Sotomayor Control Civil Sobre Las Ffaa

Los civiles y militares en Amrica Latina: avances y retrocesos
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Los civiles y militares en Amrica

Latina: avances y retrocesos
en materia de control civil
Arturo C. Sotomayor Velzquez1
La historia poltica de Amrica Latina ha estado tradicionalmente marcada por la evolucin de las relaciones cvico-militares. La vinculacin entre generales y polticos determin, en la
mayora de los casos, el rumbo poltico de las naciones latinoamericanas. Los lderes polticos de la regin vieron su autoridad
poltica limitada e incluso coartada por la intervencin abierta
de las instituciones militares. La naturaleza de la interaccin
entre generales y polticos estaba caracterizada, esencialmente, por la dicotoma entre golpe de Estado y ausencia de golpes
militares. De modo que la atencin estaba determinada por las
alianzas que la lite, las burocracias y los militares formaban
para mantener un tipo de orden poltico o para deshacerse de
un gobierno.2
1 El autor agradece los comentarios ofrecidos por Rut Diamint y los asistentes
a las sesiones de trabajo de la consulta de expertos, dentro del grupo de trabajo sobre Remilitarizacin de las Amricas, organizado por la Fundacin Arias para
la Paz y el Progreso, San Jos, Costa Rica, 31 de julio-1 de agosto de 2006. Sus
sugerencias mejoraron este artculo, aunque por limitaciones de espacio el autor
no pudo incluir todas sus atinadas recomendaciones.
2 El argumento de Guillermo ODonnell sobre autoritarismo burocrtico se
convirti en el clsico texto sobre relaciones cvico-militares en gobiernos milita-
42
Revista Mexicana de Poltica Exterior
Para mediados de la dcada de los ochenta, los sistemas

polticos latinoamericanos dieron un enorme paso al elegir democrticamente a sus gobiernos, luego de la llegada de la tan
citada tercera ola democrtica.3 Finalmente, despus de aos
de dictaduras y regmenes autoritarios, los gobiernos latinoamericanos haban dejado en el pasado las constantes batallas
por el poder poltico. Con algunas excepciones, los golpes de
Estado dejaron de ser el mecanismo tradicional para imponer
orden o introducir cambios polticos, en la medida en que la mayora de las Fuerzas Armadas de la regin dejaron de conspirar
polticamente contra los gobiernos electos por civiles (aunque
los casos boliviano, haitiano y venezolano son inciertos). Por
esa razn, es sobresaliente que la discusin poltica en Amrica
Latina no est ms determinada por los intentos de golpe de
Estado, despus de que por aos las instituciones polticas dejaron de funcionar al ser censuradas por dictaduras de diversa
ndole. En este sentido, la mayora de los militares parecen haber aceptado que la democracia electoral es, como diran Alfred
Stepan y Juan Linz, el nico juego en este pueblo,4 es decir, la
eleccin democrtica es la nica forma de imponer o mantener
gobiernos.
Sin embargo, ello no significa que el balance democrtico
sea del todo positivo. Como advierte David Pion-Berlin, en un
ambiente democrtico (aunque no consolidado) existe una diversidad de interacciones y comportamientos entre militares y
res en Amrica Latina y con ello defini no slo la forma en que se entenda la
regin, sino la propia disciplina en el estudio de la poltica comparada. Vase
G. ODonnell, Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism: Studies in
South American Politics, Berkeley, California, Institute of International StudiesUniversity of California Press, 1983.
3 Samuel P. Huntington, The Third Wave, Oklahoma, University of Oklahoma
Press, 1993.
4 Juan Linz y Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1996, p. 5.
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civiles que escapa a la vieja dicotoma golpe militar-ausencia

de golpe de Estado.5 De tal forma, a ms de veinte aos de la
aparicin de la tercera ola, se requiere un diagnstico crtico de
las relaciones entre polticos y militares en la regin. Con esa
intencin, este ensayo examina las relaciones cvico-militares
en Amrica Latina, atendiendo a las siguientes preguntas: qu
tanto control civil se ejerce sobre la Fuerzas Armadas?, y si
existe ese mecanismo de control, qu tan democrtico es?
La evidencia hasta ahora disponible reafirma la hiptesis
originalmente planteada por David S. Pion-Berlin, segn la
cual los militares estn subordinados a la autoridad civil, aunque ello no implique que se ejerza un control civil democrtico.
A pesar de las diferencias que existen entre los diversos pases
latinoamericanos, el control que los polticos de la regin ejercen sobre sus Fuerzas Armadas es meramente administrativo y
difcilmente sostenido por instituciones polticas y contrapesos.
Como sostiene este autor:
Los presidentes nombran ministros de Defensa aptos para administrar al militar, pero llegan al trabajo con poca experiencia
o educacin en materia de defensa. No son conocedores del tema,
pero son polticamente diestros. Saben cmo mantener a los militares fuera de las primeras planas de los peridicos [] ofrecen
promesas de apoyo, reinterpretan mensajes polticos positivamente y dems.6
En consecuencia, si bien la regin se encuentra libre del riesgo

de intentonas de golpe de Estado, existe un dficit importante
5
David Pion-Berlin, Introduction, en id. (ed.), Civil-Military Relations in

Latin America: New Analytical Perspectives, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 2001, pp. 1-35.
6 Id., Political Management of the Military in Latin America, en Military Review, vol. 85, enero-febrero de 2005, pp. 19-31.
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en materia de control democrtico y civil. Este dficit es notable en

tres reas temticas: a) el grado de control civil que ejercen los
gobiernos de la regin sobre las Fuerzas Armadas; b) el tipo de
misiones que desempean los militares, y c) el grado de transparencia sobre los recursos y presupuestos en materia de defensa.
En cada una de estas tres reas hay muestras ya sea de retroceso o
de avance precario. A continuacin se discuten y abordan cada
uno de estos temas en tres secciones: controles, misiones y rendicin de cuentas.
El control civil y sus dos dimensiones:

institucional y societal
Existen diferentes definiciones sobre el significado del control
civil, aunque la mayora de ellas cubre aspectos relacionados
con el poder, las funciones, las organizaciones, las reglas y los
valores de la institucin militar, y su vinculacin con la autoridad poltica. Para analistas como Felipe Agero, este concepto
alude a la capacidad de un gobierno civil democrticamente
elegido para llevar a cabo una poltica general sin intromisiones por parte de los militares, definir las metas y la organizacin general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo
una poltica de defensa, y supervisar la aplicacin de la poltica
militar.7
En apariencia, el concepto parece ms sencillo de lo que
implica su puesta en marcha y aplicacin. Para las democra-
7 Felipe Agero, Las Fuerzas Armadas en una poca de transicin: perspectivas

para el afianzamiento de la democracia en Amrica Latina, en Rut Diamint (ed.),
Control civil y Fuerzas Armadas en las nuevas democracias latinoamericanas,
Buenos Aires, Universidad Torcuato Di Tella/Grupo Editor Latinoamericano,
1999, p. 91.
45
cias ms maduras, el control civil usualmente est enfocado

a garantizar la supremaca civil sobre el proceso de toma de
decisiones. Para los pases menos consolidados democrticamente, el reto del control civil consiste en forjar una autoridad
civil que no sea ignorada, desafiada o pasada por alto por los
comandantes militares. Por tal motivo, se considera que el
control civil no es un fin en s mismo, sino parte de un proceso
poltico continuo. Como sostiene Richard H. Kohn, la mejor forma de entender el control civil es midiendo y evaluando el grado
de influencia relativa que militares y polticos civiles ejercen
sobre las decisiones referentes a la guerra, seguridad interna,
defensa externa y poltica militar, es decir, la forma, tamao y
procedimientos del estamento militar.8
La mayor parte de la literatura sobre este tema suele asumir una postura normativa, basada en un ideal sobre control
civil que usualmente es demarcado por un debe. De esta forma, se establece que el control civil sobre las Fuerzas Armadas
debe especificar claramente la lnea de comando, encabezada
usualmente por el civil que dirige el gobierno o encabeza el Estado, y los pesos y contrapesos que habrn de inspeccionar al
estatuto militar. Por lo general, esto se traduce en una serie de
requisitos que son fundamentales para el ejercicio del control
civil democrtico, a saber: a) civiles capaces de identificar los
retos de seguridad y las misiones que merecen la atencin del
instrumento militar; b) presupuestos mnimos para cumplir
las diferentes misiones militares; c) rendicin de cuentas sobre
compras militares y nombramientos; d) comportamiento profesional del cuerpo de oficiales, y e) una sociedad civil informada
y atenta sobre la poltica de defensa.9
8 Richard H. Kohn, How Democracies Control the Military, en Journal of
Democracy, vol. 8, nm. 4, 1997, p. 143.
9 Existe una abundante literatura sobre los requisitos del control civil democrtico. Vanse, entre otros, Samuel Huntington, The Soldier and the State: The
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Si bien es cierto que existen diferencias notables en la literatura disponible sobre control civil, pueden advertirse dos
tipos de enfoques. El primero considera que el control civil se
ejerce, esencialmente, a travs de mecanismos institucionales,
donde las reglas, las normas y los procedimientos de toma de
decisin establecen formas y grados de control y subordinacin. Las instituciones ms idneas para dicho ejercicio son los
ministerios o carteras de Defensa, desde donde se dictan lineamientos de poltica de defensa y militar, y los parlamentos o legislaturas, desde donde se autorizan presupuestos y se rinden
cuentas. El segundo enfoque es ms societal y considera que el
control civil depende esencialmente del grado de conocimiento
e informacin que la sociedad, en general, y los civiles, en particular, poseen sobre los militares. Si bien ambos enfoques
parten de tradiciones y premisas diferentes, lo cierto es que
tericamente el control civil no puede existir sin una sociedad
conocedora de los temas de defensa y sin unas instituciones
dispuestas a establecer las polticas militares. En la prctica,
sin embargo, la regin latinoamericana muestra pocos avances
tanto a nivel institucional como societal. Las siguientes secciones presentan evidencia de dicha debilidad.
El control ministerial en Amrica Latina
Por lo que toca al control ministerial, la regin latinoamericana
muestra una variacin importante. Los pases latinoamericanos cuentan con diferentes ministerios encargados de formular polticas de defensa, por tanto, el grado de control que los
Theory and Politics of Civil-Military Relations, Cambridge, Harvard University
Press, 1957; J. Samuel Fitch, The Armed Forces and Democracy in Latin America,
Baltimore, Maryland, Johns Hopkins University Press, 1998, y Harold Trinkunas, Crafting Civilian Control in Venezuela: A Comparative Perspective, Chappel
Hill, University of North Carolina Press, 2006.
47
civiles ejercen sobre las Fuerzas Armadas vara igualmente en

funcin de quien ejerza la cartera de Defensa. Tericamente, la
principal funcin de un ministro de Defensa debe ser centralizar las polticas de defensa, unificar directrices y establecer los
criterios para organizar a las Fuerzas Armadas. Asimismo, el
Ministerio debe ser capaz de administrar y planificar los recursos financieros asignados al sector de defensa. Idealmente, el
encargado de esa cartera debe ser capaz de disear los lineamientos fundamentales de las polticas de defensa, con base en
debates pblicos y abiertos. De igual forma, se espera que los
ministerios de Defensa funjan como mediadores burocrticos y
coordinadores de polticas entre Fuerzas Armadas y sociedad,
especialmente vis a vis el Ejecutivo, el Legislativo y los medios.
Finalmente, la cabeza ministerial debe coordinar la participacin de las diferentes Fuerzas Armadas con otros ministerios
de gobierno, de acuerdo con las misiones autorizadas por la
propia Constitucin.
No obstante, como lo describe Ral Bentez, los ministerios
de Defensa en Amrica Latina cumplen su funcin terica de
manera desigual y variada.10 Por ejemplo, Argentina es el pas
donde la reforma militar ha sido profunda y estructural. Desde
la transicin a la democracia en 1983, la cartera de Defensa ha
estado en manos de civiles y el ministro ejecuta planes, determina requerimientos, coordina polticas de defensa, distribuye
recursos a las Fuerzas Armadas, dirige organismos conjuntos
de las diferentes fuerzas, reporta al Ejecutivo, encabeza estudios y posee personal civil en puestos claves. Argentina fue, de
hecho, uno de los primeros pases de la regin en publicar el Libro Blanco de Defensa Nacional, en el cual se intentaba trans-
10 Ral Bentez, Los ministerios de Defensa: un enfoque estructural, documento de anlisis publicado por la Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (Resdal), 2005, en http://atlas.resdal.org.ar/atlas-ministerios.html.
48
parentar y hacer pblica la informacin con relacin al sector de

defensa.11
Sin embargo, en Argentina an existen problemas institucionales importantes. Quiz el ms notable sea la debilidad del
Estado Mayor Conjunto, institucin ubicada dentro del propio
Ministerio de Defensa, cuya funcin era coordinar los esfuerzos
conjuntos de las Fuerzas Armadas y restarle importancia poltica
a los comandantes militares para evitar que llegaran directamente al Ejecutivo o al propio ministro de Defensa. En teora,
las demandas y solicitudes de las Fuerzas Armadas deberan
ser canalizadas a travs del Estado Mayor. Pero, en la prctica,
los comandantes y las propias Fuerzas Armadas siguen teniendo acceso directo al ministro, sin que necesariamente medie el
Estado Mayor Conjunto. En ocasiones, como sucedi durante
la administracin del presidente Carlos Sal Menem, el jefe de
Estado es quien usualmente determina los recursos, las funciones y las responsabilidades de las Fuerzas Armadas, a costa
de las propias instituciones. De acuerdo con David Pion-Berlin,
instituciones importantes destinadas a reforzar el control civil,
como el propio Estado Mayor Conjunto, suelen ser simblicas
o desempean su papel de manera formal, aunque informalmente estn socavadas por los individuos y los intereses de los
polticos.12 En otras palabras, en pases como Argentina, existe
el control civil y ministerial, aunque ste no sea muy institucionalizado.
11
Para una interesante discusin sobre la reforma militar en Argentina, vanse Marcelo Fabin San, Seguridad regional, defensa nacional y relaciones cvico-militares en Argentina, en Francisco Rojas Aravena (ed.), Argentina, Brasil y
Chile: integracin y seguridad, Chile, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), 1999, pp. 125-162, y El Libro Blanco de Defensa Nacional, Buenos
Aires, Ministerio de la Defensa de la Repblica Argentina, 1999.
12 Vase D. Pion-Berlin, Through Corridors of Power: Institutions and CivilMilitary Relations in Argentina, Pensilvania, The Pennsylvania State University
Press, 1997.
49
En otros pases, como podra ser Brasil, el camino hacia el

establecimiento de un control civil ministerial ha sido tortuoso
y prolongado. Quince aos despus de la transicin a la democracia, Brasil segua teniendo una estructura ministerial desintegrada, la cual otorgaba al Ejrcito, la Marina y la Fuerza
Area el estatus de ministerios. No fue sino hasta 1999 cuando,
gracias a una intensa negociacin del entonces presidente Fernando Henrique Cardoso, se logr finalmente integrar todos
esos ministerios en uno solo y obligar a los militares a aceptar
un ministro civil. El rechazo y la presin de los militares a
aceptar un ministro de Defensa civil eran bien conocidos; incluso, expresaron pblicamente su descontento. Alegaban que un
ministerio conjunto e integrado traera una distribucin desigual
de recursos entre Ejrcito y Marina. Tambin expresaron su
abierta sospecha por el nombramiento del jefe de cartera e hicieron explcito su escepticismo frente a los civiles. En concreto,
los comandantes de las Fuerzas Armadas se rehusaban a aceptar
la idea de tener un mediador institucional entre el Ejecutivo y las
Fuerzas Armadas, pues por aos se acostumbraron a tener acceso directo al Plano Alto.13
Si bien Brasil hoy cuenta con un Ministerio de Defensa
integrado y civil, ste funciona de manera casi simblica. Cierto
es que desde 1999 el Ejecutivo ha nombrado civiles para encabezar la cartera de Defensa, pero de facto el personal del Ministerio est dominado por uniformados, que son nombrados por
las propias Fuerzas Armadas. Es probable que existan civiles
sirviendo en el Ministerio, aunque se trata en su mayora de
personal militar en retiro. El Ministerio ejerce dbilmente su
13
Vanse Wendy Hunter, Eroding Military Influence in Brazil: Politicians

Against Soldiers, Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1997, y Elizer Rizzo de Oliveira, Poltica de Defesa Nacional e Relaes Civil-Militares no
Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, en Caderno Premissas,
nm. 17-18, mayo de 1998, pp. 37-68.
50
funcin de administrador y coordinador de polticas de defensa,

en virtud de que las distintas Fuerzas Armadas tienen relativa autonoma institucional. As, por ejemplo, los programas
curriculares y doctrinales de los centros educativos militares
estn en manos de las propias Fuerzas Armadas, sin que medie el Ministerio. El Ejrcito y la Fuerza Area manejan sus
propios programas militares en la Amazonia sin que el ministro de Defensa intervenga directa o indirectamente.14 Por lo que
toca a la coordinacin de polticas de defensa con otros ministerios, sta se encuentra estipulada en papel nicamente, porque
virtualmente Ejrcito y Marina establecen lazos directos con
otras instituciones polticas del pas, como podra ser Itamaraty
en el tema de operaciones de paz. En otras palabras, si bien hay
logros en materia de control civil, la conduccin de la poltica de
defensa en el Brasil contemporneo ha estado dbilmente institucionalizada; hay Ministerio, pero poco control institucional.
En oposicin a estos dos pases sudamericanos, el caso
mexicano es probablemente el menos institucionalizado y el
que menos control ministerial posee. La poltica de defensa
militar est formulada como a la usanza del viejo sistema autoritario, es decir, directamente por los ministerios militares, la
Secretara de la Defensa Nacional (Ejrcito y Fuerza Area) y
la Secretara de Marina. Las fuerzas no estn integradas dentro de un solo ministerio y el control civil es inexistente en el
sentido de que los militares no estn obligados a rendir cuentas
a ninguna otra institucin civil, con excepcin del Ejecutivo,
quien es el jefe supremo de las Fuerzas Armadas. Parte del
problema radica en que la transicin mexicana hacia la democracia ha sido lenta y tarda. Igualmente, a diferencia de los
14 Vase Thomaz da Costa, Brazils sivam: As it Monitors the Amazon, will
it Fulfill its Human Security Promise?, en The Woodrow Wilson International
Center for Scholars Environmental Change and Security Project Report, nm. 7,
enero de 2001, pp. 47-58.
51
dems regmenes militares en Amrica Latina, el sistema autoritario mexicano fue civil e institucionalizado en un partido
hegemnico. Los militares formaban parte del sistema, eran el
brazo armado del Estado, pero desde la dcada de los cincuenta
dejaron el poder poltico. Su relativo aislamiento poltico fue
compensando con prrrogas y reservas especiales que terminaron por concederles una autonoma institucional que hoy, en un
periodo democrtico, resguardan con recelo.15 En la actualidad,
el proceso de democratizacin no ha modificado la estructura
institucional del sector de defensa en Mxico. Por lo tanto, este
pas tiene similitudes al caso brasileo de los aos 1984 a 1999,
donde la ausencia de un ministro de Defensa civil e integrado
se traduca en la ausencia de un control civil institucionalizado y democrtico.16
El control legislativo o parlamentario
Por lo que toca al control parlamentario en Amrica Latina, se
puede afirmar que en esta rea existe un grave rezago. Nuevamente se est en presencia de una asintona entre la teora y la
realidad. Tericamente, el control parlamentario en el rea de
defensa debe abordar temas tales como las declaraciones de paz
y guerra, la autorizacin de presupuestos y gastos militares, la
asignacin de tropa, la redaccin de leyes orgnicas y los nom15 Para una discusin histrica sobre las relaciones cvico-militares en Mxico
vanse Mnica Serrano, The Armed Forces Branch of the State: Civil-Military Relations in Mexico, en Journal of Latin American Studies, vol. 27, 1995, pp. 423-448,
y Roderic Camp, Generals in the Palacio: The Military in Modern Mexico, Nueva
York, Oxford University Press, 1992.
16 Para un anlisis reciente sobre las relaciones cvico-militares en Mxico
vanse Roderic Camp, The Mexican Military on the Democratic Stage, Nueva
York/Washington, D.C., Center for Strategic and International Studies/Praeger
Publishers, 2006, y Arturo Sotomayor, Mexicos Armed Forces, en Hemisphere,
vol. 16, primavera de 2006, pp. 31-33.
52
bramientos y ascensos de los oficiales superiores de las Fuerzas

Armadas.17 En la prctica, sin embargo, el ejercicio legislativo
en la regin es bastante dbil.
En principio, el legislador promedio latinoamericano suele
ejercer su oficio con poco o nulo conocimiento sobre el tema de
defensa. La gran mayora de los parlamentarios de la regin
son polticos profesionales y no legisladores en sentido estricto.
Por lo tanto, usualmente buscan sacar ventaja de posiciones
polticas en lugar de asumir con responsabilidad sus atribuciones legislativas. Aun cuando existen excepciones notables
entre diputados y senadores, otro problema es la falta de experiencia y pericia parlamentaria (lo que en ingls se conoce
como expertise) en materia de defensa. Como lo seala la base
de datos sobre comisiones parlamentarias de defensa del
Atlas de la Defensa, de la Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (Resdal), un nmero mayoritario de legisladores no
posee ninguna experiencia previa en materia de defensa.18 En
el caso mexicano, en concreto, la falta de expertise es an ms
notable, ya que la reeleccin parlamentaria no est permitida y
los legisladores no pueden permanecer en sus puestos, incluso
si con el paso del tiempo han adquirido las habilidades y el conocimiento para liderar comisiones de defensa dentro del Parlamento. Por consiguiente, con cada nueva legislatura, se debe
entrenar, educar y formar a un nuevo grupo parlamentario que,
como es de esperar, sabe poco o nada sobre defensa.
En otros casos, como ha ocurrido en pases como Chile,
Brasil e incluso Mxico, las propias comisiones de defensa
17
Vase Gilda Follietti, Facultades parlamentarias. Competencias constitucionales de los parlamentos latinoamericanos en el rea de defensa, documento
de anlisis de la Red de Seguridad y Defensa Latinoamericana (Resdal), 2005, en
http://atlas.resdal.org.ar/atlas-facultades.html.
18 En http://www.resdal.org/parlamento-y-defensa/parlamentos2.html.
53
estn encabezadas por militares en retiro.19 En estas circunstancias, no sobra ni pericia ni expertise en el tema de defensa,
pero el parlamentario, otrora uniformado, est ms interesado
en preservar las reservas y prerrogativas institucionales de su
antigua organizacin (Fuerzas Armadas) que en reformar y
ejercer una fiscalizacin sobre los militares.
Asimismo, es comn tambin que los congresos no posean
atribuciones para fiscalizar polticas y presupuestos de defensa. En Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per y Venezuela no se requiere autorizacin del Congreso
para nombrar oficiales militares superiores. En Brasil, Colombia, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Uruguay, el Parlamento
no posee atributos para legislar leyes sobre las Fuerzas Armadas. En toda Amrica Latina, con excepcin de Bolivia, los
congresos no pueden entablar ni iniciar un juicio en contra de
los uniformados.20 Como sostiene Carlos Basombro Iglesias, las
capacidades tenues de los congresos de fiscalizar las polticas de
defensa permiten que de facto sean los militares los que continen determinando la agenda y los parmetros de la discusin
en asuntos de defensa.21
Esta debilidad institucional es la que ha llevado a expertos
como Pion-Berlin a considerar que el control civil y democrtico
de las Fuerzas Armadas en Amrica Latina es, esencialmente,
19 En el caso chileno, los senadores vitalicios eran, en efecto, ex comandantes

de las Fuerzas Armadas. En el caso brasileo, la actual Comisin de Defensa de
la Cmara de Diputados posee al menos un ex militar, Evilsio de Farias Cavalcante, del psb. En Mxico, la recin terminada 59 Legislatura de la Cmara de
Diputados tena como presidente de la Comisin de Defensa a un ex general del
Ejrcito y ex director del Tribunal Supremo de la Fuerzas Armadas, Guillermo
Martnez Nolasco, del pri.
20 En http://www.resdal.org/parlamento-y-defensa/parlamentos2.html.
21 Carlos Basombro, Militares y democracia en la Amrica Latina de los 90
(una revisin de los condicionantes legales e institucionales para la subordinacin), en R. Diamint, op. cit., p. 129.
54
poltico. La poltica de defensa y militar es manejada y administrada por el jefe de Estado, delegada a sus colaboradores
ms cercanos, pero con muy poca o nula rendicin de cuentas. A
las Fuerzas Armadas se les administra polticamente, pero no
se les controla conforme al ideal y la norma. Los legisladores y
polticos difcilmente ejercen su rol y por lo general desconocen
la materia, con lo cual reducen la rendicin de cuentas a un
mero acto de delegacin de autoridades y funciones al Ejecutivo
o, en el peor de los casos, a los militares mismos.22
Control societal y conocimiento civil
En Amrica Latina existe un dbil control civil sobre las Fuerzas Armadas porque la sociedad civil ha mostrado ser aptica,
indiferente y poco comprometida con los temas de poltica de
defensa. La cuestin militar tiene poco inters entre miembros de las organizaciones no gubernamentales (ong), las instituciones educativas, la iniciativa privada y los medios. Es ya
comn que los centros de estudios estratgicos estn dirigidos
por las mismas instituciones militares. En realidad son pocos
los ciudadanos que tienen conocimientos sobre guerra, paz y
seguridad. Para expertos como Rut Diamint, el efecto de esta
indiferencia social es la ausencia de una reflexin crtica, independiente y deslindada de las presiones militares y partidarias
sobre polticas de defensa.23
En dichas circunstancias no es de sorprender la reaccin
de los militares latinoamericanos. Algunos han mostrado falta de confianza y respeto frente a sus autoridades civiles, como
de hecho sucedi en el caso venezolano en 1992 y nuevamente
22
D. Pion-Berlin, Political Management

R. Diamint, Estado y sociedad civil ante la cuestin cvico-militar en los
90, en id., op. cit., p. 49.
23
55
en 2002, con los intentos de golpe de Estado. Otros, como en

el caso mexicano y el brasileo, son profundamente escpticos
de las autoridades civiles y, como sostiene Pion-Berlin, lo ltimo que desean son polticos ignorantes que se involucren en
asuntos militares; de ah que busquen conservar su autonoma
institucional.24
Quiz el tema que mejor ha unificado a una parte de la
sociedad civil ha sido el de los derechos humanos. La mayora
de las democracias latinoamericanas cargan sobre s mismas
el legado histrico que dejaron los regmenes autoritarios de
antao. Con excepcin de El Salvador, Argentina y, en menor
medida Chile y Uruguay, en la actualidad, los abusos y las violaciones cometidos por militares durante la poca autoritaria
jams fueron abiertamente discutidos o tratados por el Estado.
Desde Mxico hasta Brasil, los militares responsables de las
llamadas guerras sucias han gozado de inmunidad frente a la
justicia. La gran mayora de las transiciones hacia la democracia en Amrica Latina tuvieron que ser pactadas y, en muchos
casos, las amnistas fueron la primera concesin que los moderados otorgaron a los uniformados salientes. Las razones para
conceder prrrogas y perdones especiales han sido tratadas
hasta el cansancio por los estudiosos en la materia.25 Sin esas
gracias estatales habra sido difcil transitar hacia la democracia y por tanto se prefiri una estrategia pragmtica en lugar
de una principista.
No obstante, el conceder tratos especiales frente a la justicia ha impedido reconciliar las relaciones entre una buena
24
D. Pion-Berlin, Introduction, pp.1-35.

Vense G. ODonnell y Philippe C. Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies, Baltimore, The
Johns Hopkins University Press, 1986, y Jack Snyder y Leslie Vinjamuri, Trials
and Errors: Principle and Pragmatism in Strategies of International Justice, en
International Security, vol. 28, nm. 3, invierno de 2003-2004, pp. 5-44.
25
56
parte de la sociedad civil y las Fuerzas Armadas. Por un lado,

los grupos favorables a los derechos humanos tienden a ver al
uniformado con desconfianza y su figura es estigmatizada como
la de un flagrante violador del derecho. Por el otro, el militar
resiente a las ong y las percibe como un grupo social radical en
busca de causas dispuestas a eliminar de una vez y para siempre el estatuto militar. Ambas visiones jams se encuentran y
mucho menos se reconcilian; al ser excluyentes, producen vacos enormes en la calidad de las relaciones cvico-militares en
Amrica Latina.
Una posicin intermedia, como podra ser la frmula sudafricana de establecer Comisiones de la Verdad, ha sido puesta
en prctica en varios pases de Amrica Latina, incluyendo a
Argentina, El Salvador, Chile y Per, pero sus efectos no han
sido tan positivos. Como reconoce Esteban Cuya:
Muy pocas veces las investigaciones encargadas [] han tenido
un efecto pacificador y restaurador de la justicia. La impunidad
para los violadores de los derechos humanos es casi norma oficial. Cuando alguna vez se trat de llegar al fondo de los hechos
y sacar a luz a los responsables de actos contra los derechos humanos, pronto se levantaron las Fuerzas Armadas y policiales
para mostrar que se consideran entes sagrados e intocables.26
En concreto, ni se avanza en la consolidacin democrtica, ni

se olvidan las atrocidades del pasado, ni se establece un control
civil efectivo sobre las Fuerzas Armadas. Por lo tanto, los militares y la sociedad a la que deben servir viven an bajo una
fuerte tensin irresuelta.
26
Esteban Cuya, Las Comisiones de la Verdad en Amrica Latina, Koaga

Roeeta-se.iii, en http://www.derechos.org/koaga/iii/1/cuya.html.
57
Las explicaciones sobre la apata social frente al tema militar son mltiples. Por ejemplo, Rut Diamint argumenta que
las agendas de varias ong involucradas en el tema de los derechos humanos han respondido a propuestas internacionales.
Al depender del financiamiento y apoyo internacional, estas
organizaciones pueden no estar respondiendo de manera adecuada a los asuntos militares y de defensa nacional.27 Asimismo, la sociedad civil organizada ha priorizado los asuntos de
pobreza e integracin social, relegando la agenda de seguridad
internacional a un segundo y hasta tercer plano. Para analistas
como Pion-Berlin y Harold Trinkunas, la historia poltica de
la regin ha ejercido igualmente un impacto importante en el
trato que la sociedad civil le da a la poltica de defensa. Amrica Latina ha vivido una paz interestatal precaria, con pocos
conflictos militares, aunque con varias disputas territoriales,
cuyo efecto no intencionado ha sido, precisamente, el trato indi
ferente hacia los asuntos estratgicos y de seguridad militar.
La ausencia de guerra hace que los ciudadanos latinoamericanos
asuman el tema militar como dado, sin ninguna urgencia ni
sentido de emergencia.28 Todas estas razones crean huecos y
oportunidades para que los militares sean activos en su propia
esfera, en tanto que la sociedad a la que sirven se comporta con
pasividad.
Roles, misiones y profesionalizacin militares

Adems de los mecanismos tradicionales de control institucional y societal, la bibliografa disponible tambin hace referen27
R. Diamint, op.cit, p. 50.

D. Pion-Berlin y Harold Trinkunas, Why Politicians Ignore Defense Policy
in Latin America, en Latin American Research Review, vol. 42, nm. 3, octubre
de 2007, pp. 76-100.
28
58
cia a cuestiones ms estructurales que pueden reforzar o mermar el control civil y democrtico sobre las Fuerzas Armadas.
Quiz ningn otro tema ha recibido ms atencin que el debate
sobre los roles y las misiones militares. La discusin sobre el
tipo de misiones que se deben desempear posee indiscutiblemente una dimensin poltica, pues alude a la relacin que los
militares tienen con el Estado. Las misiones determinan las
tareas especficas asignadas a los militares y, si bien las fuerzas pueden ser responsables de varias actividades paralelas,
ciertas misiones, individuales o colectivas, tienden a definir el
rol fundamental que los militares cumplen.29
En efecto, para autores como Michael C. Desch, las misiones externas, como la defensa territorial o la guerra convencional, son ms propensas a reforzar el control civil, en la medida
en que la atencin y la energa de los uniformados se vuelca
sobre objetivos externos, mientras que los asuntos internos
son propiamente atendidos por los civiles sin la intervencin
militar.30 Sin embargo, la discusin sobre roles militares en
Amrica Latina es vieja y obviada tanto por generales como por
polticos. De hecho, hace ya ms de tres dcadas Alfred Stepan
adverta sobre los riesgos inherentes de involucrar a las Fuerzas Armadas en misiones internas, como la contrainsurgencia
y el desarrollo. Describa Stepan que una vez que los militares
desempeaban misiones internas, stos solan politizarse, volvindose proclives a intervenir activamente en asuntos polticos e incluso dispuestos a violar la ley.31 No obstante, la letana
29 Vase Wendy Hunter, State and Soldier in Latin America: Redefining the
Military Role in Argentina, Brazil, and Chile, en Peaceworks (Washington, D. C.),
United States Institute of Peace, nm. 10, 1999.
30 Vase Michael Desch, Civilian Control of the Military: The Changing Security Environment, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1999.
31 Alfred Stepan, The New Professionalism of Internal Warfare and Military
Role Expansion, en id. (ed.), Authoritarian Brazil: Origins, Policies, and Future,
New Haven, Yale University Press, 1973, pp. 47-65.
59
de estudios acadmicos al respecto no ha bastado para que la

regin entienda cabalmente la leccin, pues tanto en los pases
grandes (Brasil y Mxico), como en los chicos (El Salvador) y
medianos (Colombia), las autoridades pblicas utilizan de manera recurrente a las Fuerzas Armadas para mantener el orden
pblico, cuando las otras instituciones pblicas fallan. Ya sea
para enfrentar al narcotrfico, disuadir a grupos guerrilleros,
mantener el orden pblico o salvar vidas frente a catstrofes
naturales, las Fuerzas Armadas de la regin son llamadas en
forma constante a desempear funciones para las que tradicionalmente no fueron ni creadas ni desarrolladas. Frente a la
pltora de problemas sociales que enfrenta Amrica Latina, los
cuales incluyen seguridad pblica, vial y ciudadana, el debate
sobre roles militares compatibles con la democracia se ha vuelto un asunto al que casi nadie pone atencin ms all de los
propios uniformados.
El caso mexicano es particularmente alarmante, porque
la militarizacin del aparato de seguridad pblica se ha dado
precisamente bajo los gobiernos democrticos de Vicente Fox y
Felipe Caldern. Fox, en particular, reparti cargos y asign responsabilidades a personal militar activo dentro de las fuerzas
policiacas y procuraduras. Durante su rgimen se lleg al extremo de tener un gabinete presidencial con tres militares activos, incluidos el del Ejrcito, la Marina y el propio procurador
general de la Repblica, puesto que tradicionalmente ocupaba
un abogado civil.32 La militarizacin de la seguridad pblica en
32 El general Rafael Macedo de la Concha fue procurador general de la Repblica de 2000 a -2005. Renunci luego de un conflicto personal y poltico entre
el presidente Vicente Fox y el entonces jefe de Gobierno de la ciudad de Mxico,
Andrs Manuel Lpez Obrador. El general Macedo deseaba enjuiciar legalmente
a Lpez Obrador por la venta irregular de terrenos federales que ste realiz,
impidindole as lanzar su candidatura a la presidencia. El lo poltico finalmente se resolvi cuando Fox acord la renuncia del general Macedo a cambio de la
supuesta estabilidad poltica del Distrito Federal.
60
Mxico fue un hecho paradjico, ya que jams se haba reproducido durante la era autoritaria y, sin embargo, se concret
durante la poca democrtica. A este hecho se debe aadir que
la Secretara de la Defensa Nacional es miembro del Consejo
Nacional de Seguridad Pblica y por tanto tiene un mandato
oficial en la toma de decisiones y en el diseo de polticas de
seguridad pblica.33
Cierto es que el uso de la fuerza militar para mantener el
orden pblico no es exclusivo de Mxico; en casi toda Amrica
Latina la respuesta al crimen organizado o a las manifestaciones pblicas ha sido la militarizacin. Como sostienen Gaston
Chillier y Laurie Freeman, en forma recurrente, las lites
gobernantes apelan al Ejrcito para ocupar militarmente las
favelas de Ro de Janeiro y San Pablo cuando se produce un
enfrentamiento de distintos grupos narcos, quienes se disputan
entre s el control de esos espacios, o se enfrentan a la polica
militar cuando sta quiere realizar algn operativo.34 De hecho, en varios pases de la regin, entre ellos Brasil, las Fuerzas
Armadas tienen facultades constitucionales y mandatos legales
para mantener el orden pblico, sobre todo cuando existe una
disputa entre poderes.
No obstante, el uso de militares para lidiar con problemas
de seguridad interna ha sido, hasta ahora, una solucin ilusoria
que no slo ha fallado, sino que adems plantea temas ya harto
conocidos. En los pases donde los militares estn involucrados
en operaciones antidrogas (Colombia y Mxico, entre otros),
33 Vase Sigrid Arzt, La militarizacin de la Procuradura General de la Repblica: riesgos para la democracia mexicana, documento solicitado por el Proyecto de Reforma de la Administracin de Justicia en Mxico, Centro de Estudios
Estados Unidos-Mxico, San Diego, 15 de mayo de 2003. Disponible en repositories.cdlib.org/usmex/prajm/arzt/.
34 Vase Gastn Chillier y Laurie Freeman, El nuevo concepto de Seguridad
Hemisfrica de la oea: una amenaza en potencia, informe especial del Washing
ton Office on Latin America (wola), julio de 2005.
61
han surgido la corrupcin institucional y la impunidad. En

aquellos otros donde los uniformados estn a cargo de labores
propiamente policiacas (Brasil, Guatemala, Colombia, Mxico,
Venezuela y otros ms) han surgido demandas por violaciones
de derechos humanos y abuso de autoridad. En ambos casos, el
resultado ha sido opuesto a lo deseado; es decir, las tasas de criminalidad, narcotrfico e inseguridad pblica han aumentado,
a pesar de la intervencin militar. Slo en Argentina y Uruguay
se logr efectivamente reformar la Ley Orgnica de las Fuerzas
Armadas Nacionales, no slo para limitar las funciones internas que stas desempean, sino tambin para separarlas de
las fuerzas policiacas. En Argentina, de hecho, se les prohibi
fungir roles internos, aunque tienen un mandato para tratar
temas asociados al terrorismo.
Vinculado al tema de las misiones militares est el poco
avance logrado en materia de profesionalizacin de las Fuerzas
Armadas. La relacin entre profesionalismo militar y control civil es sujeto de controversia en Amrica Latina. Una de las tesis ms referidas en la literatura es la de Samuel Huntington,
quien desde la dcada de los cincuenta enfatiz el poder del
profesionalismo militar como mecanismo idneo para garantizar la subordinacin militar al estatuto civil. Segn esta tesis,
la educacin, el ethos y la cultura del militar profesional, acompaados de un grado de autonoma institucional, garantizaban
el respeto de los uniformados a la autoridad civil. Sin embargo, los hallazgos de Alfred Stepan sobre el golpe de Estado en
Brasil, en 1964, encabezado por la oficiala ms profesional
del pas, cuestionaron la lnea causal sobre la cual descansaba
el argumento central de Huntington. Si bien es cierto que las
tesis sobre profesionalizacin militar se encuentran en un aparente desuso, cabe sealar que la mayora de las democracias
consolidadas han profesionalizado a sus Fuerzas Armadas y
eliminado el servicio militar. Ello es resultado del hecho de que
62
el quehacer militar y el arte de la guerra moderna requieren

habilidades tcnicas tan especficas que slo un militar profesional puede desempear.
No obstante, en Amrica Latina el oficio del militar es casi
paralelo al de un polica convencional que recibe poca instruccin y formacin. Argentina, Nicaragua, Per y Uruguay son
los nicos pases de la regin con Fuerzas Armadas profesionales, cuyas instituciones no requieren del sistema de conscriptos
para reclutar soldados.35 En el resto de la regin, las instituciones militares tienen entre sus cuadros una cantidad numerosa de soldados rasos o suboficiales, cuyo entrenamiento y
formacin son mnimos. Las instituciones militares de casi toda
la regin an priorizan las masas sobre la calidad y formacin
profesional del oficial. Amrica Latina est desfasada con relacin a Europa y Norteamrica, donde progresivamente se ha
eliminado el servicio militar obligatorio.
La justificacin para mantener el sistema de conscriptos
radica en la inherente necesidad de los ejrcitos de reclutar jvenes para sus cuadros. Tambin se cree que el servicio militar
permite establecer un lazo formal entre militares y sociedad
civil. Una fuerza con soldados tambin justifica los presupuestos militares; de hecho, un porcentaje elevado de las partidas en
defensa se destina al pago de salarios. Sin embargo, el supuesto
lazo cvico-militar en sistemas de conscriptos es ambiguo, ya
que la mayora de los ciudadanos desconoce la funcin formal de
las Fuerzas Armadas y el servicio militar no forma individuos
ni ms profesionales ni ms conocedores en materia militar. Asimismo, es usual el reclutamiento de varones de clases rurales y
populares a travs del sistema de conscripto lo cual, lejos de integrar a las Fuerzas Armadas con la sociedad, regenera y acenta las diferencias de clase ya de por s evidentes en la regin.
35
Argentina elimin el sistema de conscriptos en 1994, Nicaragua tiene una

fuerza profesional desde 1990 y Per elimin el servicio militar en 2000. Cabe
63
Tabla 1
Total de Fuerzas Armadas 2006

Seleccin de pases latinoamericanos
Total de Fuerzas
Armadas (incluyendo
conscriptos)
Nm. de conscriptos
Porcentaje de
conscriptos
Poblacin
Poblacin/
Fuerzas Armadas
Fuerzas Armadas/
1000 habitantes
Argentina
71400
39537943
553
1.8
Bolivia
31500
20000
63.5
8857870
281
3.5
Brasil
302909
189000
62.3
186112794
614
1.8
Chile
78098
40798
52.2
15980912
204
4.8
Colombia
207000
65000
31.4
42954279
207
Ecuador
46500
n.a.
n.a.
13363593
287
3.5
El Salvador
15500
4000
25.8
6704932
432
2.3
mencionar, no obstante, que tanto Nicaragua, como Per y, sobre todo, Uruguay,
siguen teniendo un nmero considerable de Fuerzas Armadas en proporcin a su
poblacin.
64
Guatemala
29200
23000
78.7
12013907
411
2.4
Mxico
192770
60000
31.1
106202903
550
1.8
Nicaragua
14000
5465100
390
2.6
Per
80000
27925628
349
2.9
Uruguay
24000
142
3415920
Fuente: Janes Information Group, Janes Military Review 2006, y The International Institute for Strategic Studies, The Military Balance 2005-2006, Oxford
University Press, 2006.
Un tema en el tintero de la discusin es el debate sobre los

posible roles externos que las Fuerzas Armadas de Amrica
Latina podran desempear en la ausencia de guerras convencionales en la regin. En pocos pases se ha tratado el tema con
la seriedad que lo merece. Por ejemplo, el envo de cascos azules
a misiones de paz de las Naciones Unidas (onu) puede contribuir a expandir los roles externos de los militares, aunque son
pocos los pases latinoamericanos que comprometen tropas. En
efecto, en trminos comparativos, Amrica Latina es una de
las regiones que menos contribuye con personal militar a las
operaciones de mantenimiento de la paz (omp) de la onu, lo cual
revela el poco nfasis otorgado al anlisis de los roles externos
para las Fuerzas Armadas.
65
Tabla 2
Contribuciones militares a las omp de la onu por regin

2005
Regin
frica
Sudeste Asitico
y el Pacfico
Sur y Centro de Asia
Nmero de tropas
y observadores
militares
Porcentaje del
total
19104
31
1583
28547
46
Medio Oriente
2409
Europa
4387
Centro y Sur
de Amrica
6067
10
Norteamrica
249
Fuente: Center on International Cooperation, Annual Review of Global Peace

Operations, Nueva York, Lynne Rienner Publishers, 2006.
Tabla 3
Principales contribuyentes latinoamericanos a las omp de la onu
2000-2005
Nmero de soldados de
paz desplegados
Ranking mundial
Uruguay
8326
Argentina
3475
18
Brasil
2452
27
Bolivia
973
41
Chile
951
42
Per
337
58
Guatemala
204
64
Paraguay
148
66
Pas
66
Ecuador
93
73
Honduras
72
76
El Salvador
37
82
Venezuela
12
94
Rep. Dominicana
100
Colombia
Mxico
Fuente: Arturo C. Sotomayor, Why States Participate in un Peace Missions: An

Analysis of Civil-Military Relations and its Effects on Latin Americas Contributions
to Peacekeeping Operations, documento presentado durante la American Political
Science Association (apsa) Annual Meeting, Filadelfia, 1 de agosto de 2006.
En cuanto a contribuciones militares a las omp se refiere, el

Cono Sur de Amrica Latina es la subregin que ms participa, con Uruguay, Argentina y Brasil que encabezan el ranking
mundial de contribuyentes al sistema de las Naciones Unidas.
Sin embargo, otras subregiones, como Centroamrica y el Caribe, tienen claramente un dficit de participacin. Estados con
suficiente capacidad militar, como Colombia, Cuba y Mxico,
ni siquiera despliegan observadores de paz, lo cual parece
irregular en virtud del relativo activismo que sus cancilleras
desempean en la onu. Es muy probable que en Amrica Latina el grado de participacin en omp est determinado por el
tipo de integracin cvico-militar. Entre ms consolidado est
el control civil, mayor ser el nmero de observadores y tropas
militares desplegadas en las misiones de paz. Por el contrario,
entre ms erosionado y dbil sea el control civil sobre las Fuerzas Armadas, menor ser la contribucin internacional. De esta
manera, pases que han hecho avances por mejorar la calidad
de sus relaciones cvico-militares y el control democrtico sobre
los militares han paulatinamente acrecentado su participacin
en las omp, como son los casos chileno y peruano. No obstante,
67
es igualmente probable que el intento por mejorar el control civil sobre el sector militar motive a varios pases a involucrar a
sus Fuerzas Armadas en ejercicios internacionales. Despus de
todo, las misiones de paz en el exterior pueden servir para alterar el inters y la obsesin de los uniformados en asuntos de
seguridad interna, aunque sus efectos globales sobre el control
civil siguen siendo variados y ambiguos.36
Cabe resaltar que en el rea de omp, Argentina, nuevamente, lleva la delantera. En este pas sudamericano la participacin militar en omp de la onu se convirti, de hecho, en un tema
de poltica exterior, el cual gener un gran debate nacional
sobre la relacin entre poltica internacional y defensa. Acadmicos y expertos en relaciones internacionales comenzaron
a debatir temas de defensa como parte de la poltica exterior.
Esto provoc una expansin cualitativa de la comunidad de expertos civiles con conocimiento en temas de seguridad y defensa nacional. Al mismo tiempo, permiti a los militares explorar
nuevos roles, socializar con otros ejrcitos, aprender nuevas
habilidades y contribuir a la poltica exterior. Se puede afirmar
que la poltica de omp ayud a mejorar el grado de control civil,
en virtud de que un nmero mayor de civiles no asociados a los
militares se interes e inform ms sobre poltica militar y de
defensa; en tanto que un nmero igualmente importante de soldados aceptaron nuevos roles y obtuvieron beneficios tangibles,
como salarios extra y aprendizaje profesional.37
36 Vase A. C. Sotomayor, Why States Participate in un Peace Missions: An

Analysis of Civil-Military Relations and its Effects on Latin Americas Contributions to Peacekeeping Operations, documento presentado durante la American Political Science Association (apsa) Annual Meeting, Filadelfia, 1 de agosto
de 2006.
37 Vese id., The Peace Soldier from the South: From Praetorianism to Peacekeeping, tesis doctoral, Nueva York, Columbia University, 2004, pp. 129-131.
68
La evidencia ms slida de que la participacin en omp gener un debate nacional entre expertos civiles es la bibliografa
disponible sobre misiones de la onu publicada en Argentina. Al
menos 34 publicaciones, incluyendo libros, artculos y documentos de trabajo sobre misiones de paz fueron sacados a luz por
civiles entre los aos 1992 y 2001. En apariencia, esta literatura parece insignificante comparada con la cantidad de textos
militares disponibles en publicaciones como La Revista Militar.
No obstante, si se toma en consideracin que los asuntos de seguridad nacional eran temas antes dominados exclusivamente
por militares, entonces la aparicin de textos escritos por civiles acerca de asuntos militares es una tendencia positiva para
el mejoramiento del control civil. De hecho, Argentina posee la
produccin acadmica ms importante y numerosa en materia
de omp en Amrica Latina. Igualmente significativo es el hecho de que expertos civiles han escrito artculos en revistas especializadas militares, lo cual sugiere que ha habido un mnimo
de aceptacin de las perspectivas civiles entre las instituciones
militares.38
38 La literatura disponible sobre la participacin argentina en operaciones de
paz es vasta. Vanse, por ejemplo, Deborah Norden, Keeping the Peace, Outside and
In: Argentinas un Missions, en International Peacekeeping, vol. 2, nm. 3, otoo
de 1995, pp. 330-349; Antonio Pal, Peacekeeping and its Effects on Civil-Military Relations, en Jorge I. Domnguez (ed.), International Security and Democracy:
Latin America and the Caribbean in the Post-Cold War Era, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1998, pp. 130-150; A. Pal, The Increased Role of Latin
American Armed Forces in un Peacekeeping: Opportunities and Challenges,
Airpower Journal (Special Edition), 1995, pp. 1-10; Andrs Fontana, Seguridad
internacional y transicin democrtica: la experiencia argentina, 1983-1999,
documento de trabajo de la Facultad de Estudios para Graduados de la Universidad de Belgrano, Buenos Aires, mayo de 2001, pp. 1-34; Marcelo Fabin San, Seguridad regional, defensa nacional y relaciones cvico-militares en Argentina, en
Francisco Rojas Aravena (ed.), Argentina, Brasil y Chile: integracin y seguridad,
Santiago de Chile, Flacso, 1999, pp. 125-162, y Ricardo E. Lagorio, Institutionalization, Cooperative Security, and Peacekeeping Operations: The Argentine
Experience, en J. I. Domnguez (ed.), op. cit., pp. 121-129.
69
Sin embargo, este ejercicio de debate sobre los roles externos militares no tiene rplicas en el resto de la regin, ni siquiera entre los pases que ms contribuyen hoy en da con tropas
de la onu, como Uruguay, Brasil o Chile. En Uruguay, los civiles
raramente discuten temas militares o asuntos vinculados con
las omp. ste es un hallazgo sorprendente para un pas que
posee casi un soldado de paz por cada 280 habitantes. Uruguay
est ubicado entre los 10 principales contribuyentes militares a
las misiones de paz de la onu. En teora, casi todo uruguayo conoce o ha estado en contacto con al menos un casco azul; en la
prctica, existe poco conocimiento sobre las misiones de paz de
la onu. En este pas sudamericano existen ms de una centena
de artculos sobre omp publicados en revistas militares, pero es
difcil encontrar artculos, editoriales y publicaciones sobre la
participacin uruguaya en misiones de paz.39 A diferencia del
caso argentino, el uruguayo no ha logrado vincular explcitamente las misiones externas de las Fuerzas Armadas con su
poltica exterior.40
En resumen, es importante analizar sistemticamente los
roles y las funciones que las instituciones militares de Amri-
39 Algunas escasas publicaciones disponibles en Uruguay son: Selva Lpez

Chirico, Foras Armadas e democracia: um olhar para o passado recente a partir
do final do sculo, en Maria Celina DArauju y Celso Castro (eds.), Democracia
e Foras Armadas no Cono Sul, Ro de Janeiro, Editora fgv, pp. 179-213, y Julin
Gonzlez, Fuerzas Armadas en tiempos de escasez: el riesgo de la desnaturalizacin funcional, en Observatorio Poltico, nm. 3, pp. 101-103. Para una lista
completa de las publicaciones disponibles en Uruguay sobre la materia vese A.
C. Sotomayor, The Peace Soldier from the South, tesis doctoral.
40 Para un estudio comparado sobre los efectos de la participacin militar en
operaciones de mantenimiento de la paz de la onu vase A. C. Sotomayor, The
Unintended Consequences of Peacekeeping Participation in the Southern Cone
of South America, en Ramesh Thakur, Chiyuki Aoi y Cedric de Coning (eds.),
The Unintended Effects of Peacekeeping Operations, Tokyo/Nueva York, United
Nations University Press, 2007, pp. 171-190.
70
ca Latina desempean as como sus efectos en las relaciones

cvico-militares. En algunos casos, las misiones militares son
claramente contraproducentes ya que, lejos de alterar el ethos
y la doctrina de las Fuerzas Armadas, reproducen y refuerzan
comportamientos incompatibles con los esfuerzos democrticos.
En algunos otros casos, hace falta una discusin ms amplia
sobre qu roles y qu tipo de misiones son ms afines con las
realidades polticas de los pases de la regin.
Rendicin de cuentas y transparencia

en presupuestos militares
La rendicin de cuentas en materia presupuestal es comnmente considerada como sinnimo del grado de democratizacin. Se
trata de un indicador de transparencia pblica, cuya funcin
consiste en informar a los ciudadanos adnde y cmo se distribuyen sus impuestos. En materia de control presupuestal para
la defensa, la regin latinoamericana ha hecho algunos avances
notables, aunque siguen habiendo rezagos importantes.
Dos tendencias recientes ofrecen un buen augurio para
los latinoamericanos. Primero, en comparacin con el resto
del mundo, Amrica Latina es de las pocas regiones en las que el
gasto militar se ha mantenido en niveles relativamente bajos.
Segn datos de la publicacin sueca sipri Yearbook, el gasto
militar ha crecido progresivamente desde 2001; Norteamrica, Medio Oriente, Europa y el este Asitico son las reas en
las cuales se han dado mayores incrementos. Por el contrario,
Centroamrica y Europa Central son las dos regiones donde el
gasto militar ha decrecido, mientras que en Amrica del Sur se
ha mantenido relativamente constante.
Es notable que en Amrica Central el gasto militar contine descendiendo, lo cual puede ser interpretado como un
71
xito relativo de los procesos de paz en la dcada de los noventa. Sin embargo, es incierto si el gasto antes invertido
en las Fuerzas Armadas ahora est siendo transferido hacia
programas de eliminacin y erradicacin de la pobreza. La
desigualdad social y de ingreso en Centroamrica con excepcin de Costa Rica contina siendo muy elevada. Esta
evidencia cuestiona el supuesto sobre la desmilitarizacin, segn el cual la reduccin en gasto militar se traduce, ipso facto,
en mejor calidad de vida y mayor gasto social. Lo cierto es que
las supuestas ventajas de la desmilitarizacin siguen siendo
un mito.
Es importante enfatizar que varios pases latinoamericanos experimentaron crisis bancarias en los ochenta y crisis financieras en los noventa, lo que condujo a recortes sustanciales
en los presupuestos nacionales. Las aparentes reducciones del
gasto militar en la actualidad bien pueden ser resultado de los
remanentes de las crisis, las cuales fueron acompaadas de
una tendencia generalizada a reducir el gasto pblico. De ah
que en Centroamrica las Fuerzas Armadas, al igual que el resto de la sociedad, bien pueden estar pagando las consecuencias
de no tener presupuesto gubernamental por falta de recursos,
pero no porque haya una voluntad dispuesta a fiscalizar y
transparentar los procesos polticos. De cualquier forma, los latinoamericanos tienen motivos para celebrar que, al menos, sus
gobiernos gastan menores cantidades en materia militar que
otras regiones.
El segundo motivo para permanecer optimistas en Amrica Latina est dado por el gradual avance alcanzado en materia de difusin, apertura y transparencia de la informacin pblica. Como sostiene Gustavo Sibilla, hoy se cuenta con mejores
datos, indicadores e instrumentos de medicin para analizar la
evolucin de los presupuestos nacionales, en general, y los militares, en particular.
72
Tabla 4
Gasto militar por regin, en dlares constantes de 1996-2005

(Cifras en miles de millones)
Regin
2001
2002
2003
2004
2005
frica
11.1
12.1
11.9
12.6
12.7
Norte
4.4
4.8
5.0
5.6
5.5
Subsahariana
6.6
7.3
6.9
7.2
Amrica
358
399
447
485
513
Centro
3.7
3.5
3.4
3.2
3.2
Norte
335
375
425
463
489
Sur
19.9
20.4
18.3
18.9
20.6
Asia
132
138
144
152
157
Central
0.6
0.6
0.7
0.7
0.8
Este
101
107
112
116
120
Oceana
9.9
10.3
10.6
11.1
11.5
Sur
20.5
20.6
21.2
23.9
25
Europa
243
249
256
260
256
Central
12.1
12.3
12.8
12.7
11.7
Este
17.3
19.1
20.4
21.4
23.3
Occidental
214
218
223
226
220
Medio
Oriente
55
52.6
55
58.9
63
Total
800
851
914
969
1001
Fuente: P. Stalenheim, D. Fruchart, W. Omitoogun y C. Perdomo, Appendix 8. Tables of Military Expenditure, en sipri Yearbook 2006, Oxford, Oxford University
Press, pp. 326-352.
Varios pases ya ponen en detalle y a disposicin del pblico informacin sobre recursos, nmero de fuerzas armadas y montos
originales de autorizacin mxima a gastar en el sistema de
defensa. Incluso, algunos de estos Estados han colocado esos
73
datos en portales de Internet, haciendo asequible y accesible la

informacin.41
No obstante, siendo Amrica Latina una regin de contrastes, siempre se dan, como dice el viejo refrn: dos pasos hacia
enfrente y uno hacia atrs. Si bien es importante tener acceso
a la informacin, paralelamente es insuficiente tener conocimiento de los montos involucrados sin contar con detalles sobre
el proceso de toma de decisin. Como argumenta David lvarez
Veloso, un buen presupuesto debe reflejar en qu se est gastando el dinero, quin es responsable de su ejecucin y cules
son los resultados esperados.42 En efecto, difcilmente se tiene
informacin sobre las razones que generan los desembolsos de
dinero fiscal en defensa y menos an sobre los recursos involucrados en ello. El dficit latinoamericano est en el dbil marco
de transparencia presupuestaria donde los datos estn disponibles, pero los elementos para analizar y rendir cuentas acerca
de los procesos son inexistentes o, en el mejor de los casos, insuficientes.
Mxico es un caso ilustrativo sobre la relacin dispar entre
acceso a la informacin y rendicin de cuentas. Si bien existe
una ley nacional de transparencia pblica y se conocen los
montos del gasto militar, se desconoce cmo se asignan prioridades y recursos, adnde se destinan ms fondos, quines
toman esas decisiones y qu gestin se realiza antes de aprobar
el presupuesto en el Congreso. Se sabe, por ejemplo, sobre la lucha contra el narcotrfico y los montos de decomisos hechos por
da, mes y hasta ao, pero el costo de la campaa antinarcti41
Gustavo Sibilla, Los presupuestos de defensa en Amrica Latina. Creciente

apertura y transperencia, en Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina, Buenos Aires, Resdal, 2005.
42 David lvarez Veloso, Transparencia y rendicin de cuentas en los presupuestos de defensa: del secreto al escrutinio pblico, en Boletn del Programa de
Seguridad y Ciudadana, Flacso-Chile, nm. 2, abril de 2006, p. 2.
74
cos sigue siendo un misterio para la mayora de los mexicanos.

An ms paradjica resulta la informacin relacionada con la
asistencia militar extranjera o la compra de equipo, ya que sta
suele ser divulgada y hecha pblica no por las fuentes internas,
sino por pases donantes, como Estados Unidos u organizaciones privadas en el exterior, que reportan datos sobre exportaciones e importaciones de armamento (por ejemplo, Janes
Military, Military Balance o el National Security Archive). Por
lo tanto, el problema no radica en la cantidad de informacin
disponible, sino en su calidad y cualidad.
Igualmente, existen vacos en materia de racionalizacin
de presupuestos. Es decir, se desconoce el razonamiento y racionalidad seguidos para asignar recursos. En la regin existen,
de hecho, focos rojos con implicaciones graves para la seguridad regional, sobre todo la andina y sudamericana. Aunque los
presupuestos de Amrica Latina han tendido a ser estables y
bajos, los porcentajes de gasto militar varan de caso en caso.
Especialmente preocupantes son los montos y proporciones
asignados al gasto militar en pases como Chile, Colombia y, en
menor medida, Venezuela.
Chile es una autntica anomala, su sistema judicial se
consolida, su economa crece, la participacin poltica de la
mujer se incrementa, pero su presupuesto militar sigue siendo
el taln de Aquiles para la democracia chilena. Con una poblacin de menos del 10% de la de Brasil (18 versus 200 millones
de habitantes), Chile gasta casi la mitad de lo que su vecino
brasileo (3400 millones versus 8000 millones de dlares). Con
relativa estabilidad econmica y poltica, la democracia chilena
tiene ms presupuesto en defensa que ninguno otro pas hispanoparlante en la regin. La llamada Ley del Cobre, herencia
de antao y de tiempos menos democrticos, garantiza a las
Fuerzas Armadas el 10% de todas las ganancias producto de la
exportacin del tan preciado metal. As, el presupuesto militar
75
chileno responde poco a las necesidades estratgicas del pas y

ms a las demandas del mercado. Si, como hasta ahora ha sucedido, China compra ms cobre chileno, en esa misma medida
se aumentan los fondos y recursos militares. No es de extraar
entonces que los uniformados chilenos, con recursos abundantes y poca rendicin de cuentas, gasten los recursos en la compra de aviones F-16 y equipo militar, cuyo uso es ms ofensivo
que defensivo.
Tabla 5
Gasto militar en millones de dlares (mdd)

constantes a 2005
2001
2002
2003
2004
2005
Brasil
9323
10670
8317
7811
8687
Chile
2461
2625
2521
3172
3401
Colombia
2862
2757
3066
3212
3309
Mxico
3186
3026
2941
2817
2772
Argentina
1791
1480
1528
1586
1560
Venezuela
1522
1132
1062
1314
1477
Per
1027
734
775
778
893
El Salvador
113
111
106
101
97.5
Guatemala
222
165
179
107
108
Press, pp. 326-352.
El problema es local, pero sus implicaciones son regionales. Los

presupuestos chilenos provocan lo que en la jerga de las relaciones internacionales se conoce como un dilema de seguridad.
En este caso, la modernizacin y el aumento de seguridad chilena
producen incertidumbre y temor entre sus vecinos, los cuales
saben poco de las intenciones o la racionalidad chilena, pero
76
conocen su capacidad militar. En respuesta, pases como Argentina, Bolivia y Per se ven igualmente obligados a responder,
adquiriendo ms equipo y material militar para incrementar
tambin su seguridad. El dilema radica en que tanto Chile
como su vecinos terminan enfrentando una situacin de menor
seguridad y certidumbre regional. Si esta espiral contina, el
efecto no intencionado de Chile puede provocar una carrera
armamentista en el largo plazo y ser la fuente de nuevos conflictos en Sudamrica.
Como en tantos otros ejemplos existentes en Latinoamrica, el caso chileno es uno donde ha dominado la incompetencia
civil. Por aos, despus de la transicin a la democracia en
1988, el precio internacional del cobre se mantuvo a la baja, incluso a valores inferiores al crecimiento de la tasa de inflacin
chilena. Pronto, los militares cayeron en la cuenta de que sus
presupuestos no crecan como esperaban y que sus utilidades
habran sido mayores si el tope presupuestal hubiera sido la
tasa de inflacin en lugar de la tasa de exportacin. De esta forma, cabildearon hasta el cansancio en contra de la famosa Ley
del Cobre, pero los legisladores jams cedieron y con ello dejaron pasar una oportunidad valiosa de regularizar una anomala
constitucional. Para principios de 2001, la situacin se invirti;
la demanda internacional del cobre y su precio se dispararon
y con ello la racionalidad de los militares tambin se modific.
Cuando los civiles y legisladores modificaron la Constitucin en
2005, cambiaron todo, salvo la citada e infame Ley del Cobre.
Este ejemplo muestra la debilidad del control parlamentario
sobre los presupuestos de defensa en Amrica Latina, donde los
militares son capaces de inferir e incluso adelantarse al juego
poltico para evitar cambios y recortes. Es seal, asimismo, de
la flaqueza institucional de los civiles, quienes son incapaces
de anteponerse al cabildeo y presiones del propio estatuto
militar.
77
Colombia es el otro caso anormal en la regin. Es ya conocida la precaria situacin estratgica y de seguridad pblica
colombiana. A pesar de ser una democracia longeva, el pas
enfrenta una guerra civil igualmente vieja y sin aparente solucin inmediata, adems del narcotrfico y el crimen organizado. Lo mismo que Chile, su presupuesto militar se incrementa
aceleradamente, como producto de la asistencia militar que
recibe de Estados Unidos a travs del Plan Colombia. Desde su
inicio en 1999, este programa ha desembolsado ms de cuatro
mil mdd, sin una adecuada y eficiente rendicin de cuentas. Por
tanto, mientras que en Amrica Latina se destina menos del
1.5% del producto interno bruto (pib) al gasto militar, en Chile
y Colombia esa proporcin es ms del doble, 3.9 y 3.8% respectivamente.
Tabla 6
Gasto militar como porcentaje del pib, pases seleccionados

2001
2002
2003
2004
2005
Brasil
1.7
1.9
2.1
1.6
1.5
Chile
3.7
3.7
3.8
3.4
3.9
Colombia
3.4
3.8
3.6
3.8
3.8
Mxico
0.5
0.5
0.5
0.5
0.4
Argentina
1.3
1.4
1.2
1.2
1.1
Venezuela
1.3
1.7
1.3
1.3
1.2
Per
1.7
1.9
1.3
1.3
1.2
El Salvador
0.9
0.8
0.8
0.7
0.7
Guatemala
0.8
0.9
0.7
0.7
0.4
Press, pp. 326-352.
78
Como sucede en el Cono Sur con el caso chileno, el Plan Colombia provoca tambin dilemas de seguridad, tanto externos como
internos. Pases como Brasil y Venezuela han hecho explcita
su preocupacin por la asistencia militar estadunidense en la
regin. Tericamente, el equipo hasta ahora adquirido por Colombia puede ser ocupado tanto para campaas de contrainsurgencia como para la toma de territorio o espionaje. De hecho,
una crisis regional ocurri en marzo de 2008, con la incursin
militar colombiana contra la guerrilla en territorio ecuatoriano.
De forma que el contexto en el cual opera el Plan Colombia se
presta a errores de clculo y de percepcin, sobre todo por la
ausencia de medidas de confianza mutua, con fronteras porosas
y sin rendicin de cuentas.
El dilema de seguridad colombiano se ve intensificado por
la presencia de guerrillas, las cuales ocupan ms del treinta
por ciento del territorio nacional, estn fuertemente armadas
con recursos del narcotrfico e incursionan en territorios de
pases vecinos. Si bien la guerrilla ha sufrido grandes prdidas
de efectivos en armas, lo cierto es que el incremento del presupuesto militar colombiano no ayuda a resolver la crisis ni a
resolver la percepcin de inseguridad regional.
Ahora bien, cabe destacar que la solucin harto sugerida
por los pacifistas sobre la eliminacin del gasto militar a travs
de la erradicacin de las Fuerzas Armadas, simple y llanamente es inoperable y ficticia. Los cortes de presupuesto sin razn
son tan dainos como los aumentos irracionales. Lejos de mejorar la calidad de las relaciones cvico-militares, las propuestas
pacifistas son la receta ideal para provocar inestabilidad e
insubordinacin militar.
Debe recordarse que hace ya algunos aos Argentina, el
pas con ms progreso democrtico en poltica de defensa, puso
en marcha una serie de medidas dispuestas a reducir el gasto militar. Segn datos oficiales, la reduccin fue de ms del
79
66.5% en un periodo menor a veinte aos. De acuerdo con especialistas como Pion-Berlin, stos representaron los recortes
ms cuantiosos a nivel mundial para un pas cuyo presupuesto
en defensa exceda los 100 mdd. Los efectos fueron devastadores y se tradujeron en una erosin de los salarios y del personal
militar; cientos de oficiales fueron obligados al retiro forzoso.
La crisis presupuestal tambin da el prestigio de la profesin
militar y dificult el reclutamiento de nuevo personal. Pronto
el descontento se transform en insurreccin; de 1987 a 1990
hubo tres rebeliones militares y un intento de golpe de Estado.
Si bien la insubordinacin militar fue provocada por una suma
de motivaciones y razones incluyendo los juicios en contra de
uniformados involucrados en la guerra sucia, lo cierto es que
los recortes en gasto de defensa alimentaron el resentimiento y
daaron la relacin entre generales, oficiales y polticos electos.
Las autoridades civiles se vieron obligadas a ceder y condonar,
lo que provoc el descontento de la sociedad civil. Pasaron aos
para restablecer las relaciones cordiales entre uniformados y
civiles.43 Por tanto, la frmula de los pacifistas tendente a cortar partidas de defensa sin una adecuada justificacin y sin un
debate nacional amplio es problemtica, sobre todo en pases
donde las relaciones cvico-militares han sido sensibles e inestables. Nuevamente, el problema no son los presupuestos en s, sino
su racionalidad y la discrecin con la cual se les maneja. La solucin consiste en transparentar los procesos y la informacin,
no en eliminarlos.
En resumen, la transparencia sobre la informacin y los
procesos en materia de presupuestos militares es importante
43
Al respecto, vanse D. Pion-Berlin, Between Confrontation and Accommodation: Military and Government Policy in Democratic Argentina, en Journal of
Latin American Studies, vol. 23, nm. 3, octubre de 2001, pp. 543-571, y Deborah
L. Norden, Military Rebellion in Argentina: Between Coups and Consolidation,
Lincoln, Nebraska, University of Nebraska Press, 1996.
80
para la consolidacin y para la estabilidad regional. La claridad

sobre el gasto militar coadyuva a mejorar la calidad democrtica, incrementa la rendicin de cuentas y alimenta la confianza
en las instituciones. Asimismo, la transparencia presupuestaria puede mejorar las relaciones entre vecinos, disminuyendo
los peligros de espirales y carreras armamentistas.
Conclusiones: el camino por recorrer

La evolucin de las relaciones cvico-militares en Amrica Latina est acompaada de claroscuros. Es cierto que los militares
han dejado de conspirar en contra de la democracia; no obstante, como sostiene Felipe Agero, las fuerzas de seguridad imponen an un reto maysculo, ya que pueden mermar la calidad
democrtica a travs de la debilidad y autonoma institucional,
la apata social o la discrecionalidad con la cual se manejan los
presupuestos en defensa.44 Por desgracia, precisamente porque
ya no existe el peligro inminente de un golpe de Estado, la urgencia para proceder con una reforma estatal y social que aborde el tema militar est ausente en la regin.
Del diagnstico aqu presentado se desprenden dos conclusiones y una serie de recomendaciones. Primero, en Amrica
Latina existe un precario arreglo institucional para ejercer el
control civil sobre las Fuerzas Armadas. Tanto los ministerios
como los respectivos parlamentos carecen de solidez y capacidad para ejercer un control democrtico, coordinando fuerzas
y formulando polticas eficaces para la proteccin y seguridad
del Estado. Segundo, es imposible establecer un control civil
44 Felipe Agero, El nuevo doble desafo: cmo ajustar el control democrtico
y la eficacia en el Ejrcito, la polica y los servicios de inteligencia, documento
de trabajo presentado durante la Tercera Asamblea General del Club de Madrid,
Madrid, Espaa, 2005.
81
efectivo sin una sociedad civil slida y comprometida con la

reforma estatal y militar. La apata social latinoamericana
merma la consolidacin democrtica y abre oportunidades para
que la fuerza castrense conserve sus reservas, prerrogativas y
autonoma institucional. Ambas conclusiones apoyan la tesis de
Pion-Berlin, segn la cual hay un claro dficit en materia de conocimiento sobre defensa y asuntos militares que impide un
control civil y democrtico slido en Amrica Latina.45
No obstante, para este autor, el dficit latinoamericano no
parece tener solucin, pues el desconocimiento civil en materia
militar se debe a cuestiones estructurales y geogrficas difciles
de modificar. Por fortuna, no todos los expertos en relaciones cvico-militares comparten la misma opinin fatalista. Autores
como Thomas Bruneau han aceptado las premisas de Pion-Berlin, pero consideran factible revertir esa situacin fatalista si se
modifican los incentivos que permitan a los civiles cumplir con
sus responsabilidades.46 De tal forma, existen varias alternativas disponibles para incrementar la conciencia, el conocimiento
y el inters en los asuntos de defensa entre la sociedad civil.
Primero, se pueden generar estmulos acadmicos para
promover la investigacin cientfica y social sobre paz, conflicto
y seguridad en la regin latinoamericana. Ya existen algunos
esfuerzos regionales para crear y desarrollar una comunidad de
acadmicos latinoamericanos y creadores de polticas pblicas
capaces de actuar como un contrapeso dentro de la sociedad civil. La Red de Seguridad y Defensa de Amrica Latina (Resdal),
con sede en Buenos Aires, ha sido creada precisamente con el
propsito ms ambicioso de desarrollar una red robusta de expertos y analistas en polticas de defensa y seguridad regional.
45
D. Pion-Berlin, Political Management

Vase Thomas C. Bruneau, Civil-Military Relations in Latin America: The
Hedgehog and the Fox Revisited, en Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, ao 19,
nm. 1, 2005, pp. 111-131.
46
82
Esta red est generando conocimiento e informacin que permite analizar comparativamente la evolucin de las polticas
de defensa. Quiz se requiere promover este esfuerzo institucional localmente, sobre todo en pases con menor experiencia y
avance democrtico. En el caso mexicano, por ejemplo, organizaciones como la Fundacin Ford han promovido la creacin de
redes locales para atender las demandas de seguridad pblica
y transnacional en Mxico. De este ejercicio local ha surgido el
Grupo de Estudios de Seguridad, promovido por El Colegio
de Mxico y el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide). Redes como stas pueden promover el desarrollo institucional y contribuir a fortalecer el control civil desde abajo,
proveyendo importantes oportunidades para estudiar, analizar
y desarrollar recursos, mediante el establecimiento de un foro
regular para la presentacin, discusin, y crtica de las polticas de
seguridad. Asimismo, la creacin de centros de estudios estratgicos dentro de las universidades y centros acadmicos bien podra
coadyuvar a desarrollar el conocimiento civil sobre asuntos militares.
Existe igualmente una labor titnica que realizar en materia de control parlamentario. Ciertamente, la mayora de los
pases latinoamericanos cuenta con sistemas presidenciales,
los cuales otorgan discrecionalidad y autoridad poltica al Ejecutivo por encima del Poder Legislativo. Sin embargo, es posible
desarrollar capacidades legislativas en sistemas presidenciales,
como lo demuestran los casos estadunidense e incluso el francs. Los legisladores pueden contar con poca experiencia en materia de defensa, pero sus asesores deben contar con un mnimo
de expertise. Para tal efecto, sera recomendable promover la
creacin de cuadros profesionales de asesores legislativos. En
algunos pases europeos, por ejemplo, existe el servicio pblico
de carrera, el cual asegura que el personal con conocimiento y
expertise permanezca dentro de las instituciones pblicas, inde-
83
pendientemente de los cambios de gobierno. Asimismo, el establecimiento de think tanks civiles, similares a los que existen en
Washington y Europa bien podra servir a este propsito. Si se
garantiza la independencia de los think tanks, estos depsitos de
ideas que congregan investigadores de varias disciplinas pueden
funcionar como asesores parlamentarios capaces de ofrecer consejos e ideas sobre defensa y as influir en el proceso legislativo.
La promocin de una discusin amplia sobre el papel y
las funciones que desempean las Fuerzas Armadas tambin
sera recomendable. Los roles militares tienen efectos sobre la
doctrina, el pensamiento geopoltico y el comportamiento de los
uniformados. La respuesta estatal de involucrar a los militares
en misiones donde han fallado otras fuerzas pblicas, como policas, es equvoca, por lo que debe modificarse el rumbo de esta
poltica. Ciertamente resulta insuficiente restringir la misin
constitucional del Ejrcito; tambin se requiere fortalecer a
los cuerpos policiacos, profesionalizar a las Fuerzas Armadas,
mejorar los sistemas judiciales y de procuracin de justicia, as
como desvincular los cuerpos de policas de los militares. Impulsar el debate sobre los roles externos, como la participacin
en misiones de paz de la onu puede, asimismo, bajo condiciones
especficas, promover la integracin entre poltica de defensa y
poltica exterior.
Finalmente, se pueden impulsar propuestas para contar
con presupuestos de defensa programticos, donde se distingan
no slo montos, sino el destino, los objetivos y los responsables.
La publicacin de libros blancos de defensa puede contribuir
en este ejercicio, siempre y cuando se garantice la calidad de la
informacin publicada y se asegure la participacin de varios
sectores sociales en su elaboracin. De igual modo, el establecimiento de metodologas rigurosas, pero conjuntas, para evaluar
los gastos militares mejorar el grado de transparencia pblica
y regional, al homologar criterios, ndices y vocabularios.
84

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en 2002, con los intentos de golpe de Estado. Otros, como en

D. Pion-Berlin, Introduction, pp.1-35.

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R. Diamint, op.cit, p. 50.

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Fuente: Center on International Cooperation, Annual Review of Global Peace

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Fuente: Arturo C. Sotomayor, Why States Participate in un Peace Missions: An

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