Supremo Tribunal Federal (STF)

Funo normativa do Conselho Monetrio

Nacional: regulao sistmica e a
capacidade normativa de conjuntura
Comentrio
Srgio Guerra*
A evoluo das escolhas administrativas caminha para uma nova fase, que
no nega a necessidade de se ampliar a atuao estatal executiva. Por outro lado,
h incompatibilidade entre a frmula que compe a discricionariedade administrativa oportunidade e convenincia com as reais necessidades cotidianas da
sociedade pluriclasse e os riscos do arbtrio/tecnocracia.
Se, de um lado, o poder de deciso das questes de natureza poltica primria
compete ao Poder Legislativo na edio de normas jurdicas, por outro, indisputvel que a lei no consegue disciplinar o direito nos detalhes que a soluo dos
problemas cotidianos exige.
H necessidade de que o Poder Executivo tenha, em muitas situaes, de atuar sem uma conduta totalmente predeterminada por uma regra, sempre, porm,
balizado por certos limites jurdicos. Nesse contexto, a doutrina publicista, desde
remota data, trilha o caminho do poder regulamentar para a consecuo de tal desiderato, fundamentando, nessa linha de pensamento, a impossibilidade da simples
aplicao mecnica da lei pelo administrador pblico, sem qualquer inovao.

* Professor titular de direito administrativo da FGV Direito Rio. Doutor e mestre em direito.

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Objetivamente, tanto os que querem defender a funo normativa das entidades reguladoras, quanto aqueles que so contrrios levam o tema para esse campo
de questes.
A ementa do acrdo e o voto do ministro Eros Grau, no mbito da discusso sobre o alcance do Cdigo de Defesa do Consumidor aos servios bancrios, trazem esse tema de superlativa importncia e que, a cada dia, merece
ser esclarecido.
Trata-se da diviso entre regulao de sistema e regulao no exerccio de poder
de polcia reforado. Como exemplos dessas duas espcies, teramos, na primeira, o
sistema bancrio e, na segunda, a vigilncia sanitria, ambas reguladas por entidades estatais.
No voto do ministro Eros Grau o tema foi abordado com clareza. O Conselho
Monetrio Nacional tem competncia para a edio de normas para equilbrio do
sistema, denominado por Grau de capacidade normativa de conjuntura. Nas palavras do ministro: V-se bem, destarte, que a funo das instituies financeiras
sistmica, vale dizer, respeita ao seu desempenho no plano do sistema financeiro. Ainda em outros termos, essa funo somente pode ser cumprida no plano do
sistema financeiro.
Parece no haver dvidas, nos casos de equilbrio sistmico, quanto juridicidade de as entidades reguladoras exercerem uma funo normativa secundria,
desde que observadas as normas hierarquicamente superiores.
Tanto faz, portanto, a nosso juzo, falar-se, no caso, de regulamento decorrente de delegao inominada, regulamento autnomo, deslegalizao ou qualquer
outra denominao de preferncia dos doutrinadores. Sigo na linha de Diogo de
Figueiredo Moreira Neto ao anotar em seu clssico Direito regulatrio (p. 108-109)
que, alm da modalidade tradicional da regulamentao secundria, que produz
efeitos incontroversos como caracterstica dos rgos administrativos, existem
aquelas tipicamente regulatrias, que se caracterizam por seus efeitos extroversos
sobre as matrias deslegalizadas e na estrita medida em que o tenham sido.
Com efeito, as entidades reguladoras editam normas decorrentes de sua capacidade normativa de conjuntura; por isso, e considerando ser extremamente
difcil submet-las a uma ordem hierrquica definida no modelo tradicional, devem merecer um novo enquadramento na clssica pirmide normativa.
Ainda que se cogite a existncia de diversos graus de vinculao do regulador
pblico s regras legais, parece ser indisputvel que, dada a tecnicidade encontrada em ambientes sistmicos, passa a ser misso do ente regulador encontrar, na
autorreferncia do sistema, uma soluo de concordncia prtica entre as normas
legais, em tese aplicveis, e os efeitos prospectivos, visando o equilbrio e a sobrevivncia do sistema.

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Sabe-se que no Brasil ainda temos dificuldade em fugir dos reducionismos do

pensamento catalogatrio, baseado na hierarquia normativa e simplificado sob a
forma piramidal. O acrdo transcrito ajuda nessa nova compreenso do tema.

ADI 2591/DF DISTRITO FEDERAL

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): min. CARLOS VELLOSO
Relator(a) p/ Acrdo: min. EROS GRAU
Julgamento: 7/6/2006 rgo Julgador: Tribunal Pleno
Ementa
EMENTA: CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. ART. 5o, XXXII, DA
CB/88. ART. 170, V, DA CB/88. INSTITUIES FINANCEIRAS. SUJEIO DELAS AO CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR, EXCLUDAS DE SUA
ABRANGNCIA A DEFINIO DO CUSTO DAS OPERAES ATIVAS E A REMUNERAO DAS OPERAES PASSIVAS PRATICADAS NA EXPLORAO
DA INTERMEDIAO DE DINHEIRO NA ECONOMIA [ART. 3o, 2o, DO CDC].
MOEDA E TAXA DE JUROS. DEVER-PODER DO BANCO CENTRAL DO BRASIL. SUJEIO AO CDIGO CIVIL. 1. As instituies financeiras esto, todas elas,
alcanadas pela incidncia das normas veiculadas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor. 2. Consumidor, para os efeitos do Cdigo de Defesa do Consumidor,
toda pessoa fsica ou jurdica que utiliza, como destinatrio final, atividade bancria, financeira e de crdito. 3. O preceito veiculado pelo art. 3o, 2o, do Cdigo de
Defesa do Consumidor deve ser interpretado em coerncia com a Constituio, o
que importa em que o custo das operaes ativas e a remunerao das operaes
passivas praticadas por instituies financeiras na explorao da intermediao de
dinheiro na economia estejam excludos da sua abrangncia. 4. Ao Conselho Monetrio Nacional incumbe a fixao, desde a perspectiva macroeconmica, da taxa
base de juros praticvel no mercado financeiro. 5. O Banco Central do Brasil est
vinculado pelo dever-poder de fiscalizar as instituies financeiras, em especial
na estipulao contratual das taxas de juros por elas praticadas no desempenho
da intermediao de dinheiro na economia. 6. Ao direta julgada improcedente,
afastando-se a exegese que submete s normas do Cdigo de Defesa do Consumidor [Lei n. 8.078/90] a definio do custo das operaes ativas e da remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho
da intermediao de dinheiro na economia, sem prejuzo do controle, pelo Banco
Central do Brasil, e do controle e reviso, pelo Poder Judicirio, nos termos do
disposto no Cdigo Civil, em cada caso, de eventual abusividade, onerosidade

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excessiva ou outras distores na composio contratual da taxa de juros. ART.

192, DA CB/88. NORMA-OBJETIVO. EXIGNCIA DE LEI COMPLEMENTAR EXCLUSIVAMENTE PARA A REGULAMENTAO DO SISTEMA FINANCEIRO.
7. O preceito veiculado pelo art. 192 da Constituio do Brasil consubstancia norma-objetivo que estabelece os fins a serem perseguidos pelo sistema financeiro
nacional, a promoo do desenvolvimento equilibrado do Pas e a realizao dos
interesses da coletividade. 8. A exigncia de lei complementar veiculada pelo art.
192 da Constituio abrange exclusivamente a regulamentao da estrutura do
sistema financeiro. CONSELHO MONETRIO NACIONAL. ART. 4o, VIII, DA
LEI N. 4.595/64. CAPACIDADE NORMATIVA ATINENTE CONSTITUIO,
FUNCIONAMENTO E FISCALIZAO DAS INSTITUIES FINANCEIRAS.
ILEGALIDADE DE RESOLUES QUE EXCEDEM ESSA MATRIA. 9. O Conselho Monetrio Nacional titular de capacidade normativa a chamada capacidade normativa de conjuntura no exerccio da qual lhe incumbe regular, alm da
constituio e fiscalizao, o funcionamento das instituies financeiras, isto , o
desempenho de suas atividades no plano do sistema financeiro. 10. Tudo o quanto exceda esse desempenho no pode ser objeto de regulao por ato normativo
produzido pelo Conselho Monetrio Nacional. 11. A produo de atos normativos
pelo Conselho Monetrio Nacional, quando no respeitem ao funcionamento das
instituies financeiras, abusiva, consubstanciando afronta legalidade.

4-5-2006 Tribunal Pleno

Ao direta de inconstitucionalidade 2.591 Distrito Federal
Voto-vista
O SENHOR MINISTRO Eros Grau: Tentarei ser objetivo. Quanto ofensa na
expresso inclusive as de natureza bancria, financeira, de crdito e securitria,
do 2o do art. 3o do CDC ao princpio da razoabilidade, anoto desde logo que
ela, tal qual a proporcionalidade, no constitui um princpio. Como observei em outra oportunidade, uma e outra, razoabilidade e proporcionalidade, so postulados
normativos da interpretao/aplicao do direito um novo nome dado aos velhos
cnones da interpretao, que a nova hermenutica despreza e no princpios.
E assim ainda que a nossa doutrina e certa jurisprudncia pretendam aplic-los, como se princpios fossem, a casos concretos, de modo a atribuir ao Poder
Judicirio capacidade de corrigir o legislador. Isso me parece inteiramente equivocado, mesmo porque importa desataviada afronta ao princpio este sim, prin-


GRAU, Eros. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito. 3. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005. p. 183 e ss.

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cpio da harmonia e equilbrio entre os Poderes. De modo que no se sustenta a

tentativa, da requerente da ADI, de inovar texto normativo [o Cdigo de Defesa
do Consumidor] no mbito do Judicirio, pretendendo que este atue usurpando
competncia legislativa. O que se admite, unicamente, a aplicao, pelo Judici
rio, da razoabilidade como instrumento de equidade. Mas isso no no momento
da produo da norma jurdica, porm no instante da norma de deciso.
2. No h dvida, de outra parte, quanto circunstncia de a exigncia de lei
complementar veiculada pelo artigo 192 da Constituio abranger apenas o quanto respeite regulamentao permito-me exorcizar o vocbulo regulao, em
razo do tanto de ambiguidade que enseja , regulamentao, dizia, da estrutura
do sistema. O sistema haveria de estar a servio da promoo do desenvolvimento
equilibrado do Pas e dos interesses da coletividade diz o preceito e, para tanto, a Constituio impe sua regulamentao por lei complementar. Mas apenas
isso. Os encargos e obrigaes impostos pelo Cdigo de Defesa do Consumidor
s instituies financeiras, atinentes prestao de seus servios a clientes isto
, atinentes explorao das atividades dos agentes econmicos que a integram,
todas elas, operaes bancrias e servios bancrios, na dico do ministro Nelson
Jobim esses encargos e obrigaes poderiam perfeitamente, como o foram, ser
definidos por lei ordinria.
Neste ponto permito-me ainda discordar do que se afirmou anteriormente,
na observao de que o texto do artigo 192 incorpora expresso que deveria constar da exposio de motivos da lei. A mim parece incompreensvel possa algum
negar fora normativa a esta autntica norma-objetivo consagrada no texto constitucional, que estabelece os fins a serem perseguidos pelo sistema financeiro nacional, a promoo do desenvolvimento equilibrado do Pas e a realizao dos
interesses da coletividade.
3. Parece-me oportuno, de outra banda, considerarmos argumento desenvolvido em memorial, segundo o qual a lei especial, como tal entendida, no caso, uma
resoluo do Conselho Monetrio Nacional, afastaria a aplicao da lei geral, vale
dizer, do Cdigo de Defesa do Consumidor.
O artigo 4o, inciso VIII, da Lei no 4.595/64 estabelece que compete ao Conselho
Monetrio Nacional, segundo diretrizes estabelecidas pelo presidente da Repblica (redao da Lei no 6.045/74), [r]egular a constituio, funcionamento e fiscalizao dos que exercerem atividades subordinadas a esta lei, bem como a aplicao
das penalidades previstas.
O vulgo, quem no versado nos meandros do direito supe, equivocadamente, que o Banco Central quem dispe sobre esta matria. No assim, con-




Ver meu O direito posto e o direito pressuposto. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2005. p. 280 e ss.
Ver meu Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito, op. cit., p. 128 e ss.

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tudo. O titular do exerccio da chamada capacidade normativa de conjuntura o

Conselho Monetrio Nacional. O Banco Central limita-se a dar publicidade s deliberaes do colegiado.
A questo a considerar respeita determinao do significado, no contexto do
preceito isto , no mencionado artigo 4o, inciso VIII do vocbulo funcionamento.
unicamente sobre esta matria que o Conselho Monetrio Nacional est autorizado a dispor texto normativo.
Os que exercem atividades subordinadas Lei no 4.595/64 so as instituies
financeiras. Logo, do funcionamento das instituies financeiras que se trata. Podemos, portanto, dizer: desempenho de suas atividades pelas instituies financeiras. O Conselho Monetrio Nacional regula o desempenho de suas atividades
pelas instituies financeiras. O vocbulo funcionamento , porm, mais forte, na
medida em que expressivo da circunstncia de as instituies cumprirem uma
funo no quadro do sistema financeiro nacional.
O vocbulo tem a virtude de tornar bem explcito o fato de a lei ter estabelecido
que para funcionar, para desempenhar a atividade de intermediao financeira, a
empresa dever cumprir o que determina o Conselho Monetrio Nacional no que
concerne a sua adequao a esse desempenho. Vale dizer, quanto ao nvel de capitalizao, solidez patrimonial, aos negcios que poder realizar [por exemplo,
cmbio, captao de depsitos vista etc.], sua constituio de conformidade
com as regras legais [lei das sociedades annimas, com todas as suas implicaes].
Entrando em funcionamento, a instituio financeira, merc da autorizao que
para tanto recebeu, pode exercer determinadas atividades, v.g., captar depsitos
vista, pagar benefcios previdencirios, captar poupana, receber tributos. Essas
atividades devero ser, no entanto, desempenhadas no quadro das determinaes
dispostas pelo rgo normativo [v.g., tipos de operaes permitidas ou vedadas;
volumes a serem aplicados nessa ou naquela modalidade de crdito; posies
cambiais (nveis) a serem cumpridas e negcios dessa natureza que podem ou
no ser contratados]. Digo mais: esse exerccio h de ser empreendido de modo
que a empresa isto , a instituio financeira funcione em coerncia com certas
diretrizes de polticas pblicas, suas prerrogativas sendo exercidas conforme definies, estruturais e conjunturais, que as delimitam [v.g., recolhimentos compulsrios, encaixe obrigatrio].
V-se bem, destarte, que a funo das instituies financeiras sistmica, vale
dizer, respeita ao seu desempenho no plano do sistema financeiro. Ainda em outros
termos, essa funo somente pode ser cumprida no plano do sistema financeiro.

Ver meu O direito posto e o direito pressuposto, op. cit., p. 231-233.

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Ora, o Conselho Monetrio Nacional competente apenas para regular alm

da sua constituio e da sua fiscalizao o funcionamento das instituies financeiras, isto , o desempenho de suas atividades no plano do sistema financeiro.
Tudo quanto exceda esse desempenho no pode ser objeto de regulao por ato
normativo produzido pelo Conselho Monetrio Nacional.
Por isso as resolues que dispem sobre a proteo do consumidor dos servios prestados pelas instituies financeiras Resoluo no 2.878, de 26 de julho,
alterada pela de no 2.892, de 27 de setembro, ambas de 2001 so francamente
ilegais. Como essa matria que excede o funcionamento das instituies financeiras, inadmissvel afirmar-se que suas disposies obrigam em virtude de lei, eis
que o artigo 4o, inciso VIII, da Lei no 4.595/64 no autoriza ao Conselho Monetrio
Nacional o exerccio de capacidade normativa de conjuntura em relao a ela. Permitam-me insistir neste ponto: a expedio de atos normativos pelo Banco Central,
quando no respeitem ao funcionamento das instituies financeiras, abusiva,
consubstancia afronta desmedida legalidade.
Francamente ilegais as resolues, o argumento segundo o qual a Resoluo
n 2.878 excluiria a aplicao do Cdigo de Proteo do Consumidor porque a lei
o

especial afasta a geral argumento de que se lana mo em memorial, com expressa aluso a um voto meu nos autos do RE no 351.750 francamente ilegais as
resolues, dizia, o argumento perece.
4. Tambm no resta dvida no que tange caracterizao do cliente de instituio financeira como consumidor, para os fins do artigo 170 da Constituio
do Brasil. A relao entre banco e cliente , nitidamente, uma relao de consumo,
protegida constitucionalmente [arts. 3o, XXXII, e 170, V, da CB/88].
Como observei tambm em outra oportunidade, o Cdigo define consumidor, fornecedor, produto e servio. Entende-se como consumidor, como
fornecedor, como produto e como servio, para os efeitos do Cdigo de Defesa
do Consumidor, o que descrito est no seu art. 2o e no seu art. 3o e 1o e 2o.
Intil, diante disso, qualquer esforo retrico desenvolvido com base no senso
comum ou em disciplinas cientficas para negar os enunciados desses preceitos
normativos. No importa seja possvel comprovar, por a + b, que tal ente ou entidade no pode ser entendido, economicamente, como consumidor ou fornecedor.
O jurista, o profissional do direito no perde tempo em cogitaes como tais. Diante da definio legal, fora acat-la. Cuide apenas de pesquisar os significados

Ver meus votos nas ADIs 3.090 e 3.100 e meu O direito posto e o direito pressuposto, op. cit., p. 244 e ss.
DEFINIO legal de consumidor. In: Repertrio IOB de Jurisprudncia, n. 2/91, p. 42, 2a quinzena jan.
1991.




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dos vocbulos e expresses que compem a definio e de apurar da sua coerncia

com o ordenamento constitucional.
O art. 2o do Cdigo diz que consumidor toda pessoa fsica ou jurdica
que adquire ou utiliza produto ou servio como destinatrio final. E o 2o do
art. 3o define como servio qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remunerao, inclusive as de natureza bancria, financeira, de
crdito e securitria, salvo as decorrentes das relaes de carter trabalhista.
Assim temos que, para os efeitos do Cdigo do Consumidor, consumidor, inquestionavelmente, toda pessoa fsica ou jurdica que utiliza, como destinatrio final,
atividade bancria, financeira e de crdito. Isso no apenas me parece, como efetivamente , inquestionvel. Por certo que as instituies financeiras esto, todas
elas, sujeitas ao cumprimento das normas estatudas pelo Cdigo de Defesa do
Consumidor.
5. certo, no entanto, que o 2o do art. 3o do Cdigo de Defesa do Consumidor
h de ser interpretado em coerncia com a Constituio. Para tanto se impe sejam
excludas da abrangncia por seus efeitos determinao do custo das operaes
ativas e da remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras na explorao da intermediao de dinheiro na economia. A respeito dessa
matria deve dispor o Poder Executivo, a quem incumbe fiscalizar as operaes
de natureza financeira, o que envolve a fixao da taxa base de juros praticvel no
mercado financeiro.
A fixao dessa taxa no pode ser operada seno desde a perspectiva macroeconmica. Basta a meno, por exemplo, ao poder de multiplicao de moeda
circulante em moeda escritural, que os bancos exercem de modo a receber a ttulo
de juros, pelo mesmo dinheiro materialmente considerado, em certos casos mais
de trs vezes o valor da taxa praticada. O volume de moeda adicional criado
pelo banco corresponde a moeda escritural, isto , a moeda bancria moeda que,
na dico de Eugnio Gudin, s se concretiza nos livros dos bancos, atravs de
algarismos que passam de um a outro livro ou de uma a outra coluna. Esses algarismos so animados pela vontade das partes mas no saem dos estabelecimentos
de crdito, onde nascem, circulam e desaparecem.
6. Vou me deter um instante neste ponto, procurando desvendar essa poderosa capacidade de criao de riqueza abstrata de que os bancos desfrutam.
Quando um banco concede emprstimo a algum, utiliza-se, para tanto, de
moeda que recebeu de seus depositantes. Assim, admitindo-se que o banco A tivesse recebido um volume total de depsitos igual a 100, algum poderia supor

GUDIN, Eugnio. Princpios de economia monetria. 7. ed. Agir: Rio de Janeiro, 1970. v. 1, p. 51.

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que esse banco [o banco A] estivesse capacitado a contratar emprstimos, com B,

C e D, no valor total de 100.
Essa suposio , todavia, equivocada. E isso porque, a qualquer momento,
um ou mais titulares de depsitos vista no banco A podero emitir cheques contra o banco depositrio. Logo, evidente que, se no o valor 100, ao menos uma
parcela desse valor haver de ser mantida em poder do banco A, a fim de que possa ele, to logo sacados esses cheques, pag-los. Essa parcela do valor 100, mantida
em caixa pelo banco A, chamada de encaixe (encaixe bancrio).
Evidente que, se supusermos que aqueles depositantes que sacam valores de
seus prprios depsitos o fazem para manter consigo os valores sacados, a parcela
de encaixe do banco A ser extremamente elevada, em termos percentuais. O quanto restaria para ser emprestado a B, C e D seria praticamente irrelevante.
7. Sucede, contudo, em primeiro lugar, que os depositantes no banco A, quando sacam cheques contra o banco depositrio, fazem-no, na maioria das vezes,
para liquidar obrigaes perante terceiros. E esses terceiros, naturalmente, depositam os cheques que receberam em um banco. Suponha-se somente existisse em
determinada localidade o banco A: os credores que receberam cheques sacados
contra o banco A iro deposit-los no banco A.
Em segundo lugar, ocorre que B, C e D tomadores de crdito junto ao banco A
lanam mo desse crdito para efetuar pagamentos a terceiros, que, por sua vez,
depositam os valores recebidos de B, C e D nesse mesmo banco A.
Assim, evidente que, ao contrrio do que anteriormente se sups, a parcela
de encaixe do banco A, aplicada sobre o volume nominal dos depsitos, no ser
necessariamente elevada, em termos percentuais.
Resumindo: encaixe bancrio a parcela de moeda que o banco A mantm em
seu poder para atender a eventuais quedas no volume total dos seus depsitos
vista.
8. Isto posto, teremos que, nas circunstncias acima consideradas, o encaixe do
banco A poder ser igual, exemplificativamente, a 20% do volume total dos depsitos vista que tiver recebido.
Naquelas circunstncias supondo-se existisse somente o banco A em determinada localidade e que nenhum dos titulares de depsito vista nele tivesse
sacado valores, contra esses depsitos, para mant-los entesourados consigo, debaixo do colcho teremos que:
[i] originariamente foram depositados 100 no banco A;
[ii] o banco A emprestou 80 a B, C e D;
[iii] os terceiros, que receberam pagamentos de B, C e D, depositaram
esses 80 no banco A;

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[iv] o banco A conservou 20% [= encaixe] desses 80, emprestando 64 a E, F

e G;
[v] os terceiros, que receberam pagamentos de E, F e G, depositaram esses
64 no banco A;
[vi] o banco A conservou 20% [= encaixe] desses 64, emprestando, em nmeros redondos, 51 a H, I e J;
[vii] os terceiros, que receberam pagamentos de H, I e J, depositaram esses
51 no banco A;
[viii] o banco A conservou 20% [= encaixe] desses 51, emprestando, em
nmeros redondos, 40 a K, L e M;
[ix] os terceiros, que receberam pagamentos de K, L e M, depositaram
esses 40 no banco A.
O banco A, assim, a partir dos 100 recebidos em moeda circulante de seus
originrios depositantes, ter emprestado 235, multiplicando por mais do que dois
aquela quantidade de moeda circulante; ter 335 em depsito, recebidos de seus
originrios depositantes e dos terceiros que receberam pagamentos de B, C, D, E,
F, G, H, I, J, K, L e M.
Eis como o banco A, a partir dos 100 que recebeu de seus originrios depositantes em moeda circulante, pode criar um volume de moeda adicional no valor
de 235.
9. O fato de, em verdade, no ser o banco A o nico existente, ainda que em uma
determinada localidade ideal, em nada altera a exposio at esse ponto produzida.
E assim porque, ainda que alguns dos terceiros que receberam pagamentos
de B a M e dos originrios titulares de depsitos vista no banco A no sejam
clientes do banco A mas sim do banco X e do banco Y , B e todos os demais, at
M, e aqueles originrios titulares de depsitos vista no banco A em determinado
momento recebero pagamentos em cheques sacados contra os bancos X e Y e os
depositaro no banco A. A compensao entre crditos e dbitos recprocos ento
feita nas chamadas cmaras de compensao.
10. Essa monumental multiplicao de moeda produzida pelos bancos sempre gera efeitos sensveis, mas extremamente exacerbados, extremamente exacerbados quando a taxa de juros elevada, como ocorre entre ns. Altas taxas de juros
incidindo sobre uma base de depsitos inmeras vezes multiplicada para ficar
somente no tema dos juros, sem avanar para o das tarifas , vale dizer, multiplicao de moeda a taxas elevadssimas, isso que explica o mais do que monumental
lucro dos bancos, cujos montantes, por uma notvel coincidncia, foram divulgados pela imprensa no dia seguinte sesso plenria, desta Corte, na qual votou o

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ministro Nelson Jobim, 22 de fevereiro passado. Um deles lucrou cinco bilhes e

meio em 2.005.
A circunstncia de a taxa de juros ao consumidor ser muito elevada entre ns
explica apenas parcialmente esse lucro que causa espanto. No anexo ao voto do
ministro Nelson Jobim l-se que essa taxa taxa de juros ao consumidor [repito:
ao consumidor!] em 2005 era de 56,85% ao ano.
Na verdade, porm, o sistema bancrio, no seu conjunto, recebe muito mais do
que esses 56,85% ao ano pelo crdito que concede, visto que, merc do expediente
da criao de moeda escritural, empresta mais de uma vez o mesmo dinheiro que
recebeu de seus depositantes. No exemplo de que h pouco me vali, 100 recebidos
em depsito vista so transformados em 235, o que elevaria os juros percebidos
pelo banco A de 56,85% a 133,59% ao ano. E, notem bem, meu exemplo discreto,
eis que em certos casos a quantidade de depsitos chega a ser multiplicada por
trs, o que elevaria a taxa de juros ao consumidor a mais de 170% ao ano.
11. Ora, essa poderosa capacidade de criao de riqueza abstrata no pode
ficar sujeita administrao desde a perspectiva das relaes microeconmicas,
sob pena de comprometimento dos objetivos que o artigo 192 da Constituio visa
a realizar o desenvolvimento equilibrado do Pas e a satisfao do interesse da
coletividade.
Importa, no entanto, tambm considerarmos o descompasso existente entre
a taxa de juros Selic e as taxas efetivamente impostas pelos bancos a seus clientes.
Taxa de juros Selic a taxa mdia ajustada dos financiamentos dirios apurados
no Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic), para ttulos federais. denominada bsica para o mercado por ser aquela que o Estado, devedor peculiar,
paga por seu endividamento e ao mesmo tempo sinaliza a poltica monetria implementada pelo Banco Central. Pois bem, a taxa de juros Selic resulta amplamente
ultrapassada nas contrataes de crditos concedidos pelos bancos a todos os seus
clientes, consumidores ou empresas, pessoas fsicas ou jurdicas, precisamente
aquelas contrataes que operam a multiplicao de moeda e sua transformao
em moeda escritural.
Deveras, a mera e simples comparao entre o montante da chamada taxa
Selic que, sem nenhuma dvida, bastante elevada, se a considerarmos em relao praticada em outros pases e a soma da efetivamente cobrada no plano de
cada negcio individualmente considerado celebrado com os tomadores de cr-

Cf. a Circular 2.900/99, do Banco Central.

Diz o artigo 13 da Lei no 9.065/95: A partir de 1o de abril de 1995, os juros de que tratam a alnea c do
pargrafo nico do art. 14 da Lei no 8.847, de 28 de janeiro de 1994, com a redao dada pelo art. 6o da
Lei no 8.850, de 28 de janeiro de 1994, e pelo art. 90 da Lei no 8.981, de 1995, o art. 84, inciso I, e o art. 91,
pargrafo nico, alnea a.2, da Lei no 8.981, de 1995, sero equivalentes taxa referencial do Sistema
Especial de Liquidao e de Custdia SELIC para ttulos federais, acumulada mensalmente.



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dito evidencia ser indispensvel o efetivo controle da composio dessa soma. E

no apenas nas hipteses de relao entre banco, fornecedor de crdito, e cliente,
pessoa fsica, seno tambm quando se trate de pequena ou mdia empresa. Pois
aqui se instala e de modo pronunciado uma relao de dominao, em cujo
polo ativo comparecem os bancos, no polo passivo, suportando-a, o devedor. Em
certos casos, autnticas situaes de dependncia econmica.
O cliente do banco coloca-se sob os efeitos de uma relao de dominao,
inclusive a que o abarca quando compelido a depositar em uma instituio financeira suas poupanas. Desejo dizer, com isso, que o Banco Central est vinculado
pelo dever-poder de controlar vigorosamente a definio contratual do custo das
operaes ativas e da remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho da intermediao de dinheiro na economia.
Da porque tenho como indispensvel a coibio de abusos praticados quando instituies financeiras acrescentam taxa base de juros, a chamada taxa Selic,
taxas adicionais de servios e outros que tais. Vale dizer: tudo quanto exceda a taxa
base de juros, os percentuais que a ela so adicionados e findam por compor o spread bancrio, tudo isso pode e deve ser controlado pelo Banco Central e, se o caso,
pelo Poder Judicirio. No incide, contudo, sobre esta matria repito: definio
do custo das operaes ativas e da remunerao das operaes passivas praticadas por instituies financeiras no desempenho da intermediao de dinheiro na
economia , no incide, dizia eu, o microssistema do Cdigo de Defesa do Consumidor, mas sim o Cdigo Civil. O fato que tudo quanto exceda o patamar da taxa
Selic pura relao contratual. Por bvio, a abusividade e a onerosidade excessiva
na composio contratual dessa taxa, alm de outras distores, so passveis de
reviso nos termos dos preceitos aplicveis do Cdigo Civil e, repito ainda, no
somente em benefcio do cliente pessoa fsica, mas tambm em especial das pequenas empresas, em relao s quais a dependncia econmica pode estar francamente caracterizada. necessrio no perdermos de vista o poder do oligoplio
constitudo pelas instituies financeiras, capazes de, na multiplicao de moeda
circulante em moeda escritural, produzir bem pblico. O que acima demonstrei,
explicando os mecanismos de criao de moeda escritural e como esto constitudos os lucros das instituies financeiras, impressionante.
12. No acompanho o voto do eminente ministro Nelson Jobim, que faz distino entre operaes bancrias e servios bancrios, para excluir plenamente da
incidncia da norma veiculada pelo 2o do artigo 3o da Lei no 8.078/90 as primeiras,
o que, em rigor, equivale a dar-se procedncia ao direta. Com efeito, afastadas
as operaes bancrias, o Cdigo de Defesa do Consumidor incidiria unicamente, na dico do ministro Nelson Jobim, sobre servios autnomos prestados pelo
banco, tal como outro prestador qualquer, recebendo remunerao especfica por
esse servio [custdia de valores, caixa de segurana, cobrana de ttulos, remes-

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Funo normativa do Conselho Monetrio Nacional

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sas financeiras, compra e venda de ttulos e outras desse estilo]. Por outro lado,
afirmar que os clientes bancrios das operaes bancrias estariam submetidos a
sistema prprio de proteo dizer que no esto protegidos, visto que as Resolues no 2.878 e no 2.892/2001 afrontam escancaradamente o princpio da legalidade.
A proteo dos clientes bancrios nas operaes bancrias no matria atinente
ao funcionamento das instituies financeiras. Essas resolues so despidas de significao normativa, so para lembrar Fernando Pessoa , so papel escrito com
tinta, onde est indistinta a diferena entre nada e coisa nenhuma.
Sendo assim, julgo parcialmente procedente a ADI, de modo porm diverso
do que o fez o ministro Carlos Velloso, para o fim exclusivo de afastar a exegese
que submeta s normas da Lei no 8.078/90 Cdigo de Defesa do Consumidor a
definio do custo das operaes ativas e a remunerao das operaes passivas
praticadas por instituies financeiras no desempenho da intermediao de dinheiro na economia. Isso sem prejuzo do controle, pelo Banco Central, e do controle e reviso pelo Poder Judicirio, nos termos do disposto no Cdigo Civil, de
eventual abusividade, onerosidade excessiva ou outras distores na composio
contratual da taxa de juros, no que tange ao quanto exceda a taxa base.

Referncias
DEFINIO legal de consumidor. In: Repertrio IOB de Jurisprudncia, n. 2/91,
p. 42, 2a quinzena jan. 1991.
GRAU, Eros. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do direito. 3. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2005.
______. O direito posto e o direito pressuposto. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2005.
GUDIN, Eugnio. Princpios de economia monetria. 7. ed. Rio de Janeiro: Agir,
1970. v. 1.

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