CAPTULO I

I.1. Aspectos Generales

CAPTULO II
II.1. Caractersticas de los Sistemas de Justicia
FACTORES QUE INCIDEN EN LA VIOLENCIA Y EL DELITO
(PNUD R. I.-2., 2013) La explicacin del aumento de la violencia y del delito es
multidimensional. El informe indaga cuatro dimensiones: (a) la econmico estructural, que
seala la falta de calidad del crecimiento y del empleo, as como una insuficiente movilidad
social, lo cual, en un contexto de crecimiento econmico basado en el consumo, ha generado lo
que el informe denomina un delito aspiracional; (b) la social, en la que destacan los cambios
en la estructura familiar con un importante incremento de hogares monoparentales, la desercin
escolar y el crecimiento urbano acelerado que erosionan el tejido social; (c) los facilitadores del
delito, como las armas, el alcohol y las drogas, y (d) la falta de capacidades del Estado, policas,
jueces, ministerios pblicos y crceles para hacer frente al desafo de la inseguridad.
(PNUD, 2009) Sostiene que no hay fenmeno que constituya condicin necesaria o suficiente
de la violencia y el delito, pero s factores que aumentan el riesgo o agravan la vulnerabilidad de
las sociedades. Entre stos identifica la abundancia de hombres jvenes marginalizados y la
urbanizacin desordenada (factores demogrficos); familias disfuncionales; desempleo; las
nuevas oportunidades y tecnologas para el crimen, la pobreza y la desigualdad (factores
econmicos); la escasa legitimidad del Estado y los conflictos armados (factores polticos); los
usos sociales que implican el consumo de drogas y alcohol, as como el porte de armas; las
pautas culturales que toleran la violencia; y, la ineficacia e ineficiencia de las instituciones
encargadas de la seguridad y la justicia.
Entre las deficiencias institucionales, (Basombro, 2007) identifica la falta o debilidad de los
organismos de conduccin poltica de la seguridad ciudadana, la ausencia de un servicio civil
altamente capacitado en el gobierno de la seguridad ciudadana y la carencia de instrumentos,
procedimientos y capacidades para que el gobierno ejerza la conduccin y administracin del
sistema policial. Esto conllevara a que la poblacin considere que el Estado no puede o no
quiera enfrentar adecuadamente la delincuencia, y que la impunidad de los perpetradores afecta
la reiteracin del fenmeno.
El Per no ha sido ajeno a la problemtica expuesta. Para el ao 2011, el 20% de los ciudadanos
percibe a la delincuencia como el problema ms importante en el pas. Dicha percepcin ha sido
acompaada con una tasa de victimizacin del 40% en el ao 2011 (al menos uno de los

miembros del 40% de los hogares encuestados han sido vctima de un delito). La consecuencia
de todo ello es que, para el 86% de los encuestados, la delincuencia ha aumentado.
CARACTERSTICAS DE LOS SISTEMAS DE JUSTICIA
http://pmsj-peru.org/wp-content/uploads/2011/08/Resumen-Ejecutivo-II-Etapa.pdf
(Estudio a Nivel de Factibilidad del Proyecto: Mejoramiento de los Servicios de Justicia
2da. Etapa ) El anlisis de calidad de los servicios de administracin de justicia, puede
abordarse con un enfoque de demanda (percepcin del usuario) o con un enfoque de oferta
(servicios, procesos, recursos). Mientras en el primer caso se evalan los servicios desde una
perspectiva personal y social, atendiendo a las expectativas, nivel de satisfaccin del usuario y
teniendo en cuenta las caractersticas socio-econmicas de la poblacin; en el segundo caso, la
calidad se define por las normas del servicio fijadas por la Ley (Cdigos y Procedimientos), por
las normas dadas por las propias entidades del SAJ en relacin a sus procesos internos y por los
estndares de calidad de los recursos administrativos y jurisdiccionales.
Se ha desarrollado un sinttico marco conceptual que servir de base para el diseo de la
segunda etapa del Proyecto. Dicho marco, propone un enfoque de demanda sobre la reforma
judicial, a partir del logro de los atributos deseados de la calidad del servicio, sobre el cual se
estructuran los objetivos, componentes y resultados del Proyecto. Supone colocar al usuario (y
por extensin al ciudadano) como el centro de las preocupaciones del SAJ. De acuerdo con ello,
se han definido como atributos deseables de calidad de la administracin de justicia los
siguientes:
i)

Celeridad. Se refiere a la utilizacin del mnimo de tiempo posible en la obtencin

de una decisin judicial. Debe asegurar el equilibrio entre la eficacia del proceso
judicial y la proteccin de los derechos humanos mediante el respeto al debido

ii)

proceso.
Acceso. Se refiere al nivel de acceso econmico, fsico (geogrfico-vial), cultural
(idiomtico, gnero, etc.) y a la organizacin (trato directo, turnos, horarios, etc.)
que tienen los litigantes para ser atendidos en los servicios de administracin de
justicia. Se tendr particularmente en cuenta las disparidades sociales que estn en

iii)

la base de un tratamiento no igualitario a los litigantes.

Imparcialidad. Consiste en poner entre parntesis las consideraciones subjetivas
del Juez, buscando asegurar las condiciones psicolgicas, anmicas, de estabilidad
socio-poltica y equilibrio para que aquel emita un juicio objetivo. El Juez como
persona, posee un conjunto de valores que se explican por su origen, posicin
social, formacin, cultura, etc., los cuales inciden en sus resoluciones judiciales. La
ley pretende garantizar el mximo de objetividad en el enjuiciamiento de los casos,

instaurando mecanismos dirigidos al propio Juez (abstencin) como a las partes

iv)

(recusacin) para reducir y/o eliminar la posible falta de objetividad.

Predictibilidad. Es el principio de seguridad jurdica y se refiere al nivel de certeza
respecto a los resultados de las decisiones judiciales en casos cuyas caractersticas y
tratamiento jurdico y procesal son similares a casos anteriores. La certeza permite
crear las bases para generar confianza en los administrados frente a las actuaciones
del SAJ y reduce los espacios para la arbitrariedad, que genera corrupcin. v)
Proporcionalidad. Se refiere a la relacin en trminos de cantidad y calidad, entre el

v)

dao (social) producido y la pena impuesta.

Ejecutabilidad. Se refiere al cumplimiento oportuno y eficaz de los mandatos

vi)

judiciales (ejecucin de sentencias) por las instancias correspondientes.

Transparencia. Se refiere a la disponibilidad de informacin sobre los procesos
judiciales que permita que la sociedad y los medios de comunicacin monitoreen la
actividad de la administracin de justicia, y ello permita poner al descubierto malas
prcticas o actos de corrupcin. Est asociada a la capacidad de independencia
judicial y a la rendicin de cuentas al ciudadano.

La calidad en el sistema de justicia

http://www.esan.edu.pe/publicaciones/Luis%20Enrique%20Herrera.pdf
(Luis Enrique Herrera Romero )El sistema de administracin de justicia pasa por un momento
crtico: la negativa percepcin ciudadana sobre la transparencia de las principales entidades que
lo conforman pone en entredicho la consecucin de la seguridad jurdica y la justicia pronta que
defiende. Consideramos que el sistema de administracin de justicia en su conjunto ofrece al
usuario dos cosas: seguridad jurdica y justicia pronta. Dentro de esta propuesta de valor se
encierra una serie de actividades para lograrlas.
(Enrique Mendoza Ramrez)No es posible medir el nivel de desarrollo del pas si no se toma en
consideracin la calidad del servicio de justicia .
La calidad en el sistema de justicia tiene nueve componentes objeto de anlisis
1. Segmentos de clientes .El objetivo de este componente es identificar los diversos
segmentos de clientes que atiende el sistema.
2. Propuesta de valor. Aqu, el sistema identifica el conjunto de servicios que ofrece al
usuario y que constituye la solucin a lo que este espera: la satisfaccin de su
necesidad.
3. Canales. Este componente se relaciona con la forma como el sistema hace llegar su
propuesta de valor a los diferentes segmentos de usuarios.

4. Relaciones con los usuarios .Conforman otro componente crtico del modelo, pues se
refieren a cmo se trasmite a los usuarios el accionar del sistema cuando este satisface
sus necesidades, cuando los atiende.
5. Flujo de ingresos. El modelo permite, adems, que el sistema evale su sistema de
ingresos.
6. Recursos claves. El modelo plantea la identificacin de los recursos claves que el
sistema requiere a fin de cumplir con la propuesta de valor ofrecida al usuario.
7. Actividades claves. El modelo ayuda a identificar las actividades claves necesarias para
lograr entregar la propuesta de valor ofrecida.
8. Aliados claves . Este componente se refiere a la identificacin de otras entidades
relacionadas con el servicio y cuyo apoyo o intervencin puede coadyuvar a la mejora
de este y a la entrega de la propuesta de valor.
9. Estructura de costos. Evidentemente, transformar una entidad o un sistema, de una
visin funcional a una visin de servicios con enfoque de calidad, determina la
necesidad de redefinir costos, afinar estructuras y reorientar gastos.
No cabe duda de la magnitud del esfuerzo requerido para implementar un sistema de calidad y
alcanzar una percepcin positiva de los usuarios con respecto a su aplicacin, por lo que no es
posible pensar en abordar todos los mbitos del servicio de manera conjunta o con el mismo
nivel de profundidad, debido, sobre todo, a las inevitables restricciones existentes. Por esta
razn, para identificar algunos casos de ineficiencia en la calidad del servicio judicial, solo
trabajaremos el tema de los procesos judiciales.
Como sealamos antes, a lo largo de estos aos se ha dado una serie de esfuerzos para
implementar las mejoras requeridas en el servicio de administracin de justicia; por un lado,
mediante la accin propia del Poder Judicial (el detalle se puede encontrar en Poder Judicial del
Per, 2014: 60-61), y, por otro, mediante la cooperacin internacional, la cual, a travs del
Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia (PMSJ) (www.pmsj,org.pe) y el Proyecto
de Modernizacin del Sistema de Administracin de Justicia (Accede) (www.accedejusticia.pe),
ha impulsado mejoras en los diversos mbitos descritos anteriormente.

ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL UNIDAD DE COORDINACIN DEL

PROYECTO DE MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS DE JUSTICIA

FUENTE: Estudios de Factibilidad PMSJ 2da. Etapa, Estadsticas del Poder Judicial,
Resultados de Estudios IMASEN 2009.

Capacitacin y evaluacin de magistrados jueces y fiscales Para determinar la capacidad

mxima de atencin de la AMAG se utiliza la capacitacin en PAP del 2008, que es donde se
atendi mayor cantidad de asistentes. De mantenerse esta tendencia, a partir del ao 2012 se
podra estar generando un desbalance en el servicio.
Balance O-D. Servicio de Capacitacin a Jueces y Fiscales
Ao
Demanda
Oferta
Balance O-D
2008
5,090
5,353
263
2009
5,171
5,353
263
2010
5,254
5,353
99
2011
5,338
5,353
15
2012
5,424
5,353
-71
2013
5,510
5,353
-157
2014
5,599
5,353
-246
2015
5,688
5,353
-335
2016
5,779
5,353
-426
2017
5,872
5,353
-519
2018
5,966
5,353
-613
2019
6,061
5,353
-708
2020
6,158
5,353
-805
FUENTE: Estudios de Factibilidad PMSJ 2da. Etapa, Estadsticas del Poder Judicial,
Resultados de Estudios IMASEN 2009.

II.2. Caractersticas de los Sistemas de Seguridad Pblica

(Lagos & Dammert, 2012) El Per no ha sido ajeno a la problemtica expuesta. Para el ao
2011, el 20% de los ciudadanos percibe a la delincuencia como el problema ms importante en
el pas. Dicha percepcin ha sido acompaada con una tasa de victimizacin del 40% en el ao
2011 (al menos uno de los miembros del 40% de los hogares encuestados han sido vctima de un
delito). La consecuencia de todo ello es que, para el 86% de los encuestados, la delincuencia ha
aumentado.
(Silva Sanchez, 2000) El Per, con la dacin de la Ley N 29807, se ha sumado al diseo de una
poltica criminal, como poltica pblica, para hacer frente a la criminalidad. De inicio, se torna
necesario distinguir categricamente entre la praxis de la poltica criminal y una poltica
criminal terica. Mientras la primera integra un conjunto de actividades empricas organizadas y
ordenadas a la proteccin de individuos y sociedad en la evitacin del delito (acciones,
estrategias, programas); la segunda, por un conjunto de principios tericos que habran de dotar
de una base racional a la referida praxis (diagnstico).
a. SISTEMA DE SEGURIDAD PBLICA DE PER

La Constitucin Poltica del Per de 1993 seala que el Estado reconoce el derecho universal y
progresivo de toda persona a la seguridad social, para su proteccin frente a las contingencias
que precise la ley y para la elevacin de su calidad de vida. Asimismo, seala que el Estado
garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a travs de entidades pblicas,
privadas o mixtas y supervisa su eficaz funcionamiento.
En este marco, el sistema de seguridad social en el Per responde a un modelo mixto porque
cuenta, en materia de salud, con regmenes contributivos y un rgimen estatal, as como, en
materia de pensiones, con un rgimen contributivo de reparto y un rgimen de capitalizacin
individual. En el caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, el rgimen es de
naturaleza contributiva.
b. CAMPO DE APLICACIN Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD
PBLICA
b.1. En materia de salud
De un lado, el Rgimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud, el Seguro de Salud
Agrario y los regmenes especiales (regmenes contributivos), y de otro, el Seguro Integral de
Salud (rgimen estatal).
El Rgimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud tiene, a su vez, dos clases de
asegurados, los afiliados regulares y los potestativos. La afiliacin de los primeros es de carcter
obligatorio (en general, incluye a los trabajadores dependientes, socios de cooperativas de
trabajadores, trabajadores del hogar y pensionistas; y en particular, a los pescadores y
procesadores pesqueros artesanales independientes y los trabajadores portuarios) y la afiliacin
de los segundos es de carcter voluntario (trabajadores independientes y quines no renan las
caractersticas para afiliarse de modo regular).
El Seguro de Salud Agrario beneficia a los trabajadores agrarios dependientes e independientes.
Los trabajadores dependientes son afiliados obligatorios y los independientes, voluntarios.
Los regmenes especiales benefician al asegurado Facultativo Independiente, Continuador
Facultativo, Ama de Casa y/o Madre de Familia y al Chofer Profesional Independiente. La
afiliacin de estos asegurados ha sido voluntaria. A la fecha, constituyen regmenes cerrados
porque no admiten nuevas afiliaciones.
El Seguro Integral de Salud (SIS) tiene por objeto promover el acceso de las personas no
aseguradas a las prestaciones de salud, dndole prioridad a los grupos vulnerables y en situacin
de pobreza y extrema pobreza.
b.2. En materia de pensiones

El Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Administracin de Fondos de

Pensiones (SPP)
El Sistema Nacional de Pensiones comprende a los trabajadores de la actividad privada, los
trabajadores del hogar y aqullos que realizan actividad econmica independiente (facultativos).
Asimismo, el SNP sirve de marco para la aplicacin de regmenes pensionarios especiales del
sector Minero y de Construccin Civil.
El Sistema Privado de Administracin de Fondos de Pensiones es un rgimen de capitalizacin
individual de aporte definido que beneficia a los trabajadores afiliados (trabajadores
dependientes e independientes), quienes se afilian de manera voluntaria.
Sin perjuicio de su condicin laboral, los socios trabajadores de las cooperativas, incluyendo los
de las cooperativas de trabajadores, son considerados como trabajadores dependientes para
efectos del SPP y el SNP.
b.3. En materia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR).
El SCTR comprende a los afiliados regulares y potestativos del Rgimen Contributivo de la
Seguridad Social en Salud. Tambin a los microempresarios, titulares de empresas individuales
de responsabilidad limitada y dems trabajadores que no tienen la calidad de asegurados
obligatorios del Rgimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud.

c. FINANCIACIN

c.1. En materia de salud

El Rgimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud, el Seguro de Salud Agrario y los
Regmenes especiales se financian mediante aportes.
El Rgimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud se financia con aportes a cargo de los
empleadores (9% de la remuneracin asegurable) cuando se trata de un trabajador activo y con
aportes a cargo de los asegurados (4% de la remuneracin asegurable) cuando se trata de
pensionistas.
El Seguro de Salud Agrario se financia con aportes a cargo del empleador (4% de la
remuneracin mensual) cuando se trata de los trabajadores dependientes y con aportes a cargo

del propio trabajador (4% de la Remuneracin Mnima Vital (*) cuando se trata de un
independiente.
Los regmenes especiales se financian con aportes a cargo del asegurado titular (en general,
como mnimo el 9% de la Remuneracin Mnima Vital y en el caso del ama de casa, como
mnimo el 5% de la Remuneracin Mnima Vital).
De otro lado, el Seguro Integral de Salud est dirigido a las personas no aseguradas,
especialmente a quines estn en situacin de pobreza y extrema pobreza, y se financia con
recursos ordinarios provenientes del Presupuesto General de la Repblica, recursos
directamente recaudados generados de la operatividad del SIS, donaciones y contribuciones no
reembolsables de gobiernos, organismos de cooperacin internacional, as como aportes
provenientes de personas naturales, instituciones pblicas o privadas y los recursos que le
transfiera el Fondo Intangible Solidario (constituido principalmente por donaciones).
c.2. En materia de pensiones
El Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Administracin de Fondos de
Pensiones (SPP) se financian con aportes. El SNP est financiado por aportes obligatorios y
voluntarios a cargo de los trabajadores (13% de la remuneracin asegurable).
El SPP se financia con los aportes obligatorios y voluntarios de los afiliados. Los aportes
obligatorios estn constituidos por el 8% de la remuneracin asegurable, un porcentaje de la
remuneracin asegurable destinado a financiar las prestaciones de invalidez y sobrevivencia y
un monto destinado a financiar la prestacin de gastos de sepelio; los montos y/o porcentajes
que cobren las AFP por la prestacin de sus servicios (en promedio, la comisin
variableasciende a 2,27 % en tanto la prima de seguro, 1,23 %, lo que origina un total de
descuentos
de 11,5 %).
Los aportes voluntarios que efecten los empleadores en favor de los afiliados no estn sujetos
a lmite.
c.3. En materia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR).
El SCTR se financia por cotizaciones sociales a cargo del empleador y la tasa de aportacin es
fijada por las entidades pblicas y privadas que ofrecen la cobertura tanto de las prestaciones
sanitarias como de las prestaciones econmicas. Las entidades pblicas ofrecen las siguientes
tasas: entre 0,90% y 10% de la remuneracin asegurable para las prestaciones econmicas y
entre 0,63% y 1,84% de la remuneracin asegurable para las prestaciones de salud.

d. ACCIN PROTECTORA
d.1. En materia de salud
El Rgimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud comprende las siguientes
prestaciones:
Prestaciones preventivas y promocionales de la salud: Tienen por objeto conservar la salud de
la poblacin, minimizando los riesgos de su deterioro. Estn comprendidos la educacin para la
salud, la evaluacin y el control de riesgos y las inmunizaciones.
Prestaciones de recuperacin de la salud: Tienen por objeto atender los riesgos de enfermedad,
resolviendo las deficiencias de salud de la poblacin asegurada. Estn incluidas la atencin
mdica, tanto ambulatoria como de hospitalizacin, las medicinas e insumos mdicos, el
otorgamiento de prtesis y aparatos ortopdicos imprescindibles y los servicios de
rehabilitacin. La prestacin de maternidad consiste en el cuidado de la salud de la madre
gestante y la atencin del parto, extendindose al perodo de puerperio y al cuidado de la salud
del recin nacido.
Prestaciones de bienestar y promocin social: Estn comprendidas las actividades de
proyeccin, ayuda social y de rehabilitacin para el trabajo, orientadas a la promocin de la
persona y proteccin de su salud.
Prestaciones econmicas: Subsidios por incapacidad temporal, maternidad y lactancia, as
como prestaciones por sepelio.
El subsidio por incapacidad temporal se otorga con el objeto de resarcir las prdidas econmicas
de los afiliados regulares en actividad, derivadas de la incapacidad para el trabajo ocasionada
por el deterioro de su salud. Equivale al promedio diario de las remuneraciones de los cuatro
meses inmediatamente anteriores al inicio de la incapacidad, multiplicado por el nmero de das
de goce de la prestacin. Cubre el pago en un perodo mximo de once meses y 10 das
consecutivos, y slo durante los primeros 20 das de incapacidad para el trabajo en cada ao, el
empleador est obligado a pagar la remuneracin al trabajador.
El subsidio por maternidad se otorga con el objeto de resarcir el lucro cesante de la afiliada
regular como consecuencia del alumbramiento y de las necesidades de cuidado del recin
nacido. Equivale al promedio diario de las remuneraciones de los cuatro ltimos meses
anteriores al inicio de la prestacin multiplicado por el nmero de das de goce de la prestacin.
Se otorga por 90 das, pudiendo stos distribuirse en los perodos inmediatamente anteriores y
posteriores al parto, conforme lo elija la madre, siempre que no realice trabajo remunerado
durante estos perodos

El subsidio por lactancia se otorga a favor del recin nacido, hijo de madre o padre afiliado
regular, con el objeto de contribuir a su cuidado. El monto del subsidio por lactancia es S/.
820.00. Nuevos Soles (234 US Dlares Americanos - Tipo de cambio de S/. 3,5 Nuevos Soles =
1 US$).
La prestacin por sepelio cubre los servicios funerarios por la muerte del asegurado regular.
El monto mximo de la prestacin por sepelio es de S/. 2,070.00 Nuevos Soles.
El Seguro de Salud Agrario tiene iguales prestaciones a las del Rgimen Contributivo de la
Seguridad Social en Salud.
Los regmenes especiales comprenden prestaciones de salud, preventivo promocionales, as
como subsidios por enfermedad, maternidad y lactancias en caso de enfermedad y/o maternidad.
En caso de fallecimiento del asegurado titular, se incluyen prestaciones por sepelio, hasta
S/. 2,070 Nuevos Soles.
El Seguro Integral de Salud comprende las prestaciones de salud, agrupadas en Plan A y C
(nios de 0 a 4 aos y gestantes), Plan B (nios y adolescentes de 5 a 17 aos), Plan D (adultos
en estado de pobreza, sin seguro de salud y en situacin de emergencia) y Plan E (adultos
focalizados determinados por ley).
d.2. En materia de pensiones
El SNP comprende las siguientes prestaciones: Pensiones de sobrevivientes de viudez, orfandad
y ascendientes: Se otorgan en los casos en que el causante haya sido pensionista o trabajador
afiliado al SNP.
Capital de defuncin: Al fallecimiento de un asegurado que perciba o hubiera tenido derecho
a percibir pensin de jubilacin o de invalidez y nicamente en caso que no deje beneficiarios
con derecho a pensin de sobrevivientes se otorga capital de defuncin, en orden excluyente, al
cnyuge, hijos, padres y a los hermanos menores de 18 aos. EL SPP comprende las siguientes
prestaciones.
Pensiones de jubilacin: Se calcula en base al saldo que arroje la Cuenta Individual de
Capitalizacin del afiliado al momento que le corresponde la prestacin. Tienen derecho a
percibir la pensin de jubilacin los afiliados cuando cumplan 65 aos de edad.
Pensin de invalidez: Tienen derecho los trabajadores afiliados que queden en condicin de
invalidez total o parcial, no originada por accidentes de trabajo, enfermedades profesionales,
actos voluntarios o como consecuencia del uso de sustancias alcohlicas o estupefacientes, o de
preexistencias, y que no estn gozando de pensin de jubilacin.

 Pensin de supervivencia: Tienen derecho los beneficiarios del afiliado que no se hubiere
jubilado, siempre que su muerte no resulte consecuencia de accidentes de trabajo, enfermedades
profesionales, actos voluntarios o del uso de sustancias alcohlicas o estupefacientes, o de
preexistencias.
Gastos de sepelio: Tienen derecho los trabajadores afiliados que se encuentren comprendidos
bajo las condiciones de la cobertura del seguro al momento de su fallecimiento. El otorgamiento
de las pensiones de invalidez, supervivencia y gastos de sepelio se sujeta a las condiciones
establecidas en el contrato de administracin de riesgos celebrado entre la AFP y la Empresa de
Seguros, en base a las disposiciones establecidas por la Superintendencia.
En dicho contrato se establecen las condiciones de cotizacin, los casos excluidos y las
preexistencias a que se sujeta la cobertura de los afiliados.
d.3. En materia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo comprende las siguientes prestaciones:
Prestaciones de salud: cobertura de salud por trabajo de riesgo: Asistencia y asesoramiento
preventivo promocional en salud ocupacional; atencin mdica, farmacolgica, hospitalaria y
quirrgica, cualquiera que sea su nivel de complejidad; rehabilitacin y readaptacin laboral, y
aparatos de prtesis y ortopdicos.
Prestaciones econmicas: cobertura de invalidez y sepelio por trabajo de riesgo: Pensin de
sobrevivencia, pensin de invalidez y gastos de sepelio.
e. Organizacin administrativa
e.1. En materia de salud
Existe el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud, cuya finalidad es coordinar
el proceso de aplicacin de la poltica nacional de salud. Est conformado por el Ministerio de
Salud, el Seguro Social de Salud (ESSALUD), los servicios de salud de las municipalidades, las
sanidades de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional, los servicios de salud del sector privado,
las universidades y la sociedad civil organizada. En este marco, estn comprendidos los
regmenes contributivos y el rgimen no contributivo en materia de salud. La participacin de
estas entidades se realiza sin perjuicio de la autonoma jurdica, tcnica, administrativa,
econmica y financiera, as como de las atribuciones que les confieren la Constitucin Poltica y
la ley.

El Seguro Social de Salud (ESSALUD) tiene a su cargo el Rgimen Contributivo de la

Seguridad Social en Salud, los regmenes especiales y el Seguro de Salud Agrario. ESSALUD
fue creado sobre la base del ex Instituto Peruano de la Seguridad Social (IPSS), como
organismo pblico descentralizado, con personera jurdica de derecho pblico interno, adscrito
al Sector Trabajo y Promocin del Empleo, con autonoma tcnica, administrativa, econmica,
financiera, presupuestal y contable.
La cobertura del Rgimen Contributivo de la Seguridad Social en Salud se complementa con los
planes de salud brindados por las Entidades Empleadoras ya sea en establecimientos propios o
con planes contratados con Entidades Prestadoras de Salud (EPS) debidamente constituidas.
Por ello, se cre la Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud (SEPS) como
organismo pblico descentralizado del Sector Salud, con personera de derecho pblico interno,
cuyo objeto es autorizar, regular y supervisar el funcionamiento de las EPS y cautelar el uso
correcto de los fondos administrados por stas. La SEPS cuenta con autonoma funcional,
administrativa y financiera. Se financia con recursos ordinarios del Tesoro Pblico y tiene
proyectado recaudar recursos propios constituidos por los derechos a cobrar a las entidades
sujetas a su control.
El Ministerio de Salud tiene a su cargo el rgimen estatal, a travs del Seguro Integral de Salud
(SIS) que se ha sido creado como organismo pblico descentralizado de aqul.
e.2. En materia de pensiones
El SPP est conformado por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP), las
que administran los Fondos de Pensiones y otorgan obligatoriamente a sus afiliados, las
prestaciones de jubilacin, invalidez, supervivencia y gastos de sepelio. La Superintendencia de
Banca y Seguros ejerce la funcin de control de las AFP.
La Oficina de Normalizacin Previsional (ONP) tiene a su cargo el SNP. La ONP es una
institucin pblica descentralizada del Ministerio de Economa y Finanzas, tiene fondos y
patrimonio propios, autonoma funcional, administrativa, tcnica, econmica y financiera,
constituyendo un pliego presupuestal.
e.3. En materia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales
La contratacin del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo es obligatoria pero la
eleccin de la entidad con la que se contrata dicha cobertura es libre: La cobertura de salud
puede ser contratada con ESSALUD o las EPS, en tanto, las prestaciones econmicas pueden
ser contratadas con la ONP o las compaas de seguros.

La

Superintendencia

de

Administracin

Tributaria

(SUNAT)

tiene

actualmente

la

responsabilidad de administrar los aportes a ESSALUD y la ONP, cuya naturaleza sea tributaria,
por tal motivo realiza las funciones de recaudacin, determinacin de la deuda, fiscalizacin y
devolucin.
f. Reclamaciones administrativas y revisin jurisdiccional
Las reclamaciones interpuestas contra actos administrativos que tengan relacin directa con la
determinacin de los aportes a ESSALUD y la ONP son resueltos, en ltima instancia
administrativa, por el Tribunal Fiscal. Contra lo resuelto por el Tribunal Fiscal, podr
interponerse una demanda contencioso-administrativa ante el Poder Judicial.
Las reclamaciones interpuestas contra actos administrativos vinculados a la recaudacin de
ingresos no tributarios, otorgamiento y reconocimiento de prestaciones de seguridad social en
salud, a cargo de ESSALUD, son resueltas, en ltima instancia administrativa por dicha
institucin. Contra lo resuelto por ESSALUD, podr interponerse una demanda ante el Poder
Judicial.
Las reclamaciones interpuestas por usuarios del servicio de la seguridad social en salud que
brindan las EPS, en su condicin de afiliado regular o potestativo o derechohabiente, son
resueltas por la EPS. Agotada la va previa del reclamo ante la EPS, el usuario tiene expedito su
derecho para acudir ante el Centro de Conciliacin, Arbitraje y Solucin de Controversias de la
SEPS (CECONAR)
La finalidad del CECONAR es procurar la solucin de las controversias que se presenten en el
funcionamiento del sistema de seguridad social en salud, a travs de mecanismos alternativos de
solucin de controversias como son la conciliacin y el arbitraje. Corresponde al CECONAR la
administracin de los procedimientos de solucin de controversias en salud que se sometan a su
consideracin, la difusin de los derechos de los usuarios de servicios de salud y promocin de
la conciliacin y el arbitraje para la solucin de controversias en salud, y el desarrollo de
actividades de formacin y capacitacin en la solucin de controversias en salud.
En materia previsional, el rgano que dict el primer acto es el que resuelve en primera
instancia y corresponde al Tribunal Previsional conocer en segunda y ltima instancia sobre
temas pensionarios.
g. ACTORES P R I N C I PALES
g.1 Gobiernos Locales Municipalidades Provinciales y Distritales

A contrario de lo opinado por muchos alcaldes en varias ocasiones, en el sentido de que la

seguridad ciudadana es responsabilidad exclusiva de la Polica Nacional, tanto a nivel
constitucional como legal nuestro ordenamiento jurdico establece expresamente una serie de
obligaciones para los alcaldes en materia de seguridad ciudadana. As la Constitucin, en su
artculo 197, establece lo siguiente: Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la
participacin vecinal en el desarrollo local.
Asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperacin de la Polica Nacional
del Per, conforme a ley.
Esta responsabilidad constitucional en el mbito de la seguridad ciudadana por parte de los
Gobiernos Locales se encuentra desarrollada tanto por la Ley de Bases de la Descentralizacin,
Ley N. 27783, en cuyo artculo 43 inciso e) se seala que la seguridad ciudadana es una
competencia compartida por las municipalidades tanto a nivel provincial como distrital; como
por la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N. 27972, que establece la relacin de
competencias entre ambos niveles.
De otro lado, en el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (SINASEC), regulado por la Ley
N. 27933, se les asigna un importante lugar a las municipalidades en cada una de sus diferentes
instancias, sobre todo a nivel de los Comits Provinciales y Distritales. En el caso del Comit
Provincial (artculo 15) y del Comit Distrital (artculo 15), el rol de los alcaldes es esencial
pues son ellos a quienes les corresponde presidirlos, correspondindoles al Alcalde Provincial
dirigir el Comit
Provincial y al Alcalde Distrital, el Comit Distrital. Cabe resaltar asimismo que, de
conformidad con el artculo 17 de la Ley N. 27933 ambos comits, cada uno en el mbito de
su jurisdiccin, tienen como responsabilidad la formulacin, la ejecucin y el control de los
proyectos de seguridad ciudadana, siempre en el marco del plan nacional dispuesto por el
CONASEC.

g.1.1 Serenazgo
Concebido como un servicio pblico municipal, de conformidad a lo establecido en el artculo
85 de la Ley Orgnica de Municipalidades, al punto de que constituye un concepto por el cual
las municipalidades suelen cobrar arbitrios, el servicio de serenazgo constituye esencialmente
una organizacin municipal creada para apoyar las tareas de seguridad ciudadana. Ha venido
cumpliendo un papel importante con el patrullaje de las calles y avenidas, as como en dar la
voz de alarma cuando el delito ha querido imponerse.
g.2 Polica Nacional Comisarios

De acuerdo al artculo 166 de la Constitucin y a su Ley Orgnica, Ley N. 27238, la Polica

Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno.
Asimismo, tiene las siguientes obligaciones:
Prestar proteccin y ayuda a las personas y a la comunidad.
Garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio pblico
y del privado.
Prevenir, investigar y combatir la delincuencia.
Vigilar y controlar las fronteras.
Asimismo, de acuerdo a los artculos 14, 15 y 16 de la Ley N. 27933, las autoridades
policiales tienen un lugar establecido en el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, tanto a
nivel de los Comits Regionales como de los Comits Provinciales y Distritales. En el caso de
los Comits Regionales, se trata del Jefe Policial de mayor graduacin de la regin; en el caso
de los Comits Provinciales, del Jefe Policial de mayor graduacin de la jurisdiccin (Comisario
Provincial); y en el caso de los Comits Distritales, del Comisario Distrital.
g.2.1 Nuevo Cdigo Procesal Penal (NCPP)
El 28 de julio de 2004 se promulg, a travs del Decreto Legislativo N. 957, el Nuevo Cdigo
Procesal Penal (NCPP), el cual supone un cambio fundamental en nuestro sistema de justicia
penal pues se pasa del antiguo modelo inquisitorio establecido en el Cdigo de Procedimientos
Penales de 1940, caracterizado por una presuncin de culpabilidad del procesado y el
establecimiento de mecanismos orientados a obtener su confesin, al nuevo modelo acusatorio,
caracterizado, por el contrario, por el respeto a la presuncin de inocencia del procesado y el rol
investigador del Ministerio Pblico, quien debe orientar su actuacin a demostrar la
responsabilidad penal del procesado, con pleno respeto de las garantas inherentes al debido
proceso.
El NCPP se caracteriza adems por delimitar una clara separacin de funciones entre fiscales y
jueces, correspondindoles a los primeros la direccin de la investigacin y la reunin de los
medios probatorios que acrediten la responsabilidad penal del procesado; y, a los segundos, la
labor de juzgamiento en modo exclusivo, es decir, la determinacin de la responsabilidad penal
del procesado, ya sea en sentido absolutorio o en sentido condenatorio. El NCPP revaloriza
entonces el rol del Ministerio Pblico como titular de la accin penal y como director de la
investigacin, establecidos por la Constitucin en su artculo 159 incisos 5 y 418,
respectivamente.
g.3 Ciudadana Juntas Vecinales

Tal como lo advertimos lneas arriba, la lucha por la seguridad ciudadana no debe ser librada
solamente por el Estado sino que corresponde a la poblacin apoyar a sus autoridades y
colaborar en la medida de sus posibilidades
El principal mecanismo a travs del cual se materializa esta participacin ciudadana son las
Juntas Vecinales. stas, como su nombre lo dice, son agrupaciones vecinales que se conforman
por razones de autoproteccin y estn integradas por personas que residen o laboran en un
mismo barrio, sector, urbanizacin o distrito. Entre los principales objetivos que desarrollan las
Juntas Vecinales cabe mencionar los siguientes.
g.3.1 Ministerio Pblico
Entre las atribuciones que le han sido asignadas por la Constitucin al Ministerio Pblico, de
conformidad con su artculo 159, son dos principalmente las que tienen incidencia en la
seguridad ciudadana. Nos referimos a las siguientes:
Conducir desde su inicio la investigacin del delito. Con tal propsito, la Polica Nacional est
obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Pblico en el mbito de su funcin.
Ejercitar la accin penal de oficio o a peticin de parte. En sntesis, los fiscales deben
contribuir al mantenimiento de la seguridad ciudadana siendo diligentes en investigar los delitos
que son denunciados por la poblacin y en activar el mecanismo judicial para sancionar a los
responsables.
En ese sentido, cabe resaltar que el Nuevo Cdigo Procesal Penal, Decreto Legislativo N. 957,
publicado el 28 de julio de 2004, al pasar de un modelo inquisitorio a uno acusatorio, repotencia
el rol investigador de los fiscales al colocarlos como directores de la investigacin y limita la
labor de los jueces exclusivamente al juzgamiento y determinacin de la responsabilidad penal.
El Ministerio Pblico tambin ha sido considerado en el Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana pues cuenta con representantes tanto en el Consejo Nacional como en los Comits
Regionales, Provinciales y Distritales de Seguridad Ciudadana, de conformidad con los artculos
7, 14, 15 y 16 de la Ley N. 27933, respectivamente .
g.3.2 Poder Judicial
Para la preservacin de la seguridad ciudadana, se requiere que aquellos que han cometido
delitos o faltas sean efectivamente sancionados pues de lo contrario se genera una sensacin de
impunidad que trae como consecuencia la falta de respeto por las normas y, por consiguiente, la
creacin de una situacin de caos ante la falta de normas que regulen efectivamente la vida en
sociedad. En ese sentido, corresponde a los jueces, encargados por excelencia de la funcin
jurisdiccional de conformidad con los artculos 138 y 139 de la Constitucin, determinar las
responsabilidades penales por los hechos delictivos y sancionar efectivamente a los
responsables.

Cabe recordar que la administracin de justicia no solamente es una funcin estatal sino que es
un derecho de los ciudadanos. El Estado, como garante de los derechos fundamentales de los
ciudadanos, est en la obligacin de procesar y sancionar a aquellas personas que resulten
responsables de las violaciones de tales derechos. En virtud del derecho constitucional de
acceso a la justicia, que encuentra su fundamento en el artculo 139 inciso 3 de la Constitucin,
as como en su artculo 2 inciso 2 (derecho a la igualdad), el Estado est en la obligacin de
proporcionar a los ciudadanos los mecanismos que les permitan a los
ciudadanos denunciar a aquellos que vulneran sus derechos a fin de que sean sancionados, para
lo cual se requiere contar con un Poder Judicial que acte rpidamente ante las demandas
ciudadanas y sancione a los delincuentes, en el marco de procesos judiciales respetuosos de las
garantas inherentes al debido proceso.
g. 3.3 Poder Ejecutivo: Economa, Educacin, Justicia, Interior y
Salud
Tal como lo comentramos al comienzo de este trabajo, la problemtica de la seguridad
ciudadana es compleja e involucra un trabajo multisectorial. A continuacin pasaremos a dar
una breve revisin de cules son los despachos ministeriales especialmente involucrados en la
materia.
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
Para que una poltica pblica pueda ser implementada y funcionar adecuadamente, la misma
requiere contar con un financiamiento slido. En ese sentido, el apoyo de este ministerio,
brindando los recursos presupuestales necesarios, es indispensable para el funcionamiento del
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Corresponde al CONASEC darle a conocer en qu
aspectos de seguridad ciudadana se considera prioritario su apoyo.
Ministerio de Educacin (MINEDU)
Para lograr la seguridad ciudadana resulta indispensable contar con ciudadanos que cuenten con
una fuerte conviccin en sus valores cvicos y morales. De ah la importancia que el Estado,
desde los primeros aos de la infancia, se preocupe por brindar un servicio educativo de calidad
que inculque tales valores. En ese sentido, consideramos que resultan necesarias las siguientes
medidas:
Exhortar a las Direcciones Regionales a alentar y a apoyar a las Unidades de Servicios
Educativos y a los centros educativos de sus jurisdicciones para que fortalezcan acciones
preventivas y de proyeccin social.
Campaas de alfabetizacin.
Actividades de educacin familiar.

 Desarrollar programas de autoproteccin escolar, en coordinacin con las comisaras y

asociaciones de padres de familia.
Facilitar los sbados y domingos la infraestructura deportiva de los centros educativos para
desarrollar acciones de proyeccin social.
Desarrollar programas integrales de reinsercin de jvenes y adolescentes en riesgo
integrantes de pandillas y barras bravas.
Participar activamente, junto con las asociaciones de padres de familia, en programas
integrales contra la micro comercializacin y el consumo de drogas.
Ministerio de Justicia (MINJUS)
Este sector, bajo cuya administracin se encuentra el Instituto Nacional Penitenciario (INPE),
tiene la responsabilidad de dirigir la poltica penitenciaria y adoptar las medidas necesarias para
que las penas se cumplan efectivamente y las mismas cumplan con su finalidad constitucional,
la resocializacin del reo, conforme lo seala el artculo 139 inciso 22 de nuestra Carta Magna.
En ese sentido, creemos que resultan necesarias las siguientes medidas:
Elaborar en coordinacin con el Ministerio del Interior el reglamento de la Ley N. 27937 de
ejecucin de las penas de prestacin de servicios a la comunidad y de limitacin de das libres.
Se debe supervisar efectivamente el cumplimiento de las penas alternativas, tales como la
prestacin de servicios comunitarios, para lo cual se puede solicitar el apoyo tanto de la Polica
Nacional como de las Juntas Vecinales.
g.3.4 Defensora del Pueblo
De conformidad con el artculo 162 de la Constitucin, corresponde a la Defensora del
Pueblo defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la
comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la
prestacin de los servicios pblicos a la ciudadana.
En consecuencia, la presencia de la Defensora del Pueblo en el Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana, tal como ha sido reconocida en el artculo 7 de la Ley N. 27933 en tanto su titular
forma parte del CONASEC, resulta necesaria a fin de que se encargue de supervisar que las
entidades estatales cumplan con sus responsabilidades en materia de seguridad ciudadana. Para
tal efecto, sugerimos que la Defensora adopte las siguientes medidas:
Contribuir con la Secretara Tcnica del CONASEC para el diseo de metodologas que
faciliten el recojo y aprovechamiento de la informacin relativa a la situacin de las personas
detenidas en las comisaras.
Apoyar el esfuerzo de capacitacin del CONASEC en materia de derechos humanos.

 Auspiciar, reconocer y supervisar el trabajo que realizan las rondas campesinas en el sector
rural y las juntas vecinales de seguridad en el rea urbana.
Apoyar a travs de sus oficinas especializadas y de las oficinas defensoras a nivel regional, las
acciones de difusin y sensibilizacin de la poltica, planes y programa que desarrolle el
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana.
h. PROBLEMAS GENERALES INSEGURIDAD CIUDADANA
Conforme seala la Ley N 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, en su
artculo 2, se entiende por seguridad ciudadana:
h.1. Violencia familiar
Este es uno de los problemas en los que no se suele poner mucha atencin pero cuya incidencia
es sumamente relevante ya que crea las condiciones propicias para la mayora de
manifestaciones delictivas. Teniendo en cuenta que la familia es el ncleo bsico de la sociedad
y que en su seno tiene lugar la enseanza de los valores morales bsicos del individuo, la
violencia al interior de la misma trae como consecuencia la existencia de individuos que crecen
sin tales valores y que son ms propensos a iniciarse en la vida criminal.
Se configura como violencia familiar cualquier accin que causa dao fsico o psicolgico,
maltrato sin lesin, incluso amenaza, dentro del mbito familiar, como por ejemplo los golpes,
humillaciones, desprecios, amenazas, insultos, incumplir con los alimentos, no dar
medicamentos, no dejar a nios estudiar. La violencia familiar afecta los derechos
constitucionales a la vida, a la integridad fsica y psquica, la salud, la seguridad personal, la
libertad sexual y la libertad individual. Cabe precisar, asimismo, conforme lo ha hecho la
Comisin Interamericana de Derechos Humanos, que la prctica de la violencia familiar y la
impunidad o tolerancia de sta por parte del Estado constituye una forma de discriminacin
contra la mujer y, en ese sentido, contribuye a perpetuar las races y factores psicolgicos,
sociales e histricos que mantienen y alimentan la violencia contra la mujer.
El Estado peruano ha aprobado diversos convenios internacionales en los que se compromete a
adoptar determinadas medidas dirigidas a la contencin, prevencin y represin de la prctica
de la violencia familiar. Estos instrumentos son, principalmente, los siguientes: Pacto
Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, Convencin Americana sobre Derechos
Humanos, Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la
mujer y Convencin Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la
mujer

Como consecuencia de estos instrumentos internacionales, conforme lo ha sealado la

Defensora del Pueblo, el Estado est obligado a implementar polticas estatales que establezcan
medidas idneas frente a la violencia familiar no slo de carcter legislativo, sino institucionales
y administrativas.
Este es un problema cuya raigambre es muy compleja por cuanto intervienen una multiplicidad
de factores sociales y econmicos, tales como el desempleo y la falta de oportunidades, que dan
lugar a que el padre de familia se encuentre en la incapacidad de cumplir con sus
responsabilidades y que descargue violentamente la frustracin que ello le provoca con los
propios miembros de la familia a los que est llamado a proteger (esposa e hijos). Tambin hay
que tener en cuenta la visin machista que predomina an en muchos hogares, segn la cual la
esposa es concebida como una propiedad del marido a la cual ste puede tratar como mejor le
parece, lo cual incluye desde luego la posibilidad de agredirla tanto fsicamente como
psicolgicamente, sin tener en cuenta que sta es una persona con derechos fundamentales que
deben ser respetados.
Como alternativa de solucin a este problema, planteamos ante todo el desarrollo de polticas
preventivas que apunten a ayudar a los propios miembros de la familia a tomar conciencia del
problema ya que ellos son los que estn en mejor posicin para, a travs del dilogo, hallar la
solucin a sus conflictos sin tener que llegar a la violencia. En ese sentido, resulta sumamente
importante la realizacin de campaas educativas por parte del Estado dirigidas a los sectores
populares de la poblacin, en los cuales se suele presentar este problema con mayor frecuencia.
h.2. Delitos contra el patrimonio: Robos y asaltos comunes
Este es tal vez el problema ms denunciado y el ms percibido por la poblacin en tanto se trata
de acciones que afectan cotidianamente a todos sus miembros, sin importar el estrato social al
que pertenezcan. Segn el ltimo sondeo de opinin sobre seguridad ciudadana realizado en
junio del presente ao en Lima Metropolitana y el Callao por el Instituto de Opinin Pblica de
la Pontificia Universidad Catlica del Per11, el 61% de los ciudadanos estima que los robos en
las calles han aumentado.
De acuerdo al Sistema de Informacin de Apoyo al Trabajo Fiscal (SIATF), durante el 2008 los
delitos con mayor incidencia de los delitos registrados por las Fiscalas Provinciales Penales de
Lima fueron los delitos contra el patrimonio, alcanzando el 29.65% de 54,118 causas penales
registradas. Dentro de los delitos contra el patrimonio, los delitos con mayor incidencia fueron
los delitos de estafa (23.01%), hurto (22.63%) y robo (16.11%).
Como puede observarse, en nuestra ciudad capital los delitos de mayor frecuencia son los
delitos contra el patrimonio, lo cual implica que el nivel de peligrosidad y de violencia no es tan
alto como en otras ciudades de Amrica Latina, como es el caso de Mxico D.F. o Bogot, en

las cuales la mayor cantidad de delitos versan sobre homicidios o agresiones fsicas. Sin
embargo, la situacin no deja de ser preocupante por cuanto es un estado previo a un escenario
ms violento. De ah la importancia de hacerle frente a la inseguridad ciudadana y tomar
medidas ahora, a fin de evitar que la situacin se torne an ms compleja y ms peligrosa.
h.3. Micro comercializacin de drogas
El narcotrfico es un problema sumamente complejo con gran cantidad de aristas sociales,
econmicas y polticas. No es el propsito de este trabajo hacer una explicacin de sus causas y
de las alternativas de solucin frente a este problema. Tan solo nos limitaremos a dar una breve
resea del aspecto del mismo relacionado con la seguridad ciudadana, es decir, aquella parte del
problema que tiene incidencia en la vida cotidiana de los ciudadanos. Nos referimos en concreto
a la micro comercializacin de drogas.
De acuerdo al ltimo sondeo de opinin sobre seguridad ciudadana realizado en agosto del ao
pasado en Lima Metropolitana por el Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad
Catlica del Per12, el 47% de los limeos identifica al consumo de drogas como una de las
principales causas de la inseguridad ciudadana. Segn el General PNP Enrique Ypez, es
posible identificar las siguientes modalidades de micro comercializacin de drogas:
Paseos ambulantes. Personas mayores de edad, por lo general entre los 18 y 30 aos. El pasero
se ubica en una esquina, capta clientes, primero tratan el precio, luego toma el dinero, se da
vuelta y se dirige al callejn o quinta. Al regresar observa que no haya personas extraas
alrededor y entrega la droga.
Sus clientes por lo general son conocidos, no venden a cualquiera porque se cuidan de ser
intervenidos o capturados por la Polica.
Venta al paso. Cuando el micro-comercializador se moviliza en moto o bicicleta, rondando por
las diferentes zonas del distrito. Se cuidan de portar solamente cantidades que no excedan las
establecidas por ley, a fin de lograr evadir cualquier operativo policial con el argumento de ser
slo consumidores.
Pasero encubierto. Son parejas simulando ser enamorados que se paran en la puerta de entrada
del callejn. A veces a su lado tienen un cochecito donde colocan un bebe y dentro de la manta
guardan la droga. En caso de que se d una intervencin policial envuelven la droga y la ocultan
en buzones, huecoso hendiduras de las paredes.
Venta delivery. Consiste en pedidos que los consumidores realizan directamente a su
distribuidor, producto que es entregado a domicilio o lugar acordado.
h.4. Pandillaje

Segn el Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad14, se entiende por

pandillas las asociaciones de personas que cumplen con las siguientes
Caractersticas:
Un carcter colectivo, que se refiere al comportamiento delincuencial y criminal de los
miembros de las pandillas, ms all de los actos que esos miembros hayan cometido como
individuos.
Una asociacin con la delincuencia, que lleva a que muchos se refieran a las bandas como
entidades criminales u organizaciones criminales.
Una dimensin juvenil, que ha llevado a la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) a
determinar que en general los miembros de las pandillas pueden oscilar entre los 7 y los 35 aos
de edad, pero normalmente se encuentran en la adolescencia y principios de los veinte.
Entre enero de 2007 y septiembre de 2008 se han registrado 5,318 delitos de 08 tipos en Lima
Metropolitana y Regin Callao. Podemos afirmar entonces que cada da ocurren en promedio
8.44 delitos que tienen a los jvenes y adultos integrantes de pandillas y barras bravas como
autores. Hay que anotar tambin que los delitos contra el patrimonio (1640) y las agresiones
(1264) registran el mayor porcentaje de casos reportados a nivel de Lima y Callao con un 30.83
y 23.76 por ciento (%) sobre el total de hechos respectivamente. Destacan tambin los hechos
de pillaje los mismos que suman un total de 840 casos (16.34%) y los casos de consumo y micro
comercializacin de drogas los cuales muestran valores porcentuales que alcanzan ms de 15
por ciento (%) en el primero y de 10.32 porCiento (%) en el segundo de los delitos referidos.
Frente a este problema, tambin planteamos una alternativa general de respuesta en dos
dimensiones, preventiva y represiva, pero primordialmente preventiva, con medidas de carcter
educativo y de proyeccin multisectorial, pues la mayora de miembros de las pandillas son
jvenes que pueden ser fcilmente resocializados si les brindan las oportunidades de educacin
y de trabajo adecuadas. La dimensin represiva est orientada a acciones policiales para detener
a los principales cabecillas de estas agrupaciones delictivas.

La seguridad pblica implica que los ciudadanos de una misma regin puedan convivir en
armona, cada uno respetando los derechos individuales del otro. El Estado es el garante de la
seguridad pblica y el mximo responsable a la hora de evitar las alteraciones del orden social
En este sentido, la seguridad pblica es un servicio que debe ser universal (tiene que alcanzar a
todas las personas) para proteger la integridad fsica de los ciudadanos y sus bienes. Para esto,
existen las fuerzas de seguridad (como la polica), que trabajan en conjunto con el Poder
Judicial.

Las fuerzas de la seguridad pblica deben prevenir la comisin de delitos y reprimir stos una
vez que estn curso. Tambin es funcin de las fuerzas de seguridad perseguir a los delincuentes
y entregarlos a la Justicia, que ser la encargada de establecer los castigos correspondientes de
acuerdo a la ley.
La seguridad ciudadana ha sido y es una de las principales demandas de la poblacin peruana. A
lo largo de los ltimos veinte aos, su abordaje ha merecido diversos enfoques y tratamientos
por parte de las autoridades, pero con escaso xito hasta hoy. Y es que la seguridad ciudadana es
un fenmeno social complejo, multidimensional y multicausal, que debe ser abordado desde
diversos aspectos en forma simultnea. La inseguridad, la violencia y el delito no son problemas
que solo merecen respuestas de contingencia; en verdad, requieren un tratamiento integral y
holstico, de procesos de mediano y largo plazo. Los desafos son mltiples y complejos. La
seguridad ciudadana exige tomar medidas oportunas y eficaces en especial por parte de los
decisores polticos que permitan remover los obstculos de carcter estructural y cultural
profundamente arraigados en los sistemas de administracin del Estado. En ese sentido, la tarea
es compleja.
Corrupcin y seguridad ciudadana Desde una perspectiva histrica, el Per ha sido
profundamente afectado por una corrupcin administrativa y estatal, que puede medirse desde
las postrimeras del periodo colonial hasta nuestros das, lo que ha limitado el desarrollo y el
progreso del pas
Si bien no existe un concepto bien definido de corrupcin, se puede entender como prctica
corruptiva el acto de ofrecer, dar, recibir o solicitar, de manera directa o indirecta, cualquier cosa
de valor para influir en las acciones de la otra partePor su parte, el Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupcin 2012-2016 define la corrupcin como el uso indebido del poder para la
obtencin de un beneficio irregular, de carcter econmico o no, a travs de la violacin de un
deber de cumplimiento, en desmedro de la legitimidad de la autoridad y de los derechos
fundamentales de la persona.
En el transcurso del tiempo, se ha comprobado que la corrupcin afecta de manera negativa el
desarrollo econmico, la distribucin del ingreso, la legitimidad del sistema poltico, la
viabilidad del Estado y el grado de criminalidad; en otras palabras, afecta lagobernabilidad
democrtica.En este Plan, interesa destacar la relacin que existe entre la corrupcin y la
seguridad ciudadana: a mayor corrupcin, menor seguridad ciudadana. Los resultados de
diversas investigaciones han demostrado que, en varios pases de la regin, la corrupcin y la
impunidad han permitido a organizaciones criminales desarrollar y establecer verdaderas
estructuras de poder paralelasEn ese sentido, la corrupcin de funcionarios pblicos es, con
frecuencia, un producto de la delincuencia organizada. Los individuos que participan en
actividades ilcitas graves y rentables invariablemente cuentan en algn momento con el apoyo

de funcionarios pblicos corruptos. Tan estrecha es la relacin entre corrupcin y seguridad que
se llega afirmar que la corrupcin es necesaria para el funcionamiento de la delincuencia
organizada, y que la capacidad de los grupos delictivos organizados para crecer y tener xito
depende en gran medida de las relaciones que establezcan con funcionarios corruptos
Asimismo, se ha constatado la influencia de la corrupcin en las entidades participantes de la
seguridad ciudadana y sus diversas manifestaciones, dependiendo del actor de que se trate. En el
caso de la Polica, son tres los principales niveles de corrupcin. El primero corresponde al rea
administrativa e incluye los oscuros manejos de recursos humanos y econmicos. El segundo es
el nivel operativo, aquel relacionado con la prestacin de servicios de la Polica y donde
determinadas unidades policiales tienen un amplio margen de maniobra para protagonizar actos
de corrupcin. Y el tercer nivel es el mbito poltico, el cual abarca el intercambio de
privilegios, prebendas y prerrogativas gubernamentales a cambio de proteccin y mal entendida
lealtad policialPor diversas razones, la corrupcin operativa tambin tiene efectos devastadores,
como la administrativa. Primero, porque si el servicio pblico tiene un precio, se vulnera su
carcter universal y gratuito; se generan barreras para el acceso a la justicia, que afectan a los
ms pobres; y se hace tabla rasa de la imparcialidad de los funcionarios pblicos,socavando su
legitimidad. Segundo, la vulnerabilidad a la corrupcin destruye, en el proceso, el principio de
legalidad y el respeto a los derechos humanos, que son los pilares del Estado de derecho, y ata
de manos a las instituciones del sistema para hacer cumplir la ley, que es su razn de serCon
frecuencia, la corrupcin administrativa y la operativa en forma extendida prosperan y se
consolidan cuando son, por lo menos, toleradas por las autoridades polticas, que no hacen uso
de su autoridad para ponerles freno.Como resulta obvio, las polticas pblicas estn reidas con
la corrupcin, pues su propsito es obtener el mayor bienestar colectivo posible, mientras que el
de la corrupcin es obtener el mayor beneficio del corrupto y del corruptor. Existe, adems, una
segunda incompatibilidad, que se deriva de las funciones esenciales de la poltica de seguridad
ciudadana, que es la de aplicar la ley, as como prevenir y combatir el delitoPor otro lado,
existen cuatro elementos que contribuyen a crear oportunidades para las distintas formas de
corrupcin, a saber: la existencia de un poder monoplico, una alta discrecionalidad de quien lo
ostenta, la falta de transparencia en el proceso de toma de decisiones y la ausencia de
mecanismos de rendicin de cuentas.} En la reciente encuesta nacional sobre percepciones de la
corrupcin en el Per, que publica Protica en julio de 2012, en el captulo peruano de
Transparencia Internacional, la corrupcin es percibida como el segundo problema nacional ms
importante, solo superado por el problema de la delincuencia. En esa encuesta, el Poder Judicial
y la Polica Nacional, junto con el Congreso, aparecen como las instituciones ms corruptas y
las menos confiables para enfrentar el fenmeno. Por otro lado, llama la atencin la tolerancia
que los ciudadanos muestran hacia las situaciones de corrupcin, que son rechazadas solo por
uno de cada tres encuestados.Al respecto, el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2012-

2016 sostiene que la lucha contra la corrupcin implica, por lo menos, dos enfoques
complementarios. Uno de los enfoques se concentra en el combate frente a los actos de
corrupcin realizadosy el otro enfoque pone el nfasis en acciones preventivas de los posibles
actos de corrupcin que se puedan cometer.23 En tanto la corrupcin espera mayores ganancias
frente a los posibles riesgos de detencin y castigo,24 las medidas de mitigacin consistirn en
reducir el nmero de transacciones sobre las cuales se dispone una gran discrecionalidad por
parte de los agentes, reducir el espectro de posibles ganancias, incrementar el nmero de
controles e incrementar la severidad de los mecanismos punitivos.Es en este contexto que el
sector Interior, en el marco de la Ley N 29915, que delega facultades en materia de reforma de
la legislacin orientada al fortalecimiento del sector Interior, ha emitido una serie de medidas
para promover la rendicin de cuentas y enfrentar la corrupcin desde las mismas instituciones
que conforman el sector. Una de ellas est constituida por la Ley de Organizacin y Funciones
del Ministerio del Interiorque crea el rgano de Inspectora General como aquel encargado de
las funciones de supervisin, investigacin y control previo de los asuntos disciplinarios
policiales y de los organismos del sector Interior. Dentro de su estructura orgnica, cuenta con
un Tribunal de Disciplina Policial como ltima instancia administrativa en el procedimiento
administrativo disciplinario policial por infracciones muy graves. El tribunal se encuentra
conformado por civiles, quienes, al no encontrarse vinculados a la institucin, podrn realizar
un anlisis objetivo de los casos de corrupcin policial. Tambin el rgano de Inspectora
General tiene la capacidad para disponer investigaciones extraordinarias a nivel del sector,
imponer sanciones y proponer polticas yestrategias orientadas al fomento de la tica, la
transparencia y la lucha contra la corrupcin27. Otra norma, que acompaa y complementa la
anterior, es el DecretoLegislativo que regula el Rgimen Disciplinario de la Polica Nacional del
Pery establece la creacin del Sistema Disciplinario Policial definiendo a este sistema como el
conjunto de rganos de la Polica Nacional del Per y del Ministerio del Interior que actan
integrados en materia de fiscalizacin, evaluacin, investigacin y sancin disciplinaria. Tiene
como rgano Rector a la Inspectora General del sector InteriorHabra que precisar que, en esta
nueva configuracin institucional del sector Interior, se constituyen como pliegos u organismos
importantes la Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas,
Municiones y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC) y la Superintendencia Nacional de
Migraciones (MIGRACIONES). En los reglamentos de organizacin y funciones (ROF) de la
SUCAMECy de MIGRACIONES, se ha creado la Oficina de Fortalecimiento tico y Lucha
Contra la Corrupcin, que es la encargada de conducir las acciones institucionales en materia de
poltica anticorrupcin, bajo un enfoque preventivo y de combate, as como los temas de
supervisin y asuntos internos.

Instituciones que brindan servicios de apoyo de seguridad ciudadana en el Per

Instituciones que brindan servicios esenciales de seguridad ciudadana en el Per

DIAGNSTICO DE LA INSEGURIDAD, LA VIOLENCIA Y EL DELITO EN EL PER

Antes de plantear el nuevo enfoque de la seguridad ciudadana como poltica de Estado con
miras a establecer el Plan, es necesario realizar un diagnstico integral de la inseguridad, la
violencia y el delito en el Per. El diagnstico debe dar cuenta de la situacin actual de la
problemtica, y debe explicar las causas y los problemas y efectos que la inseguridad, la
violencia y el delito traen al Per.
Situacin actual
Existen mltiples indicadores para medir la situacin de inseguridad, la violencia y el delito en
un determinado territorio. Los ms importantes son los homicidios, la victimizacin, la
percepcin de inseguridad, la confianza en las instituciones y la situacin del sistema
penitenciario.
Homicidios
Los homicidios constituyen la forma ms extrema de violencia en una sociedad, aquella que se
ejerce de manera intencional para quitar la vida a otra persona. Para facilitar su comparacin,
los homicidios se presentan en funcin de una tasa por 100 mil habitantes. La tasa de
homicidios por 100 mil habitantes en el Per no es muy alta si se compara con la de otros pases
de las Amricas, que resulta siendo la segunda ms violenta del mundo despus del frica.39
En efecto, la tasa en el Per se ubica entre las ms bajas de la regin, solo por encima de Hait,
Uruguay, Argentina, Estados Unidos, Chile y Canad, y muy lejos de los pases del Tringulo
del Norte Centroamericano (Guatemala, Nicaragua, Honduras y El Salvador) y Venezuela, los
ms violentos.

Fuentes: Alertamerica, el Observatorio Hemisfrico de la Seguridad de la Organizacin de los

Estados Americanos y Polica Nacional del Per

Elaboracin: Ministerio del Interior (sobre la base de estadstica delictiva de la Polica Nacional
y de poblacin del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica).
A lo largo de la ltima dcada, las cifras desagregadas de homicidios presentan conjuntos de
zonas problemticas, como la nororiental, con Amazonas y San Martn; la sur, con Tacna,
Arequipa y Cusco; la oriental, con Madre de Dios y Ucayali; y la costa norte, con La Libertad y
Lambayeque.
En consecuencia, Lima no constituye el epicentro de los homicidios en el Per, lo que difiere de
lo que normalmente ocurre en otras ciudades capitales de Amrica Latina.42 Un estudio de la
organizacin Ciudad Nuestra sobre los homicidios ocurridos en la capital entre los aos 2000 y
2008, que fueron investigados por la Direccin de Investigacin Criminal y Apoyo a la Justicia
de la Polica, seala que la delincuencia comn y organizada no fue la principal perpetradora de
homicidios (31.0 %). Lo fueron las violencias interpersonal peleas y rias se intrafamiliar (41.0
%). Casi la mitad de los homicidios se cometieron por personas a quienes la vctima conoca.
CAPTULO III

III.1. Precarios Sistemas de Justicia y Seguridad Pblica

(PNUD R. I.-2., 2013) La falta de confianza en los sistemas de justicia sigue siendo un
problema endmico en la regin. La crisis de confianza que atraviesan tanto la polica como los
sistemas de justicia en Amrica Latina ha contribuido indirectamente a que la justicia por mano
propia y otros mecanismos ilegales de procuracin de seguridad hayan ganado fuerza en la
regin. Estos mecanismos tienen repercusiones graves para la democracia, los derechos
humanos y para la seguridad en general, pues reproducen y aumentan los niveles de violencia e
inseguridad y representan amenazas directas a la integridad fsica de las personas que, sin
proceso legal alguno, son consideradas culpables de un delito. Por otro lado, los gobiernos
locales y nacionales deben trabajar para mejorar la calidad de la informacin delictiva y
promover la adopcin de nuevas tecnologas de recoleccin de datos delictivos como la creacin
de estadsticas georreferenciadas. Esto permite optimizar la utilizacin y la asignacin de
recursos como el patrullaje y las unidades de polica, con el fin de disminuir la incidencia
delictiva. Las universidades y los centros de investigacin son aliados clave en esta materia.

BIBLIOGRAFA
Basombro, C. (2007). Seguridad Ciudadana en Amrica Latina. Una
Propuesta del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. San
Jos de Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
Lagos, M., & Dammert, L. (2012). La Seguridad Ciudadana: El Problema
principal de Amrica Latina. Lima: Corporacin Latinobarmetro.
PNUD. (2009). Abrir Espacios para la Seguridad Ciudadana y el Desarrollo
Humano. Colombia: Informe sobre Desarrollo Humano.
PNUD, R. I.-2. (2013). SEGURIDAD CIUDADANA CON ROSTRO HUMANO:
Diagnstico y Propuestas para Amrica Latina. Estados Unidos.
Silva Sanchez, J. M. (2000). Poltica Criminal y Persona. Buenos Aires: AdHoc.