destaco que as contribuies apresentadas pela Secretaria de Macroavaliao
Governamental (Semag), assinada por quatorze auditores desta Casa, e pelo Ministrio Pblico junto a
este Tribunal, em Parecer da lavra do ilustre Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, foram acolhidas
em sua totalidade no parecer que ora apresento ao Plenrio.
O presente parecer tem como um dos principais objetivos subsidiar o Parlamento com
informaes tcnicas relativas ao cumprimento da legislao oramentria pelo Governo Federal, seja
pela relevncia da matria para o equilbrio fiscal do pas, seja pelo fato de a Constituio ter atribudo
ao Congresso Nacional a competncia para aprovao de questes afetas matria.
Eventuais descumprimentos pelo Poder Executivo do arcabouo normativo que rege o tema
representam um desequilbrio na consagrada teoria de tripartio de poderes estabelecida por
Montesquieu e uma afronta atuao dos Senhores Parlamentares.
Iniciemos a anlise pelo exame das preliminares.
9.1 Das Preliminares
Antes de adentrar no exame individualizado dos indcios relacionados no Acrdo 1.464/2015TCU-Plenrio, a Advocacia-Geral da Unio suscitou quatro questes preliminares, devidamente
enfrentadas pela Semag em sua instruo acostada no captulo 8 deste relatrio.
Passo a discorrer sobre cada uma delas de forma pormenorizada.
9.1.1 Do escopo das contrarrazes apresentadas
Como primeira preliminar, salientou a AGU que as razes que se seguem tratam nica e
especificamente sobre os pontos destacados no Acrdo n 1.464/2015-TCU-Plenrio. Enfim, sero
abordados, topicamente, cada um dos pontos de esclarecimentos solicitados pela Corte de Contas.
Aduziu que a Administrao Pblica, por certo, estar pronta para prestar quaisquer outros
esclarecimentos que se fizerem necessrios avaliao das Contas do Governo da Repblica de 2014,
no se furtando de prontamente atend-los em tempo e modo adequados, colaborando com a proposta
de oferecer deliberao do Congresso Nacional a melhor anlise sobre o tema, que contemple as
preocupaes do rgo de controle externo e do prprio gestor pblico.
Por fim, concluiu que no se pode deixar de registrar que o Governo Federal vem
reiteradamente se adequando aos apontamentos realizados a cada Parecer Prvio, conforme registra a
atual anlise. De fato, os apontamentos em sua maioria foram implementados ou esto em fase de
implementao (em razo da impossibilidade ftica de acolhimento imediato).
A preliminar suscitada, como se depreende, no demanda propriamente argumentao em
contrrio. Em relao ao ponto, a Semag discorreu, em seu relatrio, no captulo 8, sob o tpico
Contextualizao do Resultado Fiscal de 2014. Depois de apresentar dados referentes ao resultado
fiscal apurado nos ltimos cinco anos (2010 a 2014), restou evidenciado, na viso da unidade tcnica,
um quadro de deteriorao fiscal, resultado de inobservncia de regras restritivas voltadas para a
limitao de gastos em nvel prudente e a preveno de desequilbrios estruturais nas contas pblicas,
em especial as previstas nos arts. 8 e 9 da LRF.
Com isso, concluiu a Semag, que as informaes demonstram a atipicidade do ano de 2014,
com relao aos exerccios anteriores. Nesse cenrio fiscal, no possvel concluir, como pretendem
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as contrarrazes apresentadas pelo Advogado-Geral da Unio, que a gesto das finanas pblicas
federais em 2014 foi devidamente pautada pelos princpios insculpidos na Lei de Responsabilidade
Fiscal. Ademais, como ser demonstrado em tpicos adiante, essa gesto no seguiu tambm
dispositivos especficos das normas constitucionais e legais que regem a administrao oramentria e
financeira.
Cotejando as alegaes suscitadas em preliminar pela AGU, quanto a este ponto especfico, e o
exame realizado pela Semag, considero, luz da boa anlise efetuada, em apertada sntese, sobre o
resultado fiscal de 2014, que a preliminar resta superada.
Sem propriamente demandar resposta deste Tribunal, a AGU consigna sua aderncia ao
procedimento adotado, com instaurao do contraditrio, delimita o escopo das contrarrazes, adstrito
aos indcios apontados, e reafirma o propsito de contribuir para o bom andamento do processo,
afirmando que o Governo Federal vem reiteradamente se adequando aos apontamentos realizados a
cada Parecer Prvio.
Em oposio a essa ideia de adequao ano aps ano, a Semag demonstra, em sua anlise, a
atipicidade do ano de 2014, tendo a conduo da poltica fiscal se distanciado, de forma singular, dos
pressupostos da gesto responsvel, em relao aos exerccios anteriores, refutando, desse modo, a
afirmao alegada em preliminar de que o governo federal vem se adequando ano a ano. Rejeito,
portanto, a preliminar.
No obstante rejeitar a preliminar, no posso deixar de reconhecer o esforo governamental em
cumprir as recomendaes do TCU nas contas do ano passado, relatadas pelo eminente ministro
Raimundo Carreiro. Aps a apreciao daquelas contas, alertei a Presidente da Repblica sobre a
existncia de mais de R$ 2 trilhes em passivos atuariais e contingentes no contabilizados. Aps
nossos alertas, foram registrados mais de R$ 1 trilho, relativos ao passivo atuarial dos servidores civis
da Unio. Tambm foram evidenciados nas notas explicativas deste ano de 2014 cerca de R$ 940
bilhes relativos a passivos contingentes, o que, embora ainda insuficiente sob o ponto de vista
contbil, j constitui um avano em termos de transparncia.
Apesar dos avanos, estamos alertando o Poder Executivo sobre a possibilidade de o Tribunal,
nas Contas do exerccio de 2015, a serem apreciadas em 2016, vir a emitir opinio adversa sobre o
Balano Geral da Unio caso as recomendaes no sejam implementadas em sua totalidade.
Por certo, caso no subsistissem outras graves irregularidades, com impactos severos sobre a
governana fiscal de 2014, este parecer prvio teria sido concludo na sesso do dia 17 de junho, com
desfecho semelhante ao de anos anteriores.
No merece prosperar, portanto, a preliminar suscitada.
9.1.2 Do princpio da legalidade
A segunda questo preliminar suscitada pela AGU remete compreenso do Princpio da
Legalidade na Administrao Pblica e sua fiel observncia nas Contas do Governo de 2014.
Depois de abordar de forma conceitual o tema, e de afirmar a legalidade como instrumento
essencial para a boa interpretao de condutas, sustenta que a construo e a apresentao das contas
governamentais, ao longo dos anos, no pode servir de lastro para que se construa pticas novas de
anlise tendo por sustentao o mesmo pilar normativo de dcadas, sob pena de desvirtuar o conceito
de legalidade esculpido na Constituio da Repblica.
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Nesse contexto, rechaa interpretaes contempladas no relatrio preliminar das Contas do

Governo sobre a inobservncia do princpio constitucional da legalidade que, de acordo com sua
argumentao, no se apura, reconhecendo, no entanto, a possibilidade de evoluo nas concepes
e compreenses sobre determinados parmetros legais, as quais, todavia, devem ter aplicao
prospectiva, sob pena de contaminar as decises anteriores adotadas em relao s contas de exerccios
anteriores, que, construdas sob as mesmas premissas e com base nas mesmas metodologias, vieram
de ser aprovadas e jamais tiveram responsabilizados quaisquer dos agentes polticos ou pblicos que as
apresentaram ou subscreveram.
Analisadas as alegaes preliminares em relao a esta questo, a Semag consignou, em seu
relatrio, sob o tpico Do Princpio da Legalidade, que no h como prosperar a alegao que aponta
a hiptese de distoro ou mesmo construo de interpretaes novas que busquem em dado momento
conferir aparncia de ilegalidade, como se a fiscalizao do TCU que resultou no Acrdo 825/2015TCU-Plenrio (sobre pedaladas fiscais) fosse o primeiro caso de verificao do cumprimento das
condies fixadas pela LRF para fins de configurao de desvios na execuo oramentria e
financeira no conceito de operaes de crdito.
Como fundamento a esse contraponto, menciona a Semag o entendimento do Supremo Tribunal
Federal (STF) em relao Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), as disposies da Lei n 8.443/1992
(Lei Orgnica do TCU) e do Regimento Interno do Tribunal, ambos amparados na Constituio
Federal, bem como as inmeras fiscalizaes realizadas pelo TCU nos quinze anos de vigncia da
LRF, com a manifestao dos rgos dos Ministrios da Fazenda e Planejamento, Oramento e Gesto,
abrangendo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e Banco Central do Brasil, em que foram
discutidos conceitos sobre operaes de crdito e suas vedaes, com considervel consenso no que
tange interpretao dos dispositivos discutidos, em especial no que tange aos conceitos de operao
de crdito. Merecem citaes os Acrdos 1.563/2005-TCU-Plenrio, 1.573/2006-TCU-Plenrio,
451/2009-TCU-Plenrio, 806/2014-TCU-Plenrio.
Considera a Semag que a metodologia de fiscalizao que resultou no Acrdo n 825/2015TCU-Plenrio, que produz reflexos no resultado fiscal de 2014 e, por consequncia, nas Contas do
Governo daquele exerccio, no se trata de evoluo nas concepes e compreenses sobre o art. 36 da
LRF, que probe peremptoriamente, que uma instituio financeira possa financiar o ente da
Federao ao qual esteja vinculada, sem que a redao do dispositivo permita qualquer dvida, ainda
mais na esfera federal.
Assiste razo unidade tcnica. No h, no ponto examinado, qualquer desprestgio ao princpio
da legalidade. No h, no exame das Contas de Governo relativas a 2014, novas exegeses, apenas a
constatao de contrariedade a dispositivos da LRF em vigor, em anlise efetuada com fundamento na
Constituio Federal, na Lei Orgnica e no Regimento Interno do TCU. O exame das Contas de 2014
no foi, como se poderia depreender da argumentao expendida pela AGU, a primeira oportunidade
em que se verificou e apontou descumprimento das condies fixadas pela LRF.
Merecem destaque, como mencionou a Semag, as diversas inmeras fiscalizaes realizadas
por esta Corte nos 15 anos de vigncia da LRF, com a manifestao dos rgos dos Ministrios da
Fazenda e Planejamento, Oramento e Gesto, abrangendo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
e Banco Central do Brasil, em que foram discutidos conceitos sobre operaes de crdito e suas
vedaes, com considervel consenso no que tange interpretao dos dispositivos discutidos, em
especial no que diz respeito aos conceitos de operao de crdito, com citao exemplificativa das
seguintes deliberaes: Acrdos 1.563/2005; 1.573/2006; 451/2009; e 806/2014, todos do Plenrio.
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Ademais, ainda que tivesse havido evoluo nas concepes e compreenses, o que de fato
no ocorreu, como resta assentado na instruo da Semag e sintetizado nos pargrafos antecedentes, o
fato de haver aperfeioamento na fiscalizao, evoluo natural em qualquer instituio, seja ela
pblica ou privada, levando ao aprofundamento nos achados de auditoria no d ensejo a qualquer
contaminao de contas anteriormente apreciadas. Os sistemas evoluem. A contabilidade pblica
sofreu evoluo, por exemplo, no ano de 1922, com a entrada em vigor do novo Cdigo de
Contabilidade da Unio, fato que levou esta Corte de Contas, nos anos subsequentes, a considerar
apreciadas contas de diversos exerccios anteriores, sem que os gestores dos exerccios ainda no
apreciados pudessem alegar qualquer ofensa ao princpio da legalidade na eventual constatao e
apurao de irregularidades em suas contas.
No havendo, pois, qualquer ofensa ou violao ao princpio da legalidade, rejeito a preliminar
suscitada em relao a este ponto.
9.1.3 Da fidedignidade das Contas de 2014 aos pressupostos do planejamento, da transparncia e
da gesto fiscal
A terceira questo preliminar anteposta pela AGU recusa a abordagem tcnica de que as Contas
de 2014 no esto fidedignamente construdas sob os pressupostos do planejamento, da transparncia e
da gesto fiscal, na medida em que, na sua avaliao, os apontamentos firmados no foram
materialmente delineados, tornando sua aferio quase intangvel.
Alega que o leque aberto da tipificao a ser objeto de manifestao consubstanciada nas
informaes torna inalcanvel a totalidade dos argumentos a serem colocados para afastar um suposto
descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao mesmo tempo em que dificulta, sobremaneira,
a oportunidade de defesa, eis que a invocao do princpio feita de maneira aberta, sem apontar de
forma mais clara e direta o comportamento prescrito em lei que teria sido violado.
Aps expender argumentos do que seria o conceito de planejamento e os instrumentos de
planejamento da ao governamental no que tange s finanas pblicas e sua aplicao (PPA, LDO e
LOA), a AGU invoca o princpio constitucional da continuidade do servio pblico como contrapeso
ao princpio do planejamento e aduz que o oramento de 2014 se mostrou adequadamente aplicado e
que o Pas chegou a bom termo na sua execuo financeira, inclusive com o cumprimento da meta
ajustada, situao que, a seu ver, afastaria a acusao de ausncia de responsabilidade fiscal.
Analisando o ponto questionado, a Semag esclarece, sob o tpico Da Fidedignidade das Contas
de 2014 e do Princpio da Continuidade do Servio Pblico, que deve ser afastada a preliminar
porque a anlise das contrarrazes apresentadas em face dos indcios de irregularidade apontados
logrou demonstrar (como se descrever com detalhes nos tpicos seguintes deste captulo do relatrio),
que houve inobservncia de princpios e regras constitucionais e legais, com realizao de pagamentos
de obrigaes pelos bancos pblicos sem o imediato repasse do Tesouro Nacional das importncias
devidas, falta de registro dessas obrigaes financeiras nas estatsticas fiscais e nos demonstrativos da
dvida da Unio, com violao de normas alusivas transparncia positivadas na LRF, o que retira a
fidedignidade das contas.
Quanto alegao de tipificao aberta, dificultando a oportunidade de defesa, esclarece a
Semag que ela no merece prosperar na medida que a AGU teve acesso ntegra do relatrio, no qual
consta o embasamento legal para cada um dos indcios de irregularidade apontados, e que a anlise das
contrarrazes, em reforo, identifica, claramente, os dispositivos violados.
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A propsito do invocado princpio da continuidade do servio pblico, argumentou a Semag que

a LRF, em especial em seu art. 9, determina ao gestor (e no faculta) a adoo obrigatria de medidas
que assegurem o cumprimento das metas fiscais, tais como limitao de empenho e movimentao
financeira a cada bimestre, contingenciamento considerado o mais efetivo instrumento de controle
fiscal, matria sujeita estrita reserva legal que, no caso em questo, no deixa margem para a
convenincia de interesses dos gestores, no havendo espao, portanto, para se invocar o princpio da
continuidade do servio pblico.
Conclui a Semag em relao a este ponto preliminar, que a alegao deve ser refutada na medida
em que nesse cenrio de regras claras, invocar a discricionariedade do governante para fazer juzo de
ponderao sobre conter ou no conter despesas discricionrias, em desfavor do cumprimento das
metas fiscais fixadas pela LDO, alegao que subverte a lgica que permeia a correlao inequvoca
entre a exceo limitao de empenho e a fixao de metas fiscais, ambas medidas reservadas ao
legislador por ocasio da edio da LDO, no ao Poder Executivo.
Por fim, em relao afirmao da AGU de que o Pas chegou a bom termo na sua execuo
financeira, inclusive com o cumprimento da meta ajustada, esclarece a Semag que a avaliao da
gesto fiscal no se realiza apenas no encerramento do exerccio, tendo aduzido que:
Assim, na prtica, observou-se o alcance de uma meta meramente formal e deficitria,
estabelecida ao final do exerccio, apenas para legitimar o resultado fiscal desfavorvel,
para o qual concorreu a inrcia da Presidente da Repblica diante da necessidade de conter
gastos pblicos identificada de antemo. Isso descaracteriza completamente o pressuposto
de planejamento. Assim, diante dos fatos, no h que se falar em gesto planejada e
eficiente dos recursos pblicos. Ainda mais: apesar da alterao do art. 3 da LDO/2014, no
sentido de possibilitar a deduo da meta de supervit primrio de valor at o montante das
desoneraes de tributos e dos gastos relativos ao PAC, fato que no houve qualquer
alterao do Anexo de Metas Fiscais. Isso torna o dispositivo inconsistente com o objetivo
primordial da poltica fiscal, que consiste na promoo da gesto equilibrada dos recursos
pblicos de forma a assegurar a manuteno da estabilidade econmica e o crescimento
sustentado, com vistas a criar as condies necessrias para a queda gradual do
endividamento pblico lquido em relao ao PIB, a reduo das taxas de juros e a melhora
do perfil da dvida pblica.
Nesses termos, na opinio da Semag, a preliminar no merece ser acolhida.
Tambm em relao a este ponto entendo que assiste razo unidade tcnica. Os pressupostos do
planejamento e da transparncia esto expressos no 1 do art. 1 da LRF, que assim dispe:
Art. 1 (...).
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que
se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a
limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal,
da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito,
inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
(grifou-se).
A compreenso do disposto no pargrafo 1 tem importncia crucial para a interpretao de todos
os demais dispositivos da LRF. Nele encontramos os fundamentos, os princpios da gesto fiscal
responsvel. Os conceitos contidos no pargrafo orientam toda a formulao e interpretao da LRF.
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TC 005.335/2015-9
Assim, no h que se falar em ausncia de delineamento dos apontamentos, uma vez que o que se
constatou no exame das Contas do exerccio de 2014 foi a ofensa aos princpios, principiologia
contida no 1 do art. 1 da LRF.
No houve ao governamental efetivamente planejada, que se relaciona adoo de
mecanismos que assegurem eficcia no cumprimento do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual. O conjunto dos indcios de irregularidade elencados nos
subitens 9.2.1 a 9.2.13 do Acrdo n 1.464/2015-TCU-Plenrio, aliado aos outros dois pontos
submetidos oitiva da Presidente da Repblica, perfaz um cenrio no qual se revela ausncia de
responsabilidade fiscal com violao a normas e princpios.
Da a meno inobservncia aos pressupostos, consignada no relatrio preliminar, meno ora
recusada pela AGU em preliminar que, quanto a este ponto, considero deva ser rejeitada.
Ressalte-se que no obstante os subitens do acrdo mencionarem a ausncia de pressupostos e a
inobservncia de princpios, h descrio pormenorizada dos dispositivos legais descumpridos ou
violados, no merecendo prosperar as alegaes da AGU de ausncia de delineamento ou leque
aberto da tipificao.
Com relao afirmao da AGU de que o pas chegou a bom termo, inclusive com o
cumprimento da meta ajustada, assiste plena razo aos argumentos expendidos pela Semag transcritos
h alguns pargrafos. O cumprimento da meta ajustada no foi a consequncia de uma gesto fiscal
responsvel. O prprio ajuste da meta foi consequncia da inobservncia dos princpios, ou seja, o
atingimento de uma meta meramente formal e deficitria, como a classificou a Semag, no foi
consequncia da boa execuo oramentria e financeira. Antes, porm, foi a causa da m execuo,
da gesto fiscal sem responsabilidade, com inobservncia aos princpios bsicos, fundamentais da
LRF, e na completa ausncia dos pressupostos da ao planejada e transparente.
No h, portanto, em relao ao ponto questionado em preliminar, qualquer reparo a ser feito,
merecendo ser rejeitado o argumento esgrimido pela Presidente da Repblica, por intermdio da AGU.
9.1.4 Do princpio da segurana jurdica
A quarta e ltima questo preliminar suscitada pela AGU refere-se ao princpio da segurana
jurdica. Inicia rememorando a esta Corte o reconhecimento, pelo STF, do status constitucional do
princpio, colacionando, para tal, excertos de decises daquela Corte Suprema referentes segurana
jurdica, embora nenhuma delas, conforme bem aponta a Semag, se refira aplicao das disposies
da LRF nos quinze anos de sua vigncia.
Ao cabo, argumenta que, caso o Tribunal venha a adotar, em relao ao exerccio de 2014,
posicionamento diverso do adotado em exerccios passados, estar em contradio com os postulados
da segurana jurdica, da boa-f objetiva e da proteo da confiana, enquanto expresses do Estado
Democrtico de Direito, na medida em que interfere diretamente na certeza do direito e na
estabilidade das relaes jurdicas.
Salienta os dispositivos infraconstitucionais que consagram o princpio da segurana jurdica, em
especial a Lei n 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo), e sua consequncia expressamente
positivada, de vedao aplicao retroativa de nova interpretao, regra editada para combalir
prtica, at ento costumeira, em alguns rgos administrativos de mudar a orientao de
determinaes normativas que afetassem situaes reconhecidas e consolidadas na gide de orientao
anterior.
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TC 005.335/2015-9
Entende, em face do exposto, que qualquer determinao a ser exarada pelo TCU deve
necessariamente dispor acerca da modulao temporal dos seus efeitos, a fim de alcanar to somente
situaes futuras, e que, ainda que a Corte de Contas decida pela modificao da sua compreenso,
no poder essa nova interpretao retroagir a fatos pretritos, sob pena de violar o princpio da
segurana jurdica.
A Semag analisa a questo preliminar em seu relatrio no tpico Do Princpio da Segurana
Jurdica e da Tcnica de Modulao Temporal da Deciso. Afasta a pretenso da AGU de apontar, no
caso concreto, qualquer violao ao princpio da segurana jurdica, uma vez que no se vislumbram
mudanas radicais na interpretao de normas legais e constitucionais, tampouco divergncia na
jurisprudncia do TCU sobre o tema. Acerca da alegada irretroatividade da lei, luz do princpio da
segurana jurdica, esclarece a Semag que no h que se falar sobre interpretao nova que retroaja a
fatos pretritos:
A uma, a atuao das instituies de controle , via de regra, a posteriori, sem prejuzo de
casos de controle concomitante ao longo da execuo oramentria, como o caso dos
relatrios fixados pela LRF e tambm a priori, a exemplo dos editais de licitao em
alguns casos pontuais. Assim, a ao de controle externo ter como escopo, em geral, fatos
pretritos, cuja anlise acerca da legalidade poder ensejar responsabilizao, o que no
significa de modo algum violao do princpio da segurana jurdica pelo Tribunal.
A duas, os princpios constitucionais da legalidade e da segurana jurdica no podem ser
subvertidos para justificar o no-cumprimento da lei, em especial quando se trata de regra
do no fazer, cujo descumprimento a Lei Penal conceitua como crime contra as finanas
pblicas.
Quanto ao argumento posto no trecho final das preliminares suscitadas pela AGU, referente
modulao temporal dos efeitos das decises do TCU, sustenta a Semag que se trata de tcnica de
interpretao constitucional que no se amolda ao caso concreto, uma vez que no se discute, na
prestao de contas da Presidente da Repblica, a constitucionalidade de nenhum dispositivo da LRF
que discipline condutas que se enquadram na definio legal de operao de crdito e suas vedaes
expressas (arts. 29, III, 1 a 4, 33, 35 a 38) .
Conclui, assim, a unidade tcnica:
Do ponto de vista substantivo, tem-se que a modulao temporal tal como suscitada nas
contrarrazes representaria, na verdade, uma espcie de salvo-conduto s pedaladas
fiscais. Por consequncia, essa situao criaria um grave problema de risco moral na
Federao, na medida em que incentivaria os gestores das trs esferas de governo a
descumprirem condicionantes e proibies de ordem fiscal fixadas pela LRF, notadamente
no que tange aos dispositivos voltados para o controle do endividamento pblico (arts. 32,
35 a 38), com base na crena de um possvel perdo pela via da modulao.
Dessa forma, no se justificam as razes que levam a Advocacia-Geral da Unio a suscitar
a modulao temporal na aplicao de dispositivos da LRF sobre os quais no h qualquer
discusso - nem no STF, tampouco no TCU - sobre a sua constitucionalidade, sendo plena
a sua aplicao.
Em concluso, impende registrar que a tentativa de aplicar a modulao para o caso
concreto de flagrante descumprimento de dispositivos da LRF que estabelecem, de forma
inequvoca, condicionantes e vedaes acerca de operaes de crdito, pressagia, na
essncia, um perigoso processo de banalizao da tcnica de interpretao constitucional
positivada pelo art. 27 da Lei 9.868/1999.
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TC 005.335/2015-9
O princpio da segurana jurdica, como elemento constitutivo do Estado de Direito, teve, em

suas origens, conforme preleciona a doutrina, conceituao que se ramificava em duas vertentes, uma
de natureza objetiva que diz respeito proteo ao direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa
julgada e outra de natureza subjetiva, que se traduz na proteo confiana na conduta do Estado.
Modernamente se considera a existncia mesma de dois princpios distintos: o princpio da segurana
jurdica, na vertente objetiva, e o princpio da proteo confiana, no aspecto subjetivo, como se
extrai da lio de Canotilho, citado pela instruo da Semag.
Nascido do direito alemo, o princpio da proteo confiana originalmente no consistia de
um princpio, mas sim ligado ao princpio da segurana jurdica. Derivados, ambos do princpio geral
do Estado de Direito, ganhou destaque na doutrina e na jurisprudncia e adquiriu status de verdadeiro
princpio.
Sob o aspecto objetivo da segurana jurdica o princpio tem assento constitucional, no art. 5,
inciso XXXVI, da Constituio de 1988, que estatui que a lei no prejudicar o direito adquirido, o
ato jurdico perfeito e a coisa julgada. No aspecto subjetivo de proteo confiana na conduta do
Estado, o princpio no tem propriamente assento na Carta Magna, mas tem, como ensina a doutrina,
ndole constitucional.
Assim, o princpio da segurana jurdica no pode ter maior hierarquia que o princpio da
legalidade, j que ambos tm matriz constitucional, devendo ser aplicados mediante a incidncia da
regra de ponderao, que impe a considerao de que deve ser reduzida a esfera de aplicao de cada
um dos postulados jurdicos em aparente conflito, de molde a encontrar a soluo para a questo sem
sacrifcio de qualquer um dos princpios considerados.
o que se extrai da lio de Hans-Uwe Erichsen e Wolfgang Martens, citados por Gilmar
Ferreira Mendes in Jurisdio Constitucional, 1996:
Legalidade e segurana jurdica enquanto derivaes do princpio do Estado de Direito tm
o mesmo valor e a mesma hierarquia. Disso resulta que uma soluo adequada para o caso
concreto depende de um juzo de ponderao que leve em conta todas as circunstncias que
caracterizam a situao singular.
No aspecto invocado pela AGU, a segurana jurdica visaria a assegurar a estabilidade jurdica,
consubstanciada no dever do Estado de estabelecer regras transitrias em caso de mudanas bruscas
introduzidas na ordem jurdica. nesse sentido que estatui a norma infraconstitucional invocada, a Lei
n 9.784/1999, que impe obedincia ao princpio da segurana jurdica e veda a aplicao retroativa
de nova interpretao (inciso XIII do art. 2).
Nesse aspecto, assiste razo Semag, que consignou em seu relatrio que a anlise
empreendida no relatrio sobre as Contas do Governo de 2014 no se sustenta em mudana radical na
interpretao da Constituio da Repblica, tampouco h divergncia na jurisprudncia do TCU sobre
o conceito e vedaes de operaes de crdito que caracterizaram o que se convencionou chamar,
popularmente, de pedaladas fiscais.
Com efeito, conforme mencionado no tpico referente ao princpio da legalidade, o exame das
Contas de 2014 no foi, como se poderia depreender da argumentao expendida pela AGU, a primeira
oportunidade em que se verificou e apontou descumprimento das condies fixadas pela LRF,
merecendo destaque as inmeras fiscalizaes realizadas por esta Corte nos 15 anos de vigncia da
LRF, haja vista os acrdos mencionados naquele tpico.
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TC 005.335/2015-9
No tendo havido, portanto, qualquer mudana brusca ou radical na interpretao das leis ou da
Constituio, no h que se falar em violao ao princpio da segurana jurdica, ou ao princpio da
proteo confiana, dele decorrente. Como bem salientou a Semag, a ao de controle externo ter
como escopo, em geral, fatos pretritos, cuja anlise acerca da legalidade poder ensejar
responsabilizao, o que no significa de modo algum violao do princpio da segurana jurdica
pelo Tribunal.
Alm das razes expostas no exame tcnico efetuado pela Semag, que demonstrou diferenas
considerveis entre as situaes fticas evidenciadas entre os exerccios anteriores e o de 2014, reputo
importante ratificar a tese segundo a qual, independentemente da existncia de similitudes entre os
casos, invlida a argumentao de que incorrer este Tribunal em ofensa ao princpio constitucional
da segurana jurdica na hiptese de concluir pela ocorrncia de ilegalidades em 2014, no apontadas
em exerccios pretritos.
As decises do TCU, por falta de disposio legal ou constitucional que o autorizem a assim
proceder, no conferem salvaguarda continuidade da prtica de ato ilegal no abordado ou detectado
por ocasio da anlise ftico-jurdica resultante de suas manifestaes anteriores. Se assim fosse,
diante das limitaes por vezes operacionais e materiais a que este Tribunal se sujeita cotidianamente
em seus trabalhos, especialmente no tocante grande dimenso ftica horizontal de matrias
fiscalizadas, a prevalncia da tese arguida levaria ao absurdo de impedir que o TCU exercesse suas
competncias, de plano, quando constatadas irregularidades e falhas antes no apontadas, em
determinado rgo ou entidade.
Assim, teria que sempre alertar ao agente pblico ou ao rgo ou entidade jurisdicionados, como
uma espcie de aviso prvio, antes de aplicar o que a Lei e a Constituio lhe determinam, o que
caracterizaria ofensa mxima ao princpio da legalidade por parte deste Tribunal.
Portanto, uma vez que no h se falar em chancela de regularidade sobre matria presente
tambm em outras oportunidades porm no apreciada de forma expressa e conclusiva , no apenas
por ocasio da ltima apurao em que foi constatado, improcedente a tese de violao ao princpio
da segurana jurdica com o propsito de obstar a atuao regular e tempornea deste Tribunal.
A corroborar o exposto, veja-se que essa regra se encontra disciplinada no art. 206 do Regimento
Interno do TCU, segundo o qual A deciso definitiva em processo de tomada ou prestao de contas
no constituir fato impeditivo da aplicao de multa ou imputao de dbito em outros processos,
salvo se a matria tiver sido examinada de forma expressa e conclusiva (...) (grifamos).
Esse entendimento aplica-se internamente a qualquer tipo de processo de competncia deste
Tribunal. A ttulo de exemplo, esclarecedor o seguinte trecho, extrado do voto condutor do Acrdo
n 1.001/2015-TCU-Plenrio, da relatoria do eminente Ministro Benjamin Zymler:
33. A auditoria realizada no mbito do Fiscobras/2009 na UFMS tambm no faz coisa
julgada administrativa com relao s irregularidades em exame. As auditorias realizadas
pelas equipes tcnicas deste Tribunal no so um atestado de regularidade, apresentando
apenas exames especficos realizados de acordo com o objeto de cada fiscalizao. Assim,
no impedem que, diante de novas situaes, se apontem falhas anteriormente no
identificadas por quaisquer outros motivos. Nesse sentido h remansosa jurisprudncia
desta Corte de Contas, por exemplo, os Acrdos 3.257/2011, 2.843/2008, 444/2009,
1922/2011 e 3061/2011, todos do Plenrio.
Posteriormente, essa tese foi consolidada no Boletim de Jurisprudncia n 80 do TCU, com o
seguinte enunciado:
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TC 005.335/2015-9
As auditorias realizadas pelo TCU no conferem atestado de regularidade ao perodo ou ao

objeto da fiscalizao, pois apresentam exames especficos realizados de acordo com o
escopo de cada fiscalizao. Julgamentos pretritos no fazem coisa julgada administrativa
em relao a irregularidades no identificadas, por quaisquer motivos, na auditoria
apreciada e posteriormente verificadas em novas fiscalizaes.
Constata-se a aplicao do princpio da segurana jurdica nesta Casa, em algumas de suas
decises, em exame ponderativo com o princpio da legalidade, quando se depara com ato ilegal
ocorrido h muitos anos, especialmente em processos de apreciao de atos de aposentaria, reforma ou
penso, situao que pode levar, excepcionalmente, a depender das circunstncias do caso concreto,
mitigao do princpio da legalidade em favor do administrado. Completamente diversa a pretenso
em anlise, que se vale de eventual no apontamento de matria ilegal por este Tribunal como bice
efetivao tempestiva de suas competncias constitucionais.
Quanto alegada pretenso de modulao temporal dos efeitos da deciso do Tribunal, entendo
tambm no cabvel, pelas razes j antes destacadas e tambm por entender, como consignou a
Semag, que a tcnica constitucional no se aplica ao caso concreto da anlise das Contas da Presidente
da Repblica, processo no qual no se discute a constitucionalidade de qualquer dispositivo legal, nem
mesmo as vedaes da LRF.
O descumprimento da LRF requer responsabilizao e no h razes para modulao dos efeitos
da deciso do Tribunal, devendo a preliminar, no ponto ser rejeitada.
9.2 Dos indcios de irregularidade
Esgotadas as preliminares, passo ao exame dos quinze indcios de irregularidade objeto de oitiva
da Presidente da Repblica, confrontando as contrarrazes apresentadas com o exame realizado pela
Semag, adotando-se o mesmo procedimento da AGU, que aglutinou os itens em razo da afinidade
temtica.
9.2.1 Indcios de irregularidade 9.2.1 e 9.2.12 do Acrdo n 1.464/2015-TCU-Plenrio
9.2.1. inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal),
bem como dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de passivos
da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da dvida
pblica de 2014 (item 2.3.5 do Relatrio).
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de
transaes primrias deficitrias da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS
nas estatsticas dos resultados fiscais de 2014 (item 3.5.5.2 do Relatrio).
Segundo consta nos subitens 2.3.5 e 3.5.5.2 do relatrio antecedente ao Acrdo 1.464/2015TCU-Plenrio, a omisso de passivos e de transaes primrias deficitrias da Unio junto ao Banco
do Brasil, ao BNDES e ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) restou evidenciada nos
autos do processo TC 021.643/2014-8, de relatoria do eminente ministro Jos Mcio Monteiro, no qual
foi prolatado o Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, ratificado em sede de embargos de declarao pelo
Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio.
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TC 005.335/2015-9
Referidas omisses prejudicaram a ao planejada e transparente do Governo, propugnada na

LRF, uma vez que no foram prevenidos riscos, tampouco corrigidos desvios que ocasionaram o
desequilbrio das contas pblicas da Unio no exerccio de 2014. Esse comportamento evidenciado
nas Contas de Governo da Repblica representa desobedincia s condies impostas pelo art. 1, 1,
da Lei Complementar 101/2000, em desrespeito ao princpio constitucional da legalidade.
As contrarrazes encaminhadas em defesa aos indcios ora analisados apresentaram um conjunto
de argumentos, os quais foram agrupados em teses pela unidade tcnica. Apresento a seguir, breve
resumo sobre as questes que considero mais importantes.
A tese inicial das contrarrazes sustenta que no h qualquer ilegalidade ou ofensa aos princpios
e s diretrizes da LRF relacionadas apurao da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) e do
Resultado Primrio de 2014, levando-se em conta o contexto jurdico-normativo que suporta o
processo de elaborao das estatsticas macroeconmicas do setor fiscal, publicadas pelo Banco
Central do Brasil (Bacen).
Com relao ao conjunto de argumentos apresentados, destaco inicialmente que este Tribunal
tem plena clareza do contexto jurdico-normativo que emoldura o registro das estatsticas fiscais.
ausncia de norma prevista no art. 30 1, inciso IV, da LRF, o Projeto da Lei Oramentria Anual
enviado pela Presidente da Repblica ao Congresso Nacional com indicao da metodologia do Bacen
abaixo da linha para ser utilizada na verificao do cumprimento das metas fiscais.
Ciente dessa realidade ftica, e ao contrrio do que se expe nas contrarrazes, o TCU se
amparou, tanto nas decises pretritas quanto no presente processo, no prprio Manual de Estatsticas
Fiscais do Bacen para concluir sobre a necessidade de se registrarem os passivos com o
BNDES/Finame, FGTS e Banco do Brasil. Todas as determinaes prolatadas nos Acrdos 825/2015
e 992/2015 (os quais serviram de base para as concluses do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio) esto
em perfeita consonncia com a metodologia "abaixo da linha" e basearam-se no texto do referido
Manual, alm de manifestaes oficiais trazidas a este Tribunal pela prpria autoridade monetria.
Esta Corte de Contas no afirmou existir qualquer erro, incorreo ou equvoco na metodologia
abaixo da linha. Reconhece, pelo contrrio, que o Bacen, no pleno exerccio de sua competncia e
com total autonomia e discricionariedade, estabeleceu as bases da referida metodologia, a qual foi
utilizada como fundamento para as determinaes exaradas no mbito do TC 021.643/2014-8 e para as
concluses deste processo.
No entanto, a omisso de passivos que afetam a variao da DLSP e, por conseguinte, os
resultados primrio e nominal representam ofensa ao princpio da legalidade, previsto na Constituio,
bem como desconsiderao dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal,
pois, entre outras consequncias, tem repercusso direta no cumprimento de dispositivos da LRF, entre
os quais, os contingenciamentos determinados pelo art. 9 da LRF.
Na verdade, estamos analisando nesse subitem apenas um dos aspectos das irregularidades
identificadas no exerccio de 2014. No se pode perder de vista que a omisso no registro dos passivos
junto ao FGTS, BB e BNDES/Finame, bem como das respectivas despesas primrias no clculo do
resultado primrio acabaram influenciando a avaliao da situao fiscal do pas no exerccio de 2014.
Em suas demais teses, as contrarrazes sustentam, em sntese, que a incluso dos passivos junto
ao FGTS, BNDES/Finame e BB, nas estatsticas, no est em consonncia com todos os critrios da
metodologia abaixo da linha do Bacen.
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Em ateno aos aspectos apresentados nas contrarrazes, a Semag esclareceu inicialmente,

valendo-se de elementos colhidos do relatrio do TC 021.643/2014-8, que os parmetros utilizados
pelo Tribunal foram extrados: do Manual de Estatsticas Fiscais publicado pelo Bacen na internet; e ii)
de documentos encaminhados pela autarquia a esta Corte de Contas, em resposta a expedientes que lhe
foram enviados no mbito dos processos TC 021.645/2010-0, TC 014.263/2005-4 e TC 004.817/20069.
Conforme diversos documentos extrados dos referidos processos, constata-se que a metodologia
abaixo da linha, de forma acertada, no segue, rigidamente, as normas previstas pelos Manuais de
Estatsticas de Finanas Pblicas editados pelo FMI. Frise-se que a implantao dos padres
internacionais deve respeitar as particularidades de cada pas. No entanto, uma vez implantada a
metodologia, necessrio obedec-la.
Atendo-me a trecho do prprio Manual de Estatsticas Fiscais, pondero, inicialmente, que a
expresso regra geral, inserido no trecho transcrito a seguir, admite a possibilidade de as estatsticas
registrarem ativos e passivos no associados diretamente s instituies financeiras, como o caso do
FGTS e da Finame.
As fontes de dados utilizadas nessas estatsticas so, regra geral, os detentores das dvidas
do setor pblico, tendo como base as informaes registradas na contabilidade do sistema
financeiro, as informaes gerenciais dos sistemas de liquidao e custdia de ttulos
pblicos e os dados oriundos do balano de pagamentos. (grifou-se)
sintomtico que as contrarrazes tenham se omitido em relao a esse aspecto, no abordando
as excees praticadas essa regra geral. Ademais, ficou demonstrado que, historicamente, as
estatsticas tm registrado operaes junto ao setor privado, sem contar os conceitos trazidos no
Manual, de Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG) e Dvida Lquida do Governo Geral (DLGG), que
tambm reforam essa possibilidade.
Por meio de trechos do TC 014.263/2005-4 e do Manual de Estatsticas Fiscais, restou
evidenciado que as fontes de informaes da metodologia do Bacen no se restringem s instituies
financeiras, mas se utilizam tambm de dados fornecidos pelo Tesouro Nacional (STN), Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), entre outros,
o que est em perfeita consonncia com aquela metodologia. A utilizao de outras fontes de
informao para o cmputo da DLSP e da Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP)
est tambm em plena aderncia com os requisitos da metodologia.
Nesse sentido, de fato no cabem reparos, conforme analisou a Semag, ao entendimento desta
Corte de Contas sobre o significado da expresso operaes intermediadas, sancionadas ou
transitadas por instituies do sistema financeiro. Em que pese tal termo no ter sido includo no
Manual de Estatsticas Fiscais, documentos e manifestaes anteriores do Bacen (TC 014.263/2005-4
ofcios da autarquia do ano de 2009) permitem concluir que o termo no criao deste Tribunal,
mas resultado de informaes do prprio Bacen ao longo dos anos. Assim, referido entendimento sobre
a correlao dos registros com as instituies financeiras est correto e compatvel com a metodologia
abaixo da linha, desde que se cumpram os demais critrios previstos.
Os elementos coletados pela unidade tcnica possibilitam comprovar, por exemplo, que h
dvidas de estados junto Unio no mbito do Fundef que esto contempladas nas estatsticas do
Bacen sob a denominao Aplicaes em Fundos e Programas, tendo em vista que h, nesse caso,
intervenincia do Banco do Brasil (atualmente explicitado no Quadro 5 das Notas de Imprensa de
Poltica Fiscal). H tambm o caso dos haveres dos Fundos Constitucionais (FCO, FNE e FNO) junto
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ao setor privado que esto contemplados nas estatsticas. Pelos exemplos dados, concluiu-se que no
necessrio que as operaes sejam realizadas diretamente entre o setor pblico e o setor financeiro;
basta que tenham sofrido algum tipo de intervenincia do setor financeiro para habilit-las a compor as
estatsticas.
No mesmo sentido, as dvidas de estatais em atraso junto a empreiteiros de obras e fornecedores
registradas nas estatsticas reforam a convico da ocorrncia de registros de valores a receber e a
pagar junto ao setor privado, a partir de dados compilados em planilhas elaboradas pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Com muito mais razo, ento, as dvidas em atraso junto ao
BNDES/Finame e ao FGTS devem ser registradas.
No caso de dvidas junto ao FGTS, a anlise da Semag traz definies do Manual de Estatsticas
Fiscais sobre Outros dbitos e Outros crditos de empresas estatais federais para destacar a
possibilidade de haver registros devedores e credores junto Emgea - empresa pblica federal de
natureza no-financeira - cujos passivos, em sua maioria, eram com o FGTS.
Especificamente com relao aos passivos junto ao BNDES, as contrarrazes apresentam, como
argumento principal, que se trata de valores registrados no ativo da Finame. A alegao no se
sustenta. Apesar de estarem registrados no ativo da Finame, os valores representam montante que o
BNDES tem a receber da Unio relativo ao Programa de Sustentao do Investimento (PSI). A prpria
Lei 12.096/2009, bem como todas as portarias regulamentares do Ministrio da Fazenda confirmam
esse entendimento ao estabelecer procedimentos e regras para crditos diretos e indiretos junto ao
BNDES. No obstante, ainda que acolhesse a alegao, h que se esclarecer que a Finame uma
subsidiria integral do BNDES, cujas operaes e resultados so consolidadas com os do BNDES.
Suas demonstraes financeiras esto em conformidade com o Plano Contbil das Instituies do
Sistema Financeiro Nacional COSIF. Ademais, em outras situaes, as estatsticas do Bacen j tratam
a Finame como instituio financeira. Por fim, todo o valor devido ao BNDES/Finame, segundo a
unidade tcnica, j foi reconhecido pela Secretaria do Tesouro Nacional, o que obriga o seu registro.
Para se contrapor ao principal argumento apresentando nas contrarrazes em relao omisso
dos passivos junto ao Banco do Brasil, as contrarrazes alegam, principalmente, desatendimento ao
critrio de caixa. No obstante, extramos do Manual de Estatsticas Fiscais a seguinte definio para
o referido critrio: as despesas pblicas (exceto juros) so consideradas como dficit no momento em
que so pagas, e no quando so geradas. Partindo dessa definio, podemos afirmar que, para
efeito das estatsticas fiscais, tanto faz se o ato de pagar a despesa foi praticado pelo ente estatal ou
por terceiro. Se houve o financiamento, tenha sido ele com recursos prprios ou no, efetua-se o
registro da operao nas estatsticas. Concordo com a unidade tcnica, que traz como suporte texto do
FMI apresentado pelo Bacen no mbito do TC 021.643/2014-8 para constatar que a expresso no
momento em que so pagas, empregada no Manual, significa que a despesa primria deve ser
registrada no momento em que ocorre o financiamento, e no apenas quanto os recursos saem da
Conta nica.
Nessa linha, o passivo deve ser registrado no momento em que a STN reconhece, a cada
semestre, que a Unio passou a dever mais ao BB, visto que esse fato representa um financiamento
junto ao banco. Conforme lembrou a Semag, foi justamente por causa dessa lgica do financiamento
que o Bacen passou a registrar a dvida junto Caixa no mbito do Bolsa Famlia, do Seguro
Desemprego e do Abono Salarial.
Por fim, pondero que, conforme h pouco evidenciado, as estatsticas se utilizam de informaes
oriundas da STN, da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, do Ministrio do
17
TC 005.335/2015-9
Planejamento e at mesmo informaes recebidas pelo Bacen via e-mail. Isso posto, considero que no
h elementos nas contrarrazes que indiquem que a coleta de dados para o registro dos passivos
omitidos junto ao BNDES/Finame, FGTS e BB desatenderia aos requisitos de tempestividade,
fidedignidade, acurcia, integridade, abrangncia e equidade.
Ao concluir seus argumentos, as contrarrazes levantam a tese de que este Tribunal estaria
ferindo sua prpria jurisprudncia, por ter aprovado ano aps ano, processos que versavam sobre a
metodologia de compilao das estatsticas fiscais, publicadas pelo Bacen, sem fazer qualquer
questionamento ou determinao quanto mesma. Ainda que essa questo tangencie a tese da
legalidade e da segurana jurdica, j abordadas no subitem 9.1 deste relatrio, reitero que no h,
neste processo, questionamento metodologia adotada, mas omisses em utiliz-la. Em anos
anteriores, este Tribunal no havia identificado omisses semelhantes, capazes de impactar os
resultados fiscais de forma to abrangente e significativa como no exerccio de 2014.
Ante o que foi exposto, concluo que as contrarrazes apresentadas para as irregularidades
descritas 9.2.1 e 9.2.12 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio no merecem prosperar.
9.2.2 Indcio de irregularidade 9.2.2 do Acrdo n 1.464/2015-TCU-Plenrio
9.2.2 inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), dos
pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1, 1,
da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38,
inciso IV, alnea b, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos
concedidos pela Caixa Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no mbito
dos programas Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial nos exerccios de
2013 e 2014 (item 2.3.6 do Relatrio).
A primeira tese de defesa contida nas contrarrazes apresentadas pela Presidente da Repblica,
representada pelo Advogado-Geral da Unio, consiste em que os adiantamentos concedidos pela Caixa
Econmica Federal Unio, para cobertura de despesas no mbito do Programa Bolsa Famlia (PBF),
do Seguro Desemprego e do Abono Salarial, no configuram operao de crdito, na forma disposta na
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Para sustentar esse entendimento, aduz que os programas tm por essncia de operacionalizao
a utilizao de contas de suprimento de fundos, caracterizadas pela incerteza nos desembolsos dirios,
em razo da magnitude dos valores envolvidos e da impossibilidade de previso dos valores a serem
sacados, situao que difere das hipteses de inexistncia ou falta de recursos firmadas em concluso
pelo Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio.
Propugna que a ocorrncia em questo no se refere aos compromissos financeiros de que trata o
art. 29, inciso III, da LRF, bem como a qualquer das hipteses de equiparao, mas programao e
execuo financeira da Unio na gesto dos benefcios, as quais ocasionam to somente a remunerao
bilateral (tanto em favor da Unio quanto em favor da Caixa) do dinheiro que se administrou por meio
do fluxo de caixa, sem gerar obrigao de pagar que j no existisse.
Afirma que a possibilidade de a CEF honrar os pagamentos relativos aos programas (mero
adiantamento de valores) no decorre de um contrato bancrio tpico o que se mostraria presente se
houvesse a abertura de um crdito em favor da Unio ou o preenchimento de alguma das demais
hipteses previstas no art. 29, inciso III, da LRF , mas de um contrato de prestao de servios que
no gera compromisso financeiro oriundo das operaes de crdito.
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TC 005.335/2015-9
Defende tambm que a situao em apreo tambm no se amolda a qualquer das hipteses
delineadas no art. 37 da LRF, no art. 3 da Resoluo SF 43/2001 ou no Manual de Demonstrativos
Fiscais, publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Assim, em respeito aos princpios da
legalidade estrita e da segurana jurdica, ante o carter exaustivo das operaes de crdito na LRF,
(...) inexistindo operao de crdito na situao ora em exame, no h que se falar em emprstimo
ou antecipao de receita oramentria para os fins de saneamento das contas pblicas por falta de
recursos (LRF, art. 38).
Consigna tambm que no h que se falar em operao de crdito por Antecipao de Receita
Oramentria (ARO), no caso em exame, porquanto essa se verifica quando h: realizao de receita
oramentria, mediante ingresso de numerrio nos cofres da Unio; desencontro de contas entre o
passivo e o ativo da Unio; e compromisso de liquidao da dvida com o produto da receita prevista.
Por fim, argumenta que, sob o ponto de vista finalstico da regra fiscal, a vedao prevista no art.
36 da LRF visa a impedir prticas de alavancagem financeira de entes pblicos que no guardam
semelhana com a relao sob exame. A sua finalidade evitar situaes de crescimento acelerado e
artificial da dvida pblica, o que no se aplica relao entre a Unio e a CEF, no que tange aos
contratos em tela, visto que no configura qualquer aumento da dvida pblica federal.
Passo ao exame da matria.
Como se pode ver, a defesa esfora-se por descaracterizar a natureza creditcia da relao
firmada entre a Unio e a CEF, quando esta, na insuficincia de recursos repassados por aquela, operou
pagamentos em favor de beneficirios de despesas obrigatrias da Unio.
A fiscalizao na qual foram evidenciados os fatos objeto da presente anlise nestas contas de
governo relativa a 2014 (TC 021.643/2014-8 Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio) demonstrou que,
especialmente nos exerccios de 2013 e com mais intensidade em 2014, a CEF honrou, de forma
sistemtica e reiterada, obrigaes da Unio de pagamentos de benefcios.
Uma anlise singela do comportamento das contas de suprimento de fundos em 2014, vinculadas
aos programas, revela que a prtica no configurava meros adiantamentos destinados a ajustes
operacionais em razo de incertezas nos desembolsos. Analisando as contas relativas aos trs
benefcios (Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial), gerenciadas pela CEF, noto que em
59% dos dias apresentaram saldos negativos. Esse indicador sobe assustadoramente para 73% ao se
considerar apenas o Seguro Desemprego.
Em verdade, tais atrasos, longe de se justificarem por necessidades de adequaes na dinmica
dos fluxos de desembolsos, redundaram na utilizao da CEF como grande financiadora das polticas
pblicas de que tratam os benefcios em tela, por meio da realizao de operaes de crdito vedadas
pela LRF (art. 36).
Documentos juntados aos autos (pea 230, p. 33-50) evidenciam que a CEF no tratou o quadro
generalizado de insuficincia de recursos ou atrasos como algo rotineiro e normal. A estatal recorreu
Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal, ainda em 2013, com objetivo de
encontrar alternativa amigvel para a controvrsia causada pela falta de repasse de recursos
obrigatrios por parte do Poder Executivo.
a mesma a classificao jurdica dos dois contratos celebrados entre a Unio e a CEF (um
relativo ao Bolsa Famlia e o outro ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial), na condio de agente
operador, analisados de forma pormenorizada no processo TC 021.643/2014-8. Em ambos, a CEF foi
contratada para prestar servios que podem ser resumidos nas seguintes operaes: cadastramento e
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TC 005.335/2015-9
pagamento (identificao, apurao, cadastramento e pagamento ou transferncia direta de renda),

mediante formas de remunerao prprias de cada contrato. Tambm em ambos, a CEF foi contratada
para, na insuficincia de repasses financeiros por parte da Unio, honrar os pagamentos dos benefcios
nos prazos devidos, mediante remunerao do capital.
Inegvel a natureza mista desse tipo de contrato bancrio: prestao de servios (principal) e
assuno de obrigao de pagamentos por meio de abertura de crdito contratante (acessrio). Esse
segundo contrato amolda-se perfeitamente ao conceito de operao de crdito de que trata o art. 29,
inciso III, da LRF, porquanto se enquadra como operao assemelhada abertura de crdito.
Logo, o compromisso financeiro e a manifestao de vontade em obter e conceder o crdito
que, segundo a defesa, seriam elementos imprescindveis para se caracterizar a operao de crdito
esto consubstanciados no contrato acessrio de natureza creditcia.
O prprio Parecer ASMG/CGU/AGU/01/2015, citado nas contrarrazes, reconhece a natureza
mista do contrato bancrio firmado entre a CEF e a Unio, comparando o contrato acessrio aos
contratos de traspasso bancrio ou de giro, (...) nos quais a indisponibilidade transitria de fundos
justifica que a contratada, a seu critrio, opere transferncias que so objeto da avena (grifamos).
No entanto, ao final, de forma contraditria, deixa de reconhecer que aquele contrato acessrio , por
essncia, a prpria materializao do compromisso financeiro assumido entre as partes.
Ora, contrato desta natureza, cujo objeto a garantia do cumprimento da prestao principal
mediante a manuteno nos pagamentos dos benefcios com recursos prprios (ou seja, da contratada),
para quitao da obrigao a posteriori com juros compensatrios, nada mais que uma modalidade
de operao de crdito. O fato de a CEF poder fazer jus da sua prerrogativa contratual de suspenso
dos repasses, ante a escassez de recursos do Tesouro, no desnatura, em absoluto, o compromisso
financeiro que decorre da prpria natureza daquele contrato acessrio.
frgil a tentativa de comparar os contratos firmados entre a CEF e a Unio com contratos
administrativos de prestao de servios, ainda que os celebrados por este Tribunal. A obrigao da
Unio de quitar os valores adiantados pela CEF, mediante atualizao monetria e juros
compensatrios, no se confunde, obviamente, com a condio hipottica de estar aquela em mora
quanto aos pagamentos por servios prestados pela estatal no mbito da relao obrigacional principal.
Uma vez ntida a diferenciao jurdica entre os tipos contratuais, impe-se rejeitar, de plano, o
argumento de defesa.
Conforme dito anteriormente, a obrigao acessria de abertura de crdito nada tem que ver com
o inadimplemento contratual de rgo ou entidade da administrao pblica em face do no
cumprimento da obrigao principal de um contrato de prestao de servios. De toda sorte, no
demais ressaltar que mesmo essa segunda hiptese pode, em tese, ser equiparada a operao de crdito
se houver assuno de obrigao pela Administrao junto a fornecedores, sem autorizao
oramentria (art. 37, inciso IV, da LRF).
Ainda segundo os fundamentos das contrarrazes, somente haveria operao de crdito por ARO
se houvesse o ingresso de numerrio nos cofres da Unio, o que, como se ver, no encontra respaldo
na LRF.
Pedindo escusas, desde j, por comear a discorrer sobre deduo aparentemente elementar, mas
necessria em ateno linha argumentativa trazida na pea de defesa, a LRF no se limitou a
considerar como operao de crdito apenas a situao de ingresso de numerrio na conta nica do
Tesouro Nacional. A mera interpretao literal daquela lei complementar leva a concluso distinta.
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TC 005.335/2015-9
Neste ponto, permito-me passar brevemente pela conceituao e classificao das operaes de crdito
luz da LRF.
Essa lei, at pela sua configurao de norma predominantemente conceitual e principiolgica,
procurou elastecer ao mximo o conceito de operao de crdito, sem, contudo, restringi-lo. Essa
concluso reforada pela expresso e outras operaes assemelhadas prevista naquele mesmo
dispositivo da LRF (art. 29, inciso III), o que no impe dvidas sobre o carter exemplificativo
daquele rol conceitual.
Nesse contexto, tamanha a preocupao do legislador complementar em promover disciplina no
exaustiva das operaes de crdito para os fins de controle do endividamento pblico e da
transparncia oramentria, notadamente que resolveu, por meio do art. 37, alar condio de
operao de crdito (por equiparao) uma lista de situaes corriqueiras que a praxe da gesto pblica
do passado acusava como merecedoras de controle maior, porquanto ocorridas ao largo da prudncia e
da transparncia fiscal. Assim como as clssicas, essas operaes equiparadas no se limitam s do art.
37 por mera interpretao sistemtica e teleolgica da lei.
Em suma, tem-se o seguinte: no art. 29, inciso III, esto as operaes de crdito clssicas; e nos
arts. 29, 1, e 37, as equiparadas. Alm disso, a lei permite que casos assemelhados aos descritos nos
comandos acima tambm possam se enquadrar no conceito legal de operao de crdito, para fins de
atendimento s condies, exigncias e vedaes estabelecidas nesta norma legal (arts. 32 a 36; e 38 da
LRF, entre outros).
A propsito, o Manual de Demonstrativos Fiscais (5 edio), vlido para o exerccio de 2014, e
elaborado pelo Ministrio da Fazenda, reconhece, como no poderia ser diferente, a natureza
exemplificativa do conceito de operao de crdito estabelecido pela LRF (v. item 04.04.02.01 daquele
documento).
Improcedente, pois, a alegao segundo a qual, ante o carter exaustivo das operaes de crdito,
ofenderia os princpios da legalidade estrita e da segurana jurdica a manuteno do entendimento
deste Tribunal pela ocorrncia de operaes de crdito vedadas por lei. Como visto, o rol conceitual da
LRF exemplificativo. Mesmo que no fosse o que admito apenas para argumentar , o caso em
anlise est contemplado no art. 29, inciso III, do mesmo diploma legal, como uma espcie
assemelhada abertura de crdito.
A subsuno dos fatos questionados ao conceito de operao de crdito foi reconhecida no voto
condutor do Acrdo 992/2015-TCU-Plenrio (TC 021.643/2014-8), do qual extraio o seguinte trecho:
17. Vejo que, nos embargos de declarao, a Unio revela sua irresignao com o
enquadramento das dvidas do Tesouro como operaes de crdito, sobretudo previamente
audincia dos responsveis.
18. certo que nem toda dvida relaciona-se a uma operao de crdito. Contudo, as
dvidas do Tesouro com os bancos oficiais, destacadas na fiscalizao do Tribunal,
possuem todas as caractersticas de emprstimo, como a permanncia por longo prazo e a
incidncia de encargos. Afinal, representam a assuno, pelos bancos, de compromissos de
terceiro (a Unio), quando eles deveriam, em vez de custear a despesa pblica, canalizar
seus recursos para transaes com o setor privado normalmente previstas nas suas carteiras
de negcios, que lhes renderiam juros. Ou seja, os bancos esto tendo que cortar parte das
suas disponibilidades para emprstimos tradicionais, a fim de poder emprestar para o
Tesouro.
21
TC 005.335/2015-9
19. A situao assemelha-se muito com a figura do adiantamento a depositantes, quando

o correntista estoura seu saldo de depsitos e o banco acaba arcando com o gasto em
excesso, para futura cobrana.
20. Seja por contrato de prestao de servios, seja por fora de normas, os pagamentos de
despesas da Unio por meio de bancos deveriam ocorrer mediante o depsito oportuno dos
valores na conta especfica, tal como um correntista.
21. Quando o Tesouro atrasa o depsito, os bancos oficiais tm lhe adiantado os
pagamentos ou permanecido com as diferenas, nos casos de equalizao de juros.
22. o prprio Banco Central que define o adiantamento a depositantes como operao
de crdito, como se pode verificar na sua Circular 1273/1987, que instituiu o Plano
Contbil das Instituies do Sistema Financeiro Nacional COSIF, cujo Captulo Normas
Bsicas 1, Seo Operaes de Crdito 6, assim diz da 1 Classificao das
Operaes de Crdito:
2 As operaes de crdito distribuem-se segundo as seguintes modalidades:
a) emprstimos so as operaes realizadas sem destinao especfica ou vnculo
comprovao da aplicao dos recursos. So exemplos os emprstimos para capital de giro,
os emprstimos pessoais e os adiantamentos a depositantes; (...).
23. No me parece duvidoso, por conseguinte, considerar as dvidas do Tesouro junto aos
bancos oficiais como operaes de crdito.
Est caracterizado, pois, o fato de que a aludida movimentao financeira (atrasos sistemticos
no repasse de recursos do Tesouro Nacional s instituies financeiras estatais, que acabam por arcar
com o pagamento de despesas de responsabilidade da Unio) tem natureza jurdica de operao de
crdito, independentemente do nomen juris que porventura lhe tenha sido atribuda, o qual obviamente
no tem o condo de modificar a sua essncia.
Por sua vez, o art. 38 adotou critrio finalstico de classificao das operaes de crdito,
estabelecendo que a modalidade ARO tem a finalidade de atender a insuficincia de caixa no exerccio
financeiro. Assim, em tese, no h bice jurdico a que uma operao com essa finalidade seja
enquadrada, por exemplo, no rol do art. 37, especialmente nas hipteses dos incisos I e II, visto que o
enquadramento conceitual da operao independe da classificao legal que leva em conta a sua
finalidade.
Em essncia, no discordo da assertiva constante da pea defensiva segundo a qual a vedao do
art. 36 da LRF, sob o ponto de vista finalstico da regra fiscal, visa a impedir prticas de alavancagem
financeira dos entes pblicos com instituies financeiras por estes controladas. Como j delineado
nesta oportunidade, os reiterados e volumosos pagamentos realizados pela CEF para cobrir obrigaes
da Unio no tiveram outro motivo seno o de custear grande parte dos programas sociais com
recursos oriundos de instituio financeira estatal em virtude da insuficincia de caixa da contratante
no perodo.
Neste ponto, preciso esclarecer que a situao de insuficincia de caixa no exerccio financeiro
(caracterstica de operao de crdito por ARO) pode decorrer tanto da frustrao de receitas quanto do
aumento de despesas. Foi esse o quadro evidenciado neste processo, na medida em que a aparente
insuficincia de caixa para pagamento tempestivo das despesas obrigatrias (Bolsa Famlia, Seguro
Desemprego e Abono Salarial) se fez presente no s como forma de viabilizar a manuteno do
patamar de despesas discricionrias constante inicialmente da LOA/2014, mas como forma de elev-lo
consideravelmente no segundo semestre de 2014.
22
TC 005.335/2015-9
Importante enfatizar esse aspecto, uma vez que uma das irregularidades de maior relevncia
neste processo (abordada nos subitens 8.6 e 9.2.7 deste relatrio) refere-se falta de
contingenciamento de despesas discricionrias, em descompasso com os mecanismos de gesto fiscal
prudente e transparente preconizados pela LRF.
Tendo sempre em mente a prudncia e o equilbrio fiscal, o legislador complementar, preocupado
com a utilizao da mquina pblica para fins eleitorais, houve por bem inserir vedao especfica no
ltimo ano de mandato do Presidente da Repblica, ao proibir, nesse perodo, a contratao de
operao de crdito por antecipao de receita oramentria, nos termos consignados no art. 38, inciso
IV, alnea b. No entanto, os fatos deste processo denotam o descumprimento a essa regra a partir do
segundo semestre de 2013 e durante todo o ano de 2014, conforme amplamente evidenciado neste
processo e no TC 021.643/2014-8.
No certo afirmar que esta Corte, no Acrdo 992/2015-Plenrio, ratificou o entendimento ora
explorado pela defesa, como se tivesse considerado que o prazo fosse o elemento distintivo e o mais
importante para se incluir ou no determinado procedimento no conceito de operao de crdito
estabelecido pela LRF.
A vedao contida no art. 36 da LRF deve ser interpretada tendo em vista o contexto histrico
em que surgiu a lei e a sua finalidade. Cabe ao intrprete agir com bom senso ao procurar a
significao mais exata do texto legal, no se descurando da finalidade do comando proibitivo e dos
fatos que precederam a sua criao.
A LRF, norma principiolgica por essncia, surgiu em um momento de reflexo nacional sobre a
necessidade de maior controle do endividamento pblico e de quebra de paradigmas no que se refere
aos padres at ento aceitveis sobre a gesto fiscal dos entes federativos.
Quero dizer, com isso, que a correta aplicao da norma ao caso concreto exige de seu intrprete
a observncia, no s ao princpio da legalidade, mas tambm aos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade. A esse respeito, cumpre destacar o disposto no caput do art. 2 da Lei n.
9.784/1999, in verbis:
Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade,
finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Isto , cabe ao intrprete da lei a utilizao de critrios de razoabilidade e proporcionalidade na
definio do contedo proibitivo da norma jurdica, eis que a simples subsuno de determinada
conduta norma proibitiva pode no se revestir de gravidade suficiente a ensejar o seu juzo de
reprovabilidade.
Da mesma forma, no enquadramento de determinada conduta vedao contida no art. 36 da
LRF, devem ser observados os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, havendo que se
considerar as peculiaridades do caso concreto. que, caso tal conduta, ainda que formalmente
tipificada, no apresente potencialidade lesiva aos princpios norteadores da LRF, no haveria que se
consider-la materialmente ilegal.
No por outra razo, o Exmo. Ministro Jos Mcio, relator do TC 021.643/2014-8, manifestou
entendimento no sentido de que operaes pontuais de curto prazo, destinadas a ajustes estritamente
operacionais (por questes de falhas ou dificuldades de ordem prtica), quando no presentes a
contumcia e o propsito deliberado de manipulao das estatsticas fiscais, no se enquadrariam na
vedao constante do art. 36 da LRF.
23
TC 005.335/2015-9
A esse respeito, peo vnia para transcrever outro excerto do voto condutor do Acrdo
992/2015-TCU-Plenrio:
26. Todavia, preciso ressalvar, de fato, que no seria razovel classificar como operaes
de crdito meros atrasos de curtssimo prazo no repasse de recursos do Tesouro, previstos e
com condies estipuladas contratualmente, como no caso dos programas sociais pagos por
intermdio da Caixa Econmica Federal.
27. Sendo assim, a existncia, perante a Caixa, de saldos negativos em dias isolados, desde
cerca de quinze anos atrs, como constam dos quadros juntados pela Advocacia-Geral da
Unio nas peas complementares aos embargos (145 e 155), pouco reveladora. (...).
(grifou-se)
Depreendo, da leitura do aludido voto condutor, que o Ministro-Relator, considerando as
peculiaridades da situao paradigmtica apresentada pelo embargante, utilizando-se de critrios de
razoabilidade, proferiu entendimento no sentido de que as referidas operaes no se enquadrariam na
vedao constante do art. 36 da LRF, por no se revestirem de gravidade suficiente a ensejar o seu
juzo de reprovabilidade.
Ressalto, ademais, que a referida fundamentao trata-se de mero obiter dictum, isto , no faz
parte da ratio decidendi daqueles autos, no havendo que se considerar como precedente da Corte.
Referida fundamentao apenas tem o condo de anunciar um possvel posicionamento futuro do
Tribunal.
De qualquer sorte, obviamente, a referida fundamentao no capaz de socorrer situaes
concretas diametralmente opostas, as quais a LRF efetivamente busca coibir.
o que se constata nas situaes concretas analisadas nestes autos, nas quais est demonstrado
que a elevada frequncia e o impacto acentuado dessa sistemtica, durante o exerccio financeiro em
anlise, denotaram manifesto uso de instituio financeira estatal como instrumento de execuo de
polticas pblicas, ao ter assumido, de modo flagrante e deliberado, o papel de agente garantidor das
quantias financeiras no honradas pela Unio por longos perodos. Foi exatamente esse tipo de
artifcio, reiterada e de carter continuado, entre o ente da Federao e uma instituio financeira
estatal, que quis o legislador complementar evitar ao disciplinar a proibio expressa no art. 36 da
LRF.
Dessa forma, no se mostra razovel atribuir o mesmo enquadramento legal a situaes
aparentemente semelhantes quando analisadas isoladamente, dissociadas de um contexto mas com
impacto e finalidade distintos.
O art. 82-A da Lei 11.977/2009 que dispe sobre o Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV) contempla autorizao Unio para contratar operaes de crdito junto ao FGTS
quando no efetivados os aportes de recursos necessrios ao cumprimento de sua obrigao
(subveno econmica ao beneficirio pessoa fsica). Caberia Unio, ento, o atendimento aos
requisitos previstos no art. 32 da LRF, o que no ocorreu. Essa questo est sendo tratada nos subitens
8.3 e 9.2.3 deste relatrio, no qual tambm ficaram caracterizadas violaes a dispositivos da LRF,
com impactos na execuo oramentrio-financeira.
Reputo suficiente esse esclarecimento para afastar a alegao de contradio entre as disciplinas
da LRF e da Lei 11.977/2009 se mantido o entendimento de que os casos tratados neste tpico
configuraram operaes de crdito vedadas pela LRF. No tocante ao PMCMV, a omisso sistemtica e
reiterada no repasse dos recursos da Unio e o consequente pagamento dos subsdios pelo FGTS
24
TC 005.335/2015-9
configurou operao de crdito de natureza oramentria, a exigir o cumprimento, pelo ente federativo,
de todos os seus consectrios legais (art. 32, 1, incisos II e V da LRF).
Discordo por inteiro, tambm, do entendimento de que a funo da CEF transcende a de mera
gestora operacional do Bolsa Famlia, por se colocar aquela empresa pblica na condio de
verdadeira co-executora do programa.
Em oposio a essa alegao da defesa, percebo que a leitura dos servios adicionais listados no
1 do art. 16 do Decreto 5.209/2004 no fornece amparo jurdico para essa posio. O rol desse
dispositivo pode ser resumido no fornecimento de infraestrutura, no desenvolvimento de sistemas de
processamento de dados, na logstica de pagamento dos benefcios e na elaborao de relatrios de
acompanhamento e controle da execuo do programa. Todos esses servios so tpicos da gesto
operacional do programa, atribuda CEF por fora do art. 9 da Lei 11.977/2009, com a
regulamentao do art. 16 do Decreto 5.209/2004.
A coordenao e a gesto dos benefcios do programa cabem ao Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, na forma do art. 2 do citado decreto, pela razo simples de ser a Unio
legalmente responsvel pela concesso da subveno econmica de que trata o art. 2, inciso I, da Lei
11.977/2009.
Esse pensamento de que a CEF co-executora do Programa Bolsa Famlia converge,
lamentavelmente, com a prpria utilizao indevida dessa instituio financeira estatal pelo seu ente
controlador, contrria aos ditames da LRF, situao bem caracterizada no exerccio de 2014 segundo as
inmeras evidncias deste processo, colhidas em grande parte pela apreciao do TC 021.643/2011-8.
Como exemplo dessa interpretao destoante do esprito da LRF, a justificar, ainda que de
forma sutil, este tipo de relao entre o ente federativo e o banco estatal por aquele controlado, destaco
o seguinte trecho, extrado do Parecer ASMG/CGU/AGU/01/2015, referenciado nestas contrarrazes:
K. contratada a avena permite interromper o pagamento dos valores do PBF, quando o
Tesouro deixe de adiantar os recursos; no entanto, a opo pelo pagamento revela
inexigibilidade de outra conduta, dada a comoo social, o caos e ameaa sobrevivncia
de milhes de pessoas, que a mera interrupo causaria.
L. O contrato qualifica-se pela necessidade de uma prestao de trato contnuo; ainda que
possa a CEF optar pela interrupo do desembolso de valores, a afinidade de sua natureza
jurdica e institucional com o programa que tutela demanda que mantenha os pagamentos
(grifou-se).
Esse tipo de argumentao tem encontrado eco, nos ltimos dois anos, inclusive em discursos
internos no mbito do Poder Executivo. Os fatos falam por si. Traduzem, sobretudo, inteno patente
de justificar o uso desmedido de uma de suas instituies financeiras, como financiadora de polticas
pblicas, pela importncia social do programa e por uma suposta corresponsabilidade, atribuvel
CEF, de fazer chegar ao cidado aquele benefcio negligenciado, em um primeiro momento, pelos
verdadeiros responsveis pela execuo e implementao daquela poltica pblica.
Por fim, apresenta-se a tese de ofensa aos princpios da segurana jurdica e da proteo da
confiana o fato de o TCU considerar irregular, apenas nas contas referentes a 2014, praxe contratual
estabelecida entre a CEF e a Unio desde 1994, e que no gera prejuzos a ambas as partes. Nessa
linha, argumentam as contrarrazes:
(...) caso se mantenha o entendimento de que os contratos firmados entre Unio e CAIXA
para pagamento de benefcios sociais carecem de aprimoramentos e de melhor
institucionalizao de sua mecnica, em particular quanto s antecipaes eventuais
25
TC 005.335/2015-9
realizadas pela instituio financeira, roga-se que essa compreenso seja aplicada de forma
prospectiva e no retroativa em deferncia aos princpios da confiana legtima e da
segurana jurdica, eis que essa forma de atuao utilizada h mais de 14 (quatorze) anos
pela Administrao Pblica.
Por se tratar de tese de defesa recorrente, comum a vrios itens das contrarrazes, essa questo
foi abordada, de forma nica e consolidada, no tpico relativo s Preliminares (v. subitem 9.1).
Resgatando os mesmos fundamentos expressos naquele tpico, reputo invlida a argumentao
de que incorrer este Tribunal em ofensa ao princpio constitucional da segurana jurdica na hiptese
de concluir pela ocorrncia de ilegalidades em 2014, no apontadas em exerccios pretritos.
Ante o exposto, concluo que as contrarrazes apresentadas para a irregularidade descrita no
subitem 9.2.2 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio no merecem prosperar.
9.2.3 Indcios de irregularidade 9.2.3, 9.2.6 e 9.2.11 do Acrdo n 1.464/2015-TCU-Plenrio
dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel (art. 1,
1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para
cobertura de despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida nos exerccios de
2010 a 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
9.2.6. inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), do
princpio oramentrio da universalidade (arts. 3, caput, da Lei 4.320/1964 e 5, 1, da
Lei Complementar 101/2000), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts.
167, inciso II, da Constituio Federal e 32, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000,
em face da execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao FGTS sem a
devida autorizao oramentria no exerccio de 2014 (item 3.3.3.7 do Relatrio);
1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964, 35
e 67, caput, do Decreto 93.872/1986, em face da inscrio irregular em restos a pagar de
R$ 1,367 bilho referentes a despesas do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio
de 2014 (item 3.5.4.1 do Relatrio);
O indcio de irregularidade descrito no subitem 9.2.3 do relatrio antecedente ao Acrdo
n1.464/2015-TCU-Plenrio subsidiou-se em elementos contidos no Acrdo 825/2015, tambm do
Plenrio, de relatoria do ministro Jos Mcio, no mbito do qual o Tribunal concluiu que configuram
operaes de crdito os pagamentos de subvenes referentes ao Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV), efetuados pelo Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) como adiantamentos aos
aportes de responsabilidade da Unio.
O TCU entendeu que as operaes ferem o princpio da legalidade, previsto no art. 37, caput, da
Constituio Federal, por no terem sido atendidos os pressupostos do planejamento, da transparncia
e da gesto fiscal responsvel, estabelecidos no art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF), bem como o art. 32, 1, incisos II, da mesma Lei.
Os indcios de irregularidade 9.2.6 e 9.2.11 tambm dizem respeito ao PMCMV. Pela forma
como foram operacionalizadas, as despesas do Programa vm sendo executadas sem a adequada
26
TC 005.335/2015-9
autorizao oramentria. Ou seja, como o agente operador do FGTS no caso, a Caixa Econmica
Federal (CEF) paga as subvenes para depois se ressarcir junto Unio, esses valores configuram
operaes de crdito e suas dotaes oramentrias deveriam ter sido alocadas na fonte 46
Operao de Crdito Interno, mas foi previsto o financiamento das despesas com subvenes por
meio da fonte 100, a qual representa a utilizao de recursos ordinrios arrecadados pelo Tesouro
Nacional ao longo do respectivo exerccio financeiro.
Alm disso, os valores referentes s despesas do PMCMV relativas aos empenhos realizados no
exerccio de 2014 foram indevidamente inscritos em restos a pagar no processados, no montante de
R$ 1,367 bilho ao final de 2014, com o posterior ressarcimento ao FGTS conta dessa rubrica,
configurando irregularidade, uma vez que se trata, em essncia, de amortizao de dvida
anteriormente contrada.
As contrarrazes foram encaminhadas em conjunto para as trs irregularidades. Analisadas e
refutadas pela Semag as teses e os argumentos apresentados nas contrarrazes, concluo, em linha com
a unidade tcnica, que subsistem as irregularidades apontadas nos subitens 9.2.3 e 9.2.11 do Acrdo
1.464/2015-TCU-Plenrio, e que deve ser desconsiderado o indcio apontado no item 9.2.6 da referida
deciso.
De fato, com relao execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao FGTS
sem a devida autorizao oramentria, ficou comprovado que no exerccio de 2014 no houve
pagamento de dvida da Unio ao FGTS. Assim, existem razes para acolher a tese e os respectivos
argumentos apresentados e considerar insubsistente a irregularidade apontada no subitem 9.2.6 do
Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio.
Atendo-me apenas s irregularidades remanescentes, tecerei breves comentrios sobre pontos
que considero mais relevantes nas anlises da Semag.
Com relao tese de que os valores pagos pelo FGTS, por meio de seu agente operador, com
fulcro no art. 82-A da Lei 11.977/2009, no so fruto de operaes de crdito, ficou demonstrado que,
desde que foi aventada a possibilidade de adiantamento dos recursos pelo FGTS Unio, a transao
sempre foi tratada como uma operao de crdito, ainda que indireta, tanto nas atas do CCFGTS como
nos pareceres jurdicos do prprio governo federal, em linha diversa da exposta nos pareceres agora
agregados a estas contrarrazes.
Mantenho o entendimento deste Tribunal, manifestado no mbito do Acrdo n 825/2015-TCUPlenrio, de que o adiantamento de recursos do FGTS Unio enquadra-se na previso do art. 29,
inciso III, da LRF. Resgato as razes contidas no tpico anterior (9.2.2 adiantamentos concedidos
pela CEF Unio para cobertura de despesas no mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro
Desemprego e Abono Salarial nos exerccios de 2013 e 2014) para novamente asseverar que o art. 29,
inciso III, da LRF tem carter exemplificativo, e no exaustivo. Nesse sentido, no pode ser acolhida a
alegao de que somente contratos formalmente celebrados com instituies financeiras poderiam ser
alcanados pelo conceito de operao de crdito definido no art. 29, inciso III, da LRF.
Alm dos comentrios exarados naquele tpico, destaco que o enquadramento dos adiantamentos
efetuados junto ao FGTS como operaes de crdito encontra respaldo na jurisprudncia desta Corte
de Contas, conforme informado pela unidade tcnica. Refiro-me ao Acrdo n 1.563/2005-TCUPlenrio (TC 005.762/2005-5) em que foram expressos os seguintes entendimentos pelo eminente
Ministro Lincoln Magalhes da Rocha:
22. Ressalte-se que as contrataes realizadas no mbito do Reluz pelas prefeituras devem
ser encaradas como operaes de crdito, e, portanto, seguir os preceitos da LRF, visto os
27
TC 005.335/2015-9
entes estarem obrigados a restituir os valores emprestados em determinada quantidade de

parcelas, com incidncia de juros e de correo monetria.
(...)
27. Contudo, a boa hermenutica jurdica nos ensina que a interpretao sistmica a mais
adequada. Entendo que a Lei de Responsabilidade Fiscal um marco na tentativa de
disciplinar a capacidade financeira do Estado, obrigando os gestores a promover ajustes
necessrios permanncia do equilbrio das contas pblicas por intermdio de medidas e
procedimentos restritivos gerao de despesas e ao endividamento dos entes das trs
esferas de governo.
28. Nessa linha, foroso perceber a necessidade de normas que possibilitem o controle
das operaes contratadas com instituies no-financeiras, a exemplo de emprstimos
tomados por municpios no mbito do Programa Reluz.
Acostados ao referido processo h, inclusive, inequvocos pareceres e manifestaes da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) quanto
ao enquadramento das operaes do Programa Reluz no conceito de operao de crdito da LRF. Pela
sua importncia, transcrevo o trecho a seguir, destacado tambm nas anlises da Semag, o qual foi
extrado do Parecer PGFN/CAF/N 2.159/2006:
Manifestao sobre Instruo Preliminar da secretaria de Macroavaliao Governamental
do tribunal de Contas da unio SEMAG/TCU, na qual se analisa, por solicitao da
Cmara dos deputados, eventual desobedincia Lei de responsabilidade Fiscal, por parte
de entes da Federao que contrataram financiamentos no mbito do Programa Nacional de
Iluminao Pblica Eficiente RELUZ.
(...)
6. O posicionamento acima basicamente coincidente com o que vem sendo adotado pela
Secretaria do Tesouro Nacional, sob a orientao jurdica desta PGFN, conforme
explicitado em vrias oportunidades. Vale ressaltar, em particular, o entendimento
manifestado no documento do TCU, em conformidade com o dos rgos do Ministrio da
Fazenda supracitados, segundo o qual as contrataes realizadas no mbito do Programa
Reluz, quando enquadrveis nos parmetros especificados pelo conceito de operao de
crdito da Lei de Responsabilidade Fiscal1 devem ser tratadas, para todos os efeitos, como
tal, pelos rgos competentes. A mesma convergncia de entendimento se d no tocante ao
significado e amplitude do disposto no art. 10 da Lei n 11.131/2005 e no inciso II do 3
do art. 7 da Resoluo do Senado Federal n 43, de 2001, com a redao dada pela RSF n
19, de 2003. Como bem alerta o documento do TCU, entretanto, a inobservncia de outras
condies, que no as excetuadas pelos dispositivos acima, impedem ou tornam irregulares
as contrataes realizadas no mbito do Reluz.
1
Vide arts. 29, III, 29, 1, e 37 da Lei Complementar n 101, de 2000 (grifou-se).
Importante consignar que a linha de raciocnio do referido parecer da PGFN coincide com o
entendimento a seguir, destacado do Manual para Instruo de Pleitos (MIP), verso Abril/2015, da
STN, publicado na gesto do atual Ministro de Estado da Fazenda, Joaquim Vieira Ferreira Levy.
O conceito de operao de crdito da Lei de Responsabilidade Fiscal bastante amplo.
Dessa maneira, h operaes que eventualmente podem no ser caracterizadas como
operaes de crdito pelo sistema financeiro, mas se enquadram no conceito da LRF,
devendo, portanto, ser objeto de verificao prvia pelo Ministrio da Fazenda.
As operaes de crdito tradicionais so aquelas relativas aos contratos de financiamento,
emprstimo ou mtuo. A legislao englobou no mesmo conceito as operaes
28
TC 005.335/2015-9
assemelhadas, tais como a compra financiada de bens ou servios, o arrendamento

mercantil e as operaes de derivativos financeiros. Incluem-se tambm nessas categorias
operaes realizadas com instituio no financeira (grifou-se).
Pode ser constatada, ainda, em diversos pontos da anlise da Semag, a prtica de atos tendentes a
estabelecer os parmetros (limites, taxa de remunerao, condies, ajuste de legislao etc.) dos
adiantamentos operaes de crdito a serem efetuados pelo FGTS Unio para o pagamento das
despesas com subveno. Ora, o art. 29, inciso III, da LRF no contm qualquer hiptese de
vinculao das operaes de crdito a contratos bancrios ou necessidade de participao de uma
instituio financeira, conforme destacado no subitem anterior.
Demonstrado, dessa forma, que se trata de operao de crdito e sendo a mesma de natureza
oramentria, conforme avaliado pela unidade tcnica, constato, adicionalmente, que a sua contratao
deveria ter sido precedida de autorizao oramentria e da verificao do cumprimento da regra de
ouro, conforme as disposies expressas no art. 32, 1, incisos II e V, da LRF.
No h como acolher tambm a tese de defesa segundo a qual a inteno da lei sempre foi
aportar recursos diretamente ao FGTS, no sendo, assim, procedentes, as afirmaes de que houve
pagamentos sem prvia dotao oramentria ao FGTS e de que a inscrio em restos a pagar em 2014
teria sido ilegal. A inscrio de tais valores em restos a pagar foi irregular, visto que as despesas de
subveno com os muturios, de responsabilidade da Unio, referentes a cada um dos empenhos foram
totalmente pagas com recursos adiantados pelo FGTS. No caso, a inscrio de pagamento de subsdios
relativos ao PMCMV deveria ter sido contabilizada como dvida da Unio junto ao FGTS. Esse
entendimento consequncia da prpria definio de restos a pagar, conferida pela Lei n 4.320/1964
(art. 36, caput) e pelo Decreto n 93.872/86 (art. 67). De acordo com tais normativos restos a pagar
caracterizam-se por despesas empenhadas e no pagas at 31 de dezembro.
Embora o art. 82-A da Lei 11.977/2009 contenha autorizao para o repasse de recursos do
Fundo (via agente financeiro) para o pagamento das subvenes, enquanto no efetivado o aporte de
recursos pela Unio, no se pode interpretar tal comando legal como se tivesse imposto regra a
subverter uma obrigao originria da Unio ao FGTS. A obrigao sempre da Unio que, em uma
das hipteses possveis, opta por se financiar junto ao Fundo, em contraposio alternativa de aportar
os recursos de forma tempestiva. Na primeira hiptese, pode-se dizer, no limite, que a CEF passa a
assumir obrigao operacional de meio, na condio de agente operador do FGTS, consistente em
efetuar os pagamentos at que os aportes financeiros sejam regularizados. Nessa situao,
inquestionvel o elemento volitivo de que se ressente a defesa, a ensejar avaliao macro no contexto
fiscal de 2014, objeto maior das irregularidades tratadas nestas contas. Tal obrigao secundria e
momentnea em nada se assemelhada obrigao finalstica devida Unio em face das subvenes
cuja responsabilidade lhe atribuda pela prpria lei.
Acertada, pois, a avaliao da unidade tcnica, de que as irregularidades oriundas do TC
021.643/2014-8, objeto do Acrdo n 825/2015-TCU-Plenrio, devem ser vistas de forma conjunta
neste processo. De fato, a contratao de operaes de crdito com inobservncia de condies
estabelecidas em lei, o no registro nas estatsticas fiscais das dvidas contradas junto ao FGTS e a
omisso das respectivas despesas primrias no clculo do resultado fiscal criaram uma situao irreal
para que a Presidente da Repblica editasse decretos de contingenciamento em montantes inferiores
queles necessrios ao cumprimento das metas fiscais do exerccio de 2014, permitindo, desse modo, a
execuo indevida de despesas de carter discricionrio.
29
TC 005.335/2015-9
Desse modo, as contrarrazes apresentadas no so suficientes para afastar os indcios apontadas

nos subitens 9.2.3 e 9.2.11 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, devendo tais irregularidades ser
consignadas no parecer final deste relatrio.
Por fim, dissinto das concluses da Semag somente quanto proposta de expedio de
determinaes ao Poder Executivo Federal (item 8.3.2.3 do Captulo 8) para que efetue o
cancelamento dos restos a pagar inscritos indevidamente; a inscrio dos montantes relativos a esses
restos a pagar na dvida consolidada da Unio; o registro, no estoque da referida dvida, dos valores
referentes aos juros devidos ao FGTS em razo dos adiantamentos concedidos no mbito do PMCMV;
e o registro, pelo regime de competncia, dos juros devidos ao FGTS em relao aos estoques da
dvida consolidada.
Em que pese concordar com a necessidade da medida, entendo que a natureza do processo em
questo, a qual tem como fim a emisso de parecer prvio conclusivo sobre as contas da Presidente da
Repblica, apesar de no impeditiva, recomenda que providncias de carter cogente, emanadas desta
Corte, sejam tratadas em processo especfico, de rito tradicional, de modo a facilitar as comunicaes
processuais e o monitoramento do contedo objeto das determinaes.
9.2.4. Inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal),
1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36,
caput, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo BNDES
Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa de Sustentao do
Investimento nos exerccios de 2010 a 2014 (item 2.3.6 do Relatrio).
Segundo consta no subitem 2.3.6 do Relatrio antecedente ao Acrdo 1.464/2015-TCUPlenrio, o qual foi respaldado pelas apuraes empreendidas no mbito do Acrdo 825/2015-TCUPlenrio (TC 021.643/2014-8), este Tribunal constatou a ocorrncia de adiantamentos, caracterizados
como operaes de crdito, concedidos pelo BNDES Unio para cobertura do Programa de
Sustentao do Investimento (PSI), previsto na Lei 12.096/2009, sem a observncia dos requisitos e
impedimentos previstos na Constituio Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal. Segundo
informaes do prprio BNDES, colhidas no referido processo, coincidentes com os valores remetidos
pela STN, desde 2010 o Tesouro repassa valores para quitao da equalizao, resultando em saldo
devedor de R$ 19,6 bilhes ao final do 1 semestre de 2014.
Ainda segundo o relatrio, houve afronta ao princpio da legalidade (art. 37, caput, da
Constituio Federal) e aos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto fiscal
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), uma vez que no foram observados os
seguintes requisitos: a necessidade da existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao
(art. 32, 1, inciso I, da LRF); a necessidade da incluso no oramento ou em crditos adicionais dos
recursos provenientes da operao (art. 32, 1, inciso II, da LRF, c/c o art. 3, caput, da Lei
4.320/1964); e a proibio de realizao de operao de crdito entre uma instituio financeira estatal
e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo (art. 36, caput, da
LRF).
As contrarrazes apresentaram um conjunto de argumentos para descaracterizar o indcio de
irregularidade sob anlise, os quais foram agrupados em teses e refutados em seu conjunto pela
unidade tcnica. Comento a seguir os pontos que considero mais relevantes.
30
TC 005.335/2015-9
De incio, e em que pese a alegao de que no se pode classificar a concesso de equalizaes

de taxas de juros junto ao BNDES como operaes de crdito entre a Unio e suas instituies
financeiras, pondero que este Tribunal no afirmou que a mera concesso de subvenes a ttulo de
equalizao de taxas de juros configure, por si, a ocorrncia de operaes de crdito. Na realidade, o
estabelecimento de termo para o pagamento das equalizaes ao BNDES (por meio de portarias do
Ministrio da Fazenda), em desconformidade lgica intrnseca das operaes (sobre a qual
comentarei mais adiante), que configura a prtica de operaes de crdito entre a Unio e o BNDES e
a ofensa Lei de Responsabilidade Fiscal.
Conforme se verifica no relatrio antecedente ao Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, e atendo-me
exclusivamente ao que interessa para caracterizar a irregularidade no exerccio de 2014, a operao de
crdito restou inicialmente evidenciada, nos moldes do disposto do art. 29, inciso III, da LRF, com a
edio da Portaria-MF 122/2012, de 15/4/2012, por meio da qual a Unio assumiu, no mbito do
programa PSI, compromisso financeiro junto ao BNDES e estabeleceu o prazo de 24 (vinte e quatro)
meses, com a devida atualizao, para o pagamento das equalizaes referentes s operaes de
financiamento contratadas a partir de 16/4/2012. Como o valor devido da equalizao calculado pelo
saldo mdio dirio dessas operaes, o pagamento, pelo que disps a portaria, deveria iniciar em
1/7/2014 e perdurar enquanto a operao apresentasse saldo devedor. As operaes contratadas at
15/4/2012 continuariam sendo apuradas de forma semestral e pagas de acordo com a disponibilidade
financeiras e oramentrias do Tesouro Nacional.
Ocorre que, no exerccio de 2014, a Portaria-MF 29, de 23/1/2014, definiu que os valores
apurados das equalizaes a partir de 16 de abril de 2012 o que engloba as operaes contratadas at
15/4/2012 e a partir de 16/4/2012 seriam devidos aps decorridos 24 (vinte e quatro) meses do
trmino de cada semestre de apurao, aplicando-se, desse modo, novamente, o prazo de 24 (vinte e
quatro) meses a parcelas j vencidas ou vincendas a partir de 1 de julho daquele ano.
O argumento de que se buscou adequar os prazos de pagamento com os prazos de carncia dados
aos muturios das operaes escapa ao nosso entendimento, considerando que a carncia alcana
somente o principal, conforme definido na Resoluo 4.170/2012, com alteraes promovidas pela
Resoluo 4.300/2014. Ainda que no valesse somente para o principal, a postergao alcanaria,
depois do prazo de carncia, parcelas de operaes que j deveriam estar sendo pagas, o que torna o
raciocnio igualmente indevido.
Sendo assim, o adiamento em 24 (vinte e quatro) meses, ainda que seja efetuada uma s vez,
configura inquestionvel utilizao de banco pblico, em ntida afronta LRF. Em suma, a
irregularidade referente ao exerccio de 2014 diz respeito tanto postergao de operaes que
venceriam naquele ano, quanto ao adiamento indevido de pagamentos que venceriam em anos
posteriores.
No entanto, ao procurar adequar o prazo de pagamento ao de carncia, embora de maneira
equivocada, segundo nosso entendimento, o Ministrio da Fazenda corrobora, de forma indireta, a
lgica da operao construda pela Semag, segundo a qual o pagamento da Unio deve coincidir com o
pagamento do muturio, ambos ao BNDES.
Ante essa exposio, concluo que os adiamentos no atendem ao princpio da legalidade, pois,
embora se reconhea que a Lei n 12.096/2009 tenha sido omissa quanto ao prazo para que a Unio
pagasse as equalizaes ao BNDES, as portarias editadas pelo Ministrio da Fazenda no deveriam se
afastar das previses constitucionais e do contexto jurdico.
31
TC 005.335/2015-9
Conforme nos ensina Canotilho, citado no captulo anterior pela Semag, o princpio da
supremacia da lei e o princpio da reserva de lei apontam para a vinculao jurdico-constitucional do
Poder Executivo.
No caso presente, ficou demonstrado que o impacto financeiro positivo sobre o resultado fiscal
da Unio foi alcanado em detrimento do resultado do BNDES, o que indica manifesto uso do banco
como instrumento de financiamento de polticas pblicas, mais especificamente do PSI, ao ter
assumido, o BNDES, o nus da concesso das equalizaes, institudas no mbito daquela poltica
pblica, por perodo superior ao que seria razovel sob o ponto de vista da lgica da operao,
ponderadas as dificuldades de cunho operacional. Conforme enfatizei no tpico 9.2.2, foi exatamente
esse tipo de artifcio entre o ente da Federao e uma instituio financeira estatal controlada que quis
o legislador complementar evitar ao disciplinar a vedao do art. 36 da LRF.
Em casos semelhantes, no se pode questionar, como se faz nas contrarrazes, o enquadramento
das operaes pelos rgos de controle, requerendo que se faa comparao cartesiana vis a vis com as
caractersticas das operaes de crdito bancrias. O enquadramento da operao na disciplina do art.
29, inciso III da LRF foi por demais comentada neste relatrio. Insisto, mais uma vez, que se trata de
classificao principiolgica, independentemente de sua vinculao aos tipos previstos na Lei. Nesse
sentido, no interfere nas concluses deste processo se a operao for enquadrada como assemelhada
ao mtuo, abertura de crdito esta hiptese a que considero mais adequada ao caso, conforme
analisei no tpico 9.2.2 ou mesmo figura do adiantamento a depositantes.
Ante a concluso inequvoca de que os adiantamentos do BNDES ao Tesouro Nacional, por
fora de portarias do Ministrio da Fazenda, enquadram-se no conceito de operao de crdito, resta
configurada, por consequncia, afronta aos demais artigos da LRF mencionados no incio deste tpico.
Indcio de irregularidade 9.2.5 - ausncia do rol de prioridades da administrao pblica
federal, com suas respectivas metas, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias de
2014, descumprindo o previsto no 2 do art. 165 da Constituio Federal (item 3.2 do
Relatrio)
Conforme constou do item
monitoramento e a avaliao do
reduzindo a transparncia para a
foram propostas recomendaes
distoro.
3.2 do relatrio, a ausncia de indicadores e metas compromete o

desempenho governamental ao longo da execuo do oramento,
sociedade sobre a aplicao dos recursos pblicos. Nesse sentido,
Casa Civil e ao Ministrio do Planejamento para corrigir a
Em seus argumentos as contrarrazes alegam que a Lei de Diretrizes Oramentrias escaparia ao

tema da norma que trata da competncia para a anlise das contas e destaca que as falhas no processo
legislativo de tramitao da LDO no Congresso Nacional e a existncia de lacuna legislativa como
causas da dificuldade na definio das aes prioritrias do Estado.
Acresce que a Constituio no teria definido a forma de apresentao das metas e prioridades e
que caberia lei complementar a elaborao e organizao das LDOs, segundo inciso I do 9 do art.
165 da Carta Magna. Destaca ainda que o art. 4 da LRF tambm no teria especificado como as metas
e prioridades deveriam ser apresentadas no mbito da LDO.
Assim, devido ausncia de norma regulamentadora, a forma de apresentao das prioridades e
metas tem sido alterada ao longo dos exerccios. De 1990 a 2011, utilizou-se anexo especfico e nos
32
TC 005.335/2015-9
exerccios de 2012 a 2015, os projetos de LDOs passaram a dispor sobre prioridades da seguinte
maneira (pea 200, p. 82):
Art. 4 As Prioridades e metas da administrao pblica federal para o exerccio de 2014,
atendidas as despesas contidas no Anexo III e as de funcionamento dos rgos e das
entidades que integram os Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, correspondem s
aes relativas ao Programa de Acelerao do Crescimento - PAC e ao Plano Brasil Sem
Misria - PBSM, as quais tero precedncia na alocao dos recursos no Projeto e na Lei
Oramentria de 2014, no se constituindo, todavia, em limite programao da despesa
(Redao do PLDO de 2014).
Comento a seguir as questes analisadas pela Semag, que se contrape aos argumentos
apresentados. Enfatizo, inicialmente, que a combinao dos dispositivos constitucionais, da Lei
Orgnica e do Regimento Interno do TCU oferecem suporte jurdico para que sejam apreciados
dispositivos do projeto de lei de diretrizes oramentrias no mbito do relatrio sobre as contas de
governo.
A irregularidade identificada vai alm das falhas no processo legislativo de tramitao da lei,
referindo-se, de fato, definio das metas e prioridades da administrao pblica federal que devem
constar na LDO, cuja iniciativa do Poder Executivo, conforme o caput e o 2 do art. 165 da
Constituio Federal.
Embora a Presidente da Repblica considere que as prioridades e metas j estejam retratadas na
LDO 2014, pelo fato de terem sido classificadas como prioritrias as aes do PAC e do PBSM, essa
definio no suficiente para cumprimento da exigncia constante do 2 do art. 165 da Constituio
Federal, pois esses indicam as aes de forma genrica, sem discriminar a que parte do seu contedo
essas metas e prioridades se referem, comprometendo a transparncia. A partir desse entendimento,
pode-se concluir que as prioridades e metas da LDO 2014 no foram efetivamente definidas.
Conforme conclui a Semag, a recomendao do TCU referente mesma impropriedade, nas
contas de 2013, foi parcialmente atendida com a definio das aes do PAC e do PBSM como as
prioridades e metas da administrao pblica federal. No obstante, a ressalva permanece pelo fato de
que as aes que compem tanto o PAC quanto o PBSM podem ser alteradas a qualquer tempo, no
decorrer do exerccio, pelo Poder Executivo, e pela insegurana que este fato causa ao estabelecimento
de um rol de aes prioritrias capaz de orientar a elaborao e execuo do oramento. Concordo,
assim, com a necessidade de manuteno da recomendao constante do item 3.2 do Relatrio
Preliminar.
Ante o exposto, considero que as contrarrazes apresentadas pela Presidente da Repblica
demonstram, apenas sob o aspecto formal, o cumprimento do 2 do art. 165 da Constituio Federal.
Dessa forma, proponho que o parecer prvio qualifique o indcio descrito no subitem 9.2.5 do Acrdo
n 1.464/2015-TCU-Plenrio sob a forma de ressalva, a ser consignada no referido parecer, mantendose a recomendao proposta no subitem 3.2 do Relatrio Preliminar.
Indcio de irregularidade 9.2.7. - extrapolao do montante de recursos aprovados, no
Oramento de Investimento, para a fonte de financiamento Recursos Prprios Gerao
Prpria, pelas empresas Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria
Nitrogenados S.A., Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I
S.A. (ECM I) e Petrobras Netherlands B.V. (PNBV); para a fonte Recursos para Aumento
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TC 005.335/2015-9
do Patrimnio Lquido Controladora, pela empresa Telecomunicaes Brasileiras S.A.

(Telebrs); para a fonte Operaes de Crdito de Longo Prazo Internas, pela empresa
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE); e para a fonte Operaes de Crdito
de Longo Prazo Externas, pela empresa Furnas Centrais Eltricas S.A. (item 3.3.4 do
Relatrio);
Indcio de irregularidade 9.2.8. - execuo de despesa sem suficiente dotao no
Oramento de Investimento pelas empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica
Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE),
em desacordo com o disposto no inciso II do art. 167 da Constituio Federal (item 3.3.4
do Relatrio).
Tratadas em conjunto, os indcios de irregularidade 9.2.7 e 9.2.8 representam insistente
desconsiderao das estatais federais para a norma oramentria. A desconformidade foi apontada nos
relatrios sobre as Contas do Governo de 2010, 2011, 2012 e 2013, o que revela a sua contumcia.
Conforme bem avaliou a Semag, embora se reconhea os esforos do Dest em regularizar a
questo e no perdendo de vista que as empresas estatais possuem autonomia financeira, caixa e
sistemas de execuo financeira prprios, obrigatria a exigncia de observncia da legislao
federal por parte das estatais, mormente do inciso II do art. 167 da CF/1988 que trata da vedao de
realizao de despesas e assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou
adicionais e do Oramento de Investimento, o qual compe a Lei Oramentria Anual.
Ademais, a governana pblica, que tem entre os seus pilares o controle e a prestao de contas,
evoluiu a partir dos princpios e ferramentas utilizadas na governana corporativa do setor privado, que
no dispensa, apesar do ambiente competitivo, instrumentos de monitoramento adequados para
garantir que a atuao dos agentes est aderente aos interesses dos acionistas e legislao aplicvel.
Assim, considero que no so suficientes as contrarrazes trazidas aos autos pela AGU e
proponho a manuteno das irregularidades identificadas e das recomendaes realizadas no item 3.3.4
do relatrio preliminar. certo, conforme conclui a unidade tcnica, que as irregularidades 9.2.7 e
9.2.8, isoladamente, no so suficientes para ensejar a rejeio das contas, mas devem ser consideradas
em conjunto com as demais desconformidades para emisso do Parecer Prvio sobre as Contas do
Governo de 2014.
1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 9 da Lei Complementar
101/2000 e 51 da Lei 12.919/2013, em face da ausncia de contingenciamento de despesas
discricionrias da Unio no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio
do Decreto 8.367/2014 (item 3.5.3 do Relatrio);
9.2.10. inobservncia dos princpios da legalidade e da moralidade (art. 37, caput, da
Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto
fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 118 da
Lei 12.919/2013, em face do condicionamento da execuo oramentria de 2014
apreciao legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto
8.367/2014.
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TC 005.335/2015-9
A primeira tese contida nas contrarrazes apresentadas pela Presidente da Repblica,

representada pelo Advogado-Geral da Unio, consiste em que a deciso pelo no contingenciamento
(Decreto 8.367/2014) e, consequentemente, pela proposta de alterao da meta fiscal , foi medida
de responsabilidade e prudncia fiscal, em conformidade com a legislao oramentria, com os
princpios a ela inerentes e com o interesse pblico, e se justificou por mudanas no cenrio
econmico mundial e interno, ante o agravamento da crise, e pela possibilidade de alterao
legislativa, a exigir, portanto, adaptao realidade ento vigente.
Para sustentar esse entendimento, defende que as metas de supervit originalmente fixadas foram
constrangidas pela realidade, marcada por mudanas no cenrio econmico mundial em 2014, o que
teria refletido nos indicadores da economia brasileira: queda de 15% nos preos das commodities entre
julho e novembro; queda de 39% no preo do petrleo no final de dezembro; queda de 35% no preo
da soja entre julho e outubro; queda da produo industrial aos nveis de 2011; forte deteriorao dos
indicadores de confiana; aumentos dos estoques e reduo das intenes de investimentos; redues
nas previses de inflao e de crescimento real do PIB; e majorao da estimativa de despesas
primrias de execuo obrigatria. Essa situao teria sido evidenciada no relatrio de avaliao de
receitas e despesas primrias do 5 bimestre de 2014, tendo contribudo para uma forte queda na
arrecadao (taxa de crescimento das receitas abaixo da mdia histrica de 12%.
Aduz que os relatrios que orientam a execuo oramentria (relatrios bimestrais, de avaliao
de receitas e despesas primrias art. 51, 4, da LDO/2014), bem como os decretos que promovem o
contingenciamento ou o descontingenciamento de despesas, devem se basear em anlise prospectiva
a contemplar (...) dados que acontecem ou que devero ocorrer do momento da sua elaborao at o
encerramento do exerccio financeiro correspondente tendo em vista mudanas nas variveis
econmicas e alteraes legislativas, tendo sempre como foco o cenrio mais provvel. Sob a
perspectiva de alterao legislativa, o seguinte trecho, extrado da pea defensiva, expe de forma
clara a posio do Governo:
(...) no prever no relatrio um projeto de alterao legislativa que contemple aumento de
receitas ou de gastos obrigatrios ou um outro que os diminua ou ainda um que altere a
Meta Fiscal com grande probabilidade de aprovao, como de fato ocorreu, significaria
desprezar a finalidade de um instrumento cuja funo de previso de um cenrio mais
provvel.
Por fim, procurando reforar essa linha argumentativa, afirma que a anlise das contas pblicas
no pode fazer um recorte da realidade de momento sem considerar os resultados alcanados no final
do exerccio, o que no caso foi assegurado, haja vista que a alterao da meta fiscal pelo Congresso
Nacional levou ao resultado perseguido pela lei vigente ao final de 2014. Destaca, nesse sentido, que
havia grandes chances de aprovao do PLN 36/2014 no Congresso Nacional, tanto que j havia sido
aprovado pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao quatro dias antes da
edio do decreto.
Passo a discorrer sobre a matria.
Em situaes extremas, de fracasso acentuado das projees diante de cenrios de crise
econmica, no desconheo a possibilidade de o Poder legislativo, no decorrer do exerccio, anuir a
eventual proposta do Poder Executivo consistente na modificao da meta de resultado primrio. A
meu ver, essa alternativa se apresenta em carter excepcional, diante de fatores polticos e econmicos,
supervenientes e de difcil previsibilidade, capazes de afetar fortemente o resultado fiscal em certo
perodo.
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TC 005.335/2015-9
Nessa hiptese, mesmo que o cumprimento da meta de resultado primrio no se afigure, em

determinado momento, mais factvel diante de circunstncias relatadas acima, dever do Chefe do
Poder Executivo, ante o cenrio de frustrao de receitas em confronto com as estimativas, promover,
enquanto no for devidamente concretizado o processo de aprovao das alteraes propostas ao
Legislativo, o devido contingenciamento, porquanto a Lei no lhe confere margem de
discricionariedade, ainda que sob a justificativa de haver probabilidade elevada de alterao da meta.
Caso contrrio, assume o risco de desvirtuar a prpria lgica do processo legislativo
oramentrio ao ignorar o rigor exigido pelo legislador complementar no cumprimento das metas
estabelecidas, hiptese incompatvel com os princpios da LRF. cedio que as metas fiscais so
parmetros imprescindveis manuteno da sade econmico-financeira do Pas, na condio de
instrumentos aptos a balizar a conduo da poltica fiscal a fim de que no haja descontrole de gastos
pblicos sem a correspondente contrapartida de receitas, evitando-se, dessa forma, a escalada da dvida
pblica.
Por razes bvias, a mera possibilidade de alterao da meta de resultado primrio pelo Poder
Legislativo no pode servir de justificativa para o desrespeito de to precioso comando legal (art. 9 da
LRF), sob pena de se ver violado, por interior, o esprito daquela lei complementar, consubstanciado
principalmente na prudncia e na transparncia fiscal.
A linha argumentativa consubstanciada ideia de que os fins justificam os meios ou seja, de
que o resultado fiscal observou a meta alterada na LDO/2014 por demais incompatvel com uma
gesto fiscal transparente, responsvel e atenta aos princpios estabelecidos na LRF. Basta uma
reflexo lgica para se refutar tal alegao.
Se fosse possvel ao Poder Executivo, nos limites da legislao oramentria, ao longo do
exerccio financeiro, valer-se exclusivamente da possibilidade (evento incerto, de natureza
probabilstica) de ser aprovado projeto de lei destinado flexibilizao das metas fiscais, razo no
teria para o mesmo legislador haver exigido avaliao bimestral visando a um acompanhamento fiscal
rigoroso destinado a prevenir abusos e gastos alm da capacidade arrecadatria anual.
A rigor, a nfase conferida aos dados prospectivos no pode deixar de levar em considerao a
efetiva realizao das receitas primrias no perodo de apurao, conforme se admite nas prprias
contrarrazes.
No caso concreto, j era de conhecimento do Governo que a situao havia ficado crtica entre
maio e agosto de 2014, quando o resultado primrio registrou, nesse perodo, um dficit de quase
R$ 27,6 bilhes. Esse nmero foi obtido pela comparao entre os dados dos Relatrios de Avaliao
do Cumprimento das Metas Fiscais do primeiro e do segundo quadrimestres.
Em termos agregados (janeiro a agosto/2014), o desempenho avaliado ao final de agosto/2014
ficou muito abaixo das projees (em R$ 39 bilhes), ao ser comparado com a meta indicada no
Decreto 8.290/2014 para o mesmo perodo. Mesmo assim, o Relatrio de Avaliao de Receitas e
Despesas Primrias do quarto bimestre manteve os limites de empenho e pagamento das despesas
discricionrias, deixando de sinalizar para a realizao de novo contingenciamento. Para tanto, baseouse na premissa de que haveria reduo de receitas em R$ 10 bilhes, montante que, por sua vez, seria
compensado em virtude de uma reduo estimada em R$ 7 bilhes nas despesas obrigatrias.
fato que j na avaliao do quarto bimestre, ao deixar de indicar a necessidade de se promover
nova limitao de empenho e movimentao financeira, o Executivo no s no quis reconhecer a
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TC 005.335/2015-9
realidade at ento evidenciada como tambm lanou mo das projees mais otimistas at o
fechamento do ano.
Como indicativo disso, noto que a previso de queda na arrecadao no acompanhou a
tendncia de reduo do PIB em proporo equivalente, assim como a proposta de reduo de despesas
obrigatrias (R$ 10 bilhes, aproximadamente) se mostrou, ao final, completamente frustrada diante
do reconhecimento do Governo em novembro/2014, no Relatrio de Avaliao de Receitas e
Despesas Primrias do quinto bimestre do acrscimo na estimativa de despesas obrigatrias em R$
22 bilhes e da necessidade de ampliao do gasto relativo s despesas discricionrias (aprox. R$ 10
bilhes).
No difcil perceber que, naquele momento (novembro/2014), o controle fiscal pretendido pela
LRF e pela LDO/2014 j estava inviabilizado em virtude da omisso reiterada do Poder Executivo em
restringir a realizao de despesas discricionrias, aps o encerramento do quarto bimestre em um
primeiro momento. Ante o descontrole fiscal j configurado e reconhecido pelo prprio Governo, nem
por isso poderia a Presidente da Repblica omitir-se em seu dever de mais uma vez editar decreto de
contingenciamento em ateno s normas legais que lhe impunham tal conduta.
Conferiu-se aparncia de normalidade nas avaliaes bimestrais e quadrimestrais sobre o
cumprimento da meta de resultado primrio, at novembro/2014, quando, pela primeira vez,
reconheceu o Executivo a necessidade de garantir (...) espao fiscal para preservar investimentos
prioritrios e garantir a manuteno da competitividade da economia nacional por meio de
desoneraes de tributos.
Assim, no procede a justificativa delineada nas contrarrazes em exame, que pretende conferir
ares de legalidade e coerncia fiscal na deciso tomada pelo Decreto 8.367/2014, ao descumprir os
comandos da LRF e da LDO/2014 e condicionar a eficcia daquela norma regulamentar aprovao
do Projeto de Lei 36/2014 (PLN 36/2014), cuja inteno era de flexibilizar a meta de resultado
primrio utilizando-se de margem de manobra considervel.
A posterior aprovao do PLN 36/2014, seguida da publicao da Lei 13.053/2014, que alterou o
art. 3 da LDO/2014, nos moldes propostos pelo Executivo, no sana a irregularidade grave que se
apura neste processo, consistente do desatendimento da regra impositiva acerca da obrigatoriedade de
edio de decreto, pelo Chefe do Poder Executivo, visando limitao de empenho e movimentao
de despesas discricionrias em caso de insuficincia de receitas a fim de garantir a meta de resultado
primrio ento em vigor.
O dispositivo legal da LRF que exige o contingenciamento (art. 9) disciplina, em seu 1, no
caso de restabelecimento da receita prevista, o procedimento de recomposio das dotaes cujos
empenhos tenham sido limitados. Simples deduzir, pois, que a prudncia fiscal exigida pelo legislador
complementar a medida primeira que cumpre aos Poderes da Repblica observar, mesmo que
posteriormente haja recuperao do quadro econmico no tocante realizao das receitas.
Mais uma vez, no desconheo que a alterao da meta legislativa, por si s, no configura ato
ilegtimo atentatrio dos princpios das finanas pblicas, desde que atendidas as condicionantes legais
e normativas at a efetiva materializao da mudana. Diversa a situao em exame, marcada por uma
gesto fiscal contrria ao princpio da transparncia, ao terem sido ignorados dados do prprio
Governo e a prpria realidade ftica daquele perodo, resultando em total reviravolta, no quinto
bimestre de 2014, de uma situao construda para justificar um cenrio de difcil previsibilidade,
quando em verdade no era.
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Diante disso, a alternativa nica restante foi, como se viu, a submisso do PLN 36/2014 ao
Congresso Nacional, que representou verdadeira guinada no planejamento fiscal, configurando-se
apenas em instrumento formal para garantir a legalidade de uma situao fiscal insustentvel,
provocada pela inrcia deliberada do governo em promover os ajustes que se mostraram necessrios
nos bimestres anteriores. Nesse caso, a omisso em editar o decreto de contingenciamento representa
apenas o desfecho de um comportamento descasado com a realidade e com a boa governana fiscal.
A segunda tese trazida pela defesa consiste em afirmar que houve violao ao princpio da
segurana jurdica na medida em que no houvera o mesmo posicionamento nas contas relativas aos
exerccios de 2009 e 2010, quando esta Corte reputou que foram respeitados os parmetros e limites
estabelecidos na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF).
Trata-se de tese recorrente, comum a vrios itens das contrarrazes, de modo que a sua
abordagem foi feita, de forma nica e consolidada, no tpico relativo s Preliminares (v. item 9.1.4).
Ante o exposto, concluo que as contrarrazes apresentadas para as irregularidades descritas nos
subitens 9.2.9 e 9.2.10 do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio no merecem prosperar.
Indcio de Irregularidade 9.2.13 - existncia de distores materiais que afastam a
confiabilidade de parcela significativa das informaes relacionadas a indicadores e metas
previstos no Plano Plurianual 2012-2015 (item 4.2.34 do Relatrio).
No referido item do relatrio restou evidenciado que grande parte dos indicadores (42%) e metas
(28%) tm limitaes quanto confiabilidade e qualidade, prejudicando a anlise sobre os resultados
alcanados pelo Governo.
Nas contrarrazes, alega-se, em sntese, que eventual necessidade de aperfeioamento ou
alteraes legislativas no deveria ter impacto no julgamento das contas pblicas, no fazendo o Plano
Plurianual (PPA) parte do escopo da anlise das contas presidenciais, que se limitaria ao controle da
execuo do oramento.
Aduzem ainda que o momento do julgamento das Contas do Governo no permitiria a rejeio
com fundamento na metodologia de elaborao do PPA, matria submetida ao crivo privativo do
Congresso Nacional. As distores apontadas pelo TCU relativas ao PPA ocorreram na fase de
elaborao, e no no momento da execuo oramentria, sendo a elaborao de um novo PPA o
momento mais apropriado para aperfeioar metodologia e contedo.
Por fim, informam que as recomendaes do TCU j esto sendo incorporadas na elaborao do
PPA 2016-2019 e na reviso em andamento do atual PPA.
Destaco a seguir os pontos que considero mais relevantes da anlise da Semag. certo que a
anlise do cumprimento dos programas previstos na LOA contempla a avaliao dos indicadores e das
metas previstos no PPA 2012-2015, os quais podem ser reavaliados a cada exerccio. A unidade tcnica
fundamenta suas anlises no inciso I do 2 do art. 228 do RITCU e no art. 5 da Lei Complementar n
101/2000 (LRF).
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TC 005.335/2015-9
Restou esclarecido, nas anlises da Semag, que o indcio de irregularidade no se refere ao

processo legislativo relacionado ao PPA, nem discricionariedade na elaborao dos indicadores e
metas, mas sim confiabilidade e qualidade dos instrumentos de desempenho, enquanto elementos
capazes de oferecer informaes teis aos gestores e sociedade, entre outros interessados.
Assim, acolho o parecer da unidade tcnica, no sentido de que no foram expostos elementos
suficientes para elidir o indcio de irregularidade listado no item 9.2.13, no obstante as contribuies
do TCU estarem sendo incorporadas ao processo de evoluo do PPA.
Dessa forma, e tendo em vista que no se trata de ilegalidade, mas de fragilidades dos
instrumentos de governana relacionados estratgia e ao controle governamental, proponho que o
parecer prvio qualifique o indcio analisado sob a forma de ressalva, a ser consignada no Parecer
Prvio sobre as Contas do Governo, mantendo-se a recomendao proposta no subitem 4.2.34 do
Relatrio Preliminar.
9.2.9 Indcio de irregularidade 17.1.1 do Despacho encaminhado Presidente da Repblica pelo
Aviso 895-GP-TCU-2015
17.1.1. Edio do Decreto 8.197, de 20/2/2014, e alteraes subsequentes, que disps sobre
a programao oramentria e financeira e fixou o cronograma mensal de desembolso para
2014, sem considerar a manifestao do Ministrio do Trabalho e Emprego quanto
elevao de despesas primrias obrigatrias (Seguro Desemprego e Abono Salarial), no
valor de R$ 9,2 bilhes, e quanto frustrao de receitas primrias do Fundo de Amparo ao
Trabalhador, no valor de R$ 5,3 bilhes, nos termos do Ofcio 35/2014/SE-MTE, de
17/2/2014, em desacordo com os artigos 8 e 9 da Lei Complementar n 101/2000.
De incio, registro que a anlise referente a esta irregularidade no pode ser feita de maneira
dissociada daquelas tratadas nos tpicos 9.2.2 e 9.2.7 deste relatrio em razo de haver conexo direta
entre os fatos inerentes a cada uma. Os referidos subitens se referem, respectivamente, aos
adiantamentos concedidos pela Caixa Econmica Federal (CEF) Unio para cobertura de despesas
no mbito dos programas Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial e ausncia de
contingenciamento de despesas discricionrios, no montante de R$ 28,54 bilhes, quando da edio do
Decreto 8.367/2014.
O tratamento apartado das irregularidades se justifica como forma de facilitar o exerccio do
contraditrio e da ampla defesa e permitir que se estruture de forma mais organizada a anlise. Porm,
preciso ficar claro que o exame dos fatos deve ser feito de forma abrangente e consolidada, levandose em conta toda e qualquer conexo temtica necessria para a plena compreenso dos fatos e das
irregularidades apuradas nestas contas relativas ao exerccio de 2014.
As contrarrazes carreiam argumentos tendentes a sustentar a tese central de que a no
considerao das previses atualizadas do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) no configuraram
ofensa s disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e no geraram prejuzos execuo
oramentrio-financeira das despesas atinentes ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial.
Passo a discorrer sobre a matria.
O Decreto 8.197, de 20/2/2014, disps sobre a programao oramentria e financeira e fixou o
cronograma mensal de desembolso para 2014, em ateno s exigncias estabelecidas no art. 8 da Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) e no art. 50 da Lei 12.919/2013 (Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO para 2014).
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Neste ato, o Poder Executivo no considerou a previso oramentria enviada pelo MTE, em
12/2/2014, por mensagem eletrnica, e em 17/2/2014, pelo Ofcio 35/2014/SE/MTE. Por esses
instrumentos, o MTE informou SOF a necessidade de ajustes nas projees de receitas do Fundo de
Amparo ao Trabalhador FAT (reduo de R$ 5,3 bilhes) e de despesas obrigatrias atinentes ao
Seguro Desemprego e ao Abono Salarial (aumento de R$ 9,2 bilhes).
Contudo, a resposta da SOF s veio em 21/3/2014, quando ignorou as novas projees e manteve
as previses iniciais constantes da Lei Oramentria Anual (LOA).
As projees continuaram sendo desprezadas nas apuraes bimestrais de receitas e despesas
(art. 9 da LRF e art. 51 da LDO/2014). Alm disso, por meio de dois novos ofcios, emitidos em
agosto e setembro de 2014, o MTE voltou a insistir na solicitao de que fossem consideradas as novas
projees.
Nada disso foi suficiente. Apenas na avaliao do 5 bimestre as projees de aumento de
despesas e de reduo de receitas foram consideradas. Ou seja, as estimativas iniciais da LOA/2014
foram mantidas nas avaliaes do 1 ao 4 bimestres, mesmo diante de inmeros alertas e solicitaes
do MTE.
A execuo da despesa primria relativa ao abono salarial e ao seguro desemprego, em 2014,
superou a previso da LOA/2014 em valores prximos a R$ 9 bilhes. Esse dado merece destaque na
medida em que confirma a aderncia da quantia de R$ 9,2 bilhes, solicitada pelo MTE, logo no incio
do ano, como incremento na estimativa dessas despesas obrigatrias.
O resultado dessa gesto, marcada por reiteradas omisses quanto s projees atualizadas do
prprio MTE, ao longo de todo o exerccio, contribuiu para que o montante de despesas discricionrias
contingenciadas no incio do ano, por ocasio dos Decretos 8.197/2014 (Programao Financeira) e
8.216/2014 (avaliao do 1 bimestre) ficasse aqum do necessrio.
Em contrapartida, observou-se o uso desmedido da CEF como instrumento de financiamento da
execuo de polticas pblicas de responsabilidade da Unio, ao ter assumido o papel de agente
garantidor de obrigaes financeiras no honradas pelo Poder Executivo por longos perodos e de
forma sistemtica.
Assim, a manuteno do nvel de gastos com despesas discricionrias, previsto inicialmente o
qual foi inclusive elevado ao final do ano , s foi possvel porque o montante devido a limitao de
empenho e movimentao financeira (contingenciamento de despesas) foi estimado com base em
previso desconectada da realidade, baseada em informaes desatualizadas em detrimento de
informaes atualizadas que j estavam disposio do Poder Executivo. O fato grave por configurar
desrespeito s regras contidas nos arts. 8 e 9 da LRF.
Eventuais mudanas legislativas ou institucionais tendentes reduo de despesas obrigatrias
no justifica a omisso na adoo das providncias exigidas pela LRF. A prudncia exigida pela lei
impe postura contrria. Conforme fiz questo de enfatizar na anlise em mais de um ponto neste
relatrio, espera-se dos condutores da gesto fiscal outra ordem de aes. Primeiro, a observncia do
mandamento legal, promovendo-se estimativas consentneas realidade; segundo, os ajustes na
programao financeira e, eventualmente, nas metas fiscais, somente aps a efetivao de alteraes
normativas.
O fato de a execuo financeira dos benefcios ter se apoiado em dotao oramentria suficiente
no implica regularidade da gesto fiscal. Remanesce a inobservncia dos ditames estabelecimentos
nos arts. 8 e 9 da LRF.
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TC 005.335/2015-9
Por fim, sobre o entendimento de que houve violao ao princpio da segurana jurdica,
recorrente e comum a vrios itens das contrarrazes, vale dizer que a questo foi abordada, de forma
nica e consolidada, no tpico relativo s Preliminares (v. subitem 9.1.4).
Ante o exposto, concluo que as contrarrazes apresentadas para a irregularidade descrita no item
17.1.1 do Despacho encaminhado Presidente da Repblica (Aviso 895 GP TCU-2015) no merecem
prosperar.
9.2.10 Indcio de irregularidade 17.1.2 do Despacho encaminhado Presidente da Repblica pelo
Aviso-895-GP-TCU-2015
17.1.2. Abertura de crditos suplementares, entre 5/11/2014 e 14/12/2014, por meio dos
Decretos No Numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063,
incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio ento vigente, em desacordo
com o art. 4 da Lei Oramentria Anual de 2014, infringindo por consequncia, o art. 167,
inc. V da Constituio Federal, e com a estrita vinculao dos recursos oriundos de excesso
de arrecadao ou de supervit financeiro, contrariando o pargrafo nico do art. 8 da Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Quanto a esse ponto, as contrarrazes defendem a tese de que os dispositivos legais mencionados
foram exatamente o fundamento para a edio dos questionados decretos de abertura de crditos
suplementares, manejando, ainda, os seguintes argumentos:
a) no h que se falar em violao ao art. 4 da LOA 2014 e ao inciso V do art. 167 da CF/1988,
pois a abertura de crditos suplementares, por si s, no impacta a meta de resultado primrio e
porque:
a.1) no que tange s despesas discricionrias, essas esto sujeitas aos limites de empenho e
movimentao financeira, conforme prev o 13 do art. 50 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014);
a.2) no tocante s despesas obrigatrias, os crditos devem ser abertos e seu impacto considerado
nas avaliaes bimestrais, prvia ou posteriormente, porque tais despesas so de execuo obrigatria
e no se submetem avaliao de convenincia e oportunidade;
a.3) a necessidade de observncia da meta de resultado primrio e dos limites do decreto de
programao oramentria foi ratificada nas exposies de motivos que acompanharam os decretos;
a.4) quase todos os crditos suplementares de despesas obrigatrias foram feitos aps a
incorporao de ampliao de sua estimativa ao Relatrio Bimestral.
Defende, ainda, a tese de que a abertura de crditos suplementares, na pendncia de apreciao
pelo Congresso Nacional de projetos de lei alterando a meta de resultado primrio, tambm ocorreu no
exerccio de 2009 e o parecer prvio elaborado pelo TCU no fez qualquer ressalva a essa questo. Por
essa razo, em observncia aos princpios da segurana jurdica, da boa-f objetiva e da confiana
legtima, impe-se a compreenso prospectiva do tema, uma vez que se refere a prtica j consolidada
e no ressalvada nas Contas do Governo de 2009.
Alega, ademais, que a Lei n 4.320/1964 permite a utilizao de resultado de exerccios
anteriores para custear despesas institudas mediante crdito adicional; e que o importante, para
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TC 005.335/2015-9
auxiliar o acompanhamento do cumprimento das metas fiscais estabelecidas na LDO, no o exame

das fontes de recursos utilizadas para abertura dos crditos adicionais, mas sim a natureza das despesas
correspondentes.
Por fim, aduz que o art. 2 da Medida Provisria n 661/2014 autorizou a utilizao dos recursos
de supervit financeiro vinculados para cobertura de despesas primrias obrigatrias, exceto nos casos
de vinculao constitucional e de repartio de receitas destinadas a estados, Distrito Federal e
municpios.
Acolho o exame da Semag que ratifica o entendimento acerca da irregularidade consubstanciada
na abertura de crditos suplementares incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio,
com infringncia ao art. 167, inciso V, da Constituio Federal, e ao art. 4 da Lei n 12.952/2014
(LOA-2014).
Acompanho, igualmente, a unidade tcnica no que tange ao indcio de irregularidade relativo
desvinculao dos recursos oriundos de excesso de arrecadao ou de supervit financeiro, que estaria
contrariando o pargrafo nico do art. 8 da Lei Complementar n 101/2000 (LRF), quando prope que
essa matria seja examinada em outra oportunidade, em processo especfico destinado a esse fim, uma
vez que tal aspecto no prejudica a anlise acerca da ilegalidade dos decretos em discusso.
Com efeito, conforme detalhadamente demonstrado no exame da Semag, as teses defendidas,
bem como os argumentos manejados nas contrarrazes, no se mostram suficientes para elidir a
irregularidade apontada, seno para excluir do exame a questo relativa ao possvel descumprimento
do art. 8 da LRF.
A seguir, explicito os fundamentos que embasam esse meu juzo.
Preliminarmente, registro, a ttulo do esclarecimento requerido nas contrarrazes, que o indcio
de irregularidade de que se trata encontra-se adequadamente caracterizado, no restando dos seus
termos qualquer bice ao contraditrio e ampla defesa.
Com efeito, a irregularidade caracteriza-se pela emisso, entre 5/11/2014 e 14/12/2014, de
decretos de abertura de crditos suplementares em descumprimento ao comando do art. 4 da LOA2014, que a autorizava sob a estrita condio de serem compatveis com a obteno da meta de
resultado primrio estabelecida na LDO para o exerccio de 2014 e desde que observado o disposto no
pargrafo nico do art. 8 da LRF. Vide o texto da norma:
Art. 4o Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos valores
constantes desta Lei, excludas as alteraes decorrentes de crditos adicionais, desde que
as alteraes promovidas na programao oramentria sejam compatveis com a obteno
da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2014 e sejam observados o
disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF e os limites e as condies estabelecidos
neste artigo, vedado o cancelamento de quaisquer valores includos ou acrescidos em
decorrncia da aprovao de emendas individuais apresentadas por parlamentares, para o
atendimento de despesas. (grifou-se)
Tal ao, ademais, conforme apontado pela unidade tcnica, infringiu, por consequncia, o art.
167, inciso V, da Constituio Federal que, ao dispor sobre os oramentos pblicos, veda
expressamente a abertura de crditos suplementares sem prvia autorizao legislativa, situao que se
verificou nesse caso, uma vez que a condio sine qua non constante da autorizao legislativa no foi
observada:
Art. 167. So vedados:
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TC 005.335/2015-9
(...)
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem
indicao dos recursos correspondentes.
Por oportuno, rememoro a situao de fato, amplamente discutida nos autos, para demonstrar a
sua correta subsuno s normas mencionadas: referidos decretos foram emitidos em 10/11, 13/11 e
4/12/2014, momentos em que a meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2014 j se
encontrava irremediavelmente comprometida, havendo o Poder Executivo federal, para evitar o seu
descumprimento, enviado, em 5/11/2014, o Projeto de Lei (PLN) n 36/2014 com o objetivo de reduzir
a meta de resultado primrio para o exerccio.
Eis o teor do referido PLN:
Art. 3 A meta de supervit a que se refere o art. 2 poder ser reduzida no montante das
desoneraes de tributos e dos gastos relativos ao Programa de Acelerao do Crescimento
- PAC, cujas programaes sero identificadas no Projeto e na Lei Oramentria de 2014
com identificador de Resultado Primrio previsto na alnea c do inciso II do 4 do art. 7
desta Lei.
Portanto, por ocasio da edio dos decretos a principal condio estabelecida na norma
autorizativa - compatibilidade com a obteno da meta de resultado primrio -, no fora observada, eis
que inexistia lei formal alterando a referida meta, pelo que concluo que no pode prosperar a tese da
defesa de que os dispositivos legais apontados (art. 167, inciso V, da Constituio Federal e art. 4 da
LOA-2014) so exatamente os fundamentos legais para a questionada edio dos decretos.
No mesmo sentido, e tendo em vista essa situao de fato, no podem prosperar os argumentos
expressos nas contrarrazes e adequadamente refutados no exame da Semag, cujos elementos
incorporo s razes de minha deciso, procedendo apenas breves comentrios sobre os principais
deles.
Em primeiro lugar, no merece acolhida, como bem o demonstrou a Semag, o argumento de que
o tratamento fiscal a ser dado abertura de crditos adicionais, segregando-a em despesas
discricionrias e obrigatrias, e a concluso de que a abertura de crditos suplementares relativos a
essas ltimas no gera qualquer impacto no cumprimento da meta fiscal, uma vez que a execuo
desses crditos fica restrita aos limites de empenho e movimentao financeira, simplesmente porque,
no caso, no houve limitao de empenho e como se disse alhures, a meta de resultado fiscal j estava
comprometida por ocasio da emisso dos decretos de abertura de crdito.
Igualmente, no pode prosperar o argumento de que no se afigura plausvel a tese de
inadequao de suplementao de despesa obrigatria com a obteno da meta de resultado porque,
conforme abordagem da Semag, ambas as naturezas de despesas tm reflexo na meta de resultado,
uma vez que os normativos determinam o contingenciamento das despesas discricionrias para que os
recursos sejam destinados cobertura daquelas de natureza obrigatria.
Tambm no merece acolhida o argumento de que a necessidade de observncia da meta de
resultado primrio foi registrada nas exposies de motivos dos decretos em questo, porque,
conforme assevera a Semag, tais registros no foram acompanhados dos pertinentes atos de gesto
fiscal impostos ao Poder Executivo pela LRF e pela LDO.
Quanto alegao de que essa mesma situao de fato, abertura de crditos suplementares na
pendncia de apreciao, pelo Congresso Nacional, de projeto de lei alterando a meta de resultado
primrio no ocorreu apenas no exerccio de 2014, mas tambm em 2009, sem que o TCU apontasse
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TC 005.335/2015-9
qualquer ressalva na apreciao das Contas do Governo daquele exerccio, endosso plenamente a
abordagem da Semag concluindo que tal procedimento configura descumprimento do princpio da
legalidade, a ratificar a irregularidade originalmente apontada.
No que tange ao pleito relativo necessidade de se respeitar o princpio da segurana jurdica e a
possibilidade de adoo de compreenso prospectiva sobre o tema pelo Tribunal registro que tais
questes foram examinadas no exame das preliminares suscitadas pela AGU, no incio deste captulo.
Com relao ao indcio de que os decretos em questo contrariaram o art. 8 da LRF, acolho a
proposta da Semag de que essa questo seja examinada em outra oportunidade, tendo em vista tratar-se
de questo secundria que em nada prejudica a anlise da antijuridicidade dos decretos no numerados.
Ante o exposto, concluo, em linha com as ponderaes da unidade tcnica, que os elementos
constantes das contrarrazes apresentadas no so suficientes para afastar os indcios apontados no
subitem 17.1.2, excluda a referncia ao pargrafo nico do art. 8 da LRF, do despacho que proferi
nestes autos, em 12/82015, devendo tal irregularidade ser consignada no parecer final deste relatrio.
9.3 Parecer do Ministrio Pblico junto ao TCU
Neste ponto, reporto-me ao Parecer do Ministrio Pblico que atua junto ao TCU, pea n 267,
da lavra do Excelentssimo Senhor Procurador-Geral, Paulo Soares Bugarin, no qual se pronuncia
sobre o Balano Geral da Unio e sobre o cumprimento dos oramentos do Governo Federal, em face
das informaes constantes das contas apresentadas pela Presidente da Repblica.
Inicialmente, gostaria de agradecer a deferncia e me congratular com o Ministrio Pblico de
Contas que, com o seu profundo e alentado parecer, lana luzes adicionais ao exame das matrias
constantes destes autos, fazendo reverberar, como tenho reiteradamente dito, o carter eminentemente
tcnico da atuao do TCU neste feito.
Assim, registro minha adeso parcial ao pronunciamento firmado nos autos pelo MP/TCU, tendo
em vista que Sua Excelncia conclui que as contas do Governo referentes ao exerccio de 2014, no
representam adequadamente as posies financeira, oramentria, contbil e patrimonial em
31/12/2014, bem como no observaram os princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal. (grifos no original).
Com efeito, acompanho integralmente o MP/TCU quando conclui que, no que tange execuo
dos oramentos da Unio, as contas do Governo de 2014 no observaram os princpios constitucionais
e legais que regem a administrao pblica federal e que, dada a materialidade e os efeitos
generalizados das distores encontradas, justificam um parecer adverso por parte do TCU.
Entretanto, com as vnias de estilo, deixo de acompanhar o douto Parquet quando conclui que,
no que se refere ao Balano Geral da Unio, as contas do Governo no representam adequadamente as
posies financeira, oramentria, contbil e patrimonial, tendo em vista o exame e as concluses da
unidade tcnica e por entender, conforme j expressei nesse relatrio, no item 9.1.1, quando tratei das
preliminares, que o esforo do Governo para corrigir as inconsistncias contbeis apontadas na
apreciao das contas do exerccio de 2013, relatadas pelo Ministro Raimundo Carreiro, permitem que
o TCU emita parecer modificado, nos termos propostos pela Semag.
Eis porque, neste aspecto especfico, exame do Balano Geral da Unio, submeto ao egrgio
Plenrio parecer divergente do MP/TCU, em linha com a proposta da Semag que sugere parecer
modificado, cuja opinio foi fundamentada em dezesseis distores identificadas e duas limitaes de
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escopo observadas ao longo da auditoria do BGU, que esto detalhadamente especificadas no captulo
5 deste relatrio.
Por fim, incorporo a sugesto do MP/TCU para que o Tribunal avalie as questes suscitadas,
propondo, desta feita, que o exame seja realizado em processos especficos, como subsdios
apreciao das prximas Contas de Governo, e que o Plenrio determine o envio das informaes
Secretaria Geral de Controle Externo (Segecex), para as providncias cabveis.
9.4 Consideraes Finais do Relator
Ao tempo em que acolho, in totum, as consideraes finais da unidade tcnica especializada
(Semag) sobre as irregularidades analisadas e ratificadas neste processo, no posso deixar de consignar
tambm a minha impresso final a respeito das ocorrncias graves ora examinadas, desta feita sob uma
tica consolidadora.
Assim como mencionei no item 9.2.9, o tratamento apartado das irregularidades se justifica
como forma de facilitar o exerccio do contraditrio e da ampla defesa e permitir que se estruture de
forma mais organizada a anlise. Porm, preciso ficar claro que a avaliao definitiva da matria
deve ser feita de forma abrangente e consolidada, levando-se em conta toda e qualquer conexo
temtica necessria para a plena compreenso dos fatos e das irregularidades apuradas nestas contas
relativas ao exerccio de 2014.
Como muito bem destacado pela Semag no tpico 8.13, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
indiscutivelmente um dos maiores marcos normativos na era ps-constituio de 1988. Representa
ganhos institucional e social inegveis ao romper com paradigmas at ento arraigados na cultura dos
Poderes da Repblica.
Tal norma, conceitual e principiolgica por essncia, teve como objetivo central estabelecer
comportamentos esperados, diretrizes e regras norteadores de uma gesto fiscal responsvel e
equilibrada, preocupada com o controle rigoroso das contas pblicas, por meio de medidas prudenciais
e aes planejadas visando ao monitoramento pari passu do nvel da expanso das despesas e do
endividamento pblicos.
As metas fiscais, nesse contexto, so instrumento de grande valia neste esforo conjunto de
manuteno do equilbrio das finanas pblicas. A lgica oramentria, materializada por intermdio
de suas leis, s faz sentido em um cenrio de constante avaliao e monitoramento da realidade
mediante o confronto dos dados apurados com as metas previamente estabelecidas por parte dos trs
poderes de cada esfera estatal, a fim de se permitir replanejamento dos gastos pblicos, quando
necessrio, evitando-se surpresas indesejadas pelo sistema ao final de cada ciclo oramentrio.
Contudo, o diagnstico deste processo, em conjunto com as anlises realizadas no
TC 021.643/2014-8, evidencia que diversos procedimentos adotados ao longo do exerccio de 2014
afrontaram de forma significativa os princpios, objetivos e comportamentos preconizados pela LRF.
Os fatos que permeiam as irregularidades abordadas neste captulo denotam inobservncia
sistemtica de regras e princpios estabelecidos pelo legislador complementar, alm de outros
aplicveis administrao pblica. Importante enfatizar que tais fatos possuem conexo singular entre
si na medida em que repercutiram, todos, sem exceo, de uma forma ou de outra, na conduo fiscal
de 2014 e nos resultados a ela inerentes.
O relatrio demonstra, de forma cabal, o uso contnuo e reiterado de bancos estatais como
financiadores de polticas pblicas, contrariando vedao expressa da LRF. Com isso, foram
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TC 005.335/2015-9
postergados, injustificadamente, por arbtrio do Poder Executivo, o pagamento de despesas

obrigatrias pela Unio. Tais operaes de crdito ocultas, proibidas pela LRF exceto no caso da
relao entre Unio e FGTS acerca do Programa Minha Casa Minha Vida , distorceram a realidade
oramentrio-financeira e o resultado fiscal do ano. Facultaram tambm, em contrapartida, maior
margem de manobra governamental no que se refere ao limite de despesas discricionrias.
Houve desrespeito tambm regra proibitiva da LRF quanto realizao de operaes de crdito
por antecipao de receita oramentria no ltimo ano de mandato da Presidente da Repblica.
Com exceo da dvida da Unio para com a Caixa Econmica Federal em razo dos atrasos nos
pagamentos dos benefcios do Bolsa Famlia, do Seguro Desemprego e do Abono Salarial, os demais
passivos no compuseram as estatsticas fiscais elaboradas pelo Banco Central do Brasil (Bacen),
comprometendo a fidedignidade dos nmeros da Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) em algo
prximo a R$ 40 bilhes e do resultado fiscal do exerccio.
Afastei, amparando-me na anlise da Semag, as teses centrais utilizadas pela defesa, segundo as
quais os atrasos nos pagamentos no configuraram operaes de crdito, segundo a conceituao da
LRF, mas meros adiantamentos devidos a ajustes operacionais tpicos em virtude da prpria dinmica
dos repasses dos benefcios, por meio de instituio financeira estatal na condio de agente operador.
Em suma, entendi, em oposio a esse raciocnio, que os atrasos se enquadram no conceito de
operao de crdito estabelecido pela LRF; que, para tal enquadramento, no se exige contrato
bancrio tpico, especfico, firmado com instituio financeira com vistas entrega de numerrios; que
as operaes em questo so assemelhadas s do rol do art. 29, inciso III, da LRF, mais
especificamente hiptese de abertura de crdito.
A omisso das despesas primrias no clculo do resultado fiscal falseou os dados oficiais, que
ficaram subestimados, afetando a programao oramentria e financeira bem como a verificao do
cumprimento das metas fiscais sob o enfoque da necessidade de limitao de empenho e
movimentao financeira (contingenciamento). Dessa forma, criou-se situao irreal que culminou na
realizao de contingenciamento em montante inferior ao que seria exigido em caso de observncia da
legislao em vigor.
Ainda que se abstraiam os valores reais que deveriam ter composto as estatsticas fiscais, o
Poder Executivo, j na avaliao devida ao quarto bimestre de 2014, tinha conhecimento dos dados
que apontavam para um dficit primrio significativo. Naquele momento, o cenrio indicava a
necessidade de contingenciamento no montante de despesas discricionrias.
A irregularidade se materializou, em definitivo, com a emisso do Decreto 8.367/2014, na
avaliao do quinto bimestre, em paralelo com a submisso do PLN 36/2014 ao Congresso Nacional,
ocasio em que no se contemplou novo contingenciamento, alm de ter havido condicionamento da
execuo oramentria aprovao do projeto de lei.
Refutei, nesse ponto, a tese de defesa segundo a qual a deciso pelo no contingenciamento foi
medida de responsabilidade fiscal, tendo se justificado pelas mudanas no cenrio econmico mundial,
ante o agravamento da crise, e pela possibilidade de alterao da meta pela via legislativa.
Considerei que alteraes na meta fiscal so possveis, mas em respeito aos ditames das leis
oramentrias, o que ocorreu apenas sob o aspecto formal, uma vez que o PLN 26/2014 foi submetido
ao Poder Legislativo somente quando a realidade fiscal j estava deteriorada, o que deixou o
parlamento refm de uma situao ftica irreversvel.
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Restou demonstrado, tambm, que os efeitos da crise em 2014 no se fizeram sentir apenas em
novembro, mas ao longo de todo o ano, e no apenas na avaliao do quinto bimestre, os indicadores
econmicos mostraram a piora do cenrio, mas bem antes, j em maio e com mais nfase em agosto.
Ainda no mbito da programao oramentria e financeira, o relatrio confirma que houve
omisses reiteradas quanto a projees atualizadas encaminhadas pelo Ministrio do Trabalho e
Emprego. Essa ocorrncia induziu a um montante contingenciado de despesas discricionrias, no incio
do ano (Decretos 8.197/2014 e 8.216/2014) aqum do necessrio.
Para constar, outro achado de gravidade acentuada se deve abertura de crditos suplementares,
da ordem de R$ 15 bilhes, quando a meta fiscal em vigor estava comprometida.
As contrarrazes atinentes a essas duas ocorrncias foram, tambm, devidamente enfrentadas e
refutadas em tpicos apartados deste relatrio.
Outra tese central de defesa que permeia praticamente todas as irregularidades tratadas neste
processo diz respeito a possvel violao dos princpios da segurana jurdica e da proteo da
confiana por parte deste TCU na hiptese de concluir pela emisso de parecer adverso.
Nesse particular, tambm em consonncia com a anlise da Semag, reputei que as decises do
TCU, por falta de disposio legal ou constitucional que o autorizem a assim proceder, no conferem
salvaguarda continuidade da prtica de ato ilegal no abordado ou detectado por ocasio da anlise
ftico-jurdica resultante de suas manifestaes anteriores.
Por derradeiro, tomo a liberdade de reproduzir o trecho adiante, extrado das consideraes finais
daquela unidade especializada, por muito bem sintetizar o meu pensamento sobre o impacto das
irregularidades ora examinadas nestas contas relativas ao exerccio de 2014, especialmente no que
concerne ao descumprimento dos princpios e das normas relacionadas execuo dos oramentos da
Unio e ao relevante papel do Tribunal de Contas da Unio como instituio de controle da gesto
fiscal.
Dessa forma, o no registro dos pagamentos das subvenes, a contratao de operaes de
crdito com inobservncia de condies estabelecidas em lei, o no registro nas estatsticas
fiscais de dvidas contradas e a omisso das respectivas despesas primrias no clculo do
resultado fiscal criaram a irreal condio para que se editasse decreto de
contingenciamento em montante inferior ao necessrio para o cumprimento das metas
fiscais do exerccio de 2014, permitindo, desse modo, a execuo indevida de outras
despesas.
Destarte, o que se observou foi uma poltica expansiva de gasto sem sustentabilidade fiscal
e sem a devida transparncia, posto que tais operaes passaram ao largo das ferramentas
de execuo oramentria e financeira regularmente institudas.
Nessa esteira, entende-se que tais atos foram praticados de forma a evidenciar situao
fiscal incompatvel com a realidade, comprometendo os princpios do planejamento, da
transparncia e da gesto fiscal responsvel, alm de ferir diversos dispositivos
constitucionais e legais, especialmente no que tange Lei de Responsabilidade Fiscal.
Por fim, cumpre destacar o papel relevante que o Tribunal de Contas da Unio desempenha
no controle da gesto fiscal, principalmente com o advento da LRF, o que traz consigo a
responsabilidade de apontar os desvios identificados de forma a contribuir para a
credibilidade e confiabilidade da gesto e das informaes relacionadas s contas pblicas
brasileiras. Trata-se de valioso e fundamental compromisso para com a democracia e o
interesse pblico.
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Como concluso a todo esse quadro que se delineou no exame das Contas de 2014, observo que se
revela situao ainda mais preocupante do que to-somente o descumprimento generalizado e reiterado
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Revelou-se o desprestgio que o Poder Executivo devotou ao Congresso Nacional, no somente ao
adotar medidas ao arrepio da vigente Lei de Responsabilidade Fiscal, mas tambm ao promover, por
exemplo, a abertura de crditos suplementares sem prvia autorizao legislativa, desmerecendo o papel
preponderante que exerce o Poder Legislativo no harmnico concerto entre os Poderes da Repblica,
princpio fundamental da Nao, e descumprindo mandamento expresso da atual Constituio da Repblica.
Nesses termos, Senhor Presidente, Senhora Ministra, Senhores Ministros, Senhor Procurador-Geral,
antes de apresentar minuta de Parecer Prvio e proposta de Acrdo para deliberao do Colegiado, gostaria
de concluir estas consideraes agradecendo as colaboraes de todos que concorreram para o bom
desempenho desta importante tarefa do Tribunal de Contas da Unio, em especial os Senhores Ministros e
Ministros-Substitutos aqui presentes, o Senhor Procurador-Geral e os ilustres Membros do Ministrio
Pblico de Contas, as unidades tcnicas que atuaram no processo, especialmente a Secretaria de
Macroavaliao Governamental (Semag), e os assessores de meu gabinete.
10. CONCLUSO
O Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Governo da Repblica apresentam ao pas
diagnstico sistmico efetuado pelo TCU sobre aspectos relevantes do desempenho e da conformidade
da gesto pblica federal no ano que passou. o mais abrangente e fundamental produto do controle
externo e constitui etapa mxima no processo democrtico de responsabilizao e de prestao de
contas governamental, ao subsidiar o Congresso Nacional e a sociedade com elementos tcnicos e
informaes essenciais para compreenso e avaliao das aes relevantes do Poder Executivo Federal
na conduo dos negcios do Estado.
Pela 80 vez, o TCU exerce essa solene atribuio. As contas em anlise representam o exame do
quarto ano da administrao da Excelentssima Senhora Presidente da Repblica Dilma Rousseff.
A Prestao de Contas da Presidente da Repblica (PCPR) compreende o relatrio sobre os
oramentos e a atuao governamental, elaborado por diversos rgos e consolidado pela
Controladoria-Geral da Unio, bem como o Balano Geral da Unio, elaborado e consolidado pela
Secretaria do Tesouro Nacional.
A opinio desta Corte materializada em Parecer Prvio, emitido nos termos do art. 71, inciso I,
da Constituio Federal, que deve exprimir se tais contas representam adequadamente as posies
financeira, oramentria, contbil e patrimonial consolidadas no encerramento do exerccio, bem como
se observam os princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica federal, com
destaque para o cumprimento das normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos
oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais.
Embora o TCU emita Parecer Prvio apenas sobre a PCPR, o Relatrio sobre as Contas do
Governo da Repblica contempla informaes sobre os demais Poderes e o Ministrio Pblico,
compondo, assim, panorama abrangente da administrao pblica federal. Com base no disposto no
art. 228, 2, do Regimento Interno desta Corte, o presente relatrio tambm contm informaes
sobre: i) o cumprimento dos programas previstos na lei oramentria anual quanto legitimidade,
eficincia e economicidade, bem como o atingimento de metas e a consonncia destes com o plano
plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; ii) o reflexo da administrao financeira e
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oramentria no desenvolvimento econmico e social do pas; e iii) o cumprimento dos limites e

parmetros estabelecidos pela Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
O Relatrio tem por objetivo:
Contribuir para a transparncia das aes estatais;
Emitir opinio sobre as demonstraes contbeis consolidadas da Unio, com vistas a ampliar
a credibilidade dessas informaes financeiras;
Fornecer um panorama do cenrio econmico e das aes macroeconmicas governamentais
no exerccio em exame;
Analisar a conformidade e o desempenho do planejamento, do oramento e da gesto fiscal,
aspectos estruturantes da atuao do governo;
Analisar a conformidade e a confiabilidade das informaes sobre o desempenho das aes
governamentais; e
Fomentar o aperfeioamento da governana e da gesto pblica.
Especificamente quanto ao exerccio de 2014, objeto da presente apreciao, o exame das contas
da Presidente da Repblica ocorreu em um contexto de valorizao da governana pblica como
elemento crucial a ser avaliado e fomentado pelo TCU, com o objetivo de contribuir para a formao
de um ambiente de operao estatal seguro e favorvel para implementao de polticas pblicas em
benefcio da sociedade. Nesse sentido, o tema Governana Pblica para a Competitividade serviu
como norte para os trabalhos que culminaram nas concluses apresentadas ao longo deste relatrio,
especialmente no captulo 6. Nas diversas reas de anlise, utilizou-se abordagem de auditoria
destinada a avaliar a governana das polticas pblicas, de forma a direcionar os esforos de
fiscalizao para as reas que possuem vinculao direta e indireta com a competitividade nacional.
A seguir passa-se a descrever os principais resultados deste relatrio.
Desempenho da Economia Brasileira
Inicia-se com uma viso do cenrio econmico em que se deu a atuao governamental em 2014.
No referido exerccio, a produo de bens e servios no pas atingiu o patamar de R$ 5,5 trilhes,
a preos correntes, representando um crescimento real de 0,1% em relao ao Produto Interno Bruto
(PIB) do ano anterior. O valor do PIB per capita teve variao real negativa de 0,7% em relao a
2013, passando a registrar o valor de R$ 27.229,00 (valores correntes). Em dlares, o PIB per capita
registrou o valor de US$ 11,6 mil.
Sob a tica da demanda, a despesa de consumo das famlias em 2014 cresceu 0,9%, influenciada
pela elevao de 4,1%, em termos reais, da massa salarial dos trabalhadores e pelo acrscimo, em
termos nominais, de 5,8% do saldo de operaes de crdito com recursos livres s famlias.
Os demais componentes da demanda apresentaram os seguintes resultados em 2014: a despesa
de consumo da administrao pblica aumentou 1,3%; a formao bruta de capital fixo (FBCF) sofreu
queda de 4,4%; as exportaes e as importaes de bens e servios recuaram em 1,1% e 1,0%,
respectivamente.
A taxa de poupana nacional bruta em relao ao PIB foi de 15,8% em 2014, inferior verificada
no ano anterior, de 17,0%. A taxa de investimento (capital fixo formao bruta), por sua vez, foi de
19,7% do PIB, tambm inferior verificada em 2013 (20,5% do PIB).
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No que toca taxa de inflao, o ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) alcanou
6,41%, ficando 1,91% p.p. acima do centro da meta e 0,09% p.p. abaixo do limite superior. Entre os
itens que compem o IPCA, o grupo Alimentao e Bebidas teve variao de 8,03%, respondendo
sozinho por 30,7% da elevao do ndice. Embora tenha sido cumprida a meta de inflao para o ano
calendrio, o ndice situou-se acima dos 5,91% realizados em 2013. Considerando os ltimos dez anos,
o ndice de 2014 obteve a segunda maior variao anual, perdendo apenas para 2011, quando a taxa de
inflao alcanou 6,50%, ligeiramente superior verificada no encerramento de 2014.
Uma possvel interpretao dessa persistente tolerncia a taxas de inflao acima do centro da
meta seria uma insuficiente ou relativa autonomia da Autoridade Monetria, acarretando maior
transigncia com taxas de inflao mais elevadas.
Em 2014, verificou-se reduo da taxa de desocupao, que chegou a 4,3% ao final de 2014,
taxa idntica registrada no encerramento de 2013. O rendimento mdio real recebido pelos
trabalhadores em dezembro de 2014 alcanou o montante de R$ 2.705,63, superior ao verificado em
dezembro de 2013 (R$ 2.650,75). O saldo do registro dos trabalhadores contratados com carteira
assinada nos doze meses encerrados em dezembro de 2014 foi de 397 mil pessoas, um crescimento de
0,98% em relao ao total de trabalhadores empregados em 2013. Essa taxa de crescimento foi a
menor dos ltimos onze anos.
A estimativa da carga tributria brasileira em 2014 foi de 33,4% do PIB, com queda de 0,33 p.p
do PIB em relao carga de 2013, considerando o PIB calculado pelo IBGE conforme a nova
metodologia do Sistema de Contas Nacionais (SCN).
No que tange dvida pblica, merece destaque o aumento de R$ 256,8 bilhes da Dvida
Lquida do Setor Pblico (DLSP) entre 2013 e 2014, quando alcanou o montante de R$ 1.883,1
bilhes. Em percentual do PIB, houve aumento de 2,6 p.p., de 31,5% em dezembro de 2013 para
34,1% ao final de 2014. A manuteno de despesas de juros e encargos nominais maiores, em
conjuno com dficit primrio, resulta em expanso continuada tanto da dvida bruta quanto da dvida
lquida em valores nominais, mas em trajetrias divergentes, aumentando a diferena entre as duas
medidas pelo acmulo de passivos do Governo Central. Em percentual do PIB tambm houve
crescimento tanto na dvida bruta quanto na dvida lquida.
A Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG), publicada pelo Bacen, aumentou R$ 504,5 bilhes
em 2014, chegando a R$ 3.252,5 bilhes ou 58,9% do PIB, com crescimento de 5,6 p.p. em relao a
2013 (53,3% do PIB).
Com base nos dados oficiais, a Dvida Consolidada Lquida cresceu R$ 232,4 bilhes entre 2013
e 2014, totalizando R$ 1.352,5 bilhes ao final de 2014.
Em referncia s relaes econmicas com o exterior, a balana comercial apresentou dficit de
US$ 3,96 bilhes no encerramento de 2014, valor inferior ao supervit de US$ 2,6 bilhes registrado
em 2013, e menor ainda se comparado ao supervit de US$ 19,4 bilhes observado em 2012.
O cenrio macroeconmico e a atuao do governo em referido contexto refletiram na taxa de
Risco-Pas, representada pelo indicador EMBI+. No encerramento do ano de 2013, o referido ndice
atingiu 224 pontos. No fim de 2014, o risco de investir nos chamados Brics (China, Brasil, Rssia,
ndia e frica do Sul) subiu repentinamente, com o risco Brasil atingindo o patamar de 318 pontos em
16/12/2014.
Ainda com relao dvida pblica, destacaram-se as irregularidades graves constatadas pelo
Tribunal, conforme Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, em decorrncia da omisso de registro passivos
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da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS)
no clculo da DLSP. Essa omisso, que impactou as contas da dvida pblica em cerca de R$ 40
bilhes no exerccio de 2014, configura desobedincia s condies impostas pela LRF, com
desrespeito ao princpio constitucional da legalidade, bem como inobservncia dos pressupostos do
planejamento, da transparncia e da gesto fiscal responsvel.
Mereceu destaque, tambm, a constatao da ocorrncia de operaes de crdito da Unio,
realizadas junto Caixa Econmica Federal, ao FGTS e ao BNDES, sem a observncia dos requisitos
e impedimentos previstos na Constituio Federal e na Lei de Responsabilidade Fiscal. A Caixa
concedeu adiantamentos Unio para cobertura de despesas no mbito dos programas Bolsa Famlia,
Seguro-Desemprego e Abono Salarial. Os adiantamentos concedidos pelo FGTS destinaram-se s
despesas do Programa Minha Casa Minha Vida, enquanto o compromisso assumido ante o BNDES
envolveu o Programa de Sustentao do Investimento. Assim, configurou-se o descumprimento dos
dispositivos legais afetos ao endividamento pblico durante o exerccio de 2014 (arts. 32, 36 e 38 da
LRF), em ofensa ao princpio constitucional da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal).
Planejamento e Oramento
Traado esse panorama, passou-se anlise dos instrumentos de planejamento e oramento que
nortearam e viabilizaram a atuao do governo federal em 2014.
Com relao ao Plano Plurianual (PPA), principal instrumento de planejamento de mdio prazo
eleito pela Constituio Federal, examinou-se o processo de reviso do PPA 2012-2015, que, em 2014,
envolveu apenas a incluso de dez metas e 39 iniciativas, o que representa menos de 1% do nmero de
metas e iniciativas constantes do Plano. Os valores atribudos aos programas temticos foram
corrigidos, de forma que o valor global original do PPA 2012-2015 passou de R$ 5,5 trilhes para R$
5,8 trilhes em 2014.
Destacou-se que o modelo vigente de PPA apresenta fragilidades, como a deficincia na
evidenciao da lgica das intervenes governamentais para alcanar objetivos e atender a demandas
sociais. Em parte significativa dos programas, os indicadores no guardam relao mais direta com os
objetivos de cada programa. As metas, por sua vez, so estipuladas apenas para o perodo total do
plano, sem especificar as entregas associadas a cada exerccio. Entre outras, essas fragilidades reduzem
a transparncia do plano e dificultam ao cidado associar os custos incorridos pela administrao
pblica aos produtos e resultados entregues a cada perodo do ciclo de gesto.
Verificou-se que a Lei de Diretrizes Oramentrias para 2014 (LDO 2014) no continha anexo
especfico de prioridades e metas, como ocorrido em relao LDO 2013, contrariando o disposto no
2 do art. 165 da Constituio Federal.
No que tange Lei Oramentria Anual de 2014 (Lei 12.952/2014), as despesas autorizadas dos
oramentos fiscal e da seguridade social (OFSS) totalizaram R$ 2,608 trilhes, aps a aprovao de
crditos adicionais. Desse montante, 88% foram empenhados, o que significou um crescimento
de 12% com relao a 2013. No oramento de investimento, as empresas estatais realizaram
investimentos no valor de R$ 95,5 bilhes, correspondentes a 86% da dotao final autorizada
(R$ 111,2 bilhes).
Cumpre destacar que em 2014 a execuo oramentria e financeira das aes decorrentes de
emendas parlamentares individuais ficou abaixo do limite mnimo obrigatrio de 1,2% da Receita
Corrente Lquida do exerccio anterior, mesmo considerando o contingenciamento realizado, o que
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TC 005.335/2015-9
contraria o comando insculpido no art. 52 da LDO 2014, incorporado permanentemente ao

ordenamento jurdico ptrio nos termos da Emenda Constitucional 86/2015. Ademais, a parcela dessas
despesas destinada a aes e servios pblicos de sade no atingiu a metade do montante passvel de
realizao. Contudo, a no execuo do montante mnimo obrigatrio decorreu da no aprovao dos
Projetos de Lei 10/2014 e 11/2014 no prazo legal, bem como de impedimentos de ordem tcnica que
inviabilizaram a consecuo integral da programao aprovada.
A funo Previdncia Social mantm-se como a maior parcela das despesas primrias da Unio
(39%). nessa funo que esto, por exemplo, os gastos com aposentadorias e penses pagas pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Em seguida, vem a funo Encargos Especiais, que agrega
principalmente as transferncias tributrias constitucionais aos demais entes federados. Em um
segundo grupo, em termos de volume de recursos, destacam-se, nessa ordem, as funes Sade,
Educao, Assistncia Social, Trabalho, Defesa Nacional, Judiciria, Administrao, Transporte e
Agricultura.
No perodo entre 2010 e 2014, o crescimento real das despesas oramentrias foi de 17%, com
destaque para o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), com aumento de 38% no perodo. As
despesas primrias obrigatrias tiveram crescimento maior que a mdia, 19%, e as despesas
financeiras cresceram 18%. J as despesas primrias discricionrias, excludas as despesas do PAC e as
despesas com emenda parlamentar, tiveram queda real de 16% no perodo. Ressalta-se, no perodo, o
aumento do oramento destinado s funes Desporto e Lazer (79%), Assistncia Social (38%) e
Gesto Ambiental (34%).
Do total das despesas empenhadas em 2014, apenas 2,4% correspondem a investimentos. Nesse
grupo de despesa, destaca-se a baixa execuo oramentria e o elevado montante de recursos inscritos
em restos a pagar no processados. Em 2014, dos R$ 56,01 bilhes empenhados em investimentos,
aproximadamente 61% foram inscritos em restos a pagar no processados ao final do exerccio.
Observou-se que em grande parte das funes a proporo de despesas inscritas em restos a pagar no
processados foi superior que foi liquidada no exerccio. Esse quadro tem se repetido ao longo dos
anos, o que tem gerado distanciamento entre as dotaes oramentrias e os valores efetivamente
liquidados no exerccio, com o consequente aumento no estoque de restos a pagar e a diminuio do
investimento, com possveis prejuzos ao desenvolvimento econmico do pas.
Entre 2010 e 2014, o crescimento nominal do estoque de restos a pagar foi de 76%, sendo que o
volume de restos a pagar no processados cresceu 83% nesse perodo. No final de 2014, o estoque
chegou a R$ 227 bilhes, um crescimento de 4% em relao a 2013.
Comparando a evoluo do PIB nominal, da dotao oramentria inicial e do valor de restos a
pagar inscritos e reinscritos no final do exerccio nos ltimos quinze anos, verificou-se um contnuo e
significativo crescimento dos restos a pagar. Enquanto o PIB e a dotao oramentria quase que
quintuplicaram em valores correntes, os valores de restos a pagar aumentaram quatorze vezes.
Cumpre ressaltar que esse quadro representa risco para a programao financeira do governo
federal, com potenciais impactos negativos sobre o planejamento e a execuo das polticas pblicas.
Embora no demande nova dotao oramentria, o pagamento dos restos a pagar feito com recursos
financeiros dos exerccios posteriores, os quais tambm necessitam cobrir, cumulativamente, as
despesas do respectivo oramento em curso. Mais do que indicar possveis falhas de planejamento na
execuo da despesa pblica, um elevado montante de restos a pagar pode configurar uma verdadeira
disputa por recursos financeiros, em prejuzo ao ciclo oramentrio regular e ao equilbrio fiscal.
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No tocante s receitas previstas na Lei Oramentria Anual de 2014, foram arrecadados R$ 2,27
trilhes, ante os R$ 2,58 trilhes previstos. As receitas correntes alcanaram R$ 1,2 trilho,
representando um aumento de 1,94% relativamente a 2013, e as receitas de capital totalizaram
R$ 947,9 bilhes. Se descontados os R$ 555,0 bilhes correspondentes ao refinanciamento da dvida
pblica federal, a receita realizada fica reduzida a R$ 1,71 trilho.
O comportamento da arrecadao, em 2014, deveu-se, principalmente: ao desempenho dos
principais indicadores macroeconmicos que influenciam a arrecadao de tributos, com destaque para
a queda na produo industrial e do valor em dlar das importaes, que impactaram negativamente, e
o aumento da massa salarial, que impactou positivamente; reduo da lucratividade das empresas;
bem como ao impacto das desoneraes tributrias.
Por seu turno, as renncias de receitas federais mantiveram-se em expanso e alcanaram o
montante projetado de R$ 302,3 bilhes em 2014, assim classificados: R$ 195,3 bilhes de benefcios
tributrios; R$ 58,6 bilhes de benefcios tributrios-previdencirios; e R$ 48,4 bilhes de benefcios
financeiros e creditcios. O montante das renncias supera as despesas realizadas (liquidadas) em
algumas das principais funes do oramento da Unio, como Sade (R$ 94 bilhes), Educao
(R$ 92 bilhes) e Assistncia Social (R$ 70 bilhes). Em percentual do PIB, observou-se crescimento
constante da renncia tributria e previdenciria no perodo de 2011 a 2014, alcanando nesse ltimo
ano 4,6% do PIB. Os principais itens de gastos tributrios em termos de valor em 2014 foram: Simples
Nacional (R$ 67,2 bilhes), Zona Franca de Manaus (R$ 23,4 bilhes), Desonerao da Folha de
Salrios (R$ 22,2 bilhes) e Desonerao da Cesta Bsica (R$ 21 bilhes).
No tocante aos benefcios financeiros e creditcios, o montante apurado em 2014 (R$ 48,42
bilhes) representou uma substancial reduo de 23% em relao a 2013. Destaca-se que,
relativamente aos emprstimos da Unio ao BNDES, o total de subsdio estimado para 2014 foi de R$
21,27 bilhes, enquanto em 2013 foi de R$ 10,63 bilhes. Houve, com isso, uma elevao de 100% do
subsdio entre 2013 e 2014.
A anlise dos benefcios tributrios, financeiros e creditcios encerrada com um recorte
referente aos eventos Copa das Confederaes Fifa 2013 e Copa do Mundo Fifa 2014. A projeo dos
benefcios creditcios para os mencionados eventos correspondeu, em 2014, ao valor de R$ 302
milhes, sendo R$ 127 milhes referentes ao programa Procopa Turismo, R$ 114 milhes para as
arenas de futebol e R$ 61 milhes destinados mobilidade urbana. Os valores projetados para os
benefcios tributrios, por sua vez, totalizam R$ 412 milhes para subsidiar a organizao das Copas
Fifa. Somando os benefcios tributrios aos creditcios relacionados aos referidos eventos, obteve-se o
montante de R$ 714 milhes em 2014.
Ainda com relao execuo oramentria, destacou-se a execuo de despesa com pagamento
de dvida contratual junto ao FGTS sem a devida autorizao oramentria, o que ofende as normas e
os princpios constitucionais e legais relativos gesto oramentria.
Gesto Fiscal
Com relao s receitas primrias, destaca-se que alcanaram em 2014 o montante de R$ 1,22
trilho (22,12% do PIB), 1,78 ponto percentual abaixo do previsto na LDO 2014 (23,9%). Evidenciouse, tambm, uma queda da participao das receitas primrias em relao ao PIB, passando de um
percentual de 22,86% em 2013 para 22,12% no exerccio de 2014.
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TC 005.335/2015-9
A receita corrente lquida, que um dos principais parmetros que norteiam a gesto fiscal,
decresceu em 2,21% entre 2013 e 2014, alcanando o montante de R$ 641,6 bilhes.
No que concerne recuperao de crditos tributrios, verifica-se que, ao final de 2014, o
montante dos crditos ainda no recuperados pela Unio atingiu o valor aproximado de R$ 2,55
trilhes, composto por R$ 110,1 bilhes em estoque de parcelamentos de crditos no inscritos em
dvida ativa, R$ 995,3 bilhes de crditos com exigibilidade suspensa e R$ 1.449,5 bilhes de crditos
inscritos em dvida ativa.
Esse montante de crditos a recuperar equivale a 46,2% do PIB apurado em 2014, proporo
considervel se comparada a outros relevantes agregados econmicos analisados neste relatrio, tais
como: a Dvida Bruta do Governo Geral (R$ 3,25 trilhes, ou 58,9% do PIB), a Dvida Lquida do
Setor Pblico (R$ 1,88 trilho, ou 34,1% do PIB) e a Carga Tributria Bruta (R$ 1,84 trilho, ou
33,4% do PIB), ressalvando-se que essa ltima medida de fluxo, e no de estoque como as demais.
A par disso, a perspectiva histrica demonstra que tanto a expectativa de arrecadao dos
crditos a recuperar quanto a efetiva realizao de suas receitas so bem inferiores magnitude de seu
correspondente estoque. Nesse sentido, em 2014, as provises da dvida ativa e dos crditos tributrios
em geral foram atualizadas, de modo que os saldos provisionados a ttulo de perdas provveis
atingiram R$ 1,21 trilho, o que corresponde a cerca de 47% dos crditos em estoque ou 22% do PIB.
Em 2014, o total das despesas primrias empenhadas alcanou R$ 1,25 trilho (22,71% do PIB),
representando uma elevao de 9,7% com relao ao total empenhado no ano anterior. Destaca-se que,
desse montante empenhado em 2014, cerca de R$ 53,6 bilhes se referem a despesas discricionrias
sem impacto fiscal, ou seja, so as despesas do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que
foram deduzidas do resultado primrio.
Verificou-se que os Poderes Executivo, Legislativo, Judicirio e o Ministrio Pblico da Unio,
analisados de maneira consolidada, respeitaram, no exerccio de 2014, os limites de despesa com
pessoal estabelecidos pelos arts. 20 e 22 da LRF. A despesa lquida com pessoal (despesa bruta menos
despesas no computadas) apresentou elevao de 7,07% em relao aos gastos de 2013.
Analisou-se o comportamento das receitas e das despesas pblicas federais, para verificar o
cumprimento das metas fiscais, que so mecanismos para garantir sociedade o compromisso do
governo com as condies necessrias estabilidade econmica. Como instrumento de gesto das
finanas pblicas, a programao oramentria e financeira contribui para o cumprimento dessas
metas. Assim, ao longo do ano, as receitas e despesas do governo so avaliadas e, caso necessrio, os
gastos devem ser limitados a fim de garantir o alcance dos resultados pr-definidos na LDO.
No incio de 2014, o Poder Executivo Federal efetuou limitao de empenho e movimentao
financeira de R$ 30,5 bilhes, complementada por mais R$ 0,3 bilho dos demais Poderes. Nas
avaliaes aps o segundo, terceiro e quarto bimestres, concluiu-se que no havia necessidade de
novos contingenciamentos, conquanto o resultado primrio realizado at agosto fosse de apenas R$ 0,4
bilho, ante uma meta parcial prevista de R$ 39 bilhes. Ainda assim, na avaliao aps o quinto
bimestre, o Poder Executivo sinalizou a possibilidade de reverso parcial do contingenciamento em R$
10,1 bilhes. Essa medida amparou-se no Projeto de Lei PLN 36/2014, que extinguia o limite mximo
de deduo da meta de resultado primrio, ento fixado em R$ 67,0 bilhes, referente a despesas do
PAC e desoneraes tributrias.
Ocorre que, entre a data da avaliao referente ao quinto bimestre, 28/11/2014, e o incio da
vigncia da Lei 13.053/2014 (oriunda do PLN 36/2014), em 15/12/2014, o limite de deduo da meta
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TC 005.335/2015-9
fiscal ainda estava restrito a R$ 67,0 bilhes. Diante dessa condio, o Tribunal de Contas da Unio
constatou que seria necessrio um contingenciamento adicional de pelo menos R$ 28,5 bilhes,
visando ao cumprimento da meta de supervit primrio de R$ 116,1 bilhes, com deduo limitada de
R$ 67,0 bilhes.
Assim, constatou-se o descumprimento das normas prescritas nos arts. 37, caput, da Constituio
Federal, 51 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), bem como 1 e 9 da Lei Complementar 101/2000, em
face da ausncia de contingenciamento de despesas discricionrias no montante de pelo menos R$ 28,5
bilhes, quando da edio do Decreto 8.367/2014, em prejuzo ao planejada e transparente e
gesto fiscal responsvel em prol do equilbrio das contas pblicas da Unio no exerccio de 2014.
Destaca-se, ainda, que o art. 4 do Decreto 8.367/2014 condicionou a distribuio e utilizao
dos valores de ampliao dos limites de movimentao e empenho e de pagamento publicao da lei
resultante da aprovao do PLN 36/2014, o que contraria claramente o art. 118 da LDO 2014 in verbis:
Art. 118. A execuo da Lei Oramentria de 2014 e dos crditos adicionais obedecer aos
princpios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia na administrao pblica federal, no podendo ser utilizada para influir na
apreciao de proposies legislativas em tramitao no Congresso Nacional. (grifou-se)
Ao vincular a liberao de limites oramentrios e financeiros alterao legislativa que
autorizaria a reduo da meta fiscal pela totalidade das despesas do PAC e das desoneraes
tributrias, o Poder Executivo utilizou-se da execuo oramentria, condicionando-a apreciao da
proposio que se encontrava em tramitao no Congresso Nacional. Tal uso ocorreu, inclusive,
mediante a adoo de clusula resolutiva, nos termos do pargrafo nico do art. 4 do Decreto
8.367/2014: no aprovado o PLN de que trata o caput, o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto e o Ministrio da Fazenda elaboraro novo relatrio de receitas e despesas e encaminharo
nova proposta de decreto.
Considerando que a aprovao do PLN 36/2014 foi consumada na forma da Lei 13.053/2014, a
condicionante oramentria imposta pelo Poder Executivo no Decreto 8.367/2014 surtiu o efeito
almejado, com a alterao promovida na redao do caput do art. 3 da LDO 2014, que extinguiu o
valor de referncia de R$ 67 bilhes como limite para deduo da meta de resultado primrio da
Unio. Contudo, tal mudana deu-se custa da infringncia, pelo governo, dos princpios
constitucionais da legalidade e da moralidade, dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel, bem como do art. 118 da mesma LDO 2014.
Constatou-se ainda que, apesar de o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) ter alertado a
SOF, desde 12/2/2014, acerca da necessidade de ajuste nas dotaes oramentrias de despesas
obrigatrias do Fundo de Amparo ao Trabalhador, o Poder Executivo manteve no Decreto 8.197/2014,
bem como nos relatrios de avaliao de receitas e despesas do 1 ao 4 bimestre, de forma
injustificada, at o ms de setembro, o valor inicialmente previsto na LOA para essas despesas
obrigatrias.
Em razo de no ter utilizado ao longo de 2014 a projeo atualizada das despesas obrigatrias
do FAT, os parmetros usados para manuteno dos limites de empenho e movimentao financeira
restaram comprometidos. Consequentemente, deixou-se de realizar contingenciamento de despesas
discricionrias no valor necessrio, o que representa ofensa ao princpio da transparncia insculpido na
LRF.
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Outrossim, entre 5/11/2014 e 14/12/2014, foram editados sete decretos para abertura de crditos
suplementares ao oramento da Unio, utilizando-se como fonte de financiamento supervit financeiro
e excesso de arrecadao para cobertura de despesas primrias. Porm, naquela ocasio a meta de
resultado primrio estabelecida na LDO 2014 estava comprometida, o que foi evidenciado pelo
encaminhamento realizado pelo Poder Executivo de projeto de lei ao Congresso Nacional para alterla.
Dessa forma, a edio dos referidos decretos contrariou o art. 4 da LOA 2014, que impedia a
abertura de crditos suplementares que fossem incompatveis com a obteno da meta de resultado
primrio vigente, nos termos estabelecidos pela LDO.
Alm disso, relataram-se irregularidades na gesto oramentria da Unio durante o exerccio de
2014, envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a despesas do Programa
Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964, 35 e
67, caput, do Decreto 93.872/1986.
Com relao ao resultado fiscal, a Unio apresentou dficit primrio de R$ 22,5 bilhes em
2014, valor inferior em R$ 138,6 bilhes meta fixada na LDO (R$ 116,1 bilhes). Com a alterao
promovida pela Lei 13.053/2014, a Unio pde deduzir da referida meta a totalidade das desoneraes
de tributos (R$ 104,0 bilhes) e as despesas do PAC (R$ 57,7 bilhes). Essas dedues converteram a
meta superavitria inicial em uma meta de dficit primrio de R$ 45,7 bilhes. Somente aps essa
reduo que se pde considerar atingida a meta fiscal, com um excedente de R$ 23,2 bilhes.
No que tange ao resultado nominal, o dficit de R$ 273,3 bilhes apurado em 2014 foi bem
superior meta de resultado deficitrio estabelecida na LDO (R$ 25,7 bilhes).
A dvida lquida do governo federal (governo central mais empresas estatais federais), por seu
turno, encerrou 2014 com saldo de R$ 1.196,6 bilhes, acima, portanto, do montante de R$ 1.088,7
bilhes, estabelecido como limite mximo pela LDO.
Cabe destacar que o montante dos juros nominais apropriados aos estoques da dvida lquida do
governo federal em 2014 foi superior quele observado no exerccio anterior. Em 2014, os juros
nominais foram responsveis pela elevao do endividamento em cerca de R$ 250,8 bilhes ou 4,54%
do PIB, ante um aumento de R$ 185,5 bilhes ou 3,60% do PIB em 2013.
As despesas de juros e encargos nominais em conjuno com dficits primrios resultam em
expanso continuada da dvida lquida tanto em valores nominais quanto em percentual do PIB, o que
chama a ateno para o carter expansionista da poltica fiscal em 2014, cuja imediata consequncia
o aumento dos juros pagos na renovao dos ttulos pblicos federais.
Entre os fatores que contriburam para o resultado primrio apresentado, destacam-se: desconto
dos montantes referentes s desoneraes e s despesas do PAC, respectivamente R$ 104,0 bilhes e
R$ 57,7 bilhes; limitao de empenho e movimentao financeira, tambm conhecida como
contingenciamento, no valor de R$ 20,7 bilhes; receitas atpicas decorrentes de parcelamentos de
dvidas tributrias e previdencirias no montante de R$ 19,9 bilhes; receita atpica de R$ 5,1 bilhes,
relativa outorga de servios de telecomunicaes (4G); recebimento de dividendos do BNDES de
aproximadamente R$ 9 bilhes; e a postergao de pagamento (float), via restos a pagar, de at
R$ 38,3 bilhes. Desconsiderando-se as receitas atpicas e o float de restos a pagar, obteve-se o
resultado primrio ajustado: dficit de R$ 94,8 bilhes. Esse montante bem superior ao divulgado
oficialmente pelo governo federal, dficit de R$ 22,5 bilhes.
56
TC 005.335/2015-9
Cabe destacar que, diferentemente da arrecadao usual de tributos e contribuies, fruto do

efetivo esforo fiscal do governo, essas receitas atpicas originaram-se de parcelamentos de crditos
tributrios, de concesses e permisses e de dividendos.
A esse respeito, reiteram-se observaes consignadas nos Relatrios sobre as Contas do Governo
de 2012 e de 2013, no sentido de que, em detrimento de transaes que resultaram em receitas
primrias atpicas (que em 2014 representaram R$ 34 bilhes), afigurar-se-ia mais consentnea com o
planejamento, a transparncia e o equilbrio das contas pblicas, por exemplo, a adoo de medidas
com vistas a aumentar a eficincia na arrecadao de receitas, racionalizar os gastos pblicos e a
aprimorar a cobrana de crditos a recuperar. No caso dessas alternativas no serem factveis, uma
deciso prudente seria ajustar tempestivamente a meta real capacidade de consecuo.
Anlise Setorial
A anlise da ao setorial do governo recebeu nova abordagem a partir do exame da Prestao de
Contas da Presidente da Repblica (PCPR) relativa ao exerccio de 2013. Essa mudana teve como
norte: enfatizar o papel do Tribunal dentro do processo de julgamento das Contas de Governo, que o
de oferecer elementos tcnicos ao Congresso Nacional para que este possa exercer sua competncia
constitucional de julgar as contas do Presidente da Repblica e valorizar a PCPR, instrumento de
transparncia e comunicao entre o Poder Executivo e a sociedade.
Nesse panorama, dedicou-se especial ateno s informaes de desempenho (indicadores e
metas) dos programas temticos do PPA 2012-2015, que demonstram os efeitos da atuao estatal para
a sociedade, evidenciando a relao entre os recursos pblicos aplicados anualmente e a entrega de
bens e servios pblicos sociedade.
Neste Relatrio sobre as Contas do Governo de 2014, buscou-se aferir se tais instrumentos de
medio de desempenho poderiam ser considerados evidncias aptas a sustentar a opinio do controle
externo. Assim, diante dos padres estabelecidos pelas Normas de Auditoria do Tribunal, foram
analisadas a relevncia e a suficincia, bem como a validade e a confiabilidade dos indicadores e das
metas, relacionando-se citados atributos com as qualidades desejveis a um bom indicador ou a uma
boa meta.
Entende-se por relevncia a importncia das informaes de desempenho para medir o alcance
dos objetivos; por suficincia a quantidade e a qualidade dos instrumentos utilizados; por validade o
grau segundo o qual o indicador ou a meta refletem o fenmeno que est sendo medido; e por
confiabilidade, a fidedignidade da fonte de dados utilizada para o clculo das informaes, de tal
forma que diferentes avaliadores possam chegar aos mesmos resultados.
De forma complementar, avaliou-se a utilidade e completude das cestas de indicadores dos 33
programas temticos selecionados para anlise, ou seja, se nela esto includos itens capazes de refletir
os resultados da interveno governamental em todas as reas relevantes da poltica pblica. Em
sntese, considera-se til a cesta de indicadores que possui, na maior extenso possvel, as seguintes
caractersticas: foco; equilbrio; adequao e economia. O foco avalia se a cesta de indicadores est
alinhada aos objetivos definidos para o programa temtico. O equilbrio analisa se a cesta oferece uma
viso abrangente do desempenho, contemplando vrios aspectos da ao pblica, tais como eficincia,
eficcia, economicidade, efetividade. O critrio adequao observa se as informaes apresentadas
pela cesta de indicadores contemplam as expectativas dos atores internos e externos, tais como
gestores e sociedade. J o critrio economia considera o custo envolvido para a produo do dado,
cotejando-o com os benefcios gerados.
57
TC 005.335/2015-9
Do total de indicadores componentes dos programas temticos presentes no PPA, foram

selecionados para anlise 93. Desses, 42% apresentaram alguma falha: observou-se o no atendimento
aos atributos relevncia e suficincia em 41% dos indicadores avaliados. Com relao aos atributos
validade e confiabilidade, 26% dos indicadores analisados foram rejeitados.
Com relao ao total de metas examinadas (111), 28% foram refutadas. Quanto aos atributos
relevncia e suficincia, 23% das metas apresentaram falhas, enquanto que 20% das metas foram
rejeitadas nos atributos validade e confiabilidade.
No que se refere avaliao da cesta de indicadores, verificaram-se limitaes quanto ao critrio
foco em 52% dos programas. Com relao ao equilbrio, 97% dos programas apresentaram
deficincias, enquanto que 73% mostraram problemas quanto adequao. J o critrio economia foi
bem avaliado, registrando-se limitaes em apenas 6% dos programas selecionados.
A nova perspectiva adotada pelo Tribunal ressalta a nfase no resultado da gesto pblica,
contribuindo para a melhoria da transparncia e do controle social. Busca-se, assim, fornecer no
somente a certificao acerca dos indicadores e metas, mas tambm anlises que permitam ao
Congresso Nacional e sociedade avaliarem o desempenho dos rgos e entidades pblicas, contando
com panoramas abrangentes dos resultados alcanados a cada ano, capazes de evidenciar a relao
entre a alocao de recursos pblicos e a entrega de bens e servios sociedade.
Com o direcionamento em curso, ao verificar a solidez das informaes de desempenho
divulgadas pelo Poder Executivo, o TCU auxilia na construo de um sistema de medio adequado s
demandas sociais e, por conseguinte, impulsiona o processo de melhoria da governana do setor
pblico.
Governana Pblica para a Competitividade Nacional
O tema Governana Pblica para a Competitividade Nacional foi eleito pelo TCU como
integrador para definir e delinear os trabalhos especiais que compem o presente captulo do Relatrio
das Contas do Governo referentes a 2014. Em sntese, os referidos trabalhos consistiram em auditorias
e anlises especficas sobre aspectos de governana em polticas pblicas selecionadas por suas
relaes diretas e indiretas com o tema competitividade. Sem a pretenso de que o tema tenha sido
abordado de forma exaustiva, as anlises empreendidas ratificam a importncia do aperfeioamento da
governana pblica para induzir a melhoria da qualidade dos servios pblicos e gerar efeitos positivos
sobre a competitividade do produto nacional.
Em termos de competitividade nacional, vrias instituies no Brasil e no exterior convergem
para um conjunto de requisitos bsicos que devem ser atendidos para que os produtos de um pas se
sobressaiam sobre seus concorrentes. Nas anlises deste relatrio, utilizaram-se os pilares
mencionados no Relatrio de Competitividade Global do Frum Econmico Mundial, mas h outros
estudos igualmente importantes que relacionam instituies, polticas e fatores que influenciam na
competio pelos mercados em todo o mundo. Cabe mencionar a publicao A agenda de
competitividade do Brasil, coletnea de artigos elaborada pelo Instituto Brasileiro de Economia
(Ibre), que cita uma srie de fatores anticompetitivos dos quais derivam ineficincias na produo de
bens e servios, e que, portanto, deveriam ser abrangidos pela agenda de competitividade nacional, tais
como: problemas de logstica; complexidade tributria; regras burocrticas que travam os processos e
as decises; ineficincia ou inexistncia regulatria; baixo investimento em pesquisa e
desenvolvimento e assimilao tecnolgica etc. reas que, no caso brasileiro, dependem em grande
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TC 005.335/2015-9
medida da atuao estatal, seja por intermdio de gastos diretos, seja pela funo regulatria exercida
pelo governo.
Assim sendo, os ganhos em termos de governana pblica, nas trs esferas de poder, podem
levar a uma viso mais integrada do governo, maior coordenao e coerncia e, consequentemente,
reduo das aes desconexas e aumento da eficincia e da capacidade governamental na aplicao
dos recursos pblicos. Medidas que podem elevar a qualidade desses servios e influenciar
positivamente no aumento da competitividade nacional.
A primeira anlise deste captulo tratou de um diagnstico de governana pblica nacional,
realizado pelo TCU em parceria com os tribunais de contas de todo o Brasil e demonstrou que a
melhoria do Estado tema que deve compor a agenda no somente do governo federal, mas tambm
das lideranas estaduais e municipais.
As demais anlises e auditorias foram desenvolvidas com base nas orientaes do Referencial
para Avaliao de Governana em Polticas Pblicas, que fornece um modelo de avaliao da
governana em polticas pblicas, contemplando oito componentes: Institucionalizao; Planos e
Objetivos; Participao; Capacidade Organizacional e Recursos; Coordenao e Coerncia;
Monitoramento e Avaliao; Gesto de Riscos e Controle Interno; e Accountability.
Sob esse enfoque, analisou-se o aperfeioamento da gesto pblica baseada em auditoria
realizada na Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(Segep/MP). Uma das concluses do trabalho foi que, embora faa parte da estratgia do governo
federal, a disseminao do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica, do Gespblica e dos seus
instrumentos indutores ainda reduzida, pois boa parte dos rgos/entidades consultados no trabalho
desconhecem essas ferramentas. Alm disso, foi constatada a ausncia de constituio vlida do
Comit Gestor do Gespblica, cujas atribuies estariam relacionadas com a orientao tcnica, o
fomento da aplicao e o aprimoramento do engajamento de organizaes pblicas no programa. Tais
concluses demonstram que so necessrios avanos significativos no estmulo, na coordenao e no
acompanhamento das aes a cargo da Segep junto aos demais rgos e entidades da administrao
pblica, sob pena de no se realizar o objetivo expresso na instituio do prprio Gespblica:
promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e avaliao das
polticas pblicas.
Outro fator de impacto transversal nas polticas relacionadas competitividade nacional a
qualidade das previses que fundamentam planos e oramentos governamentais. Os princpios da
OCDE para a governana oramentria incluem a integridade e a preciso das previses como
requisitos para a boa gesto das finanas e dos programas governamentais. Assim, o TCU avaliou a
previso dos parmetros macroeconmicos para a elaborao das peas oramentrias federais, em
comparao com os valores observados no perodo de 2011 a 2014. Verificaram-se discrepncias
relevantes entre os indicadores macroeconmicos projetados pelo governo e o que de fato se realizou
no decorrer dos exerccios, enquanto que as previses de mercado apresentaram melhor poder
preditivo.
Em sequncia, iniciando as anlises de polticas pblicas especficas, apresentou-se fiscalizao
do TCU para avaliar a governana da pactuao intergovernamental no mbito do Sistema nico de
Sade, tema afeto competitividade nacional, por suas relaes com a produtividade do trabalhador e
das empresas e com a onerao dos sistemas de seguridade social. Foram detectadas deficincias na
definio das competncias dos entes envolvidos, notadamente a ausncia de indicao clara e
especfica nas normas acerca das responsabilidades dos estados e da Unio e a inexistncia de previso
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TC 005.335/2015-9
de sanes nos contratos assinados, o que fragiliza a pactuao de metas, objetivos e responsabilidades
solidrias no mbito do SUS. Alm disso, destacou-se a fragmentao de polticas incentivadas pelo
Ministrio da Sade, o que dificulta o cumprimento das mltiplas regras pelos municpios, bem como
a priorizao de iniciativas. Evidenciou-se, tambm, a falta de consistncia nos apoios federais
regionalizao, uma vez que o apoio financeiro e a orientao tcnica mais prxima dos municpios,
embora existentes, mostraram-se instveis.
Apresentou-se, tambm, anlise acerca da poltica de educao profissional, cientfica e
tecnolgica (EPCT), considerando ser esse um dos fatores que contribuem para impulsionar a
competitividade, ao aumentar a qualidade e a produtividade do trabalho. As principais concluses do
trabalho foram: os mecanismos necessrios para caracterizar um adequado sistema de avaliao da
poltica ainda no se encontram suficientemente implantados; os institutos federais apresentam pouca
maturidade na adoo de boas prticas relacionadas s suas unidades de auditoria interna; ainda
modesta a articulao das instituies de ensino junto aos setores produtivos e s agncias de fomento.
Em seguida, avaliou-se a poltica de intermediao de mo de obra (IMO) operacionalizada pelas
agncias do Sistema Nacional de Emprego (Sine), que constitui um dos tipos de programas voltados
para a proteo aos trabalhadores. Ressaltou-se que quase a totalidade dos recursos do Trabalho e
Emprego so comprometidos com as polticas passivas (seguro desemprego e abono salarial) em
detrimento das polticas ativas (intermediao de mo de obra e qualificao social e profissional),
afetando diretamente o mercado de trabalho, o que gera prejuzos por toda a cadeia produtiva e, em
ltima instncia, competitividade. Os recursos destinados a essa atividade tm sido
incomparavelmente menores do que as necessidades do setor, o que se reflete claramente nos servios
prestados pelo Sine, que se mostram com elevada deficincia.
Com a perspectiva de que o aprimoramento da governana pblica pode colaborar para a
simplificao dos fluxos e para a facilitao do comrcio, de forma a beneficiar a competitividade dos
produtos nacionais, foi realizado trabalho sobre a governana no tratamento administrativo do
Comrcio Exterior. Destacou-se o aprimoramento dos mecanismos de governana relativos
institucionalizao formal da poltica pblica, por meio do Programa Portal nico de Comrcio
Exterior. Entretanto, como fragilidades citaram-se: ausncia de estimativa dos recursos oramentrios
necessrios aos projetos associados; ausncia de previso para a forma e o perodo de monitoramento e
avaliao dos projetos; e, fragmentao do Siscomex, sistema em que so executadas as operaes de
comrcio exterior, em diversos sistemas e rgos dispersos.
A respeito da inovao, fator relevante para alavancar a competitividade de um pas, destacou-se
uma das estratgias de atuao do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao, que a promoo de
parcerias com entidades privadas sem fins lucrativos qualificadas como Organizaes Sociais (OS),
por meio de contratos de gesto, conforme parmetros definidos pela Lei 9.637/1998. Foram
evidenciadas deficincias estruturantes no modelo, como: ausncia de regulamentao da Lei
9.637/1998; falta de transparncia sobre as aes e gastos realizados pelas OS; capacidade
organizacional deficiente para a superviso da poltica e ausncia de poltica de gesto de riscos e de
estrutura de controles internos.
Dada a magnitude dos recursos envolvidos e a relevncia para a competitividade, realizou-se,
ainda, fiscalizao com foco na governana do Programa de Investimento em Logstica (PIL
Ferrovias). Identificaram-se as seguintes relevantes fragilidades: baixa institucionalizao dos atos
referentes ao programa, o que ocasiona vrios problemas, inclusive prejuzos para a transparncia;
ausncia de indicadores e metas para avaliar a eficincia e a efetividade do programa; ausncia de
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TC 005.335/2015-9
motivao clara, congruente e suficiente para a escolha do novo modelo de operao; inexistncia de
critrios objetivos para a seleo e a priorizao dos trechos a serem concedidos; e falhas no
planejamento decorrentes da falta de integrao dos novos projetos malha ferroviria j existente.
Por fim, avaliou-se as condies de governana na Poltica Pblica de Mobilidade Urbana.
Destacou-se que, apesar de a poltica estar formalmente instituda pela Lei 12.587/2012, existe um
descompasso entre a diretriz nacional (cuja prioridade so os modos de transporte no motorizados e
os servios de transporte pblico coletivo) e os critrios de seleo das propostas de interveno de
mobilidade urbana apresentadas ao governo federal por estados e municpios. Tambm foi observado
que as metas e os indicadores utilizados pelo governo federal no so capazes de avaliar e medir o
progresso e o alcance dos objetivos da poltica nacional de mobilidade urbana e que o esforo
cooperativo entre as esferas de governo insuficiente para a sua adequada implementao.
Em suma, as concluses dos trabalhos evidenciaram gargalos e fragilidades estruturais, em reas
essenciais para a melhoria da competitividade da economia brasileira. Ressalta-se, por fim, que essas
fiscalizaes do continuidade ao esforo do TCU para contribuir com o aperfeioamento da
governana pblica, condio essencial para que resultados sejam entregues sociedade com maior
eficincia e efetividade. Essa atuao est em consonncia com o Plano Estratgico 2015-2021 do
TCU, que destaca, entre os resultados esperados em decorrncia de sua atuao de controle externo, o
aprimoramento da governana e da gesto em organizaes e polticas pblicas. Trata-se, assim, da
ateno do controle a aspectos estruturantes da atuao estatal, explicitando diagnsticos e
recomendaes sociedade, ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo, tendo em vista a plena
promoo do desenvolvimento nacional.
Auditoria do Balano Geral da Unio (BGU)
Para a execuo da auditoria do Balano Geral da Unio, utilizou-se uma abordagem baseada em
risco para definio e aplicao dos procedimentos adequados ao exame da confiabilidade das
demonstraes contbeis consolidadas da Unio referentes ao exerccio de 2014. Essa fiscalizao teve
o intuito de verificar se o BGU reflete, em todos os aspectos relevantes, a situao patrimonial da
Unio em 31/12/2014 e os resultados patrimonial, financeiro e oramentrio tambm de 2014.
O escopo da anlise a verificao da confiabilidade das demonstraes contbeis consolidadas
do governo federal. As constataes referem-se somente ao aspecto contbil das transaes e saldos
auditados.
A opinio modificada foi fundamentada em dezesseis distores identificadas e duas limitaes
de escopo observadas ao longo da auditoria. Algumas constataes so recorrentes, ou seja, j tm sido
identificadas nos ltimos anos. Nesse sentido, cabe ressaltar que, em relao s constataes
recorrentes, a administrao teve oportunidade, em decorrncia das recomendaes consignadas nas
auditorias das demonstraes consolidadas de exerccios anteriores, de se manifestar e corrigir as
distores apontadas, com o agravante de no t-lo feito em 2014.
Os principais motivos para a emisso de uma opinio modificada para as demonstraes
contbeis consolidadas da Unio de 2014 foram:
As distores quantificveis totalizam R$ 281 bilhes, ou 2,38 vezes o Patrimnio Lquido da
Unio;
O Passivo est subavaliado em R$ 256 bilhes, o que seria suficiente para inverter a situao
patrimonial da Unio, tornando o Patrimnio Lquido negativo, em razo da retificao
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TC 005.335/2015-9
irregular de restos a pagar no processados, da ausncia de registro de passivos junto aos

bancos pblicos em razo do pagamento de programas sociais, bem como de falha na
consolidao do BGU;
Foram apontadas distores relacionadas a estimativas contbeis inadequadas ou inexistentes,
cujos montantes, caso confirmados, poderiam representar uma parcela substancial do total de
ativos e passivos da Unio. Essas distores esto relacionadas s estimativas dos passivos
contingentes e dos crditos tributrios a receber;
O Ativo Imobilizado no reflete a situao patrimonial da Unio em decorrncia de
deficincias na avaliao e mensurao dos imveis de uso especial e dominiais, da no
contabilizao dos imveis destinados reforma agrria, bem como de deficincias na
depreciao de bens mveis e imveis;
H falhas de divulgao em notas explicativas sobre transaes com partes relacionadas, e,
sobre o dficit atuarial do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS);
Houve limitaes de escopo, que impedem a obteno de evidncia de auditoria suficiente e
adequada, relacionadas s despesas da Unio com penses militares e militares inativos.
Alm das distores identificadas, foram constatadas deficincias significativas nos controles
internos do Sistema de Contabilidade Federal, decorrentes da baixa capacidade dos rgos desse
sistema para responder aos riscos de distoro no Balano Geral da Unio.
Diante da materialidade e dos efeitos generalizados das distores, as medidas necessrias e
suficientes para evidenciar a real situao patrimonial da Unio para as contas de 2015 sero
acompanhadas em processo especfico.
Indcios de irregularidades e anlise das contrarrazes apresentadas pela Exma. Sra. Presidente da
Repblica
Por meio do Acrdo 1.464/2015-TCU-Plenrio, prolatado na Sesso Extraordinria de
17/6/2015, no mbito da apreciao das Contas do Governo da Repblica relativas ao exerccio de
2014, o TCU comunicou ao Congresso Nacional que as referidas contas no estavam em condies de
serem apreciadas pelo Tribunal naquele momento, em virtude dos indcios de irregularidades
apresentados no Relatrio Preliminar, acarretando a necessidade de abertura de prazo para
apresentao de contrarrazes por parte da Presidente da Repblica.
Assim, em nome do devido processo legal e em respeito ao princpio constitucional do
contraditrio e da ampla defesa, o TCU concedeu prazo para que a Presidente da Repblica se
manifestasse, caso assim desejasse, acerca dos treze indcios de irregularidades apontados nos itens
9.2.1 a 9.2.13 do referido Acrdo:
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de passivos
da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS nas estatsticas da dvida
pblica de 2014 (item 2.3.5 do Relatrio);
1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, inciso I, 36, caput, e 38,
inciso IV, alnea "b", da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos
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concedidos pela Caixa Econmica Federal Unio para cobertura de despesas no mbito
dos programas Bolsa Famlia, Seguro Desemprego e Abono Salarial nos exerccios de
2013 e 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 32, 1, inciso II, da Lei
Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo FGTS Unio para
cobertura de despesas no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida nos exerccios de
2010 a 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 32, 1, incisos I e II, e 36,
caput, da Lei Complementar 101/2000, em face de adiantamentos concedidos pelo BNDES
Unio para cobertura de despesas no mbito do Programa de Sustentao do
Investimento nos exerccios de 2010 a 2014 (item 2.3.6 do Relatrio);
9.2.5. ausncia do rol de prioridades da administrao pblica federal, com suas
respectivas metas, no Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias de 2014, descumprindo o
previsto no 2 do art. 165 da Constituio Federal (item 3.2 do Relatrio);
9.2.6. inobservncia do princpio da legalidade (art. 37, caput, da Constituio Federal), do
princpio oramentrio da universalidade (arts. 3, caput, da Lei 4.320/1964 e 5, 1, da
Lei Complementar 101/2000), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da
gesto fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts.
167, inciso II, da Constituio Federal e 32, 1, inciso V, da Lei Complementar 101/2000,
em face da execuo de despesa com pagamento de dvida contratual junto ao FGTS sem a
devida autorizao oramentria no exerccio de 2014 (item 3.3.3.7 do Relatrio);
9.2.7. extrapolao do montante de recursos aprovados, no Oramento de Investimento,
para a fonte de financiamento "Recursos Prprios - Gerao Prpria", pelas empresas
Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados S.A., Boa Vista
Energia S.A. (BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e Petrobras
Netherlands B.V. (PNBV); para a fonte "Recursos para Aumento do Patrimnio Lquido Controladora", pela empresa Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs); para a fonte
"Operaes de Crdito de Longo Prazo - Internas", pela empresa Transmissora Sul
Litornea de Energia S.A. (TSLE); e para a fonte "Operaes de Crdito de Longo Prazo Externas", pela empresa Furnas - Centrais Eltricas S.A. (item 3.3.4 do Relatrio);
9.2.8. execuo de despesa sem suficiente dotao no Oramento de Investimento pelas
empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e
Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), em desacordo com o disposto no
inciso II do art. 167 da Constituio Federal (item 3.3.4 do Relatrio);
1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 9 da Lei Complementar
101/2000 e 51 da Lei 12.919/2013, em face da ausncia de contingenciamento de despesas
discricionrias da Unio no montante de pelo menos R$ 28,54 bilhes, quando da edio
do Decreto 8.367/2014 (item 3.5.3 do Relatrio);
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9.2.10. inobservncia dos princpios da legalidade e da moralidade (art. 37, caput, da

Constituio Federal), dos pressupostos do planejamento, da transparncia e da gesto
fiscal responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), bem como do art. 118 da
Lei 12.919/2013, em face do condicionamento da execuo oramentria de 2014
apreciao legislativa do Projeto de Lei PLN 36/2014, nos termos do art. 4 do Decreto
8.367/2014 (item 3.5.3 do Relatrio);
1, da Lei Complementar 101/2000), bem como dos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964, 35
e 67, caput, do Decreto 93.872/1986, em face da inscrio irregular em restos a pagar de
R$ 1,367 bilho referentes a despesas do Programa Minha Casa Minha Vida no exerccio
de 2014 (item 3.5.4.1 do Relatrio);
responsvel (art. 1, 1, da Lei Complementar 101/2000), em face da omisso de
transaes primrias deficitrias da Unio junto ao Banco do Brasil, ao BNDES e ao FGTS
nas estatsticas dos resultados fiscais de 2014 (item 3.5.5.2 do Relatrio);
9.2.13. existncia de distores materiais que afastam a confiabilidade de parcela
significativa das informaes relacionadas a indicadores e metas previstos no Plano
Plurianual 2012-2015 (item 4.2.34 do Relatrio).
Adicionalmente, novos indcios de irregularidades foram apresentados pelo Procurador do
Ministrio Pblico junto ao TCU, Jlio Marcelo de Oliveira, e pelo Ministro-Substituto Andr Luis de
Carvalho. Por conseguinte, o Ministro Relator concedeu novo prazo para a Presidente da Repblica se
pronunciar, caso entendesse necessrio, sobre dois indcios de irregularidades adicionais.
Destarte, por meio do Aviso 895-GP/TCU, de 12/8/2015, o Tribunal encaminhou a Sua
Excelncia cpia de despacho exarado naquela data pelo Ministro Relator, para cincia e manifestao
sobre os seguintes fatos:
17.1.1. Edio do Decreto 8.197, de 20/2/2014, e alteraes subsequentes, que disps sobre
a programao oramentria e financeira e fixou o cronograma mensal de desembolso para
2014, sem considerar a manifestao do Ministrio do Trabalho e Emprego quanto
elevao de despesas primrias obrigatrias (Seguro Desemprego e Abono Salarial), no
valor de R$ 9,2 bilhes, e quanto frustrao de receitas primrias do Fundo de Amparo ao
Trabalhador, no valor de R$ 5,3 bilhes, nos termos do Ofcio 35/2014/SE-MTE, de
17/2/2014, em desacordo com os artigos 8 e 9 da Lei Complementar n 101/2000;
17.1.2. Abertura de crditos suplementares, entre 5/11/2014 e 14/12/2014, por meio dos
Decretos No Numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063,
incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio ento vigente, em desacordo
com o art. 4 da Lei Oramentria Anual de 2014, infringindo por consequncia, o art. 167,
inc. V da Constituio Federal, e com a estrita vinculao dos recursos oriundos de excesso
de arrecadao ou de supervit financeiro, contrariando o pargrafo nico do art. 8 da Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Assim, a partir das informaes prestadas pela Presidente da Repblica, este Tribunal analisou se
as contrarrazes eram suficientes para afastar os quinze indcios de irregularidades detectados,
conforme detalhado no captulo 8 deste Relatrio. Em sntese, as concluses foram as seguintes:
64
TC 005.335/2015-9
a) Quanto ao item 9.2.6 do Acrdo 1464/2015-TCU-Plenrio, durante a anlise das

contrarrazes apresentadas pela Presidente da Repblica foi possvel constatar que, ao longo
do exerccio financeiro de 2014, no houve pagamento de dvida da Unio ao FGTS. Assim,
considerou-se insubsistente o indcio de irregularidade apontado;
b) Quanto aos itens 9.2.5 e 9.2.13 do Acrdo 1464/2015-TCU-Plenrio, considerou-se
adequada a manuteno de tais registros na forma de ressalvas a serem consignadas no
Parecer Prvio sobre as Contas do Governo relativas ao exerccio de 2014;
c) Quanto aos demais itens do Acrdo 1464/2015-TCU-Plenrio e do Despacho do Ministro
Relator, de 12/8/2015, totalizando 12 itens, entendeu-se que no foram expostos elementos
suficientes para elidir as irregularidades apontadas.
Parecer do Relator
Os exames efetuados nos documentos, balanos e demonstrativos encaminhados pela
Presidente da Repblica foram enriquecidos com fiscalizaes realizadas por diversas unidades
tcnicas do TCU, que permitiram a elaborao do projeto de parecer prvio submetido apreciao
do Plenrio.
O Tribunal de Contas da Unio de parecer que as Contas atinentes ao exerccio financeiro de
2014, apresentadas pela Excelentssima Senhora Presidente da Repblica, Dilma Vana Rousseff,
exceto pelos possveis efeitos dos achados de auditoria referentes s demonstraes contbeis da
Unio, consignados no relatrio, representam adequadamente as posies financeira, oramentria,
contbil e patrimonial, em 31 de dezembro de 2014; contudo, devido relevncia dos efeitos das
irregularidades relacionadas execuo dos oramentos, no elididas pelas contrarrazes apresentadas
por Sua Excelncia, no houve observncia plena aos princpios constitucionais e legais que regem a
administrao pblica federal, s normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo dos
oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos federais, conforme
estabelece a lei oramentria anual, razo pela qual as Contas no esto em condies de serem
aprovadas, recomendando-se a sua rejeio pelo Congresso Nacional.
Alertas e Recomendaes
Em decorrncia das irregularidades e dos achados apontados no captulo 1 e das informaes
evidenciadas ao longo do relatrio, prope-se:
1.
alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante o
exerccio de 2014, envolvendo a realizao de operaes de crdito junto Caixa Econmica
Federal, ao FGTS e ao BNDES sem a observncia dos requisitos e impedimentos previstos na Lei
de Responsabilidade Fiscal (arts. 1, 1; 32, 1, incisos I e II; 36, caput; e 38, inciso IV, alnea
b) (itens 2.3.6, 8.2, 8.3 e 8.4);
2.
alertar o Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, 1, inciso V, da Lei de Responsabilidade
Fiscal, acerca das irregularidades na gesto oramentria da Unio durante o exerccio de 2014,
em face da desconsiderao da manifestao do Ministrio do Trabalho e Emprego quando da
edio do Decreto 8.197/2014, da no limitao de empenho e movimentao financeira no
montante necessrio para comportar o cumprimento da meta de resultado primrio vigente na data
de edio do Decreto 8.367/2014, bem como da condicionante imposta liberao e utilizao dos
limites oramentrios e financeiros definidos no Decreto 8.367/2014, que contrariou o disposto no
art. 118 da Lei 12.919/2013 (itens 3.5.3, 8.6 e 8.7);
65
TC 005.335/2015-9
3.
envolvendo a inscrio em restos a pagar de R$ 1,367 bilho referentes a despesas do Programa
Minha Casa Minha Vida, sem a observncia do disposto nos arts. 36, caput, da Lei 4.320/1964, 35
e 67, caput, do Decreto 93.872/1986 (itens 3.5.4.1 e 8.3);
4.
alertar a Casa Civil da Presidncia da Repblica, com fundamento no art. 1, incisos I, II e III, do
Decreto 5.135/2004, o Ministrio da Fazenda, com fundamento no art. 1, inciso IV, do
Decreto 7.482/2011, e o Ministrio da Defesa, com fundamento no art. 10, 1, da
Lei 10.180/2001, acerca da possibilidade de o Tribunal de Contas da Unio emitir opinio adversa
sobre o Balano Geral da Unio, caso as recomendaes VI, VII, VIII, IX, Xa. a X.h., XI, XII,
XIII, XIV e XV, expedidas com vistas correo das distores verificadas no Balano
Patrimonial da Unio e na Demonstrao das Variaes Patrimoniais no sejam implementadas
(item 5.3.1);
5.
envolvendo a abertura de crditos suplementares, por meio dos Decretos No Numerados 14028,
14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e 14063, sem a observncia do disposto nos arts. 4 da Lei
12.952/2014 e 167, inciso V, da Constituio Federal (item 8.8);
6.
recomendar:
I.
Casa Civil da Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e

Gesto que incluam, nos projetos de lei de diretrizes oramentrias, o rol de prioridades da
administrao pblica federal, com suas respectivas metas, nos termos do 2 do art. 165 da
Constituio Federal, que estabelece que as leis de diretrizes oramentrias devem
compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, instrumento
indispensvel ao monitoramento e avaliao de seu desempenho ao longo da execuo do
oramento a que se referem (item 3.2.2);
II.
s empresas Araucria Nitrogenados S.A., Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I) e

Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE), vinculadas ao Ministrio de Minas e
Energia, para que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem a dotao
autorizada para as respectivas programaes, em obedincia vedao estabelecida no inciso II
do art. 167 da Constituio Federal; bem assim ao Ministrio de Minas e Energia, no sentido de
garantir a efetivao de tal cumprimento, com vistas a evitar a perda de controle dos gastos
dessas entidades (item 3.3.4);
III.
s empresas Amazonas Distribuidora de Energia S.A. (AmE), Araucria Nitrogenados S.A.,

Boa Vista Energia S.A. (BVEnergia), Energtica Camaari Muricy I S.A. (ECM I), Petrobras
Netherlands B.V. (PNBV), Transmissora Sul Litornea de Energia S.A. (TSLE) e FURNAS
Centrais Eltricas S.A, todas vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia; e empresa
Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs), vinculada ao Ministrio das Comunicaes, para
que, quando da execuo do Oramento de Investimento, observem o valor aprovado para as
respectivas fontes de financiamento na lei oramentria ou promovam a adequao desses
valores de acordo com o disposto na lei de diretrizes oramentrias; bem assim ao Ministrio
de Minas e Energia e ao Ministrio das Comunicaes para que orientem suas supervisionadas
no sentido de garantir a efetivao de tal cumprimento (item 3.3.4);
IV.
ao Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais (Dest), para que, no

exerccio de sua competncia de acompanhar a execuo oramentria do Oramento de
66
TC 005.335/2015-9
Investimento das empresas estatais no dependentes, acompanhe a obedincia, por parte das
empresas integrantes do OI, vedao estabelecida no inciso II do art. 167 da Constituio
Federal e ao limite aprovado para as respectivas fontes de financiamento na lei oramentria, e
tome as providncias necessrias para a correo de eventuais impropriedades junto s
respectivas empresas durante o exerccio (item 3.3.4);
V.
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento,

Oramento e Gesto, que contemple, no processo de elaborao do Plano Plurianual 20162019, a reavaliao das informaes de desempenho para as quais foi apontada alguma
deficincia nos relatrios das Contas do Governo relativos aos exerccios de 2013 e de 2014,
com vistas ao aprimoramento do conjunto de indicadores e metas constantes do PPA (item
4.2.34);
VI.
ao Ministrio da Defesa que calcule o valor presente das projees das penses militares das
Foras Armadas (item 5.3.1.1);
VII.
ao Ministrio da Defesa e Secretaria do Tesouro Nacional, sob a coordenao da Casa Civil

da Presidncia da Repblica, que tomem as providncias necessrias para o reconhecimento, a
mensurao e a evidenciao do passivo referente s penses relativas aos militares das Foras
Armadas, permitindo assim a apresentao dessa informao no Balano Patrimonial da Unio
e a divulgao das premissas e detalhamentos em notas explicativas j para o exerccio de 2015
e seguintes (item 5.3.1.1);
VIII.
Casa Civil da Presidncia da Repblica e aos Ministrios da Defesa e da Fazenda que

realizem estudo conjunto para avaliar as melhores prticas internacionais de prestao de
contas dos encargos com militares inativos, incluindo no escopo do estudo a necessidade de
registros contbeis ou elaborao e divulgao de demonstraes especficas sobre a situao
das despesas futuras com os militares (item 5.3.1.1);
IX.
Casa Civil da Presidncia da Repblica, ao Ministrio da Previdncia Social e ao Ministrio

da Fazenda, sob a coordenao do primeiro, que apresentem em at 180 dias os resultados
obtidos pelo Grupo de Trabalho institudo pela Portaria Conjunta CC/MF/MPS 218/2014,
especificamente no que tange:
a) aos resultados sobre a avaliao das melhores prticas internacionais de prestao de contas
da previdncia social e a necessidade de elaborao e divulgao de informaes especficas
sobre a situao atuarial da previdncia social (item 5.3.1.1);
b) incluso do balano atuarial do Regime Geral de Previdncia Social nos relatrios de
avaliao atuarial (item 5.3.1.1);
c) incluso do balano atuarial do Regime Geral de Previdncia Social em notas explicativas
das demonstraes financeiras do Fundo do Regime Geral de Previdncia Social e da Unio
(item 5.3.1.1).
X.
Secretaria do Tesouro Nacional que:

a) com base nos critrios contbeis pertinentes e na Portaria-AGU 40/2015, promova o
reconhecimento, a mensurao e a evidenciao de provises e passivos contingentes relativos
aos riscos fiscais decorrentes de aes judiciais impetradas contra a Unio (item 5.3.1.1.2);
67
TC 005.335/2015-9
b) que adote as providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a

evidenciao dos passivos relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social e ao Banco do Brasil (item 5.3.1.3);
c) na hiptese de realizao de ajuste de exerccio anterior, observe as prticas contbeis
aplicveis, inclusive no que tange readequao das informaes apresentadas para fins
comparativos (item 5.3.1.4);
d) aprimore os mecanismos de controle dos saldos de emprstimos e financiamentos
concedidos, notadamente daqueles originrios de legislao especfica, apresentando, em notas
explicativas ao BGU, as razes das eventuais divergncias que subsistirem, a exemplo daquela
observada entre os saldos no Siafi e nas demonstraes financeiras do BNDES, em 31/12/2014,
para os haveres do Tesouro Nacional junto a esse banco (item 5.3.1.6);
e) evidencie no Balano Patrimonial os valores referentes aos ajustes de exerccios anteriores
ocorridos ao longo do perodo de referncia das demonstraes contbeis, indicando em notas
explicativas a sua natureza (item 5.3.1.9);
f) aprimore as regras de consolidao do Balano Geral da Unio no Siafi, bem como as
orientaes a respeito, de modo a identificar e excluir transaes e saldos recprocos relevantes
entre os rgos e entidades pertencentes Unio (item 5.3.1.10);
g) evidencie, em tpico individualizado das notas explicativas, as transaes da Unio com
suas partes relacionadas, com a observncia das normas contbeis aplicveis matria, fazendo
constar, no mnimo: a evidenciao das principais partes relacionadas, com a descrio da
natureza do relacionamento; as transaes relevantes ordinrias e extraordinrias ocorridas no
exerccio, incluindo os principais termos e as receitas e despesas decorrentes de tais transaes;
os ativos e passivos da Unio com suas partes relacionadas ao trmino do exerccio; e a
remunerao agregada do pessoal-chave da administrao (item 5.3.1.11);
h) faa constar nas Notas Explicativas do Balano Geral da Unio informaes referentes
renncia de receitas financeiras e creditcias, em cumprimento ao disposto no inciso VII do art.
15 da Lei 10.180/2001 e no inciso VIII do art. 3 do Decreto 6.976/2009 (item 5.3.1.12);
i) evidencie, nas notas explicativas relativas s receitas de dividendos da Unio, a hiptese de
dispensa do recolhimento de dividendos da Caixa devidos Unio, utilizado para cobertura do
risco de crdito e dos custos operacionais das operaes de financiamento no mbito do
Programa Minha Casa Melhor, prevista no art. 3 da Lei 12.868/2013, bem como informaes
sobre os valores efetivamente dispensados (item 5.4.4);
j) apresente, no prazo de 90 dias, esclarecimentos sobre o motivo de o Siafi ter permitido o
lanamento manual na conta 1.4.2.1.1.10.00 Imveis de Uso Especial, contrariando o item
3.1.1.4 da macrofuno "02.11.07 - Imveis de Propriedade da Unio" do Manual Siafi, bem
como as medidas corretivas e preventivas adotadas (item 5.6.1);
k) oriente e monitore as setoriais do Sistema de Contabilidade Federal com o objetivo de
reduzir o nmero de restries contbeis registradas no encerramento do exerccio, por meio da
Declarao do Contador, estimulando a correo dos problemas contbeis eventualmente
existentes dentro do exerccio a que se referem e o devido esclarecimento dos problemas
remanescentes (item 5.6.2);
l) monitore as justificativas acerca dos registros de restries contbeis, de modo a dar
transparncia s razes pelas quais as setoriais contbeis no adotam todas as medidas
necessrias para correo dos problemas contbeis eventualmente existentes dentro do
exerccio a que se referem e que, doravante, encaminhe uma anlise consolidada das restries
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TC 005.335/2015-9
contbeis e das Declaraes de Contador de rgo superior junto com as prestaes de contas
anuais da Presidncia da Repblica (item 5.6.2);
XI.
Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com o Ministrio do Trabalho e Emprego e

com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que adote as providncias
necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos passivos
relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto Caixa Econmica Federal (Bolsa
Famlia, Abono Salarial e Seguro Desemprego) (item 5.3.1.3);
XII.
Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com o Ministrio das Cidades, que adote as
providncias necessrias para garantir o reconhecimento, a mensurao e a evidenciao dos
passivos relativos ao repasse de recursos de programas sociais junto ao Fundo de Garantia por
Tempo de Servio (item 5.3.1.3);
XIII.
Secretaria da Receita Federal do Brasil que, com base em estudo prvio, adote metodologia
para mensurao do ajuste para perdas de crditos tributrios a receber que melhor reflita a
realidade de recebimento desses crditos (item 5.3.1.7);
XIV.
Secretaria do Tesouro Nacional, em conjunto com a Secretaria da Receita Federal do Brasil e

a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, bem como com outros rgos que julgar
necessrios, considerando a peculiaridade de cada tipo de crdito e de acordo com as prticas
contbeis aceitas, que elabore e normatize a metodologia para ajuste para perdas de crditos a
receber da Unio (item 5.3.1.7);
XV.
Secretaria do Patrimnio da Unio que aprimore a metodologia de clculo e registro da

depreciao acumulada de bens mveis e imveis, de forma a melhor refletir a realidade
patrimonial dos bens da Unio (item 5.3.1.8);
XVI.
Caixa Econmica Federal que inclua, no documento de formalizao da poltica de

distribuio de resultados da instituio, informaes sobre a hiptese de dispensa de
recolhimento de dividendos da entidade em favor do Programa Minha Casa Melhor, prevista no
art. 3 da Lei 12.868/2013 (item 5.4.4);
XVII.
Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria do Patrimnio da Unio que aperfeioem os

mecanismos de controle, incluindo as atualizaes tecnolgicas necessrias, para minimizar as
divergncias entre os saldos de bens imveis registrados nos sistemas Spiunet e Siafi (item
5.6.1).
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 7 de outubro de
2015.
Ministro JOO AUGUSTO RIBEIRO NARDES

Relator
69
TC 005.335/2015-9
70

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9 CONSIDERAES DO MINISTRO RELATOR

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de contas do pas e com as instituies de controle latino-americanas e do Caribe membros da Olacefs.

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parmetros necessrios distino entre discricionariedade e arbitrariedade, entre o

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to necessria ao pas e democracia. Os princpios que nortearam a criao desta Casa e a

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Parecer Prvio, e a poltica, a cargo do Congresso Nacional, que julga as Contas.

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Nesse contexto, rechaa interpretaes contempladas no relatrio preliminar das Contas do

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A propsito do invocado princpio da continuidade do servio pblico, argumentou a Semag que

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O princpio da segurana jurdica, como elemento constitutivo do Estado de Direito, teve, em

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As auditorias realizadas pelo TCU no conferem atestado de regularidade ao perodo ou ao

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Referidas omisses prejudicaram a ao planejada e transparente do Governo, propugnada na

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Em ateno aos aspectos apresentados nas contrarrazes, a Semag esclareceu inicialmente,

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pagamento (identificao, apurao, cadastramento e pagamento ou transferncia direta de renda),

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19. A situao assemelha-se muito com a figura do adiantamento a depositantes, quando

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entes estarem obrigados a restituir os valores emprestados em determinada quantidade de

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assemelhadas, tais como a compra financiada de bens ou servios, o arrendamento

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Desse modo, as contrarrazes apresentadas no so suficientes para afastar os indcios apontadas

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De incio, e em que pese a alegao de que no se pode classificar a concesso de equalizaes

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3.2 do relatrio, a ausncia de indicadores e metas compromete o

Em seus argumentos as contrarrazes alegam que a Lei de Diretrizes Oramentrias escaparia ao

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do Patrimnio Lquido Controladora, pela empresa Telecomunicaes Brasileiras S.A.

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A primeira tese contida nas contrarrazes apresentadas pela Presidente da Repblica,

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Nessa hiptese, mesmo que o cumprimento da meta de resultado primrio no se afigure, em

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Restou esclarecido, nas anlises da Semag, que o indcio de irregularidade no se refere ao

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