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APUNTES CURSO SEGURIDAD SOCIAL


UNIVERSIDAD AUTONOMA DE CHILE
PROFESOR: PATRICIA FUENZALIDA MARTINEZ

I.- CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL1


a) Consideraciones previas: El concepto de Seguridad Social no naci como
lo entendemos hoy, referido a una rama del Derecho o a un conjunto de
instituciones, sino que sus primeros desarrollos decan relacin con ciertas
Leyes en particular, y es as como entre los hitos de este concepto se
encuentra la Social Security Act, primer cuerpo legislativo en que se utiliz el
trmino en el mbito legislativo, y en su contenido actual, la mencionada Ley,
fue aprobada por el Congreso de Estados Unidos, el 14 de Agosto de 1935,
durante la poca del New Deal, y tuvo alcances bastante limitados, de modo
que esta disciplina tiene una breve historia, que se remonta al primer tercio del
siglo XX.
En cuanto a la poca en que comenz la preocupacin por este tema como tal,
esta corresponde al perodo de entre Guerras, cuando a los ciudadanos de toda
Europa, se les pidi que lucharan, y que arriesgaran, y perdieran en muchos
casos, sus vidas, familias y pertenencias, por sus respectivos pases, pases
que tras la guerra sufrieron fuertes colapsos econmicos, como sucedi
especialmente en Alemania, y que tambin alcanz a Estados Unidos, como se
hizo patente el ao 1929. Crisis que nuevamente tuvo como principales
perjudicados a las poblaciones de dichas naciones, las que esta vez debieron
enfrentar el hambre, el fro y la falta de oportunidades, e incluso de
esperanzas, y es en este contexto, que comienzan a tomar fuerza aquellas
voces que, desde haca algn tiempo, sostenan la necesidad de una accin

1 Las principales fuentes utilizadas para la confeccin de estos apuntes, y que sern de lectura
obligatoria, son los siguientes: Derecho de Seguridad Social de Patricio Novoa, Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social de Hctor Humeres, y Manual de Legislacin Provisional de
Gabriela Lanata Fuenzalida.

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comprometida del Estado, a fin de asegurar una cierta calidad de vida mnima
a todas las personas.
Una de estas voces, a la que cupo gran importancia en el desarrollo de
la Seguridad Social, fue la del Papa Juan XXIII, quien plante en su Encclica
Pacem In Terris la obligacin-derecho de vivir dignamente, indicando no slo
que el hombre tiene derecho a la existencia, lo que ciertamente no revesta
ninguna novedad, sino que, se agreg la idea de que a este derecho
corresponde la obligacin de conservar la vida, y de vivir en forma digna.
Es as como a partir de la situacin social de la poca, que no resultaba
muy propicia para el cumplimiento de la obligacin que el mantener una vida
digna importaba, se desarroll la idea, que en definitiva constituye el
fundamento de la Seguridad Social, de que los administrados ests sujetos a
contingencias sociales, frente a las cuales deben ser protegidos, necesidad de
proteccin

que

emana

directamente

del

derecho

la

existencia

que

corresponde a cada ser humano, y de su obligacin de conservar su vida y


hacerlo en una forma digna y acorde con su condicin de tal, derechoobligacin, frente a cual, es la sociedad quien debe organizar lo necesario a fin
de que se pueda ejercer tal derecho y cumplir con la consiguiente obligacin,
estimndose que en caso de que la persona no pueda cubrir por s misma las
consecuencias de las contingencias sociales que pudiese sufrir, es el Estado
quien debe instituir las estructuras suficientes para que quien se encuentre en
estado de necesidad, por haber enfrentado alguna de estas contingencias
sociales, pueda igualmente acceder a una vida digna.
De lo expuesto, se desprende que la razn de ser de la Seguridad Social
es actuar frente a la ocurrencia de contingencias sociales, que una vez
acaecidas, impediran, en principio, la posibilidad de vivir dignamente,
contingencia que principalmente se refieren a la perdida de la salud o del
empleo, y al crecimiento de la familia, y ante las cuales es el Estado quien
debe instituir las estructuras necesarias que hagan posible al hombre disponer

3
de ingresos suficientes para mantener esa vida digna, aun cuando se
encuentre en estado de necesidad por haber enfrentado una contingencia o
riesgo social.
b) Riesgo o contingencia social: Como hemos visto, la idea de Seguridad
Social, descansa en gran medida en los conceptos de estado de necesidad
que es el que pretende evitar o solucionar, y el de riesgo o contingencia social,
que constituyen los supuestos frente a los cuales sus instituciones actan.
Estos ltimos, riesgos y contingencias sociales, son nociones claves para la
Seguridad Social, toda vez que su cobertura es justamente el objetivo de esta.
Respecto

del estado

de necesidad, este

da cuenta de aquellas

situaciones en que el ser humano se encuentra impedido de obtener los bienes


y/o servicios que le son indispensables para vivir, lo que se ocurre como
consecuencia de los llamados riesgos y contingencias sociales.
Riesgo es un vocablo adoptado del Derecho Comercial, de los seguros
especficamente, y su contenido es aquel que en dicha rama se le asigna, esto
debido a que los primeros eventos que gozaron de proteccin a travs de las
instituciones de la Seguridad Social, reunan las caractersticas de riesgo, por
ejemplo,

muerte,

invalidez

enfermedad,

tratndose

todos

ellos

de

acontecimientos futuros, inciertos, en su mayora, o ciertos, como la muerte,


pero, en ambos casos independientes de la voluntad del beneficiario, para
quien importaban directamente un dao pecuniario, o la perdida de la
capacidad de lucro.
Posteriormente, se fue advirtiendo que los seres humanos tambin
requeran ayuda frente a otras situaciones, que sin presentar el carcter de
riesgo, tambin importan una carga, tales como en matrimonio, el nacimiento
de los hijos, lo que motiv que al evolucionar la previsin hacia la proteccin
de otros casos de necesidad de importancia poltico social, se comenzara a
hablar de contingencia, nocin ms amplia que la de riesgo, concepto que

4
adems tiene un contenido ms social que jurdico, ya que da cuenta de
factores que en potencia afectan a toda la comunidad, y que pueden producir
incertidumbre y perturbacin en toda la sociedad, afectando la paz social.
Una de las importancias de los conceptos de riesgo y contingencia, es
que permiten aclarar que la Seguridad Social no es equivalente a la poltica
social del Estado como ciertas definiciones amplias podran llevar a pensar, sino
que est destinada a actuar frente a situaciones especficas, de modo que pese
a que cumpla un rol significativo para la poltica socio econmica y para la paz
social de un pas, se enmarca igualmente en ciertos principios que la han de
guiar, entre ellos: proteccin para todos (universalidad subjetiva), frente a
cualquier

contingencia

(universalidad

objetiva),

mediante

prestaciones

suficientes y adecuadas (integridad), gracias al esfuerzo de toda la comunidad,


debiendo aportar ms, quienes puedan ms (solidaridad), todo ello enmarcado
en una poltica de conjunto que no reconozca discriminaciones (unidad).
En definitiva son los riesgos o contingencias sociales los que marcan el
contenido de la seguridad social, tratndose de acontecimientos que el
individuo debe afrontar ya sea en relacin con su vida o con su actividad
laboral, los que al ocurrir originan distintas consecuencias, pero, que
normalmente acarrean una disminucin en los ingresos de quien los sufre, lo
que, como hemos dicho, podran dificultar el cumplimiento de la obligacin de
mantener la vida de forma digna.
Existen distintos tipos de riesgo, que pueden ser clasificados de acuerdo
a su origen, siendo la clasificacin ms amplia la efectuada por el tratadista
francs Paul Durand, que distingue riesgos del medio fsico, social, derivados
de la organizacin familiar, y de la vida profesional2. Lo que da cuenta de la
amplia gama de situaciones frente a las cuales es posible amparar al ser
humano, y en este sentido, a fin de garantizar que esta proteccin incluya a lo
menos un mnimo, durante la 35 Reunin de la Conferencia Internacional del

2 Ver clasificacin citada, en pginas 2 a 5 Ob. Cit. Gabriela Lanata Fuenzalida.

5
Trabajo, celebrada en Ginebra el ao 1952, se adopt el Convenio 102 o de
Norma Mnima, que prev los siguientes riesgos y contingencias a proteger:
enfermedad, maternidad, vejez, invalidez, muerte, cesanta o desempleo,
cargas familiares y riesgos profesionales, ya sean accidentes del trabajo o
enfermedades profesionales, riegos todos, los que en nuestro pas se
encuentran debidamente amparados, a travs de distintos cuerpos legales e
instituciones, sin perjuicio de que Chile no ha ratificado el referido Convenio.
c) Concepto de Seguridad Social: Enunciados ya los principales elementos
referidos al nacimiento y contenido de la Seguridad Social, es posible analizar
los distintos conceptos que de ella se han formulado, y entre los cuales es
posible distinguir tres tipos, las concepciones amplias de Seguridad Social,
segn las cuales su objetivo sera no slo la eliminacin de todos los estados
de necesidad de la poblacin, sino que adems el logro de una mayor
distribucin de los ingresos, incluyendo tanto a los seguros sociales, asistencia
social, prestaciones familiares, polticas de pleno empleo, de remuneraciones,
habitacional, educacional y redistributivas, entre otras; las restringidas, que la
limita a los seguros sociales y la asistencia social, pretendiendo distinguir a la
Seguridad Social de la poltica socioeconmica del pas, precisando su
contenido respecto de cuales estados se debe atender, y proponiendo eso s, el
otorgamiento de medios econmicos y sanitarios como solucin del problema;
y por ltimo aquellas que la analizan en cuanto rama del Derecho.
Como ejemplos de las concepciones amplias, podemos mencionar la
formulada por el Britnico William Beveridge, quien presidiera la Comisin a la
que, durante el ao 1941, se le encargara el estudio de una reforma al sistema
de seguros sociales para Inglaterra, para quien la Seguridad Social tiene por
objeto abolir el estado de necesidad, asegurando a cada ciudadano en todo
tiempo, una entrada suficiente para hacer frente a sus responsabilidades 3.

3 Ver en pginas 45 y siguientes de Ob. Cit. Patricio Novoa, ms definiciones, amplias y


restringidas de Seguridad Social, y un anlisis de las mismas.

6
Otro ejemplo, es el elaborado en nuestro pas, por la Comisin de Expertos que
el ao 1964, realiz un Informe sobre la Reforma de la Seguridad Social
Chilena, conocido como Informe Prat, en alusin al presidente de dicha
comisin, el abogado Jorge Prat Echaurren, segn la cual la Seguridad Social
en su concepto integral y moderno- la rama de la poltica socio econmica
de un pas, por la cual la comunidad protege a sus miembros, asegurndoles
condiciones de vida, salud y trabajo socialmente suficientes, a fin de lograr
mejor productividad, ms progreso y mayor bienestar socioeconmico. Y el
mismo Prat, en forma individual, esboz una definicin propia, indicando que la
Seguridad Social pretende ser una rama de la poltica econmica y social de
un

pas,

mediante

la

cual

la

comunidad

protege

sus

miembros,

asegurndoles condiciones de vida, salud y trabajo suficientes para obtener


con ello ms productividad, ms progreso y mayor bienestar comunes.
Una de las principales virtudes de estos conceptos amplio, es que no
definen a la Seguridad Social slo por las instituciones que la conforman, y que
adems logran graficar que estas instituciones no slo son una proteccin que
el Estado o la Comunidad da a sus miembros, en forma asistencial, como mera
liberalidad, sino que explica tambin como esta a su vez, se beneficia de ella,
al proveerse por este medio de ciudadanos mejor preparados para ser un
aporte a su medio.
Otra definicin interesante, por cuanto al igual que las anteriores
evidencia el aporte que la Seguridad Social y las instituciones que la conforman
importa no slo para el individuo o el asegurado, en este caso, sino tambin
para la sociedad, es la esbozada por Garca Oviedo, quien la define como la
poltica del bienestar, generador de la paz social, basada, frente al angosto
campo de la solidaridad laboral o industrial, en el ms amplio de la solidaridad
humana.
En cuanto a la visin restringida, su principal exponente es el profesor
espaol Gascn y Marn, quien en su libro Los Planes de Seguridad Social. De

7
la Beneficencia al Seguro, publicada por primera vez el ao 1944, sealaba
que la Seguridad Social es la interpretacin al da de los segures sociales, esto
es, los seguros sociales modernizados, doctrina que ha sido seguida por otros
autores, quienes han puesto el nfasis en que la Seguridad Social estara
integrada fundamentalmente por los seguros sociales y la asistencia social,
pero,

ambas

instituciones

modernizadas,

con

una

base

filosfica

de

sustentacin, y de acuerdo con una concepcin social de todas las estructuras,


propias de su poca.
Por ltimo, cabe referirnos a la Seguridad Social como disciplina jurdica
o rama del Derecho, la que se ve compuesta bsicamente con la regulacin de
todas aquellas estructuras, instrumentos u organismos creados con el fin de
conferir

los

individuos

sus

familias

una

proteccin

jurdicamente

garantizada, frente a los estados de necesidad originados por el acaecimiento


de alguna contingencia social, proteccin que se extiende desde el nacimiento,
e incluso antes, hasta la muerte de la persona, caso en que igualmente sus
efectos se extienden ms all incluso del trmino de la existencia natural,
alcanzado a los herederos; adems est destinada, a normalizar las relaciones
que se producen entre esas estructuras, el Estado y los beneficiarios o
afectados en general, beneficiarios, que como se indic, son todas las
personas, quienes se ven amparadas desde su nacimiento hasta la muerte, e
incluso ms all.
Siguiendo a la profesora Gabriela Lanata, podemos definir a la Seguridad
Social como el conjunto de principios y normas que regulan la administracin
y gestin del sistema de cobertura de los estados de necesidad, la constitucin
y funcionamiento de estos sistemas y los medios de accin que le son propios.
Dentro de este sistema, existen numerosas instituciones que han ido
adquiriendo cada vez mayor importancia, crendose organismos tales como
cajas administradoras de determinados beneficios, servicios mdicos, de
capacitacin y otros, cuya organizacin, funciones y atribuciones son reguladas

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por esta rama, as como tambin la coordinacin entre ellos y su relacin con
los beneficiarios, establecindose derechos y obligaciones recprocas, de modo
que el contenido de esta disciplina, est determinado por los riesgos y
contingencias sociales, los estados de necesidad originados por ellos y las
frmulas de aseguramiento ideadas para afrontarlos.
d) Relaciones con el Derecho del Trabajo: Sin duda que la Seguridad
Social presenta mltiples relaciones con el Derecho del Trabajo, del cual slo se
independiz con posterioridad a la II Guerra Mundial, ello porque hasta esa
poca el sujeto protegido era el trabajador dependiente o subordinado, y en la
mayora de los pases no exista un Sistema de Seguridad Social, sino que
mltiples seguros sociales que cubran determinados riesgos, pero, al
evolucionarse desde la simple Previsin Social a un sistema distinto y ms
amplio, se lleg a concluir la independencia de esta disciplina.
Entre los motivos que llevaron a tal conclusin, cabe sealar los
siguientes: que en cuanto al concepto y a su contenido, la Seguridad Social es
el ordenamiento jurdico de un sistema para hacer frente a los estados de
necesidad que afectan a los miembros de una comunidad, y su contenido est
compuesto por los riesgos y contingencias sociales, por los estados de
necesidad que estos originan y por los instrumentos ideados para cubrir tales
estados de necesidad, en tanto que el Derecho del Trabajo, es el conjunto de
normas, teoras y Leyes que regulan las relaciones entre empresarios y
trabajadores, y la de stos con el Estado, y su contenido est configurado por
las condiciones y organizacin del trabajo dependiente; su objeto tambin es
distinto, en el primer caso se trata de los riesgos y contingencias sociales, en
tanto que en el segundo, corresponde al trabajo subordinado; igualmente estas
disciplinas difieren en el sujeto de cada una de ellas, que son el asegurado o
afiliado, el rgano gestor y el Estado, por una parte, y los trabajadores,
empleadores, asociaciones sindicales y el Estado, por otra; respecto de sus
fines, uno dice relacin con liberar al individuo de los estados de necesidad, y
el otro tiene por fin la tutela del trabajo por cuenta ajena.

Adems podemos citar otras diferencias, como por ejemplo, que en


tanto que el Derecho del Trabajo centra su accionar en el trabajador
dependiente o subordinado, la Seguridad Social, se extiende tambin al
independiente, y el Derecho del Trabajo se ocupa de la poblacin activa, esto
es, aquellos que se encuentran formando parte de una relacin de trabajo,
mientras que la Seguridad Social desarrolla su accin especialmente respecto
de la poblacin pasiva, esto es, aquella cuya capacidad de trabajo se ve
suspendida o extinguida, por ejemplo, enfermos, embarazas, jubilados.
Desde este punto de vista, es que se podra afirmar como lo hace Miguel
Angel Cordini4, la gran amplitud que presenta la Seguridad Social, ya que es
all donde el Derecho del Trabajo resulta ineficaz en su accin protectora,
cuando no es posible obtener un ingreso, como en el caso de ancianos e
invlidos, cuando estos resultan insuficientes por causas extraas al trabajo,
como nacimiento y crianza de hijos, cuando ocurren circunstancias extraas al
trabajo, como enfermedades y accidentes laborales, o cuando no ha podido
lograrse el establecimiento de una relacin de trabajo, cual es el caso de los
desocupados, donde la funcin protectora de la Seguridad Social adquiere
mayor relevancia y notoriedad.
Pese a las diferencias anotadas, es claro que ambas disciplinas son muy
cercana, y se relacionan de diversos modos, por ejemplo es el empleador quien
debe descontar las cotizaciones previsionales de las remuneraciones del
trabajador, las que a su vez tambin cumplen un importante rol como
elemento regulador de las cotizaciones y de los beneficios, adems la
operacin

de

ciertas

instituciones de la

Seguridad

Social,

significa

la

suspensin o extincin de la relacin laboral, por ejemplo, en caso de


enfermedad, o cuando un trabajador se jubila.

4 Citado por Gabriela Lanata Fuenzalida, en la pgina 8, Ob. Cit.

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II.- HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL5
a) Evolucin Mundial de las Instituciones de la Seguridad Social: Si
bien, como vimos, la disciplina como tal registra una historia bastante breve,
ese no es el caso de algunas de sus instituciones, que se remontan hasta la
poca romana, cuando aparecieron los Collegia o Colegios, cuyo objetivo era
la proteccin de lo que hoy llamaramos contingencias sociales, agrupando
para ello a personas que ejercan un mismo o similar oficio, constituyendo en
cierto sentido verdaderas sociedades de socorro mutuo, que cubran ciertas
necesidades, especialmente las derivadas, de enfermedad o muerte de sus
miembros, los Colegios entraron en decadencia a partir del Siglo III D.C.,
evolucionando alguno de ellos hacia las Cofradas, que cumplan similares
fines, pero, de influencia cristiana, comenzando tambin a aparecer las
Diaconas, sociedades fundadas por los primeros cristianos para la prctica de
la caridad cristiana.
La poca medieval vio aparecer numerosas instituciones de este tipo,
comenzando durante la Baja Edad Media, con las Gildas, de origen germnico,
las que estaban dedicadas a la asistencia mutua y fraternal. Luego, durante el
siglo XII surgen las primeras cofradas propiamente tal, instituciones de
asistencia mutua, especialmente en caso de enfermedad y muerte. A partir de
los siglos XIII y XIV, aparecen las cofradas-gremios, que agrupaban a
personas de una misma actividad, y que realizaban tanto funciones gremiales
como de asistencia y previsin. En el siglo XVI nacen las hermandades de
socorros, ms cercanas a la nocin de seguro, y que constituye el antecedente
de las mutualidades o sociedades de socorro mutuo, encaminadas a la
proteccin de los ms humildes y dbiles. Ya en el siglo XVII aparecen los
montes de piedad o montepos, especialmente en el sector pblico y militar,
destinados a ocuparse de la supervivencia y proteccin de viudas y hurfanos.

5 Captulos I de los textos de Novoa y Humeres.

11
Las

instituciones

sealadas,

en

mayor

menor

grado,

seguan

ocupndose de las contingencias sociales al ocurrir la Revolucin Francesa, en


el siglo XVIII, a continuacin de la cual, mediante el Edicto Turgot de 1776, se
eliminaron los gremios, disolvindose todas las asociaciones mediante la Ley
Chapelier, de 1791, hasta que finalmente el ao 1810, se tipific como delito la
asociacin sindical y la huelga, disposicin que fuera derogada el ao 1864, y
el criterio que estaba detrs de esto y que era defendido por Robespierre entre
otros, era la idea de que slo al Estado corresponda la ayuda a los
necesitados, criterio anti asociacionista se fue expandiendo por toda Europa,
Inglaterra por ejemplo, esgrimi como motivo para ello el estimar a las
asociaciones gremiales como contrarias a la libertad de comercio. Sin embargo,
los Estados no asumieron la importante misin que estas nuevas doctrinas le
asignaban, lo que deriv en que fuera la comunidad la que se organizara, a
travs de la creacin de mutualidades, y en el mbito laboral, mediante el
surgimiento,

primero

en

forma

clandestina

luego

reconocidas,

de

asociaciones sindicales.
Este perodo conoci un gran auge de las mutualidades, las que incluan
a gran parte de la poblacin, y en nuestro pas existen desde el ao 1853,
cuando Vctor Laynes, fund la Sociedad Tipogrfica, adquiriendo importancia
junto a la figura de Fermn Vivaceta, y entrando en decadencia desde el ao
1924, con motivo de la dictacin de la Ley sobre Seguro Obrero Obligatorio.
b) Desarrollo en Amrica Indiana: En el intertanto, en la Amrica Indiana,
tambin se desarrollaban algunas desde estas instituciones, destacndose por
ejemplo, la fundacin del Primer Hospital del Continente, efectuada ya en el
ao 1512, por Hernn Corts, en Mxico, en nuestro pas, Pedro de Valdivia,
fund el 3 de Octubre de 1552, el Hospital de Nuestra Seora del Socorro,
cuyo nombre posteriormente cambiara a San Juan de Dios.
El imperio incaico, igualmente haba contado con un sistema provisional,
que funcionaba de acuerdo al rgimen colectivista vigente, el que desapareci

12
junto con este, transformndose en el embrin de las Cajas de Comunidad,
que tenan tres fuentes de ingresos agrcola, industrial y censal, siendo las dos
primeras de origen incaico y la tercera, espaol, Cajas con mltiples
actividades, entre ellas, sostenimiento de hospitales, auxilio a viudas,
hurfanos, enfermos e invlidos, funciones educacionales y otras.
El 18 de Mayo de 1680, por orden de la Corona de Castilla, se dict la
Recopilacin

de

Leyes

de

los

Reynos

de

Indias,

vigente

hasta

la

emancipacin, entre cuyas disposiciones destacan el encargo efectuado a


Virreyes, Audiencias y Gobernadores para que con especial cuidado funden
hospitales donde sean curados los enfermos y se ejercite la caridad cristiana;
la obligacin impuesta a los patrones de que los indios enfermos, ora sea de
mita o repartimiento voluntario, sean cuidadosamente curados, de forma que
tengan el socorro de medicina y regalo necesario, obligacin que se extenda
adems, al servicio domstico; y por ltimo, la obligacin para los dueos de
chacras y minas de organizar a sus expensas hospitales en las proximidades de
una y otras, donde fuesen curados, asistidos y regalados los enfermos.
Las Leyes de Indias contemplan una especial preocupacin por las
materias relativas a la prevencin de accidentes y enfermedades respecto de
los Indios, legislacin que constituy un verdadero sistema jurdico de
proteccin de la salud y de prevencin de riesgos profesionales, el que
lamentablemente, no fue cabalmente cumplido.
c) Leyes de Bismarck: A fines del siglo XIX aparecen en Alemania los
primeros seguros sociales con carcter de obligatorio, gracias al Canciller Otto
Von Bismarck, cuyo programa, que fuera realizado entre los aos 1883 y 1889,
incluy la promulgacin de diversas Leyes, la de 15 de junio de 1883, sobre
seguro de enfermedad, la de 16 de julio de 1884 sobre accidentes del trabajo y
la de 22 de junio de 1889 sobre seguro de invalidez y vejez, que constituyeron
los primeros seguros sociales obligatorios, por lo que, especialmente la Ley
relativa al seguro sobre enfermedad, inicialmente fue muy resistida, incluso

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por los trabajadores, aunque rpidamente seguida por los dems pases
europeos, en lo que cupo gran importancia a la OIT, creada en virtud del
Tratado de Versalles, al trmino de la Primera Guerra Mundial.
Entre sus caractersticas, se encuentran las siguientes: las personas
protegidas fueron los trabajadores de las industrias con rentas bajas, la
indemnizacin fue proporcional al salario que se dejaba de percibir, eran
seguros obligatorios para las respectivas categoras de trabajadores y se
financiaban mediante cotizaciones de trabajadores y empleadores.
d) El informe Beveridge: El ao 1941, durante la Segunda Guerra Mundial,
el Gobierno Britnico, encarg a una comisin presidida por William Beveridge,
el estudio para una reforma al sistema de seguros sociales, relacionado
especialmente con el desempleo que se esperaba, sobrevendra al finalizar la
guerra, cuando regresaran aquellos hombres, cuyos puestos de trabajo, haban
sido ocupados por mujeres y jvenes.
Los resultados de dicho informe, se transformaron en el siguiente
conjunto de Leyes: de 15 de junio de 1945 sobre subsidios familiares, de 26 de
junio de 1946 sobre accidentes del trabajo, de 1 de agosto de 1946 sobre
seguros sociales, de 6 de noviembre de 1946 sobre servicio nacional de salud,
de 13 de mayo de 1948 sobre unificacin de los servicios de asistencia y
previsin social, y de 5 de julio de 1948 sobre seguros de accidentes del
trabajo, servicio de salud y asistencia social.
Las principales caracterstica de este informe, que dio pie al nacimiento
de la seguridad social moderna, son las siguientes:
i.- extensin de la seguridad social a todos los residentes del pas, para lo cual
se dividi a la poblacin en empleados, empresarios, dueas de casa, adultos
sin ingresos, nios de hasta 16 aos, y ancianos, sobre la edad de trabajo.

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ii.- postul que la seguridad social deba extenderse a todas las contingencias
sociales, con slo algunas limitaciones, indicando que el sistema deba proteger
a las personas desde la cuna y hasta la tumba.
iii.- fue partidario de la creacin de un sistema nacional de prestaciones
familiares.
iv.- respecto al monto de las prestaciones, se deca que, salvo variaciones
atendido el sexo o estado civil, deban ser iguales para todos, sin que influyera
el nivel de rentas.
v.- proclam que el sistema deba proteger a todos los residentes del pas, sin
distincin de su origen o permanencia.
vi.- en relacin a los aportes pecuniarios, tambin deba ser el mismo para
todos, salvo variaciones en cuanto al sexo.
vii.- se inclinaba por la unificacin de todas las instituciones de seguros
sociales, en un servicio pblico nico, bajo la tuicin del Ministerio de
Seguridad Social, adems de la simplificacin al mximo de las formalidades
administrativas.
viii.- en cuanto a la salud, se optaba por el establecimiento de un servicio
nacional de salud, financiado mediante impuestos, que asegurasen a toda la
poblacin prestaciones mdicas gratuitas en sus fases curativa, preventiva y de
rehabilitacin.
ix.- por ltimo se pugnaba por una poltica de pleno empleo.
e) Fines del Siglo XX: Luego del informe Beveridge, se fue intensificando la
preocupacin internacional por este tema, naciendo el Derecho Internacional
de la Seguridad Social, incluyndose normas relativas a l en distintos
instrumentos tales como la Carta del Atlntico, de Agosto de 1941, la
Declaracin de Santiago, de 1942, enmarcada en la Primera Conferencia
Interamericana de Seguridad Social, la Declaracin de Filadelfia, de 1944, que
contena diversas recomendaciones que dieron pie al Convenio 102 o norma
mnima, el acuerdo 8 de la Conferencia de la OEA celebrado por pases
miembros de la OIT, celebrada en Ottawa, 1966, que concibe a la Seguridad
Social como un medio para lograr una distribucin ms equitativa de la renta,

15
y por ltimo, cabe mencionar la Declaracin Universal de los Derecho del
Hombre, suscrita en Paris el ao 1948, que tambin incluye numerosas normas
relativas a esta cuestin, sealando el derecho a ella de toda persona y la
necesaria relacin con la dignidad y su armnico desarrollo (artculos 22, 23 y
25).
f) Evolucin de la Seguridad Social en Chile: En Chile, como habamos
indicado, existen mutualidades desde el ao 1853, cuando Vctor Laynez, funda
la Sociedad Tipogrfica, y todo su desarrollo se vio muy influido por el
pensamiento europeo de la poca, especialmente el espaol, y slo a fines de
la ltima dcada comienzan a dictarse Leyes enmarcadas en los seguros
sociales, como la relativa a la jubilacin de empleados pblicos, del ao 1898,
con ello se inicia la retirada del esquema de organismos de auxilio,
instituciones de beneficencia y otros de este tipo, al adquirirse conciencia
pblica de la insuficiencia de estos, y a inicios de la dcada de 1920, empieza a
madurar la idea de crear un organismo regulador fuerte, con gran capital y que
se hiciese responsable de todos los riesgos a que se poda ver expuesto el
trabajador.
El ao 1924 son aprobadas diversas Leyes laborales, entre ellas la N
4.054 sobre Seguro Trabajador Obligatorio de Enfermedades e Invalidez, que
estableca un seguro obligatorio, inclua asistencia mdica y dental para el
imponente,

subsidios

por

enfermedad,

indemnizaciones

por

muerte

pensiones de invalidez y retiro, siendo el ente gestor de estas instituciones la


Caja de Seguro Obligatorio, igualmente ese ao se dict la Ley N 4.055, sobre
Indemnizaciones por Accidentes del Trabajo, las que inicialmente fueron
ampliamente rechazadas por los trabajadores, a quienes se les impona
descuentos de sus salarios.
De este modo, fueron promulgndose diversas Leyes que conformaron
un sistema complejo y extenso, de cerca de cien instituciones previsionales,
entre las que cabe destacar las siguientes:

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i.- Decreto Ley N 857, de 1925, que cre la Caja de Previsin de Empleados
Particulares, institucin que pese a carecer de un derecho previsional bsico,
como es la jubilacin, contemplaba un fondo de retiro e indemnizaciones por
aos de trabajo, fondos que tuvieron la particularidad de que era posible
comprar inmuebles a su cargo, lo que permiti a muchos acceder a viviendas,
y que eran financiados con aportes de trabajadores y empleados, sin
intervencin del Estado.
ii.- Ley N 6.174, del ao 1938, sobre Medicina Preventiva, que vino a
complementar a las diversas Cajas de Previsin existentes, al obligarlas a
establecer servicios de medicina preventiva, crendose el Servicio Nacional de
Salud para atender a los obreros, y el Servicio Mdico Nacional de Empleados,
para los empleados.
iii.- Ley N 10.383, del ao 1952, que estableci el Servicio de Seguro Social,
que absorbi a la antigua Caja de Seguro Obligatorio, que atenda a los
obreros, incorporando a independientes y voluntarios, a quienes otorg
pensiones por vejez, invalidez, viudez, orfandad, cuota mortuoria y facilidades
para acceder a la casa propia, adems de atender los beneficios de
asignaciones familiares e indemnizacin por aos de servicio, entregando al
Servicio Nacional de Salud, todo lo relativo a las prestaciones de salud.
iv.- Ley N 10.475, tambin de 1952, que otorg a los empleados particulares
los beneficios de jubilacin y montepo, afectando su financiamiento a los
fondos por indemnizacin por aos de servicio, y de este modo, los
devengados a contar del 8 de septiembre de 1952, quedaron afectados a este
nuevo destino. Posteriormente, a travs de diversas Leyes, se fue extendiendo
al rgimen de la Caja a diversos trabajadores, como artistas, choferes de taxi,
contadores y otros. Esta Caja contempl igualmente los beneficios de la cuota
mortuoria, auxilio de cesanta y asignacin familiar, quedando en manos del
Sermena (Servicio Mdico Nacional de Empleados), las prestaciones relativas a
la salud.
v.- Ley N 10.968, sobre Continuidad de la previsin, de 1952, que permiti a
quienes jubilaban en una Caja de Previsin diversa a aquella en que haban
cotizado a lo largo de su vida laboral, reconocer estos fondos, lo que signific

17
facilitar la movilidad laboral, autorizndose adems a los imponentes con
cuarenta aos o ms de edad a llenar las lagunas previsionales, facilitndose
en reconocimiento de aos en blanco, otorgndose incluso la posibilidad de
prstamos para este efecto.
v.- Finalmente el ao 1953, se dictaron los DFL N 243 y 245, que favoreci a
los trabajadores en materia de indemnizacin por aos de servicio, auxilio de
cesanta y asignaciones familiares.
A fines de la dcada de 1950, dada la gran proliferacin de entes
gestores y de estructuras inorgnicas, el sistema se fue tornando ineficiente,
por lo que el ao 1959, se design a una comisin, presidida por el abogado
Jorge Prat Echaurren, a fin de que propusiera soluciones al sistema, lo que fue
cumplido mediante el documento conocido como Informe sobre la Reforma de
la Seguridad Social Chilena, en que se planteaba reemplazar el sistema
existente por uno formado por tres subsistemas: Servicio Nacional de Salud,
Servicio Nacional de Pensiones y Subsidios y Servicio Nacional de Prestaciones
Familiares, propuesta que nunca se materializaron en reformas legales.
As, el sistema previsional continu su desarrollo en forma dispersa, y en
la dcada de los 60, se dictaron las siguientes Leyes de importancia:
i.- N 15.386, de 1962, sobre Revalorizacin de Pensiones, que estableci un
sistema de reajustes y un rgimen de pensiones mnimas, a fin de que ellas
permitiesen acceder a una existencia digna, independiente de factores de
tiempo o monto que pudieren incidir e su valor.
ii.- N 16.744, de 1968, sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades
Profesionales, que reemplaz a la Ley N 4.055, estructurndose sobre el
principio de responsabilidad objetiva del empleador, Ley que a la fecha se
mantiene vigente, con muy pocas modificaciones.
iii.- N 16.781, tambin de 1968, sobre Medicina Curativa, que otorg
asistencia mdica y dental completa a los imponentes activos, jubilados o
beneficiarios de pensiones de sobrevivencia, como as mismo a sus cargas

18
familiares,

de

casi

la

totalidad

de

los

organismos

previsionales,

encomendndose al SERMENA, Servicio Mdico Nacional de Empleados, la


administracin del sistema, el que poda otorgar las prestaciones respectivas,
sin perjuicio de que el imponente escogiera libremente el establecimiento y el
profesional pro el que deseaba ser atendido, el Servicio, fijaba anualmente el
porcentaje de pago que financiaba, que oscilaba entre el 50 y el 70%, y el
subsidio en dinero que se pagaba en caso de licencia mdica.
En la dcada de 1970, se dict la Ley 17.332, destinada al cobro
ejecutivo de las cotizaciones, vigente actualmente, aunque con modificaciones;
el ao 1974, mediante el D. L. N 307, se cre el Fondo nico de Prestaciones,
que uniform y unific los beneficios otorgados a trabajadores pblicos y
privados; y luego con idntico fundamento, se dictaron el D. L. N 603, relativo
al Sistema nico de Cesanta, tambin de 1974, y el ao 1975, el D. L. N 879,
relativo al otorgamiento de pensiones asistenciales para los invlidos sin
derecho a pensin y carentes de recursos.
El ao 1979, se dict el D. L. N 2.448, conocido como la gran reforma
de pensiones, que fue un adelanto de la reforma que se efectuara al sistema
durante el ao 1981, que tuvo por objeto uniformar el sistema de pensiones
por vejez, fijando la edad para acceder a esta en 65 y 60 aos, para hombres y
mujeres, respectivamente, considerando un rgimen transitorio, para quienes
optaban a pensiones por aos de servicio.
Finalmente el ao 1981, se dictan los D. L. N 3.500 y 3.501, sobre
pensiones y cotizacin, a los que nos referiremos al estudiar las instituciones
de la seguridad social vigentes en nuestro pas, normas de gran importancia
por cuanto cambiaron por completo el sistema de Seguridad Social chileno,
orientndolo hacia una verdadera solidaridad y seguridad en la base, propiciar
el ahorro individual y dar paso al principio de subsidiariedad en la
administracin del sistema.

19
III.- FUNDAMENTOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL
1.- Procedimientos tradicionales para cubrir los riesgos sociales:
Como se ha indicado previamente, el fundamento de la seguridad es el
prevenir y atacar, una vez que se han producido, los riesgos o contingencias
sociales, preocupacin, que si bien slo recientemente se ha traducido en una
disciplina jurdica, es de antigua data, y desde la antigedad, las personas han
acudido a diversos procedimientos a fin de protegerse de estas contingencias,
entre los cuales podemos mencionar los siguientes:
a) Ahorro: es el sistema ms antiguo utilizado por el hombre para cubrir sus
eventualidades, por cuanto en la medida que la persona disponga de recursos
naturalmente que podr disponer de ellos para satisfacer sus propias
necesidades imprevistas, como enfermedades u otras; y si bien este es un
sistema individual y voluntario de reparacin de las contingencias, ha sido
igualmente

fomentado

por

los

gobiernos,

que

han

creado

numerosos

mecanismos a tal efecto, como las Cajas de Ahorro y Prstamo, Cuentas de


Ahorro, etctera.
En cuanto a las desventajas de este sistema, la primera es la natural
propensin del hombre al consumo y al gasto, resultndole muy difcil a gran
parte de la poblacin el ahorrar y ms an, el hacerlo en forma constante, ello
sumado a que efectivamente tampoco todos tienen la capacidad y los recursos
necesarios para ahorrar, a lo que a nivel econmico se suman fenmenos como
la inflacin, que importa una constante desvalorizacin de la moneda, as como
las

devaluaciones

que

esta

pudiese

sufrir, lo

que

en

ciertas

pocas

especialmente, cuando estos problemas se agravan, puede implicar un fuerte


desincentivo al ahorro.
b) Familia: esta es la primera y tal vez la ms importante y estable
organizacin civil de la sociedad, a la que naturalmente cabe un rol

20
fundamental en la proteccin de sus miembros, funcin que tradicionalmente
se ha considerado dentro de las obligaciones del padre de familia; este es el
primer sistema de proteccin de tipo solidario, en que todos los miembros del
grupo, aportan en la medida de sus posibilidades para apoyar al que enfrenta
un estado de necesidad, ello, en contraposicin al ahorro, que es un sistema de
proteccin individual.
Los problemas de este sistema es que las familias, dada la disminucin
de sus miembros a lo largo del tiempo, y atendidos los dems cambios sociales
que se producen desde la revolucin industrial, resulta cada vez menos capaz
de proteger efectivamente a sus miembros de riesgos tales como vejez,
enfermedad, invalidez, desempleo y otros, riesgos que adems se originan
fuera de la familia.
c) Gremio: son organizaciones de personas vinculadas ya no por lazos
sanguneos, sino por compartir una misma profesin u oficio, este sistema que
naci durante la baja edad media, se mantuvo vigente hasta los siglos XVIII o
XIX, cuando fueron disueltos por estimarse que era labor del Estado el
proteger a sus ciudadanos.
Los

gremios

constituyeron

una

importante

fuente

de

proteccin,

especialmente para quienes experimentaban una mayor necesidad, en este


sentido, su accin era desigual, se atenda en proporcin a la entidad de la
necesidad, aunque esta proteccin era mnima e insuficiente, principalmente
por los problemas que significaba para los miembros el financiar las ayudas
que se prestaban.
d) Mutualidades: tambin conocidas como Sociedades de Socorro Mutuo, se
desarrollaron con gran fuerza durante la segunda mitad del siglo XIX, y
principios del XX, el mtodo de estas sociedades era reunir a un grupo de
personas, sin vinculacin de ningn tipo, ya sea familiar o profesional, al
menos en teora, para afrontar en forma colectiva la indemnizacin de un

21
cierto nmero de riesgos sociales, previamente establecido que pudiesen sufrir
sus miembros en base a las cuotas que estos aportaban para tal efecto,
crendose de este modo una especie de fondo comn, que no tena fines de
lucro, sino slo de proteccin frente a ciertos riesgos sociales de comn
ocurrencia.
Los principales problemas de estas organizaciones y que las tornaron en
definitiva ineficaces, eran principalmente: que su inscripcin no era obligatoria,
sino voluntaria, lo que llevaba a que mayoritariamente ingresaran a ellas
quienes presentaban mayor posibilidad de sufrir una contingencia, como
personas mayores o con antecedentes de enfermedades, lo que haca que los
aportes resultaran insuficientes en razn de los beneficios que demandaban los
imponentes, llegndose al desfinanciamiento total del sistema, lo que oblig a
reducir los beneficios, perdindose con ello el atractivo y el incentivo para
ingresar a las mutualidades.
e) Responsabilidad del Empleador: un sistema que podramos calificar
como contrario al de las mutualidades o gremios, es este, en que partiendo de
la base de que es el empleador quien utiliza en su propio beneficio y lucro el
esfuerzo del trabajador, es quien debe soportar tambin los infortunios que le
pudiesen afectar, sobre todo en lo relativo a la prdida o disminucin de su
capacidad de ganancia.
Esta forma de aseguramiento ha sido utilizada especialmente en relacin
a los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, y su origen jurdico
lo podemos encontrar en el Cdigo Civil francs, que en su artculo 1382 6,
seala que todo hecho del hombre que cause un dao a otro obliga a aquel
por cuya falta se produjo, a la reparacin, lo que posteriormente llev a
precisar que si debido a una accin u omisin, ya fuere del empleador o de
quien obrare en su nombre, causare perjuicio o dao a otro, bajo la

6 Mario de la Cueva, en su texto Derecho mexicano del Trabajo, citado por Hctor
Humeres, pp. 26, Ob. Cit.

22
preexistencia de una obligacin, y lo hiciere culpablemente, estar en el deber
de responderle al tercero.
f) Asistencia Privada: este sistema es meramente el fruto de la caridad o
virtud fraterna, tradicionalmente representada por la filantropa, y consista en
que personas con una cantidad importante de recursos entregasen parte de
ellos y/o creasen organizaciones o instituciones destinadas a proteger a los
desprotegidos, es una actividad de carcter voluntaria, y que naturalmente
resulta insuficiente, adems de orientarse exclusivamente a atender a los ms
necesitados, dejando por tanto fuera de su campo de accin a parte
importante de la poblacin.
g) Asistencia Pblica: en contraposicin al sistema anterior, en este es el
Estado, quien toma de su cargo la proteccin de sus miembros, entendiendo
que esta actividad forma parte de la obligacin que cabe al Estado en orden a
propender al bien comn, surgiendo la idea de que era el Estado quien deba
proveer alimento, salud, educacin, y las dems necesidades bsicas a cada
uno de sus ciudadanos, sin embargo, el atender a la satisfaccin de estas
necesidades no implica el indemnizar la ocurrencia de riesgos, ni mucho menos
importa el que estas prestaciones que pueda otorgar el Estado cumplan con las
caractersticas fundamentales que una indemnizacin debe contener, esto es:
ser integral, oportuna y adecuada.
El principal problema de la asistencia pblica, es que este concepto resulta ms
cercano al de una liberalidad del Estado, y no se trata de un derecho,
careciendo por lo tanto de exigibilidad.
g) Seguros Sociales: mediante la referida evolucin es que se llega al
concepto de los seguros sociales, esta vez como una responsabilidad directa
del Estado, plenamente exigible, con ello se pretendi cubrir los riesgos o
contingencias sociales de un modo ms integral y no meramente asistencial,

23
ligndose inicialmente a los dems derechos de los trabajadores, comenzando
a gestarse las bases de la Seguridad Social en su acepcin moderna.
2.- Seguridad Social Tradicional v/s Seguridad Social Moderna:
Desde el punto de vista del ordenamiento jurdico, en la Seguridad
Social Tradicional las relaciones entre las organizaciones y los trabajadores
estn inspiradas en normas del derecho privado, en tanto que la Seguridad
Social Moderna las relaciones y los organismos que la integran estn regidos
por normas de derecho pblico.
Desde el punto de vista administrativo, las instituciones de la Seguridad
Social Tradicional gestionan una actividad semi-privada, y se financian con
cotizaciones que representan un salario diferido, por cuanto el imponente va a
obtener un retorno por sus aportes, en tanto que las instituciones de la
Seguridad Social Moderna gestionan un verdadero servicio pblico destinado a
satisfacer

necesidades

pblicas,

financiado

con

aportes

del

Estado,

empleadores y trabajadores.
En el orden poltico, las instituciones de la Seguridad Social Tradicional
en su creacin obedecen al inters de sus afiliados ms que al de la
colectividad, aprovechndose esta slo por va consecuencial; mientras que las
instituciones de la Seguridad Social Moderna establecen un sistema integral de
proteccin para la poblacin, respecto de todas aquellas necesidades cuya
insatisfaccin puede implicar un peligro para la paz interior del Estado,
entendiendo que la paz es el objetivo ltimo del bien comn a que el Estado
debe propender.
Respecto a las prestaciones, en la Seguridad Social Tradicional el aporte
de cada afiliado se establece con prescindencia de su capacidad econmica, y
las prestaciones se otorgan cuando se verifican los supuestos de hecho
previsto legalmente y su monto es estrictamente proporcional a lo cotizado,

24
mientras que en la Seguridad Social Moderna los aportes son pagados en
funcin a la capacidad econmica del imponente, y cuando corresponde
entregar la prestacin, se est al estado real de la necesidad del afiliado, y no
al monto de su aporto.
En cuanto a los principios que las inspiran, la Seguridad Social
Tradicional no fue dirigida por principios rectores que indiquen sus bases,
metas o fundamentos, en tanto que la Seguridad Social Moderna est regida
por principios como son la universalidad, integridad, solidaridad y unidad.
Igualmente difieren en sus fundamentos, ya que en el caso de la
Seguridad Social Tradicional la existencia de cotizaciones est basada en la
justicia

conmutativa,

producindose

una

dependencia

directa

entre

cotizaciones y prestaciones, mientras que en la Seguridad Social Moderna, el


fundamento es la justicia distributiva y, en sentido ms amplio, la paz social.
3.- Ramas de la seguridad social:
Tradicionalmente se han distinguidos seis reas dentro de la Seguridad
Social: medicina social, asistencia social, seguros sociales, servicios sociales,
polticas de pleno empleo y vivienda, ramas que fueron reconocidas por el
Informe Sobre la Reforma de la Seguridad Social Chilena.
Otros autores, como Hermes Ahumada Pacheco, han sealado que la
precedente clasificacin es demasiado amplia, y que las polticas ocupacionales
y habitacionales, deberan ser tratadas por separado, ello, sin perjuicio de
reconocerse, que la Seguridad Social se encuentra ntimamente ligada a todas
las tcnicas y polticas que tienen por objeto procurar el bienestar econmico y
social de la Nacin; esta visin ms restringida es seguida igualmente por el
profesor Patricio Novoa, cuya clasificacin de las ramas de la Seguridad Social,
es la siguiente:

25
a) Seguros sociales: Incluyen aquellos mecanismos que tienen por objeto
otorgar prestaciones mdicas, ya sea preventivas, curativas o de rehabilitacin,
a afiliados y familiares a su cargo, y pecuniarias, por suspensin, disminucin o
perdida de la capacidad de ganancia del jefe de familia, cuyo financiamiento es
principalmente de cargo de los privados, tanto de los afiliados, como de sus
empleadores, y que naci ligado a las sociedades de socorro mutuo o
mutualidades.
La finalidad de esta institucin es el proteger a los trabajadores en caso
de prdida o disminucin de sus ingresos, mediante la prestacin de ciertos
beneficios, garantizados por el Estado; es un sistema que no persigue fines de
lucro, es eminentemente contributivo, por cuanto su financiamiento contempla
aportes del trabajador y del empleador, e incluso en algunos casos, del Estado,
es de carcter obligatorio, y est destinado a beneficiar a la persona afiliada al
sistema de previsin, extendindose tambin a las personas a su cargo.
El Informe Prat la define como la rama de la Seguridad Social,
esencialmente

econmica,

que

protege

al

trabajador

su

familia,

manteniendo la continuidad del ingreso de aqul, en caso de desempleo o de


incapacidad para continuar en trabajo, y la del ncleo familiar en caso de
muerte del trabajador7.
b)

Asistencia

social:

Comprende

aspectos

destinados

atender

las

contingencias sociales que, por cualquier causa, no hubieren sido atendidas por
los seguros sociales obligatorios, enfermedades, accidentes, cesanta u otra, o
bien cuando est atencin no hubiese sido suficiente, caso en que adquiere el
carcter de complementaria; siendo su principal rasgo, como se desprende de
su nombre, la asistencialidad, de ah adems que su financiamiento, al
contrario de lo que ocurra con los seguros, sea principalmente de cargo del
Estado, pudiendo o no, contar con la colaboracin de los privados.

7 Citado en Gabriela Lanata, Ob. Cit. Pp.17.

26
De este modo, el objetivo de la asistencia social, como rama de la Seguridad
Social, es proporcionar condiciones de vida mnimas y suficientes a aquellas
personas que en determinado momento de su vida, no se encuentran en
condiciones de solucionar sus problemas de supervivencia; siendo el objeto de
proteccin de esta toda persona que se encuentra en una situacin no
amparada por la Seguridad Social, un ejemplo de ello en nuestro pas, son las
pensiones asistenciales (pensiones bsicas solidarias).
El Informe Prat la define como la rama de la Seguridad Social que se
ocupa de proporcionar condiciones de vida mnimas suficientes a aquellos
miembros de la comunidad que, por causas ajenas a su voluntad, se
encuentren en situacin de menor valencia psico-fsica, econmica o social 8.
c) Prestaciones familiares: Dicen relacin con instituciones destinadas a
proteger la familia, que incluyen todos aquellos beneficios que se otorgan con
este fin, y entre las que se distinguen las asignaciones familiares (prestaciones
pecuniarias que se entregan al jefe de familia en proporcin a la cantidad de
personas que viven a sus expensas), y las dems prestaciones de carcter
pecuniario, que sea en especies o servicios, son entregadas al grupo familiar a
fin de propender a su formacin y desarrollo.
Como decamos, otras clasificaciones, ms amplias que la elaborada por el
profesor Novoa, incluyen las siguientes instituciones: medicina social, servicios,
sociales, poltica de pleno empleo y poltica habitacional, a las que nos
referiremos brevemente a continuacin:
i.- medicina social que segn el Informe Prat, es la rama de la Seguridad
Social que se ocupa de las condiciones de salud, incluyendo su componente
econmico, de los miembros de la colectividad. Su ocupacin es la salud de la
poblacin, mediante la planificacin y desarrollo de acciones de salud, no slo
en lo que dice relacin con las personas, sino tambin con el medio ambiente

8 Ibid. Pp. 21.

27
en que estas viven y se desenvuelve, (el profesor Novoa seala que esta labor
del Estado se enmarcara dentro de la asistencia social y los seguros sociales)
ii.- servicios sociales, para el Informe Prat es la rama de la Seguridad Social
que promueve, encauza, regula y otorga aquellos beneficios adicionales o
complementarios de sus prestaciones generales, que obtienen determinados
grupos de asalariados, como consecuencia de sus condiciones contractuales de
trabajo. De modo que perteneceran a esta rama los servicios de bienestar de
las empresas, que entregan beneficios adicionales, y cuyo financiamiento es de
cargo de los propios afiliados, o seran tambin incluidos aquellos beneficios
que el empleador entrega ya sea libremente, mediante negociaciones
colectivas o cumplimiento de metas.
iii.- poltica de pleno empleo, tiene bsicamente por objeto la realizacin de
todas las actividades necesarias para asegurar a cada miembro de la
comunidad una ocupacin adecuada durante su vida activa, y se desarrolla a
travs de acciones destinadas a mantener y crear fuentes de trabajo, fomento
de la contratacin, programas de capacitacin y otras.
iv.- poltica habitacional, que comprende todas aquellas acciones encaminadas
a garantizar a cada persona habitacin sana y adecuada durante toda su
existencia, manifestndose por ejemplo, a travs del otorgamiento de
subsidios

habitacionales,

prstamos

para

la

adquisicin

de

viviendas,

construccin de viviendas por el Estado, u otros.


4.- Principios de la Seguridad Social9:
Como ya habamos adelantado al discutir el riesgo y las contingencias sociales,
lo principios que regulan esta disciplina, segn la mayora de los autores son
los siguientes: universalidad, dentro del cual se distingue una de tipo subjetiva
y otra objetiva, integridad, solidaridad y unidad; adems, de los anteriores, la
profesora Gabriela Lanata, agrega otros dos, cuya inclusin resulta pertinente:
el de integridad o integralidad y el de eficacia o eficiencia.

9 En este punto, revisar Captulo V, Ob. Cit. de P. Novoa, II del texto de H. Humeres y pginas
27 y siguientes del Manual de G. Lanata.

28

a) Universalidad: como sealramos, dentro de este principio, cabe efectuar


la siguiente subdivisin:
i.- universalidad objetiva, el que guarda relacin con el riesgo o contingencia,
estableciendo que la Seguridad Social debe otorgar proteccin frente a todos
los riesgos y contingencias considerados como propios, ello no significa que
acte frente a cualquier hecho que importe un estado de necesidad, ya que
ello implicara hacerla equivalente a toda la poltica social del Estado, sino que
de lo que se trata es que la proteccin que ella otorgue se condicione al
acaecimiento de ciertas eventualidades previstas y reglamentadas en forma
concreta, de modo, que ocurriendo uno de estos hechos, y cumplindose con
las hiptesis previstas en la legislacin, las instituciones de la Seguridad Social
actuarn siempre, sin excepciones.
Respecto de cules son los riesgos protegidos, estos pueden variar de un
pas a otro, o a lo largo del tiempo, pero, como ya se ha indicado, existe un
mnimo, establecido en la Norma Mnima de Seguridad Social, o Convenio 102,
aprobado por la Organizacin Internacional del Trabajo el ao 1952.
ii.- universalidad subjetiva, esta dice relacin con las personas, y establece que
la Seguridad Social debe otorgar proteccin a todos los miembros de la
poblacin, cualquiera sea su nacionalidad, trabajo que desempeen, edad o
monto de los ingresos que perciben. Este principio se desprende del
fundamento de la Seguridad Social, que en definitiva, era el derecho obligacin
a mantener una vida digna, derecho que naturalmente corresponde a todas las
personas y no slo a los trabajadores o a los jefes de hogar, por ejemplo.
Originalmente como veremos, los seguros sociales clsicos, protegan a
los econmicamente ms dbiles, criterio que caracteriz las Leyes de Bismark,
y que luego, con el informe Beveridge, del ao 1942, evolucion al criterio
laboral, plantendose la necesidad de amparar a todos los trabajadores, por

29
cuenta ajena, del sector pblico, civil o militar, adems de sus familiares a
cargo, para finalmente evolucionar a un criterio nacional, por el cual ha de
protegerse a toda persona, sin distincin.
En nuestro pas este principio ha tenido una buena acogida, as por
ejemplo, podemos mencionar la Ley 4.054, sobre Seguro Obrero Obligatorio de
Enfermedad, Invalidez y Vejez, que ya en el ao 1924, otorg proteccin a
todos los obreros, incluyendo adems a los campesinos y servidores
domsticos, haciendo una excepcin a la tendencia de la poca que era
excluirlos, otro ejemplo de lo anterior, es la incorporacin genrica, aunque
voluntaria, que se hizo de los trabajadores independientes al sistema de
pensiones establecido en el DL N 3.500, de 1980, protegindose incluso a
poblacin que sin encontrarse ligada a actividad laboral sufre ciertas
contingencias, como ocurre en el caso de la mujer embarazada.
A fin de graficar la importancia de este principio, en sus dos acepciones,
la OIT mediante el documento suscrito el ao 1944, denominado Seguridad
Social: Principios y Problemas Resultantes de las Guerras 10, indic que La
universalidad del campo de aplicacin es de la esencia del concepto moderno
del Seguro Social, y que slo alcanzando esta universalidad es posible crear
un rgimen de Seguro Social en el que los ciudadanos como trabajadores,
obtengan el carcter de socios en la sociedad.
b) Solidaridad: De acuerdo a este principio, cada individuo debe efectuar
aportes en base a su capacidad econmica, a fin de que ste, unido al de los
dems miembros de la comunidad, permita enfrentar los estados de necesidad
que l mismo, su familia u otros individuos puedan sufrir, postulndose que
cada individuo debe aportar segn su capacidad y recibir segn su necesidad.

10 Citado en Novoa, Ob. Cit. Pg. 84. Adems en el mismo texto, pp. 88 y siguientes, ver que

ha ocurrido con los trabajadores por cuenta propia y de las dueas de casa, sectores cuya
proteccin ha resultado tradicionalmente compleja, debido a diversas dificultades de tipo
principalmente administrativo, como por ejemplo, aquella que importa el lograr un pago regular
de las cotizaciones previsionales.

30
En este sentido se ha indicado que este principio cumplira una funcin
redistributiva del ingreso, aunque se ha discutido si ese debiera ser o no un
objetivo de la Seguridad Social, existiendo una fuerte corriente que por el
contrario, sostiene que debiera cumplirse a travs de otras instituciones ms
apropiadas para tal efecto.
Este principio se ha identificado como la base del sistema de Seguridad Social,
en este sentido, Jordana de Pozas, ha dicho que el Seguro Social se funda en
la fraternidad o solidaridad humana, en tanto que Doublet y Lavau, indican
que la cotizacin representa la obligacin de una contribucin de solidaridad
social, y Aznar, afirma que el Seguro Social se funda en la solidaridad social,
que supone ayudas y servicios mutuos11.
El profesor Novoa, identifica las siguientes caractersticas y manifestaciones de
la solidaridad: que la Seguridad Social es, ante todo, un esfuerzo de toda la
comunidad, realizado en su propio beneficio, esfuerzo a que deben contribuir
todos, y cada cual segn sus capacidades y posibilidades, y que el esfuerzo
individual de cada persona, debe ser considerado como una exigencia del Bien
Comn, y no slo como una prestacin previa para que luego el rgano gestor
otorgue la correspondiente contraprestacin.
c) Integralidad o integridad: De acuerdo a este principio, la Seguridad
Social no slo debe otorgar proteccin frente a todos los riesgos y
contingencias sociales considerados como propios, sino que adems, es
necesario que en atencin a tales riesgos, se desarrollen otras cuatro
funciones: preventivas, destinadas a evitar su ocurrencia; recuperadora, a fin
de procurar devolver al afectado por el riesgo al estado anterior a este;
reparadora, tendiente a conceder el amparo econmico que la persona
requiriese; y rehabilitadora o readaptadora, lo que tiene por objeto el
reincorporar a la actividad laboral y econmica al afectado por un riesgo o
contingencia social.

11 Todos citados en Novoa, Ob. Cit. Pp 109 y 110.

31

d) Eficacia o suficiencia: Este principio al que el profesor Novoa se refiere


como de integridad o suficiente, apunta a la calidad de la prestacin, la que
debe ser justamente, suficiente y oportuna para resolver la situacin, es decir,
deben asegurar la continuidad y mantenimiento de la capacidad de consumo
del afectado por el riesgo o contingencia social, en forma decorosa y digna, y
adems, deber ser entregadas en tiempo oportuno, conservando su valor
adquisitivo. Esto es, que las prestaciones deben ser tales que sus montos
permitan a la persona conservar el nivel de vida que tena antes de la
ocurrencia del riesgo o contingencia, sin embargo, normalmente no se confiere
un beneficio idntico al ingreso o remuneracin del afectado, sino un
porcentaje de esta, ya que se estima que lo contrario podra entenderse como
una invitacin a retardar o evitar la reincorporacin a la vida activa.
Esto

como

resulta

evidente,

guarda

directa

relacin

con

los

establecimientos de mnimos y mximos en ciertas prestaciones, as como


tambin en los sistemas de reajustes de las mismas, en este sentido la
existencia de por ejemplo, pensiones mnimas se justifica en que toda persona,
reciba al menos una cierta cantidad que garantice su subsistencia, pese a que
sus cotizaciones por s solas no le permita llegar a dicho monto; igualmente
ocurre con la existencia de las pensiones mximas, ya que los montos
otorgados, como se ha dicho deben ser suficientes para llevar una vida digna,
y no es el rol de la Seguridad Social el asegurar modos de vida que pudieran
considerarse lujosos, ya que en caso de que una persona con rentas altas
quisiera mantener tales ingresos al cesar su vida laboral, puede acudir al
ahorro individual o al seguro voluntario.
As mismo, para todo tipo de pensiones, se contempla un sistema de
reajuste automtico, ya que tampoco servira que la pensin originalmente
resultase suficiente si luego, producto del proceso inflacionario, estas perdiesen
su valor adquisitivo, ya que en dicha situacin, se volveran igualmente
insuficientes.

32

Ahora bien, el establecimiento de mnimos y mximos respecto de


ciertas prestaciones, en ningn caso puede llevar a la idea de igualarlas, ya
que si bien esta materia fue inicialmente discutida, propugnado Beveridge, por
ejemplo, por un sistema igualitario, que fue implementado en algunos pases,
hoy existe pleno acuerdo en torno a que las prestaciones deben guardar una
proporcionalidad con las remuneraciones anteriormente percibidas, lo que es
necesario tanto por razones de justicia distributiva, como tambin por razones
de productividad, ya que importa un incentivo a la superacin del trabajador,
adems de considerarse que el estado de necesidad de quien ha tenido rentas
altas y ha desempeado funciones superiores, es ms intenso cuando entra a
la pasividad que el que presenta una persona de baja calificacin, que percibe
ingresos mnimos. Siendo este ltimo sistema, aquel por el cual nuestro pas
tradicionalmente ha optado.
Una tercera alternativa, es el sistema de proporcionalidad decreciente,
en que hasta un determinado nivel de renta se garantiza una alta proporcin,
que puede llegar incluso al 100%, para luego entrar a decrecer, en forma
prudencial, en cada tramo de renta de exceso, todo ello racionalmente
graduado12.
e) Unidad o uniformidad: Segn este principio, las prestaciones que la
Seguridad Social otorga a las personas afectadas por un riesgo o contingencia,
deber ser de carcter nicos o uniformes, esto es, que los estados de
necesidad se vean cubiertos del mismo modo para todos los miembros de la
sociedad, no necesariamente por un solo rgano gestor, lo que podra conllevar
numerosas dificultades administrativas, debiendo manifestarse la unidad en la
coordinacin de estos distintos organismos, los que en su actuar deben
conformar un todo, ello es lo que el profesor Novoa entiende como unidad de
sistema.

12 Para ms detalles sobre este tema, ver pp. 104 de Ob. Cit. P. Novoa.

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Para que esta unidad se d, los distintos rganos gestores deben cumplir
a lo menos, los siguientes requisitos: que abarquen un conjunto o grupo
homogneo de afiliados, de base territorial y/o profesional; que por la
actividad sumada de todos ellos, quede protegida la totalidad de la poblacin;
que todos y cada uno operen de acuerdo con una poltica de conjunto,
orientada por el Estado, en tal forma que cada cual, conservando su autonoma
gestora y financiera, emerja como la agencia de un gran y nico sistema; que
el rgimen de prestaciones sea esencialmente el mismo en cada organismo,
otorgando todos y cada uno los mismos beneficios, bajo el mismo sistema de
condiciones y requisitos, con idnticos montos, tipos o porcentajes, segn la
prestacin de que se trate; que el rgimen de la cotizacin sea tambin el
mismo en todos los organismos, por cada afiliado, cualquiera sea su organismo
de afiliacin, se habr de cotizar en forma idntica.
f) Subsidiariedad: Respecto de este principio se ha discutido si debe formar
parte o no de la Seguridad Social, ya que hay quienes estiman que se opone a
la responsabilidad fundamental que cabe al Estado en esta materia; por
subsidiariedad en trminos generales implica que la sociedad toda, o el Estado
como organizacin jurdica de ella, no debe ejercer facultades que excedan lo
que el individuo o los grupos sociales menores puedan hacer por s mismos, en
este sentido, el Estado slo debe intervenir cuando el individuo no es capaz de
solucionar sus problemas por s solos o con ayuda de su grupo familiar o de
otros mecanismos de que pueda disponer.
De este modo, las obligaciones del Estado, en relacin a este principio,
son las siguientes: permitir que el individuo y los grupos intermedios con sus
propios medio, hagan frente a sus estados de necesidad, e intervenir slo en
caso de que estos sean incapaces de solucionar, con sus propios medios, sus
necesidades.
Nuestro pas ha acogido este principio respecto de toda la administracin
del Estado, el que ha sido traspasado a la legislacin sobre Seguridad Social.

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Ello sin perjuicio de que algunos autores, como lo seala el profesor Humeres,
estimen que este principio no resulta acorde con todas las instituciones de la
Seguridad Social, ya que su aplicacin en forma absolutamente genrica, sin
distinciones ni matices, podra convertir al sistema en uno altamente regresivo
y discriminador; ello, adems de hacer presente que la CPR no consagra en
parte alguna el concepto de subsidiariedad como principio de la actuacin y/o
administracin del Estado.
5.- Objetivos de la Seguridad Social:
Si bien hemos dicho que el fin de la Seguridad Social es el abolir los estados de
necesidad, y las consecuencias de estos para el hombre, tiene igualmente
ciertos objetivos especficos que le son propios, adems de cumplir, de modo
adicional ciertas funciones socio-econmicas.
Sus objetivos propios, son tres, a saber:
i.- cuidado de la salud, mediante acciones mdicas preventivas, curativas y de
rehabilitacin;
ii.- otorgamiento de prestaciones pecuniarias, substitutivas del salario, sueldo o
renta de que disfrutaba la persona, en caso de disminucin o terminacin de su
capacidad de trabajo, o en caso de muerte del jefe de familia;
iii.- proteccin de la familia, mediante el otorgamiento de asignaciones
familiares y dems prestaciones en beneficio de la familia, las que pueden ser
entregadas tanto en forma de dinero, como de especies y servicios.
En tanto que sus funciones socioeconmicas son las siguientes:
i.- redistribuir el ingreso nacional;
ii.- contribuir a regular la economa;
iii.- contribuir al mejoramiento y progreso econmico social, y de las
condiciones de vida;
iv.- contribuir a la capitalizacin y al ahorro nacional.

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Estas importantes funciones para la sociedad son logros que se obtienen
en forma consecuencial, en la medida que las instituciones de la Seguridad
Social cumpla sus objetivos especficos, transformndose en un factor
determinante para el desarrollo. Sin embargo, es importante reiterar que no se
trata de que la Seguridad Social haya aparecido para cumplir estos fines, los
que pueden igualmente ser logrados a travs de otras polticas como la fiscal,
econmica y la laboral, de modo que dada la forma y las caractersticas con
que la Seguridad Social ha emergido, representa una contribucin a tales
polticas, constituyndose en un aporte al mejoramiento y/o progreso
socioeconmico tanto de la sociedad, como de sus protegidos.