Universidad de Buenos Aires

Facultad de Ciencias
Economicas
Seminario de integracion
y aplicacion

Federalismo Fiscal y Descentralizacion

en la Republica Argentina: La Ley de
Coparticipacion Federal

Profesor Tutor: Dr. Carlos Manuel Gimenez.

Alumno: Carlos Gaston Ditler
Registro N: 351549

INDICE

Indice ........................................................................................................................... Pag. 1

Itroduccion ................................................................................................................. Pag. 2

Analisis de los origenes de las dificultades presentes en las relaciones financieras

entre la nacion y las provincias-evolucion del regimen federal de impuestos .Pag. 7

Analisis de los origenes de las dificultades presentes en las relaciones financieras

entre la nacion y las provincias-evolucion del regimen federal de impuestos 2
parte ............................................................................................................................. Pag.22

Los ultimos acontecimientos .................................................................................... Pag. 30

Como disear un nuevo regimen de coparticipacion de impuestos .................. Pag. 38

Pautas a considerar para el diseo de un nuevo regimen de Coparticipacion Federal

De Impuestos ................................................................................................................ Pag. 40

Reflexiones finales ...................................................................................................... Pag. 50

Citas ................................................................................................................................. Pag. 55

Bibliografia ..................................................................................................................... Pag. 57

INTRODUCCIN
Luego de una dcada de importantes transformaciones econmicas, afloran problemas
que ni la misma transformacin ni el desorden previo permitan ver en su real
dimension. Uno de ellos es el de la estructura impositiva. Bajo la actual estructura, la
evasin impositiva ha alcanzado niveles preocupantes. La evasin no solo distribuye mal
las cargas tributarias, sino que ademas debilita el necesario contrapeso poltico al
crecimiento del gasto pblico. Otro aspecto criticable de la actual estructura
tributaria es la falta de un estmulo claro a la acumulacin de capital en lugar del
consumo.
Ambos defectos de la estructura tributaria tienen un claro impacto sobre la
competitividad de la produccin de nuestro pas. Un gasto mayor que el recomendable
a cargo de menos contribuyentes que los que debieran costearlo reduce la rentabilidad
de la inversin. Asimismo, la reducida capitalizacin de nuestra economa indica la
conveniencia de imponer el consumo antes que la acumulacin.
En este trabajo de investigacin hare un anlisis de la Coparticipacin Federal de
Impuestos en la Argentina, siendo complemento esencial de dicho tema la
Descentralizacin Fiscal.
Por lo tanto, en la primera parte, se har una breve conceptualizacin de la
Descentralizacin como una introduccin a lo que ser luego el desarrollo de las
reflexiones junto a la Coparticipacin Tributaria. Siguiendo con la Evolucin del
Rgimen de Coparticipacin antes de la Ley 23.548, sus antecedentes histricos, la
posterior ausencia de rgimen, y la discusin de una nueva norma.
Se prosigue, luego, con una descripcin de lo ocurrido con posterioridad a dicha ley
mediante un anlisis inicial del Rgimen, sus ineficiencias, la inestabilidad de la
relacin Nacin-Provincias, y las Prrrogas (que continan vigentes por ms que en la
Constitucin Nacional se haya establecido la sancin de una Nueva Ley para fines de
1996), con el desarrollo de un estudio de los efectos que provocaron y provocan en la
actualidad, el incumplimiento de las disposiciones constitucionales.
Por ltimo, se presentarn los parmetros que, en mi opinin, sern necesarios para
disear un nuevo rgimen de coparticipacin de impuestos, culminando con las
reflexiones pertinentes a todo este controvertido tema (La Coparticipacin).
Como forma de adelantarme a la conclusin final quisiera acotar que desde el 1-1-97
la distribucin de recursos nacionales entre la Nacin y las Provincias est operando
de hecho, ya que, salvo las prrrogas sancionadas, no existe norma que le sirva de
sustento. A su vez, la Constitucin Nacional reformada en 1994 establece
detalladamente no slo el procedimiento, sino tambin el contenido de la nueva Ley de
Coparticipacin, que debi haberse sancionado, como se dijo ms arriba, antes de la
finalizacin del ao 1996.

Adems, el hecho que la forma de distribucin de algunos impuestos nacionales, se

fije en el propio articulado de las leyes de los tributos, no resuelve tal incumplimiento
constitucional, ya que tampoco cubren las expresas exigencias del inciso 2 del artculo
75 de la Constitucin Nacional.
Y, finalmente, las prrrogas de los Pactos Fiscales, en cuanto a la materia, al ser
actos complementarios de las Leyes de Coparticipacin, se ven alcanzadas por los
mismos efectos que genera el vaco legal comentado precedentemente.

DESCENTRALIZACIN
El tema de la descentralizacin poltica y administrativa es de importancia creciente.
Alude en lo fundamental al concepto de poder. Adems de su expresin doctrinaria y
filosfica, la descentralizacin es un sistema de relaciones que dan vida y contenido al
ejercicio del poder.
Un aspecto clave de la descentralizacin es que constituye un modo para distribuir el
poder. En efecto, lo que corresponde a los gobiernos locales es un punto neurlgico a
considerar. A mayor espacio institucional para ejercer la autonoma poltica, los
gobiernos locales tienen la opcin de desempearse como centros de decisin sin
condiciones.
La descentralizacin, al transferir a los gobiernos locales atribuciones, recursos,
informacin y decisiones, descongestiona el proceso de gobierno, diluye la
centralizacin improductiva y da mayor consistencia al conjunto del Estado y a la
sociedad misma. Permite a la vez, que la igualdad jurdica y poltica sea uno de los
sustentos ms consistentes del Estado moderno.
La distribucin del poder implica el reconocimiento de que hay fuerzas activas a
considerar para gobernar mejor. La exclusin de los factores reales de poder anulara
a la descentralizacin e impide que la unidad del Estado sea armnica y eficaz. Por su
tendencia, favorece a los gobiernos locales, ya que son el " medio a travs del cual el
pueblo procura los servicios por si mismo, tomando parte activa y constructiva en los
asuntos pblicos, decidiendo por si mismo, dentro de los lmites permitidos por la
poltica nacional y los recursos locales ".
Determina asimismo, el modus operandi de la descentralizacin administrativa, ya que
sta alude a un sistema de capacidades de gestin que tienen por objeto dar
congruencia y eficiencia a la accin de gobierno. " La descentralizacin administrativa
es una forma de administracin indirecta, donde se realizan por parte de la
administracin directa del Estado, la transferencia de funciones o competencias de
los rganos de la persona jurdica estatal a las dems personas jurdicas pblicas "

El Estado, por tanto, es una conjugacin de fuerzas centrales y descentralizadas que

le dan vida como la organizacin poltica de la sociedad y como el garante de la unidad
civil de la Nacin. El sistema de instituciones que integran la vida del Estado da cauce
al comportamiento que sus diversos niveles de gobierno tienen. Lo federal, lo estatal y
lo municipal, son esferas de poder que se manifiestan como fuerzas concurrentes o
divergentes y que, sin embargo, forman parte del conjunto del Estado hasta
configurar un sistema de relaciones causales e interdependientes. En el Estado se
conjugan acciones y reacciones que dan movimiento a la vida poltica, definicin a la
vida pblica y consistencia al ser mismo del Estado.
Los nuevos tiempos que el pas vive dan cuenta de que la consolidacin de la
democracia moderna es an trayecto por recorrer y mantener. La triloga federalismo,
descentralizacin y democracia son el arquetipo a vertir como realidad institucional
para que la estructura del poder sea justa y eficaz. En este sentido, el primer escaln
a fortalecer en el mosaico de la vida nacional son los gobiernos locales.
Sin gobiernos locales verdaderos, no es posible que la democratizacin del poder sea
real y efectiva. Son los gobiernos locales la base para que la forma de gobierno
republicano adquiera presencia significativa y democrtica. Por los gobierno locales, la
ciudadana puede tener ms y mejor comunicacin con las instancias de la gestin
pblica. De esta manera, la cercana con el proceso de gobierno es ms real y
autntica.
El binomio Descentralizacin-Federalismo slo puede consolidarse como sistema de
gobierno, siempre y cuando los gobiernos locales sean respetados como mbitos de
autonoma, gestin y realizacin pblica.
A su vez, la Descentralizacin requiere esencialmente que exista un uso intensivo del
concepto de Correspondencia Fiscal. Ello se traduce en una vinculacin entre la
decisin de gastar y la obligacin de tributar por la localidad que impulsa esa
expansin del gasto; ya que, sin esa estructura de incentivos la tendencia a demandar
crecientes niveles de gasto y a evadir la responsabilidad de sostenerlos, lleva
inexorablemente a una crisis de financiamiento y eficiencia.
Pero si bien, la descentralizacin es desde ya, importante y necesaria para
determinados gastos, no puede pasarse por alto que mediante la coordinacin, el
Estado Central debe buscar satisfacer determinadas necesidades bsicas generales
como ser: Educacin, Salud, Vivienda, y otros tipos de gastos denominados sociales, de
manera uniforme entre las distintas regiones, puesto que cada gobierno local puede
tener ideas dispares respecto a la provisin de un determinado gasto pblico de esta
magnitud.

ANLISIS DE LOS ORGENES DE LAS

DIFICULTADES PRESENTES EN LAS RELACIONES
FINANCIERAS ENTRE LA NACIN Y LAS
PROVINCIAS-EVOLUCIN DEL RGIMEN DE
COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS.
INTRODUCCIN:
La condicin bsica para el cumplimiento del equilibrio en las cuentas del sector
pblico es que sus recursos (de diferente origen) alcancen a cubrir la totalidad de sus
erogaciones. Sin embargo, esta condicin general no es suficiente para despejar las
tensiones en el terreno fiscal si, simultneamente, no se asegura que la misma se
cumpla para cada nivel de gobierno en particular.
Los sistemas de reparto que recauda la Nacin son la respuesta obligada a la
discrepancia entre el monto de ingresos recaudado por cada jurisdiccin y el
financiamiento necesario para atender las funciones que le competen a cada una de
aquellas (1). En ausencia de esos esquemas, los montos podran coincidir slo por
casualidad (factor analticamente irrelevante).
De acuerdo con la teora, la distribucin de funciones entre los distintos niveles de
gobierno se debera establecer con anterioridad y segn los argumentos a favor de
una mejor asignacin de recursos. Entonces, la definicin de un sistema de reparto de
tributos no debe hacerse de manera independiente (y previa) a la organizacin federal
de la provisin de bienes y servicios a cargo del sector pblico (2).
En general, la concentracin de la recaudacin tributaria en el nivel central de
gobierno es mayor que la correspondiente al gasto. Por lo tanto, los gobiernos
subnacionales dependen financieramente de aqul, dando origen a diferentes sistemas
de transferencias gubernamentales. stos pueden clasificarse, de acuerdo con su
destino, en no condicionados y condicionados. En el primer caso, se trata de fondos
de libre disponibilidad, asignados en ltima instancia de acuerdo con las prioridades y
preferencias del gobierno local. En cambio, las transferencias condicionadas son
aquellas que deben ser aplicadas a un fin determinado (fondos de asignacin
especfica) (3). Por otro lado, atendiendo a la modalidad de distribucin, aquellos
sistemas pueden ser regmenes automticos (que distribuyen lo producido por
determinados productos nacionales de acuerdo con porcentajes previamente
establecidos) o discrecionales (que distribuyen de acuerdo con criterios ad-hoc).
La puesta en marcha de los esquemas de reparto requiere de la definicin previa de
tres cuestiones: los impuestos que integran el monto total a distribuir; el porcentaje

de ese monto que ser transferido a las provincias en su conjunto (distribucin

primaria); y el porcentaje que recibir cada una de las provincias (distribucin
secundaria).
En la Argentina, los mecanismos financieros que definen los alcances del federalismo
fiscal han surgido como resultado de un proceso que dista bastante de responder a
aquella secuencia terica en donde la distribucin de recursos es la respuesta a una
asimetra entre gastos y recursos, definida exclusivamente por criterios que aseguren
una eficiente asignacin especial de recursos.
Como primer paso del anlisis, en el punto siguiente se expondrn en forma sintetica,
algunos datos relevantes de la historia previa a 1980; y estableciendo desde ya que el
rgimen de coparticipacin federal de impuestos se caracteriza como un mecanismo
de reparto no condicionado y automtico.
ANTECEDENTES HISTRICOS.
En nuestro pas, el rgimen de coparticipacin de impuestos tuvo su origen en 1935
con la aprobacin de las leyes 12139, 12143 y12147 que determinaron la expansin de
la masa de recursos recaudados por la Nacin.
Se crearon nuevos impuestos (a las ventas y a los rditos), y se ordenaron y se
unificaron los tributos internos, ya existentes. Simultneamente se establecieron dos
mecanismos diferentes de distribucin: por un lado, considerando el carcter
concurrente que la Constitucin Nacional fijaba para los nuevos tributos (rditos y
ventas), se dispuso para stos una coparticipacin de carcter compensatorio (4); por
otra parte, la distribucin de los impuestos internos se estableci en respuesta a la
derogacin de los tributos similares que recaudaban las provincias (5).
En la dcada de los cincuenta se configur el rgimen de coparticipacin que rigi
hasta 1973. Este se caracterizaba por la incorporacin de nuevos impuestos en el total
a distribuir y por la presencia de tres mecanismos diferentes de distribucin. Estos
eran fundamentalmente de caractersticas devolutivas (se transferan mayores
recursos a aquellas jurisdicciones que ms aportaban a la masa a coparticipar, es decir
a aquellas provincias con mayor poblacin y desarrollo relativo) y con coeficientes
fijados de acuerdo con criterios explcitos (6).
A partir de 1973, el rgimen de coparticipacin pas a estar regulado por la
ley 20221, que presenta cuatro caractersticas salientes. En primer lugar, se incluyen
para su distribucin la totalidad de los impuestos nacionales, excluidos los impuestos
sobre el comercio exterior y aquellos cuyo producido tenga algn tipo de asignacin
especfica. En segundo lugar, con relacin al mecanismo de distribucin primaria, se
estipul un coeficiente igual para la Nacin y las provincias (48,5 %, el ms alto
destino provincial desde la creacin de la coparticipacin hasta ese momento). En
tercer lugar, se cre un Fondo de Desarrollo Regional financiado con el 3% restante.

En cuarto lugar, los coeficientes de reparto secundario estipulados por esta ley eran
resultantes de la combinacin de tres criterios: el 65% de los recursos se repartan
de acuerdo con la poblacin de cada distrito; el 25% en relacin con la brecha de
desarrollo entre las regiones (7) y el 10% restante segn la dispersin de la poblacin.
En consecuencia, el esquema establecido en 1973 es novedoso en dos sentidos: por
estar construido por un sistema nico de distribucin de impuestos coparticipados, y
por la determinacin de coeficientes de reparto secundario en donde los criterios
redistributivos cobran cierta importancia.
LA REFORMA DE 1980, LA AUSENCIA DE RGIMEN DE COPARTICIPACIN
Y LA DISCUCIN DE UNA NUEVA NORMA.
El inicio de la dcada de los ochenta marc la inauguracin de un nuevo ciclo en las
relaciones financieras entre los gobiernos nacional y provinciales, cuya caracterstica
distintiva fue el mayor grado de conflictividad. Tres factores han condicionado la
especial trayectoria de estas relaciones en los ltimos veinte aos: la situacin
macroeconmica, la presin de la crisis previsional y los elementos propios de la puja
poltica del perodo.
La reforma tributaria implementada en 1980 signific una importante modificacin al
rgimen vigente. La idea era reducir los impuestos que afectaban los costos de
produccin (contribuciones patronales mayormente), reemplazndolos por una mayor
carga tributaria sobre los consumos domsticos (de bienes producidos localmente e
importados). En los hechos, esa modificacin tuvo efectos similares a los de una
devaluacin.
El gobierno sostena que la mayor recaudacin que se podra lograr mediante la
reforma del IVA sera equivalente a la prdida de recursos por la reduccin de las
cargas sobre los salarios. Teniendo en cuenta que ese impuesto formaba parte de la
masa coparticipable, para poder hacer efectiva la sustitucin de financiamiento del
sistema previsional, el gobierno nacional debi reformar el rgimen de coparticipacin.
En ese sentido, se determin que los fondos necesarios para atender las erogaciones
del sistema de previsin social y del FONAVI seran deducidos de la recaudacin
total de impuestos coparticipables. El clculo de los montos que seran deducidos se
realizaba a partir de la aplicacin de ciertos coeficientes a la recaudacin efectiva de
aportes personales jubilatorios (8). Una vez efectuada esta precoparticipacin, se
asignaba el saldo de acuerdo con los porcentajes de distribucin primaria establecidos
por la ley 20221.
Para evaluar esa reforma es necesario considerar la magnitud de la crisis
macroeconmica que se produjo en los aos siguientes y su impacto sobre el sistema
tributario (9). En ese contexto, al mantenerse constante el valor real de los fondos
destinados al sistema jubilatorio y al FONAVI, el coeficiente efectivo de
distribucin primaria cay de manera considerable.

El fracaso de esta reforma determin una fuerte crisis de financiamiento en las

provincias, a lo cual habra que sumar el impacto negativo proveniente de dos factores
adicionales. En primer lugar, debieron enfrentar un incremento en sus gastos como
consecuencia del proceso de descentralizacin de servicios (fundamentalmente
educacin primaria) sin su correspondiente transferencia de recursos para
financiarlos, que se llev a cabo en 1978. En segundo trmino, de manera similar a lo
que ocurri con los recursos tributarios recaudados por la Nacin, a partir de 1982 se
produjo una importante cada de la recaudacin provincial.
En consecuencia, podra afirmarse que durante los primeros aos de la dcada de los
ochenta se produjo la desarticulacin del rgimen de coparticipacin que, al ocasionar
un grave perjuicio a los gobiernos provinciales, alter el equilibrio en las relaciones
financieras entre los diferentes niveles de gobierno. Paulatinamente, las
transferencias financieras automticas y establecidas por la ley (coparticipacin)
fueron sustituidas por aportes discrecionales del Tesoro Nacional a los gobiernos de
las provincias.
El rgimen de aportes del Tesoro est previsto en la Constitucin Nacional (10), que
establece como atribucin del Congreso la de acordar subsidios del Tesoro Nacional a
las provincias cuyas rentas no alcancen, segn sus presupuestos a cubrir sus gastos
ordinarios.
En sntesis y como ya se lo enunci, el principio de la dcada de los ochenta marc
el comienzo de un perodo en donde la presin de la crtica situacin macroeconmica y
los problemas de funcionamiento del sistema previsional condicionaron de manera
determinante la trayectoria de las relaciones financieras entre los gobiernos nacional
y provinciales. La solucin adoptada en cada momento dependi a su vez, de las
cambiantes condiciones de la puja poltica.
La crisis no fue superada por la restitucin de las contribuciones del FONAVI y la
mitad de las previamente destinadas al sistema previsional. En cambio, a partir de
fines del ao 1984 el fin de la vigencia de la ley 20221 determin que la situacin
cobrara mayor dramatismo. Al no llegarse a un acuerdo entre los gobiernos nacional y
provinciales para el reemplazo de esa norma, se present un vaco normativo en las
relaciones financieras entre las jurisdicciones (11). De esta manera, el gobierno
nacional vio abierto un nuevo frente en la batalla para ordenar las cuentas fiscales y
estabilizar la economa. A lo largo de tres aos que van de 1984 a 1987, y pese a las
negociaciones que se llevaron a cabo, no logr regularizarce la situacin (12).
Durante 1987 la situacin se torn ms desfavorable an para el gobierno nacional.
Debido a la prdida que sufri ste en trminos de sustento popular, la negociacin se
desliz a favor de los gobiernos provinciales que en ese entonces estaban en la
oposicin. Como resultado del nuevo balance poltico, la discusin fue superada a

principios de 1988 con la sancin de la ley 23548, que estableci un rgimen

transitorio (13) de distribucin de recursos fiscales entre la Nacin y las provincias. A
partir de entonces, la masa de fondos a coparticipar pas a estar integrada por todos
los impuestos nacionales existentes a la fecha da sancin de la norma (7 de enero de
1988) o a crearse posteriormente, con la excepcin de los derechos sobre el comercio
exterior y de aquellos impuestos con asignacin especfica vigentes en 1988. El monto
total recaudado por estos impuestos deba distribuirse de la siguiente manera: el
42,34% a la Nacin, el 54,66% al conjunto de las provincias, el 2% para el recupero
del nivel relativo de las provincias de Bs. As. , Chubut, Neuqun y Santa Cruz y el 1%
para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.
La nueva norma implic algunos cambios importantes en relacin con la situacin
previa. Cuatro aspectos deben ser sealados con relacin a la distribucin primaria.
En primer lugar, el porcentaje a distribuir a las provincias resulta el ms alto desde
1935. En segundo lugar, se acord la expansin de la lista de impuestos que integran la
masa coparticipable. En este sentido, la novedad ms importante fue la inclusin del
gravamen sobre los combustibles lquidos, lo que sera una nueva fuente de discusiones
y conflictos que terminara con la nueva exclusin del impuesto a partir del decreto de
desregularizacin petrolera (14). En tercer lugar, se puso un lmite mximo al
mecanismo discrecional de transferencias financieras a las provincias al fijar el monto
total a repartir mediante Aportes del Tesoro Nacional: el 1% de la masa coparticipada
(15).
En cuarto trmino, se dispuso un lmite mnimo a los recursos que recibiran las
provincias por coparticipacin, equivalente al 34% de la recaudacin de los recursos
tributarios nacionales de la Administracin Central, tengan o no el carcter de
coparticipables.
Con relacin al reparto secundario, la principal diferencia con la ley 20221 es el
abandono de todo criterio explcito para el establecimiento de los coeficientes de
distribucin. Como ya se coment, en aquella norma el reparto resultaba de la
combinacin de tres criterios claramente definidos. En cambio, los coeficientes de la
ley 23548 se basan en las distribuciones efectivas realizadas durante el perodo
1984-1987, cuando no exista norma que rigiera la coparticipacin y ms importantecuando el reparto se realizaba de acuerdo con las necesidades de cada jurisdiccin y
del poder de negociacin de los gobiernos y legisladores de las diferentes
jurisdicciones.
Como reflexin general, la evolucin de largo plazo de los sistemas de coparticipacin
de impuestos recaudados por la Nacin se caracteriz por la accin de dos tendencias
simultneas: la creciente incorporacin de tributos nacionales en la masa de recursos
a coparticipar y el aumento del coeficiente de distribucin primaria.

10

ANLISIS DE LOS ORGENES DE LAS

DIFICULTADES PRESENTES EN LAS RELACIONES
FINANCIERAS ENTRE LA NACIN Y LAS
PROVINCIAS-EVOLUCIN DEL RGIMEN DE
COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS: 2DA.
PARTE.
FUNCIONAMIENTO INICIAL DEL REGIMEN Y EL IMPACTO DE LA
HIPERINFLACIN SOBRE LOS RECURSOS COPARTICIPABLES.
La ley 23548 estableci un rgimen transitorio de distribucin entre la Nacin y las
provincias segn el cual el monto total recaudado por los impuestos nacionales con la
excepcin de los derechos sobre el comercio exterior y de aquellos impuestos con
asignacin especfica vigentes en 1988- deba distribuirse de la siguiente manera:
a) el 42,34% a la Nacin;
b) el 54,66% al conjunto de las provincias;
c) el 2% para el recupero del nivel relativo de las provincias de Bs. As. , Chubut,
Neuqun y Santa Cruz;
d) el 1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias.
La nueva norma implic importantes modificaciones en las distribuciones primarias y
secundarias de recursos. En el primero de los casos conviene sealar que:
el porcentaje a distribuir a las provincias resulta el ms alto desde 1935 (ao del
primer rgimen de coparticipacin)
se acord la expansin de la lista de impuestos que integran la masa coparticipable,
alcanzando, adicionalmente, a los tributos que se pudieran crear con posteridad a la
sancin de la norma.
Se puso un lmite mximo al mecanismo discrecional de transferencias financieras
a las provincias, al fijar el monto total a repartir mediante Aportes del Tesoro
Nacional equivalente al 1% de la masa coparticipada y;
Se dispuso un lmite mnimo a los recursos que recibiran las provincias por
coparticipacin, equivalente al 34% de la recaudacin de los tributos nacionales de
la Administracin Central, tengan o no el carcter de coparticipables.
Durante el primer ao de vigencia de la ley, en 1988, los recursos coparticipados
alcanzaban al 33% de los ingresos tributarios totales, el resto estaba constituido por
impuestos no coparticipados (9%), de asignacin especfica (21%), impuestos sobre la
nmina para la seguridad social (22%) y tributos cobrados para las provincias (15%).

11

Por su parte, la mitad de la masa coparticipable estaba formada por el IVA e

impuestos internos; la tercera parte por impuestos sobre la renta y la riqueza, y el
resto eran impuestos menores (17).
En los aos siguientes, la evolucin de la recaudacin tributaria ha estado
fuertemente afectada por el desarrollo de la situacin econmica global. Ms an, la
gravedad del escenario macroeconmico se ha constituido en el factor central en la
determinacin de los cambios operados en el sistema tributario argentino,
involucrando aspecto referidos tanto al diseo del esquema recaudador, como a su
reparto. A lo largo de los perodos de hiperinflacin (dominados por un elevado grado
de incertidumbre), la recaudacin tributaria recibi el impacto negativo de la cada en
el nivel de actividad econmica, de la falta de un sistema de precios relativamente
estable necesario para pactar operaciones y, por supuesto de la prdida de ingresos
por la existencia de rezagos en la recaudacin. Adems, las altas tasas de inters
reales y, en general, la desaparicin del crdito al sector privado estimularon el
incumplimiento fiscal como medio de financiamiento con recursos pblicos. Durante
1989 los recursos anuales percibidos por la Direccin General Impositiva y por la
Administracin Nacional de Aduanas (ANA) fueron, en promedio, un 10% inferiores a
1988. Ello afect especialmente a los impuestos coparticipados.
Buena parte de los problemas que durante aquellos aos debieron enfrentar las
polticas de estabilizacin en Argentina y, en particular, su sistema tributario se
originaron en la dureza del conflicto poltico del perodo. No est de ms recordar que
los episodios de hiperinflacin aqu comentados comenzaron con la transicin
gubernamental. Precisamente, una vez resueltas la incgnita de las elecciones y
producidos los primeros anuncios de poltica econmica por parte del nuevo presidente
electo, la abrupta desaceleracin de la inflacin y el resultado de algunas medidas de
emergencia dispuestas por el equipo econmico saliente poco antes del cambio de
gobierno (18), determinaron el logro de un rpido crecimiento de la recaudacin, a
partir de julio de 1989. Esta alcanz una importante recuperacin hasta noviembre
(un mes antes del segundo estallido hiperinflacionario). Sin embargo, se afect
seriamente las finanzas provinciales, al aumentar significativamente la participacin
de los impuesto no coparticipados en el total de recursos recaudados por la DGI y
Aduanas. En el primer trimestre de 1990 los recursos tributarios del comercio
exterior (que crecieron ms de un 200% con respecto al mismo perodo del ao
anterior) pasaron a representar el 28% de los recursos tributarios de la
Administracin Central (19).
Entre fines de 1989 y principios de 1990 se produjo un nuevo estallido
hiperinflacionario que volvi a afectar seriamente los ingresos fiscales. Sin embargo,
el cambio en la estructura tributaria que resultara de la reforma en que se estaba

12

trabajando y sera instrumentada a partir de 1990, determinara el crecimiento de los

recursos coparticipados.
Se pretenda centrar la recaudacin sobre muy pocos impuestos (en especial el IVA)
para facilitar la administracin y reducir alcuotas con el objeto de lograr una mayor y
ms eficiente recaudacin.
LA NUEVA ESTRUCTURA TRIBUTARIA, LA ESTABILIDAD DE
PRECIOS Y LA INESTABILIDAD DE LA RELACIN NACIN-PROVINCIAS.
Paulatinamente, se fue conformando en el campo tributario un nuevo esquema de
recaudacin que no result de la accin de una serie de medidas discutidas e
instrumentadas como un paquete nico, sino como la suma de intentos aislados que, con
el tiempo, conformaron el sistema impositivo que hoy se encuentra vigente. Las
medidas ms importantes fueron: la ampliacin de la base del IVA disponiendo una
generalizacin ms amplia que la ensayada en 1980-; la baja de las alcuotas de
ganancias (hoy modificadas); la eliminacin de gravmenes sobre las exportaciones; la
modificacin del impuesto a los combustibles (acompaando a los cambios producidos
en el sector, lo que implicara la menor presin sobre el mismo y la paulatina
simplificacin del sistema de fondos de asignacin especfica); la eliminacin de
impuestos menores, y, finalmente la reduccin sobre la nmina salarial. Todo ello fue
acompaado por el fortalecimiento de la DGI (20).
A medida que la reforma fue avanzando, el gobierno cobr mayor pragmatismo:
manteniendo las orientaciones bsicas, abandon la propuesta de reduccin de
alcuotas y, en diferentes momentos, increment las correspondientes a los dos
tributos coparticipados ms importantes: IVA y ganancias (2).
Si bien la mayora de estas reformas son previas al plan de convertibilidad, con la
instrumentacin del mismo se dieron ciertas condiciones que posibilitaron un rpido
crecimiento de la recaudacin. En un contexto macroeconmico caracterizado por
bajas tasas de inflacin y crecimiento de la actividad y el consumo fue posible un
efectivo aumento de los recursos tributarios (22). Entre 1990 y 1993 los recursos
tributarios nacionales crecieron desde el 12,4% del PBI al 16,2% del PBI, y los
recursos totales pasaron del 14,7 al 19,6% del PBI.
Exista una clara concentracin en dos impuestos: IVA y ganancias. Estos pasan de
representar un 26,75 del total de recursos percibidos por DGI y ANA en 1989 a un
70,7% en 1993. Para explicar este hecho, se debe considerar que en ese perodo la
recaudacin del IVA, en moneda constante, creci un 459%; la correspondiente a
ganancias un 187%, y pierden importancia los impuestos sobre el comercio exterior.
A partir del segundo semestre de 1994, la evolucin de la recaudacin sufri una
desaceleracin que se debi al estancamiento de la recaudacin del IVA; a la prdida

13

de dinamismo de los impuestos a las ganancias y sobre el comercio exterior, y a la

reduccin de cargas sobre la nmina para la seguridad social. Varios son los factores
que han contribuido a esta desaceleracin; sin duda la reforma previsional, la
posterior reduccin de contribuciones patronales para la seguridad social y el
agotamiento de ciertas medidas de mejoras en la administracin tributaria han sido
importantes. No obstante, se quiere destacar que desde fines de 1994 se debe
computar el impacto de los cambios en el contexto macroeconmico. La estructura
tributaria resultante ha demostrado ser extremadamente sensible a la cada en el
consumo (como lo han demostrado los guarismos del ultimo mes), el nivel de desempleo
y el salario real.
En el perodo analizado, entonces, se puede notar una clara tendencia hacia la
simplificacin del sistema tributario nacional. En 1995 el 83% de los fondos
recaudados por la Administracin Nacional provinieron del IVA, Ganancias e impuestos
sobre la nmina salarial.
Como consecuencia de este proceso, se ha podido observar una importante
simplificacin de la estructura de recursos coparticipados, los que hoy se concentran
en muy pocos impuestos.
En contraste con esa tendencia, el sistema de distribucin de esos recursos ha
cobrado una complejidad y fragilidad difcil de encontrar en otro periodo de la
historia argentina. Como se ver la concentracin de la recaudacin en impuestos que
segn la ley vigente son coparticipables con las provincias ha desatado una puja por
el destino de esos fondos y motiv la bsqueda de mecanismos para eludir la
legislacin. Pese a que la recaudacin del IVA y Ganancias registr un incremento del
152% entre 1991 y 1995, las transferencias por coparticipacin se mantuvieron
constantes; en consecuencia, la participacin de los recursos efectivamente
coparticipados en el total nacional (sin Seguridad Social) cay del 65% al 54%entre
esos mismos aos. En cambio los recursos de asignacin especfica crecieron un 122%
en moneda constante.
La puja entre las diferentes reas de los sectores pblicos nacional y provinciales
por conseguir recursos fue de tal magnitud que hoy ya casi no queda tributo que no
tenga, al menos parcialmente, algn tipo de asignacin especfica. La respuesta de las
autoridades nacionales frente a estas presiones tom la forma de negociar
asignaciones especficas para gastos que de otra manera hubiera asumido el Tesoro
Nacional (fundamentalmente al sistema previsional) o transferir gastos a otros niveles
de gobierno (escuelas y hospitales). El resultado fue un cambio en el reparto
efectivo para arribar a un esquema de distribucin de impuestos que surgi de
mltiples remiendos. Estos han ido creciendo en variedad y magnitud a lo largo de los
aos transcurridos desde la sancin de la ley de corpaticipacin virtualmente en
vigencia.

14

REFORMAS GLOBALES A LA ASIGNACIN DE TRIBUTOS QUE RESPONDEN

DIRECTAMENTE AL CONFLICTO ENTRE LA NACION Y LAS PROVINCIAS
En 1992 se produjo un cambio sustancial en la estrategia del gobierno nacional
destinada a modificar en su favor la relacin financiera con las provincias. En ese
entonces, el crecimiento que se operaba en la recaudacin de impuestos y las
expectativas de mayores incrementos futuros sirvi de argumento para justificar la
propuesta del gobierno nacional de que los posteriores aumentos en la recaudacin
deberan ser destinados a la Nacin en lugar de ser coparticipados. El resultado de
esta disputa afect a la masa de recursos coparticipados en general y se formaliz
mediante la firma de una serie de tres acuerdos entre los gobiernos nacional y
provinciales. Los dos ms recientes son conocidos como los pactos fiscales, el
primero fue la descentralizacin de servicios, que es considerado como antecedente
de esos pactos.
DESCENTRALIZACION DE SERVICIOS
Esta reforma, por un lado, seala el inicio de una modalidad especial de cambiar
globalmente el coeficiente de coparticipacin primaria establecido en la ley 23548, y,
por otra parte, presenta una fuerte semejanza con reformas instrumentadas en el
pasado. En efecto, la modificacin en la relacin financiera entre la Nacin y las
provincias mediante la transferencia de funciones desde el nivel central a los
gobiernos subnacionales reconoce como antecedente la descentralizacin de la
educacin primaria, que haba sido dispuesta en 1978, bajo circunstancias
macrofiscales similares a las de 1991. A fines de este ao se dispuso la tranferencia
de la administracin y financiamiento de los servicios educativos que an quedaban en
manos del Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin (fundamentalmente
secundarios) y el Consejo Nacional de Educacin Tcnica (CONET); algunos hospitales
y programas sociales a los gobiernos provinciales y Municipalidad de la Ciudad de Bs.
As. (23).
Ms all de los argumentos que justificaron ese proceso, la modalidad y oportunidad
en que se hizo efectiva la transferencia muestran la intencionalidad
predominantemente financiera de la poltica. Tngase en cuenta que en primera
instancia se intent instrumentar mediante la ley de Presupuesto de la Administracin
Nacional correspondiente a 1992, pero, ante la insistencia de algunos gobiernos
provinciales y legisladores, el gobierno nacional fue facultado mediante una ley
especial (24049) a realizar esas transferencias.
Un primer elemento que permite comprender la motivacin de la transferencia
proviene de la aplicacin del programa de estabilizacin que haba dado inicio en ese

15

mismo ao y que haba determinado el incremento en los ingresos fiscales de las

provincias. En el mensaje del Poder Ejecutivo Nacional que acompa el proyecto de la
ley 24049 se justificaba el proceso de descentralizacin afirmando que el mismo ha
tenido principio de ejecucin a partir de la mayor dotacin de recursos financieros
que se originan como efecto de la ley 23548, por la que se dio un nuevo rgimen de
coparticipacin federal que signific un sacrificio en la participacin del gobierno
Nacional. En segundo lugar, la preeminencia de los objetivos antes sealados se
detecta claramente en el diseo financiero de la transferencia de la enseanza media:
esta adopt un mecanismo transitorio y contingente a la modificacin de la ley de
coparticipacin federal (24).
El esquema de financiamiento de los servicios transferidos consiste en que la
secretara de Hacienda, a partir del 1 de enero de 1992, retiene de la participacin de
cada jurisdiccin en la distribucin secundaria de recursos coparticipados un monto
equivalente al costo de esos servicios. Pero, al mismo tiempo, le asegura a cada
gobierno provincial, que el monto neto que reciban por coparticipacin no sea nunca
menor al promedio mensual recibido entre abril y diciembre de 1991. Para hacer
efectiva esta medida, la norma ofrece una estimacin de los costos de esos servicios
por provincia. A medida que cada jurisdiccin, como resultado de convenios firmados
con el gobierno nacional, se hizo cargo de los servicios transferidos, fue recibiendo los
montos all establecidos (25). Teniendo en cuenta que la distribucin entre
jurisdicciones de los costos de los servicios transferidos es diferente a la
distribucin secundaria de los recursos que los financian, la medida tambin ha
afectado esa distribucin de recursos coparticipados.
LOS PACTOS FISCALES
La consideracin de los pactos fiscales acordados desde 1992 como intentos por
modificar sobre la marcha la distribucin de recursos es especialmente obvia para el
primer acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, suscrito el 12
de agosto de 1992. All bsicamente, se acord que las provincias cedieran el 15% de
la masa coparticipada al Tesoro Nacional y a cambio de ello, ste se comprometi a
transferir a aquellas una cantidad mnima de recursos (725 millones de pesos anuales
(26)). Adems, se decidi separar la suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de
la masa coparticipada y redistribuirla entre la casi totalidad de las provincias (27), en
proporciones diferentes a las establecidas en la ley 23548, modificndose, de esta
manera el reparto secundario.
Ese acuerdo tuvo algunos aspectos poco claros que seran motivo de futuras disputas.
Se destacan los relacionados con su vigencia; la existencia o no de compensacin en las
transferencias entre aquellos meses en que la recaudacin superara la garanta y
aquellos en que no, y el mecanismo de actualizacin del monto de la garanta. Por otra
parte, si bien en un principio el acuerdo gir sobre la idea de que ese 15% financiara

16

al sistema previsional, la redaccin de la ley es sumamente ambigua al establecer que

los fondos sern destinados al sistema previsional y otros gastos operativos (28). En
consecuencia, tomando puntillosamente el texto de la ley, cabra simplificar el acuerdo
como una modificacin en el coeficiente de la coparticipacin primaria con una
garanta de transferencia mnima. Ese tipo de ambigedades estuvieron presentes en
la mesa de negociaciones que precedi a la firma del segundo pacto fiscal: el pacto
Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento (29).
Este pacto firmado el 12 de agosto de 1993, tuvo como primer objetivo la prrroga
de los aspectos centrales acordados un ao antes. No obstante, de manera adicional,
trata de consensuar los lineamientos bsicos sobre los que, en el futuro, se debern
desarrollar las reformas tributarias en la Nacin y, fundamentalmente, en los estados
provinciales.
Con relacin al primero de los objetivos, se logr una prrroga del acuerdo
transitorio sobre el reparto de recursos incrementando la garanta de coparticipacin
a cargo del Tesoro Nacional a 740 millones de pesos mensuales. Asimismo se acept
modificar la suma fija a repartir entre un grupo de provincias, que segn el pacto
anterior era de 43,8 millones de pesos mensuales, incrementndola en dos millones de
pesos por mes e incorporando nuevas jurisdicciones entre sus beneficiarios (30). Por su
parte, los gobernadores se comprometieron a que, cuando la recaudacin coparticipada
con destino a las provincias supere los 800 millones de pesos por mes, los fondos
excedentes sean destinados a cancelar deudas previas o al financiamiento de
inversiones y programas de reformas de los estados provinciales aprobados por el
gobierno nacional (31).
Las reformas tributarias acordadas estn orientadas hacia la conformacin de un
sistema tributario ms eficiente (en trminos de neutralidad sobre la asignacin de
recursos (32)) y tratan de lograr mejoras en la competitividad de los sectores
productivos. El gobierno nacional se comprometi a eliminar el impuesto sobre los
activos, reducir las retenciones del IVA y las contribuciones patronales. Los gobiernos
provinciales por su parte asumieron el compromiso de derogar el impuesto a los sellos
para operaciones financieras y de seguros, los impuestos provinciales especficos
sobre transferencia de combustible, gas, energa elctrica y servicios sanitarios, los
impuestos provinciales sobre intereses, dbitos bancarios y sobre nmina salarial; la
eliminacin del impuesto a los ingresos brutos para transacciones intermedias
(excepto venta de hidrocarburos), compensndola con el aumento de la alcuota para
consumos finales o el diseo de un nuevo impuesto provincial sobre bienes y servicios
que no afecte la competitividad de los sectores productivos, y la unificacin de las
alcuotas del impuesto inmobiliario entre diferentes jurisdicciones.
En apariencia, el ltimo pacto no habra afectado sustancialmente la distribucin de
recursos; sin embargo una visin ms cuidadosa da fundamentos a una interpretacin

17

diferente. En efecto, las reformas tributarias que el gobierno nacional ha tratado de

impulsar en las finanzas provinciales tienen como objetivo la mejora en la
competitividad de los sectores de actividades comerciales en el exterior. Bajo el
funcionamiento del programa de convertibilidad, la necesidad de corregir los precios
relativos de la economa corresponde a un objetivo de poltica macroecmica del
gobierno nacional que se trata de hacer efectivo, en este caso, presionando a las
provincias a relegar una parte de sus recursos propios. En este sentido, dichas
reformas pueden interpretarse como similares a la descentralizacin de servicios
educativos: la afectacin de la relacin financiera entre Nacin y provincias mediante
la transferencia a stas de funciones propias de la primera, en este caso la
estabilizacin de precios (33).
EL EFECTO DE LAS REFORMAS.
En el Cuadro I (ver pgina siguiente) se puede comprobar que, pese a la erosin
absoluta de recursos que han sufrido todas las provincias, se podran identificar
cuatro situaciones relativas diferentes. En un extremo, la provincia menos perjudicada
(o beneficiada en trminos de reparto secundario) ha sido la de Bs. As. ; la regin
Patagnica (a excepcin de Ro Negro) ha presentado crecimientos menores; La Pampa,
Misiones, San Luis y Ro Negro han mantenido constante su participacin relativa, y el
resto ha visto deteriorada su participacin en la distribucin de recursos,
destacndose la situacin de la provincia de Crdoba, la ms perjudicada durante
estos aos.
La evaluacin del impacto de las diferentes modificaciones al rgimen de
coparticipacin federal no se agota con la cuantificacin de sus efectos agregados
sobre las finanzas de cada jurisdiccin. La complejidad que ha cobrado el sistema de
transferencias intergubernamentales y la asignacin de los diferentes tributos es tan
grande y difcil de comprender que limita los alcances de los presupuestos pblicos de
los niveles de gobierno como instrumento de poltica econmica.

18

Cuadro I
Distribucin de recursos de origen nacional a provincias 1991-95
(porcentaje sobre el total anual)
PROVINCIAS

1991

1992

1993

1994

1995

Diferencia
1995-91

Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corriente
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
S. del Estero
Tucumn
T. del Fuego
TOTAL

21,7
2,8
8,7
3,7
4,9
1,6
4,8
3,6
2,9
1,9
2,3
4,2
3,2
1,7
2,5
4
3,4
2,3
1,6
8,8
4,1
4,9
0,6
100

23,8
2,6
8,3
3,6
4,6
1,8
4,6
3,4
2,8
1,9
2
4,1
3,3
1,9
2,6
3,7
3,2
2,3
1,7
8,5
3,9
4,6
0,8
100

24,2
2,6
8
3,5
4,3
2
4,6
3,3
2,8
1,9
2,1
4,1
3,3
2
2,6
3,7
3,2
2,3
1,8
8,2
3,9
4,6
1,1
100

24,8
2,5
8
3,6
4,3
1,9
4,6
3,3
2,8
1,9
2
4,1
3,3
2
2,5
3,7
3,2
2,3
1,8
8,1
3,8
4,5
1,1
100

25,1
2,5
7,6
3,6
4,3
1,9
4,6
3,3
2,8
1,9
2,1
4,1
3,3
1,9
2,5
3,7
3,2
2,3
1,7
8,4
3,8
4,5
1,1
100

3,4
-0,3
-1,1
-0,2
-0,6
0,3
-0,2
-0,3
-0,1
0
-0,2
-0,1
0
0,2
0
-0,3
-0,2
0
0,2
-0,4
-0,3
-0,4
0,5
0

Nota: No incluye los Aportes del Tesoro Nacional (ATN)

Fuente: Basado en datos de la Secretara de Hacienda.

OTROS ACUERDOS-CONVENIO
Ademas de los pactos fiscales 1992 y 1993, entre la Nacion y las Provincias, fueron
gestionados aspectos distintos que los contemplados por el Federalismo Fiscal.

19

Brevemente me referire a los denominados Acuerdo Federal Minero, Pacto Ambiental

y Pacto Agropecuario.

Acuerdo Federal Minero

Por ley 24228 (julio de 1993) se ratifico el acuerdo suscripto en mayo de 1993, entre
el Poder Ejecutivo Nacional y todos los gobernadores de las Provincias. Promovia
desarrollar acciones concurrentes destinadas a la consecucion de los siguientes
objetivos:
- Propiciar el aprovechamiento racional e integral de los recursos mineros en el
territorio nacional.
- Promover el desarrollo sectorial mediante medidas para atraer inversiones
nacionales y extranjeras.
- Afianzar el papel de los gobiernos provinciales en su carcter de
administradores del patrimonio minero.
- Profundizar el proceso de descentralizacion como modelo para la prestacion de
las funciones basicas del Estado.
- Actualizar las leyes y normas de procedimiento, segn las caracteristicas de
cada region.
- Optimizar el aprovechamiento de los recursos humanos, economicos y de
infraestructura de las instituciones mineras nacionales y provinciales.
- Propiciar la eliminacion de gravamenes y tasas que afecten a la actividad, en
especial el impuesto a los sellos.
Con el dictado de la ley 24402 y el Dto. 779/95, se instrumento un sistema de
financiamiento de compra de bienes de capital y un regimen de reintegro dentro de los
60 dias del I.V.A abonado por la empresa minera.
El credito para la adquisicion de bienes de capital para nuevos proyectos, se otorgo a
4 aos de plazo y si fuera una obra comenzada, el plazo sera de 2 aos.
En relacion al I.V.A, sera reintegrado dentro de los 60 dias de realizada la inversion,
compra o importacion de los bienes, y este beneficio se otorgara ya sea que las ventas
se desarrollen en el mercado interno o externo.
Pacto Federal Minero
En julio de 1993 se celebro entre la Nacion y las Provincias un acuerdo para promover
politicas de desarrollo ambiental adecuadas, segn los postulados del Programa 21,
probado por la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y
Desarrollo (1992).

20

Se recalco la importancia de que la preservacion, conservacion, mejoramiento y

recuperacion del medio ambiente, constituyan objetivos basicos para la preservacion
de la salud de la poblacion.
Se dispone desarrollar una conciencia ambiental que impulsen y adopten politicas de
educacion, investigacion cientifico-tecnologica, capacitacion, formacion y participacion
comunitaria.
Las partes Nacion y Provincias- compatibilizaran los instrumentos idoneos para
aplicar las politicas ambientales, en sus respectivas jurisdicciones.
Pacto Agropecuario
En noviembre de 1994, se iniciaron en la Secretaria de Agricultura, Ganaderia y
Pesca de la Nacion, conjuntamente con representantes de las provincias, los estudios
previos destinados a desarrollar una ley-convenio destinada a favorecer la actividad
agropecuaria en el pais.
Se consideraron acciones destinadas a resolver:
- El analisis y la refinanciacion selectiva de los pasivos agropecuarios.
- Orientacion de los creditos privilegiando la viabilidad economica de los
proyectos y no solo la garantia patrimonial de los solicitantes.
- Gestionar la reforma de la instrumentacion del I.V.A agropecuario, procurando
la reduccion de la alicuota para los productos carnicos, frutihorticolas y
azucareros. Se lograron de la D.G.I varias resoluciones generales. La N 3125,
excluye a la caa de azucar del regimen de retenciones. Para la ganaderia, se
redujeron las alicuotas, mediante la R.G 3857 para bovinos, 3858 para porcinos
y 3867 para ovinos, caprinos y equinos. Ademas la 3852 disponia la devolucion
automatica de impuestos hasta 20 mil pesos.
Con relacion a los anticipos de Impuestos a las Ganancias, se generalizaron
mecanismos de eliminacion para todo el sector agropecuario.
- Se gestiono ante el Congreso Nacional, la regularizacion de los pasivos
previsionales del sector.
- Se diseo el Arancel Externo Comun del Mercosur, en relacion a la actividad
agropecuaria, con intervencion de las Provincias.
- Con respecto a al estructura de importacion de fertilizantes, agroquimicos,
materiales geneticos, se obtuvo la Res. 806/94, que exime del pago de la tasa
de estadistica y se reduce a cero , el arancel de importacion para plantines.
- Las Provincias participarian en la distribucion de cuotas y cupos de productos
de exportacion; en especial para el azucar y ante el sustancial incremento de la
cuota Hilton, logrado en la Ronda Uruguay del GATT.

21

ANALISIS SOBRE LA PRORROGA DEL IMPUESTO A

LAS GANANCIAS Y DEL PACTO FEDERAL PARA EL
EMPLEO, LA PRODUCCION Y EL CRECIMIENTO.
Desde el inicio del Plan de Convertibilidad, en 1991, el Ministerio de
Economa se plante, como objetivo central del Programa Fiscal, la
modificacin, en su favor, de la relacin financiera con las provincias,
erosionando la ley 23.548, de Coparticipacin Federal de Impuestos, vigentes
desde el 1 de enero de 1988.
Los incrementos de recaudacin que se estaban produciendo en los recursos
nacionales coparticipables, conjuntamente con los que se esperaban para el futuro,
despertaron el inters de la Nacin en la no coparticipacin de los mismos con las
Provincias.

El Poder Ejecutivo, argumentando que las provincias gastaran mal los nuevos
recursos, mientras que la Nacin hara de ellos un uso positivo, desarroll, con
diferentes argumentos una estrategia de fuerza que llev adelante, particularmente
en los primeros aos, con singular xito, y as, procedi a la transferencia de los
servicios de Salud y Educacin a las provincias y a celebrar los Pactos Fiscales I y II,
con garantas de coparticipacin.

El resultado fue que, entre los aos 1992 y 1995, el estado Nacional se qued con
$ 13.800.000.000 (pesos trece mil ochocientos millones), cantidad que, de haber
estado plenamente operativa la ley N23.548 de Coparticipacin Federal, les hubiera
correspondido a las Provincias.
Muchos gobernadores y representantes en el Congreso se alinearon, rpidamente,
para hacer posibles las determinaciones del Gobierno Nacional, hasta que comenzaron
a advertir que el remedio era peor que la enfermedad.
Los primeros sntomas de resistencia se percibieron en la Convencin Reformadora
de la Constitucin Nacional, en 1994. A partir de ah, ya inmersos en la crisis
econmica nacional que comenz en el segundo semestre de ese ao, la lucha se hizo
ms reida, a pesar de que en marzo de 1995, se vi facilitada la sancin de la ley de
Emergencia Econmica que, entre otras cosas, posibilit el hecho de que tres puntos
del incremento en la alcuota del IVA fueran, por un ao, totalmente destinadas al
Tesoro Nacional.
A fines de 1995 venci la ley de Impuesto a las Ganancias y el 1 de abril de 1996
hizo lo propio el Pacto Fiscal II, por lo que result necesario volver sobre la discusin
distributiva de los recursos entre la Nacin y las Provincias.

22

A continuacin se desarrolla un breve anlisis sobre el contenido de las leyes N

24.621(34) y N 24.671(35), de prrroga del Impuesto a las Ganancias y del Pacto Fiscal
II, respectivamente.
LEY 24.621: SUS ALCANCES.
Grandes fueron las expectativas que surgieron antes del vencimiento, el 31 de
diciembre de 1995, de la Ley de Impuesto a las Ganancias (T.O. 1986 y modif.). El solo
hecho de tratarse de un impuesto directo, exclusivo de las provincias, pero fuente de
recursos utilizables por la Nacin, durante un plazo limitado y siempre que la defensa,
la seguridad comn y el bien general del Estado lo exijan, hizo crecer la polmica,
nuevamente, en torno de esta delegacin tributaria de las jurisdicciones. Las
Provincias podan intentar retomar la potestad de aplicar dicho impuesto, potestad
aceptada por la mayora de la doctrina y tambin por el Congreso Nacional. Este,
asimismo, estableci, por tiempo determinado, los impuestos a los rditos, a las
ganancias eventuales, a los beneficios extraordinarios sustitutivo del gravamen a la
transmisin gratuita de bienes- y, los impuestos a las ganancias sobre los capitales,
patrimonios, activos, bienes personales y premios de determinados juegos y concursos.
Las discusiones en la Convencin Constituyente de 1994 reflejaron episodios
interesantes en lo referente a las potestades tributarias provinciales. Los debates
que all se plantearon transitaron, frecuentemente, este tema, tal como surge de los
trabajos y conclusiones de la Comisin de Rgimen Federal, sus Economas y la
Autonoma Municipal.
Finalmente, prim la tradicional redaccin de la Constitucin Nacional, expresada
ahora en el artculo 75 inciso 2, que impone contribuciones directas por tiempo
determinado.
Atenuada la posibilidad de retomar potestades, qued abierta la polmica en cuanto
a la conveniencia de revisar la actual Ley de Impuesto a las Ganancias o, por lo menos,
de generar un debate extendido sobre el tema.
El diseo de la estructura del sistema tributario debe pensarse, en cada momento,
para garantizar su solvencia y establecer un adecuado equilibrio entre la equidad, la
eficiencia y la simplicidad, al tiempo de ser concebido desde la sana ptica de la
estabilizacin y el crecimiento.
Puesto que los impuestos, como tantas veces se lo ha sealado, son el precio de la
civilizacin, definir quin efectivamente los soporta resulta fundamental. De all que,
los problemas de incidencia econmica real deben ser objeto, cada vez ms, de
particular anlisis, dada su importancia para el logro del objetivo de un sistema justo y
equitativo.

23

Un adecuado impuesto a la renta era uno de los temas pendientes y, en especial,

sobre la renta personal, que es la que mejor refleja la capacidad contributiva. En
definitiva, la prrroga consagrada por la Ley N 24.621 gir exclusivamente alrededor
de cuestiones que hacen al reparto del tributo, perdindose, as, la oportunidad de una
discusin relevante para lograr un diseo del Impuesto a las Ganancias mejor que el
de su momento. En consecuencia, slo cobr importancia la perspectiva de las
Provincias de retomar niveles de participacin anteriores, erosionados por leyes y
decretos impositivos de necesidad y de urgencia, sancionados en esos ltimos aos o
los referidos al Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano
Bonaerense.
Esta puja distributiva entre la Nacin, las Provincias y la Ciudad de Bs. As., que
gravit significativamente en la redaccin del art. 75 inc. 2 y de la Clusula
Transitoria sexta de la Constitucin Nacional reformada, volvi a darse, parcialmente,
en los debates de la Prrroga, objeto del presente anlisis.
La prevista Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos volver sobre igual
temtica, quedando, entonces, pendiente una Ley de Impuesto a las Ganancias que
ayude a satisfacer las actuales expectativas.
Por lo tanto, sera conveniente, como paso previo a la nueva Ley de Coparticipacin,
que este ultimo aspecto estuviera suficientemente dilucidado, ya que las estructuras
de imposicin y distribucin constituyen elementos imprescindibles e inseparables
para el mejor cumplimiento de los objetivos fiscales.
PRRROGA DEL IMPUESTO A LAS GANANCIAS.
Las reformas introducidas en la Ley de Impuesto a las Ganancias (T.O. 1986 y
modif.) por la Ley N 24.621, implicaron, en definitiva, su prrroga hasta el 31/12/97.
Estas modificaciones sobre el destino de lo producido por el Impuesto se reflejan en
el actual artculo 104 (de la ley 25.239) (36) y en el artculo agregado a continuacin del
artculo 102 (de la ley 24.621), y en las precisiones sobre lo dispuesto por la Clusula
sexta de las disposiciones Transitorias de la Constitucin Nacional, en cuanto a una
nueva Ley de coparticipacin Federal de Impuestos.
Por su parte, el Poder Ejecutivo Nacional, en su mensaje N 400, propici la prrroga
de la Ley de Impuesto a las Ganancias hasta el 31 de diciembre del ao 2005.
La Honorable Cmara de Diputados, luego de intensas deliberaciones con legisladores
de distintas bancadas, aprob un nuevo dictamen, que aseguraba la mayora absoluta
de sus miembros, requerida por la Constitucin Nacional en su art. 75 inc.3, en cuanto
se tratare de establecer y modificar asignaciones especficas de recursos
coparticipables, prorrogando la vigencia de la Ley de Impuesto a las Ganancias, hasta
el 31 de diciembre de 1997, con una distribucin de un 34% en asignaciones

24

especficas, un 64% coparticipable y un 2% para el Fondo de Aportes del Tesoro

Nacional a las Provincias (ATN), siempre que, con anterioridad, no entrara en vigencia
el rgimen de coparticipacin previsto en la Disposicin Transitoria Sexta de la
Constitucin Nacional.
La Honorable Cmara de Senadores consider, ms tarde, la Orden del Da N 55 de
la Comisin de presupuesto y Hacienda de esa Cmara, que introduce importantes
modificaciones en la media sancin obtenida en Diputados, y que eran el resultado de
los acuerdos a que arribaron la mayora de los Gobernadores en la reunin previa
sostenida en el Consejo Federal de Inversiones. Con tenues variaciones, esa Orden del
Da fue aprobada por los dos tercios de los Senadores presentes, para obligar ante
una eventual insistencia de Diputados, a resolver con iguales mayoras, segn lo
establecido en el art. 81 de la Constitucin Nacional. Devuelta a la Cmara de origen,
fue sancionada en idnticos trminos, en la Sesin del 27/12/95, por lo que el
Impuesto a las Ganancias qued prorrogado hasta el 31/12/97.
ALTERACIONES EN LA DISTRIBUCIN.
Resulta interesante, efectuar un anlisis de algunas modificaciones a la Ley de
Impuestos a las Ganancias, introducidas por la ley 24.621. estas se relacionan con
alteraciones en la distribucin primaria entre la Nacin y las Provincias, como surge
del prrafo inmediato siguiente al inc e), del actual Art. 104 (que fuere introducido
por aquella ley) de la ley N 25.239, el cual redacta: De la parte que le corresponden
a la Nacin por el inciso a) del artculo 3 de la Ley N 23.548, deber transferir a las
jurisdicciones provinciales, excluida la de Bs. As., $6.000.000 mensuales, durante todo
el ao 1996, es decir, $72.000.000 anuales, que se distribuirn en funcin de los
porcentajes establecidos en los art. 3 y 4 de la Ley N 23.548, incluyendo a la
Provincia de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlntico Sur, conforme con las
disposiciones vigentes.
Dicho importe se elevar a $18.000.000 mensuales, equivalentes a $216.000.000
durante 1997, de los cuales, $12.000.000 mensuales se detraern de la parte que le
corresponde a la Nacin y los $6.000.000 restantes, del inc. c) Fondo de Aporte del
Tesoro Nacional de las Provincias.
Estas modificaciones, llevan a realizar algunas interesantes reflexiones.
La Ley de Coparticipacin Federal tiene ahora rango constitucional y la cmara
iniciadora de todas las cuestiones vinculadas con ella es el Senado de la Nacin (art.75
inc.2. C.N.). La iniciativa en materia tributaria sigue siendo conservada por la Cmara
de Diputados (art. 52 C.N.).
De este modo, frente a las reacciones de la Ley de Impuesto a las Ganancias que
establecen, durante 1996 y 97, para las Provincias, una suma fija que se detrae de la

25

parte de la Nacin, cabra la interpretacin de que la Ley Convenio fija, nicamente, la

forma de distribuir la masa coparticipable, pero, a posteriori, la distribucin podra
ser alterada, a travs de leyes tributarias iniciadas en Diputados. Entonces, por este
simple mecanismo, se podra estar vaciando de contenido a la Ley Convenio, mediante
leyes que solo exigen la simple mayora de los presentes, con iniciacin en la Cmara de
Diputados y sin acudir a las mayoras calificadas, salvo para los casos en que exista
afectacin especfica.
Dicha perspectiva interpretativa no se alinea con el espritu de la Constitucin
reformada, en donde, todo lo vinculado con las leyes de Coparticipacin, tienen como
cmara iniciadora al Senado de la Nacin y debe ser consagrado por mayoras
calificadas.
Cuando se detrae de la Nacin y se agrega a las jurisdicciones provinciales, y
viceversa, o entre estas ltimas, se esta modificando el porcentaje que corresponde,
sobre el total, a cada una de las partes. Esa variacin de porcentajes debera ser
tratada como una modificacin de la Ley de Coparticipacin, prevista en el art. 75
inc.2).
Por lo tanto, todas las leyes tributarias deben iniciarse, como marca la Constitucin
en la Cmara de Diputados, pero, si al llegar a la distribucin de lo recaudado, se
apartan de lo consagrado por la Ley Convenio, no podr hacerse de esa forma sino que
ser la Cmara de Senadores la que impulse la modificacin, en los trminos previstos
por el art.75 inc.2).
En sntesis, con el prrafo bajo comentario, se modifica nuevamente la relacin
Nacin- Provincias, mientras que, sigue operativa la Disposicin Transitoria Sexta de
la Constitucin Nacional, en cuanto a que no podr modificarse, en desmedro de las
Provincias, la distribucin de recursos vigentes a la sancin de la reforma y hasta
tanto se sancione una nueva Ley de Coparticipacin.
Esto denota que la modificacin de los porcentajes en la distribucin del Impuesto a
las Ganancias y del IVA, en ningn caso, para las Provincias, podrn traducirse en
porcentajes inferiores a los consagrados en el momento de la sancin de la reforma,
en agosto de 1994. Tampoco podr alterarse, en perjuicio de las Provincias, la
distribucin del Impuesto sobre Combustibles Lquidos y Gas Natural, establecida por
el art.7 Ttulo III de la Ley N 23.966 (37). todo ello, hasta la sancin del marco
normativo previsto en el art.75 inc.2 de la Constitucin Nacional y en la Disposicin
Transitoria Sexta, objeto de ste anlisis, es decir, un nuevo rgimen de
participacin.

26

LEY 24.671: Discusin y Contenido.

El Pacto Federal que gener la prrroga del Senado, en la prctica, pas a ser
considerado como Pacto Fiscal II, porque en realidad su contenido es eminentemente
tributario. Y esto es as porque, en esencia, su principal objetivo ha sido el
reordenamiento de los sistemas tributarios nacionales y provinciales, a los efectos de
eliminar los impuestos considerados por el Poder Ejecutivo como distorsivos, porque
recargan indebidamente los costos de produccin.
El Pacto implic la asuncin de determinados compromisos tanto para la Nacin como
para las Provincias, con plazos determinados para su cumplimiento. Algunos de esos
compromisos eran, para las Provincias, de cumplimiento inmediato; otros, como la
sustitucin del Impuesto a los Ingresos Brutos por un Impuesto general al consumo,
que tiende a garantizar la neutralidad tributaria y la competitividad de la economa, de
cumplimiento diferido, en un plazo no mayor de tres aos, desde el 12/8/93.
En efecto, entre los compromisos inmediatos, figura la derogacin de los impuestos
especficos que gravan la transferencia de los combustibles, el gas, la energa
elctrica y los servicios sanitarios, salvo los destinados al consumo domstico y los que
graven los intereses de los depsitos bancarios.
En cambio, se estableci un plazo para antes del 30 de junio de 1995, luego
modificado mediante el Decreto N 1141/ 94 (38), que fij el 1 de julio de 1995, para
que las Provincias procedieran a derogar el Impuesto de Sellos, excepto respecto a las
tasas retributivas de servicios administrativos, de las actividades hidrocarburferas y
sobre los instrumentos que no inciden en el costo de los procesos productivos.
Las Provincias tambin debieron modificar los impuestos sobre la propiedad
inmobiliaria, siguiendo determinadas pautas en materia de valuaciones y tasas
aplicables, con vigencia a partir del 1 de enero de 1994, as como propender a la
uniformidad en materia de valuaciones y alcuotas en los impuestos sobre las patentes
de los automotores, a partir del primer trimestre de 1994.
Con idntico orden, la Nacin se comprometi a reformular los tributos de la
Municipalidad de la Ciudad de Bs. As., en los mismos sentido y plazos en que se
comprometen las Provincias, y a derogar el Impuesto sobre los Activos de las
empresas, para aquellos sectores respecto de los cuales las Provincias hubieran
derogado el Impuesto a los Sellos. En definitiva, la Nacin procedi a la derogacin
total del Impuesto sobre los Activos, a partir de los ejercicios cerrados con
posterioridad al 31 de mayo de 1995.
La Nacin, tambin se comprometi a disminuir la incidencia impositiva y previsional
sobre el costo laboral para las Provincias y los sectores que fueran eximidos del

27

Impuesto sobre los Ingresos Brutos, el cual ms tarde, se generaliz

independientemente de ste ltimo requisito.
Al margen de los aspectos predominantemente tributarios, el Pacto contiene otros
compromisos: para las Provincias: propender a la privatizacin total o parcial o a la
concesin total o parcial de servicios pblicos o a la liquidacin de empresas de su
propiedad parcial o total y otras medidas, en general vinculadas con la desregulacin
de las actividades econmicas; para la Nacin: organizar y poner en marcha el sistema
de cdulas hipotecarias rurales y de bonos negociables, respaldados por hipotecas
urbanas, para el financiamiento del sector agropecuario y de la construccin.
Asimismo, se comprometa el Estado Nacional a aceptar la transferencia de las cajas
de jubilaciones provinciales, excepto las de profesionales, al sistema nacional de
previsin social, en el caso de las Provincias que adhieran al nuevo rgimen previsional
nacional.
Un punto importante de los compromisos asumidos por la Nacin, ante la posible
prdida de recaudacin provincial, originada en las exenciones y en la derogacin de
impuestos, era el de continuar garantizando un monto mnimo de coparticipacin de
725 millones de pesos, que se haba establecido en el Acuerdo entre el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Provinciales, suscripto el 12 de agosto de 1992 y ratificado
por la Ley N 24.130(39), conocido como Pacto Fiscal I. Este monto se elev a 740
millones de pesos a partir del 1 de enero de 1994, por el Pacto Fiscal II. Asimismo,
por 60 das, prorrogados por otros 60 das con el Decreto N 2.078/ 93 (40) y, luego,
en forma definitiva, se suspenda la retencin de los excedentes de coparticipacin
federal, percibidos en exceso de la garanta, para las Provincias que no hubieren
cumplimentando sus compromisos.
Por ltimo, por el Pacto Fiscal II se prorrog la vigencia del Pacto Fiscal I hasta el
30 de junio de 1995. Entre otras cuestiones, esto implicaba prorrogar la retencin del
15% de la masa coparticipada destinada a atender las obligaciones previsionales
nacionales, ms la suma de 43 millones 800 mil pesos, a ser distribuidos entre las
Provincias a excepcin de Bs. As., Corrientes y Chaco, para cubrir desequilibrios
fiscales. Juntamente con esta prrroga, se incorpor en la distribucin a las provincias
de Corrientes y Chaco, con $2.000.000, por lo que el importe a redistribuir se elev a
45 millones 800 mil pesos. El Pacto Fiscal II fue inicialmente suscripto, el 12 de
agosto de 1993, por 16 provincias, cuyos convenios fueron ratificados por el Decreto
N 14/ 94(41). Posteriormente, por los decretos N 206/94 y N 378/94 (42) se
ratificaron los convenios firmados por otras 6 provincias y en ltima instancia por
Crdoba.
Cabe recordar que, mediante el art. 5 de la Ley N 24.468, sancionada el 6 de
marzo de 1995, se prorrog hasta el 1 de abril de 1996 el plazo para el cumplimiento
de las clusulas del Pacto relacionadas exclusivamente con materia tributaria y cuyo

28

vencimiento hubiera operado u operase con anterioridad de esa fecha, que estuvieran
pendientes de cumplimiento.
NUEVO PROYECTO DE PRORROGA DEL PACTO FEDERAL.
El 20/8/96, el Poder Ejecutivo Nacional enva al Honorable Senado de la Nacin el
mensaje N 981 que seala:
ARTICULO 1: - Prorrogase hasta el 31 de diciembre de 1998 el plazo para el
cumplimiento de las clusulas del Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el
Crecimiento del 12 de agosto de 1993 relacionadas exclusivamente a materia
tributaria que estuvieren pendientes de implementacin.
ARTICULO 2: - Comunquese al PODER EJECUTIVO NACIONAL.
En sus fundamentos se expresa que La medida propuesta tiene presente tanto el
objetivo y la voluntad de continuar avanzando en polticas uniformes que armonicen y
posibiliten el logro de la finalidad comn de crecimiento de la economa y la
reactivacin de las economas regionales, como as tambin el mejoramiento del estado
de las finanzas pblicas provinciales.
Asimismo, se seala que Dicho plazo haba sido prorrogado sucesivamente hasta el
31 de diciembre de 1996 mediante la sancin de las Leyes N 24.468 (43) y N 24.671.
En realidad, la Ley N 24.468 haba prorrogado el Pacto Federal hasta el 1 de abril
de 1996 y la Ley N 24.671, hizo lo propio, con efecto retroactivo al 1 de julio de
1995 y sin fecha cierta para el futuro.
El Proyecto indicaba, que la prrroga seria hasta el 31 de diciembre de 1998, por lo
que resultan sobreabundantes los fundamentos vinculados con la finalidad comn del
crecimiento de la economa y la reactivacin de las economas regionales, como as
tambin el mejoramiento del estado de las finanzas pblicas provinciales., ya que se
los supone implcitos en la prrroga consagrada por la Ley N 24.671, vigente desde el
1/8/96, es decir 20 das despus.
Como corolario de este manejo de las leyes que hacen a la relacin Nacin- Provincias
y en la bsqueda de una sana armona normativa, debe tenerse presente, que por la Ley
N 24.621, se prorrog el Impuesto a las Ganancias hasta el 31/12/97, a pesar de que
la Constitucin Nacional tiene previsto, en su Disposicin Transitoria Sexta, que un
rgimen de coparticipacin ser establecido antes de la finalizacin del ao 1996. No
hace falta remarcar que la distribucin del Impuesto a las Ganancias tiene una fuerte
gravitacin en la masa coparticipable de recursos.
La prrroga del Pacto Federal, consagrada por la Ley N 24.671, dej sin fijar su
vencimiento, quizs, para no provocar una colisin con la disposicin constitucional
antes citada, ya que, de ser aprobado un nuevo rgimen, desapareceran los aspectos
centrales de los Pactos.

29

La prrroga propiciada por el Poder ejecutivo Nacional el 20/8/96 fija, como

vencimiento del Pacto Federal, el 31 de diciembre de 1998, en las cuestiones
relacionadas exclusivamente con la materia tributaria.
Esta prrroga, en consecuencia, parece ignorar la disposicin constitucional ya
enunciada, puesto que, nada dice sobre ella, y, adems, extiende hasta fines de 1998,
la vigencia de los llamados Pactos Fiscales que, en el actual estado de la cuestin, son
un mero remiendo de la autntica Ley Convenio que los Constituyentes de 1994
consagraron en el art. 75 inc 2, con rango constitucional, para ser sancionada antes de
la finalizacin del ao 1996.

LOS ULTIMOS ACONTECIMIENTOS.

Los pactos Nacin-Provincias solo han significado una suerte de variante transitiva
habilitada ante la ausencia de una Ley de Coparticipacin Federal, la cual, ajustada a
las prescripciones constitucionales, ya debera haber sido sancionada.
LEY N 24.699. NUEVA PRORROGA DEL PLAZO DEL PACTO FEDERAL
HASTA EL 31/12/98.
Se haba sealado en el punto anterior, que el Poder Ejecutivo Nacional, a travs del
mensaje N 981 del 20/8/96, propiciaba una prrroga del Pacto Federal hasta el 31/
12/98, en las cuestiones relacionadas exclusivamente a materia tributaria que
estuvieran pendientes de implementacin.
Como lo indicara la Ley N 24.671, vigente desde el 1/8/96, ya se haba consagrado
una prrroga del Pacto Federal aunque sin fecha de vencimiento. Veinte das despus
de la vigencia, el Poder Ejecutivo envi al Congreso un Proyecto de Ley, el comentado
mensaje N 981/96, fijando un lmite cierto para la prrroga: el 31/12/98.
Dicho mensaje tuvo como Cmara iniciadora, para su tratamiento, al Honorable
Senado de la Nacin, por haberse entendido que la cuestin, complementaria de la Ley
de Coparticipacin Federal N 23.548, vigente en ese momento, constitucionalmente
requera ese origen.
As qued establecida una primera y profunda contradiccin ya que la Constitucin
Nacional, en la Disposicin Transitoria Sexta, tiene expresamente normado que: Un
rgimen de coparticipacin conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artculo 75 y la
reglamentacin del organismo fiscal federal, sern establecidos antes de la
finalizacin del ao 1996. De modo que haber otorgado a un acto complementario de
la legislacin de fondo en materia tributaria, como es el Pacto Federal respecto de la

30

Ley de Coparticipacin Federal N 23.548, un vencimiento posterior a la fecha

constitucionalmente indicada, para un nuevo Rgimen de Coparticipacin, resulta
improcedente, toda vez que debera haberse resuelto dicha cuestin en forma previa
antes de la finalizacin del ao 1996, cosa que no ocurri.
A slo efecto de ttulo informativo, este pacto provoc modificaciones en la
distribucin de tributos nacionales, diferentes de los establecidos por las leyes de
Coparticipacin.
LAS COMPENSACIONES DE TRIBUTOS NACIONALES ENTRE LAS
JURISDICCIONES: OTRA VARIANTE A LA LEY DE COPARTICIPACION.
Las compensaciones constituyeron un novedoso procedimiento por el cual la Nacin y
las Provincias se apartaron de la distribucin establecida en la Ley de Coparticipacin.
La Nacin propici y obtuvo los aumentos de recaudacin que generaron determinadas
modificaciones de los Tributos Nacionales, especialmente por el aumento de las
alcuotas a las Provincias, durante el tratamiento legislativo de estas modificaciones
lograron introducir variaciones a su favor en la distribucin de otros impuestos
nacionales para compensar, en parte, la prdida que les produjo la apropiacin
realizada por la Nacin.
El Impuesto a las Ganancias ha sido una de las vctimas destacadas de este
procedimiento. En efecto, cuando se trat la ultima prrroga consagrada por la Ley N
24.621, las Provincias lograron incorporar en el actual artculo 104, que establece la
forma de distribucin, un inciso d), determinando que el cuatro por ciento se
distribuir entre todas las jurisdicciones provinciales, excluida la de Bs. As., conforme
con el ndice de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (N.I.B.).
A su vez agregaron, en dicho art., una clusula que estableci que, de la parte que le
corresponda a la Nacin, por el inc. a) del artculo 3 de la Ley N 23.548, las
jurisdicciones provinciales, salvo la de Bs. As., recibirn durante 1996 una
transferencia del Gobierno de la Nacin, de $ 6.000.000 mensuales. Durante 1997,
esa transferencia del Gobierno Nacional ,se elev a $ 18.000.000 mensuales, de los
cuales $12.000.000 se detrajeron del monto que le corresponda a la Nacin y $
6.000.000 de la cuenta Especial N 550 fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las
Provincias (A.T.N).
Este procedimiento se repiti con mayor entidad en la Ley N 24.699 de prrroga
del plazo para el cumplimiento de las clusulas del Pacto Federal y modificaciones en la
distribucin de tributos. En efecto, la Nacin propuso y obtuvo, el 100% de los
importes adicionales, conseguidos por los incrementos de las alcuotas fijadas sobre
los combustibles ya gravados, como as tambin el total de lo recaudado por los nuevos

31

productos incorporados al impuesto, como el gasoil, el diesel oil, el querosene, y el gas

natural comprimido.
Esta alteracin de los porcentajes de la distribucin, por ser Ley Convenio, debi
haber sido ratificada por las respectivas Legislaturas Provinciales, sin perjuicio de lo
sealado por la Constitucin Nacional, en la Clusula sexta de las Disposiciones
Transitorias, que impide erosionar los recursos de las provincias.
La Nacin recibi tambin el total de lo recaudado por la aplicacin de la tasa del 10%
sobre la venta de vehculos automotores que utilizaran gasoil, tal como lo refleja
ahora la Ley de Impuestos Internos.
Frente a esta situacin, las Provincias como manera de compensacin y durante el
tratamiento en el Congreso de la Ley de prrroga del Pacto Federal, obtuvieron que el
90% de la recaudacin sobre el Impuesto a los Bienes personales, que se asignaba al
Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, pasar ahora a ser distribuido por un
plazo determinado por el Rgimen de la Ley N 23.548 de Coparticipacin Federal.
Asimismo, detrajeron en su favor $440.000.000, del producido anual del Impuesto a
las Ganancias, antes de proceder a su distribucin en la forma establecida en el
art.104, de acuerdo con el texto fijado por la Ley N 24.621de prrroga al Impuesto
a las Ganancias. A su vez, y destinados al Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones, la Nacin recibi $120.000.00 y $20.000.000 para la cuenta Especial N
550 fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias, siempre en forma previa
a la distribucin contenida en el art. 104.
Del remanente este art. Prev que el 20% sea dirigido al Sistema de Seguridad
Social, el 10% y hasta el tope de $650.000.000, sea proporcionado mensualmente para
obras de carcter social en la provincia de Bs. As., el 4% repartido entre las
Provincias, excluidas Bs. As., por el ndice de las Necesidades Bsicas Insatisfechas, y
el 2% asignado a la cuenta Especial N 550 fondo de Aportes del Tesoro Nacional a
las Provincias. El 64% restante se distribuir segn los art. 3 y 4 de la Ley N
23.548, pero debiendo realizarce antes de su transferencia a las jurisdicciones una
nueva detraccin que, para el ao 1997, es de $18.000.000 mensuales, otorgada a las
jurisdicciones provinciales, excluida Bs. As., distribuida tambin por los art. 3 y 4
de la Ley N 23.548 y para la cual, $12.000.000 se detrajeron del monto que le
corresponda a la Nacin y $ 6.000.000 de la cuenta Especial N 550 fondo de
Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.
Todo ello sin perjuicio de observar si se cumple con el piso de garanta mensual de
$740.000.000 por los importes transferidos a las Provincias, por Impuestos
Nacionales coparticipables, de acuerdo con el Pacto Federal vigente, hasta el 31/12/
98 teniendo presente que, en dicho clculo no cuentan los $440.000.000 anuales que
las Provincias reciben de la recaudacin del Impuesto a las Ganancias, ni la parte que

32

les corresponde del 90% del Impuesto a los Bienes Personales, distribuidos en funcin
de los art. 3 y 4 de la Ley N 23.548, por un plazo que va desde el 28/9/96 hasta el
31/12/98, y prorrogada posteriormente hasta el 31/12/99.
Desde el origen del Impuesto a las Ganancias y hasta el ao 1992, este aspecto
distributivo no exista, ya que el 100% del tributo integraba la masa del los Impuestos
Nacionales Coparticipables y era asignado segn los coeficientes de las respectivas
leyes de Coparticipacin Federal.
Tal enredo de adjudicaciones, realizado de manera precipitada, en donde se
combinaron sumas fijas a ser recibidas con porcentajes de distribucin de
recaudaciones futuras inciertas, oblig a rpidas estimaciones para determinar
beneficiados y perjudicados.
El procedimiento, en absoluto, se aline con lo taxativamente sealado por la
Constitucin Reformada, tanto en lo expresado en el prrafo tercero del inciso 2 del
artculo 75, como en la Disposicin Transitoria Sexta.
En efecto, el revuelo distributivo provocado por averiguar quin se quedaba con los
incrementos de recaudacin gener que en su reparto, no se tuvieran en cuenta ni los
parmetros sealados por el prrafo tercero del inciso 2 del art. 75 ya comentado, ni
la Disposicin Transitoria Sexta: tampoco podr modificarse en desmedro de las
provincias la distribucin de los recursos vigentes a la sancin de sta reforma y en
ambos casos hasta el dictado del mencionado rgimen de coparticipacin.
Durante la discusin parlamentaria, no apareci ningn comentario que permitiera
suponer que se hubieran tenido en cuenta ni una pauta objetiva ni otras cuestiones
caractersticas de la distribucin constitucional de los recursos, como as tampoco, la
intencin de haberse fijado con claridad que no se habra actuado en perjuicio de las
Provincias, vistas las imprecisiones numricas antes sealadas.
Por otro lado, cuando se expresa que no podr modificarse la distribucin de
recursos en desmedro de las Provincias, para nada significa que a ese resultado se
llegue como consecuencia de un sinnmero de compensaciones entre la Nacin y las
Provincias, sino que se debe respetar la situacin existente en el momento en que se
consagr, constitucionalmente, dicha Clusula Transitoria. En otras palabras, si la Ley
de Combustibles N 23.966 y sus modificaciones tenan establecida una estructura de
distribucin, esa estructura debi haber sido mantenida hasta tanto se sancionara una
nueva Ley de Coparticipacin.
La situacin equvoca no se resuelve entregando a las Provincias sumas fijas de otros
impuestos nacionales que, se entiende, nunca compensarn los importes que queden a
favor del Tesoro Nacional, ya que de lo contrario, no hubiera habido necesidad que el
Poder Ejecutivo propiciara aduearse de la recaudacin obtenida a partir del
incremento de los impuestos.

33

As que, en el mejor de los casos, estos importen que las Provincias obtuvieron
durante el tratamiento legislativo, solo atenuaron parcialmente la detraccin de
recursos efectuados por la Nacin ,a travs del procedimiento objeto de comentario.
EFECTOS DEL INCUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES
CONSTITUCIONALES REFERIDAS A LA LEY CONVENIO DE
COPARTICIPACION DE LOS IMPUESTOS
De acuerdo con la exigencia emanada de la Disposicin Transitoria Constitucional
Sexta que relata: un rgimen de coparticipacin conforme lo dispuesto en el inc.2 del
art.75 y la reglamentacin del organismo fiscal federal, sern establecidas antes de la
finalizacin del ao 1996.
A esos efectos, el Senado, constituy la Comisin Especial de Coparticipacin federal
de Impuestos que inici una serie de consultas con especialistas, pero sin que se
concretara, durante 1996, un proyecto de Ley-Convenio.
Con fecha 11/12/96, ante la evidencia de que no se poda cumplir en tiempo y en
forma dicha obligacin constitucional, el Senado impuls un proyecto ratificatorio que,
aparentemente, tena como objetivo prorrogar el estado en que se encontraba la
legislacin en ese momento. Ratificar una ley en vigor no tiene sentido salvo que
existieran dudas en cuanto a su plena vigencia, cosa que, no ocurra en la citada fecha,
respecto de la Ley de Coparticipacin N 23.548. Por eso puede suponerse que la
intencin fue prorrogarla ms all de su vencimiento (31/12/96). Todo ello sin
perjuicio de lo que se indica en el ltimo prrafo del presente captulo, en cuanto a la
no procedencia del criterio adoptado. Dicho proyecto, que obtuvo media sancin,
sealaba lo siguiente:
Artculo 1: ratifcase la vigencia de las disposiciones de la ley N 23.548, y sus
modificaciones y complementarias con relacin a los Regmenes de Coparticipacin
de Recursos de Origen Nacional.
Artculo 2: el Poder Ejecutivo Nacional en un plazo de 180 das de aprobada la
presente deber coordinar con las provincias y la ciudad de Bs As. En su caso, las
condiciones y mecanismos necesarios para concretar la consolidacin de los acuerdos
celebrados con ellas no comprendidos en el art. 1 de la presente.
Esta media sancin no ha sido objeto de tratamiento hasta el presente, por parte de
la H. Cmara de Diputados, por lo que corresponde tener en cuenta las secuelas que el
incumplimiento constitucional ha generado en la relacin NacinProvincias, sin
perjuicio de sealar que el texto consagrado por el Senado no resolvi la cuestin de
fondo, ya que dicha ratificacin, que intent, en realidad, prorrogar la legislacin
dispersa sobre la materia, para nada consider lo expresamente sealado por el inciso
2 del art. 75 de la Constitucin Nacional al cual se remite.

34

En tal sentido, me adhiero a la opinin de que, al no haber sido establecido antes de

la finalizacin del ao 1996 un rgimen de coparticipacin de acuerdo con lo normado
por el inciso 2 del art. 75 de la Constitucin Nacional, las partes han quedado
desobligadas de toda la legislacin que regula la materia y, en consecuencia, cualquiera
de las jurisdicciones podra establecer el rgimen tributario que entienda ms
conveniente.
La prrroga del Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento hasta el
31/12/98 no invalida el anterior razonamiento, ya que dicho Pacto es, en materia
tributaria, solamente un acto complementario de la legislacin de fondo que ha
finalizado y, por lo tanto podra verse alcanzado, tambin, por la desobligacin ya
sealada.
Un caso particular lo constituye el Impuesto a las Ganancias, prorrogado hasta el
31/12/97 y luego hasta el 31/01/00, que establece, para las jurisdicciones, una
distribucin del monto recaudado a travs de lo dispuesto en su propio articulado, en
cuanto a los importes que se destinan a determinadas asignaciones especficas,
mientras que para la distribucin del remanente se remite a lo previsto en los
artculos 3 y 4 de la Ley de Coparticipacin N 23.548, exclusivamente en lo
referido a la forma de reparto.
Lo mismo acontece con la distribucin de lo determinado por el art. 30 de la Ley de
Impuesto a los Bienes Personales, durante la suspensin de la forma de reparto
prevista en el art. 4 de la Ley N 24.699, por la que en el perodo 28/9/9631/12/98,
luego prorrogado hasta el 31/12/99, distribuir el 90% del impuesto segn las
proporciones establecidas en los art. 3 y 4 de la Ley N 23.548. Es decir, remite
tambin a los art. 3 y 4 de la Ley N 23.548.
La remisin a los artculos 3 y 4 de la Ley N 23.548 por cualquier legislacin es
independiente de la norma que contiene tal articulado y de la razn para la cual fueron
oportunamente creados, por lo que el efecto de dicha remisin es vlido est vigente o
no la norma de la que forman parte. Pero a travs de este procedimiento, se est
desvirtuando de manera indirecta, lo expresamente sealado por la Constitucin
Nacional Reformada para la distribucin de tributos.
Esta distribucin por remisin no es igual a la que se utiliza para el 89% del IVA que
se distribuir de conformidad al rgimen establecido por la Ley N 23.548, segn lo
expresa el artculo 52 inc b) de la ley del gravamen, por cuanto la expresin rgimen
establecido comprende las normas de la ley en su conjunto y todas las dems
disposiciones complementarias, que, como se vi, perdieron vigencia a fines de 1996.
En cuanto al monto recaudado por los Impuestos Internos ( Ley N 24.674), a la
Transferencia de Inmuebles de Personas Fsicas y Sucesiones Indivisas (Ley N
23.905- Ttulo VII) y a los Premios de Sorteos y Concursos Deportivos (Ley N

35

20.630), integra la masa de Impuestos Nacionales Coparticipables, por estar esas

normas contenidas en el art. 2 de la Ley N 23.548 y, asimismo, por no haberse hecho
mencin, en sus propios articulados , de la forma de reparto. En consecuencia, la
transferencia a las jurisdicciones del producido de la recaudacin de estos tributos e,
incluso, el 89% del IVA, se estara realizando de hecho, desde el 1/ 1/ 97. Es decir, de
manera sencillamente fctica puesto que no existe un soporte jurdico que lo respalde.
Un problema interesante es el referido a los impuestos nacionales con asignacin
especfica. El inc. 3 del art. 75 de la Constitucin Nacional de 1994, seala como
facultad del Congreso: Establecer y modificar asignaciones especficas de recursos
coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayora
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. En ese sentido, el 11% del
IVA destinado al rgimen Nacional de Previsin Social por el punto 2 del art. 5 de la
Ley N 23.966 de distribucin del impuesto sobre los combustibles lquidos y el GNC y
del impuesto sobre los bienes personales, que tiene aplicacin desde el 20/8/91 y para
el cul no se previ un plazo de vencimiento, no cumplira con el transcripto precepto
constitucional desde la entrada en vigencia de la reforma de 1994, al no contemplarse
un tiempo cierto de duracin para esta asignacin.
Las Disposiciones Transitorias de la Constitucin Nacional no establecen en forma
expresa la resolucin de esta situacin. Por lo tanto cabe interpretar que, para evitar
una posible violacin del texto expreso del inciso 3 del art.75 antes citado, debera
limitarse en el tiempo la vigencia de todas las asignaciones especficas que se
encuentren en igual situacin que la comentada, a travs de la sancin de una nueva ley
o de la modificacin de las que se encuentren en vigencia.
Con respecto a las denominadas Precorparticipaciones, que derivan del Pacto Federal
y por las cuales se detraen de la masa de Impuestos Nacionales Coparticipables el 15%
destinado a atender el pago de las Obligaciones Previsionales Nacionales y otros
gastos operativos que resulten necesarios segn el art. 2 de la Ley 23.548, y
$45.800.00 para ser distribuidos entre los Estados Provinciales, la fecha cierta de su
vencimiento coincidira con la estipulada en la ltima Prrroga del Pacto Federal, el 31/
12/98, pero, teniendo en cuenta que dicho Pacto es complementario de la Ley de
Coparticipacin 23.548, podrn verse alcanzadas tambin por la cada de
obligatoriedad ya sealada.(43)
Por otra parte, en diciembre de 1999 el Gobierno de la Alianza impulso un Compromiso
Federal para tratar una nueva ley de coparticipacion federal en el ao 2000. Entre
tanto se acordo que en dicho ao la Nacion le transferiria a las provincias
$1350000000 mensuales y $13640000000 en el ao 2001, quedandose la Nacion con
el incremento de la recaudacion de los impuestos existentes o a crearse en el futuro.

36

Luego de esto se aprobo el llamado impuestazo y una moratoria impositiva. Como el

Gobierno esperaba que la economia creciera en promedio un 4%, la Nacion esperaba
quedarse con unos $5000000000 anuales de recaudacion adicional en detrimento de
las provincias. Sin embargo, la realidad fue distinta: en el ao 2000, la economia cayo
el 0.5% y la recaudacion tributaria crecio en $2000000000 fruto de la moratoria,
pero se fue en el pago de mayores intereses de la deuda.
Durante el actual ao la puja por la distribucion de los fondos es aun mas aguda. Se
aprobo un impuesto a las cuentas corrientes que no es coparticipable, pero que todo o
una parte puede ser tomado por el contribuyente a cuenta del pago de I.V.A o
Ganancias, que si lo son. Lo mismo se hizo con el impuesto al Gas-oil. Y en los planes de
competitividad, se permite a las empresas tomar los aportes patronales que no son
coparticipables a cuenta del I.V.A y Ganancias. Ademas, el incremento de los aportes
patronales al 16% tambien puede ser tomado a cuenta de I.V.A y Ganancias, lo que
resta fondos coparticipables.
Las provincias no objetaron estos cambios porque tenian la suma fija asegurada
($13640000000).
Sin embargo, con el agravamiento de la recesion, el Gobierno no puede garantizar el
envio de ese minimo y plantea una reduccion de hasta $9000000000 hasta finales del
corriente ao.(44)
Por todo lo expuesto, la rpida sancin de un nuevo Rgimen de Coparticipacin no
parece superflua, toda vez que el incumplimiento constitucional en que se est
incurriendo, en cualquier momento podra desatar, en algunas provincias, propuestas
legislativas tributarias capaces de generar conflictos jurisdiccionales que
anarquizaran an ms la relacin NacinProvincias.
El camino de la ratificacin de la Ley 23.548 y sus modificatorias y complementarias,
elegido por el H. Senado de la Nacin no es el adecuado, atento que la Constitucin
Nacional exige un nuevo Rgimen de Coparticipacin, ajustado a lo que seala el inc. 2
del art. 75. Lo correcto es ceirse estrictamente a la letra constitucional y no
permanecer ligado a una normativa que expir a fines de 1996 como lo es, la Ley
23.548 que no contempla lo expresamente sealado por la Constitucin reformada.

Todos estos temas marcaran el ritmo de la gobernabilidad.

37

COMO DISEAR UN NUEVO REGIMEN DE

COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS.
A partir del anlisis realizado surgen una serie de reflexiones que creo deben ser
tenidas en cuenta llegado el momento de encarar la discusin del nuevo sistema de
distribucin de recursos.
No se quiere defender una propuesta definitiva de reforma, ms bien se busca
sugerir las bases para una discusin apropiada.
La idea que orienta este esfuerzo es la afirmacin de la organizacin federal de
gobierno y el logro de cuotas crecientes de equidad en nuestra sociedad. Resulta cada
vez ms claro que el cuerpo central de las reformas requeridas para mejorar el acceso
a bienes y servicios que, como la salud, educacin y vivienda, estn destinados a
atenuar las desigualdades sociales est en manos de los gobiernos provinciales y
municipales. En definitiva, creo que el debate sobre la organizacin federal de
funciones gubernamentales y la distribucin de recursos debe estar orientado por el
objetivo de mejorar el bienestar de la poblacin, evitando la tentacin facilista de
considerarlo un mero ejercicio financiero en beneficio de una u otra oficina
presupuestaria.
En consecuencia, aqu se argumentar que se hace necesario modificar las lneas
originales de la controversia. No se trata de defender un determinado coeficiente de
distribucin para una jurisdiccin, ni de definir a priori que la nacin debe ceder o
ganar espacios en el reparto. Por el contrario, se intenta discutir las bases
conceptuales y los argumentos histricos e institucionales a favor de cada una de las
formas alternativas de reparto.
Para establecer pautas acerca de las alternativas convenientes a llevar a cabo, y
recomendar alguna mejora respecto a la coparticipacion, es menester tener en cuenta
cual es la situacion actual de las provincias.
Actualmente esta situacion esta bastante comprometida, al respecto, podemos
observar los siguientes datos:
- Total de gasto provincial (diciembre del 2000): 35358 mil millones de pesos.
- Endeudamiento de las provincias (a marzo del 2001): 21796 mil millones de
pesos. Se preve que cerraran el ao con un deficit calculado en 1436 millones
de pesos.(45)
Como se puede observar, ante tal situacion es primordial reestructurar las cuentas
provinciales. Despues de la crisis del ao 1995, las provincias hicieron reformas
estructurales, como ser las privatizaciones; y sancionaron leyes de emergencia, que
permitieron acomodar susu finanzas. A partir del ao 1998 esos logros se fueron

38

revertiendo debido a varios factores, entre ellos por la caida de los recursos,
provocada entre otras cosas por la baja de precios de los commodities y el aumento
del gasto corriente, motivado por la Ley Federal de Educacion, entre otros. Podemos
afirmar, que debido a mecanismos a mecanismos institucionales comom la
Coparticipacion, les ingresa a las provincias demasiado dinero, y al no contar con un
fondo anticiclico, no les permite ahorrar cuando poseen fondos suficientes y gastar
cuando necesitan aumentar sus erogaciones.
Este es uno de los temas mas complejos en relacion al sistema tributario actual, y por
lo tanto el mas dificil de resolver. Las provincias tienen un gasto excesivo y recursos
no productivos. La dificil tarea consistira en disminuir el gasto desafectando recursos
no productivos asignandolos a actividades dinamicas y de inversion. Seria importante
instrumentar una politica de reconversion en donde se incentive la actividad privada y
se mejore las condiciones economicas para que ese sector pueda desarrollarse y
absorver mano de obra no productiva del sector publico.
Luego de lo descripto precedentemente, se exponen a continuacion algunas
recomendaciones que si bien son obvias deberian llevarse a la practica.
Con respecto a la tematica de coparticipacion federal, es menester reconvertir
gradualmente la estructura del sector publico, a partir de la redefinicion de las
potestades y funciones de todas las jurisdicciones, de acuerdo a criterios de
eficiencia y responsabilidad fiscal, en un marco de solidaridad regional.

Asimismo, en base a los aspectos historicos comentados precedentemente, como a las

necesidades actuales y futuras es fundamental:
- Fortalecer el federalismo resultante del gobierno nacionaly las provincias. Las
reglas a adoptar deben ser estables por largo tiempo. Cabe mencionar que las
provincias deben conservar su autonomia en el diseo y manejo del gasto, asi
como en el vinculo con los municipios.
- El proceso de descentralizacion debe continuar a traves de la aceptacion por
parte de las provincias de asumir responsabilidad por los gastos que hoy realiza
el Gobierno nacional, con las consiguientes ventajas: mayor eficiencia derivada
del conocimiento directo de las necesidades y facilidad del control ciudadano.
Paralelamente, debido als mismas razones deberian ampliarse las facultades
municipales, es decir la descentralizacion debe realizarse al nivel mas bajo
posible, transfiriendo las responsabilidades al grado mas proximo al
beneficiario del gasto(46) y al contribuyente de los impuestos.
- Todas las jurisdicciones deben asumir compromisos respecto al equilibrio
fiscal, control del gasto, reduccion de la evasion, criterios racionales y limites
para el endeudamiento.

39

Se requiere una transformacion del Estado, en todos los niveles, para mejorar
los servicios prestados. La transformacion es mas dificil en la provincia pero es
indispensable. El desafio consiste en mejorar la gestion de cada area, siendo
crucial invertir enmejorar la organizacin y capacitar los recursos humanos.

PAUTAS A CONSIDERAR PARA EL DISEO DE UN

NUEVO REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL
DE IMPUESTOS.
A partir del anlisis realizado surgen una serie de reflexiones que creo deben ser
tenidas en cuenta llegado el momento de encarar la discusin del nuevo sistema de
distribucin de recursos.
No se quiere defender una propuesta definitiva de reforma, ms bien se busca
sugerir las bases para una discusin apropiada.
La idea que orienta este esfuerzo es la afirmacin de la organizacin federal de
gobierno y el logro de cuotas crecientes de equidad en nuestra sociedad. Resulta cada
vez ms claro que el cuerpo central de las reformas requeridas para mejorar el acceso
a bienes y servicios que, como la salud, educacin y vivienda, estn destinados a
atenuar las desigualdades sociales est en manos de los gobiernos provinciales y
municipales. En definitiva, creo que el debate sobre la organizacin federal de
funciones gubernamentales y la distribucin de recursos debe estar orientado por el
objetivo de mejorar el bienestar de la poblacin, evitando la tentacin facilista de
considerarlo un mero ejercicio financiero en beneficio de una u otra oficina
presupuestaria.
No se trata de defender un determinado coeficiente de distribucin para una
jurisdiccin, ni de definir a priori que la nacin debe ceder o ganar espacios en el
reparto. Por el contrario, se intenta discutir las bases conceptuales y los argumentos
histricos e institucionales a favor de cada una de las formas alternativas de reparto.
MARCO CONCEPTUAL PARA LA DISCUSIN DEL TEMA.
El principal objetivo de un sistema tributario es el de asegurar el financiamiento de
las actividades que realiza un gobierno. Sea cual fuere la estructura de la tributacin
elegida en cada pas, se debe asegurar que, en el mediano plazo, la suma de las
erogaciones tienda a ser igual a la suma de los recursos. Ms all de la existencia de
recursos no tributarios, de capital o de otro orden, los fondos recaudados por los
tributos constituyen la parte central de los ingresos del sector pblico y deben ser
adecuados para financiar las erogaciones pblicas. De esta manera, la atencin de las
finalidades que en cada momento del tiempo una sociedad decida que deben estar a

40

cargo de los gobiernos requiere de un flujo de fondos equivalente a sus costos. El

primer requisito, entonces, para asegurar la provisin de salud, educacin, defensa,
justicia, previsin social, y dems funciones a cargo del sector pblico es que el nivel
de recaudacin total sea el adecuado.
Una vez resuelto el problema derivado de la consecucin de fondos mediante el nivel
global de presin tributaria, se debe decidir a que nivel de gobierno es conveniente
que se provea cada uno de los bienes y servicios a cargo del estado. En este sentido se
debe respetar la idea bsica sobre la cual los especialistas en federalismo fiscal
tienen amplia coincidencia: la distribucin de las responsabilidades de gasto debe
preceder al reparto de potestades tributarias. La asignacin de los recursos entre los
diferentes niveles de gobierno debe ser la respuesta a las necesidades financieras de
cada jurisdiccin, que, a su vez, surgen de una definicin previa en materia de gasto.
Entonces, el punto de partida en la definicin del federalismo fiscal en cada pas es el
anlisis de las razones que justifican que un servicio pblico deba ser provisto por uno
u otro nivel de gobierno.
Existen fuertes argumentos a favor de que cada servicio pblico debe ser provisto
por la jurisdiccin que tenga control sobre la mnima regin geogrfica capaz de
internalizar los costos y beneficios de esa provisin. Este enunciado, conocido como el
teorema de la descentralizacin, indica que el nivel de bienestar general ser mayor
si los servicios son provistos en cada jurisdiccin, favoreciendo el mximo grado de
descentralizacin posible.
Sin embargo, para que ello ocurra debe verificarse: a) que los costos unitarios de
provisin no desciendan conforme aumenta la escala (rendimientos crecientes a
escala); b) que el servicio provisto y financiado por una jurisdiccin no genere
beneficios a otra (externalidades), y c) que por alguna razn el gobierno central se vea
imposibilitado de realizar compensaciones para corregir las distorsiones anteriores.
En algunos casos, por aplicacin del teorema citado en el prrafo anterior, se entiende
que el mbito de provisin de los bienes pblicos coincide con el de las fronteras
nacionales ( defensa, justicia, etc.).
El concepto central de ese teorema es que la provisin local de los servicios pblicos
permite a los gobiernos o administraciones subnacionales captar mejor las
preferencias y necesidades de los residentes de cada rea, mientras, que por su
parte, la provisin centralizada implica un servicio ms uniforme. Por otro lado, la toma
de decisiones, al estar ms cerca de las personas a quienes est dirigido el servicio,
trata de resolver el problema de incentivos presente en la provisin pblica,
fomentando, en algunos casos, la competencia interjurisdiccional. En otro orden de
cosas, la descentralizacin tambin favorece una mayor participacin de la comunidad
en las decisiones y la administracin del servicio.

41

El argumento anterior cobra mayor fuerza en el caso de los denominados bienes

pblicos locales (45). No obstante, la literatura especializada reconoce tambin la
necesidad de cierto grado de centralizacin en la provisin, habida cuenta de las
externalidades, beneficios de escala y la imperfecta movilidad de las personas. Estos
factores impiden, muchas veces, la coincidencia entre la oferta del servicio con las
preferencias locales. Es por ello que, generalmente, se acepta que hay ciertas
funciones que son mejor administradas por el poder central. La poltica de
estabilizacin macroeconmica y la bsqueda de mayor equidad en la distribucin del
ingreso son polticas que deben ser encaradas por el gobierno central. En el primero
de los casos, la interrelacin econmica entre las diferentes regiones de un pas hace
que sea absurdo pensar en su descentralizacin. En cuanto a la equidad, dejar en
manos de gobiernos locales la atencin de ese objetivo tiende a agravar el problema y
hace inviable esta poltica (46).
La importancia de los diferentes factores a considerar para la determinacin del
nivel adecuado de provisin de un determinado servicio pblico puede variar
significativamente entre distintas sociedades, de tal manera que un bien que se
provee mejor centralmente en un pas puede dar motivo a una provisin
descentralizada en otros (47). Esta idea cobra especial significacin teniendo en cuenta
que las ventajas de la provisin descentralizada suelen apoyarse en factores
institucionales y polticos, tales como la conveniencia, en cada sociedad, de la
descentralizacin del poder y una mayor autonoma y participacin a nivel regional y
local.
Con total independencia de los argumentos que justifican un determinado nivel de
descentralizacin del gasto, existen otras razones, fundamentalmente vinculadas con
la administracin tributaria, a favor de una creciente concentracin de la recaudacin
tributaria en mano de los gobiernos centrales. Ello se explica por la importancia que
han cobrado dentro de las estructuras tributarias dos tributos que presentan claras
ventajas en su administracin centralizada: Ganancias e impuesto al valor agregado
(IVA).
Habiendo llegado a este punto, se est en condiciones de analizar la lgica de los
diferentes esquemas de distribucin de recursos. Ella se relaciona con la asimetra
interjurisdiccional existente entre responsabilidad de gastos y disponibilidad de
recursos. La descentralizacin de gastos puede no coincidir con la de recursos. Como
se vi, suele prevalecer un mayor grado de concentracin de la recaudacin tributaria
en manos del nivel central y, por lo tanto, los gobiernos provinciales y municipales
dependen financieramente del gobierno central, dando origen a diferentes sistemas
de transferencias intergubernamentales.
Diversas justificaciones tericas se utilizan para la definicin de la modalidad de las
transferencias intergubernamentales a adoptarse, cada una de las cuales lleva

42

asociado un criterio para elaborar los coeficientes que determinarn la distribucin

entre las diferentes jurisdicciones. Cuando la existencia de transferencias
interjurisdiccionales se deba a economas de escala en la recaudacin de impuestos
por parte del gobierno central, ellas deberan ser diseadas para devolverle a cada
jurisdiccin los fondos correspondientes a la base tributaria radicada en la misma
(criterio devolutivo). Si la transferencia est vinculada con diferencias en la
capacidad de igualar el consumo de bienes pblicos por parte de las diferentes
jurisdicciones, debiera establecerse sobre la base de criterios redistributivos.
Finalmente, un tipo especial de transferencias con criterio redistributivo se origina
cuando las jurisdicciones tienen diferentes necesidades en funcin de determinantes
especficos de las distintas funciones a su cargo. Por ejemplo, cuando existen
diferencias en los costos de provisin de un determinado bien o servicio entre
comunidades, en los ltimos dos casos los esquemas de transferencias deben permitir
a las diferentes jurisdicciones consumir la misma cantidad de bienes pblicos sin que
eso signifique necesariamente diferencias en sus respectivas presiones tributarias.
Atendiendo a la modalidad de su otorgamiento, las transferencias
interjurisdiccionales, como fueron enunciadas al principio de este trabajo, pueden ser
de dos tipos: condicionadas o no condicionadas. Las primeras son fondos que deben ser
gastados con un propsito determinado. En este caso, el gobierno central define, de
alguna manera, el destino de los fondos transferidos. Cuando se trata de
transferencias no condicionadas, los fondos son de libre disponibilidad y sern
utilizados de acuerdo con las prioridades del gobierno local. A su vez, las
transferencias condicionadas presentan dos modalidades: sern con contraparte
cuando el nivel de gobierno receptor est obligado a gastar un determinado monto
conjuntamente con los fondos recibidos; en el caso contrario, se trata de
transferencias condicionadas sin contraparte.
Los gobiernos receptores de transferencias, obviamente, prefieren las no
condicionadas, ya que les permite una total flexibilidad en el uso de los fondos de
acuerdo con sus propias prioridades (48). Estas transferencias pueden implicar
menores incentivos para que los gobiernos locales logren recursos en su propia
jurisdiccin. Por lo tanto, se justifican cuando el objetivo es, simplemente, mejorar el
bienestar de los residentes locales debido a la existencia de brechas fiscales en
algunas jurisdicciones o cuando como consecuencia de la existencia de economas de
escala en la recaudacin de uno o varios tributos, se decide centralizar su
administracin, debindose distribuir los fondos entre las diferentes jurisdicciones.
Este es el caso del esquema de Coparticipacin Federal de Impuestos en Argentina.
Por otro lado, las transferencias condicionadas sin contraparte son recomendadas
para subsidiar actividades de alta prioridad para el gobierno central y baja prioridad
para el gobierno local, en especial, cuando el objetivo es el de asegurar un nivel bsico

43

y uniforme de provisin para un determinado servicio. La determinacin del nivel de

transferencia para cada jurisdiccin remite a la discusin sobre si la equidad que se
busca sostener es entre regiones o entre personas.
Por ejemplo, la presencia estatal en la provisin de educacin se sustenta en
argumentos distributivos y de cohesin social, incluyendo los beneficios en trminos
de integracin nacional que surgen como consecuencia de tener una poblacin ms
educada. La intervencin estatal lleva a un servicio de caractersticas ms uniformes:
esto puede ser visto como un costo en trminos de eficiencia los ms capaces no
reciben tanta educacin como pueden recibir- que debe ser contrapuesto con los
beneficios de una mayor igualdad de oportunidades que logran quienes no disponen de
recursos para educarse. De este modo, la poltica se ubica en un lugar central para la
constitucin y consolidacin del sistema democrtico. Es por ello que el acceso a un
cierto nivel bsico de educacin es hoy considerado como un derecho y una obligacin
de la ciudadana; principio ste que ha alcanzado jerarqua constitucional en muchos
pases.
Atendiendo a los argumentos expuestos, la educacin bsica debe responder a los
dictados de una poltica nacional. La provisin totalmente descentralizada, sin
ingredientes mnimos de coordinacin, conducira a una atomizacin excesiva de los
patrones de provisin. A su vez, los gobiernos locales pueden tener una idea dispar
sobre la provisin de la educacin financiada con fondos pblicos propios. En
definitiva, la necesidad de lograr una sociedad ms equitativa es un objetivo que
excede las competencias de los gobiernos locales y debe ser preocupacin de carcter
nacional. Se debe sealar que en los casos de salud primaria, vivienda y otros tipos de
gasto denominado social los argumentos son similares.
Por ltimo, las transferencias condicionadas con contraparte exigen, adems de
dirigir los fondos a un destino especfico, que el gobierno local participe con fondos
propios en el financiamiento del servicio al que se dirige la transferencia. Este
mecanismo trata de resolver el problema de incentivos que puede estar presente en
las anteriores modalidades alternativas. Son recomendadas cuando se quiere hacer
que el gobierno local mejore la provisin de un determinado servicio.
ANTECEDENTES DEL CONFLICTO EN ARGENTINA.
La historia de la distribucin de recursos en Argentina, puede ser dividida en tres
etapas:
a) Entre 1853 y la crisis de 1890 las relaciones financieras entre la Nacin y
las provincias correspondan a la etapa de separacin de fuentes
tributarias. Cada nivel del gobierno utilizaba sus propios recursos,
provenientes de bases tributarias diferenciadas, para financiar sus
erogaciones (la Nacin lo haca con los recursos del comercio exterior

44

mientras que las provincias se financiaban con tributos sobre la

produccin y el consumo de bienes especficos). Debe recordarse que la
Constitucin Nacional haba delegado en forma exclusiva en la Nacin los
tributos sobre el comercio exterior, en tanto que ciertos poderes
tributarios (en especial los referidos a los impuestos internos) quedaron
como facultad concurrente entre los gobiernos nacional y provinciales. Por
su parte tambin otorgaba facultades a la Nacin para instrumentar
impuestos directos, pero restringidos por la condicin de que fuesen por
tiempo determinado.
b) La segunda etapa fue la concurrencia de hecho; y transcurri desde 1890
hasta 1935. Este perodo se origin en la creacin de impuestos al consumo
por parte del Gobierno Nacional (que se superponan a los que ya cobraban
las provincias) para hacer frente a la inestabilidad del sector externo.
Este provea, en ese entonces, las tres cuartas partes de los recursos del
gobierno nacional.
c) El debate sobre las potestades de ese nivel de gobierno para introducir
estos nuevos tributos deriv en los primeros sistemas de reparto o de
coparticipacin de impuestos, en 1935, que inician la tercera y ltima de
las etapas. Simultneamente, el gobierno nacional haba comenzado a
utilizar la excepcin constitucional que le permite cobrar impuestos
directos por tiempo determinado.(Este punto ya ha sido desarrollado con
mayor detalle en Antecedentes Histricos; por lo que solo cabe hacer
una acotacin).
Sin duda, llegado el momento de discutir un nuevo sistema de coparticipacin federal
de impuestos deber evaluarse cuidadosamente la dinmica futura de cada uno de -los
factores que, como ya fueran nombrados en el punto Antecedentes Histricos,
pueden explicar el desorden existente (los tres factores referidos son: 1) las
circuntancias macroeconmicas, 2) la crisis previsional, y 3) el grado de conflictividad
poltica predominante en cada momento). De lo contrario, el rgimen resultante
continuar siendo frgil ante cambios de alguno de aquellos. El anlisis de lo sucedido
en el pasado es fuente inagotable de experiencias y enseanzas acerca de los aspectos
que debern considerarse en el diseo del prximo rgimen.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA DISCUSIN DEL NUEVO
REGIMEN.
El punto de partida para la discusin del nuevo rgimen de coparticipacin debe ser
el reconocimiento de dos aspectos citados en la Constitucin Nacional. Por un lado, se
debe aceptar que las recaudaciones provenientes de contribuciones directas e
indirectas (utilizando la terminologa de su art. 75), es una facultad concurrente de
la Nacin y las provincias. En consecuencia, los fondos son de propiedad compartida y

45

son contrarias a la Constitucin las propuestas que se sustentan sobre la idea

bastante difundida en mbitos no especializados, de que la Nacin le transfiere sus
recursos a las provincias. Tambin es falso que los recursos sean exclusivamente de
las provincias, y que sean stas las que ceden una porcin de los mismos a la Nacin.
Por otra parte, la Constitucin Nacional, enmarca la discusin del nuevo rgimen de
coparticipacin en el tercer prrafo del inc 2 art. 75: La distribucin entre la Nacin,
las provincias y la ciudad de Bs.As., y entre stas se efectuar en relacin directa a
las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto, ser equitativa, solidaria, y dar prioridad al logro de un grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el
territorio nacional.
Este prrafo presenta el mrito de acotar la discusin en diversos aspectos. A
continuacin se analizan sus implicancias para la determinacin de las distribuciones
primarias y secundarias.

DISTRIBUCION PRIMARIA.
En lo referente a la distribucin entre la Nacin por un lado, y las provincias y ciudad
de Bs.As. por el otro, el prrafo citado respeta el acuerdo existente en el plano
terico, al establecer la distribucin de funciones en forma previa a su financiamiento,
lo cual se traduce en determinar las responsabilidades de gasto entre la Nacin y las
provincias.
Un punto de partida posible para la discusin del coeficiente primario podra ser el
clculo de la distribucin del gasto pblico entre la Nacin y las provincias en un
momento determinado del tiempo. A partir de all , efectuados algunos ajustes (49), se
llegara a un valor aproximado, de ese coeficiente. Sin embargo, debe tenerse en
cuenta que la distribucin del gasto entre jurisdicciones que sirve de base para ese
clculo es, a su vez, dependiente del sistema de coparticipacin vigente a ese
momento. En definitiva, ese mtodo, an cuando puede ser una referencia a tener en
cuenta para el debate, implcitamente, convalida la distribucin previa.
Este problema, no es fcil de resolver, en la prctica, la historia argentina en la
materia da cuenta de esa dificultad. En la primer ley global de coparticipacin,
sancionada en 1973 (Ley 20.221), el coeficiente reconoca partes iguales para la
Nacin y el conjunto de provincias. Quince aos ms tarde, la ley 23.548, partiendo de
ese coeficiente, lo corrige por las mayores funciones transferidas a las provincias,
hacia fines de los aos setenta (50). Como se ve, de una manera u otra la historia previa
y los aspectos institucionales han sido ms importantes que las consideraciones
tericas en la determinacin de esos coeficientes. Ms aun, se debe tener en cuenta

46

que durante los ltimos aos el sistema de coparticipacin ha sufrido la presin del
gobierno nacional, que ha conseguido mediante diversos parches en la legislacin
apropiarse de fondos que segn la ley 23.548, le hubieren correspondido a las
provincias.
Por otra parte, teniendo en cuenta lo sealado anteriormente acerca de las
tendencias hacia la descentralizacin de funciones y la concentracin de recaudacin,
es evidente que el reparto de funciones y potestades tributarias existentes al
momento de la discusin sobre el sistema de reparto de recursos no es un dato que
pueda mantenerse fijo. Por el contrario, es razonable suponer que en el futuro pueden
ocurrir cambios que obliguen a algn tipo de replanteo. Como eso es muy difcil de
prever, creo que lo conveniente sera considerar que la distribucin actual de
funciones y potestades tributarias es la que se mantendr en el futuro, y que
cualquier modificacin en ese sentido deber ser acompaado por una cambio en los
coeficientes de reparto. En consecuencia, esa modificacin deber ser objeto de un
nuevo consenso que debiera alcanzar exclusivamente al rea en proceso de traslado,
sin afectar la totalidad del sistema.
Una vez determinado el esquema de distribucin, el mismo no debiera ser modificado
ante cambios en el contexto macroeconmico, ya que no existen razones que
justifiquen que una jurisdiccin deba beneficiarse o perjudicarse ms ante un cambio
en la recaudacin o del gasto originado en las alternativas de la evolucin
macroeconmica. Ello implicara pensar que el gasto en justicia o defensa es ms
importante que el gasto en educacin o salud, o viceversa. Sin embargo, debe
reconocerse que las diferentes finalidades tienen distinta sensibilidad ante cambios
en cada uno de los parmetros macroeconmicos. Sin embargo, sera difcil disear un
rgimen de coparticipacin que contemple esos problemas.
Teniendo en cuenta estas bases resultaria recomendable incorporar algn mecanismo
institucional que fortalezca el sistema, asegurando su perdurabilidad en el mediano
plazo y eliminando la posibilidad de modificaciones sucesivas (parche), en su diseo.
DISTRIBUCIN SECUNDARIA.
Volviendo al 3 prrafo del inc 2 del art. 75, en lo que se refiere a la determinacin
de los coeficientes de distribucin secundaria, el mismo incorpora diversos conceptos
que no haban sido tenidos en cuenta en el diseo de la ltima ley de coparticipacin.
La evolucin de largo plazo de la distribucin secundaria se caracteriza por dos
aspectos. En primer lugar, se observa un aumento en los porcentajes de distribucin
correspondiente a las provincias con menor capacidad recaudatoria a instancia de las
restantes. En segundo lugar, desde 1935 hasta 1973 han ido creciendo en importancia

47

los prorrateadores que tienen en cuenta aspectos redistributivos en detrimento de

aquellos coeficientes que tengan en cuenta criterios devolutivos (51).
Resulta ilustrativo listar los distintos criterios que se tuvieron en cuenta para
elaborar los prorrateadores utilizados desde la implementacin del rgimen de
coparticipacin en 1935.
No se incluyen en este listado, los coeficientes de distribucin secundaria de la ley
23.548 por no tomar en cuenta ningn tipo de criterio explcito para su fijacin. No
obstante, las distintas modificaciones que ha sufrido esta ley en lo ltimos aos han
determinado entre otras cosas, una diferente distribucin secundaria, a partir de las
cuales se ha incorporado como prorrateador el ndice de Necesidades Bsicas
Insatisfechas, que no haba sido utilizado con anterioridad.

48

Cuadro II
Criterios utilizados para la definicin de
Coeficientes Secundarios
LEY

CRITERIO

(Ao)
12139 *Recaudacin en cada jurisdiccin del impuesto a coparticipar
Ao *Poblacin
1934
*Poblacin
12143 *Monto gastos provinciales
Ao *Recaudacin en cada jurisdiccin del impuesto a coparticipar
1935
* Recursos totales provinciales
*Poblacin
12147 *Monto gastos provinciales
Ao *Recaudacin en cada jurisdiccin del impuesto a coparticipar
1935
*Recursos totales provinciales
*Poblacin
12956 *Recursos totales provinciales
Ao *Recaudacin en cada jurisdiccin del impuesto a coparticipar
1947
*Gastos provinciales
presupuestados
*Inversa de la poblacin
14060 *Recaudacin en cada jurisdiccin del impuesto a coparticipar
Ao
1951
14390 *Poblacin
Ao *Inversa a la coparticipacin por habitante
1954
*Produccin en cada jurisdiccin de artculos gravados
*Poblacin
14788 *Recursos percibidos
Ao *Gastos realizados
1959
*Por partes iguales
*Poblacin
*Brecha de desarrollo per cpita:
20221
*Calidad de la vivienda
Ao
1973

*Nivel de educacin
*Automviles por habitante
*Densidad de poblacin

49

Reflexiones Finales
A lo largo de este trabajo he intentado describir las relaciones financieras entre la
Nacin y las Provincias tanto desde, como hasta la sancin de la Ley 23.548. Resulta
evidente que Argentina carece de un mecanismo razonable que ordene la distribucin
de fondos recaudados por la Nacin, y que no existe un amplio consenso en favor del
reparto existente de funciones entre los diferentes niveles de gobierno.
En un intento por ordenar los factores que pueden explicar este desorden, ya se ha
sostenido, que existen tres elementos que han afectado de manera decisiva las
relaciones financieras entre la Nacin y las Provincias, al menos a lo largo de los
ltimos tres quinquenios. Me refiero a las circunstancias macroeconmicas, la crisis
previsional y el grado de conflictividad poltica predominante en cada momento.
Con relacin al primero de los factores mencionados, se pueden sealar, a su vez,
tres tipos de fenmenos macroeconmicos que han afectado especialmente la
vinculacin fiscal entre la Nacin y las Provincias. En primer lugar, se han ofrecido
diversas referencias al modo en que los cambios en las circunstancias
macroeconmicas han afectado tanto el nivel como la estructura de los recursos
tributarios, determinando importantes fluctuaciones en las transferencias de
recursos desde la Nacin a las provincias y en la recaudacin propia de cada una de
stas.
En segundo trmino, la crisis misma gener la necesidad de aplicar sucesivas polticas
de estabilizacin a lo largo de esos aos que, directa o indirectamente, repercutieron
sobre la evolucin real del tipo de cambio, y, por ende, sobre la rentabilidad de las
actividades econmicas radicadas en las diferentes regiones. Esto afect la
generacin de recursos fiscales en las provincias de dos maneras: al reducir las bases
imponibles, y al alentar demandas por la reduccin de alcuotas y eliminacin de
impuestos con el objeto de lograr mejoras en la rentabilidad empresaria mediante
instrumentos fiscales (devaluacin fiscal). Finalmente, y an cuando no haya sido de
especial atencin en este trabajo, se ha producido una importante modificacin en la
estructura jurisdiccional del gasto pblico debido a razones macroeconmicas. En lo
esencial, se debe notar que los mecanismos de negociacin y renegociacin de la deuda
pblica llevaron a ubicar la totalidad de sta y la atencin de sus servicios en el
Presupuesto Nacional, generando una asimetra en donde la Nacin sobrellev, en los
hechos, el mayor peso del ajuste externo.
Junto con el accionar de la restriccin macroeconmica, se debe sealar la creciente
necesidad de fondos para ser destinados a atender las erogaciones del sistema
previsional. Por diversas razones, el sistema previsional argentino present fuertes

50

desequilibrios que obligaron a los gobiernos de turno a tomar decisiones de

emergencia. Cuando las mismas incluyeron el logro de recursos adicionales para
atender ese gasto, ello deriv en situaciones que, de una manera u otra, gravitaron
sobre la distribucin de impuestos entre la Nacin y las provincias.
Cmo ya se analiz, hacia principios de los ochenta, la rigidez del gasto previsional
repercuti sobre la coparticipacin federal de impuestos. Luego, cuando se decidi
establecer impuestos con asignacin especfica para atender el gasto previsional en la
esfera nacional, la incorporacin entre ellos, de un impuesto sobre los combustibles,
deriv en presiones sobre recursos que, con la misma base imponible, compartan
Nacin y Provincias. Anlogamente, se ha mostrado tambin que esas presiones fueron
crecientes a lo largo de los ltimos aos hasta que, merced a una reforma previsional
con serias fallas en su diseo financiero, los gobiernos provinciales han debido
resignar una importante porcin de los recursos coparticipables para atender los
gastos del sistema previsional.
Adicionalmente, no puede comprenderse la especial relacin financiera entre los
niveles de gobierno sin incorporar las especificidades propias de la disputa poltica del
perodo. En particular, la relacin de fuerzas entre los diferentes actores de la puja
poltica explican los resultados de la negociacin y diseo de la ley 23.548, la
asignacin de parte de los recursos coparticipables a una jurisdiccin especfica, la
resignacin de recursos por parte de las provincias para ser afectados a funciones del
gobierno nacional y, en definitiva, la firma de acuerdos y pactos entre la Nacin y las
Provincias.
Con respecto a stos ltimos, cabe agregar que son la continuacin de la ley que
debi haber sido sancionada, antes de fines de 1996, por el Congreso Nacional y
ratificada por todas las legislaturas provinciales, incluyendo la de la Ciudad de Buenos
Aires. Por eso sostengo que, al no haber sido establecido antes de la finalizacin del
ao 1996 un rgimen de coparticipacin de acuerdo con lo normado por el inciso 2 del
art. 75 de la Constitucin Nacional, las partes han quedado desobligadas de toda la
legislacin que regula la materia y, en consecuencia, cualquiera de las jurisdicciones
podra establecer el rgimen tributario que entienda ms conveniente.
El camino de la ratificacin de la Ley N 23.548 y sus modificatorias y
complementarias, elegido por el H. Senado de la Nacin no es el adecuado, atento que
la Constitucin Nacional exige un nuevo Rgimen de Coparticipacin, ajustado a lo que
seala el inciso 2 del Artculo 75. Lo correcto es ceirse estrictamente a la letra
constitucional y no permanecer ligado a una normativa que expir a fines de 1996 como
lo es, la Ley N 23.548 que no contempla lo expresamente sealado por la Constitucin
reformada.
Por todo lo expuesto, la rpida sancin de un nuevo Rgimen de Coparticipacin no
parece superflua, toda vez que el incumplimiento constitucional en que se est

51

incurriendo, en cualquier momento podra desatar, en algunas provincias, propuestas

legislativas tributarias capaces de generar conflictos jurisdiccionales que
anarquizaran an ms la relacin NacinProvincias.
Con respecto al tema Descentralizacin, existen fuertes argumentos a favor de que
cada servicio pblico debe ser provisto por la jurisdiccin que tenga control sobre la
mnima regin geogrfica capaz de internalizar los costos y beneficios de esa
provisin. Este enunciado, conocido como el teorema de la descentralizacin, indica
que el nivel de bienestar general ser mayor si los servicios son provistos en cada
jurisdiccin, favoreciendo el mximo grado de descentralizacin posible.
El concepto central de ese teorema es que la provisin local de los servicios pblicos
permite a los gobiernos o administraciones subnacionales captar mejor las
preferencias y necesidades de los residentes de cada rea, mientras, que por su
parte, la provisin centralizada implica un servicio ms uniforme. Por otro lado, la toma
de decisiones, al estar ms cerca de las personas a quienes est dirigido el servicio,
trata de resolver el problema de incentivos presente en la provisin pblica,
fomentando, en algunos casos, la competencia interjurisdiccional. En otro orden de
cosas, la descentralizacin tambin favorece una mayor participacin de la comunidad
en las decisiones y la administracin del servicio.
El argumento anterior cobra mayor fuerza en el caso de los denominados bienes
pblicos locales. No obstante, la literatura especializada reconoce tambin la
necesidad de cierto grado de centralizacin en la provisin, habida cuenta de las
externalidades, beneficios de escala y la imperfecta movilidad de las personas. Estos
factores impiden, muchas veces, la coincidencia entre la oferta del servicio con las
preferencias locales. Es por ello que, generalmente, se acepta que hay ciertas
funciones que son mejor administradas por el poder central. La poltica de
estabilizacin macroeconmica y la bsqueda de mayor equidad en la distribucin del
ingreso son polticas que deben ser encaradas por el gobierno central. En el primero
de los casos, la interrelacin econmica entre las diferentes regiones de un pas hace
que sea absurdo pensar en su descentralizacin. En cuanto a la equidad, dejar en
manos de gobiernos locales la atencin de ese objetivo tiende a agravar el problema y
hace inviable esta poltica.
Con total independencia de los argumentos que justifican un determinado nivel de
descentralizacin del gasto, existen otras razones, fundamentalmente vinculadas con
la administracin tributaria, a favor de una creciente concentracin de la recaudacin
tributaria en mano de los gobiernos centrales. Ello se explica por la importancia que
han cobrado dentro de las estructuras tributarias dos tributos que presentan claras
ventajas en su administracin centralizada: Ganancias e impuesto al valor agregado
(IVA).

52

Por lo tanto, se concluye que, para que la Descentralizacin sea eficiente se deberian
cumplir estos cuatro requisitos:
1) La descentralizacin debe realizarse al nivel ms bajo posible : la descentralizacin
deseable no consiste meramente en transferir responsabilidades de la Nacin a las
Provincias, sino de transferir responsabilidades al nivel ms cercano posible al
beneficiario del gasto y al contribuyente de los Impuestos.
2) Debe conciliarse descentralizacin con integracin : la descentralizacin debe
operarse respetando los objetivos de una Nacin que requiere comportamientos
interdependientes y no anrquicos en sus distintos niveles de gobierno. Es por esta
razn que la descentralizacin debe abarcar bsicamente aspectos
administrativos; pero no normativos.
3) La descentralizacin debe ser simtrica : el punto central de este principio es que
debe existir una correspondencia entre las potestades de gasto y las
responsabilidades de recaudacin. Para ello debe transferirse potestades
tributarias suficientes para financiar por s mismos los gastos por los cuales cada
nivel jurisdiccional es responsable. Esta es una manera de asegurar que decisiones
de incremento de gasto cuenten con el consenso de la poblacin de la jurisdiccin
beneficiaria.
4) Debe conciliarse correspondencia fiscal con poltica distributiva : el criterio de
correspondencia fiscal aplicado en forma absoluta es irreconciliable con una
poltica distributiva, teniendo sta que ser focalizada en la extrema pobreza y en
mejorar la igualdad de oportunidades a travs de la educacin. Para garantizar una
distribucin progresiva, debe asegurarse que quienes reciben los beneficios del
gasto sean realmente los estratos ms bajos de la poblacin.
Adems, el criterio regional de redistribucin debe reemplazarse por el criterio
personal. Los criterios distributivos incorporados en los regmenes de
coparticipacin impositiva han tenido tradicionalmente un fuerte contenido
regional.
Como consecuencia de stas polticas, hoy, el gasto pblico per cpita de las
provincias menos avanzadas no slo ha alcanzado sino sobrepasado con creces el
gasto per cpita de las provincias ms avanzadas.
Las transferencias distributivas no deben asociarse a la recaudacin. Es propio de
una poltica econmica estabilizadora que el gobierno federal cumpla un rol
anticclico.
Este rol debe sustanciarse a travs de un ahorro de los aumentos de recaudacin y
de una acumulacin de supervits en pocas de bonanza, revirtindose su rol en
circunstancias de receso econmico. Cuando las transferencias se asocian a la
recaudacin, como ocurre en el "actual rgimen de coparticipacin, el gobierno
federal se ve imposibilitado de cumplir su rol anticclico. Preservar este rol
importante en el gobierno nacional exige entonces disociar el gasto de los
recursos. Las transferencias deben ser entonces partidas presupuestarias de

53

monto fijo, distribuidas peridicamente en funcin de indicadores apropiados que

reflejen la distribucin de la poblacin que se decide beneficiar.
Y, a todo ello, le agrego un quinto requisito, Coordinacin y Uniformidad para cumplir
con lo que establece el tercer y el quinto prrafo del inciso 2 del Artculo 75 de la
Constitucin Nacional. Por ejemplo, la presencia estatal en la provisin de educacin se
sustenta en argumentos distributivos y de cohesin social, incluyendo los beneficios
en trminos de integracin nacional que surgen como consecuencia de tener una
poblacin ms educada. La intervencin estatal lleva a un servicio de caractersticas
ms uniformes: esto puede ser visto como un costo en trminos de eficiencia los ms
capaces no reciben tanta educacin como pueden recibir- que debe ser contrapuesto
con los beneficios de una mayor igualdad de oportunidades que logran quienes no
disponen de recursos para educarse.
De este modo, la poltica se ubica en un lugar central para la constitucin y
consolidacin del sistema democrtico. Es por ello que el acceso a un cierto nivel
bsico de educacin es hoy considerado como un derecho y una obligacin de la
ciudadana; principio ste que ha alcanzado jerarqua constitucional en muchos pases.
Atendiendo a los argumentos expuestos, la educacin bsica debe responder a los
dictados de una poltica nacional. La provisin totalmente descentralizada, sin
ingredientes mnimos de coordinacin, conducira a una atomizacin excesiva de los
patrones de provisin. A su vez, los gobiernos locales pueden tener una idea dispar
sobre la provisin de la educacin financiada con fondos pblicos propios. En
definitiva, la necesidad de lograr una sociedad ms equitativa es un objetivo que
excede las competencias de los gobiernos locales y debe ser preocupacin de carcter
nacional. Se debe sealar que en los casos de salud primaria, vivienda y otros tipos de
gasto denominado social los argumentos son similares. (Espero que ste ejemplo haya
servido para ilustrar el serio dilema de la descentralizacin fiscal en nuestro pas.)
Entonces, para finalizar la cuestin, se sostiene que, el proceso de Descentralizacin,
en la Argentina, ha sido parcial, ya que se ha limitado slo al nivel provincial y no ha
tenido la fuerza suficiente como para llegar a los municipios. El nivel provincial est
todava muy alejado del beneficiario final y por lo tanto las ventajas de la cercana al
beneficiario y al contribuyente no se realizan.
Por otro lado, la Coparticipacin Federal de Impuestos sigue en el centro como
institucin predominante de las relaciones financieras entre Nacin y Provincias. Ms
an la reforma de la Constitucin de 1994 le ha dado rango constitucional. Por lo
tanto, estn dadas las condiciones para que una puja distributiva contine dominando
el tema de la Descentralizacin y el Federalismo.
ste estado de cosas tiene sin duda alguna enormes repercusiones para el
funcionamiento econmico y poltico del pas.

54

Citas
1. Entre las razones que explican esa asimetra se cuentan los argumentos a favor de la
descentralizacin del gasto proveniente de la teora del federalismo fiscal.
2. Ello remite a la existencia de los denominados bienes pblicos nacionales y bienes
pblicos locales.
3. En algunos casos, estas transferencias requieren de la contraparte de fondos por
parte del nivel de gobierno receptor. Este est obligado a gastar un determinado monto que,
conjuntamente con los fondos recibidos, se destinan a la finalidad acordada. Este tipo de
transferencia no es habitualmente instrumentado en Argentina, una excepcin en ese sentido lo
constituye el Programan de Empleo Coparticipado establecido por la Resolucin 1173/ 94 del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Boletn Oficial del 2/11/94).
4. Se fij una coparticipacin primaria del 82,5% para la Nacin y el 17,5% para las 14
provincias existentes y la MCBA.
5. De acuerdo con la ley 12139, la unificacin de estos tributos involucr un complejo
mecanismo de distribucin que tuvo en cuenta la participacin de cada provincia tanto en la
produccin como en el consumo de los productos gravados. El reparto respondi a montos
variables durante un perodo de transicin que se extendi hasta 1954.
6. El 1: sobre el impuesto a la transmisin gratuita de bienes (ley 14060) se efectuaba de
acuerdo con la radicacin econmica de los bienes a gravar (a la Nacin se le asignaba la porcin
correspondiente a los bienes radicados en Cap. Fed. , y territorios nacionales. El 2: sobre los
impuestos internos (ley 14390 de 1954), estableca una distribucin primaria de cerca del 46%
para las provincias y la secundaria era fijada de acuerdo a dos mecanismos: el 98% segn dos
criterios (80% por poblacin y 20% por produccin provincial de art. Gravados por impuestos
internos); el 2% restante en razn inversa al monto por habitante que corresponda a cada
provincia segn la distribucin anterior. Finalmente la ley 14788 estableca la distribucin de la
recaudacin de los impuestos a los rditos, a las ventas y otros de menor importancia, segn
coeficientes variables. En el perodo 1968-72 le correspondi el 61,88% a la Nacin, el 35,46% a
las provincias y el 2,66% a la MCBA. Su distribucin secundaria se fijaba de acuerdo con tres
criterios: poblacin, recursos corrientes provinciales propios y por partes iguales.
7. Se utilizaron como indicadores la calidad de vivienda, el nmero de automviles por
habitante y el grado de educacin.
8. Estos resultaban de la relacin entre las alcuotas eliminadas y las existentes por los
aportes personales.
9. El efecto negativo fue mayor sobre los recursos coparticipados, que cayeron de 6,4% a
3,6% del PBI entre 1981 y1984.
10.
Inciso 9 art. 75 del nuevo texto e inc 8 art. 67 del anterior. Estos aportes
representaron la nica va de transferencias entre el gobierno nacional y las provincias antes de
la implementacin de rgimen de coparticipacin, con escasa significacin cuantitativa. Estando
en vigencia el rgimen de coparticipacin, los aportes de Tesoro Nacional funcionaron como
compensadores de las fluctuaciones en las transferencias va coparticipacin, lo cual, de
acuerdo con su asignacin discrecional provoc fuertes alteraciones en la distribucin
interjurisdiccional.
11. La desaparicin de transferencias por coparticipacin federal fue sustituida por aportes
de Tesoro Nacional, que llegaron a superar el 40% de los recursos provinciales entre 1984 y
1987.
12.
El proyecto de una nueva ley coparticipacin que en 1985 envi el Poder
Ejecutivo al Congreso nunca lleg a ser tratado.
13.
De acuerdo con su art. 15, esta ley deba regir hasta el 31/ 12/ 89. Su vigencia
se postergara de manera automtica ante la inexistencia de un rgimen sustitutivo.

55

14.
Decreto 2733/ 90, Boletn Oficial del 7/ 1/ 91.
15.
De acuerdo con la ley, el fondo de ATN se deba destinar a atender situaciones
de emergencia y desequilibrios financieros entre los gobiernos provinciales y ser previsto
presupuestariamente en jurisdiccin del Ministerio del Interior, quin ser el encargado de su
asignacin. Adems, se estableca la obligacin de informar trimestralmente a las provincias
sobre la situacin de fondos, indicando los criterios seguidos para su asignacin. El PEN, no
podr transferir suma alguna que supere este fondo salvo las previstas por otros regmenes
especiales por creditos especficos del presupuesto de la Nacin.
16.
Una excepcin a esa tendencia es la reforma de 1967, cuando se redujo el
coeficiente de distribucin primaria.
17.
Las ms importantes fueron el nuevo impuesto sobre ventas de productos
agropecuarios creado mediante la ley 23.667; la suspensin del pago de reintegros, reembolsos
y devolucin de ttulos dispuesta por la ley 23.668, y los derechos de exportacin adicionales.
18.
Ese fue el resultado de los derechos de exportacin y de estadsticas
adicionales, la fuerte devaluacin del peso y el incremento en el volumen de exportaciones.
19.
Este fortalecimiento administrativo fue potenciado por distintas medidas: el
rgimen penal tributario, la difusin del sistema de facturacin de ventas, el aumento de
clausuras de los comercios, la ampliacin de los regmenes de retencin y percepcin. Estos
regmenes permitieron un importante aumento en la recaudacin de IVA y ganancias.
20.
El caso del IVA es el ms ilustrativo: en 1990 su alcuota era del 13% y a fines
del 95 es 21%. En el caso de Ganancias sobre las sociedades constituidas en el pas, entre esos
mismos aos la alcuota se increment del 20% al 30%.
21.
A ello tambin contribuyo la balanza comercial deficitaria. Debe recordarse que
en Argentina las importaciones estn alcanzadas por el IVA y se devuelve el impuesto sobre las
exportaciones.
22.
Para dar una idea de la importancia de esta reforma, y con relacin a la
descentralizacin educativa (la componente central de esta reforma)antes de hacerse efectiva
la misma el gobierno nacional tena a su cargo el 49% de los establecimientos, el 73% de los
cargos docentes y el 63% de los alumnos del nivel medio de enseanza. Datos del ao 1986.
23.
El capitulo IV de la ley de transferencia establece un esquema de
financiamiento de los servicios educativos transferidos hasta tanto se modifique la ley
23.548.
24.
En la prctica, a partir del pacto fiscal la garanta de coparticipacin
establecida en la descentralizacin de servicios sociales actu como un adicional a la garanta de
ese pacto.
25.
En la prctica, al encontrarse vigente la garanta de transferencia mnima
establecida en oportunidad de la descentralizacin educativa, la nueva garanta surge de la suma
de esos $725.000.000 y los costos de los servicios transferidos, alcanzando un total de casi
$829.000.000 en los meses en que no se paga aguinaldo y $845.000.000 en junio y diciembre de
cada ao. Esta garanta de transferencia mnima por coparticipacin convive con otras dos: la
establecida por la ley 23.548 (34% de la recaudacin total de la Administracin Central), y la
dispuesta en la ley 24.621. en esta se estableci que a partir de enero de 1996 las provincias no
podrn recibir un importe mayor al percibido durante 1995 (en concepto de Coparticipacin
Federal de Impuestos y pactos fiscales).
26.
Las nicas excluidas fueron Bs. As. , Corrientes y Chaco. Las dos ltimas fueron
incorporadas en el 2 pacto fiscal que, increment el monto de esta suma fija.
27.
De acuerdo con la clusula 1, inc a), del acuerdo el destino de ese 15% ser
para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que
resulten necesarios. Esa redaccin haba sido aceptada por las provincias bajo el supuesto de
que esos fondos serviran para colaborar con el financiamiento de la DGI.

56

28.
Los problemas imperativos de diversos aspectos de esos pactos derivaron en
reclamos en el mbito de la Justicia por parte de las provincias, habiendo intervenido asimismo,
la Comisin Federal de Impuestos.
29.
Como se seal anteriormente, las provincias incorporadas en esta oportunidad
fueron Chaco y Corrientes.
30.
No obstante ese nivel slo fue alcanzado en los meses de mayo y junio de 1994.
31.
En este sentido, se entiende que un sistema es neutral cuando la existencia o
no del impuesto no afecta la asignacin de los recursos.
32.
No obstante ese nivel slo fue alcanzado en los meses de mayo y junio de 1994.
33.
En este sentido, se entiende que un sistema es neutral cuando la existencia o
no del impuesto no afecta la asignacin de los recursos.
34.
Ley 24621: Prorroga de la vigencia de la Ley de Impuestos a las Ganancias.
35.
Ley 24671: Aportes del Tesoro Nacional
36.
Ley 25239: Ley de Reforma Tributaria.
37.
Ley 23966: Ley de Impuesto a los Combustibles Liquidos, Impuesto a los
Combustibles
38.
Gaseosos, Impuestos Sobre los Bienes Personales y Financiamiento del Regimen
Nacional de Prevision Social.
39.
Decreto 1141/94: Pacto Federal para el Empleo, la Produccion y el Crecimiento.
40.
Ley 24130: Convenios con las Provincias Sobre Coparticipacion Federal.
41.
Decreto 2078/93: Prorroga del Pacto Fiscal II
42.
Decreto 14/94: Ratificacion del Pacto Federal Para el Empleo, la Produccion y el
Crecimiento.
43.
Decreto 378/94: Ratificacion de Convenios de Adhesion al Pacto Federal Para el
Empleo la Produccion y el Crecimiento.
44.
Ley 24468: Aumento de la Alicuota del I.V.A.
45.
Federalismo Fiscal en Argentina. Fundacion C.E.C.E 1998.

46.

Fuente diario Clarin.

47.
De acuerdo con Oates hay buenas razones para creer que el grado ptimo de
descentralizacin fiscal variar sustancialmente entre las diferentes sociedades.
48.
Sin embargo, bajo circunstancias muy especiales, la existencia de grupos de inters
que se benefician en forma ms directa con las transferencias (por ej. Construccin de
viviendas, obras de infraestructura, etc.) entregadas por el gobierno central puede forzar a los
gobiernos locales a centrar la condicionalidad en el destino de los fondos.
49.
Estos se refieren, bsicamente, a la existencia de funciones financiadas con
recursos de asignacin especfica que quedan fuera de la masa coparticipable.
50.
Las funciones transferidas correspondan a educacin primaria y de adultos, salud
pblica, Agua y Energa Elctricas y Obras Sanitaria.
51.
Los prorrateadores utilizados para distribuir entre provincias suelen clasificarse en y
tres tipos:
a) De tipo redistributivo: aquellos que distribuyen la coparticipacin beneficiando a aquellas
provincias con bajos niveles de actividad. Estos son usualmente: partes iguales; inversa de la
poblacin: dispersin de poblacin; brecha de desarrollo. Dentro de este grupo se puede
incluir el indicador de necesidades insatisfechas (NBI), sin embargo, ste se relaciona ms
con el estado de la distribucin personal y no regional de los ingresos, las que pueden no
coincidir.
b) De tipo proporcional: aquellos coeficientes vinculados directamente con la poblacin,
resultando la asignacin igual en trminos per capita.
c) De tipo regresivo: aquellos coeficientes relacionados en forma directa con la capacidad
econmica de la provincia, con lo cual resultan asignaciones per capita ms elevadas para

57

jurisdicciones de mayor nivel econmico. Son ejs. De esto: recaudacin en el territorio de

cada jurisdiccin del impuesto a distribuir, recursos provinciales propios.

58

Bibliografa Consultada

Fundacion C.E.C.E., Federalismo Fiscal en Argentina, (1996), Bs. As.

Fundacion C.E.C.E., El conflicto en torno a las relaciones financieras entre la
Nacin y las Provincias. Primera parte: antecedentes de la Ley 23.548, Serie
estudios (1995), Bs. As..

Fundacion C.E.C.E., El conflicto en torno a las relaciones financieras entre la

Nacin y las Provincias. Segunda parte: desde la Ley 23.548 hasta la

actualidad, Serie estudios (1996), Bs. As..

Consultas en Internet sobre Descentralizacin.

Federalismo Fiscal e Imposicion al Consumo, Segundo Congreso
Tributario (1994), C.P.C.E.C.F.

Levy

Hara, Jose. Consideraciones sobre la nueva ley de

coparticipacion. 28 Jornadas de Finanzas Publicas. F.C.E /
Universidad Nacional de Cordoba (1995).

Ley de Coparticipacin Federal N 23.548 y leyes complementarias.

Constitucion de la Nacion Argentina.
Universidad Nacional de La Plata, Seminario Internacional: Descentralizacin
Fiscal y Regmenes de Coparticipacin Impositiva, (1996), La Plata.

Musgrave R. Y Musgrave P.(1992), Hacienda Pblica. Terica y Aplicada.,

Madrid.

Consejo Empresario Argentino (2000), Propuesta de Federalismo Fiscal.

Diario Clarin, suplemento economico.

59

60