Ctedra: Metodologa de la Investigacin

Docentes:
Diego Hurtado
Eduardo Mallo
Cristina Mantegari
Pablo Souza

Jorge A. Vzquez

Resea
El Estado como problema y como solucin.
Peter Evans y Leandro Wolfson (1996)
Junio 2014

Peter Evans y Leandro Wolfson.

Resea: El Estado como problema y como solucin. (1996)
El propsito de esta resea es abordar el texto de Evans y Wolfson desde una
perspectiva que nos permita remarcar los conceptos centrales de los autores como aportes a la
temtica analizada, y acompaar ese recorrido sealando lo que consideramos una
singularidad interesante, su metodologa; la cual nos permite ver tanto la construccin del
objeto de estudio, como su utilidad en la elaboracin de los aportes conceptuales que los
autores alcanzan en el texto. Esto sin dejar de considerar la importancia que para el estudio de
la temtica tienen los interrogantes, que a nuestro entender el propio mtodo deja planteados.
Evans y Wolfson proponen como punto de partida para su anlisis, un recorrido por
conceptos de las teoras sobre el desarrollo posteriores a la Segunda Guerra Mundial; las que
definan al Estado como actor central en el cambio estructural. Mas all de las diferentes
experiencias desarrollistas de las dcadas del 50 y 60; los autores sealan que a poco de
iniciarse la dcada el 70, la coyuntura internacional cambia producto de la declinacin del
comercio mundial y aparece la idea de la necesidad de ajuste, dentro de la cual cobran fuerzas
los postulados de las teoras minimalistas, que proponen un Estado chico. A esa corriente
Evans y Wolfson le dan la entidad de gran aparato terico, al que denominan
neoutilitarista, la llamada segunda ola.
La tercera ola, segn los propios autores, logra superar esa visin absolutamente
negativa del desarrollismo de los aos 60, como tambin supera su contrapartida minimalista,
en tanto garante de las relaciones sociales en favor de la propiedad privada; centrndose en el
anlisis de la redefinicin del Estado como agente de cambio, encerrando una paradoja y su
consecuente interrogante: Era posible ver al Estado como raz del problema al tiempo que
como su solucin? Las respuestas se centraron en dos aspectos, desde los cuales resignificar
el papel del Estado; como aparato burocrtico que contaba con la experiencia y saberes de los
tecncratas, y como estructura institucional perdurable.
Para sus autores el trabajo que realizaron fue una contribucin al anlisis de esta tercera
ola, presentando una base emprica desde la cual poder observar el papel del Estado en los
pases que se transformaron industrialmente, y cuales fueron las caractersticas institucionales
que diferenciaron a los que tuvieron mejores resultados; entendiendo que existe

una

correlacin, entre el desempeo del Estado en un plan de transformacin industrial y su

desempeo ante un plan de ajuste.
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Partiendo de all, Evans y Wolfson desarrollan su propuesta metodolgica, a la que

ponderan tanto una reconsideracin conceptual, como un anlisis histrico comparativo;
planteando en principio una revisin de las ideas clsicas del institucionalismo comparativo, y
luego un anlisis comparativo inductivo de los casos que han tenido algn xito en el
perodo de transformacin industrial post-guerra. Los casos que estudian son el de Zaire, bajo
el gobierno de Mobutu como un caso de Estado predatorio, los casos del sudeste asitico,
particularmente de Japn, Corea y Taiwn (NIC) como ejemplos de pases con un Estado
desarrollista y, Brasil e India como ejemplos de Estados que, lograron resultados en algunas
reas y momentos pero que no lograron mantenerlos en forma consistente.
Comienzan desde la teora clsica de Weber, respecto del Estado y el papel de la
burocracia, tanto como ponen en juego planteos de Hirschman y Gerschenkron, desde la
teora de industrializacin tarda (la ventaja del retraso), sobre procesos industriales mas
cortos que los que precedieron, la capacidad de saltar etapas y adelantar ramas de la industria,
como la industria qumica pesada y el concepto de industrializacin desde arriba; que
proponen al Estado ya no como un garante del entorno desde la concepcin weberiana, sino al
Estado como organizador y animador de la voluntad empresaria de arriesgar el excedente
disponible invirtindolo en actividades productivas.
El caso Zaire, que los autores definen como un Estado patrimonialista, donde el control
est en manos de un muy reducido grupo de personas, relacionadas entre s; lo llamativo
resulta que, las relaciones de mercado son las que signan el comportamiento administrativo
del Estado, y en las que se puede apreciar un estrecho vnculo entre esa relacin mercantilista
y la corrupcin. En este punto consideramos necesario para nuestro anlisis, remarcar que,
una de las variables que han posibilitado las condiciones de produccin de esa burocracia
nacional y sus formas relacionales, ha sido la existencia de un apoyo internacional abierto,
preciso y constante de parte de organismos financieros internacionales, tanto como de otros
Estados que han llegado a intervenir con sus fuerzas armadas, en defensa de la continuidad de
la administracin de Mobutu.
En relacin al anlisis de los NIC, Evans y Wolfson hacen una primera ponderacin
respecto de su importancia no slo en la comprensin del papel del Estado en el desarrollo,
sino en los procesos histricos, y las formas en que se construyeron los sustentos
institucionales previos a la industrializacin; es decir, realzan el carcter histrico de dichos
procesos de los que muestran tanto las diferencias histricas, como las eventuales similitudes

en el papel que jugaron en el proceso de desarrollo industrial; dicho en trminos de Mills,

mantienen un estricto rigor del principio de especificidad histrica.
Del caso Japn, resaltamos algunos conceptos que nos parecen centrales, primero la
similitud y correspondencia que marcan los autores, respecto a las polticas pblicas de
promocin industrial con los postulados de Gerschenkron y Hirschman; en segundo trmino
la tensin que remarcan entre el aspecto weberiano del Estado desarrollista japons y una
burocracia coherente y meritoria, y la existencia de redes informales, externas e internas, en
el funcionamiento del Estado, particularmente sealada en la composicin del Ministerio de
Comercio Internacional e Industria (MITI); tensin en la que no vemos como imperiosa la
necesidad de dejar atrs las recetas weberianas; sino un gran aporte que dichas recetas
ofrecen en un contexto histrico diferente, en el cual las redes internas y externas que los
autores presentan como indispensables para el Estado japons,

podran ser consideradas

como un nuevo actor en las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, o bien como un
actor de existencia previa, pero con un grado de presencia e influencia diferente al que tenan
en el proceso de desarrollo capitalista del que tanto ha escrito Weber. Es tal vez en este punto
donde se pueda ver que la complementaridad entre Estado y redes, se manifieste en la
situacin particular de Japn como la forma, que este Estado encontr para la preservacin del
sistema, con una visin superadora del empresario o capitalista industrial en trminos
individuales; lo que los autores presentan como los elementos no burocrticos de la
burocracia y en los que encontramos justamente el ncleo de lo que proponen como
autonoma enraizada.
En los casos de Corea y Taiwn, es donde vemos mas ntidamente ese sesgo
metodolgico del principio de especificidad histrica, con el cual los autores,
independientemente del proceso de desarrollo diferente de las races burocrticas en ambos
casos, los equiparan en relacin a la importancia que tuvieron sus respectivas burocracias con
la transformacin industrial; al tiempo que entienden que el caso coreano es bastante similar
al japons, en su posibilidad de haber establecido redes interpersonales solidarias hacia el
interior de su burocracia. Los autores mencionan un quiebre en la tradicin burocrtica
coreana, y aunque no entran de lleno en sus causas, explican que en ese quiebre, el Estado
coreano asumi un perfil mas predatorio que desarrollista y remarcan que la masiva
asistencia econmica de Estados Unidos, contribuy a financiar un alto grado de corrupcin,
conceptos que queremos resaltar para su posterior tratamiento; finalmente determinan que esa
larga tradicin burocrtica fue una de las causas que permitieron a Corea la reconstruccin de
la funcin pblica, basada en la convergencia de su tradicin con las nuevas redes
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interpersonales, cuyo rasgo caracterstico se formaliz en el Consejo de Planificacin

Econmica (CPE), con las prerrogativas de un sper organismo del rea econmica; y aqu
queremos resaltar otro punto a considerar mas adelante, que es la importancia que asignaron a
la centralidad en la decisin estratgica; y que los autores ponderan como un proceso
organizado desde arriba.
El anlisis sobre el carcter histrico de la formacin de la burocracia en el Estado
taiwans es muy esclarecedor, ya que los autores no slo describen el proceso histrico de su
formacin sino fundamentalmente nos muestra como esa conformacin influy luego en la
relacin del Estado con el sector privado; el Kuomintang, que haba sido en gran medida un
rgimen predatorio, se reestructur y librado de su base conservadora relacionada a la
tenencia de la tierra, se transform a partir de su sesgo de Estado-Partido leninista, en un
instrumento que dotado de una nueva burocracia logr una estabilidad, cohesin y coherencia
que le permitieron una relacin con el sector privado, en la cual los lmites siempre fueron
puestos por el Estado; y en la que el Consejo de Planificacin y Desarrollo Econmico
(CPDE), asume la centralidad de la decisin estratgica en materia econmica.
De los casos analizados en frica y el Sudeste Asitico, y una vez establecido el
contraste en la autonoma enraizada en esos casos, proponen los autores ver como es posible
combinar elementos de esos dos tipos ideales a fin de construir resultados que no sean
puramente predatorios ni puramente desarrollistas; tomando para tal cometido los casos de
Brasil e India.
Se destaca la particularidad de Brasil respecto de los casos del sudeste asitico, a partir
de un recorrido histrico del que sintetizan que las diferencias comienzan por el modo en que
se obtienen los cargos pblicos en Brasil, que a partir de las prerrogativas que el ejecutivo
tiene para los nombramientos de funcionarios, es un factor que dificulta el reclutamiento por
mtodos meritocrticos; destacando que de esta manera el Estado se transforma en una fuente
de empleo y en una vasta red de relaciones personales mas que de idoneidad. En ese
contexto, proponen destacar lo que llaman reductos de eficiencia como estrategia de
modernizacin del Estado ante la dificultad para su transformacin, poniendo como ejemplo
de stos organismos al Banco Nacional de Desarrollo (BNDE), como caso en el que la red de
relaciones personales dificult la autonoma requerida, y como contra ejemplo en este sentido
proponen al Grupo Executivo para la Industria Automovilstica (GEIA) y a Petrobrs para la
industria qumica, remarcando estos ltimos como ejemplos de autonoma enraizada, pero no

como caracterstica general del Estado brasileo, sino como casos parciales por ramas de la
economa.
El caso de la India nos parece controvertido para el anlisis, siguiendo la propuesta de
los autores que, plantean una ambigedad respecto de Brasil, marcando una forma mas
weberiana en la cspide de la estructura interna del Estado, pero muy compleja con sus
vnculos con el resto de la estructura social. Relatan el proceso histrico de construccin del
aparato burocrtico de la India, mencionando reiteradamente las dificultades que el sistema de
castas trae consigo para la dinmica propia de un Estado que pretende conducir un proceso de
desarrollo industrial en el perodo de post-guerra; no obstante resaltan la importancia que ha
tenido el Estado en las inversiones de infraestructura y el aumento de la tasa de ahorro
interno.
Finalmente Evans y Wolfson remarcan que las comparaciones muestran que, es
engaoso comparar capacidad y eficiencia con aislamiento; que la fuerza de transformacin
de los Estados no se encuentra en el mentado achicamiento, sino en una compleja y densa red
de relaciones y conexiones internas y externas, caracterstica que destacan una vez mas como
autonoma enraizada, planteando as el concepto central del trabajo. Desde esta nocin,
proponen algunas definiciones tales como que no hay exceso, sino escasez de burocracia; que
se agranda la brecha entre la capacidad requerida y la disponible para que el Estado pueda
cumplir con su papel; y que la demanda de selectividad es coherente con los programas de
ajuste. Al remarcar enfticamente que el enraizamiento es condicin necesaria del desarrollo,
contradiciendo que el aislamiento sea el rasgo mas importante, los autores se mueven de la
mirada weberiana de burocracia.
Entre las consideraciones que queremos hacer del trabajo de Evans y Wolfson, la
primera es el gran aporte que con este trabajo han hecho, en la comprensin de las diferentes
dimensiones de anlisis que pueden ser utilizadas, en la problematizacin de situaciones
cambiantes de la dinmica econmica y social. La segunda consideracin es sobre la
utilizacin de un mtodo de anlisis comparativo del pasado reciente y el rol que en ese
proceso le cupo al Estado, para pensar desde all, cuanto y que en grado las burocracias
estatales pueden ser factor de liderazgo, independientemente de las caractersticas del proceso
de transformacin que se presente como necesario.
Resaltamos el mtodo, no como determinante, sino como disparador que nos interpela a
mas y mejores preguntas sociolgicas, que impidan obturar la bsqueda permanente de
soluciones que, las rpidas e interesadas respuestas que siempre abundan, pretenden clausurar.
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Consideramos que el trabajo deja abierto un espacio de discusin que permite aproximarnos al
problema, utilizando la misma metodologa, para buscar otras respuestas que aqu parecen
quedar abiertas.
En los casos analizados, vemos destacadas las experiencias de organismos que, mas all
de las particularidades de cada caso, han concentrado las decisiones estratgicas de la
economa; MITI, CPE, CPDE, BNDE y Petrobrs; vemos tambin que los procesos de
conformacin de las burocracias, son presentados como procesos histricos; el interrogante a
saldar segn nuestro entender es, si el mismo principio de especificidad histrica con el que se
construyeron las burocracias analizadas, ha sido tomado tambin para el anlisis de la
condicin de posibilidad de cada pas en el perodo analizado, ante una injerencia extranjera
que el texto seala de manera tangencial en algunos casos y se omite en el caso Indio.
Cunto de esa injerencia extranjera marcan procesos de desarrollo independientes, o son
parte de la nueva divisin del trabajo post-guerra? Preguntas interesantes a las que Cardoso y
Faletto propusieron anteriormente que: hay que analizar, en efecto, cmo las economas
subdesarrolladas se vincularon histricamente al mercado mundial, y la forma en que se
constituyeron los grupos sociales internos que, lograron definir las relaciones hacia afuera que
el subdesarrollo supone. Tal enfoque implica reconocer que en el plano poltico-social existe
algn tipo de dependencia en las situaciones de subdesarrollo, y que esa dependencia, empez
histricamente con la expansin de las economas de los pases capitalistas originarios
(Cardoso y Faletto: 1977, p.12)