Recuperación Del Estado para El Buen Vivir

Documento de trabajo
Recuperacin del Estado

para El Buen Vivir
La experiencia ecuatoriana de
transformacin del Estado
34
Documento de trabajo
Recuperacin del Estado

para El Buen Vivir
La experiencia ecuatoriana de
transformacin del Estado
34
SENPLADES
Recuperacin del Estado para el Buen Vivir
La experiencia ecuatoriana de transformacin del Estado
ndice
SENPLADES / 1 edicin Quito, 2011

44 p., 180 x 260 mm (Serie Documento de trabajo N 4)
a
Introduccin
Los contenidos del texto se pueden citar y reproducir, siempre que
sea sin fines comerciales, y con la condicin de reconocer los crditos
correspondientes refiriendo la fuente bibliogrfica.
SENPLADES, 2011
De esta edicin:
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
Colaboradores:
Ana Mara Larrea, Alejandra Pea, Gustavo Bedn, Sara Bez, Glenda
Calvas, Lorena Jcome, Galo Mayorga, Nathalie Snchez, Amanda Tello,
Mara Josefina Torres, scar Uquillas.
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo,
SENPLADES.
Av. Juan Len Mera N 130 y Patria
Quito, Ecuador
Tel: (593) 2 3978900
Fax: (593) 2 2563332
www.senplades.gob.ec
Impreso en Quito / Printed in Quito

ISBN: 978-9978-92-893-6
Depsito legal: 034214
Diseo de lnea editorial: Vernica vila Activa
Diagramacin: Alejandro Aguirre.
Impresin:
Del Estado neoliberal

a la recuperacin de la accin colectiva
Ejes de la democratizacin del

Estado en el Ecuador
13
Transformacin del Estado: avances y desafos
17
Recuperacin de las facultades del Estado
17
El Estado en el Territorio
19
La construccin del Estado Plurinacional e Intercultural
31
Participacin
34
Fomentar un servicio pblico eficiente y competente
36
Bibliografa
39
Introduccin
No hay cambio en el modelo de desarrollo si no se transforman, a la vez, las bases

institucionales y los principios de accin del Estado. Este debe ser comprendido
como una dinmica de accin colectiva que provee uno de los principales recursos
de accin pblica con que cuenta la nacin para encaminar las decisiones estratgicas que le permitirn acercarse a las metas de desarrollo que ella pueda fijarse
en el marco de procesos democrticos de auto-determinacin poltica (SENPLADES, 2009a: 31-32).
Las esculidas estructuras estatales que hered el neoliberalismo al pas han constituido, a todas luces, un obstculo para la reactivacin productiva de la economa y
el acceso de las grandes mayoras a mejores condiciones de vida. Por ello, la estrategia de transformacin del Estado del Gobierno ecuatoriano apunta hacia la recuperacin de las principales capacidades de accin estatal (la rectora, planificacin,
la regulacin, el control) hacia la puesta en marcha de un modelo de gestin eficiente, descentralizado y participativo.
El objetivo es democratizar las relaciones entre Estado y sociedad. Dicha perspectiva incluye la consolidacin de un servicio civil moderno, orientado por resultados, estructurado de modo meritocrtico; y la constitucin de un sistema de planificacin capaz de articular lo local y lo nacional bajo una visin de conjunto. El
proceso de transformacin del Estado, cuyos avances se describen a continuacin,
debe ser completado adems sobre la base de la asuncin plena del carcter plurinacional del Estado, otra de las grandes transformaciones enunciadas en la nueva
Constitucin ecuatoriana.
El proceso de transformacin del Estado en el Ecuador tiene como uno de sus pilares fundamentales el cambio constituyente. La nueva constitucin de la Repblica,
aprobada por la mayora del pueblo ecuatoriano a fines del ao 2008 y construida
con el aporte de miles de personas y colectivos, es el nuevo pacto de convivencia
que la sociedad ecuatoriana estableci para alcanzar el Buen Vivir (sumak kawsay).
Recuperacin del Estado para El Buen Vivir
En su artculo primero, la Constitucin seala que el Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de repblica y se
gobierna de manera descentralizada.
En concordancia con esta declaracin, la Corte Constitucional se coloca como la
piedra angular del proceso de control, interpretacin constitucional y administracin de justicia en esta materia (art. 429).
Tambin, segn lo dispuesto en la Carta Magna, se establece un orden estatal compuesto por cinco funciones en lugar de la tradicional divisin en tres poderes
del Estado incorporando, adems de la Funcin Ejecutiva, Legislativa, (SENPLADES, 2009a: 31-32) y Judicial, a la Funcin Electoral y a la Funcin de Transparencia y Control Social. El cambio de nominacin de poderes a funciones parte del
reconocimiento de que la soberana radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad (Constitucin de la Repblica del Ecuador, art. 1).
Del Estado neoliberal a la

recuperacin de la accin colectiva
Alcanzar el Buen Vivir de todas y todos los ecuatorianos es el principal objetivo del
proceso de la Revolucin Ciudadana. Para ello, proponemos repensar el viejo paradigma del desarrollo entendido como progreso y crecimiento econmico; el llamado desarrollo es fundamentalmente un proceso poltico, que plantea la transformacin de las relaciones de poder y la eliminacin de los privilegios de unos pocos
sobre las grandes mayoras. El sumak kawsay o Buen Vivir nos plantea que el ser
humano constituye el motivo y el fin de la poltica pblica: es necesario buscar su
bienestar, una vida en armona entre los seres humanos, y entre ellos y la naturaleza.
Este cambio en la forma de concebir al desarrollo supone que la economa debe
estar en funcin de la vida y no la vida en funcin de la economa. Para lograr que
el ser humano se constituya en el principio y fin de las polticas pblicas, es indispensable la transformacin del Estado. Por eso, para lograr el Buen Vivir se debe
construir un nuevo Estado.
La transformacin del Estado requiere dejar atrs las viejas concepciones neoliberales
en las que predominaba la idea de que el mercado era el mejor regulador de la economa, por lo que la intervencin del Estado no era deseable, ni necesaria. A travs
de la implementacin de las polticas neoliberales se busc estimular el crecimiento
econmico, eliminando la injerencia del Estado, al dejar que las fuerzas del mercado
acten libremente (Correa, 2011 b: 1). Frente a la disyuntiva entre accin colectiva y
accin individual, el neoliberalismo opt por poner en primer plano la accin individual y despreciar a la accin colectiva, y al Estado como su agente primordial.
El neoliberalismo plante la reduccin del tamao del Estado como parte de los
programas de ajuste estructural de la economa. Sin embargo, en el Ecuador el desmantelamiento del Estado durante esta etapa no tuvo las dimensiones, ni los efectos que en otros pases de la regin. Si bien la privatizacin de las empresas pblicas solo se dio parcialmente, el desmantelamiento de las capacidades estatales de
rectora, planificacin, regulacin, control y redistribucin oper plenamente, a travs de varios mecanismos que no condujeron a una reduccin del aparato estatal.
En el ao 2007 el pas tena una institucionalidad para-ministerial que debilitaba la rectora sectorial. Adems de los ministerios, existan 94 consejos, comisiones, fondos,
institutos y otros, junto con 16 Organismos de Desarrollo Regional. Todos ellos duplicaban los roles de los ministerios y de los gobiernos autnomos descentralizados. De
este modo el neoliberalismo no redujo el aparato del Ejecutivo, sino que oper duplicando funciones para debilitar la capacidad del ejecutivo de generar poltica pblica. En
el grfico N1 se puede apreciar claramente cmo se debilit la capacidad del Ejecutivo.
La elipse en la mitad del grfico engloba un conjunto particular de organismos, la mayora de los cuales presentan una composicin corporativa. Este tipo de entidades son las
que ms se multiplicaron en la dcada de los noventa y tuvieron dos objetivos (consecuencias) principales: intermediacin directa de intereses corporativos con la Presidencia de la Repblica y el menoscabo de las capacidades de los ministerios.
La parte baja del grfico nos muestra un conjunto de organismos autnomos de
distinto tipo, los cuales, amparados en supuestos procesos de descentralizacin
funcional y de mejora de la eficiencia, se independizaron de sus respectivos
ministerios. Estos objetivos no se pudieron alcanzar y estas entidades terminaron
transformndose en islas con agendas propias, desentendidas de polticas de
Estado y de gobierno. En suma, estos organismos hicieron un uso maniqueo y funcional a intereses particulares de su status de autonoma.
Finalmente, el crculo pequeo en medio del grfico engloba el nivel donde se ubican los ministerios, los cuales, como se ha manifestado anteriormente, han sido los
organismos ms perjudicados por esta evolucin catica de la estructura orgnica
del Ejecutivo. Esto se constata en lo que respecta a prdida de funciones mnimas
para articular la gestin estatal, dentro de las que habra que destacar la imposibilidad de ejercer la rectora sobre polticas, la escasa o poco funcional planificacin
y la coordinacin inter-organizativa.
En este esquema, la planificacin no tena espacio. Por eso, durante la larga noche
neoliberal la planificacin fue archivada. Uno de los principales instrumentos de
poltica pblica, la inversin, dej de planificarse y respondi a las necesidades
coyunturales o a las presiones polticas.
El Estado perdi sus facultades de regulacin y control, pues el mercado no requera controles, llevando a una prdida constante de la soberana del pas sobre sus
recursos no renovables y el traspaso de ingentes recursos pblicos a grupos privados en la mayora de los casos, transnacionales.
El desentendimiento del Estado en el mbito social1, gener la proliferacin de una
serie de mecanismos locales de autogestin. Muchas acciones tuvieron que ser
asumidas por los gobiernos locales o por agrupaciones de la sociedad civil, ya que
el Estado central no atendi la poltica social.
La desinversin estatal fue maquillada con un discurso descentralizador, que transfera competencias a los gobiernos locales, sin los recursos necesarios para ejercerlas. La descentralizacin a la carta de la Constitucin de 1998 persegua un
debilitamiento del Estado central y una profundizacin de las desigualdades territoriales; puesto que la descentralizacin era voluntaria, los gobiernos locales solamente asumiran aquellas competencias rentables que implicaban un debilitamiento ms profundo del Estado Central y, por otra parte, solamente las localidades
grandes que tenan capacidad de presin podan acceder a estas competencias.
Frente al desmantelamiento del Estado impulsado por el neoliberalismo, se hace
fundamental recuperar el Estado para la ciudadana, en el marco de la recuperacin de lo pblico, entendido en un sentido ms abarcativo, que rebasa el
mbito netamente estatal. (Larrea, 2011b: 2-4) No existen recetas para determinar cunta accin colectiva es necesaria en una sociedad. Para resolver la
disyuntiva entre accin colectiva y accin individual es necesario analizar las
condiciones iniciales. En el caso ecuatoriano, al igual que en Amrica Latina,
donde el Estado ha sido usado como el principal instrumento para transferir
recursos pblicos a lites econmicas y polticas, dejando a los grupos mayoritarios de la poblacin en situaciones de alta precariedad y vulnerabilidad, es
obvia la necesidad de fortalecer la accin colectiva y al Estado, como la representacin institucionalizada de la sociedad.
Pese a varios intentos, la mayor parte de empresas pblicas no pudieron ser privatizadas, pero la poltica pblica se esforz en promover su quiebra, para facilitar su
traspaso al sector privado. Durante ms de 20 aos no se invirti en las empresas
pblicas de los sectores estratgicos.
El Estado fue privatizado por otros mecanismos: los grupos econmicos del pas
pasaron a participar en los directorios de las instituciones pblicas y eran ellos
quienes finalmente decidan la orientacin de la poltica pblica. En 2007, el 75%
de las instituciones autnomas y adscritas tenan carcter corporativo; de entre
ellas el 45% representaban intereses empresariales. La privatizacin soterrada
tambin se evidenciaba en mantener una condicin ambigua de las entidades
estatales respecto a su carcter pblico o privado.
En los ochenta y noventa, el gasto social en el Ecuador represent entre el 4 y el 5% del PIB. En 2006, fue del
6,6% del PIB, el segundo porcentaje ms bajo de toda Amrica Latina, cuyo promedio fue del 15,9% para el
perodo 2004-2005 (SENPLADES, 2009c: 81).
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Grfico N 1. Estructura orgnica

del sector pblico ecuatoriano, 2007.
Fuente y elaboracin: SENRES, 2007.
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Sin embargo, no se trata de una visin estatizante, en la que el antiguo rol del mercado es sustituido acrticamente por el Estado. Desde la perspectiva del Gobierno
ecuatoriano la accin colectiva es fundamental para superar los procesos histricos de desigualdad y opresin vividos por las sociedades latinoamericanas. Sin
embargo, es necesario buscar un justo equilibrio entre accin colectiva y accin
individual, y permitir que la iniciativa individual se despliegue, procurando procesos de produccin redistributiva y procesos de regulacin y control por parte del
Estado.
El principal agente de accin colectiva es sin lugar a dudas el Estado, pero no es
el nico. El Gobierno ecuatoriano busca recuperar el Estado para la ciudadana y
tambin fomentar la accin colectiva de la propia sociedad. Se parte del respeto
a la autonoma de las organizaciones sociales y se reconoce el papel del Estado
para promover la participacin social y ciudadana. De este modo se persigue construir ms sociedad paralelamente a la recuperacin del Estado. Es por ello que la
nueva Constitucin busca el fortalecimiento de la sociedad como condicin necesaria para el Buen Vivir en comunidad. De este modo se impulsa la construccin de
un verdadero poder social y ciudadano.
Ejes de la democratizacin
del Estado en el Ecuador
Democratizar el Estado significa recuperarlo para la ciudadana. Amparados en el

mandato constitucional, la transformacin del Estado tiene como primer eje recuperar las facultades del Estado de rectora, planificacin, regulacin, y control, que
durante el perodo neoliberal fueron profundamente debilitadas hasta, en algunos
casos, casi desaparecer.
La rectora es la capacidad del Estado de generar polticas pblicas en sus diversos mbitos de accin: polticas sociales, econmicas, productivas, ambientales
y culturales. Para ello, hemos fortalecido el rol de los ministerios sectoriales y
hemos creado ministerios coordinadores, como instancias de articulacin de la
poltica pblica. Esto nos ha permitido organizar la Funcin Ejecutiva y fortalecer la poltica pblica.
Recuperar la planificacin ha implicado la creacin del Sistema Nacional de Planificacin Descentralizada y Participativa, en el que participan todos los niveles de
gobierno (Estado central y Gobiernos Autnomos Descentralizados) y la ciudadana. Para ello, la inversin pblica est ligada a los objetivos de la planificacin, lo
que permite priorizar la inversin, como principal instrumento de poltica pblica
para la construccin del buen vivir.
Las facultades de regulacin y control se han fortalecido, en primer lugar como
fruto de la recuperacin de la rectora del Estado, pues la regulacin es parte
importante de la facultad de rectora. En segundo lugar, a travs de la creacin
de instancias especializadas para la regulacin y el control dentro de la Funcin
Ejecutiva: las Agencias de Regulacin y Control para los sectores estratgicos. La
Constitucin de Montecristi estableci una nueva funcin del Estado: la Funcin
de Transparencia y Control Social, en donde se encuentran las Superintendencias,
la Contralora, la Defensora del Pueblo y el Consejo de Transparencia y Control
Social, instancias que ejercen las facultades de control, de manera independiente
de la Funcin Ejecutiva y combinando el control horizontal (entre funciones del
Estado) y el control vertical de la poltica pblica (control ciudadano).
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Al hablar de recuperar el Estado y sus facultades se habla tambin de la necesidad de que el Estado cuente con una adecuada articulacin territorial. Fortalecer el Estado no es centralizar el Estado. Por el contrario, es construir un Estado
fuerte, con mltiples centros: desconcentrado y descentralizado. El segundo eje
de la democratizacin del Estado es la desconcentracin, es decir, la delegacin de
competencias del nivel central a los distintos niveles subnacionales. Sobre la base
de una desconcentracin eficiente, que permita acercar el Estado a la ciudadana,
construimos un verdadero proceso de descentralizacin; es decir, de transferencia
de competencias con sus respectivos recursos, a los gobiernos autnomos descentralizados en las provincias, los cantones y las parroquias. El tercer eje de la democratizacin del Estado es la descentralizacin, que de acuerdo a la Constitucin
tiene carcter obligatorio y progresivo.
El cuarto eje de la democratizacin del Estado es la construccin del Estado Plurinacional e Intercultural, conforme al mandato de la Constitucin de 2008. Para hacer
efectivo este planteamiento, estamos trabajando en cuatro mbitos:
a) La generacin de polticas pblicas diferenciadas, que permitan superar los
procesos histricos de exclusin de las nacionalidades y pueblos del Ecuador, incorporando procesos de reparacin desde una perspectiva de justicia histrica;
b) La incorporacin de enfoques interculturales en la institucionalidad pblica;
c) El apoyo a los procesos de creacin de las circunscripciones territoriales indgenas, afroecuatorianas y montubias; y,
d) El impulso a mecanismos que permitan la efectiva participacin de las nacionalidades y pueblos en la gestin pblica.
Finalmente, la construccin de un Estado radicalmente democrtico comprende el fortalecimiento de los procesos participativos. La participacin es
el quinto eje de la democratizacin del Estado. La nueva constitucin del
Ecuador es, sin duda, la ms participativa en la historia republicana del pas
y, posiblemente, una de las ms participativas del continente. La ciudadana pueden participar a lo largo de todo el ciclo de elaboracin de las polticas pblicas tanto a nivel nacional como local: en la planificacin, presupuestacin, gestin, control y evaluacin de las polticas. Se crean los Consejos
Ciudadanos como instancias de deliberacin de los grandes lineamientos del
desarrollo nacional. Se fijan los consejos en todos los niveles de gobierno
con participacin ciudadana. La nueva Ley de Participacin obliga a todas
las instancias gubernamentales a contar con consejos ciudadanos sectoriales
para la generacin y seguimiento a las polticas pblicas. Es importante adems sealar que los sujetos de la participacin no son solo los ciudadanos
a ttulo individual sino, adems, comunidades, colectivos, nacionalidades y
pueblos (Larrea, 2011b: 4-6).
Promover la participacin en el Estado implica dotarla de grados de institucionalizacin, favorecer la capacidad de organizaciones colectivas de la sociedad
y aumentar los mrgenes de poder de la ciudadana para asegurar el cumplimiento pleno del derecho a la participacin (SENPLADES, 2009a: 54-55).
Buscamos un Estado democrtico, eficiente y transparente. Los cinco ejes de transformacin del Estado resumidos anteriormente se asientan en tres procesos transversales, que son:
a) La generacin de un nuevo servicio pblico meritocrtico y profesionalizado;
b) El uso de tecnologas de informacin y comunicacin para conseguir adecuados niveles de interaccin al interior del Estado, y con la ciudadana, generando mayor y mejor acceso a los servicios pblicos; y,
c) La transparencia en la gestin pblica a travs de procesos de rendicin de
cuentas y de acceso gratuito a la informacin.
Centrada en un conjunto de reformas institucionales y en un amplio y heterodoxo
paquete de polticas econmicas y sociales destinadas a procurar el bienestar colectivo de la poblacin, la visin que inspira esta propuesta transformadora entiende
que el Estado es un actor fundamental del cambio, tanto como garante del funcionamiento adecuado del mercado y de la correccin de sus tendencias auto-centradas y monoplicas, como de la distribucin y provisin universal de un conjunto de
bienes y servicios pblicos destinados a asegurar la vigencia de los derechos fundamentales de las personas (SENPLADES, 2009b: 5).
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Transformacin del Estado:

avances y desafos
Recuperacin de las facultades del Estado

El proceso de transformacin estatal ha concebido al Estado como la articulacin entre
centros de poder y redes de accin (Estado-red). En trminos metodolgicos, y de cara
al proceso especfico de transformacin institucional de la Funcin Ejecutiva, ello ha
implicado determinar los puntos centrales y estratgicos de la gestin del Ejecutivo y
delinear los mbitos en los que se requiere de accin pblica concertada e intersectorial. En efecto, para hacer efectiva su autoridad, que no es sino la capacidad institucional de poner en marcha una decisin, la Funcin Ejecutiva requiere de adecuados
niveles de articulacin a lo largo de una red de instituciones de diferentes dimensiones, funciones e importancia jerrquica en el territorio ecuatoriano. El objetivo prioritario del cambio institucional es asegurar el mayor grado de consistencia y coordinacin
entre estas diversas dependencias y mbitos de intervencin pblicas, para lograr ptimos niveles de desempeo institucional y eficiencia en las polticas pblicas.
Los objetivos finales del proceso son racionalizar las entidades del Ejecutivo, fortalecer la institucionalidad de los ministerios e instituciones rectores de la poltica
pblica, reorganizar las funciones y facultades de cada entidad, y reducir la discrecionalidad de un sinnmero de instituciones pblicas. Poner la casa en orden
podra ser una adecuada imagen para entender el sentido de uno de los principales componentes del cambio institucional del Estado.
Para encaminar la reorganizacin de la Funcin Ejecutiva se ha procurado mantener un enfoque flexible y diferenciado segn las especificidades funcionales y normativas de cada sector. Ello ha implicado:

Un anlisis exhaustivo y comprensivo de todas las instituciones pblicas existentes: dependientes, autnomas, adscritas, semipblicas, entre otras;
Una reorganizacin del conjunto de agencias e instituciones que giran en torno

a la Funcin Ejecutiva, segn las caractersticas de cada uno de los sectores de
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la agenda pblica articulados en torno a la novedosa figura de los Ministerios de Coordinacin que se han fijado para su adecuada operacin y
coordinacin;
La consideracin de un margen coherente de maniobra para el funcionamiento

y la creacin de instituciones que respondan a la emergencia de nuevas problemticas y dinmicas de la sociedad: criterio de flexibilidad y capacidad de
adaptacin de las instituciones estatales.
El Estado en el territorio
El procesamiento de este enfoque ha supuesto la construccin de una serie de

herramientas y procesos tcnicos que permitan operar el cambio institucional de
modo racional, transparente y acorde a los principios de la democratizacin de la
accin pblica (SENPLADES, 2009a: 41-42). Entre los principales instrumentos y
procesos tenemos:
a) Diferenciacin funcional de las entidades;
b) Definicin de un glosario de trminos;
c) Homologacin de las estructuras bsicas de los Ministerios y las Secretaras
Nacionales.
En el marco del proceso de diferenciacin funcional, hasta junio de 2011 se ha trabajado en 191 entidades de la Funcin Ejecutiva. Se eliminaron 79 entidades, se han
transformado 59 instituciones y se han creado 53 entidades nuevas.
Al culminar este proceso de ordenamiento del conjunto de entidades, se busca
tener una Funcin Ejecutiva coherente, estructurada, coordinada, efectiva y eficiente en la traduccin de las demandas sociales. En un sentido funcional, se busca
que el Gobierno Central se estructure ordenadamente distribuyendo responsabilidades especficas por cada nivel y organismo.
Cabe recalcar que al mismo tiempo que se desarrolla este proceso organizativo
macro, se realiza una revisin integral de la estructura interna de cada ministerio a
fin de corregir disfuncionalidades y ubicar sus unidades orgnicas en funcin de los
retos normativos asignados a los mismos. Hasta junio de 2011 se ha transformado
la estructura institucional de 59 entidades del Ejecutivo.
Para la revisin y reforma interna de las entidades y organismos del Gobierno Central se han establecido tres criterios centrales:

Divisin funcional de los procesos tcnicos de las entidades pblicas basada en

la normativa legal que la sustenta (Matriz de Competencias).
Homologacin y estandarizacin de los rangos salariales de los servidores
pblicos.
Definicin de la estructura desconcentraba de cada entidad, basada en la tipologa sectorial y los bienes y servicios a ser prestados a la ciudadana
Desconcentracin de la Funcin Ejecutiva

La desconcentracin es la transferencia de competencias de una entidad administrativa del nivel nacional a otra jerrquicamente dependiente (nivel zonal, provincial o distrital), siendo la primera la que mantiene la rectora y asegura su calidad
y buen cumplimiento.
El proceso de desconcentracin en el Ecuador busca acercar el Estado a la ciudadana a travs de una prestacin eficiente y clida de los servicios de responsabilidad del Ejecutivo en los territorios. Es un mecanismo que permite
construir equidad territorial a travs de la presencia equilibrada de las instituciones pblicas a lo largo y ancho del pas, para garantizar los derechos de las y
los ecuatorianos. Una gestin pblica eficiente, vinculada a la gente, capaz de
lograr acciones articuladas entre los distintos niveles de gobierno y las instituciones estatales, es una condicin para alcanzar colectivamente el Buen Vivir,
considerando las particularidades territoriales en procura de la construccin
del Estado Plurinacional e Intercultural.
Uno de los mayores problemas para la gestin y la prestacin de servicios por
parte del Estado tiene que ver con el caos de administracin territorial provocado por la poca presencia o incidencia de las entidades de la Funcin Ejecutiva
a nivel local a lo largo de los ltimos aos. Por esta razn, una de las primeras
medidas para el proceso de desconcentracin fue ordenar la presencia de las
instituciones a travs de la conformacin de nueve Zonas de Planificacin que
permitan una presencia homognea del Ejecutivo a nivel nacional, as como la
armonizacin y coordinacin de las intervenciones pblicas sobre una misma
base territorial. (Ver mapa 1).
En este contexto, se ha trabajado en cinco lneas complementarias:
a) La definicin de la estructura desconcentrada de cada una de las entidades del
Ejecutivo, de acuerdo a sus competencias diferenciadas a travs de una tipologa de desconcentracin;
b) La distribucin del Ejecutivo en el territorio, comprendida como la ubicacin de
las sedes desconcentradas de todas las carteras de Estado;
c) La conformacin de distritos y circuitos administrativos, una nueva forma de
organizacin para la prestacin de servicios pblicos ms cercana a la poblacin;
19
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Grfico N 2. Estructura orgnica de laSECRETARIA

Funcin Ejecutiva
del sector pblico ecuatoriano, 2011.
21
NACIONAL DE PLANIFICACION Y DESARROLLO
ESTRUCTURA ORGANICA DE LA FUNCIN EJECUTIVA DEL SECTOR PBLICO ECUATORIANO

FUNCION EJECUTIVA
MINISTERIOS Y SECRETARAS
NACIONALES
PRESIDENCIA DE LA
REPUBLICA
INSTITUTOS / OTROS
VICEPRESIDENCIA DE LA REPBLICA
AGENCIAS DE REGULACIN
Y CONTROL
EMPRESAS PBLICAS
SECRETARAS TCNICAS
BANCA PBLICA
SECRETARIA NACIONAL DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
CONSEJOS NACIONALES PARA LA

IGUALDAD
SECRETARIA NACIONAL DE PLANIFICACIN Y DESARROLLO

SENPLADES
SECRETARA TCNICA
DE COOPERACIN
INTERNACIONAL
Secretara Tcnica
INMOBILIAR
INSTITUTO
NACIONAL DE
ESTADSTICAS Y
CENSOS
INSTITUTO
NACIONAL DE
PREINVERSIN
SERVICIOS
PROGRAMAS
SECRETARIA NACIONAL
JURDICA
INSTITUCIONES DE SEGURIDAD
SECRETARIA NACIONAL
DE COMUNICACIN
CONSEJO NACIONAL DE
GNERO
MINISTERIOS
MINISTERIO DE
COORDINACIN DEL
TALENTO HUMANO Y
EL CONOCIMIENTO
MINISTERIO DE
COORDINACIN DE LA
PRODUCCIN, EMPLEO
Y COMPETITIVIDAD
MINISTERIO DE
COORDINACIN DE
DESARROLLO SOCIAL
MINISTERIO DE
COORDINACIN DE LA
POLITICA ECONMICA
MINISTERIO DE
COORDINACIN DE
PATRIMONIO
MINISTERIOS
MINISTERIO DE
SALUD PUBLICA
Instituto de la Niez y la
Familia
INFA
Instituto Nacional de
Higiene Izquieta
Prez
Instituto de Economa
Popular y Solidaria
Organismo Nacional
De Trasplante de
rganos
Instituto de
Investigaciones
Gerontolgicas
Instituto de
Proteccin Social
MINISTERIO DE
DESARROLLO
URBANO Y VIVIENDA
Instituto
Contratacin de
Obras
ICO
SECRETARA
NACIONAL
MIIGRANTE
MINISTERIO DE
AGRICULTURA,
GANADERA,
ACUACULTURA Y PESCA
AGROCALIDAD
Investigaciones
Agropecuarias
Pesca
Unidad Nacional
de
Almacenamiento
MINISTERIO DE
RELACIONES
LABORALES
MINISTERIO DE
TRANSPORTE Y
OBRAS PBLICAS
Instituto de
capacitacin
profesional
(SECAP)
Instituto de la
Meritocracia
MINISTERIO DE
INDUSTRIAS Y
PRODUCTIVIDAD
Instituto Ecuatoriano
de Normalizacin
Agencia de Regulacin
y Control del Trnsito y
Transporte Terrestre
Consejo Nacional
de la Marina Mercante
y Puertos
Organismo de
Acreditacin
Ecuatoriano
Secretara Tcnica
de Capacitacin
y Formacin Profesional
Direccin de
Aviacin Civil
Empresa Nacional
de Farmacuticos
Programa
Alimntate
Ecuador
Corporacin Financiera
de la Economa Popular
y Solidaria
Autoridad Portuaria
Empresa Cementera
Nacional
Instituto Nacional
de Compras Pblicas
MINISTERIO DE
TURISMO
SENESCYT
Instituto Nacional
Propiedad
Intelectual
MINISTERIO DE
EDUCACIN
Instituto Nacional
de Evaluacin
Educativa
Instituto Nacional
de Idiomas,
Ciencias y
Saberes
Ancestrales
MINISTERIO DE FINANZAS
Servicio de Rentas
Internas
Corporacin de
Seguro de Depsitos
Instuto Ecuatoriano
de Crdito Educavo
y Becas
MINISTERIO
DE
AMBIENTE
Banco Nacional
de Fomento
Banco del Estado
Banco Ecuatoriano
de la Vivienda
Banco del Instuto
Ecuatoriano de
Seguridad Social
MINISTERIO DE
COORDINACIN DE
SECTORES
ESTRATGICOS
SECRETARA
TCNICA YASUN ITT
CONSEJO NACIONAL DE
MOVILIDAD HUMANA
CONSEJO NACIONAL
DE DISCAPACIDADES
MINISTERIO DE
COORDINACIN DE LA
POLTICA Y GOBIERNOS
AUTNOMOS
DESCENTRALIZADOS
MINISTERIO DE
COORDINACIN DE
SEGURIDAD
SECRETARA TCNICA
PLAN ECUADOR
SECTORIALES
MINISTERIO
DE
CULTURA
Empresa de
Ferrocarriles
del Ecuador
Servicio Aduanero
Nacional
Banco Central
CONSEJO NACIONAL
DE LA INTERCULTURALIDAD
COORDINADORES
Instituto Nacional
de Patrimonio
Cultural
MINISTERIO DE
INCLUSIN
ECONMICA Y SOCIAL
CONSEJO NACIONAL
ETREO
Corporacin
Ciudad Alfaro
Casa de la Cultura
Ecuatoriana
MINISTERIO
DEL
DEPORTE
SECRETARIA
NACIONAL
DEL AGUA
MINISTERIO DE
RECURSOS
NATURALES NO
RENOVABLES
MINISTERIO DE
ELECTRICIDAD Y
ENERGA
RENOVABLE
MINISTERIO DE
TELECOMUNICACIONES
Instituto de
Investigacin
Hidrocarburos
REGISTRO
CIVIL
Instituto de
Investigacin
Geolgico, Minero
Y Metalrgico
AGENCIA DE
REGULACIN Y
CONTROL
POSTAL
Secretara Tcnica
de Hidrocarburos
Agencia de
Regulacin y
Control Minero
Agencia de
Regulacin y
Control
Hidrocarburos
Empresa
Nacional Minera
CONELEC
Corporacin
Elctrica del
Ecuador
HIDRO
PASTAZA
MINISTERIO DE
DEFENSA
Comando Conjunto
de las Fuerzas
Armadas
SECRETARA
NACIONAL GESTIN
DE RIESGOS
Meteorologa e
Hidrologa
SECRETARA
NACIONAL DE
INTELIGENCIA
MINISTERIO DEL
INTERIOR
Polica
Nacional
MINISTERIO DE
JUSTICIA
MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES, COMERCIO E
INTEGRACIN
SECRETARA
NACIONAL DE
TRANSPARENCIA
ECORAE
SECRETARA DE PUEBLOS,
MOVIMIENTOS SOCIALES Y
PARTICIPACION CIUDADANA
Instituto Promocin de
Exportaciones e Inversiones
PROECUADOR
CONATEL
Direccin Nacional
de Registro
de Datos Pblicos
Corporacin Nacional
de
Telecomunicaciones
Correos del
Ecuador
Ecuador TV y
Radio Pblica
Banco del Pacfico

PETROECUADOR
Corporacin Financiera
Nacional
* La presente estructura ha sido realizada en base a la

normativa vigente con corte al 23 de mayo de 2011
Fuente y elaboracin: SENPLADES, 2011.
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Mapa 1. Zonas de Planificacin en el Ecuador.
ZONA 1
ZONA 9
ZONA 4
ZONA 2
ZONA 3
ZONA 5
ZONA 8
ZONA 6
ZONA 7
Zona 1: Provincias de: Esmeraldas, Imbabura, Carchi,

Sucumbos.
Zona 2: Provincias de: Pichincha (excepto el cantn
Quito), Napo, Orellana.
Zona 3: Provincias de Cotopaxi, Tungurahua,
Chimborazo, Pastaza.
Zona 4: Provincias de: Manab, Santo Domingo de
los Tschilas.
Zona 5: Provincias de: Santa Elena, Guayas
(excepto los cantones de Guayaquil
Samborondny Durn), Bolvar, Los Rios
y Galpagos.
Zona 6: Provincias de: Caar, Azuay, Morona Santiago.
Zona 7: Provincias de: El Oro, Loja, Zamora Chinchipe.
Zona 8: Cantones de: Guayaquil, Samborondn y Durn.
Zona 9: Distrito Metropolitano de Quito.
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d) La creacin de espacios de coordinacin del Ejecutivo en el territorio, como

mecanismo para garantizar intervenciones integrales en el territorio y coordinacin de actividades de todas las entidades desconcentradas, as como tambin con los gobiernos autnomos descentralizados y sociedad civil; y,
e) La relocalizacin, entendida como el traslado de la oficina matriz de una institucin fuera de la capital de la Repblica.
Para llevar adelante el proceso de desconcentracin de la Funcin Ejecutiva, el primer paso fue la construccin de tipologas de las entidades rectoras de poltica pblica,
con el fin de establecer el nivel de desconcentracin necesario para cada una de
estas entidades. Las Tipologas de Desconcentracin tienen como objetivo la definicin de lineamientos para la presencia territorial de las instituciones de la Funcin
Ejecutiva de acuerdo a la naturaleza de sus competencias y al tipo de productos y
servicios que stas prestan. Se establecieron cuatro tipos de instituciones:

Privativas: Aquellas entidades cuyas competencias son exclusivas del

Gobierno Central y que por su naturaleza no requieren desconcentrarse ms
all del nivel zonal.
Alta desconcentracin, baja descentralizacin: Aquellas entidades que prestan

servicios directamente a la ciudadana y que requieren alto grado de desconcentracin. Estas entidades llegan a organizar sus servicios en distritos y circuitos.
Alta descentralizacin, baja desconcentracin: Entidades que de acuerdo a la

Constitucin de 2008 deben transferir parte de sus competencias a los gobiernos autnomos descentralizados.
Sectores estratgicos: Aquellas entidades que manejan los sectores definidos

en la Constitucin de 2008 como estratgicos. En estos sectores, la recuperacin de las facultades de regulacin y control son fundamentales. De ah que
para su funcionamiento cuenten con agencias especializadas de regulacin y
control. Adems, para el ejercicio de sus facultades de gestin cuentan con
Empresa Pblicas. El proceso de desconcentracin, por consiguiente, opera no
en las estructuras ministeriales, sino en las Agencias de regulacin y control y
en las empresas pblicas.
Una vez concluido el trabajo de diseo de la institucionalidad desconcentrada por

cada una de las entidades rectoras del Ejecutivo, se construy una propuesta de
distribucin del Ejecutivo en el territorio, desde una visin integral, que detalla la ubicacin de las carteras de Estado desconcentradas en su nivel zonal y provincial a
lo largo del territorio nacional, evitando la conformacin de nuevos focos centralizados en cada una de las Zonas de Planificacin. Busca la consolidacin de una
estructura sectorial gil e inteligente a nivel desconcentrado, que permita niveles de coordinacin interinstitucional e intersectorial y que a la vez fortalezca las
potencialidades locales, sin que esto implique un crecimiento excesivo del aparato
estatal, promoviendo sinergias territoriales y generando equidad territorial.
El diseo de la propuesta ha considerado criterios tanto institucionales/sectoriales como territoriales. Por un lado, en el mbito institucional/sectorial se parti de
las tipologas de desconcentracin a la cual pertenece cada institucin. Esto permiti saber los niveles de desconcentracin deseables para cada cartera de Estado.
Adems, se revisaron los modelos de gestin institucionales en los que se establecen sus competencias, as como la manera en que stas se gestionarn de manera
desconcentrada.
Por otro lado, se consideraron las potencialidades territoriales, la accesibilidad e
infraestructura existente para lograr una gestin eficiente, equitativa, inclusiva y sustentable. Con base en el anlisis de las potencialidades y limitaciones territoriales,
las caractersticas productivas, demogrficas y sociales, y la realidad de las provincias
que conforman cada una de las Zonas de Planificacin, se elabor la propuesta nacional de ubicacin de las unidades desconcentradas de Ministerios Sectoriales y Secretaras Nacionales. Todo ello, en el marco de la Estrategia Territorial Nacional que es
parte del Plan Nacional para el Buen Vivir y que se configura como
un conjunto de criterios y lineamientos que articulan las polticas pblicas a
las condiciones y caractersticas propias del territorio, constituyen referentes
importantes para la formulacin e implementacin de polticas sectoriales y
territoriales, en concordancia con los objetivos y metas definidas en el Plan
Nacional de Desarrollo (SENPLADES, 2009c: 325).
La tercera lnea de trabajo plantea la creacin de distritos y circuitos administrativos,

como los niveles de desconcentracin ms cercanos a la ciudadana. Bajo principios de integralidad, universalidad, corresponsabilidad, complementariedad y flexibilidad, el Gobierno Nacional plantea la conformacin de 140 distritos y 1.134 circuitos administrativos; as como la generacin integral de un modelo intersectorial
que permita una adecuada, coordinada y permanente prestacin de servicios de
calidad adaptada a las especificidades locales.
De este modo, las instituciones del Ejecutivo, de acuerdo a sus competencias, se
desconcentran en zonas, provincias, distritos y/o circuitos, logrando que la ciudadana tenga servicios pblicos locales de calidad y calidez.
El distrito administrativo es la unidad territorial para la prestacin de servicios
pblicos, que corresponde a uno o varios cantones, dependiendo de la densidad
poblacional, de la extensin territorial y de criterios de accesibilidad.
Se define un circuito como un conjunto de varios establecimientos en un territorio determinado dentro del mbito parroquial que formaran una red articulada a
travs de los servicios que oferten los diferentes sectores. El conjunto de circuitos
conformar un distrito.
La implementacin de los distritos y circuitos administrativos no implica la reduccin
de los establecimientos prestadores de servicios que han venido brindando cobertura
local. Se trata, sobre todo, de garantizar la prestacin de servicios pblicos de manera
permanente y continua en todo el territorio nacional, con mayor nfasis en aquellos
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lugares que histricamente han sido desatendidos. Las unidades administrativas distritales responden a un nivel de micro-planificacin sectorial, ms cercano que el
provincial, que busca fortalecer la correcta organizacin y el dimensionamiento de
los requerimientos institucionales; mientras que los establecimientos prestadores del
servicio, especialmente en el rea social, se ubicarn en funcin de las particulares
dinmicas territoriales, evitando y transformando una vez ms el antiguo modelo
concentrador estatal, cubriendo todo el territorio nacional.
Para el anlisis y la conformacin de los distritos se tomaron en cuenta criterios
tcnicos que permiten una adecuada desconcentracin, en la cual se visibilizan las
necesidades y realidades territoriales:

La Divisin Poltico Administrativa Cantonal: es la base para la delimitacin distrital (unicantonal o pluricantonal), respetando los lmites cantonales establecidos. Para la definicin de los distritos se parte de la divisin poltico-administrativa parroquial.
El principal criterio para la definicin de distritos y circuitos es la poblacin: se
toma en cuenta la poblacional total y sus caractersticas tnicas, etreas (pirmide poblacional), la poblacin urbana y rural, los movimientos migratorios
internos y externos y el crecimiento poblacional.
Densidad poblacional: es la distribucin del nmero de habitantes por kilmetro cuadrado. La distribucin de la poblacin en los territorios es fundamental para la prestacin de servicios pblicos desde una perspectiva de cercana.
Accesibilidad (terrestre, area, fluvial): se refiere a una medida relativa de la

mayor o menor facilidad de acceso que tiene la poblacin a un servicio distribuido irregularmente en la red / o espacio en que intervienen, y est relacionada con las condiciones de distancia. De la accesibilidad depender que los
usuarios puedan o no llegar al lugar que brinda los servicios y el tiempo que
les tomar acudir a los mismos.
En la cuarta lnea de trabajo estn los espacios de coordinacin en el territorio conformados, por un lado, por Gabinetes Zonales y Gabinetes Provinciales con el objetivo
de propiciar la coordinacin del Ejecutivo; y, por otro lado, Equipos Polticos Territoriales como espacio de coordinacin poltica.
Los espacios de coordinacin en el territorio, en su conjunto, responden a una
propuesta cuyo rol es ser generadores de insumos para la planificacin, espacios de evaluacin, monitoreo y seguimiento, instancia de rendicin de cuentas internas del Ejecutivo y un espacio tcnico-poltico con las entidades cuya
presencia administrativa desconcentrada est a nivel zonal y provincial. Particularidad que plantea, adems, que estos espacios sean flexibles pero tambin
articuladores, de tal manera que puedan ser funcionales para las necesidades y
situaciones especficas del territorio, guardando la integralidad y consistencia
con la totalidad del Estado.
Finalmente, el quinto eje de accin es la relocalizacin del Ejecutivo en el territorio,

entendida como el traslado de las matrices (planta central) de algunos ministerios
sectoriales a diferentes localidades del pas. Esta iniciativa constituye una medida
radical para profundizar el proceso de desconcentracin y fortalecer la presencia
del Ejecutivo en el territorio nacional.
Esta lnea de trabajo tiene como objetivo principal la configuracin de sentidos de lo
nacional en las localidades. Se pretende tener nuevas miradas de pas para la construccin de la poltica pblica que responda a las diversidades territoriales, conservando el
sentido nacional. Por otro lado, se busca potenciar la gestin de las carteras de Estado
en relacin a la vocacin del territorio, bajo la consideracin de que la cercana institucional permitir responder de manera ms eficaz a las necesidades territoriales.
Este proceso comprende dos modalidades. La primera es la relocalizacin total, en la
que se considera factible la reubicacin de la totalidad de la planta central. Esta modalidad se plantea cuando todas las competencias institucionales pueden relacionarse con
el territorio o no requieren de una presencia especfica en el nivel central; las caractersticas de la localidad en las que se relocalizara responden a la naturaleza de los Ministerios Sectoriales o Secretaras Nacionales, lo que potenciara su trabajo en el territorio.
La segunda modalidad consiste en la relocalizacin parcial, en la que se traslada nicamente una parte de la institucin, permaneciendo el resto de la entidad en la capital
del pas, donde se encuentra el centro administrativo. Este modelo se aplica cuando
la entidad requiere de fuertes mecanismos de coordinacin, as como de un relacionamiento directo con Presidencia y las otras Funciones del Estado que tienen su sede
en la ciudad de Quito. La localizacin de Viceministerios o Subsecretaras Temticas
tiene nfasis en el desarrollo de factores productivos y estratgicos con ubicacin
territorial especfica que tienen incidencia nacional. Adems, la presencia parcial de
un Ministerio Sectorial y Secretara Nacional potenciara la regulacin y control de un
mbito especfico en el territorio nacional.
Es as como se est consolidando un nuevo modelo de Estado, efectivamente desconcentrado y con altos niveles de coordinacin, con una clara y renovada redefinicin de roles, estructuras y distribucin territorial. Es un Estado pensado para
garantizar los derechos de las y los ecuatorianos a travs de una prestacin eficiente y clida de los servicios pblicos.
Descentralizacin
La Constitucin de 1998 estableca que todas las competencias del Gobierno Central
eran susceptibles de ser descentralizadas, excepto la defensa y seguridad nacional, la
direccin de la poltica exterior y las relaciones internacionales, la poltica econmica
y tributaria del Estado, y la gestin del endeudamiento externo. La descentralizacin
era facultativa para los gobiernos subnacionales y obligatoria para el Gobierno Central, con lo que, tericamente, se dejaba abierta una gama prcticamente interminable
de posibilidades de descentralizacin de competencias, propiciando un posible caos
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competencial: bastaba la sola voluntad del gobierno seccional y su autodeclaratoria

de capacidad operativa para que empiece a regir un plazo perentorio y forzoso para la
transferencia de las competencias y recursos que stos hayan decidido solicitar.2
No obstante, la descentralizacin no oper, a pesar de haberse iniciado varios procesos, bajo distintas modalidades (en grupo, uno a uno, por bloques, aislados, por sectores, etc.), y se puede afirmar que no se produjo ninguna experiencia significativa
en que se haya concretado totalmente la transferencia de competencias y recursos,
tal como lo dispona el marco jurdico. Durante una dcada perdida el Ecuador inici varios procesos de descentralizacin en los que, sin embargo, se puede advertir
resultados muy modestos en la mayora de los casos, tanto por la inejecutabilidad de
las competencias, como por la ausencia de recursos financieros que las acompaen.
El individualismo con el que estuvo pensado el modelo estanc el proceso, y en un
anlisis integral se detectan los siguientes problemas:
a) Un divorcio entre lo tcnico y lo poltico en los actores que impulsaban la
descentralizacin;
b) No fue un proyecto concertado de pas, sino impulsado por organismos
internacionales;
c) Una falta de apropiacin local y ciudadana del proceso;
d) La inexistencia de modelos de gestin descentralizados que operen el ejercicio
de las competencias;
e) Un excesivo peso de los recursos financieros antes que el beneficio que la descentralizacin poda generar a la poblacin;
f) Un modelo de descentralizacin individualista (uno a uno y a la carta);
g) La falta de una institucionalidad debida con facultades para obligar jurdicamente a los actores a transferir y recibir competencias (Bedn, 2011: 9-14).
Frente a esta problemtica, el nuevo proceso de descentralizacin establecido en
la Constitucin de 2008 tiene por objetivo el desarrollo equitativo y solidario de
todo el territorio (art. 3, numeral 6), a partir de la recuperacin del rol del Estado
en sus distintos niveles territoriales y en su responsabilidad en el ejercicio de las
competencias de frente a la ciudadana. De este modo, existe una ruptura con el
modelo de descentralizacin neoliberal, impulsado como estrategia para debilitar
al Estado. La descentralizacin es vista como un medio para alcanzar el Buen Vivir
y no como un fin en s misma.
Art. 226 de la Codificacin de la Constitucin de 1998, y arts. 9 y 10 del Reglamento a la Ley de Descentralizacin
Para operativizar la descentralizacin, la nueva Carta Magna crea el Sistema Nacional de Competencias y su Consejo, con el fin de disminuir los niveles de discrecionalidad en la transferencia de competencias y asegurar la transferencia de recursos correspondientes a cada competencia. Para ello, establece los principios, los
montos, los criterios de distribucin de los recursos y los mecanismos para costear
las competencias que sern transferidas a los gobiernos locales. Adems, cierra las
puertas a cualquier forma discrecional de transferencias de recursos.
El Consejo Nacional de Competencias es un organismo tcnico integrado por un
representante de cada nivel de gobierno. El Consejo regula la transferencia obligatoria y progresiva de competencias, y resuelve los conflictos relacionados con el
ejercicio de las mismas. De esta manera se asegura una efectiva descentralizacin
al crearse una institucionalidad especfica para la transferencia de competencias.
La descentralizacin pasa a ser parte de un programa ms amplio, que articula la
reestructuracin econmica con procesos de democratizacin que generen desarrollo y crecimiento con equidad. (Larrea, 2011a: 178-179).
Frente al modelo voluntario de transferencia de competencias anterior, la nueva
Carta Magna del Ecuador define competencias exclusivas para cada nivel de
gobierno y establece el ejercicio obligatorio de las mismas.
Con el fin de evitar la superposicin de competencias, a ms de la creacin del
Consejo Nacional de Competencias, la nueva Constitucin establece interesantes mecanismos de coordinacin entre los distintos niveles de gobierno, como los
gabinetes territoriales; la articulacin entre Gobiernos Provinciales, Municipales y
Parroquiales, a travs de la participacin de las autoridades municipales y parroquiales, como Consejeros Provinciales.
Con el fin de contribuir a los equilibrios territoriales, la nueva Carta Magna establece que los gobiernos autnomos tendrn derecho a participar en las rentas que
perciba el Estado por explotar recursos naturales no renovables en su territorio
(Larrea, 2011a: 179-181).
La vigencia de la nueva Constitucin impuso la necesidad de reformar y actualizar
el marco legal secundario en materia de descentralizacin. El Cdigo de Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD) obedece a este mandato
constitucional y se constituye en un nico cuerpo normativo temtico que regula,
unifica y simplifica la normativa dispersa que rige a los distintos Gobiernos Autnomos Descentralizados. Los principales aportes del Cdigo son:

Una delimitacin clara del rol fundamental, aunque no exclusivo, de cada nivel
de gobierno, esto es, el rol rector del nivel central, coordinador y articulador
del gobierno intermedio, y de gestin de los niveles locales.
Clarifica y diferencia los conceptos de: territorio, gobierno y regmenes especiales. De manera que los niveles territoriales del Estado, claramente definidos,
son: la regin, la provincia, el cantn y la parroquia.
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Una conceptualizacin integral de los Gobiernos Autnomos Descentralizados, que

se ejercen en el marco de esa organizacin territorial: gobiernos regionales, gobiernos provinciales, gobiernos municipales y gobiernos parroquiales rurales. Estn
compuestos por rganos ejecutivos (gobernador regional, prefecto, alcalde y presidente de junta parroquial rural) y rganos legislativos (consejos regionales, consejos provinciales, concejos municipales y metropolitanos, y juntas parroquiales);
perfectamente diferenciados en sus atribuciones, funciones y responsabilidades.
Una delimitacin de la naturaleza jurdica de los regmenes especiales: distritos metropolitanos autnomos, circunscripciones tnico-culturales (indgenas, afroecuatorianas y montubias), y la provincia de Galpagos, como formas
especiales de gobierno, en el marco de esos territorios y gobiernos autnomos.
c) El fortalecimiento de los procesos de participacin ciudadana en cada uno de

los niveles de gobierno, capaces de generar corresponsabilidad social y ampliar
la democracia.
Un nuevo modelo de descentralizacin obligatorio y progresivo, distinto del

modelo facultativo y discrecional contemplado en la Constitucin de 1998, de
forma que la descentralizacin opere de manera uniforme, por mandato constitucional y legal, y no por la voluntad de las partes, a travs de la determinacin de las competencias, recursos, plazos, procedimientos y de la institucionalidad encargada de su ejecucin.
d) Eficiencia ms redistribucin como garanta de equidad. Si bien es indispensable una mayor eficiencia del Estado, es necesario que sta est acompaada de
una modificacin de los sistemas redistributivos, diferenciando un sistema de
redistribucin social, destinado a asegurar a cada habitante el derecho a acceder a una canasta bsica de servicios, y un sistema territorial, dirigido a apoyar
la iniciativa y los aportes locales (Finot, 1998).
Las herramientas normativas necesarias para el funcionamiento de los gobiernos autnomos descentralizados, a travs de distintas modalidades de gestin,
as como su articulacin con el sistema de planificacin y las instancias de participacin ciudadana (SENPLADES, 2009a: 53-54).
La construccin del Estado

Plurinacional e Intercultural3
Una vez promulgado el COOTAD en octubre de 2010, empez a operar el nuevo

modelo. En enero de 2011 se constituy el Consejo Nacional de Competencias y
aprob su plan de trabajo. Apenas despus de 5 meses de constituido, el Consejo
Nacional de Competencias transfiri la competencia de riego a los gobiernos provinciales del pas, con el costeo respectivo. En septiembre de 2011 se transfiri
la competencia de gestin de la cooperacin internacional a todos los niveles de
gobierno y actualmente se encuentra en proceso de transferencia la competencia
de trnsito y transporte a los gobiernos municipales del pas.
Segn Bedn (2011: 13-14), los principales desafos del proceso de descentralizacin en el Ecuador son:
a) La integralidad del proceso, donde todos los actores asumen y cumplen un rol
articulado que permita el funcionamiento de un nuevo esquema de gestin,
no excluyente. En este sentido, la descentralizacin no debe concebirse como
un mecanismo para el fortalecimiento individual de los Gobiernos Autnomos
Descentralizados sino como un proyecto solidario de pas, que debe responder
tanto a las legtimas demandas nacidas en los territorios, como a la realidad
poltica y econmica del Estado en su conjunto.
b) La construccin y ejercicio de verdaderos gobiernos locales, fortalecidos y
menos dependientes econmicamente, donde se potencie sus capacidades, no
solo recaudadoras y de autogestin, sino como espacios polticos de participacin, generacin de consensos, procesamiento de demandas, generadores de
respuestas y en ejercicio pleno de una autoridad local legtima. Con esta nueva
dimensin, por ejemplo, los gobiernos locales no valoraran la descentralizacin
exclusivamente por la cantidad de recursos econmicos que aspiran recibir con
las competencias asumidas, sino por su contribucin a mejorar el nivel de vida
de la poblacin. Es decir, es necesario contar con Gobiernos Autnomos Descentralizados que sean corresponsables y no solo beneficiarios del proceso.
La nueva Constitucin de la Repblica del Ecuador incorpora un cambio de gran

trascendencia para la vida del pas: se pasa del estado pluricultural y multitnico
de la Constitucin de 1998, al Estado intercultural y plurinacional. De este modo,
se recoge una de las reivindicaciones ms profundas e importantes de los movimientos indgenas y afroecuatorianos del pas para la construccin de la sociedad del Buen Vivir.
Sin embargo, en sociedades marcadas por la desigualdad no se puede pensar la
interculturalidad sin tomar en cuenta los procesos de dominacin. El dilogo intercultural parte de la premisa del dilogo entre iguales. Este no es posible cuando
unas culturas estn subordinadas a otras. De esta manera el tema de las relaciones
interculturales, ms que un aspecto antropolgico se convierte en un aspecto fundamentalmente poltico. La desigualdad econmica est acompaada de profundos procesos de exclusin social, discriminacin y desconocimiento de todo otro
cultural. De ah que al hablar de inclusin e integracin social se haga imprescindible generar estrategias claras de reconocimiento a la diferencia y a la diversidad,
que a la larga conduzcan a generar cambios en las estructuras de poder.
Esta seccin recoge textualmente extractos de Larrea (2011a).
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Las polticas encaminadas a alcanzar mayor justicia e igualdad, como garanta para
el ejercicio pleno de los derechos de los seres humanos, guardan una estrecha
articulacin con aquellas polticas encaminadas a generar cambios socioculturales para establecer el reconocimiento de la diferencia y la erradicacin de todo
tipo de discriminacin, exclusin o subordinacin por opcin sexual, gnero, raza,
edad, discapacidad o creencias. No existe una verdadera disyuntiva entre las polticas que promueven la igualdad en trminos redistributivos y aquellas que promueven el reconocimiento a las diferencias y las particularidades culturales. Igualdad
y diferencia no son dos nociones contrapuestas, por el contrario constituyen dos
dimensiones de la justicia social. Este es el sentido de la unidad en la diversidad. De
ah que para construir una sociedad democrtica y pluralista la orientacin estratgica busque la transformacin en tres planos articulados entre s: el socioeconmico, para asegurar la igualdad; el poltico, que permita cambios en las estructuras de poder, de manera que la diferencia deje de ser un elemento de dominacin y
opresin; y el sociocultural, encaminado al reconocimiento de la diferencia y a abrir
las posibilidades para un aprendizaje entre culturas (Daz Polanco, 2005: 61-63). La
plurinacionalidad promueve la justicia econmica y pregona la igualdad. La lucha
por la igualdad es tambin la lucha por el reconocimiento de la diferencia. Igualdad no es sinnimo de homogenizacin. Ni diferencia sinnimo de desigualdad.
En el plano de la democracia, el Estado plurinacional supone la construccin de un
Estado radicalmente democrtico: recupera y fortalece el Estado y la sociedad para
garantizar el ejercicio pleno de la soberana popular. La igualdad poltica desde la
visin plurinacional del Estado conlleva un cambio institucional en el Estado de tal
magnitud que genere instituciones que permitan producir igualdad poltica y ejercer igualdad poltica para el conjunto de los ciudadanos y los pueblos existentes en
estos territorios (Tapia, 2006: 53).
En este sentido, la plurinacionalizacin del Estado no etnifica a un Estado ya etnificado, sino que desmonopoliza la etnicidad del Estado, permitiendo a los distintas grupos tnicos que lo conforman compartir las estructuras de reconocimiento
social y poder poltico; solamente as se puede hablar de igualdad poltica, es decir,
de prcticas polticas, de instituciones polticas y sistemas de autoridad diferentes,
que coexisten en la sociedad (Garca Linera, s/f: 66, 83).
La construccin de un Estado radicalmente democrtico es tambin la construccin
de un Estado policntrico. De ah que la plurinacionalidad va de la mano con la descentralizacin y no con el debilitamiento del Estado.
La plurinacionalidad implica una ruptura con la nocin liberal de la nacin, aquella
segn la cual a cada Estado le corresponde una nacin. El reconocer que un Estado no
deja de ser unitario por estar constituido por mltiples naciones es sin duda un avance
democrtico, pero tambin un avance terico-poltico, basado en la concepcin de la
diversidad. La existencia de mltiples naciones conlleva adems al reconocimiento de
mltiples adscripciones identitarias. De este modo, el planteamiento de la plurinacionalidad exige nuevas formas de pensar al Estado: es asumir que se puede pensar,
actuar y plasmar institucionalmente otros modos de ser (Vega, 2007: 14).
En los pases andinos, los Estados fueron los principales fabricantes de naciones.
La construccin de la nacin, fue implementada desde arriba en el proceso de ruptura con los vnculos coloniales. En el caso ecuatoriano, la construccin de la nacin
estuvo ligada a un proceso de homogenizacin y desconocimiento de las diferencias. Tras la nocin de mestizaje subyace un proceso de blanqueamiento en
trminos de incorporar los valores e imaginarios de los sectores dominantes en la
vida de la sociedad en su conjunto. Este proceso de blanqueamiento y homogenizacin ha ido generando un racismo institucionalizado, sostenido en una etnicidad hbrida dominante que excluye a amplios sectores de la poblacin (Barrera,
Ramrez y Rodrguez, 1999: 213). Se produce de este modo un desencuentro entre
la vida estatal y la composicin social y cultural del pas. En este contexto, el planteamiento de la plurinacionalidad supone una reconciliacin entre Estado y sociedad capaz de poner fin a la histrica exclusin cultural (Garca Linera, s/f: 58). La
nacin pasa a identificarse con una comunidad histrica, asentada en un territorio y cuyos miembros comparten una lengua, una cultura y un pasado comn (Vizcano, 2007: 37).
Por ltimo, la plurinacionalidad conlleva la construccin de una sociedad poscolonial. La Repblica ecuatoriana se constituye como tal a partir del orden colonial, el
que pese al proceso de independencia se mantiene a travs de nuevas formas. Las
poblaciones colonizadas (indgenas, afroecuatorianos) no alcanzan con la independencia la categora de ciudadanos plenos y el proceso de exclusin y discriminacin hacia estos sectores sociales se mantiene en menor grado hasta hoy en da.
En el orden administrativo poltico institucional la construccin del Estado Plurinacional requiere y exige un sistema de planificacin territorial tendiente a la superacin del centralismo y la inequidad territorial que ha caracterizado al Estado liberal precedente. En este proceso de cambio institucional la presencia del Estado en
los territorios avanza hacia la estructuracin de los sistemas interculturales sectoriales (salud, educacin, administracin de justicia) articulados en circuitos y distritos bajo el sentido de territorios del Buen Vivir donde se asegure el acceso universal y ejercicio cabal de derechos.
La construccin de un Estado Plurinacional, basado en una sociedad intercultural,
requiere de polticas pblicas adecuadamente territorializadas, para garantizar el
ejercicio pleno de los derechos colectivos. La territorializacin de la poltica pblica
as diseada pretende la reduccin de brechas de inequidad y la satisfaccin de las
necesidades bsicas de los territorios y su poblacin.
La plurinacionalizacin del Estado avanza hacia su concrecin territorial por medio de
la convergencia y el reconocimiento de complementariedad del Plan Nacional para el
Buen Vivir, las Agendas de Igualdad, Sectoriales, Zonales; y las Agendas de los Pueblos
Campesinos Montubios, Afroecuatorianos y Nacionalidades Indgenas; y los Planes de
Vida de las Circunscripciones Territoriales Montubias, Afroecuatorianas e Indgenas.
En el nivel nacional la institucionalidad de la plurinacionalidad e interculturalidad
se expresar en los Consejos de la Igualdad tnica (de pueblos y nacionalidades
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indgenas, de afroecuatorianos y de montubios) como entidades que interactan

con un alto perfil tcnico, poltico e institucional respecto de las cinco funciones
del Estado, en particular con el Ejecutivo, pues es su responsabilidad garantizar la
implementacin de las polticas pblicas hacia la igualdad, la cohesin social, la
pluralidad y diversidad.
En cuanto a las Circunscripciones Territoriales Indgenas, Afroecuatorianas o Montubias, el avance ms importante en relacin a la Constitucin de 1998 es que estas reemplazan a los gobiernos locales correspondientes en el territorio y, por consiguiente, reciben los recursos del Estado central que corresponden a su nivel de gobierno. En 1998
se facultaba a los pueblos indgenas a formar circunscripciones territoriales, pero no se
estableca las competencias de las mismas y tampoco se les asignaban recursos econmicos, por lo que esta disposicin, al igual que muchas otras, nunca logr hacerse realidad para los pueblos indgenas. Un segundo avance importante es que en la nueva
Constitucin se define claramente el procedimiento para crear una circunscripcin
territorial indgena, afroecuatoriana o montubia, a travs de una consulta popular a la
poblacin del territorio en cuestin. Un tercer avance es el reconocer las circunscripciones territoriales no solamente para indgenas y afroecuatorianos, como en la Constitucin de 1998, sino tambin para los pueblos montubios.
Participacin
La Constitucin de la Repblica consolida una posicin de vanguardia en lo concerniente a la exigencia de una transformacin del Estado en pos de una participacin
protagnica de la ciudadana en el desempeo de la vida democrtica y de la gestin y control de los asuntos pblicos.
En este contexto el deber del gobierno democrtico consiste en impulsar la participacin ciudadana y la organizacin social e institucionalizar mecanismos de participacin en el Estado, a travs del fortalecimiento y rediseo de las estructuras y
los modos de gestin pblica.
Con el fin de dar cumplimiento a estos mandatos constitucionales, la Asamblea
Nacional aprob en abril del 2010 la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana que
establece las pautas para la conformacin de espacios de participacin ciudadana
en las entidades de la Funcin Ejecutiva.
En este sentido, la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana establece como
uno de sus objetivos: Garantizar la democratizacin de las relaciones entre
la ciudadana y el Estado en sus diferentes niveles de gobierno; la igualdad de
oportunidades de participacin de las ciudadanas y los ciudadanos, colectivos,
comunas, comunidades, y dems formas de organizacin lcita, en los diversos espacios e instancias creados para la interlocucin entre la sociedad y el
Estado; el acceso de la ciudadana a la informacin necesaria para encaminar
procesos dirigidos a la exigibilidad de los derechos y deberes, el control social
y la rendicin de cuentas en la gestin de lo pblico y lo privado cuando de

manejen fondos pblicos (art. 3, numeral 1).
En el captulo concerniente a la participacin ciudadana en las distintas funciones
del Estado, esta Ley establece tres espacios fundamentales dentro de la Funcin
Ejecutiva a travs de los cuales la ciudadana puede participar en la definicin de
las polticas nacionales a cargo de los ministerios.
El primero de estos espacios son los Consejos Nacionales para la Igualdad, que
de acuerdo a la Constitucin son los rganos responsables de asegurar la plena
vigencia y el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitucin y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Los Consejos ejercern atribuciones en la formulacin, transversalizacin, observancia, seguimiento y evaluacin
de las polticas pblicas relacionadas con las temticas de gnero, tnicas, generacionales, interculturales, de discapacidades y movilidad humana (art. 156). Ms
an, determina que estos organismos deben estar integrados de forma paritaria
por representantes de la sociedad civil y del Estado, y que su estructura, funcionamiento y forma de integracin se regularn de acuerdo con los principios de alternabilidad, participacin democrtica, inclusin y pluralismo.
En segundo lugar, la Ley hace referencia a la Asamblea Ciudadana Plurinacional e
Intercultural para el Buen Vivir, que conformada por delegadas y delegados de las
asambleas locales de participacin, de cada consejo ciudadano sectorial y de las
organizaciones sociales nacionales, constituye el espacio fundamental de interlocucin entre la ciudadana y el Estado para la construccin del Plan Nacional para el
Buen Vivir. Este espacio tiene como funciones principales contribuir, como espacio
de consulta, en la definicin y formulacin de los lineamientos nacionales de desarrollo, monitorear que los objetivos de desarrollo que se plasmen en el Plan Nacional para el Buen Vivir se concreten en la programacin y ejecucin del presupuesto
del Estado , en la inversin y asignacin de los recursos pblicos a las instancias
estatales correspondientes y aportar en el seguimiento y la evaluacin peridica de
cumplimiento del Plan Nacional para el Buen Vivir.
Y, finalmente, la Ley prev la constitucin de espacios para la discusin de los lineamientos y seguimiento de la evolucin de las polticas ministeriales, a travs de los
Consejos Ciudadanos Sectoriales, que deben ser impulsados por la Funcin Ejecutiva en el marco de sus procesos de planificacin y evaluacin. Dichos Consejos,
que deben ser convocados al menos dos veces al ao, tienen como funciones principales intervenir como instancias de consulta en la formulacin e implementacin
de las polticas sectoriales de alcance nacional, proponer a los ministerios agendas
sociales de polticas pblicas sectoriales, monitorear que las decisiones de las polticas y los planes sectoriales ministeriales se concreten en las partidas presupuestarias respectivas y se implementen en los programas y proyectos gubernamentales
sectoriales, y hacer el seguimiento y la evaluacin participativa de la ejecucin de
las polticas pblicas sectoriales en las instancias estatales correspondientes (SENPLADES, 2010c: 119-136). Actualmente, la mayora de instituciones se encuentra en
proceso de conformacin de su consejo ciudadano.
35
36
Adicionalmente la Ley Orgnica la Participacin Ciudadana, en su artculo 100,

establece la obligatoriedad de todas las entidades que conforman el sector pblico
o las entidades privadas que manejen fondos del Estado, realicen funciones pblicas o manejen asuntos de inters pblico, a promover y facilitar el ejercicio del
derecho de acceso a la informacin pblica. En la actualidad, la mayor parte de instituciones de la Funcin Ejecutiva implementan mecanismos de rendicin de cuentas, que se traducen tanto en eventos pblicos de exposicin a la ciudadana de las
acciones desarrolladas por la entidad en cuestin en el ao de gestin transcurrido,
como en documentos en los que se plasman los diversos programas y proyectos
realizados, y el monto asignado a cada uno de stos.
Fomentar un servicio pblico4

eficiente y competente
Los diversos procesos de reforma de la administracin pblica en muchos pases
han estado marcados por una preocupacin central en torno la transformacin e
institucionalizacin de la gestin de los recursos humanos al servicio del Estado.
Esta preeminencia en los esfuerzos reformadores radica en la necesidad de contar
con una gestin eficiente del capital humano de las administraciones pblicas que
no solo facilite el accionar de lo pblico en trminos de eficacia y eficiencia, sino,
sobre todo, porque los servidores pblicos (burocracia) constituyen mucho ms
que la planta de recursos humanos que prestan sus servicios en el Estado.
La burocracia, en este sentido, es una de las anclas institucionales para la efectividad del sistema democrtico y la vigencia del Estado de Derecho. Constituye un
conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento que se insertan en el
poder ejecutivo con la finalidad de, por un lado, dar continuidad, coherencia y relevancia a las polticas pblicas y, por otro, de asegurar un ejercicio neutral, objetivo y no arbitrario de los poderes pblicos (Echevarra, 2008: 27). Incluso autores
como Bresser-Pereira avanzan significativamente en este segundo atributo de la
burocracia, y entienden a los funcionarios pblicos como actores polticos defensores y guardianes del bien comn. No es suficiente que l o ella (los funcionarios) sean capaces. Tambin deben se democrticos, es decir, estar comprometidos
con los derechos civiles y polticos. Deben estar comprometidos social y democrticamente con la justicia social y con los derechos sociales. Y, adems, deben ser
republicanos, es decir, deben estar comprometidos con el inters general (Bresser-Pereira y otros, 2004: 39).
esfuerzo de reforma del servicio pblico en el nodo de intervencin con miras no

solo a mejorar las prestaciones pblicas, sino tambin a consolidar los regmenes
democrticos.
En este sentido, el Objetivo 12 del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013,
incorpora polticas destinadas a revertir los problemas acarreados por dcadas, los
cuales, segn varios estudios5 colocan a la gestin del servicio pblico en el Ecuador como uno de los ms deficitarios en Amrica Latina marcado por el clientelismo, compadrazgo y baja institucionalizacin de elementos mnimos indispensables en un sistema de gestin integral de recursos humanos.6
El organismo rector en materia de recursos humanos para el sector pblico, el
Ministerio de Relaciones Laborales ha desplegado importantes esfuerzos para la
consolidacin de un sistema de servicio civil meritocrtico que responda a los desafos del Estado que emanan de la Constitucin de 2008 y el Plan Nacional para el
Buen Vivir 2009-2013.
As, las polticas y los aportes en esta materia pueden ser agrupados en dos
mbitos: por una parte el normativo-legal y, por otra, las polticas especficas
desarrolladas. En el primero de estos mbitos hay que destacar el trabajo de
apoyo realizado a la Asamblea Nacional Constituyente para la inclusin de normas bsicas de rango constitucional que orienten el desarrollo jurdico posterior. Se destacan artculos tendientes a la garanta de los derechos de los servidores pblicos; determinacin de un nico organismo rector en la materia;
prohibiciones para el ejercicio de la funcin pblica; garanta de formacin y
capacitacin continua a los servidores.
Por otra parte, la promulgacin de la Ley Orgnica de Servicio Pblico es el principal logro en materia de regulacin del talento humano al servicio del Estado, ya
que constituye un marco normativo que aborda de manera integral a los funcionarios pblicos al servicio del Estado7 y dispone la aplicacin, entre otras cosas, de un
sistema integrado de gestin de recursos humanos que considera, en gran medida,
los distintos subsistemas de gestin aplicados con relativo xito en otros pases.
5
6
La importancia esgrimida desde enfoques tradicionales a innovadoras concepciones transformadoras, aportan suficientes argumentos para colocar cualquier
En esta seccin se utilizar indistintamente las nociones de servicio civil, funcin pblica y servicio pblico
para denotar la burocracia al servicio del Estado.
Por ejemplo, el Informe sobre la situacin del servicio civil en Amrica Latina, elaborado por Francisco Longo-BID o los Lineamientos de un Sistema de Servicio Civil para el Estado ecuatoriano, elaborado por scar
Oszlak.
Segn el estudio de Zuvanic y Iacoviello, el ndice de mrito (profesionalidad y proteccin a la intervencin poltica) para el Ecuador era de 18 puntos en una escala de 100 lo cual lo colocaba como uno de los peor evaluados
de la regin (Zuvanic y Iacoviello, 2006: 54).
Se calcula que aproximadamente un 16% de los empleados del Gobierno Central estaban regidos por la anterior
Ley Orgnica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificacin y Homologacin de las Remuneraciones
del Sector Pblico (LOSCCA). El grueso se encontraba alcanzado por las leyes de Carrera Docente y Escalafn
del Magisterio, del Personal de las Fuerzas Armadas y del Personal de la Polica Nacional. Las tres reas sumadas dan cuenta del 71% de los empleados del Gobierno Central. Otros regmenes de menor magnitud incluyen
el Cdigo de Trabajo, la Ley de Carrera Administrativa de la Funcin Legislativa y el Reglamento de Carrera
Judicial, entre otros. El primero de ellos es el nico que presenta grados de coincidencia con el rgimen laboral
comn que regula el empleo privado (Oszlak, 2009: 16).
37
38
Respecto a la ejecucin de polticas concretas se destacan las siguientes, las cuales,

por fines expositivos se presentarn en relacin a los subsistemas del modelo de
gestin de recursos humanos elaborado por Longo (Longo, 2004: cap. 4):

Planificacin: Se est trabajando en un sistema de informacin de recursos humanos cuyo primer producto fue el catastro de organismos y entidades del Estado.
Organizacin del trabajo: Se han realizado intervenciones especficas en algunas instituciones a fin de establecer diseo de puestos y definicin de perfiles.
Gestin del empleo: La incorporacin de nuevos funcionarios a la carrera administrativa ha estado marcada por concursos de mritos bajo los principios de
no discriminacin, equidad y publicitacin. Destaca la creacin del Instituto
de la Meritocracia, entidad encargada de promover el principio de mrito en
los servidores pblicos a travs de la gestin de la incorporacin de nuevos
funcionarios. Por otra parte, el Ministerio de Relaciones Laborales ha impulsado polticas para la desvinculacin de personal sobre la base de la jubilacin
voluntaria.
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Gestin del rendimiento: Las prcticas de evaluacin del desempeo a los servidores pblicos estn extendidas en la mayora de organismos del Gobierno
Central y se realizan con una periodicidad de cuatro meses. De igual modo, se
ha aplicado evaluaciones de las mximas autoridades de las entidades.
Gestin de la compensacin: Se ha expedido una nueva escala salarial.
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Gestin del desarrollo: Quiz uno de los logros ms destacados, en lo que respecta a las polticas de recursos humanos, tiene que ver con la creacin del
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de 9-9-2009.
Ley Orgnica de Participacin Ciudadana, publicada en el Registro Oficial Suplemento 175
de 20-4-2010.
8
Mediante Decreto Ejecutivo No. 1011 del 9 de abril de 2008 se dispone la reorganizacin del Instituto de Altos
Estudios Nacionales a fin de constituirse en la Universidad de Postgrado del Estado. Con la promulgacin de la
Ley Orgnica de Educacin Superior, en agosto de 2010, el IAEN pasa a formar parte del Sistema de Educacin
Superior, como la Universidad de Postgrado del Estado.
Longo, Francisco (2004). Mrito y flexibilidad: La gestin de las personas en las organizaciones
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40
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Vizcano, Fernando (2007). Estado multinacional y globalizacin. En Jorge Enrique Gonzlez, ed. Nacin y nacionalismo en Amrica Latina. Bogot: CLACSO, Universidad Nacional de Colombia.
No existen recetas para determinar cunta accin colectiva es

necesaria en una sociedad. Para resolver la disyuntiva entre accin
colectiva y accin individual es necesario analizar las condiciones
iniciales. En el caso ecuatoriano, al igual que en Amrica Latina,
donde el Estado ha sido usado como el principal instrumento
para transferir recursos pblicos a lites econmicas y polticas,
dejando a los grupos mayoritarios de la poblacin en situaciones
de alta precariedad y vulnerabilidad, es obvia la necesidad de
fortalecer la accin colectiva y al Estado, como la representacin
institucionalizada de la sociedad.

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Recuperacin del Estado

Recuperacin del Estado

SENPLADES / 1 edicin Quito, 2011

Impreso en Quito / Printed in Quito

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Recuperacin de las facultades del Estado

La construccin del Estado Plurinacional e Intercultural

Fomentar un servicio pblico eficiente y competente

No hay cambio en el modelo de desarrollo si no se transforman, a la vez, las bases

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Del Estado neoliberal a la

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Fuente y elaboracin: SENRES, 2007.

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