NATURALEZA JURDICA DE LOS SUJETOS REGULADOS POR

LA LEY ORGNICA DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA

DEL SECTOR PBLICO Y DOCTRINA SOBRE LA TEORA
ORGNICA.

Resumen
El presente trabajo de investigacin est dirigido a identificar los sujetos regulados por la Ley Orgnica
de la Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAFSP), los cuales se encuentran identificados en
el artculo 5 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de la Ley antes mencionadas; de igual manera, se
establece la naturaleza jurdica de cada uno de stos sujetos, a los fines de identificar a stos entes del
sector pblico dentro de la clasificacin de personas jurdicas de derecho pblico (territoriales y no
territoriales) y las de derecho privado (sean stas fundacionales o asociativas). Asimismo, se describe la
naturaleza jurdica de la Contralora Municipal a quien le corresponde ejercer el control, la vigilancia y
la fiscalizacin de los ingresos, gastos y bienes pblicos de la Hacienda Pblica Municipal, as como de
las operaciones relativas a los mismos, de conformidad con lo establecido en la Constitucin de la
Repblica Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgnica de la Contralora general de la Repblica y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal y la Ordenanza
respectiva; siendo importante destacar que la misma goza de autonoma orgnica, funcional y
administrativa, es decir, que tiene libertad de direccin, de estructura, de organizacin o asignacin de
atribuciones, ms la libertad de ejecucin del presupuesto que tienen los rganos del control fiscal
externo. Por otra parte, se desarrolla lo relacionado con la Teora Orgnica, la cual concibe al Estado
como ente que ejerce las tres actividades y funciones estatales: Legislativa, Administrativa y
Jurisdiccional, a travs de los rganos del Poder Pblico

Palabras claves: sujetos, naturaleza jurdica, teora orgnica

1. Sujetos regulados por la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector

Pblico.
Los sujetos regulados por la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, estn
identificados en el artculo 5 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley en referencia, publicado en la
Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 6.210 Extraordinario de fecha 30/12/2015, el
cual establece que estn sujetos a las regulaciones de este Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley, los
entes que conforman el sector pblico, enumerados seguidamente:
1.

La Repblica.

2.

Los estados.

3.

Los distritos.

4.

Los municipios.

5.

Los institutos pblicos.

6.

Las Universidades Nacionales, Institutos, Colegios Universitarios Nacionales y otras

instituciones pblicas de educacin superior.

7.

Las Academias Nacionales.

8.

Las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica o las dems personas a que se refiere este
artculo tengan participacin igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social. Quedarn
comprendidas adems, las sociedades de propiedad totalmente estadal, cuya funcin, a travs de
la posesin de acciones de otras sociedades, sea coordinar la gestin empresarial pblica de un
sector de la economa nacional.

9.

Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere el numeral anterior tengan
participacin igual o mayor al cincuenta por ciento del capital social.

10. Las fundaciones, asociaciones civiles y dems instituciones constituidas con fondos pblicos.
11. Las dems personas jurdicas estatales de derecho pblico.

1.1. Naturaleza jurdica de los sujetos regulados por la Ley Orgnica de la

Administracin Financiera del Sector Pblico
Ahora bien, a los fines de identificar la naturaleza jurdica de cada uno de los entes sealados
anteriormente, tenemos que:

1.

La Repblica
La Repblica Bolivariana de Venezuela, es definida en la Constitucin como un Estado Federal
Descentralizado y se rige por los principio de Integridad Territorial, Cooperacin, Solidaridad,
Concurrencia y Corresponsabilidad. Se constituye en un Estado Democrtico y Social de Derecho y
de Justicia, conformado por un conjunto de personas jurdicas (personas jurdicas estatales) que
derivan del sistema constitucional que se ha establecido para la distribucin territorial del Poder
Pblico y que ejerce el Poder Nacional.

2.

Los Estados
Son entidades autnomas e iguales en lo poltico, con personalidad jurdica plena, y quedan obligados
a mantener la independencia, soberana e integridad nacional, y a cumplir y hacer cumplir la
Constitucin y la Leyes de la Repblica. Los Estados ejercen el Poder Estadal y de igual manera, en el

ejercicio de sus competencias, gozan de autonoma poltica, administrativa, jurdica y tributaria,

siendo sus lmites establecidos en la Constitucin.
3.

Los Distritos
Son entidades poltico territoriales, que de acuerdo a su forma de creacin se dividen en:

Distrito Capital, es una entidad poltico territorial, de conformidad con lo establecido en el artculo
16 de la CRBV; considerado nico distrito del pas bajo un rgimen especial de gobierno que lo sita
fuera de la rbita jurisdiccional de sus Estados colindantes, Miranda y Vargas, con competencias y
atribuciones similares a las de los 23 Estados, con las particularidades y condiciones estratgicas que
le impone ser la capital de la Repblica.

Distritos metropolitanos, surgen cuando dos o ms municipios desean unirse ya sea para compartir
la misma actividad econmica, social o fsica, pueden ser de una misma entidad federal o distinta, lo
cual ser evaluado por la Asamblea Nacional, ejemplo el Distrito Metropolitano de Caracas
(formado por el Estado Miranda y Distrito Capital).

Distrito del Alto Apure, es el rgano poltico-administrativo que coordina el funcionamiento distrital
de la Regin del Alto Apure a travs de la Alcalda del Distrito del Alto Apure o Alcalda Mayor del
Alto Apure. Creado por leyes especiales de conformidad con la disposicin tercera de la CRBV.

4.

Los Municipios
Constituye la unidad poltica primaria de la organizacin nacional de la Repblica, goza de
personalidad jurdica y ejerce sus competencias de manera autnoma y forma parte del Poder Pblico
Municipal.

5.

Institutos Pblicos
Constitucionalmente denominados Institutos Autnomos, son definidos como personas jurdicas de
derecho pblico de naturaleza fundacional, creadas por ley nacional, estadal, u ordenanza municipal,
dotadas de patrimonio propio, con las competencias determinadas en stas. (Artculo 96 de la LOAP).
Los Institutos Autnomos se regularn conforme a las disposiciones previstas para los institutos
pblicos en la misma Ley, y todas aquellas normas que les sean aplicables a los institutos pblicos.
(Artculo 101 LOPA). Esta figura se crea con la finalidad de que su desempeo sea ms gil a la hora
de brindar soluciones, sin tener que recurrir a un nivel central (no dependen de las decisiones de
Ministros o Consejo de Ministros). Siendo ellos entes descentralizados, con autonoma propia y
adscritos a un rgano rector.

6.

Universidades Nacionales, Institutos, Colegios Universitarios Nacionales y Otras Instituciones

Pblicas de Educacin Superior.
El artculo 12 de la Ley de Universidades seala que las Universidades Nacionales "... tienen
personalidad jurdica y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Nacional"; situacin que

reviste peculiar importancia, ya que le confiere a stas capacidad para obrar en el plano jurdico y por
consiguiente, la posibilidad de ser sujeto de derechos y obligaciones.
En ese sentido, las Universidades Nacionales se perfilan como personas jurdicas de Derecho Pblico,
dado su modo de creacin y los objetivos que persiguen; de carcter no territorial o descentralizadas
funcionalmente, en vista de que carecen de una superficie terrestre previamente establecida en el mapa
poltico territorial de la Nacin.
Sin embargo, el citado artculo 12 de la Ley de Universidades y sta en su conjunto, padecen de una
deficiencia, desde el punto de vista de la Teora de la Organizacin Administrativa, constituida por el
hecho de no ubicar a las Universidades Nacionales dentro de una figura organizativa en concreto, ya
sea clsica (v.gr. institutos autnomos, fundaciones o asociaciones) o moderna (v. gr. consorcio o
corporacin). Tal situacin, ha dado lugar a que la doctrina y la jurisprudencia venezolana elaboren
una serie de teoras en torno a la naturaleza jurdica de las Universidades Nacionales, las cuales
obedecen a la necesidad de dar un adecuado tratamiento a dichas personas jurdicas, dentro de los
procedimientos administrativos y judiciales de los cuales puedan ser parte.
Estas tesis estn enfocadas, bsicamente, a dos tendencias. La primera, ubica a las Universidades
Nacionales dentro de la categora de los institutos autnomos, y la segunda, asimila a las
Universidades Nacionales a las personas pblicas corporativas.
7.

Las Academias Nacionales

Son instituciones, de carcter pblico, con personalidad jurdica, con patrimonio distinto del fisco
nacional, con autonoma acadmica, organizativa y econmica, cuyos miembros son incorporados
bajo el compromiso de contribuir a la universidad del saber y su insercin en la sociedad.

8.

Las Sociedades Mercantiles en las cules la Repblica o las persona a que se refiere este artculo,
tengan una participacin igual o mayor al 50% del Capital Social, quedarn comprendidas adems las
Sociedades de propiedad totalmente Estatal, cuya funcin a travs de la posesin de acciones de otras
Sociedades sea coordinar la gestin empresarial pblica de un sector de la economa nacional.
Empresas Matrices: Segn el Art. 105 de LOAP, se refiere la operacin a la vinculacin existente de
varias empresas del Estado en mismo sector y estas pueden ser creadas, por el Presidente, por los
Gobernadores y Alcaldes.

9.

Las Sociedades Mercantiles en las cules la Repblica o las persona a que se refiere este artculo,
tengan una participacin igual o mayor al 50% del Capital Social Empresas del Estado: Art. 100 de la
LOAP."Son empresas del Estado las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica, los estados, los
distritos metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados funcionalmente a los
que se refieren esta Ley, solos o conjuntamente, tengan una participacin mayor al cincuenta por
ciento del capital social

10. Las Fundaciones, Asociaciones Civiles y dems Instituciones constituidas con Fondos Pblicos.
Fundaciones: Segn el Art. 108 de la LOAP, Son llamadas fundaciones a los organismos que
funcionan con patrimonio del Estado (mayor al 50%) , que se les considera de utilidad pblica, por su
carcter artstico, cientfico o literario, por ejemplo el Centro Simn Bolvar.
Asociaciones y Sociedades Civiles del Estado: Segn la LOAP en este caso la participacin del Estado
es en carcter de Socio o miembro con un aporte del cincuenta por ciento o ms del capital, debern
ser autorizadas por el Presidente o Presidenta de la Repblica, mediante decreto o a travs de
resolucin dictada por mximo jerarca descentralizado funcionalmente.
11. Las dems Personas Jurdicas Estatales de Derecho Pblico.
Son todas aquellas organizaciones que manejan, administran y custodian recursos pblicos, tales
como BCV, Cooperativas Pblicas, Consejos Comunales y Propiedad Social Directa, entre otras.

1.2. Naturaleza Jurdica de la Contraloras Municipales

Los Municipios de conformidad con la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, (G.O.
N5.908, de fecha 19/02/2009) y la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgnica del Poder Pblico
Municipal, (G.O N 6.015, de fecha 28/12/2010), constituye la unidad poltica primaria de la organizacin
nacional de la Repblica, goza de personalidad jurdica y ejerce sus competencias de manera autnoma y
forma parte del Poder Pblico Municipal.
Por su parte, el Poder Pblico Municipal, se ejerce a travs de cuatro funciones: la funcin Ejecutiva
ejercida por el alcalde o alcaldesa; la funcin Deliberante desarrollada por el Concejo Municipal,
integrada por los concejales y concejalas; la funcin de Control Fiscal, la cual corresponde a la
Contralora Municipal, ejercida por un Contralor o Contralora y la funcin de Planificacin, que ser
ejercida en corresponsabilidad por el Consejo Local de Planificacin.
Ahora bien, es objeto de anlisis la Contralora Municipal, la cual goza de autonoma orgnica,
funcional y administrativa, dentro de los trminos que establezcan la Ley Orgnica del Poder Pblico
Municipal y la Ordenanza respectiva.
Conforme a las anteriores normativas, le corresponder, ejercer el control, la vigilancia y la
fiscalizacin de los ingresos, gastos y bienes pblicos de la Hacienda Pblica, as como de las
operaciones relativas a los mismos, ello en atencin de lo previsto en los artculos 173 de la C.R.B.V. y
artculo 100 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal; Igualmente, se establece una autonoma
orgnica, funcional y administrativa, conceptos stos que en atencin del criterio institucional que de
manera reiterada se ha sostenido, comprenden la libertad de direccin, de estructura, de organizacin o
asignacin de atribuciones, ms la libertad de ejecucin del presupuesto que tienen los rganos del
control fiscal externo.
Para el cumplimiento de la funcin de control fiscal, corresponde al Contralor o Contralora Municipal,
elaborar el proyecto de presupuesto de gastos y remitir al Alcalde o Alcaldesa, quien deber incluirlo, sin

modificaciones al proyecto de presupuesto del municipio, que presentar al Concejo Municipal; el cual
una vez aprobado ser publicado en la Ordenanza de Presupuesto Anual de Ingresos y Gastos. El proceso
presupuestario se regir por la Ordenanza antes identificada, por la Ley Orgnica del Poder Pblico
Municipal y por las dems leyes aplicables a la materia.
Por su parte, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma del Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico, (G.O. N 6.210,
Extraordinario de fecha 30/12/2015) en su Captulo VII, Del Rgimen Presupuestario de los Estados, de
los Distritos, de los Municipios y Otros Entes polticos Territoriales, establece que el proceso
presupuestario de los estados, distritos y municipios se regir por las leyes estadales, la Ley Orgnica del
Poder Pblico Municipal y las Ordenanzas Municipales respectivas; as mismo indica que estos entes
territoriales propendern a unificar la tcnica de formulacin presupuestaria con la de la Repblica,
ajustndose en cuanto sea aplicable a las disposiciones tcnicas de la ONAPRE.
En el caso especfico de la Contralora de Maracaibo, de conformidad con lo establecido en la Ley
Orgnica del Poder Municipal, se crea la Contralora Municipal de Maracaibo, segn Gaceta Municipal
N 71 extraordinario de fecha 3 de mayo de 1971.
Por las consideraciones antes esgrimidas, podramos inferir que corresponde a las Contraloras
Municipales, cumplir con las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de la Administracin
Financiera del Sector Pblico, en cuanto sea aplicable.

2. Doctrina sobre la Teora Orgnica.

La teora Orgnica, tuvo su origen en las conclusiones a que lleg el jurista alemn Beseler, cuando en
1830 investigaba el carcter de un tipo especial de asociacin (denominado Compaa). Posteriormente
Blunschli, en 1844, y Kuntze, en 1859, prosiguieron la investigacin en el dominio del Derecho Pblico,
comprobando que el Estado y el Municipio o Municipalidad son realidades histrico-orgnicas. Es ms,
el Estado tiene voluntad propia, que es la voluntad popular, manifestada en la ley, distinta de la voluntad
de los particulares y a veces contraria a ella.
Sin embargo, es Otto Von Gierke, quien da forma acabada a la teora, insistiendo en el anlisis de las
corporaciones germnicas. La corporacin, para Gierke, es una persona real colectiva, formada por
hombres reunidos y organizados en una existencia comunitaria que tiende a la consecucin de fines que
trascienden la esfera de los intereses individuales, mediante la comn y nica fuerza de voluntad y accin.
Es un organismo social, dotado, a semejanza del hombre, de una potestad propia de querer y por tanto,
capaz de ser sujeto de derechos. Gierke acenta la capacidad de querer y de obrar propia de la persona
real colectiva, a la cual el Derecho atribuye personalidad porque la considera portadora efectiva de una
nica voluntad. La persona real colectiva es capaz de querer y obrar y lo logra por medio de rganos, que
son seres humanos.
Ferrara, critica la nocin de la voluntad comn de la persona real colectiva, en cuanto se considera
independiente de la voluntad del conjunto humano.

Depurada de sus exageraciones, la Teora Orgnica o de la Persona Real Colectiva ha inspirado

positivamente otras modernas concepciones.

Teora Orgnica o Subjetiva

Concibe al Estado como un inmenso ente que abarca y resume todas las manifestaciones de la vida en
sociedad, concentrndolas en las tres actividades y funciones estatales: Legislativa, Administrativa y
Jurisdiccional, cada cual expresada a travs de su correspondiente rgano.
Pone nfasis en el rgano que realiza la funcin. Segn esta teora, la Funcin Administrativa abarca la
actividad del Poder Ejecutivo, la Funcin Judicial abarca la actividad de rgano judicial y la Funcin
Legislativa la realizada por el rgano legislativo. El Estado acta a travs de sus rganos, basado en el
principio de la unidad del Estado; quiere, acta, gobierna y legisla a travs de sus rganos. El derecho
atribuye personalidad a los entes colectivos por ser stos portadores de una sola voluntad. La persona
colectiva acta por medio de sus rganos, no hay representacin slo hay voluntad y accin del rgano.
Ahora bien, el Estado realiza comnmente tres funciones bsicas: la Funcin Legislativa, la Judicial y la
Administrativa. Si bien, con respecto a las dos primeras, no se presentan muchos problemas con respecto
a su contenido u objeto, con respecto a la tercera, la funcin Administrativa, han existido grandes
diferencias de interpretacin a lo largo de la evolucin jurdica, al menos, en los pases que adhieren a los
principios republicanos o que han atravesado un proceso constituyente con separacin de poderes.

Normativa Jurdica que la Rige:

La Constitucin de 1999 contiene un extenso ttulo IV relativo al Poder Pblico, cuyas normas se aplican
a todos los rganos que ejercen el Poder Publico, tal como lo indica el artculo 136: en su distribucin
vertical o territorial (Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional); y en el nivel Nacional, en su
distribucin horizontal (Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral). Cada una de las ramas
del Poder Pblico tiene sus funciones propias, pero los rganos a los que incumbe su ejercicio
colaborarn entre s en la realizacin de los fines del Estado.

-Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela

-Ley del Poder Pblico Municipal
-V/LEX Venezuela. Revista Dikaiosyne N 21, Julio 2008.
-Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
-Amaranta Dutti
-Herman Heller
-La Personalidad Jurdica del Estado
Revista de la Facultad de ciencias Jurdicas y Polticas
BiografadelaAutora

Marianela del C. Villalobos M.

Licenciada en Contadura Pblica,
egresada de la Universidad del Zulia.
Zulia-Venezuela 1997
Especializacin en Control de la Gestin
Pblica. ENAHP 2016
Sus lneas de investigacin son: control
fiscal, planificacin estratgica, control
social