Claudio Belini

Convenciendo al capital

Peronismo, burocracia, empresarios

y poltica industrial, 1943-1955

COLECCIN BITCORA ARGENTINA

Dirigida por Alejandro Falco
Claudio Belini
Convenciendo al capital. Peronismo, burocracia, empresarios y poltica industrial, 1943-1955. 1a ed. Buenos Aires: 2014.
272 p.; 15x22 cm.
ISBN 978-950-793-167-3
1. Poltica Argentina. 2. Economa Argentina. I. Ttulo
CDD 320.82
Fecha de catalogacin: 26/12/2013
Foto de tapa: Pern visita Textil Oeste, 15 de mayo de 1955. Archivo General de
la Nacin
2014, Claudio Belini
2014, Ediciones Imago Mundi
http://edicionesimagomundi.com
Diseo y armado de interior: Alberto Moyano
Hecho el depsito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina. Tirada de esta edicin: 500 ejemplares

Este libro se termin de imprimir en el mes de abril de 2014 en GuttenBook,

Guiraldes 2727, San Martn, provincia de Buenos Aires, Repblica Argentina. Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseo de cubierta, puede
ser reproducida, almacenada o transmitida de manera alguna ni por ningn medio, ya sea elctrico, qumico, mecnico, ptico, de grabacin o de
fotocopia, sin permiso previo por escrito del editor.

ndice general
Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

IX

Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XI

Las controversias sobre la industria y el surgimiento de las

concepciones econmicas peronistas . . . . . . . . . .

El gobierno, la burocracia y la elaboracin de la poltica industrial

29

El Parlamento y el debate sobre la poltica industrial

. . . .

73

Los industriales de Pern: de la exclusin a la participacin . .

107

La industria en los planes quinquenales. Instrumentos y

resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

143

La promocin industrial peronista: las industrias de inters

nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

185

Eplogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

217

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

225

Agradecimientos
Este libro tiene una larga historia. Mi inters sobre este tema se inici
en el marco de mi tesis doctoral y se prolong en los aos siguientes. En este largo recorrido cont con la ayuda y el apoyo de muchas personas. Quiero expresar mi agradecimiento a los colegas que me impulsaron a publicar
este libro. Un reconocimiento especial merecen Hilda Sabato y Juan Carlos Korol quienes guiaron este estudio y lo mejoraron con sus agudas observaciones y comentarios. Como toda investigacin, esta se beneci de
las crticas y sugerencias que en diversas ocasiones me brindaron colegas
y amigos: Silvia Badoza, Mara Ins Barbero, Jordi Cataln, Alejandro Cattaruzza, Ral Garca Heras, Jorge Gilbert, Anbal Juregui, Bernardo Kosacoff, Mirta Zaida Lobato, Luis Alberto Romero, Marcelo Rougier, Andrs
Regalsky, Jorge Schvarzer, Juan Suriano y Loris Zanatta, entre otros. El ingeniero Emilio Llorens y el profesor Jos Enrique Miguens, ya fallecidos,
evocaron para m esos aos de esperanzas, realizaciones y desencantos. A
ellos tambin les agradezco su ayuda y conanza.
La investigacin que sustenta este libro fue realizada gracias a la colaboracin y el apoyo de diversas instituciones. En primer lugar, el apoyo
brindado por los miembros del Programa de Estudios de Historia Econmica y Social Americana (PEHESA) del Instituto de Historia Argentina y
Americana Dr. Emilio Ravignani donde desarrollo mi tarea. Adems, esta investigacin fue posible gracias al apoyo brindado por el CONICET, que
me otorg becas de formacin de posgrado y posdoctoral. En el marco de
esta ltima beca y durante una breve estada en el Instituto Universitario
de Historia Jaume Vicens Vives de la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona, complet mi investigacin sobre la primera ley de promocin industrial
aplicada en la Argentina entre 1944 y 1958. Deseo agradecer a su director
Jaume Torras por su clida hospitalidad, a los investigadores de esa institucin, del Departament dHistria i Institucions Econmiques de la Universitat de Barcelona y del Departamento de Geografa de la Universidad
Autnoma de Barcelona, especialmente a su director Antoni Tulla.
Finalmente, quiero dejar constancia de mi agradecimiento al personal
del Archivo General de la Nacin, la Biblioteca Nacional, las bibliotecas Ernesto Tornquist y Ral Prebisch del Banco Central de la Repblica Argen-

claudio belini

tina, la Biblioteca del Congreso de la Nacin, la Biblioteca Leopoldo H. Tettamanti de la Secretara de Industria, el Instituto Nacional de Estadsticas
y Censos, y el Centro de Documentacin e Informacin del Ministerio de
Economa. Con su labor silenciosa y eciente, y con una paciencia interminable para buscar material de ms de medio siglo en un pas como la
Argentina donde la memoria institucional es tan frgil, todos ellos han colaborado ms de lo que imaginan para hacer posible este trabajo. Sin esa
ayuda este libro hubiera sido imposible
La investigacin es una tarea algo solitaria e imposible de realizar sin el
aliento cotidiano de la familia y los amigos. Por ello y por muchas razones
ms, quiero agradecer el apoyo que de tantas formas me brindaron mis padres Vilma y Obdulio, mis hermanos Andrs, Eduardo y Osmar, y mis amigos. Finalmente, dedico este libro a Gustavo, que cuando ocasionalmente
abandona su inters por el mundo supralunar, me pregunta cmo fueron
aquellos aos de la Argentina peronista.

Introduccin
En 1946 el gobierno peronista se propuso alentar la diversicacin y el
incremento de la produccin industrial. Se trataba de reorientar la economa hacia el mercado interno, reduciendo su vulnerabilidad frente a las
uctuaciones econmicas que provenan del mercado internacional. Estos
objetivos fueron acompaados por innovaciones institucionales que conrieron al estado una inusitada capacidad para redistribuir el ingreso nacional y alentar un cambio en la asignacin de los recursos.
Nueve aos ms tarde, tras el sangriento derrocamiento del gobierno
de Pern, las nuevas autoridades formulaban balances muy crticos sobre
las polticas ociales de la pasada dcada. En ellos se sealaban los problemas derivados de la falta de integracin de la estructura industrial, el desequilibrio del balance de pagos (que dicultaba la importacin de insumos
y maquinarias para la industria) y la inacin provocada por el desordenado crecimiento de aparato estatal y la desmedida poltica de redistribucin
del ingreso. Pero, a diferencia de 1946, la opcin por la industrializacin ya
no estaba en discusin.
Qu haba sucedido entre los proyectos de 1946 y las realidades de 1955?
Cul fue la naturaleza de las polticas peronistas? Qu papel haban jugado el estado y su burocracia en la formulacin de la poltica? Cules fueron
las propuestas alternativas de las fuerzas opositoras? Qu papel desempearon las entidades empresarias? Esta investigacin se propone estudiar
el proceso mediante el cual la cuestin industrial se convirti, a principios
de la dcada de 1940, en un problema de la agenda pblica, se propusieron
y elaboraron polticas sectoriales, y se aplicaron diversos instrumentos con
el n de alcanzar los objetivos propuestos.
Aunque en las dcadas siguientes a la cada de Pern los problemas de
la industrializacin concitaron el inters de historiadores y economistas,
este inters no deriv en estudios especcos sobre la poltica industrial
peronista.1 Por un lado, durante la dcada de 1960, los principales debates
giraran en torno del desempeo de la industria en el perodo agroexporta1. Empleo el trmino poltica industrial para referirme al conjunto de instrumentos utilizados para alentar el desarrollo industrial sin presuponer la existencia
de un plan ordenado de industrializacin.

XII

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dor, en el cual se buscaran, desde diferentes marcos tericos, las claves de

la evolucin posterior de la economa local. Por otro lado, la crisis del modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) durante la
dcada de 1970 conducira a los estudiosos a concentrarse en las caractersticas de las polticas industriales aplicadas durante los aos sesenta. En
consecuencia, el anlisis del contenido y el impacto de las polticas peronistas no suscit la atencin de la historiografa.
En vista de ello, este libro se propone abordar el tema a partir del anlisis
de las polticas pblicas. El trabajo parte de concebir la elaboracin y aplicacin de una poltica pblica como un proceso decisional complejo mediante
el cual una multiplicidad de actores como el gobierno, la burocracia, los empresarios y los partidos polticos inciden sobre sus contenidos, seleccionan
los instrumentos para alcanzar los objetivos, e implementan las polticas.
El estudio se concentra en las caractersticas organizativas, los recursos y
las estrategias que estos actores desplegaron en la elaboracin y aplicacin
de la poltica industrial.

Peronismo, polticas pblicas e industria: un debate

inconcluso
Las interpretaciones clsicas
Las relaciones entre el peronismo, sus polticas pblicas y el sector manufacturero han sido tradicionalmente objeto de agudas controversias.2 Ya
durante los aos peronistas, la puesta en marcha de sus polticas pblicas
fue acompaada de un intenso debate y de importantes crticas. En la dcada de 1950, la crisis crnica de la balanza de pagos y el ciclo de marchas y
contramarchas que caracterizaron el comportamiento de la economa argentina, dieron lugar a las primeras interpretaciones sobre la naturaleza de
las polticas peronistas y sus lmites. La Comisin Econmica Para Amrica
Latina (CEPAL) ejerci una notable inuencia sobre las primeras interpretaciones de los problemas que afrontaba el desarrollo econmico. Si bien
los autores inuidos por la teora del desarrollo ponan el acento en las trabas impuestas al desarrollo por el deterioro secular de los trminos del intercambio, que reduca la capacidad para importar obligando a una indus2. Para un anlisis sobre la historiografa del peronismo vase Claudio Belini
y Marcelo Rougier. Los dilemas de la historiografa econmica del peronismo: certezas dudosas, vacos persistentes. Aportes para la construccin de una agenda de
investigacin. En: La historia econmica argentina en la encrucijada. Balances y perspectivas. Comp. por Jorge Gelman. Buenos Aires: Prometeo, 2006, pgs. 350-369; sobre
la historiografa de la industria, vase Claudio Belini. La historia industrial argentina, 1870-1976: entre la crisis y la renovacin. En: Nuevo Topo, nm. 3: Buenos Aires
(septiembre de 2006), pgs. 5-26.

introduccin

XIII

trializacin forzada pero escasamente integrada, se entenda que las polticas pblicas haban sido incapaces de actuar con efectividad sobre ciertos
puntos claves de la economa.3
Esta interpretacin de la CEPAL ejerci una fuerte inuencia a principios de la dcada de 1960. As, por ejemplo, Aldo Ferrer sostuvo que el principal problema de la economa argentina era el carcter no integrado de su
estructura industrial. Esta situacin era el resultado de las errneas polticas econmicas aplicadas a partir de 1930. Al menos en parte, Ferrer atribua ese fracaso a la perduracin en los equipos econmicos de la idea de
que el motor impulsor del desarrollo hasta entonces proveniente del exterior era una condicin dada.4 Otros autores enrolados en la misma corriente, como Santiago Macario, sostuvieron que durante la posguerra el estado
haba desempeado un papel relativamente pasivo en la denicin de las
polticas pblicas y que el proteccionismo haban sido el resultado combinado del nacionalismo econmico y de la presin empresarial. El resultado
era una poltica caracterizada por altos niveles de proteccin indiscriminada y carente de un enfoque de largo plazo.5
En la dcada de 1970, cuando la crisis del modelo sustitutivo y del paradigma keynesiano cobr mayor dramatismo, Ferrer avanz en una caracterizacin ms especca y crtica de la poltica econmica peronista. En
1977, sostuvo la tesis de que los instrumentos de la poltica econmica peronista haban sido inconsistentes con sus objetivos de redistribucin del
ingreso y generacin de empleo, y al mismo tiempo con el crecimiento de
la economa al afectar las posibilidades de exportacin y las expectativas de
rentabilidad.
Si bien al autor reconoca que entre 1946 y 1949 se haba alcanzado un
xito considerable gracias a un conjunto de condiciones favorables, en ltima instancia haba sido el margen existente para la sustitucin de importaciones de ramas livianas lo que posibilit que mediante el uso de instrumentos de poltica relativamente sencillos como la proteccin aduanera,
el rgimen de cambios y la expansin crediticia, se obtuvieran esos resultados.6 En contraste, cuando el agotamiento de ese proceso requiri de una
3. CEPAL. El desarrollo econmico de la Argentina. Mxico, DF, 1959, pgs. 14-27;
un diagnstico similar sobre las polticas peronistas se encuentra en el informe Prebisch de 1955. Vase BCRA. Memoria anual (1955). Informes del Seor Asesor Econmico y Financiero de la Presidencia de la Nacin, Dr. Ral Prebisch. Buenos Aires,
1956.
4. Aldo Ferrer. La economa argentina. Buenos Aires: FCE, 1963, pgs. 240-241.
5. Santiago Macario. Proteccionismo e Industrializacin en Amrica Latina.
En: Boletn Econmico de Amrica Latina, vol. IX, nm. 1: Buenos Aires (marzo de 1964),
pgs. 79-85.
6. Aldo Ferrer. Crisis y alternativas de la poltica econmica argentina. Buenos Aires:
FCE, 1977, pgs. 14-22.

XIV

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cuidadosa y activa intervencin estatal destinada a realizar proyectos estratgicos, la inmadurez del sector pblico condujo a la apertura al capital
extranjero.
Los estudios de Ferrer no profundizaron en el anlisis de los instrumentos y objetivos de la poltica industrial peronista. En cambio, sobre la base
estadstica confeccionada por la CEPAL, Ferrer brind un anlisis de la macroeconoma del perodo que tendra gran inuencia.
Otros estudiosos, entre los que se destaca Jorge Katz, concentraron su
anlisis en los cambios en la funcin de produccin y la estructura industrial durante la posguerra, marcando la existencia de dos etapas, el peronismo y el perodo 1955-1961. En la primera etapa la expansin de la produccin se habra basado fundamentalmente en la incorporacin de mano
de obra. En cambio, la segunda habra estado marcada por un crecimiento
ms acelerado de la produccin y de la productividad del trabajo, asentado
en la introduccin de mtodos de produccin capital intensivos gracias a
la inyeccin de capitales extranjeros.7
A nales de los aos sesenta, el fortalecimiento de la perspectiva crtica
de la CEPAL sobre la experiencia peronista converga con otra interpretacin realizada desde un marco terico opuesto al estructuralismo: la teora
neoclsica. La tesis de Carlos Daz Alejandro arma que la poltica de industrializacin peronista era el resultado de presiones econmicas y polticas
de corto plazo provenientes del movimiento obrero y de los empresarios.
En este sentido, el objetivo no haba sido el crecimiento industrial sino el
aumento del consumo, la ocupacin obrera y la seguridad econmica de las
masas y los empresarios an a costa de la formacin de capital.8 La poltica peronista era denida como una respuesta tarda a la Gran Depresin
ya que pareca condicionada por las frustraciones econmicas de la dcada
de 1930 antes que por las nuevas condiciones que se abriran a la economa
internacional a partir de la posguerra.
Esta tesis se apoyaba en el anlisis de los diferentes instrumentos de
poltica sectorial utilizados tales como el control de cambios, las polticas
arancelaria y crediticia, complementados con una evaluacin de su impacto a partir la incorporacin de informacin cuantitativa. Sin embargo, algunas de las dimensiones de la poltica industrial son apenas indagadas
tales como el manejo de las empresas pblicas.
7. Jorge Katz. Production Functions, Foering Investment and Growth. A study based on
the Argentine Manufacturing Sector, 1946-1961. Amsterdam: North Holland Pusblishing
Company, 1969, pgs. 103-138; vase tambin, Jorge Katz. Caractersticas estructurales del crecimiento industrial argentino, 1946-1961. En: Desarrollo Econmico, vol.
7, nm. 26: Buenos Aires (julio de 1967), pgs. 59-76.
8. Carlos Daz Alejandro. Ensayos de historia econmica argentina. Buenos Aires:
Amorrortu, 1975, pg. 117, 129 y ss.

introduccin

XV

Adems, este anlisis se basa en el presupuesto de que una menor intervencin estatal habra impulsado un mayor crecimiento econmico mediante el impulso de las actividades en las cuales el pas tena ventajas comparativas. Tambin es claro el postulado de que las polticas pblicas que se
alejaran del objetivo de asegurar un marco institucional para la libre operatoria del mercado, eran el resultado de presiones sectoriales sobre un estado concebido como un actor pasivo.
Mientras que las interpretaciones inspiradas en el pensamiento cepalino y la teora neoclsica mostraron una mirada uniformemente crtica sobre la experiencia peronista no sucedi lo mismo con los autores inspirados
en la tradicin marxista. As, por ejemplo, Juan Carlos Esteban revaloriz
tempranamente la experiencia peronista.9 Aunque el autor se bas ampliamente en las estadsticas compiladas por la CEPAL deriv de ellas conclusiones opuestas sobre el desempeo peronista, en especial en relacin con
el papel del estado. Otras dimensiones de las polticas ociales como la poltica de importaciones o la crediticia fueron analizadas a partir de fuentes
hasta entonces inexploradas como memorias ociales, de las cuales poda
derivarse el apoyo gubernamental a la industrializacin y el fomento de la
pequea y mediana empresa.
Sin embargo, el autor sealaba los lmites de la poltica peronista en
especial su reticencia a modicar el rgimen de propiedad de la tierra y su
desinters por el fomento de la siderurgia. Estos lmites eran el resultado
de la naturaleza del gobierno peronista, que representaba los intereses de
una burguesa industrial relativamente indiferenciada.
En contraposicin, desde el marxismo trotskista Milcades Pea ofreca una visin crtica. As, por ejemplo, basndose en informacin censal,
seal que fue precisamente durante el peronismo cuando la produccin
industrial se estanc.10
La evaluacin crtica del desempeo peronista parta de una perspectiva opuesta sobre la naturaleza de la burguesa argentina y su papel histrico. Pea sostena que la burguesa industrial haba nacido y permaneca
vinculada a la clase terrateniente por mltiples lazos.11 En consecuencia,
su ascenso no tena efecto disruptivo alguno sobre la dominacin de esta.
An ms, la burguesa local era parasitaria al lograr la maximizacin de sus
ganancias del desarrollo combinado que caracterizaba la estructura econmica del pas.
9. Juan Carlos Esteban. Imperialismo y desarrollo econmico. La Argentina frente a
nuevas relaciones de dependencia. Buenos Aires: Palestra, 1961.
10. Milcades Pea. Crecimiento (1935-1946) y estancamiento (1947-1963) de la
produccin industrial argentina. En: Industrializacin y clases sociales en la Argentina.
Buenos Aires: Hyspamrica, 1986, pgs. 9-44.
11. Milcades Pea. Industrializacin y clases sociales en Argentina. Buenos Aires:
Hyspamrica, 1986, pg. 164.

XVI

claudio belini

A pesar de las diferencias de ambas interpretaciones, es notable que las

corrientes marxistas compartieran un diagnstico del peronismo como bonapartismo. Es decir, un rgimen situado por encima de las clases sociales
que intentaba arbitrar en sus conictos.12
El anlisis de las polticas pblicas que estos autores realizaron fue pronto relegado a un segundo plano en las siguientes interpretaciones realizadas bajo la tradicin marxista. En efecto, a nales de la dcada de 1960 la
naciente teora de la dependencia inspir nuevos aportes, cuyo principal
mrito consisti en ofrecer una explicacin abarcadora de las fuerzas sociales y polticas que impulsaban el desarrollo. Para Cardoso y Faletto el
peronismo era producto de las contradicciones surgidas de una industrializacin acelerada que se combin durante la dcada de 1930 con la dominacin de la gran burguesa. Como tal, el peronismo constitua un movimiento poltico apoyado por diversos sectores sociales que intentaba continuar
la expansin econmica reivindicando para el estado un papel orientador
e incorporando a las masas al sistema econmico y poltico.13
Si bien los autores armaban que el predominio de la dominacin burguesa con mltiples intereses en el sector agroexportador, las nanzas y la
industria determin que las polticas peronistas se asentaran sobre el dinamismo de la empresa privada, ello no daba lugar a una exploracin sistemtica de las mismas.
La concentracin en el anlisis de la naturaleza del peronismo adquiere mayor intensidad en el libro que Mnica Peralta Ramos public en 1978.
Aqu el peronismo es presentado de manera similar, como una alianza de
clases, conformada por fracciones de la burguesa industrial, la clase obrera
y un sector del estado erigido en rbitro entre las clases, que haba impulsado una poltica de industrializacin basada en la expansin del mercado
interno y una estable composicin orgnica del capital.14 Como Esteban,
Peralta Ramos interpreta la crisis de 1952 como un momento decisivo que
pone de maniesto el agotamiento de la etapa fcil de sustitucin de impor12. Desde una perspectiva favorable al peronismo, vase Jorge Abelardo Ramos. Revolucin y contrarrevolucin en Argentina. Buenos Aires: Amerindia, 1957; adems, Pea y Ramos se enfrentaron en un debate en torno al rol de la burguesa industrial y las polticas peronistas. Pea dedic un libro a refutar las armaciones
de Ramos. Milcades Pea. Industria, burguesa industrial y liberacin nacional. Buenos Aires: Fichas, 1974, pgs. 143-153.
13. Fernando Cardoso y Enzo Faletto. Dependencia y desarrollo en Amrica Latina.
Mxico, DF: Siglo XXI, 1992, pg. 111. (primera edicin 1969). Como coyuntura de
poder, el peronismo entrara en crisis cuando la redistribucin del ingreso afecte las
necesidades de la acumulacin de capital, principalmente en el sector hegemnico
de la burguesa agroimportadora.
14. Mnica Peralta Ramos. Acumulacin de capital y crisis poltica en Argentina,
1930-1974. Mxico, DF: Siglo XXI, 1978, pg. 26.

introduccin

XVII

taciones y la contradiccin entre la redistribucin del ingreso y la reduccin

de la tasa de ganancia. La necesidad de elevar esta ltima conducir nalmente a la conformacin de una nueva alianza apoyada por la penetracin
del capital extranjero en la fase de internacionalizacin abierta a comienzos de la dcada de 1950.15
En conjunto, los estudios inspirados en el marxismo estuvieron concentrados en develar la naturaleza y la composicin de clases del peronismo.16
De ese objetivo principal se derivaba el inters por indagar las relaciones
entre la burguesa industrial y el estado, y solo en forma accesoria las polticas pblicas. En realidad, con excepcin de los trabajos de Esteban y Pea
los estudios marxistas no aportaron nuevas indagaciones sobre las polticas ociales y su impacto.
La disparidad de interpretaciones sobre las intenciones de las polticas
industriales peronistas y su impacto es el resultado de la marginalidad con
que el tema ha sido abordado por la historiografa, preocupada por una
perspectiva a largo plazo sobre las polticas econmicas o bien sobre el carcter trunco de la industrializacin. El debate contina abierto frente a
la escasez de estudios especcos sobre el tema. Adicionalmente, los problemas que presentan las estimaciones estadsticas sobre incremento de
la produccin industrial y la ausencia de un debate sobre esa importante
cuestin, han acentuado la falta de acuerdo sobre el papel de las polticas
pblicas y sus efectos en el crecimiento industrial.17

15. La hiptesis segn la cual el principal conicto dirimido entre 1952 y 1955
fue la sustitucin de trabajo por capital haba sido expuesta por Pablo Gerchunoff
y Juan Jos Llach. Capitalismo industrial, desarrollo asociado y distribucin del
ingreso entre los gobiernos peronistas. En: Desarrollo Econmico, vol. 15, nm. 57:
Buenos Aires (1975), pg. 17.
16. Una lnea de investigacin estudi el rol del movimiento obrero en la formacin de la alianza peronista cuestionando la distincin entre vieja y nueva clase
obrera realizada por Germani, vase Miguel Murmis y Juan Carlos Portantiero. Estudios sobre los orgenes del peronismo. Buenos Aires: Siglo XXI, 1971.
17. As, por ejemplo, dos artculos recientes publicados en una misma coleccin
presentan imgenes opuestas sobre la evolucin industrial durante el peronismo.
Mientras el primero sostiene que la tasa de crecimiento fue del 3 % anual, el segundo
arma que fue del 6,3 %; vase Mara Ins Barbero y Fernando Rocchi. La industria,
1914-1945. En: Nueva Historia de la Nacin Argentina. Vol. 9. Buenos Aires: Planeta,
2002; y Juan Jos Llach. La Industria, 1945-1983. En: Nueva Historia de la Nacin
Argentina. Vol. 9. Buenos Aires: Planeta, 2002; una presentacin de los problemas
de las estimaciones estadsticas puede verse en Laura Randall. Lies, Damn Lies end
Argentine GDP. En: Latin American Research Review, vol. IX: Austin (1976), pgs. 142143.

XVIII

claudio belini

La bsqueda de razones para la estrategia peronista

A nales de la dcada de 1960, el debate entre los economistas sobre los
lmites de la industrializacin sustitutiva de importaciones condujo a que
estos y los historiadores se interesaran sobre las discusiones que treinta
aos antes haban preludiado su adopcin en el marco de la Segunda Guerra Mundial. Estos trabajos no se centraron en el anlisis de la poltica industrial peronista, pero constituyen un punto de referencia obligado para
la indagacin acerca de las causas que fueron esgrimidas por las autoridades econmicas peronistas para la adopcin de una poltica de fomento
industrial orientada al mercado interno.
La discusin ha girado en torno de las interpretaciones sobre los contenidos de los proyectos industrialistas y la caracterizacin de la estrategia
peronista. En cuanto al primer punto, estos trabajos parten del anlisis de
la propuesta realizada por Federico Pinedo en 1940, culminando en el Primer Plan Quinquenal, momento en que se consideran clausurados los debates. En un artculo pionero Javier Villanueva sostuvo que las divergencias
existentes entre quienes propiciaban una industrializacin concentrada en
industrias livianas (los empresarios) y bsicas (los militares) constituan
matices dentro del grupo industrialista pero no dos concepciones antagnicas.18 La estrategia nalmente seguida donde la autarqua no asuma un
carcter absoluto, es presentada tambin como el resultado ante el temor
por los efectos que la reanudacin de las importaciones tendra sobre la
ocupacin obrera.
En contraste, un conjunto de autores ha marcado la existencia de claras posiciones dicotmicas entre quienes propiciaban el cierre de la economa y quienes alentaban una reforma de la estrategia de desarrollo vigente evitando el peligro de una orientacin mercado internista.19 Esta interpretacin alcanza su mejor formulacin en el trabajo de Juan Jos Llach
convertido en la versin predominante sobre la cuestin. Cuestionando las
interpretaciones que vean en el Plan Pinedo principalmente un conjunto
de medidas coyunturales tendientes a hacer frente a la cada de las exportaciones de granos provocada por la guerra,20 Llach lo concibe como una
18. Javier Villanueva. Aspectos de la estrategia de industrializacin argentina. En: Los fragmentos del poder. Buenos Aires: Jorge lvarez, 1968, pgs. 328-331.
19. Daz Alejandro, Ensayos de historia econmica argentina; Guido Di Tella. Controversias econmicas en la Argentina, 1930-1970. En: Argentina y Australia. Ed. por
John Fogarty, Ezequiel Gallo y Hctor Diguez. Buenos Aires: Instituto Di Tella,
1979, pgs. 165-184; Juan Jos Llach. El Plan Pinedo de 1940, su signicado histrico y los orgenes de la economa poltica del peronismo. En: Desarrollo Econmico,
vol. 23, nm. 92: Buenos Aires (1984), pgs. 551-558; Paul Lewis. La crisis del capitalismo
argentino. Buenos Aires: FCE, 1993, pgs. 117-124.
20. Horacio Pereyra. Pinedo y el Plan Econmico de 1940. En: Todo es Historia,
nm. 131: Buenos Aires (abril de 1978), pgs. 7-28; un crtica a la interpretacin de

introduccin

XIX

modicacin parcial de la estrategia de desarrollo hasta entonces vigente

consistente en el impulso a la industrializacin orientada al mercado externo. Como tal constituira un lcido reconocimiento de la hegemona de
Estados Unidos y una proftica visualizacin de los lmites del mercado interno.21
Las discusiones en torno de la caracterizacin de la estrategia peronista
y de los factores que explican sus rasgos principales no coinciden exactamente con las dos posturas arriba reseadas aun cuando hay consenso en
cuanto a su orientacin mercado internista. Por un lado, una lnea interpretativa concibe a la estrategia peronista como un proyecto tendiente a
la autarqua, entendida esta como una estrategia de industrializacin diversicada (Daz Alejandro) o como un plan de desarrollo de industrias de
base (Waissman, Lewis). Estos autores sealan el papel predominante de
los factores internos en la determinacin de las caractersticas de las polticas peronistas. As, por ejemplo, Daz Alejandro caracteriz a las polticas
peronistas como respuestas tardas a la Gran Depresin, cuyas races histricas se remontaban a las frustraciones econmicas de la dcada de 1930,
sin considerar adecuadamente las posibilidades abiertas por la reanudacin del comercio internacional.
En esta lnea interpretativa, Carlos Waisman presenta la postura ms
extrema, al sostener la tesis de que la poltica de autarqua industrial y corporativismo sindical impulsada por la alianza peronista (conformada por
sectores de las fuerzas armadas, el clero y el movimiento obrero en un contexto en que como consecuencia de la crisis de 1930, la elite econmica se
hallaba fragmentada y el estado cobraba creciente autonoma), estuvo determinada por una irreal perspectiva sobre la cuestin social y el avance
del comunismo. Estos temores eran totalmente infundados ya que si bien
el movimiento obrero se mostraba ms polarizado, no pareca orientarse
hacia la izquierda. Para Waisman los factores externos no jugaran ningn
papel. Incluso, sostiene que el principal problema que poda derivarse de la
restauracin del comercio internacional, la desocupacin, no hubiera superado el alcanzado durante la Gran Depresin.22
En contraste, Villanueva, Di Tella y Llach han caracterizado la estrategia peronista como un camino intermedio entre los proyectos autarquizantes y los que propiciaban una industrializacin exportadora. Sin embargo,
Llach puede verse en Gisela Cramer. Argentine Riddle: The Pinedo Plan of 1940 and
the Political Economy of the early war years. En: Journal of Latin American Studies,
vol. 30, nm. 3: Londres (octubre de 1998), pgs. 519-550.
21. Llach, El Plan Pinedo de 1940, su signicado histrico y los orgenes de la
economa poltica del peronismo, pgs. 524-526.
22. Carlos Waisman. Reversal of Development in Argentina. Postwar Counterrevolutionary Policies and Their Structural Consequences. Princeton: Princeton University
Press, 1987, pgs. 198-206.

XX

claudio belini

dentro de esta interpretacin comn pueden observarse algunas diferencias. As, por ejemplo, para Villanueva la estrategia peronista se concentrara en la proteccin a las industrias existentes antes que en la aplicacin de
un programa de desarrollo previamente concebido. Ello era el resultado de
la inuencia que los empresarios industriales haban conquistado sobre la
estructura de poder durante la dcada de 1930, pero tambin del temor reinante ante los efectos sobre la ocupacin que provocara la reanudacin de
importaciones.23
Por su parte, Guido Di Tella presenta la estrategia peronista como un
camino intermedio al propiciar una industrializacin basada en sectores
intensivos en mano de obra, de acuerdo a la dotacin relativa de mano de
obra y capital, y orientada al mercado interno. Esta opcin sera combatida por la CEPAL que propondra una poltica menos razonada destinada a
crear una economa semiautrquica partiendo de un diagnstico pesimista
sobre el futuro de las exportaciones tradicionales.
Aunque Llach comparte la idea de que el peronismo no ambicionaba
el logro de la autarqua, interpreta que la estrategia mercado internista
surgira de consideraciones ajenas a la poltica industrial. Se trataba de
dar prioridad a la poltica social y de ingresos y dar tambin respuestas
nacionalistas a la peculiar situacin internacional que se afrontaba.24 De
esta forma, tanto factores internos vinculados a las necesidades de consolidacin poltica del peronismo a travs del incremento de los salarios
reales, como factores externos relacionados con las presiones estadounidenses contra el mantenimiento de la neutralidad en el conicto blico modelaron la estrategia econmica del primer peronismo.
En resumen, desde nales de la dcada de 1960 se ha abordado el anlisis de los debates en torno a la cuestin industrial durante la guerra y la
caracterizacin de la estrategia peronista. En relacin con la primera cuestin, se enfrentaron quienes conceban que las discusiones sobre la industria no implicaban dos posturas dicotmicas claras (Villanueva) y quienes
observan que ese momento fue decisivo para la evolucin econmica del
pas al enfrentar dos proyectos de industrializacin antagnicos (Daz Alejandro, Di Tella, Llach, Waisman, Lewis). En relacin con la segunda cuestin, la naturaleza de la estrategia peronista y los factores que la modelaron,
puede sealarse la existencia de dos perspectivas enfrentadas. Por un lado,
la que caracteriza la estrategia peronista como un camino intermedio entre
la autarqua y la industrializacin exportadora (Villanueva, Di Tella, Llach)
y los autores que sostienen que la estrategia peronista tendi hacia el logro
de la autarqua econmica (Daz Alejandro, Waisman y Lewis). La primera
23. Villanueva, Aspectos de la estrategia de industrializacin argentina,
pgs. 328-331 y 347-349.
24. Llach, El Plan Pinedo de 1940, su signicado histrico y los orgenes de la
economa poltica del peronismo, pg. 546.

introduccin

XXI

interpretacin incorpora los factores externos como condicionantes de la

poltica peronista en tanto que la segunda sostiene que fueron consideraciones de orden interno los que determinaron la orientacin de la poltica
peronista.

El anlisis de la poltica industrial peronista

El primer estudio integral sobre la poltica industrial peronista fue realizado por Hugh Schwartz en 1967.25 Este autor sostuvo que, a partir de 1943,
se aplicaron polticas favorables a la industrializacin a travs del uso del
crdito bancario y la proteccin aduanera. Segn Schwartz, la poltica industrial peronista fue escasamente selectiva al auspiciar el desarrollo tanto
de industrias que tenan ventajas comparativas, como de otras con pronunciadas desventajas. Aunque advierte que la escasa selectividad de la poltica
industrial era un rasgo compartido por otras naciones que se volcaban a la
industrializacin, en el caso argentino estaba agravado por el fuerte subsidio que esa poltica involucraba.
El estudio de Schwartz incluy nuevas estimaciones sobre el incremento de la produccin industrial que implican tasas de crecimiento notoriamente superiores que las estimadas por el Banco Central o el Consejo Nacional de Desarrollo. Ello no le impidi marcar algunos lmites de la poltica
ocial. Como Daz Alejandro, cuestion la estrategia de industrializacin
acelerada a costa del sector primario, que gener efectos negativos para el
propio ISI al limitar la importacin de insumos y maquinarias.
La tesis de Schwartz no fue seguida de otros trabajos que estudiaran
las polticas industriales de manera integral. En cambio, algunas de sus dimensiones recibieron mayor atencin, especialmente la poltica crediticia
y el manejo de las empresas estatales. El primer tema es una de las dimensiones ms indagadas de la poltica industrial peronista. En 1967, Altimir,
Sourrouille y Santamara sostuvieron la tesis de que la operatoria del Banco
Industrial fue sustancialmente diferente a la propuesta por las autoridades
pblicas. Lejos de atender los requerimientos de la pequea y mediana empresa, el banco habra nanciado preferentemente las grandes sociedades
annimas. Tampoco habra sido exitoso el auxilio a nuevas actividades, visto que la industria alimenticia y la textil estuvieron sobrerrepresentadas en
la distribucin del crdito. Solo el objetivo de propender a una mayor distribucin del crdito hacia el Interior habra obtenido ciertos resultados.26
25. Hugh Schwartz. The Argentine Experience with Industrial Credit and Protection
Incentives, 1943-1958. 2 vols. University of Yale, 1967.
26. Oscar Altimir, Horacio Santamara y Juan Sourrouille. Los instrumentos
de promocin industrial en la posguerra. En: Desarrollo Econmico, vol. 7, nm. 25:
Buenos Aires (1967), pgs. 894-907.

XXII

claudio belini

A nales de la dcada de 1990, nuevos trabajos que emplearon los archivos del Banco Industrial permitieron echar luz sobre esta temtica central.
En diversos trabajos Girbal ha sealado que la poltica crediticia del peronismo tendi a beneciar a las industrias ms tradicionales como los frigorcos, las fbricas de tanino, las bodegas, los ingenios azucareros y las
empresas textiles. Al mismo tiempo, apartndose de su objetivo proclamado, la distribucin del crdito, lejos de beneciar al interior y propender a
una descentralizacin industrial, el banco nanci principalmente las actividades del cordn industrial bonaerense.27
Por su parte, Rougier ha sostenido que lejos de convertirse en un banco de inversin el Banco Industrial se volc a nanciar los crecientes gastos corrientes de las empresas ya establecidas. Al mismo tiempo, concentr
tempranamente su auxilio nanciero en un conjunto de grandes empresas,
que se beneciaron por el subsidio encubierto a travs de tasas de inters
reales negativas. Por ltimo, a partir del anlisis de la distribucin del crdito entre sectores y empresas, este autor ha destacado la ausencia de una
clara poltica crediticia.28
El estudio de las empresas pblicas industriales, muchas de las cuales
surgieron durante el peronismo, ha merecido una menor atencin de los
analistas, en parte debido a la dicultad para acceder a las fuentes primarias. Tambin aqu los aportes de Altimir, Santamara y Sourrouille constituyen el punto de partida. Se trata de aproximaciones al tema ya que solo
presentan una visin de largo plazo con escasas referencias a la etapa peronista. Segn estos autores, las empresas pblicas, a excepcin de la Sociedad Mixta Siderurgia Argentina (SOMISA), tuvieron un escaso papel en el
proceso de industrializacin. As, por ejemplo, aunque la empresa Industrias Aeronuticas y Mecnicas del estado (IAME) pretendi tener un perl
comercial, solo constituy una etapa experimental de la industria automotriz.29
El anlisis de la experiencia IAME fue retomado por Angueira y Tonini,
quienes asociaron su fracaso a la venta de la planta de tractores a FIAT y el

27. Noem Girbal-Blacha. Una relectura de la economa peronista (1946-1955). Crdito, regin y diversicacin productiva. Buenos Aires: Academia Nacional de la Historia,
1996; y Noem Girbal-Blacha. Mitos, paradojas y realidades. La Argentina peronista, 19461955. Bernal: UNQ, 2003.
28. Marcelo Rougier. La poltica crediticia del Banco Industrial durante el primer
peronismo. 1944-1955. Buenos Aires: Facultad de Ciencias Econmicas, 2001; Marcelo
Rougier. Crdito e industria en tiempos de Pern. En: Revista de Historia Industrial,
nm. 35: Barcelona (2007), pgs. 79-112.
29. Oscar Altimir, Horacio Santamara y Juan Sourrouille. Los instrumentos
de promocin industrial en la posguerra. En: Desarrollo Econmico, vol. 6, nm. 21:
Buenos Aires (1966), pgs. 476-477.

introduccin

XXIII

arribo de la empresa estadounidense Kaiser.30 Interpretaron estos acuerdos como una evidencia de la debilidad estatal y de la alianza entre sectores
de la burguesa local y el capital extranjero. Sin embargo, no estudiaron al
ente desde la perspectiva de la empresa, ni indagaron la poltica ocial hacia el sector. Por nuestra parte, los estudios sobre el desempeo de la Direccin Nacional de Industrias del Estado (DINIE) y de la Direccin General de
Fabricaciones Militares (DGFM) ha remarcado los avances del estado como
empresario y, al mismo tiempo, los lmites de su accionar y su papel menor
en las transformaciones del sector manufacturero durante la posguerra.31
En relacin a la poltica industrial, una serie de estudios ha sostenido que las polticas peronistas no tuvieron inicialmente una orientacin
ni marcadamente proindustrial ni antiexportadora. Segn esta visin, el
gobierno peronista auspici la industrializacin solo como respuesta a la
crisis del sector externo a partir de 1949. Y aunque a partir de entonces se
pusieron en marcha un variado conjunto de instrumentos con el objeto de
alentar el crecimiento manufacturero, estos no cristalizaron en un sistema
de promocin industrial ordenado.32 Ms recientemente hemos evaluado
los objetivos y los logros de la poltica sectorial a partir del anlisis de seis industrias o ramas que tenan entonces un peso importante en la estructura
industrial o bien que desempearan un papel clave en el patrn de crecimiento industrial a partir de 1950. El estudio de las polticas especcas y
30. Mara del Carmen Angueira y Alicia Tonini. Capitalismo de Estado, 1927-1956.
Buenos Aires: CEAL, 1986; recientemente se ha interpretado esta experiencia como
exponente de las contradicciones de la poltica econmica peronista con el abandono del nacionalismo y la apuesta al capital extranjero sin la densidad terica del
tndem desarrollista Frondizi-Frigerio. Mario Racanello. IAME y la lgica de la
poltica econmica peronista. En: Amrica Latina en la Historia Econmica: Mxico,
DF (mayo-julio de 2013), pgs. 177-221.
31. Claudio Belini. DINIE y los lmites de la poltica industrial peronista, 19471955. En: Desarrollo Econmico, vol. 41, nm. 161: Buenos Aires (abril-junio de 2001),
pgs. 97-119; Claudio Belini. La Direccin General de Fabricaciones Militares y su
papel en la industrializacin de posguerra, 1941-1958. En: Polticas de promocin y
estrategias empresariales en la industria argentina, 1950-1980. Buenos Aires: Ediciones
Cooperativas, 2007; Claudio Belini y Marcelo Rougier. El estado empresario en la industria argentina. Conformacin y crisis. Buenos Aires: Manantial, 2008.
32. Richard Mallon y Juan Sourrouille. La poltica econmica en una sociedad conictiva. Buenos Aires: Amorrortu, 1976, pg. 115 y ss; Adolfo Dorfman. Cincuenta aos
de industrializacin en Argentina. Buenos Aires: Solar, 1983, pgs. 531-536; y Jorge Katz
y Bernardo Kosacoff. El proceso de industrializacin en Argentina. Evolucin, retroceso y prospectiva. Bueno Aires: CEAL y CEPAL, 1989, pgs. 49-52; una interpretacin
opuesta que sostiene que el peronismo busc reconstruir la relacin especial con
Gran Bretaa y que luego de 1947 revirti sus polticas proindustriales se encuentra
en Jorge Schvarzer. La industria que supimos conseguir. Buenos Aires: Planeta, 1996,
pgs. 195-218.

XXIV

claudio belini

de su impacto, nos ha permitido armar que si bien el peronismo marc

un corte en relacin a la poltica industrial, hasta comienzos de la dcada
de 1950 estas no tuvieron como eje la autarqua ni el desarrollo de las industrias bsicas. Si bien las dicultades que afront la economa argentina a
partir de 1949 condujeron a las autoridades pblicas a disear polticas ms
ordenadas, tambin condicionaron su impacto e impusieron importantes
lmites al cambio estructural.33
Otras de las dimensiones que ha recibido atencin creciente ha sido el
vnculo entre los empresarios y el gobierno de Pern. Entre ellos se destacan el reciente libro de James Brennan y Marcelo Rougier sobre el empresariado del interior del pas y la constitucin de la Confederacin General
Econmica (CGE), que constituye el anlisis ms abarcativo sobre el tema;
el estudio comparado de Anbal Juregui sobre los empresarios en Argentina y Brasil; y el anlisis de Ricardo Sidicaro sobre los vnculos entre los
empresarios y el peronismo entre el ascenso de Pern y el menemismo.34

Algunas cuestiones de orden terico y metodolgico

Como dijimos, este libro se propone analizar el proceso de elaboracin
y de aplicacin de la poltica industrial, completando el anlisis realizado
en La industria peronista.35 En este plano, el libro se inscribe en una serie de
investigaciones que, con diferentes marcos tericos, desde hace ya algn
tiempo vienen renovando las interpretaciones sobre el estado, las polticas
pblicas y los actores sociales durante el peronismo.36
En este trabajo partimos de concebir la elaboracin de la poltica pblica
como un proceso decisional complejo donde participan una multiplicidad
33. Claudio Belini. La industria peronista. Polticas pblicas y cambio estructural,
1946-1955. Buenos Aires: Edhasa, 2009.
34. James Brennan. Industriales y bolicheros: la actividad econmica y la
alianza populista peronista, 1943-1976. En: Boletn del Instituto de Historia Argentina y
Americana Dr. Emilio Ravignani, nm. 15: Buenos Aires (1997), pgs. 101-141; Ricardo
Sidicaro. Los tres peronismos. Buenos Aires: Siglo XXI, 2003; Anbal Juregui. Prometeo encadenado: los industriales y el gobierno peronista. En: Sueos de bienestar
en la Nueva Argentina. Buenos Aires: Imago Mundi, 2004, pgs. 47-71; James Brennan y Marcelo Rougier. The Politics of National Capitalism. Peronism and the Argentine
Bourgeoisie, 1946-1976. Pennsylvania: PUP, 2009.
35. Belini, La industria peronista. Polticas pblicas y cambio estructural, 1946-1955.
36. Anah Ballent. Las huellas de la poltica. Vivienda, ciudad, peronismo en Buenos
Aires. Bernal: UNQ, 2005; Patricia Berrotarn. Del plan a la planicacin. Buenos Aires: Imago Mundi, 2003; Patricia Berrotarn, Anbal Juregui y Marcelo Rougier,
comps. Sueos de bienestar en la Nueva Argentina. Buenos Aires: Imago Mundi, 2004;
Carolina Biernat. Buenos o tiles? La poltica inmigratoria del peronismo. Buenos Aires:
Biblos, 2007; Karina Ramaccioti. La poltica sanitaria del peronismo. Buenos Aires: Biblos, 2009, entre otros.

introduccin

XXV

de actores polticos, sociales y econmicos tales como el Poder Ejecutivo,

el Parlamento, los empresarios, la burocracia, los expertos y la prensa. Por
supuesto, estos actores estn dotados de recursos econmicos e institucionales desiguales, que les conere un poder desigual a la hora de intervenir
en este complejo proceso.37
Entendida como una red compleja de fuerzas (que) produce conjuntamente un efecto llamado polticas pblicas, la elaboracin de polticas
es un proceso continuo donde no hay una clara sucesin de fases con caractersticas propias. Sin embargo, desde un punto de vista metodolgico
y analtico, esta investigacin ha distinguido tres dimensiones principales que se yuxtaponen e interactan. Una primera dimensin se propone
indagar el proceso por medio del cual la industrializacin se convirti en
un problema y se incorpor a la agenda pblica. Para ello se ha considerado imprescindible analizar los debates en torno a la industria que tuvieron
lugar en los aos previos al surgimiento del peronismo. Estos debates denieron un problema e intentaron persuadir a los poderes pblicos sobre
la necesidad de adoptar un conjunto de soluciones. Se examinan, adems,
las concepciones peronistas en torno al orden econmico y social, el papel
del estado, la industria y los empresarios. Al menos en parte, estas ideas
organizaron la visin de las autoridades econmicas, ejerciendo inuencia
sobre las caractersticas de las polticas ociales.
Una segunda problemtica radica en el nivel de las interacciones polticas por medio de las cuales se denieron los rasgos bsicos de la poltica
industrial. En este nivel interesa analizar el papel que desempearon el Poder Ejecutivo, el Congreso y las organizaciones empresariales en la denicin de los objetivos e instrumentos de la poltica sectorial. Se entiende que
el diseo y la puesta en marcha de estos mecanismos por parte de las autoridades implicaron una toma de posicin sobre los recursos disponibles,
las prioridades de la poltica ocial y la disposicin a escuchar los intereses
de diferentes actores econmicos y sociales involucrados.
Por ltimo, una tercera dimensin analiza el problema de la aplicacin
de las polticas, aspecto en el que desempean un papel principal la burocracia pblica y los empresarios. Esta problemtica, que implica una distincin analtica entre la formulacin y la aplicacin de la poltica sectorial, ha
sido tradicionalmente concebida como una fase de transmutacin de leyes
en polticas cuyo xito o fracaso es atribuido a la voluntad de los actores involucrados. En contraste, aqu es analizada de manera compleja, teniendo
en cuenta que la aplicacin de una poltica siempre involucra un desvo con
respecto a su formulacin original. Esta desviacin puede ser provocada o
bien por factores endgenos, como las caractersticas de la poltica formu-

1991.

37. Charles Lindblom. El proceso de elaboracin de polticas pblicas. Madrid: MAP,

XXVI

claudio belini

lada y la capacidad de la burocracia, o bien por factores exgenos que, como

la naturaleza y el volumen de los recursos disponibles y la actitud de los actores sociales afectados, condicionan la aplicacin y modelan su impacto.38
A pesar de que partimos de una denicin de la elaboracin de las polticas pblicas que pone el acento sobre la participacin de una multiplicidad de actores, sostenemos que, en el caso de la poltica industrial, el estado y los empresarios constituyen los actores principales. La naturaleza de
las relaciones entre el estado y los empresarios ha merecido una atencin
creciente por parte de historiadores, socilogos y economistas, quienes la
han explorado tanto a nivel terico como histrico.39 En 1995, Peter Evans
propuso el trmino autonoma enraizada para explicar el tipo de relaciones entre el estado y los empresarios que caracterizaron a los pases que se
industrializaron exitosamente en el siglo XX. Segn esta interpretacin,
la efectividad de las polticas pblicas no dependi solo de la autonoma
de la burocracia pblica frente a los capitalistas (por otra parte siempre limitada a las constricciones impuestas por la acumulacin de capital), sino
de la combinacin de autonoma con la presencia de canales orgnicos de
comunicacin entre ambos actores con el n de negociar y renegociar los
objetivos de la poltica industrial y sancionar su incumplimiento.40
La autonoma enraizada, como las burocracias weberianas, ha sido ms
la excepcin que la regla. Aun as, la presencia de tecncratas y de un discurso tecnocrtico compartido con las lites empresariales contribuy a la
creacin de redes de vinculacin entre ambos actores. Por su parte, el surgimiento de asociaciones empresarias jug un papel importante al limitar la
bsqueda y explotacin de rentas por parte de los empresarios industriales
como consecuencia de sus estrechos lazos con el estado. Las asociaciones
multisectoriales tambin posibilitaron resolver internamente disputas intersectoriales. En conjunto, las asociaciones empresarias han desempeado un papel importante all donde la burocracia estatal es dbil al proveer
38. La literatura sobre la implementacin de polticas pblicas es extensa e imposible de citar aqu. Para una introduccin puede consultarse Luis Aguilar Villanueva, ed. La implementacin de las polticas pblicas. Mxico, DF: Porra, 1996; un modelo complejo es ofrecido por Martin Rein y Francine Rabinobitz. La implementacin: una perspectiva terica. Entre la intencin y la accin. En: La implementacin
de las polticas pblicas. Ed. por Luis Aguilar Villanueva. Mxico, DF: Porra, 1996,
pgs. 147-184.
39. Stephen Haggard, Sylvia Maxeld y Ben Ross Schneider. Theories of Business and Business-State Relations. En: Business and The State in Developing Countries. Ed. por Sylvia Maxeld y Ben Ross Schneider. Ithaca: Cornell University, 1997,
pgs. 36-60; Ben Ross Schneider. Las relaciones entre el estado y las empresas y sus
consecuencias para el desarrollo: una revisin de la literatura reciente. En: Desarrollo Econmico, vol. 39, nm. 153: Buenos Aires (1999), pgs. 45-75.
40. Peter Evans. Embedded Autonomy. States & Industrial Transformation. Princeton: PUP, 1995.

introduccin

XXVII

de canales de informacin y aplicar sanciones frente al incumplimiento de

las empresas.41

Un recorrido por el libro

De acuerdo con los presupuestos tericos expuestos en torno de la elaboracin de polticas, la investigacin responde a las tres dimensiones de
anlisis sealadas. En el primer captulo se analizan los debates sobre la industrializacin que tuvieron lugar durante los aos cuarenta. Analizo las
controversias que, en el contexto de la Segunda Guerra Mundial, protagonizaron un nutrido grupo de ingenieros, economistas, industriales, ociales de las fuerzas armadas, dirigentes empresariales y funcionarios pblicos. Estos debates denieron una cuestin industrial y ofrecieron un
conjunto de propuestas y soluciones a los problemas econmicos que la Argentina enfrentaba entonces y un diagnstico sobre su futuro en la posguerra. Luego se examinan las concepciones peronistas sobre el papel del
estado, de la industria y de los empresarios, que fueron recogidas por lo
que el peronismo denomin como doctrina. El captulo analiza las races
ideolgicas de estas concepciones, as como sus cambios. Si bien las concepciones econmicas del peronismo distaron de constituir un cuerpo de
ideas complejo y ordenado, una ideologa, construyeron una visin sobre
la sociedad y sobre los problemas econmicos que ejercieron inuencia no
desdeable sobre los hacedores de la poltica industrial del peronismo.
El segundo captulo estudia el lugar del gobierno en la elaboracin de la
poltica industrial. Se argumenta que hasta 1952, el Poder Ejecutivo desempe un papel preponderante en la denicin de la poltica sectorial como
resultado de un conjunto de factores institucionales, ideolgicos y coyunturales, entre los que se destaca el rol clave otorgado a la burocracia como
hacedora de la poltica pblica y las tendencias a la concentracin de facultades de gobierno. Se estudian los mecanismos mediante los cuales el
gobierno de Pern confeccion su agenda y determin los objetivos y los
instrumentos de la poltica sectorial. Este anlisis es realizado en los dos
momentos claves de puesta en marcha de la poltica: 1946 y 1952.
El anlisis del papel desempeado por el Parlamento es el objetivo del
tercer captulo. Se argumenta que en los aos iniciales del peronismo el
Congreso asumi un rol activo en la denicin de la poltica sectorial mediante la reforma de los proyectos ociales o bien a travs de la presentacin de iniciativas propias. Este estudio permite acercarnos a las ideas
sobre el papel y su papel en la economa argentina que sostenan los partidos polticos durante la primera dcada de la posguerra. Como tendr oca41. Ben Ross Schneider y Sylvia Maxeld. Business, the State and Economic Performance in Developing Countries. En: Business and The State in Developing
Countries. Ithaca: Cornell University Press, 1997, pgs. 3-35.

XXVIII

claudio belini

sin de demostrar, las formulaciones sobre el tema tenan fuertes races

con el pasado y recogan muy parcialmente algunos de los tpicos propios
de las teoras sobre el desarrollo econmico que estaban entonces en plena elaboracin. Por otra parte, este captulo aborda los efectos que tuvieron las transformaciones del sistema poltico a comienzos de la dcada de
1950 sobre la dinmica de la labor legislativa, que terminaron por convertir
al Congreso en una institucin raticadora de las iniciativas provenientes
del Poder Ejecutivo.
El estudio de las relaciones entre el gobierno y las organizaciones empresarias es el objetivo del cuarto captulo. Se sostiene que durante la primera presidencia el conicto que enfrent al naciente peronismo con la
Unin Industrial Argentina (UIA) y el dicultoso proceso de construccin
de una entidad nacional de industriales que fuera aceptada como un interlocutor legtimo, limitaron la inuencia que la dirigencia empresarial ejerci en la denicin de la poltica sectorial. Esta situacin comenz a modicarse a partir de 1952, cuando al calor de la crisis econmica, el gobierno
de Pern apoy el surgimiento de la Confederacin General de la Industria
(CGI) y le conri un papel importante en la elaboracin de la poltica sectorial. Aun entonces, el grado de realizacin del modelo corporativista fue
limitado.
El quinto captulo ofrece un anlisis de los instrumentos y objetivos de
la poltica industrial peronista. Se examinan las polticas crediticia, arancelaria, cambiaria, el tratamiento de la inversin extranjera y del estado
empresario. Este captulo ofrece una mirada general sobre los instrumentos de la poltica industrial peronista, con excepcin de la primera ley de
promocin industrial que se estudia en el siguiente captulo, marcando los
cortes existentes con respecto al perodo anterior a 1943. El estudio se completa con un anlisis de los objetivos impuestos en el Primer y Segundo Plan
Quinquenal.
Por ltimo, en el sexto captulo abordamos la implementacin de la poltica industrial a partir de un estudio de caso: el decreto 14.630/44 de industrias de inters nacional. La investigacin estudia los antecedentes y la
elaboracin de la ley que estableci el primer rgimen de promocin industrial de la Argentina. Se analiza la implementacin del sistema, el papel de
los actores econmicos involucrados, las actividades fomentadas y el impacto que la promocin industrial tuvo sobre un conjunto de actividades
manufactureras. Este captulo ofrece evidencia adicional a los cinco estudios sectoriales presentados en mi anterior libro sobre el tema: La industria
peronista. Finalmente, este estudio concluye con algunas consideraciones
generales sobre la elaboracin e implementacin de la poltica industrial
durante el gobierno de Pern.