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Le tournant des finances

locales :
Une inspiration nolibrale.

Note de

Michel Cabannes

Juin 2016

www.atterres.org

Le secteur public local a longtemps constitu une sorte dilot influenc


davantage par la dmocratie territoriale que par le nolibralisme qui sest
rpandu depuis les annes 1980. Le projet nolibral, qui vise librer la logique
du profit des contraintes sociales et politiques, a port sur la libralisation des
marchs (finance, biens et de services), avant de sattaquer ltat
social (protection sociale et services publics notamment) en rduisant les budgets
publics et la pression fiscale. Le secteur local a t durablement pargn par la
trajectoire nolibrale. Les dpenses locales ont cr fortement de 1978 2008
(3,3% par an en volume en moyenne, passant de 7,7% 11,3% du PIB, soit +3,6
points), davantage en fonctionnement (+2,8 points de PIB) quen investissements
(+0,3 point). La dcentralisation nest responsable que de 1,6 point sur les 3,4
points de hausse de 1980 2008 ; la progression de la part des dpenses locales
dans le PIB champ constant a t de 1,8 point de PIB. Les dpenses locales
champ constant ont augment en volume de 2,7% par an, un rythme plus rapide
que celui des dpenses de ltat (1,9%). De 1996 2007, la fonction publique
territoriale sest accrue de 440 000 agents, dont moins de 50 000 au titre des
comptences transfres. Les lus locaux ont privilgi la satisfaction des besoins
en services et en quipements publics au prix dune progression de la fiscalit.
Lexpansion budgtaire a t favorise par le diffrentiel de pression des lecteurs
sur les dpenses et sur les impts, par le dynamisme des bases fiscales, par la
marge de libert sur le taux dimposition et par la politique de ltat. Cette
expansion sest droule dans le respect de lorthodoxie financire favorise par la
rgle de lquilibre budgtaire rel qui simpose aux administrations publiques
locales. Leur besoin de financement est rest faible (0,36% du PIB en moyenne
de 1982 2008) de mme que lencours de leur dette (entre 7% et 9% du PIB).
Mais la politique de ltat envers le secteur public local a chang de cap,
marque par une austrit dinspiration nolibrale. Sous la prsidence Sarkozy, la
rforme de la fiscalit conomique a relev de la logique de lconomie de loffre
et la politique des dotations est devenue plus restrictive. Sous la prsidence
Hollande, on passe laustrit pour les concours aux collectivits locales qui
sont fortement rduits, avec lobjectif dobtenir terme une inversion de la
courbe de la part des dpenses publiques locales dans lconomie (I).
Des proccupations dquit territoriale entre les collectivits locales
accompagnent cette politique restrictive. Ltat cherche limiter les ingalits
territoriales par le renforcement de la prquation verticale et surtout de la
prquation horizontale, ainsi que par la future rforme de la dotation globale de
fonctionnement du secteur communal reporte 2017. En revanche, lobjectif
dquit sociale entre les contribuables semble tre pass au second rang (II).
La nouvelle politique de ltat provoque les tensions financires dans la
gestion locale en dpit dune certaine capacit de rsistance. Depuis 2011, le
ralentissement des ressources de fonctionnement entrane un effet de ciseau
impliquant une baisse des soldes dpargne brute et nette, ce qui signifie une
rduction de la marge de manuvre des collectivits qui ragissent dabord par la
baisse de linvestissement. Mais le prolongement des tensions va appeler des
changements plus fondamentaux. La politique daustrit de ltat contribue la
pntration du nolibralisme dans le secteur public local (III).

I. La nouvelle stratgie financire locale de ltat


Linflexion de la politique de ltat envers les collectivits locales sous la
prsidence Sarkozy a t accentue sous la prsidence Hollande, dans le sens de
laustrit et du nolibralisme fiscal et budgtaire.

I.1. Prsidence Sarkozy : nolibralisme fiscal et amorce


daustrit
La rforme de la fiscalit conomique locale (2009)
- La taxe professionnelle a t remplace par un panier de ressources. La
composante principale est la CET (contribution conomique territoriale) qui
comprend le CVAE (cotisation sur la valeur ajoute des entreprises) assise sur la
valeur ajoute et la CFE (cotisation foncire des entreprises) assise sur la valeur
locative de limmobilier.
- Cette rforme correspond pour lessentiel ce qui tait demand alors par les
milieux conomiques. J-A. Seillre (MEDEF) prconisait en 2004 une assiette mixte
incluant un solde de gestion majoritaire relevant dun taux national, et la valeur
locative foncire relevant dun taux local. Comme le propose la commission
Fouquet, lassiette pourrait tre mixte avec une partie majoritaire, assise sur un solde
de gestion, et une partie, minoritaire, assise sur la valeur locative foncire existant
aujourdhui. Dans ce cadre, il est ncessaire que le taux de la taxe de gestion soit
dfini au niveau national afin de mettre fin des distorsions excessives et de limiter
la charge pour les entreprises. En revanche, la part foncire pourrait tre fixe
localement en liaison avec un impt sur les mnages afin de laisser aux collectivits
le pouvoir dajustement sur leurs recettes fiscales (J-A. Seillre, Les chos
21.12.2004).
- La rforme de la fiscalit conomique (2009) est dinspiration nolibrale
plusieurs titres.
Dabord, elle a rduit considrablement la charge fiscale des entreprises (prs
dun quart du produit de la TP, 6,3 M par an en rgime de croisire, 4,8M si on
retranche le surplus dIS), ce qui va dans le sens de lconomie de loffre. Elle a
bnfici surtout aux activits qui investissent le plus, notamment la construction,
lindustrie, le commerce et les transports. Cela a conduit un transfert de charges
fiscales vers les mnages. Ensuite, la rforme a instaur la fixation des taux de
CVAE au niveau national, en rupture avec le principe de la libert de fixation des
taux des impts directs en vigueur depuis 1980. Cela doit avoir deux effets de
freinage de la fiscalit locale, ce qui est un des objectifs du nolibralisme. Dune
part, cela freine directement la progression de la fiscalit locale des entreprises en les
mettant labri des hausses de taux dcides localement. Dautre part, cela peut avoir
un effet indirect de frein sur la fiscalit des mnages : en cas de dpenses
supplmentaires, cela provoque un face face entre les lus et les particuliers, do
un mcanisme de rappel destin peser sur la fiscalit locale des mnages.
- Par ailleurs, le redploiement de lensemble des impts directs, qui a
accompagn la rforme de la fiscalit conomique, implique des pertes de marges de
manuvre diffrencies par niveau de collectivits. Les rgions perdent quasiment

tout pouvoir fiscal car elles nont plus de fiscalit directe sur les mnages et elles ne
peuvent moduler que les taxes indirectes. Les dpartements ne peuvent plus agir que
sur leur taux de la TFPB (taxe foncire sur les proprits bties). Le bloc communal
possde encore la libert des taux des impts directs sur les mnages, de la CFE et
de la TASCOM (taxe sur les surfaces commerciales) dans certaines limites.
Un premier resserrement de la politique des dotations
- Ltat a dj cherch ds les annes 1990 freiner lvolution de ses
compensations fiscales, avec des succs limits. Il a voulu convertir les
dgrvements en exonrations pour ne plus devoir accrotre sa contribution chaque
hausse des taux. Il a aussi impos une participation des collectivits locales aux
dgrvements en fonction des hausses des taux.
- A partir de 2008, le gouvernement a dcid de ralentir la progression du montant
global de lenveloppe des concours de ltat. Cela sest opr en deux temps. De
2008 2010, lenveloppe a t indexe sur le seul taux dinflation prvisionnelle
aprs avoir t indexe sur un indice mixte incluant linflation et une fraction du taux
de croissance du PIB. La DGF (dotation globale de fonctionnement) na plus t
indexe que sur linflation prvisionnelle et plusieurs dotations ont t geles. De
2011 2013, lindexation a t supprime et le montant des concours a t gel en
valeur, ce qui a signifi une baisse en valeur relle.
- Au sein de lenveloppe norme, ltat a fait jouer de plus en plus aux
compensations fiscales le rle de variables dajustement pour rendre compatible la
progression dautres dotations avec le freinage de lenveloppe globale. Le nombre de
variables dajustement a t augment pour concilier le ralentissement de
lenveloppe et lintgration de nouvelles dotations.

I.2. Prsidence Hollande :


perspective nolibrale

austrit

accentue

et

La baisse des concours de ltat (2014-2017) : laustrit renforce


En 2014, le gouvernement Ayrault a dcid une premire rduction de 1,5
milliard. En 2015, en 2016 et en 2017, le gouvernement Valls a rduit chaque anne
le montant des dotations de 3,67M supplmentaires. La baisse totale des concours
est de 11M entre 2014 et 2017. Pour les collectivits locales, cela reprsente 5,7%
des recettes relles de fonctionnement de 2014 (193,3M), 18,8% des dotations et
participations de fonctionnement en 2014 (58,5M), 40,5% de lpargne brute de 2014
(27,2M) et 71,8% de lpargne nette de 2014 (15,3M).
Programmation des baisses des concours de ltat aux CL 2014-2017
2014
2015
2016
2017
Variation annuelle
-1,5M
-3,67M -3,67M -3,66M
Variation cumule 2015-2017
-3,67M -7,34M -11,0M
Variation cumule 2014-2017
-1,5M
-5,17M -8,84M -12,5M
LF2014, PLF2015, PLPFP2014-2019

La rduction est concentre essentiellement sur la DGF (3,4M en 2016, -9,2% de


36,6M de 2015). Elle est rpartie entre catgories de collectivits daprs les recettes
totales (bloc communal : -2,071M, communes -1,450M, EPCI (tablissements
publics de coopration intercommunale) -0,621M, dpartements -1,148M, rgions : 0,451M). Elle est rpartie au prorata des recettes relles de fonctionnement entre les
communes et entre les EPCI, au prorata de la population x indice synthtique entre
les dpartements et au prorata des recettes totales entre les rgions.
La rduction de lenveloppe des concours de ltat est une premire qui contraste
avec les politiques antrieures de la gauche et de la droite. Cela navait pas t
envisag par la gauche avant son accession au pouvoir en 2012.
Cependant, des attnuations sont apportes la rigueur en 2016 pour tenter de
prserver les investissements. Dune part, un Fonds de soutien linvestissement du
bloc communal est cr, dot de 1M en autorisations dengagement (150m crdits de
paiement 2016). Dautre part, le FCTVA (fonds de compensation de la TVA) est
tendu aux dpenses dentretien des btiments publics et de la voirie et aux dpenses
dinvestissement ralises entre 2015 et 2022, sous matrise douvrage publique pour
des infrastructures dans le cadre du plan France trs haut dbit.
Les nouveaux objectifs globaux : stabilit des soldes, rduction des masses
Les objectifs moyen terme du gouvernement pour les collectivits locales sont
contrasts selon que lon considre les soldes ou les masses budgtaires, au vu de la loi
de programmation des finances publiques (2014-2019).
Sur la priode 2014-2017, le gouvernement nattend pas des APUL
(administrations publiques locales) une amlioration du solde financier qui doit se
maintenir autour de -0,3% PIB. Il nattend pas non plus une rduction de lencours
de la dette qui est cens se maintenir autour de 8,9% PIB. Il espre en revanche une
baisse significative de la part des dpenses publiques locales dans le PIB (-0,5 pt) et
une baisse gale de la part des recettes publiques locales dans le PIB (-0,5 pt).
volution prvue des soldes et masses budgtaires des APUL
(%PIB) (2014-2017)
2014
2015
2016 2017 cart 2014-2017
Solde APUL/ PIB
-0,3
-0,2
-0,3
-0,3
0
Dette APUL/ PIB
8,8
8,9
8,9
8,9
+0,1
Dpenses APUL/ PIB 11,9
11,8
11,6 11,4
-0,5
Recettes APUL/ PIB
11,6
11,5
11,3 11,1
-0,5
LPFP 2014-2019
Lobjectif prioritaire : freinage des dpenses locales
Lobjectif dvolution de la dpense publique locale en valeur (ODEDEL) a t
institu par la loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019 de
dcembre 2014. Il porte sur le pourcentage dvolution annuelle primtre constant
de la dpense locale. Cela englobe les dpenses relles de fonctionnement et les
dpenses relles dinvestissement hors remboursement du capital de la dette. Cest
un objectif indicatif, pour respecter le principe de libre administration des
collectivits locales, leur donnant un rfrentiel dvolution de leurs dpenses
compatible avec la trajectoire des finances publiques. Il doit tre rvis chaque
anne. LODEDEL 2016 du PLF2016 a t abaiss par rapport celui de la LPFP
5

(loi de programmation des finances publiques) 2014 : 1,2% pour la DT (dpense


totale) au lieu de 1,9% et de 1,6% pour les DRF(dpenses relles de fonctionnement)
au lieu de 2,2% ( cause de la faible inflation et de la forte baisse de
linvestissement).
LODEDEL est dclin par type de collectivit territoriale. Pour 2016, il est plus
lev pour les dpartements que pour les autres collectivits cause de limportance
des transferts sociaux croissants dans leurs dpenses de fonctionnement.
ODEDEL de lensemble des collectivits locales (en valeur)
%
Dpense totale
Dpense relle fonctionnement

2015
0,5
2,0

2016
1,9
2,2

2017
2,0
1,9

LPFP 2014-2019
ODEDEL 2016 par catgorie de collectivits locales.
Ensemble
Bloc communal
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions

Dpense totale
1,2%
1,0%
1,2%
0,6%
1,9%
0,4%

Dpense relle fonctionnement


1,6%
1,1%
1,3%
0,7%
2,7%
0,6%

PLF 2016

II. Laccompagnement social de la stratgie financire de


ltat
La solidarit est rendue ncessaire par limportance des ingalits entre
collectivits locales, surtout au niveau des communes. Elle peut permettre aussi de
faire mieux accepter les effets de laustrit. Le gouvernement agit pour renforcer la
prquation entre les collectivits locales et pour rationnaliser le systme des
dotations.

I. 1. Le renforcement de la prquation territoriale


On distingue la prquation verticale et la prquation horizontale. La prquation
verticale est intgre aux dotations de ltat selon des critres de ressources et de
charges. Slevant 7,9 milliards en 2014, elle reprsente 86% de la prquation
totale. La prquation horizontale associe des prlvements oprs sur des
collectivits favorises et des versements des collectivits dfavorises de mme
nature. Elle couvre 14% des ressources de la prquation.
Le renforcement de la prquation verticale.
La prquation verticale est assure surtout par la dotation globale de
fonctionnement (7,5 M).
Pour le bloc communal qui en absorbe lessentiel (80%), cela comprend la
dotation intercommunalit (2,5M), la dotation de solidarit urbaine et de cohsion
6

sociale (DSU) (1,6M), la dotation de solidarit rurale (DSR) (1M), la Dotation


nationale de prquation (DNP) (0,8M) et le FDPTP (fonds dpartemental de
prquation de la taxe professionnelle) (0,4M). Pour les dpartements (18% de la
prquation), cela inclut la dotation de fonctionnement minimale (0,8M) et la
dotation de prquation urbaine (0,6M). La dotation de prquation rgionale ne
couvre que 2% de la prquation verticale.
La part prquatrice de la DGF a augment au fil des annes du fait de la hausse
rgulire des dotations de solidarit et de la stabilisation du montant global de la
DGF. Elle est passe de 12,3% en 2003 (4,5 M) 18,2% en 2013. En 2016, les
dotations de prquation de la DGF progressent de 317 millions (DSU : + 180m,
DSR : +117m, DGF Dpartements : +20m).
Cela montre que lide de prquation progresse mais les montants en vigueur
restent encore trs minoritaires dans lensemble des concours financiers de ltat
(environ 70M).
Le renforcement de la prquation horizontale.
Pour le bloc communal, la prquation horizontale comprend le Fonds national de
prquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) (570 millions en
2014) et le Fonds de solidarit des communes de la rgion Ile de France (250
millions). Le FPIC connait une monte en rgime rgulire : 150 millions en 2012,
360m en 2013, 570m en 2014, 780m en 2015, 1 milliard en 2016 et 2% des recettes
de fonctionnement en 2017. La slectivit du FPIC a t renforce depuis 2012 par
une succession de hausses du seuil minimum de leffort fiscal de 2012 2016 (0,5 en
2012, 0,75 en 2013, 0,8 en 2014, 0,9 en 2015, 1 en 2016) qui rduisent le nombre
dattributaires. En 2016, des exonrations de prlvement sont prvues pour les
communes dfavorises (augmentation du nombre de communes exonres parmi les
communes percevant la DSU et la DSR).
Au niveau des dpartements, la prquation horizontale comprend le Fonds de
prquation des droits de mutation titre onreux des dpartements (257 millions), le
Fonds de solidarit des dpartements de la rgion Ile de France (60 millions), le
Fonds de prquation de la CVAE (cotisation sur la valeur ajoute des entreprises)
des dpartements (56 millions), le Fonds de solidarit en faveur des dpartements
(537 millions). Au niveau des rgions, cela comprend le Fonds national de
prquation des ressources des rgions et de la collectivit territoriale corse (56
millions).
Le gouvernement a cr des fonds durgence. Le Fonds de soutien aux
dpartements en grande difficult (50 millions) bnficie une dizaine de
dpartements (Aisne, Cher, Gard, Nord, Pas de Calais, Seine Saint Denis, Val
dOise, Guyane, Martinique, Runion). Le Fonds de soutien aux collectivits locales
ayant des emprunts toxiques a t renforc (montant annuel passant de 100
200 millions)..

II.2.
La future rforme de la Dotation globale de
fonctionnement bloc communal.
Les conditions de la rforme de la DGF
La DGF fait lobjet de nombreuses critiques : elle contient des mcanismes
gnrateurs de rentes ; les compensations fiscales et les garanties accumules
augmentent la dconnection avec les charges de fonctionnement ; les disparits de
DGF bloc communal sont excessives, y compris dans chaque strate dmographique ;
la dotation forfaitaire reflte mal les charges des communes centres et des communes
rurales ; les dotations de prquation sont mal adaptes avec un saupoudrage
excessif et un manque darticulation entre prquation horizontale et verticale ; la
DGF bloc communal reflte mal le fait intercommunal
La rforme projete sinspire des ides du rapport de Ch. Pires-Beaune et J.
Germain: Pour une DGF quitable et transparente : osons la rforme (juillet
2015).
La nouvelle dotation forfaitaire
Une Dotation de base doit tre dun montant par habitant identique pour toutes
les communes quelle que soit leur population (75,72 / hab). Ceci marque une
rupture forte avec le systme actuel, o la dotation par habitant crot en fonction de la
taille (de 64 128 / hab.). Cette disposition tait rclame par les lus du monde
rural.
Une Dotation de ruralit doit tre calcule daprs la densit dmographique.
Son montant moyen est de 20 / hab. Les communes dont la densit est < 75% de
la densit nationale sont ligibles La rpartition se fait daprs la population x
linverse de la densit relative de la commune. Elle est plafonne 4 fois la dotation
de base.
Une Dotation de centralit est fonction des charges de centralit apprcies au
niveau de lensemble intercommunal. La rpartition entre les EPCI et entre les
communes ligibles se fait suivant la population, DGF x une somme entre 15 et
45/hab suivant une fonction croissante de la population. La part de lEPCI FPU
(fiscalit professionnelle unique) dans le partage interne se fait en fonction du CIF
(coefficient dintgration fiscale). La part de chaque commune dpend de sa part
dans la population de lEPCI leve la puissance 5. Une commune reprsentant
40% de la population reoit 81% de la dotation.
Communes
% population
% dotation centralit

A
B
C
D
Total
40%
30%
20%
10%
100%
81,3% 16,26% 2,44% 0,08% 100%

Des cliquets de scurit sont prvus : les pertes et les gains sont plafonns
5% par an.
La rforme de la Dotation forfaitaire produirait une redistribution inter-strates des
villes grandes et moyennes vers les communes rurales, priurbaines. Les transferts
seraient limits court terme ( cause des seuils de 95% et 105%) et croissants
moyen terme La performance prquatrice serait peu amliore.

Les nouvelles dotations de prquation


La DNP (dotation nationale de prquation) est supprime car la plupart des
communes ligibles la DNP ltaient la DSU ou la DSR. Elle sera redistribue
entre DSU et DSR.
La Dotation de solidarit urbaine est recentre. En matire dligibilit, lindice
synthtique et les critres sont inchangs, mais le nombre de communes est rduit.
Pour les communes >10 000hab, on retient les 2 premiers tiers au lieu des 3 premiers
quarts des communes classes daprs un indice synthtique : rduction du nombre
de bnficiaires de 742 659 (statu quo pour les communes 5000-10 000hab). La
rforme de la DSU entranerait une baisse de la concentration de la DSU/hab. et une
meilleure performance prquatrice.
La Dotation de solidarit rurale est recentre. La fraction bourgs-centres est
inchange. La fraction prquation nouvelle fusionne la fraction prquation et la
fraction cible. En matire dligibilit, on retient les 2 premiers tiers des communes
classes daprs un indice synthtique : rduction du nombre de bnficiaires de
34700 23700. La rforme de la DSR entrainerait une augmentation de la
concentration de la DSR/hab. ( un degr toujours plus faible que pour la DSU) et
une hausse de la performance prquatrice.
Pour les dotations de prquation, on prvoit des variations annuelles comprises
entre -3% et +20% et des garanties pour perte dligibilit. Pour la DGF, on prvoit
une garantie pluriannuelle (si baisse cumule DGF >25% RRF (recette relle de
fonctionnement) sur 2017-2021) et une garantie annuelle (si baisse annuelle >10%
RRF sur 2017-2021)
La nouvelle DGF des EPCI
Les enveloppes avec des normes diffrentes par catgories dEPCI sont
abandonnes.
La dotation de prquation est rforme. Son montant moyen est de
49/habitant. Sont ligibles les EPCI dont le potentiel fiscal par habitant est infrieur
1,5 fois le potentiel fiscal par habitant moyen de la catgorie dEPCI. La
rpartition entre EPCI ligibles se fait en fonction de la population, du CIF et de
lcart relatif du Potentiel fiscal par hab. de lEPCI au 1,5 Potentiel fiscal par
habitant moyen de la catgorie dEPCI.
Une dotation dintgration est cre. Son montant moyen est de 21 / habitant.
Elle est attribue tous les EPCI fiscalit propre. On ne diffrencie pas le CIF par
catgorie. La rpartition entre EPCI sopre daprs le CIF et la population des EPCI.
Une dotation de centralit est cre. Cest la part de la dotation de centralit
revenant aux EPCI, calcule daprs le CIF.

Simulation de la nouvelle DGF bloc communal avant prlvement pour 2016 (millions )
DF des communes
Dotation de base
Dotation de ruralit
Dotation de centralit
Plancher 95%
Plafond 105%
Ajustement au montant notifi 2015

10819m
5359m
272m
1650m
3371m
-252m.
420m

Dotation amnagement communes


Dotation de solidarit urbaine
Dotation de solidarit rurale
DGF des EPCI
Dotation de centralit
Dotation de prquation
Dotation dintgration
Garantie

3947m
2251m
1696m
652m
3235m
1387m
1272m

A. Guengant et L.A. Vervisch, Journe CNFPT, Bordeaux, novembre 2015


Cette rforme suscite des critiques et met en cause des divergences dintrts
entre les communes. Son application, qui nest pas favorise par le calendrier
lectoral, a t reporte 2017 ds lautomne dernier, avant dtre repousse 2018
six mois plus tard.
Par ailleurs, ltat semble aujourdhui relativement peu proccup par lobjectif
de justice sociale entre les contribuables au niveau local. Cette finalit inspire
quelques mesures ponctuelles (pour les mnages revenu modeste, pour les
handicaps notamment). La rvision des valeurs locatives, voque depuis trs
longtemps, est en chantier mais les perspectives sont floues pour son application aux
locaux dhabitation. Enfin et surtout, aucune rforme de fond nest envisage pour la
taxe dhabitation, qui fut pourtant trs critique.

III. La nouvelle gestion locale sous tension financire


La politique daustrit de ltat cre des tensions financires dans le secteur
public local. Sa poursuite impliquera des changements structurels notamment
dinspiration nolibrale.

III.1. Les tensions financires dans lensemble du secteur


public local
La politique daustrit de l'tat nempche pas la bonne tenue des indicateurs de
lorthodoxie financire maastrichtienne lie la contrainte dquilibre budgtaire
rel. Pourtant, cela nen dgrade pas moins la marge de manuvre des collectivits
comme le montre la chute des soldes dpargne et la monte des ratios de capacit de
dsendettement. La baisse des investissements en est la premire consquence. (cf.
tableaux en annexe).
Une orthodoxie financire persistante
Le besoin de financement des APUL reste faible (0,26% du PIB en moyenne entre
2007 et 2014, compris entre 0 et 0,5% du PIB), trs infrieur celui de ltat (4% du
PIB en moyenne). La dette des APUL est en lgre hausse mais reste faible (entre

10

7% et 9% du PIB), ce qui contraste avec lenvol de la dette de l tat (de 48,8%


75,5%, du PIB, +26,7 points).

Solde financier et dette des administrations publiques locales et de ltat (%PIB)


2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

Solde APUL
-0,4
-0,5
-0,3
-0,1
0,0
-0,2
-0,4
-0,2

Solde tat
-2,0
-3,3
-6,0
-6,1
-4,4
-3,9
-3,3
-3,5

Dette APUL
7,1
7,5
8,1
8,2
8,2
8,5
8,7
8,8

Dette tat
48,8
53,0
61,1
63,2
65,8
69,8
72,6
75,5

Une aisance relative au dbut de la crise (2008-2011)


La marge de manuvre sur le fonctionnement a encore progress. Les recettes de
fonctionnement ont augment (3,4% par an) grce des ressources fiscales en
croissance (4,1% par an) ainsi que les concours de ltat (3,7% par an). Les dpenses
de fonctionnement ont t ralenties un rythme de croissance modr (2,6%).
Lpargne brute a donc progress (de 33,7M 41,5M, +23,1% sur trois ans). Dans le
contexte de crise, le secteur local a stabilis les dpenses dinvestissement. La hausse
de lpargne brute a donc permis la baisse de lemprunt et la faible hausse de
lencours de dette. Il en est rsult une baisse du ratio de dsendettement (de 4,1
3,78 annes).
Une dgradation avec la politique daustrit (2011-2015)
Leffet de ciseau apparat dans la section de fonctionnement malgr la modration
des dpenses. La croissance des recettes de fonctionnement (1,6% par an) est
infrieure celle des dpenses de fonctionnement (2,5% par an). Ceci est d
uniquement la chute de la croissance des recettes (de 3,4% 1,6% par an entre
2008-2011 et 2011-2015, -1,8 points) alors que celle des dpenses est inchange (de
2,6% 2,5% par an). Le freinage des recettes de fonctionnement rsulte de la baisse
des concours de ltat (-3,6% par an) succdant une hausse (3,7 % par an) et du
ralentissement du produit fiscal (de 4,1% 3,4% par an). Leffet de ciseau implique
une baisse de lpargne brute de 41,5M en 2011 38,1M en 2015 (-8,2% en 4 ans).
Linvestissement joue le rle de variable dajustement. La baisse de
lautofinancement a conduit une baisse des dpenses dinvestissement (-8,5%),
concentre sur les deux dernires annes (-16,2% de 2013 2015). Lemprunt est
maintenu de sorte que lencours de dette augmente (+15% sur quatre ans). La baisse
de lpargne brute et la hausse modre de la dette conduisent une hausse du ratio
de dsendettement (de 3,78 4,74 annes).

11

III.2. Les tensions


territoriaux (2011-2015)

financires

aux

divers

niveaux

Tous les niveaux subissent des tensions financires entre 2011 et 2015 : baisse de
lpargne brute, monte de la dette, hausse du ratio de dsendettement. Mais ils les
supportent des degrs diffrents. Ce sont les dpartements qui prouvent les
difficults financires les plus grandes dans la mesure o ils doivent supporter bien
plus que les autres niveaux la progression des dpenses sociales lies la crise et une
certaine instabilit du produit de la fiscalit (droits de mutation). (cf. tableaux en
annexe).
Les communes
Les recettes de fonctionnement stagnent (+0,9 par an) du fait de la baisse des
dotations (-11,2%) alors que le produit fiscal progresse (2,1% par an). Les dpenses
de fonctionnement croissent plus fortement (2% par an) sous leffet des dpenses de
personnel. Leffet de ciseau (1,1 point) fait chuter lpargne brute de 13,2M 10,4M
(-21,2%) et lpargne disponible (de 7,9M 4,4M). Les communes ragissent en
baissant les investissements (-16%) et en maintenant lemprunt. Elles subissent une
hausse du ratio de dsendettement (de 4,48 6,03, +1,55).
Les groupements fiscalit propre
Le rythme daugmentation des recettes de fonctionnement (2,3% par an) est
infrieur celui des dpenses de fonctionnement (3,5%). Cet effet de ciseau (1,2
point) implique une chute de lpargne brute (-15,4%, de 5,2M 4,4M) et de
lpargne disponible (de 3,6M 2,5M).
Les EPCI imitent la baisse des dpenses dinvestissement (-4,5%) en maintenant
lemprunt. La baisse de lpargne brute et la hausse de lencours de dette conduisent
une hausse sensible de la capacit dynamique de dsendettement (de 3,71 5,39,
+1,68).
Les dpartements
Les recettes de fonctionnement stagnent (+0,7% par an) du fait de la baisse des
dotations de ltat, alors que les dpenses de fonctionnement progressent
modrment (2,2% par an), tires par la hausse des dpenses des transferts sociaux
lie la crise. Lampleur de leffet de ciseau (1,5 point) provoque une trs forte chute
de lpargne brute (-34,8%, de 8,9M 5,8M) et de lpargne disponible (divise par
deux, de 5,7M 2,9M). Les dpartements ragissent en rduisant linvestissement (14%) et en maintenant lemprunt. Ils nvitent pas une forte hausse du ratio de
dsendettement (de 3,43 5,86, +2,43).
Les rgions
Les recettes de fonctionnement stagnent (+0,8% par an), freines par la baisse des
dotations. Les dpenses de fonctionnement croissent modrment (2% par an).
Leffet de ciseau entraine une baisse de lpargne brute (de 5,5M 4,8M, -12% en
quatre ans) et de lpargne disponible (de 4,2M 3,0M). Les rgions prservent
linvestissement qui progresse, au prix de la hausse de lemprunt et lencours (+33%

12

sur quatre ans). La baisse de lpargne brute et la hausse de la dette impliquent une
hausse du ratio de dsendettement (de 3,25 4,98, +1,73).

III.3. La porte des tensions financires actuelles


La controverse entre le gouvernement et les lus sur le court terme
Le gouvernement considre que les collectivits locales peuvent supporter les
baisses des dotations, car la fiscalit locale reste dynamique et des marges
dconomies existent sur les dpenses de fonctionnement. Je ne reois pas
largument selon lequel nous aurions rendu inluctables les hausses dimpts au
niveau local du fait de la baisse des concours de ltat. Compte tenu du dynamisme
des assiettes, les ressources des collectivits locales continuent progresser, leurs
dpenses aussi un moment o ltat poursuit la baisse de ses dpenses en niveau.
Sil est pertinent de soutenir linvestissement, ce que nous faisons, chacun connat les
marges dconomies locales qui existent sur les frais de fonctionnement. (M. Sapin
30.9.2015). Le gouvernement affirme que lexistence dune capacit de financement
du secteur public local en 2015 (700 millions) tmoigne dune situation financire
saine.
Les associations dlus contestent cette analyse. Elles rtorquent que lexcdent
financier (dailleurs circonstanciel) est d la chute des investissements (FBCF :
formation brute de capital fixe, indicateur mesurant essentiellement l'investissement
matriel pour une anne donne: -4,6M), en raison prcisment des difficults
financires (chute de lpargne). Elles demandent vainement linterruption de la
politique daustrit lgard des collectivits locales. Elles ont obtenu seulement la
rduction de moiti de la baisse des dotations du bloc communal en 2017 (1M au lieu
de 2M), qui a t annonce par Franois Hollande au Congrs des maires de France
(2 juin 2016).
La commission denqute sur les effets des baisses de dotations a donn lieu un
dsaccord entre son prsident Alain Faure (PS) et son rapporteur Nicolas Sansu (FG).
Le prsident a jug que le rapport reposait sur une remise en cause complte de la
politique du gouvernement et la commission a refus sa publication. Alain Faure va
jusqu justifier la politique de rigueur en se rfrant une thse de la nouvelle
macroconomie classique daprs laquelle la baisse dpenses publiques locales doit
permettre une baisse de la fiscalit locale, ce qui augmentera les marges des
entreprises et leur permettra daugmenter les investissements (La Gazette, dcembre
2015).
Des contraintes de laustrit aux rformes structurelles rgressives
Si la politique daustrit se poursuit, aprs les baisses de linvestissement, les
difficults financires vont impliquer des conomies sur le fonctionnement alors que
les marges de rduction des gaspillages ont diminu. Les pressions vont concerner la
diminution des dpenses de personnel, composante essentielle du fonctionnement ;
cela passe par le non-remplacement partiel des dparts la retraite et par la mise en
cause des rgimes indemnitaires. Elles vont porter aussi sur les subventions aux
associations, sur les subventions implicites certains services publics locaux, do
des hausses de tarifs pour les utilisateurs, voire sur le financement des services
sociaux avec certaines limites videntes. Les rformes territoriales en cours peuvent

13

permettre des conomies. La relance de lintercommunalit et les fusions de rgions


fournissent loccasion de dvelopper des mutualisations. Mais il sagit seulement
dconomies long terme avec presque toujours des effets contraires de
renchrissement des cots court terme.
La poursuite des difficults financires va inciter galement les collectivits
locales des rformes structurelles nolibrales. Les pressions vont saccentuer pour
de nouveaux transferts de services publics locaux des entreprises, pour tout ce qui
ne concerne pas le domaine rgalien. Au niveau national, en cas de victoire de la
droite en 2017, un tsunami nolibral est envisag sur le secteur public local. Les
Rpublicains veulent notamment enterrer le statut de la fonction publique territoriale.
Le statu quo nest plus tenable (N. Sarkozy) (La Gazette, 10.3.2016). Pour les
nouveaux entrants, il est prvu un statut remani ouvert aux seuls mtiers de
souverainet, les autres nouveaux agents seraient soumis aux rgles du droit priv.
Le tournant de la rigueur risque de ntre alors que lintroduction un priode de
transformations structurelles rgressives du secteur public local.

14

Annexes
volution des finances des collectivits locales 2008-2011
(en milliards deuros)

2008

2011

Recettes courantes fonctionnement


Fiscalit
Dotations de ltat
Dpenses fonctionnement
Dpenses personnel
pargne brute
Remboursement du Capital de la Dette
Emprunts nouveaux
Dpenses investissement
Dpenses totales hors RCD
Encours de dette
Ratio de dsendettement (annes)

184,2
103,0
46,6
150,6
51,2
33,7
12,8
22,3
53,2
203,8
138,1
4,1

204,2
116,3
52,0
162,7
56,3
41,5
13,6
19,0
52,8
215,5
156,9
3,78

Variation
cumule
10,9%
12,9%
11,6%
8,0%
10,0%
23,1%
6,2%
-14,8%
-0,7%
5,7%
13,6%
-0,32

Variation
annuelle
3,4%
4,1%
3,7%
2,6%
3,2%
7,0%
2,0%
-4,0%
-0,2%
1,9%
4,4%

Source : Banque postale, Note de conjoncture, mai 2016


volution des finances des collectivits locales 2011-2015
(en milliards deuros)

2011

Recettes courantes fonctionnement


Fiscalit
Dotations de ltat
Dpenses fonctionnement
Dpenses personnel
pargne brute
Remboursement Capital Dette
Emprunts nouveaux
Dpenses investissement
Dpenses totales hors RCD
Encours de dette
Ratio de dsendettement (annes)

204,2
116,3
52,0
162,7
56,3
41,5
13,6
19,0
52,8
215,5
156,9
3,78

2015
(p)
217,8
132,8
45,0
179,6
63,8
38,1
15,1
20,5
48,3
227,9
180,5
4,74

Variation
Cumule
6,7%
14,2%
-13,5%
10,4%
13,3%
-8,2%
11,0%
7,9%
-8,5%
5,7%
15,0%
0,96

Variation
Annuelle
1,6%
3,4%
-3,7%
2,5%
3,2%
-2,0%
2,7%
1,9%
-2,1%
1,5%
3,5%

Source : Banque postale, Note de conjoncture, mai 2016


volution des finances des communes 2011-2015
(en milliards deuros)

2011

Recettes courantes fonctionnement


Fiscalit
Dotations de ltat
Dpenses fonctionnement
Dpenses personnel
pargne brute
Remboursement du Capital de la Dette
Emprunts nouveaux
Dpenses investissement
Dpenses totales hors RCD
Encours de dette
Ratio de dsendettement (annes)

77,0
46,2
18,8
63,8
33,2
13,2
5,3
5,9
24,3
88,1
59,1
4,48

2015
(p)
79,8
50,2
16,7
69,4
37,4
10,4
6,0
6,3
20,4
90,7
62,7
6,03

Variation
Cumule
3,6%
8,7%
-11,2%
8,8%
12,6%
-21,2%
13,2%
6,8%
-16,0%
2,9%
6,1%
1,55

Source : Banque postale, Notes de conjoncture.


15

Variation
Annuelle
0,9%
2,1%
-3,0%
2,0%
3,0%
-5,7%
3,1%
1,7%
-4,3%
0,8%
1,5%

volution des finances des groupements de communes 2011-2015


(en milliards deuros)

2011

Recettes courantes fonctionnement


Fiscalit
Dotations de ltat
Dpenses fonctionnement
Dpenses personnel
pargne brute
Remboursement du Capital de la Dette
Emprunts nouveaux
Dpenses investissement
Dpenses totales hors RCD
Encours de dette
Ratio de dsendettement (annes)

33,4
21,0
8,1
28,1
6,0
5,2
1,6
2,7
8,9
36,9
19,3
3,71

2015
(p)
36,7
24,3
8,4
32,3
7,7
4,4
1,9
2,6
8,5
40,8
23,7
5,39

Variation
Cumule
9,88%
15,7%
3,7%
14,9%
28,3%
-15,4%
18,7%
-3,7%
-4,5%
10,6%
22,8%
1,68

Variation
Annuelle
2,3%
3,7%
0,9%
3,5%
6,4%
-4,0%
4,4%
-1,0%
-1,0%
2,6%
5,3%

Source : Banque postale, Notes de conjoncture.

volution des finances des dpartements 2011-2015


(en milliards deuros)

2011

Recettes courantes fonctionnement


Fiscalit
Dotations de ltat
Dpenses fonctionnement
Dpenses personnel
pargne brute
Remboursement du Capital de la Dette
Emprunts nouveaux
Dpenses investissement
Dpenses totales hors RCD
Encours de dette
Ratio de dsendettement (annes)

64,0
41, 3
15,1
55,1
11,1
8,9
3,2
3,9
11,8
66,9
30,5
3,43

2015
(p)
65,9
44,7
13,2
60,1
12,0
5,8
2,9
4,0
10,1
70,2
34,0
5,86

Variation
Cumule
3,0%
8,2%
-12,6%
9,1%
8,1%
-34,8%
-9,4%
2,6%
-14,4%
4,9%
11,5%
2,43

Variation
Annuelle
0,7%
2,0%
-3,2%
2,2%
2,0%
-10,2%
-2,3%
0,6%
-4,0%
1,3%
2,7%

Variation
cumule
3,1%
29,9%
-25,5%
8,3%
82,8%
-12,7%
38,5%
65,2%
8,1%
8,3%
33,5%
1,73

Variation
Annuelle
0,8%
6,8%
-7,2%
2,0%
16,3%
-3,4%
8,4%
13,4%
2,0%
2,0%
7,4%

Source : Banque postale, Notes de conjoncture.

volution des finances des rgions 2011-2015


(en milliards deuros)

2011

Recettes courantes fonctionnement


Fiscalit
Dotations de ltat
Dpenses fonctionnement
Dpenses personnel
pargne brute
Remboursement du Capital de la Dette
Emprunts nouveaux
Dpenses investissement
Dpenses totales hors RCD
Encours de dette
Ratio de dsendettement (annes)

22,3
11,7
9,8
16,8
2,9
5,5
1,3
2,3
8,6
25,4
17,9
3,25

2015
(p)
23,0
15,2
7,3
18,2
5,3
4,8
1,8
3,8
9,3
27,5
23,9
4,98

Source : Banque postale, Notes de conjoncture.

16