D.C.

North: el neo-institucionalismo y la teora del desarrollo institucional

Joan Prats
http://www.iigov.org/documentos/?p=4_0064
Texto:
Un buen punto de partida para nuestro anlisis es la distincin formulada por Hayek entre organizaciones y orden
social ("taxis" y "cosmos"), pero considerando a las instituciones como las estructuras bsicas del orden social
(Hayek, 1985, volumen I). Instituciones y organizaciones pertenecen a planos diferentes: las instituciones son el
propio orden social, pertenecen al plano de la sociedad; en cambio, las organizaciones, junto con los individuos, son
los elementos componentes o actuantes en dicho orden social.
Instituciones y organizaciones son rdenes, pero de naturaleza enteramente diferente: las instituciones son rdenes
abstractos, independientes de los individuos que las componen, que cumplen la funcin de facilitar a los individuos y
las organizaciones la consecucin de sus fines particulares, pero que en s mismas no tienen fines especficos; las
organizaciones, en cambio, son rdenes concretos, determinados por los individuos y los recursos que los integran,
creados para la consecucin de fines particulares y especficos. En tanto que rdenes, instituciones y organizaciones
son sistemas normativos, pero las normas institucionales y las normas organizacionales son tambin de naturaleza
enteramente diferente: las normas de las instituciones son abstractas y proceden normalmente de la evolucin o
dinmica social; las normas de las organizaciones proceden del designio racional atribuidor de posiciones y pueden
ser tambin alteradas por diseo.
Instituciones y organizaciones son el producto de la accin humana y pertenecen al dominio de la razn y de la
ciencia y no de la religin ni de la naturaleza. Ambas son fruto de la "convencin", aunque de convenciones
enteramente diferentes. Si las organizaciones pueden ser estudiadas, diseadas, construdas y cambiadas por
mtodos y tcnicas pertenecientes al llamado "racionalismo constructivista", este mtodo resulta completamente
inapropiado para las instituciones. Principalmente porque las grandes instituciones que constrien y facilitan a la vez
nuestras vidas (desde el lenguaje hasta las instituciones del Estado de Derecho) no son el producto de ninguna
mente planificadora, sino el de un largo proceso de interaccin histrica. Podemos influir u orientar el cambio
institucional en la misma medida en que podemos orientar e influir la accin colectiva.
Pero el cambio institucional que concretamente se produzca no est determinado por ninguna supuesta ley histrica
ni por ninguna mente central planificadora inevitablemente incompetente. Las teoras del fatalismo histrico o las que
al confundir la sociedad con una organizacin creen que el futuro de la sociedad puede ser planificado o conspirado
no son slo intelectualmente errneas. Su peligro ms grave es que conducen al desarme moral de los pueblos al
transferir a la historia o a los planificadores, necesariamente autoritarios y supuestamente benvolos, la
responsabilidad de decidir el futuro de todos. La referencia a la grandeza intelectual y moral de Popper parece aqu
obligada. En particular, su distincin entre la ingeniera social utpica y la ingeniera social gradual resulta del todo
pertienente a la hora de explorar los mtodos intelectuales del cambio institucional.
Y se refuerza, adems, con su advertencia de que la naturaleza convencional de las normas e instituciones no
implica su naturaleza arbitraria. "Convencin" no significa "arbitrariedad". Las instituciones son humanas no en el
sentido de que han sido conscientemente construidas por determinados hombres y mujeres, sino en el de que los
hombres siempre podemos valorarlas y modificarlas, que es lo mismo que decir que la responsabilidad por su
vigencia es slo nuestra.
Las instituciones son el principal patrimonio de cada sociedad. Ellas son el principal determinante del tipo de
organizaciones e interacciones permitidas a la libertad del individuo en cada sociedad. Es bien sabido que un simple
agregado de individuos brillantes no hace sin ms a una sociedad brillante. La eficiencia y la equidad de un orden
social depende sobre todo de su sistema institucional y, subordinadamente, de la calidad de sus organizaciones.
sta es la verdad elemental expresada en la creciente referencia a la "cultura" como razn ltima del nivel o del tipo
de desarrollo.
Por qu personas de alta competencia intelectual y moral no rinden en un pas y s en otro? Sencillamente porque
las personas se adaptan al medio no en base a sus competencias personales sino al conocimiento y cumplimiento
de las normas institucionales. "Donde fueres haz lo que vieres" espeta el refranero.
Esta sabidura comn se corresponde con el revivir del institucionalismo en las ciencias sociales. Ahora nos
interesar destacar la correspondencia entre sistema institucional y desarrollo econmico y social, apoyndonos para

ello en los planteamientos de North, que es quien ha formulado el modelo terico neo-institucionalista ms completo
que conocemos.
North ha formulado la distincin entre instituciones y organizaciones como el supuesto conceptual bsico para la
comprensin de la historia econmica y, consiguientemente, para la formulacin de una teora del desarrollo
histricamente fundada. Las instituciones son, para l, las reglas del juego o las constricciones convencionalmente
construidas para enmarcar la interaccin humana en una sociedad determinada. Las instituciones son normas, pero
no son la "legislacin". North se limita a diferenciar las instituciones formales de las informales, insistiendo en la
importancia idntica de unas y otras, pues lo que cuenta, al final, no son las "leyes" formalmente vigentes, sino las
pautas de comportamiento interiorizadas por los individuos en su proceso de adaptacin al orden social.
En consecuencia, investigar el sistema institucional de un pas es tarea que excede, con mucho, el estudio de sus
instituciones formales, ya que exige el averiguamiento de las convicciones, valores, principios o creencias que
pautan el comportamiento real, determinan la interpretacin de las normas formales, las completan o hasta producen
in extremis su inaplicacin. En conclusin, quien no conoce las instituciones informales no puede pretender conocer
un pas. Y slo los locos u oportunistas pueden pretender ayudar a cambiar lo que no conocen. La dificultad est en
que uno de los efectos del subdesarrollo consiste en bloquear o censurar con ms fuerza la emergencia o visibilidad
de lo informal.
Las instituciones son importantes porque de ellas depende en gran medida la estructura de incentivos de la
interaccin humana. Los sistemas institucionales difieren entre s por el tipo de comportamientos individuales y
organizativos que incentivan. Los incentivos que influirn el comportamiento de los individuos y las organizaciones y,
al final, el rendimiento global de la sociedad, no son los mismos en Hait, en Cuba, en Chile o en Estados Unidos.
Plantearse el desarrollo institucional equivale a plantearse el cambio del sistema de incentivos vigente en una
sociedad. En otras palabras, el potencial de eficiencia econmica y equidad social de cada sociedad viene en gran
parte determinado por la clase de conformacin institucional en ella vigente. Y toda mejora de eficiencia y equidad
que desborde el potencial y no se corresponda con el avance institucional requerido, est condenada de antemano al
fracaso inmediato o a la fugacidad de resultados.
Pero la interaccin humana y el correspondiente sistema de incentivos no slo viene condicionado por las
instituciones. Las organizaciones tambin son muy importantes en este sentido. En efecto, la interaccin humana no
slo viene influida por las reglas del juego sino por los equipos u organizaciones que estn en l. Las reglas del
juego son un dato clave para explicar no slo el comportamiento de las organizaciones sino el dato, a veces ms
fundamental, de quines son los que pueden entrar en el juego, quines quedan excluidos de l y cmo se
promociona, se desciende o sale del mismo.
Conviene distinguir entre la organizacin en s y el entorno organizativo. Los datos del entorno organizativo actual, ni
siquiera tratndose de los entornos ms estables, no pueden desde luego preverse con certeza, por ms esforzado y
meritorio que resulte el obligado esfuerzo de previsin. De ah la crisis de las polticas empresariales basadas en el
modelo de planificacin normativa y su sustitucin progresiva por modelos de planificacin o, mejor, de gestin
estratgica. Pero el orden de una organizacin s puede ser conocido y cambiado mediante planificacin. An
tomando en cuenta supuestos clave de la teora organizativa actual como la autonoma de los agentes y el desarrollo
de organizaciones y culturas informales, la mente humana y la tecnologa que la apoya pueden captar y procesar el
conjunto de aspectos de la vida organizativa relevantes para el cambio organizacional. En este sentido podemos
seguir afirmando que el desarrollo organizacional puede continuar propiamente basndose en el racionalismo
constructivista.
El problema est en que la organizacin no puede cambiar ms all de sus lmites institucionales. Si nos
empecinamos, por ejemplo, en convencer a un gobierno para que cambie el sistema de reclutamiento y seleccin de
sus funcionarios, para conseguir su profesionalizacin en base al mrito, prescindiendo del marco institucional real
vigente en el pas, podemos sencillamente estar operando de aprendices de brujo. La clara conciencia de la
distincin entre organizacin e institucin ayuda a que las estrategias de reforma o desarrollo institucional:
(a) puedan ignorar las constricciones institucionales si los cambios propuestos caben o son tolerados por los arreglos
institucionales vigentes;
(b) tengan que presionar, adems, sobre el marco institucional cuando los cambios pretendidos sobrepasen las
reglas del juego existentes. En el primer caso estamos ante un problema puramente gerencial; en el segundo ante un
problema gerencial e institucional a la vez.

Lo que sucede es que los problemas importantes de desarrollo casi nunca son slo organizacionales o gerenciales.
Casi siempre son organizacionales e institucionales y, consiguientemente, su tratamiento adecuado demanda
estrategias combinadas de desarrollo organizativo y desarrollo institucional. Especialmente en pocas como las que
vivimos en que "las nuevas realidades", tantas veces descritas, determinadas principalmente por la revolucin
tecnolgica y la globalizacin, nos obligan a reajustes que, como dice Bennis, desbordar lo meramente instrumental
y hasta la metfora de las reglas del juego: estamos ante un cambio del juego hasta aqu practicado, y no se trata
slo de nuevas reglas, sino de salida de viejos actores, emergencia de nuevos, y reequilibrio de poder entre todos
ellos. Las nuevas reglas no son necesarias para mantener el viejo juego, sino para articular otro radicalmente nuevo.
Hay dos preguntas clave en cualquier aproximacin institucionalista al desarrollo econmico y social: (1) por qu
determinados sistemas institucionales incentivan ms que otros la eficiencia econmica y la equidad social; (2) por
qu las sociedades ordenadas segn modelos institucionales menos eficientes y equitativos no evolucionan
espontneamente hacia otros de mayor rendimiento, en una especie de seleccin natural.
La respuesta a la primera pregunta implica revelar qu es lo que, econmicamente, marca la diferencia entre
rdenes institucionales. De ella nos ocuparemos en este punto. La respuesta a la segunda implica poner de relieve la
interaccin entre instituciones y organizaciones. A ella nos referimos ms adelante.
La primera respuesta vamos a tomarla del neo-institucionalismo de North, que ha sido construido desde una teora
del comportamiento humano, combinado con una teora de los costes de transaccin y una teora de la produccin.
El punto de partida es el mismo del institucionalismo clsico: las instituciones existen para reducir las incertidumbres
que aparecen en la interaccin humana como consecuencia tanto de las complejidades de los problemas a resolver
como de las limitaciones de las mentes individuales para procesar la informacin disponible. Pero esta explicacin
del fundamento de las instituciones no nos dice nada de su relevancia econmica. La teora de los costes de
transaccin servir a esta finalidad
Las instituciones importan econmicamente porque determinan los costos que en una determinada sociedad resulta
hacer transacciones o intercambios. Fue Coase quien estableci la conexin crucial entre instituciones, costes de
transaccin y teora neoclsica. El resultado de mercados eficientes pretendido por los neoclsicos slo se obtiene
cuando el intercambio no implica costes. Slo en condiciones de intercambio sin costes de transaccin los actores
alcanzan la solucin que maximiza la renta agregada, sin necesidad de considerar las instituciones existentes. Es
decir, las instituciones no importan en un mundo sin costes de transaccin. Pero los costos de transaccin siempre
son importantes, y an ms en las economas modernas donde son elevados y crecientes. J.J. Wallis y North
(1986) en un estudio emprico demostraron que el 45 por 100 del PIB de los Estados Unidos correspondiente a 1970
se aplic a las actividades de transaccin.
El coste total de produccin es la suma de los costes de transformacin (de los factores clsicos de tierra, trabajo y
capital implicados en la transformacin de los atributos fsicos de un bien a determinado nivel tecnolgico) y de los
costes de transaccin (los de definir, proteger los derechos de propiedad sobre los bienes, es decir, el derecho a
usar, a disfrutar, a disponer y a excluir).
En principio, el coste implicado por cualquier intercambio consiste: (a) en el coste tanto de medir los atributos fsicos
y legales intercambiados como en el de vigilar y garantizar el cumplimiento del contrato, y (b) en un descuento de
incertidumbre que refleja el grado de imperfeccin en la medicin y garanta de los trminos del intercambio. El
primer concepto se incluye siempre en los costes de transaccin. El segundo no es tan obvio.
Las partes de cualquier intercambio necesitan asegurarse de los atributos legales y fsicos de la prestacin que
pretenden obtener de la otra parte, y esto implica costes obvios de la ms diversa naturaleza y cuanta, segn el tipo
de transaccin. No se discute tampoco que los costes de las organizaciones creadas para ejercer la polica de los
intercambios se incluyen tambin en los costes de transaccin. Menos evidente es, en cambio, el concepto de coste
o descuento de incertidumbre. Y sin embargo es fundamental a nuestros efectos.
El coste o descuento por incertidumbre hace referencia al tema crucial de la seguridad de los derechos. Y entre ellos,
el de los derechos de propiedad ha sido un tema predilecto para los neo-institucionalistas, que como North, han
afirmado: "El crecimiento econmico tendr lugar si los derechos de propiedad hacen que valga la pena llevar a cabo
una actividad socialmente productiva". Fcilmente puede entenderse que a mayor inseguridad respecto de los
derechos adquiridos menor ser el precio que estamos dispuestos a pagar. Si el sistema de medicin y garanta de
los trminos de un intercambio es deficiente, la parte que padece la deficiencia aplicar la tasa de descuento que
considere oportuna. En otras palabras, cuanto mayor es el potencial del vendedor o de un tercero para influir en el

valor de los atributos que estn en la funcin de utilidad del comprador (es decir, a mayor potencial de intervencin
arbitraria pblica o privada en la transaccin), mayor ser la tasa de descuento aplicada y menor el precio de los
atributos en intercambio. A mayor incertidumbre del comprador menor valor del bien comprado.
Desde este sencillo concepto se entiende el fundamento econmico de la lucha por la seguridad jurdica. El avance
hacia mercados eficientes ha exigido histricamente y sigue exigiendo ahora la reduccin progresiva hasta la
eliminacin del poder arbitrario. La interdiccin de la arbitrariedad es la columna vertebral del mercado eficiente. Ella
fue la bandera de las revoluciones liberales europeas que iniciaron el proceso de extender la ciudadana y el
mercado desde los muros de las villas o burgos a todo el territorio nacional creando la nacin moderna. El gobierno
constitucional no slo es un ideal de libertad personal y poltica, es tambin una exigencia para el funcionamiento
eficiente de los mercados. Todava hoy, los diversos grados de incertidumbre respecto de la seguridad de los
derechos constituye una explicacin fundamental de los diversos niveles de desarrollo observables. Ms adelante
tendremos ocasin de exponer por qu la creencia de que el autoritarismo poltico es -per se- ms eficiente
econmicamente que la democracia carece de fundamento histrico y terico.
Por lo que a los pases en desarrollo se refiere, lo ms grave es con todo que la estructura institucional no slo
influye poderosamente en la estructura bsica de produccin sino que tiende adems a perpetuar el subdesarrollo.
Tal efecto es consecuencia del necesario impacto que la estructura institucional posee a largo plazo sobre la
evolucin de los conocimientos y habilidades del conjunto de la sociedad. Detengmonos aunque sea brevemente
en este punto, dada su importancia para explicar determinados bloqueos en los procesos de desarrollo.
Las organizaciones son entidades finalistas diseadas por sus creadores para maximizar riqueza, renta o cualquier
otro objetivo, dentro del marco de oportunidades procurado por el sistema institucional vigente. Las organizaciones
son creadas desde luego no slo en funcin de las constricciones institucionales sino tambin de otras tales como la
tecnologa, la renta o las preferencias. La interaccin entre todas estas constricciones delimita el potencial de
oportunidades de maximizacin de riqueza para los "entrepreneurs", polticos o econmicos. La realizacin efectiva
del potencial de oportunidades plantea la cuestin clave de qu clase de conocimientos y habilidades sern los
requeridos por la organizacin maximizadora. La respuesta es importante porque determina en gran medida la
cantidad, el tipo y la forma de evolucin de los conocimientos y habilidades efectivamente disponibles en cada
momento en una determinada sociedad.
De hecho la tarea real del management empresarial consiste en descubrir y captar mercados, en evaluar productos y
tcnicas de produccin y en gestionar la accin de los empleados. Se trata de tareas que implican siempre grados
mayores o menores de incertidumbre, por lo que la gerencia empresarial tendr que invertir en informacin. La
cuestin es que la clase de informacin y conocimiento requerido por el empresario para maximizar su funcin de
utilidad depende en buena parte del particular contexto institucional. Y como son las instituciones las que delimitan
las oportunidades de maximizacin de la organizacin, ellas son tambin las que delimitan la direccin que tomar la
adquisicin de conocimientos y habilidades organizativas. Con ello las instituciones se convierten en el factor
decisivo para el desarrollo a largo plazo de la propia sociedad.
Cualquiera puede entender que los conocimientos y habilidades necesarios para maximizar la utilidad de las
organizaciones en una economa de mercado moderna son bastante diferentes de los requeridos en un contexto
econmico donde la maximizacin depende de sabotear o "quemar" a los competidores, donde el trabajo organizado
incentiva la relentizacin o el abandono laboral, donde los agricultores fan casi todo a su capacidad de presin para
que el gobierno restrinja la produccin o eleve los precios. El marco institucional determina, pues, la clase de
conocimientos o habilidades necesarias. Tambin determina obviamente el perfil del gerente empresarial
maximizador.
Las seales generadas por todo marco institucional no son desde luego unvocas. Siempre contienen elementos
contradictorios. Incluso en las economas ms productivas encontraremos instituciones que incentivan
comportamientos ineficientes. En este punto, cuando comparamos pases desarrollados y en vas de desarrollo, la
diferencia no es de todo o nada. Lo que hace la diferencia es una cuestin de punto de equilibrio, orientacin y
dinmica. Lo importante es apercibirse de que el tipo de conocimientos disponible juega como dinamizador o
obstaculizador del desarrollo. Dado que el cambio social es altamente dependiente de las representaciones mentales
o modelos subjetivos de los actores, la incentivacin de un sistema inadecuado de conocimientos tender a reforzar
el status quo institucional. Los actores sern ms remisos a captar o aceptar los beneficios alcanzables con el
cambio y, por el contrario, tendern a dramatizar los costes del cambio o la no necesidad del mismo.