NOTAS SOBRE BUROCRACIA Y ESTADO MODERNO EN LA

SOCIOLOGA POLTICA DE MAX WEBER

Autor: Csar E. Pen
En las ltimas dcadas la teora sociolgica ha incurrido abundantemente en el
recurso de remitirse a los clsicos como punto de apoyo para argumentar sus
asertos. Los clsicos de la sociologa ampliamente consensuados son tres:
Carlos Marx, Emilio Durkheim y Max Weber, al punto que buena parte de los
planes de estudio de las carreras de ciencias sociales de las universidades
latinoamericanas les consagran cursos completos para poner a sus estudiantes
en contacto con las teoras de esos pensadores.
Otro lugar comn propone promover la coexistencia de estos tres autores
presentndolos como integrables en torno a la problemtica que recoge la
tensin entre individuo y sociedad, sujeto y estructura, agentes sociales e
instituciones, o bien, actores sociales y sistema social.1
No obstante, la realidad acadmica de las ciencias sociales y los
requerimientos epistmicos de la investigacin van dejando poco margen para
la coexistencia pacfica de los paradigmas clsicos y se hace cada vez ms
perentorio justipreciar los alcances y limitaciones de sus tesis y teoremas. Aqu
no vamos a considerar las objeciones derivadas de aplicar el principio de
inconmensurabilidad de los paradigmas, pero baste recordar su existencia para
precavernos de las asimilaciones fciles de Weber ledo como el socilogo que
complet a Marx, o de Durkheim como un terico del cambio social.
En estas notas voy a tratar de defender una lectura de Weber que: a)
enfatizando su originalidad; b) muestre que su pensamiento es rebelde a los
usos marxistas y positivistas a que habitualmente se le somete para revitalizar
enfoques y paradigmas que han perdido vitalidad.
Weber puede considerarse el clsico menos dcil y propenso a ser
domesticado por la frmula de la tensin agente / estructura consagrada por

La comodidad de este recurso, que permite evitar comparaciones y elecciones valorativas

enojosas, es evidente y el autor de estas notas abus de ella en artculos anteriores.
Cf.:
- Max Weber en Amrica Latina. Su recepcin temprana y algunas claves de lectura, en La
poltica como respuesta al desencantamiento del mundo. El aporte de Max Weber al debate
democrtico: Luis F. Aguilar Villanueva, Csar E. Pen y Julio Pinto. EUDEBA, Buenos Aires,
1998.
- "Releyendo a Durkheim", Estudio preliminar a la obra de Emilio Durkheim: El suicidio. Buenos
Aires, Centro Editor de Amrica Latina, 1994. (Trabajo en colaboracin con Mara Galtieri.)
- Ensayos de sociologa poltica: Weber, Durkheim y Tnnies. Buenos Aires, Centro Editor de
Amrica Latina, 1993. (Volumen colectivo en colaboracin con Andrs Rosler y Dante Avaro).

Giddens2. La mayor parte de sus conceptos (formulados como tipos ideales)

dejan poco margen para ser dotados de un sentido fijo. El mismo carcter de
conceptos genticos que le otorga a los tipos ideales los aleja del peligro del
fijismo conceptual y los predispone para captar mejor los aspectos
accionalistas de la realidad social, en comparacin con las perspectivas
estructuralistas y positivistas de Marx y Durkheim.
Weber asume una posicin que ms que antipositivista puede interpretarse
como de distanciamiento crtico respecto del positivismo. Su epistemologa del
tipo ideal y el individualismo metodolgico est claramente fundada en
supuestos no positivistas orientados a asumir el carcter ideogrfico de las
ciencias socio-histricas y claramente establecidas sobre bases distintas de las
del positivismo de Marx que asume una filosofa de la historia escatolgica y
legaliforme y del positivismo de Durkheim que propone cosificar los hechos
sociales tratndolos como cosas, en el modo del objetivismo positivista.
An all donde Weber encuentra tendencias de desarrollo de los procesos
histricos, como en el caso de la famosa jaula de hierro de la burocracia, su
pronstico es de final abierto. En su profeca histrica no hay clases
mesinicas que, revolucin mediante, salven a la humanidad instaurando la
buena sociedad ya contenida in nuce en el presente, como en el caso de
Marx, o ticas profesionales que, estado educador y racionalizador mediante,
reduzcan la anomia social a niveles normales, como en el caso de Durkheim.
En Weber no hay fin de la historia porque siempre habr poltica y politesmo
de los valores.
La afirmacin anterior es especialmente vlida para sus conceptos sociolgicos
fundamentales dado que el punto de partida de su sociologa y la piedra de
toque de su paradigma afirman el supuesto de una realidad socio-histrica
concebida como realidad poltico-cultural. De all que su teora de la
dominacin se funde en distinguir formas de legitimacin (fenmeno
esencialmente ideolgico valorativo) que asume cada tipo ideal y no en
variables estructurales como el nmero de miembros que integran la cspide
del aparato poltico3 estatal, o los mecanismos de reproduccin que utiliza el
poder poltico, o el origen econmico social de sus miembros.
Weber debe ser ledo a la luz del principio de que todo lo institucionalizado
puede desinstitucionalizarse, todo lo que en la realidad socio-histrica aparece
con pretensiones de permanente es el resultado de un trabajo cultural y una
voluntad poltica que actan para producirlo. Uno de sus tipos ideales ms
difundidos y festejados, el de la dominacin legal burocrtica puede servirnos
2

Cf.: Jeffrey C. Alexander. "La centralidad de los clsicos", en Anthony Giddens y Jonathan
Turner: La teora social, hoy. Mxico, Alianza Editorial (coedicin). 1990

Cfr. Norberto Bobbio. Estudios de Historia de la filosofa: de Hobbes a Gramsci. Madrid, Editorial
Debate. 1985

para ilustrar lo que estamos argumentando. La burocracia moderna, como

organizacin sistmica es un concepto complejo estratgicamente dispuesto
para dar cuenta de los modernos mtodos administrativos o, dicho de otro
modo, de las formas que asume la administracin del poder poltico en las
complejas sociedades urbano industriales que produce la expansin de la
racionalidad capitalista.
Ahora bien, llama la atencin que la burocracia, como nocin general, no
encuentre un lugar preciso en la teora Weberiana y es oportuno recordar que
siempre distingue entre burocracia moderna y burocracia patrimonialista, si
bien por economa de lenguaje se ha consagrado la costumbre de nombrar a la
primera como burocracia a secas y a la segunda como burocracia
patrimonialista o premoderna.
El carcter fuertemente sistmico del tipo ideal de burocracia moderna (o
burocracia a secas) deriva del hecho de que en la realidad el fenmeno
burocrtico que acompaa al estado moderno est constituido como una
realidad dotada de un mximo de despersonalizacin, a la inversa del
fenmeno patrimonialista que es personalizado y claramente dependiente del
actor que lo encarna. Asimismo entendemos que la revisin de la teora
Weberiana de la burocracia es de utilidad a los fines de entender mejor las
realidades postburocrticas que hoy desafan a la teora social y poltica. La
realidad burocrtica, con un mximo de despersonalizacin y estructuracin
normativa, que acompaa al moderno estado de derecho, y slo se realiza
cuando ste tiene plena vigencia. El este punto el teorema Weberiano postula
que a mayor estado de derecho esto es Repblica y Democracia
representativa- el aparato burocrtico administrativo al desarrollarse en un
contexto caracterizado por la separacin de poderes y el debate parlamentario
encuentra los lmites adecuados para contener la tendencia a instaurar la lgica
de los medios ritualizando la poltica a costa del olvido de los fines.
En Weber su teora social y su concepcin de la historia estn preservadas de
teleologismo porque como bien indica Luis F. Aguilar Villanueva4:
Weber se apropi las exigencias metodolgicas del historicismo, contra toda
filosofa ilustrada de la naturaleza humana y contra toda filosofa idealista de la
historia. Sin embargo, las depur y las corrigi para evitar las conclusiones
msticas del romanticismo y las desviaciones psicologistas del neohistoricismo.
Para ello rescat el tema original de la racionalidad, pero ste considerado
como estrategia metodolgica de conocimiento (no como principio absoluto y
universal del desarrollo histrico) y, ms an, como principio histrico particular
y contingente de una determinada cultura y sociedad, la occidental. De igual
manera Weber reintrodujo el tema de la cientificidad (analtico-hipottica) en
las investigaciones histrico-sociales las cuales, por la invocacin
desmesurada
de
la
comprensin
hermenutica,
terminaban
en
4

Luis F. Aguilar Villanueva: El itinerario de Weber. Estudios, nm. 6, Mxico, ITAM, 1986.

weltanschauungen, imgenes de sociedad, sin explicacin o sin

comprobacin. Por ltimo, pese al nfasis que Weber pona en la racionalidad
y la cientificidad, defini su mbito de competencia. Dentro de ste no caban
los valores ltimos de la poltica, la moral y la religin. La ciencia no poda
argumentar la validez de los valores, justamente la modernidad consiste en la
diferenciacin y autonoma de varias esferas o mundos de accin: ciencia,
poltica, economa, religin, arte. Contra la criatura de la Ilustracin, el
positivismo, Weber impugn cualquier intento de basar en la ciencia todo el
ordenamiento social. La ciencia, en particular la ciencia social, es una empresa
de accin al igual que otras ms, con puntos de contacto pero con fines
diversos. La ciencia atestigua la aparicin de una sociedad sin un centro
unitario y hegemnico.
La habitual asimilacin, de raz hegeliana, entre burocracia y clase social que
establecen los tericos de las sociedades postindustriales y de las
nomenklaturas de los socialismos reales no es ajena al pensamiento de Weber
que sostiene el aserto de que el carcter industrioso y racional de las
economas y los estados modernos reclama administracin en todos los casos
y que los funcionarios, lejos de conformar una clase econmica, pueden
integrarse como miembros de un grupo de estatus o capa social en la
medida que se dispongan para la accin social y poltica disputando posiciones
y poder en pie de igualdad con los dems integrantes de los estamentos
dominantes en la sociedad moderna. As, como queda bien expresado en la
cita anterior, la autonoma de los mundos de accin propia de la modernidad
puede moderar y contener las pretensiones expansivas de la razn
instrumental
Weber intentar en Economa y Sociedad". Sobre todo el los apartados sobre
"Clase, status y partido" una definicin y un uso estrictos del concepto de clase
social. Su punto de partida arranca con una definicin del concepto de clase
estrictamente econmica, as forman parte de una clase todos los individuos que
estn colocados en una misma situacin de mercado, es decir, que tienen las
mismas posibilidades objetivas de acceso a los bienes disponibles en el mercado.
Los factores que influyen en la situacin de mercado son de naturaleza variada.
Pero Weber, como Marx, reconoce que los propietarios gozan de ventajas
particulares en la competencia por el acceso a los bienes.
Sin embargo para Weber la propiedad no es la base de la divisin de la sociedad
en clases sociales, sino slo una fuente de privilegios y discriminaciones en el
mercado, lo cual tiene dos consecuencias: a) no se puede hablar de clases ms
que en sociedades mercantiles; b) las clases en sentido estricto- son clases
econmicas, o sea, puros agregados sociales que no necesariamente dan origen
a la formacin de grupos efectivos.
Entonces tenemos que, por un lado, la divisin del trabajo no es la principal
fuente de discriminacin clasista, sino el mercado, siendo entonces que las
divisiones entre patricios, plebeyos y esclavos, o entre seores, siervos y

artesanos, no son divisiones clasistas porque las relaciones entre esos grupos no
pasan por el mercado y, adems, la situacin de mercado no puede operar como
la base estable de una comunidad de intereses dado su carcter lbil y
cambiante. El mercado puede determinar comportamientos similares por
situaciones similares pero como "accin de masas", esto es: sin conciencia
efectiva. Adems, los individuos que en un momento ocupan situaciones de
mercado similares, luego pueden aparecer enfrentados al cambiar alguna de
esas condiciones.
La clase se convierte en la base de una accin colectiva salo cuando se
desarrolla un sentimiento comunitario de intereses o de destino y cuando da lugar
a una accin en comn en defensa de ellos. As, los precios y sus niveles
cambiantes explican muchos enfrentamientos clasistas tales como los dados
entre capitalistas y obreros por el salario; entre deudores y acreedores por el
precio del dinero (inters usurario); entre productores rurales y consumidores
urbanos por el precio del trigo. La distincin de Weber entre clase y accin
comunitaria tiene coincidencia con el en-s y para-s Marxista-hegeliano pero se
diferencia radicalmente de aquellos en tanto no predica una teleologa clasista en
virtud de la cual sera inevitable una toma de conciencia y la realizacin
necesaria del pasaje del en s al para s.
La diferencia radical entre Marx y Weber consiste en que para Marx la clase
social es un elemento central en el anlisis de las relaciones entre los niveles e
econmico, poltico e ideolgico y los antagonismos clasistas ledos en clave
dialctica5- explican la estructura social y su dinmica, son un principio de
anlisis sociolgico e histrico universal. En este sentido el discurso marxiano
incurre en un reduccionismo clasista que tiene que ver con las peculiares
condiciones de existencia de las clases sociales en las sociedades capitalistas de
los pases centrales durante el siglo diecinueve, donde las clases tendan a
constituirse como subculturas, como mbitos relativamente cerrados y estancos,
sin mayores interpenetraciones. Las diferencias socioeconmicas eran a la vez
diferencias polticas (ciudadana incompleta), culturales (distancia lingstica), etc.
En cambio para Weber, la clase slo adquiere importancia a nivel econmico y
las diferencias clasistas no suponen necesariamente situaciones diferenciales a
nivel poltico, ideolgico y social. Por eso Weber completa el concepto de clase
con los de grupos de estatus o capas sociales y partidos polticos. El grupo de
estatus comprende a todos los que gozan de honores y prestigios sociales
particulares y se caracterizan por un estilo de vida particular, por un modo de
comportamiento, por un patrn de consumo, de vestimenta, de hbitat y de
alianzas matrimoniales. Adems de compartir ciertos niveles de educacin y
gustos estticos que le dan unidad y sustrato culturales.
A diferencia de las clases, las capas sociales o grupos de estatus, siempre son
comunidades, dado que no se definen en base a una categora objetiva y formal
5

Lucio Coletti: "Marxismo y dialctica", en La cuestin de Stalin, Ed. Anagrama. Espaa. 1980.

como la situacin de mercado, sino que se manifiestan en comportamientos

culturalmente definidos. Ambos rdenes, el clasista y el estamental, tienen
ligazones, pero lo que le interesa a Weber es que no estn natural ni
directamente implicados. No coinciden necesariamente y lo ms frecuente es que
en una misma capa social o grupo de estatus confluyan individuos de diferente
extraccin clasista desde el punto de vista econmico.
La pertenencia respecto de una capa social o grupo de estatus depende de la
posibilidad de disponer de alguna caracterstica distintiva cuyo acceso tiende a
estar monopolizado y a ser restringido a los miembros del grupo en cuestin. Los
grupos de estatus tienden a diferenciarse de acuerdo a la dificultad de adquirir la
caracterstica distintiva de capa social, cuando sta slo se puede adquirir por
nacimiento o por herencia tendremos una capa social absolutamente cerrada y
hablaremos de casta.
En todos los casos existen reglas que establecen los criterios de pertenencia y de
admisin y que pueden ser de naturaleza: a) formal: sancionada por el
ordenamiento jurdico; b) informal: tics lingsticos, estilos de consumo, etc. Que
slo pueden adquirirse despus de un proceso de socializacin prolongado, en
este punto hay que destacar que Weber adelanta el tema de la moda como
medio de discriminacin social.
El concepto de "capa social" o "grupo de estatus" abarca un conjunto ms amplio
de fenmenos que el de clase social. Mientras las clases estn limitadas a
sociedades mercantiles, las capas sociales las incluyen y las rebasan: van desde
las castas hindes, los estamentos feudales, las corporaciones profesionales,
hasta las minoras tnicas, el clero, los militares y los burcratas de las
sociedades modernas.
El concepto de grupo de estatus incluye, en general, todas las situaciones en que
la posicin social no puede deducirse de la posicin de clase, o sea, en que slo
se toma en cuenta la situacin en el mercado y el monto de la riqueza de que
disponen los sujetos.
Otra forma de agrupamiento social que Weber considera es la de los partidos
polticos: entendidos como asociaciones voluntarias cuyo fin es la conquista o la
conservacin del poder y que pueden surgir en base a intereses de clase y/o de
capas sociales, pero que no se identifican plenamente con cada una de ellas. El
anlisis funcionalista clsico (Parsons, Davies, Warner y Lundt) concluye
afirmando que Weber analiza la estructura de las desigualdades sociales en base
a tres dimensiones: la riqueza, el prestigio, y el poder. Estas dimensiones son
interdependientes a la vez que parcialmente dependientes una de otra.

Reinhard Bendix6 y Anthony Giddens7 se encargan de puntualizar que para

Weber, la clase y el estatus no son dimensiones de la estratificacin social sino
que representan dos modos de formacin de grupos sociales respecto a la
distribucin del poder en la sociedad. Siendo, entonces que el poder no es una
tercera dimensin de la estratificacin combinable con la situacin de mercado y
el rango de prestigio, sino que es el fundamento de la diferenciacin social.
Weber afirma explcitamente que las clases, los grupos de estatus y los partidos
son "fenmenos de la distribucin de poder".
En este punto de la argumentacin se impone introducir la pregunta acerca del
carcter de la burocracia en relacin a los fenmenos de la distribucin de poder
en la sociedad y su relacin con la estratificacin funcional derivada de la divisin
del trabajo. Para ello asumir la nocin de burocracia tal como la despliega
Weber en Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamiento alemn8. Elijo esta
fuente, a cambio de los pasajes clsicos sobre burocracia contenidos en
Economa y sociedad, porque me interesa rescatar la distincin entre burocracia
como tipo ideal y proceso de burocratizacin como nocin operativa. Si este texto
se propusiese iniciar una investigacin emprica sobre estructuras burocrticas lo
pertinente sera disear un marco terico a partir de la teora del tipo ideal pero,
dado que su objetivo es explorar las relaciones de la burocracia con la estructura
social y evaluar en qu condiciones es factible hablar de aquella considerndola
un grupo de estatus o capa social, Weber retoma el viejo debate alemn acerca
de si las pretensiones de las burocracias de encarnar la clase universal portadora
del mximo de racionalidad estatal que haba abierto Hegel a principios del siglo
diecinueve.
En Parlamento y gobierno, Weber analiza la coyuntura poltica alemana de 1917
en el contexto de las transformaciones que reclama el agotamiento de legado de
Bismarck. All desarrolla la idea de que la renovacin carismtica de la poltica
alemana debe comenzar por destrabar la cerrazn que aqueja a una sociedad
poltica burocratizada y bloqueada por la tradicin de liderazgo caudillezco de
Bismarck, que en esos das era remedada por Guillermo II de manera degradada
y poco eficaz. Este enfoque reclama, entonces, un anlisis dinmico del proceso
socio-histrico e induce variantes tericas que enriquecen la teora abstracta de la
burocracia enunciada en Economa y sociedad.
Para Weber el hecho ms relevante y significativo al que debe atenderse es que,
en el estado moderno, el manejo diario de la administracin es el fundamento de
su capacidad de dominacin. La necesidad cotidiana de administrar los asuntos
pblicos, que por definicin son complejos, coloca a los funcionarios expertos en
6

Reinhard Bendix. Max Weber. Buenos Aires, Amorrortu editores. 1970

Cf. Anthony Giddens, La estructura de clases en las sociedades avanzadas. Espaa, Alianza
Editorial. 1977.

Cf. Max Weber, Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamiento alemn, en Escritos polticos
(Tomo I). Mxico, Folios Ediciones. 1984

posicin destacada y los dota de un poder que puede devenir autnomo. Los
funcionarios de las modernas burocracias estatales estn preparados
profesionalmente segn reglas derivadas de la divisin del trabajo social;
disponen de cargos, sueldos, ascensos y pensiones; estn sujetos a
subordinacin jerrquica; observan sistemas de competencias fijas y deben
practicar el formalismo documental de los trmites relativos a todos los asuntos
que les competen.
Weber observa un hecho bsico: el progreso incontenible de la burocratizacin y
su impacto sobre la poltica. La expansin y consolidacin del proceso de
burocratizacin tiende a constituir a los burcratas como capa social o grupo de
estatus en la medida en que el proceso de burocratizacin se realiza a costa de
limitar los grados de libertad y maniobra de la poltica entendida como accin
estratgica a cargo de lderes y dirigentes formalmente habilitados para la toma
de decisiones sobre asuntos socialmente relevantes. En este sentido, la
transformacin de los burcratas en capa social es un indicador del grado en que
la poltica se vaca de valores y fines transcendentes.
Esta situacin es similar a la que Weber denomina noche polar de la poltica o
triunfo de la jaula de hierro de la burocracia ocasionada por la consolidacin de
un proceso que podramos llamar fetichismo de la burocracia y que puede
resumirse as: la expansin de la racionalidad burocrtica a costa de la poltica es
parte constitutiva del proceso de secularizacin o desencantamiento del mundo
y de la vida. En este proceso la burocracia se fetichiza volvindose una mquina
ciega, olvidada de los fines sociales y polticos para los que fue creada y
vacindose de contenido valorativo. La racionalidad (sustantiva) de los fines es
desplazada por la racionalidad (formal) de los medios y la mquina burocrtica
tiende a perpetuarse amplindose, diversificando sus funciones y ritualizando
todos sus actos. En trminos histricos aparecen las diversas nomenklaturas
socialistas y capitalistas y en trminos ms mticos y literarios se realiza la
profeca de Franz Kafka sobre la ceguera administrativa de las burocracias
ampliadas.
Ahora bien, desde un punto de vista estrictamente sociolgico la burocracia es un
estado de cosas funcionalmente lbil que necesita consolidarse creciendo porque
como todo sistema su fortaleza y continuidad reside en su capacidad
autopoietica9. As podemos afirmar que cuando la principal tarea de la
9

Niklas Luhmann "Organizacin y decisin. Autopoiesis hacia un entendimiento educativo", en:

Teora de la sociedad y la pedagoga y teora poltica en el estado de bienestar, Alianza.
Universidad, Madrid. 1992.
Autopoiesis. Capacidad de un sistema para organizarse de tal manera que el nico producto
resultante es l mismo. No hay separacin entre productor y producto. El ser y el hacer de una
unidad autopoietica son inseparables y esto constituye su modo especfico de organizacin.
Nuestra experiencia esta amarrada a nuestra estructura de una forma indisoluble. No vemos el
espacio del mundo vivimos nuestro campo visual.
Consultado en:
http://www.colciencias.gov.co/redcom/PRESENTACION.html

burocracia consiste en auto reproducirse diversificadamente estamos en

presencia de un proceso de transformacin en el que un mero agregado de
funcionarios se consolidan como capa social organizndose en clave de
nomenklatura.
Tal nomenklatura hace valer su saber relativo al servicio consistente en un
decisivo plus de conocimientos que los funcionarios suman a su saber profesional
y experto por el hecho de ocupar cargos en el estado y participar de la gestin
cotidiana del aparato poltico.
Weber aprecia que puede existir una burocracia incontrolada10 cuando los
polticos y los ciudadanos pierden su capacidad de supervisin sobre los
funcionarios y entiende que los burcratas son poderosos porque:
en las condiciones modernas la formacin especializada es el supuesto
indispensable del conocimiento de los medios tcnicos para la
consecucin de objetivos polticos. Pero el fijar los objetivos polticos no es
asunto de especializacin alguna, y la poltica no ha de decidirla en
funcionario profesional exclusivamente como tal.11
Entonces, como desenlace de estas notas, dir que una vez ms se verifica el
aserto weberiano de reafirmar la autonoma de las esferas sociales y atribuirle a
la accin poltica la tarea de establecer las relaciones entre ellas. Es oportuno
recordar, tambin, que ni tica, ni poltica, ni razn estn natural y directamente
implicadas y que la tarea de establecer las conexiones que las hacen efectivas,
colocndolas al servicio de la sociedad, es el mayor desafo que tienen los
polticos crecientemente propensos a declinar esta responsabilidad en aras de la
administracin olvidada de los fines y de la accin poltica desprovista de tica y
es posible concluir que esta es la encrucijada en la que piensa Weber cuando
expresa sus temores sobre el reinado de los burcratas.

Buenos Aires, Mayo de 2005

10 10

Cf. Max Weber, Parlamento y gobierno en el nuevo ordenamiento alemn, en Escritos

polticos (Tomo I). Mxico, Folios Ediciones. 1984 (p. 108).

11

dem (p. 108).