LA INGENIERA INSTITUCIONAL EN CUESTIN EN LA ARGENTINA DE LOS AOS 30.

DEL ESTADO CONSULTIVO AL GOBIERNO DE LOS FUNCIONARIOS

Ana Virginia Persello

En 2001, cuando apareci el tomo de la Nueva Historia Argentina de Editorial
Sudamericana dedicado a los aos 30, Alejandro Cattaruzza, su director, propona que
de los artculos que se referan a la poltica surga una nueva mirada cuya singularidad
resida en que en la competencia por el poder los contendientes no estaban divididos por
inalterables visiones del mundo y, en cambio, la libraban actores que, sin abandonar
sus incertidumbres, reorientan sus estrategias para actuar en un distorsionado
escenario. Y, ms adelante, insiste en que la imagen que se construye ya no es la de
un mundo poltico y cultural dividido en dos bloques uniformes y autoconscientes de las
tradiciones que los sostenan, enfrentados en un combate claro y central; el cuadro que
resultaba era ms complejo y menos ordenado, careca de lmites precisos y las
configuraciones eran cambiantes 1.
En el mismo volumen, Anah Ballent y Adrin Gorelik 2 eligen la paradoja como dadora
de sentido tanto del proceso histrico como de las interpretaciones que de l hicieron
sus contemporneos, para introducirse en los derroteros de la modernizacin territorial
plenos de contrastes y contradicciones. Es la misma clave de lectura que Juan Carlos
Torre utiliza cuando se refiere a las dos caras de la dcada del 30: falta de inventiva
para hacer frente a los efectos inesperados de la ampliacin de la participacin poltica
y respuesta creativa a la sbita emergencia por la que atravesaba el esquema
econmico; regresin y rigidez de un lado y dinamismo y plasticidad del otro;
doble perfil con el que la restauracin conservadora dirige el pas y prepara el teatro de
futuras tormentas 3. Y Tulio Halpern en. La Argentina y la tormenta del mundo,
introduce un aparente contrasentido ms cuando sostiene que el de los aos 30 era
Un rgimen que se revelaba irrescatablemente ilegtimo a la luz de los principios
mismos que invocaba para reivindicar su legitimidad cuando quienes tenan en sus
manos las riendas del poder; hubieran tenido quiz la posibilidad de conservarlo
1

Alejandro Cattaruzza (dir.) Crisis econmica, avance del estado e incertidumbre poltica (1930-1943),
Nueva Historia Argentina, Tomo VII, Buenos Aires, Sudamericana, 2001, p.13.
2
Anah Ballent y Adrin Gorelik, Pas urbano o pas rural: la modernizacin territorial y su crisis,
idem:143-200.
3
Juan Carlos Torre, La vieja guardia sindical y Pern. Sobre los orgenes del peronismo, Buenos Aires,
Sudamericana, 1990, pp.25-27.

invocando una legitimidad menos espuria. Si prefirieron no hacerlo fue, por un lado,
para no introducir desequilibrios entre fuerzas y por otro, porque conservaban una
suerte de lealtad residual por esos mismos principios 4
La propuesta es intervenir una vez ms sobre estas imgenes que diagraman al mismo
tiempo un escenario incierto, de prdida de certezas sobre los principios que sustentaban
el entero orden social y una escena bifronte en la medida en que hegemona y
desarrollo, principios y prcticas no parecan articularse del modo esperado. El objeto es
diagramar un mapa necesariamente incompleto- de los debates ocurridos sobre la
ingeniera institucional, revisitar polmicas que discurrieron sobre un sustrato comn, la
percepcin de una crisis que involucraba al liberalismo y a la democracia, o a la
articulacin entre ambos, crisis que, -no creemos necesario insistir- no se inicia con la
brusca cada de las exportaciones y de sus precios a partir de 1929 ni con el golpe que
puso fin al gobierno radical, pero que adquiere desde ese momento contenidos y
significados nuevos, que justifican la periodizacin adoptada. Y, finalmente, indagar el
modo en que el proceso de democratizacin y el proceso de racionalizacin, que estn
en la base de la configuracin del estado moderno, se articulan y despliegan.
Rosanvallon, en El Estado en Francia y en El modelo poltico francs reitera la
necesidad de distinguir el estado moderno como aparado administrativo y burocrtico y
como forma poltica.
Proceso de racionalizacin, el primero; proceso de
democratizacin, el segundo. Constitucin de un cuerpo de funcionarios estable y
competente, instalacin de procedimientos regulares de gestin, definicin de una
jerarqua clara de responsabilidades y establecimiento de un gobierno representativo,
sumisin de la administracin a las orientaciones de la voluntad general, ejercicio
transparente de la autoridad. Procesos que no necesariamente se dan en forma
simultnea ni de la misma manera: En Gran Bretaa, el proceso de democratizacin
ms bien precedi al proceso de racionalizacin, mientras que en Alemania ocurri a la
inversa. En Francia, la revolucin aceler y perturb la racionalizacin administrativa,
al tiempo que oper la ruptura de orden democrtico 5 Cmo trasladar esa idea al caso
argentino en los aos 30?
Nuevamente Rosanvallon, esta vez en El pueblo inalcanzable 6, analiza una modalidad
de articulacin entre sociedad y estado, propia del perodo que denomina democracia de
equilibrio y que responde, dice, a lo que los juristas llaman administracin consultiva,
asociando directamente a actores de la sociedad civil con la definicin y realizacin de
las intervenciones del Estado, instituciones que hacen penetrar las voces de la
sociedad en el universo administrativo y a partir de las cuales se disean nuevas
formas de representacin de intereses. Aprehensin ampliada de la representacin
poltica, incorporacin de la representacin de lo social encubierta bajo la forma de la
pericia que suma as a la legitimidad poltica surgida del sufragio universal una forma
complementaria y especializada. Esas modalidades, que tomaban la forma de juntas y
comisiones y que aparecen en Francia desde fines del siglo XIX, se asocian en los aos
de entreguerras a las recurrentes referencias a una crisis de la democracia de la que el
4

Tulio Halpern Donghi,. Argentina y la tormenta del mundo. Ideas e ideologas entre 1930 y 1945,
Buenos Aires, Siglo XXI, pp. 13-15.
5
Pierre Rosanvallon, El modelo poltico francs. La sociedad civil contra el jacobinismo de 1789 hasta
nuestros das, Buenos Aires, Siglo XXI, 2007.
6
Pierre Rosanvallon, El pueblo inalcanzable. Historia de la representacin democrtica en Francia,
Mxico, Instituto Mora, 2004.

principal acusado es el estado por su incapacidad e irracionalidad: mal reparto de tareas,

falta de previsin, derroche y proliferacin excesiva de organismos. Racionalidad y
eficiencia son las palabras claves. Y a las demandas por reformar el sistema electoral a
partir de la proporcionalidad se agrega entonces la idea de constituir una asamblea
formada por las fuerzas vivas que se traduce en 1925 en la creacin del Consejo
Nacional Econmico para estudiar, diagramar y proponer soluciones; atribuciones de
orden estrictamente consultivo. Se trata de una modalidad nueva de representacin que,
sin embargo, se resume discursivamente en una cuestin tcnica. El reconocimiento del
papel de los partidos, el perfeccionamiento de nuevas tcnicas electorales, el lugar
otorgado en la decisin pblica a los cuerpos intermedios como los sindicatos, la
institucin en la administracin de procedimientos de consulta y la formacin de
consejos econmicos aportaron elementos parciales de respuesta al problema de la
figuracin poltica del pueblo, domesticacin pragmtica y relativa de los problemas
nacidos de la disociacin original entre el momento poltico y el momento sociolgico
de la democracia, que no permiti dar una respuesta definitiva a la conformacin
poltica de lo social. Las tensiones siguieron subyaciendo.
Entre los analistas argentinos, Portantiero 7 tematiz ampliamente el problema. Para el
liberalismo, sostiene, el supuesto bsico era que el mundo de la produccin,
autorregulado por el mercado, y la esfera poltica estaban separados; la segunda slo
garantizaba la persistencia del sistema y le daba forma jurdica a hechos econmicos
surgidos por s mismos. El marxismo coincida en plantear la misma disociacin.
Durante la vigencia del estado liberal, prosigue, la interpenetracin era menos visible
empricamente, pero a partir de su crisis, qued en evidencia por el surgimiento de
nuevas formas de agregacin de los intereses sociales, de contratacin entre los grupos
y de mediacin poltica. El estado asumi nuevas funciones, sus aparatos diagramaron
una organizacin institucional ms compleja y las formas de legitimacin se
desplazaron del parlamento a los partidos, no previstos en la teora liberal clsica, y
finalmente a los aparatos burocrticos. Las fronteras entre la economa y la poltica se
corrieron. El Estado penetr en la sociedad y la sociedad invadi lo poltico-estatal. A
la potencialidad igualitaria de la extensin del sufragio universal respondi la
organizacin econmica de los intereses privados
La novedad de los 30, entonces, y esta es la hiptesis ms general que intentamos
desarrollar, es que la crisis precipit el surgimiento de nuevas modalidades
administrativas que, a su vez, generaron nuevas formas de articulacin entre la sociedad
y el estado, redefinieron las fronteras entre lo pblico y lo privado y le otorgaron un
sentido tambin nuevo a las nociones de representacin y legitimidad. Se trataba de
organismos consultivos en los que intereses, saber experto, funcionarios y polticos
convivan y eso nos permiti, tomando en prstamo la idea de Rosanvallon, denominar
a ese estado, consultivo. La guerra ya haba puesto en cuestin al liberalismo, pero
tambin a la capacidad del estado para hacer frente a la complejidad y la crisis de 1929
reforz el diagnstico. La respuesta se plante por dos vas: regulacin y
racionalizacin. La primera se tradujo en la incorporacin de los intereses en el Estado,
garanta, adems, de la gobernabilidad, y la segunda, de la tcnica, con un doble
objetivo, economas y eficiencia.

Juan Carlos Portantiero. Los usos de Gramsci, Mxico, Folios, 1981.

Esas transformaciones se insertaron en un clima intelectual y poltico en el que la nota

dominante fue la exacerbacin de las reacciones antiliberales que se sustentaron en
diferentes cuerpos de pensamiento. La doctrina social de la iglesia no fue ajena al
proceso. Loris Zanatta propone pensar a los aos 30 a partir del despliegue de una
guerra civil ideolgica en la que se dirimieron los fundamentos del orden poltico y
social, del estado y de su relacin con la nacin, reactualizacin de las cuestiones de los
fundamentos ltimos del orden poltico y social, que suponen el enfrentamiento entre
democracia liberal y democracia funcional u orgnica; modos diferentes de resolver el
origen y los lmites de la autoridad civil, y por ende tambin de los criterios de su
soberana y legitimacin 8. En el marco de ese enfrentamiento, la Iglesia elabor un
proyecto poltico que remiti a valores corporativistas y nacionalistas que, en la segunda
mitad de la dcada y, sobre todo, en los aos de la Segunda Guerra, madur en una
vertiente antiimperalista, antioligrquica y populista. Si con Justo dice se militariz y
clericaliz la vida pblica, con Ortiz el proyecto se radicaliz, adopt su espritu de
cruzada e incorpor la cuestin social 9.
En 1938 10, en El corporativismo y los socilogos en Francia, Celestin Bougl daba
cuenta de la diversidad de experiencias que se asociaban a lo que se denominaba
rgimen corporativo. En algunos lugares, deca, aumentaba la intervencin del Estado,
en otros se prefera limitar su accin; en algunos pases eran sospechosos los
sindicatos obreros y en otros el rgimen se asentaba en ellos. Lo comn era la
organizacin de las profesiones, la creacin de rganos que ejercan funciones
reguladoras, poderes intermedios entre el Estado y los individuos y la sociologa se
estaba haciendo cargo de teorizarlo. En Francia, la tarea estaba a cargo de los socilogos
catlicos deseosos de que se volviera a un orden social cristiano avasallado por la
Revolucin y por la ley de Chapellier que haba proscripto los cuerpos intermedios.
Pero no era la catlica la nica perspectiva, Bougl mencionaba que en 1937, la Revue
de Mtaphisique et de Moral, haba publicado tres lecciones extradas de un curso de
Emile Durkheim, quien a fines del siglo XIX haba sostenido la idea de la restauracin del
poder profesional pero no estaba dispuesto a negar ni los derechos del individuo ni los
del Estado aunque de hecho, no participaba de la teora del dejar hacer, dejar pasar, por
el contrario, estaba convencido de la necesidad de la intervencin del Estado y si esto
era inevitable, tal como crea, deban surgir organizaciones que operaran entre ste y los
individuos.
La perspectiva de Bougl es aplicable al caso argentino. Si la Iglesia transform la
reaccin antiliberal en proyecto poltico, no fue la nica fuente para justificar propuestas
de democracia orgnica, funcional o corporativa. Los tericos franceses del solidarismo
Leon Duguit, Maurice Hauriou, Charles Benoist-, que entre fines del siglo XIX y
principios del XX, tomaron a Durkheim preocupados por encontrar un camino entre el
liberalismo y el marxismo en el papel y los lmites que le acordaban a la intervencin del
Estado, con matices entre ellos, haban encontrado en la solidaridad la nocin que les
permita superar la antinomia entre la igualdad poltica, producto de la nocin de soberana
y la igualdad econmica, fueron recurrentemente citados para avalar las
transformaciones que se estaban operando y, en muchos casos, para separarlas de las
8

Zanatta, Loris. Del Estado Liberal a la Nacin Catlica. Iglesia y Ejrcito en los orgenes del peronismo.
1930-1943 (Introduccin).
9
Idem, (conclusin).
10
LN, noviembre 3 1938.

experiencias del fascismo. En todos ellos, la crtica al individualismo se traduca en la

bsqueda de un fundamento a la intervencin del estado y un criterio para establecer los
lmites a esa intervencin. Cmo demostrar que la administracin posea en s misma el
principio que le permita limitar la esfera de su accin? Cmo evitar la asimilacin de ese
crecimiento del aparato administrativo con una rastrera estatizacin de la sociedad? 11
A la par que se creaban organismos consultivos, se insista en el imperativo de la
racionalizacin. El estado barato , pero tambin eficiente, era necesario para lidiar
con los efectos de una crisis que exiga no slo hacer economas sino tambin dar
respuestas, a medida que el aparato estatal se ampliaba, a la complejidad. No es casual,
entonces, que las iniciativas de los primeros racionalizadores Fayol, Taylor, Withley,
Ford- y su difusin en el pas formaran parte de las propuestas para aplicar criterios
tcnicos a la organizacin administrativa.
1. Representacin territorial o representacin funcional
Poco ms de un mes despus del golpe que desplaz del poder al radicalismo, La
Nacin public una larga nota que recoga opiniones de Carlos Ibarguren 12, designado
interventor en Crdoba, en la que enumeraba los defectos principales de carcter
institucional que han favorecido el desarrollo de los vicios y males que la revolucin
debe extirpar y sealaba las grandes y sustanciales reformas para hacer imposible una
nueva irrupcin demaggica. Diagnstico y propuesta. El primero sealaba en primer
lugar la prepotencia del Poder Ejecutivo sobre los otros poderes dictadura del
presidente, agravada por la simultnea jefatura del partido gobernante- y sobre las
provincias, que supona la destruccin del sistema federal. De tan funesto rgimen
derivaba la ausencia de representacin y de intervencin de los autnticos intereses
sociales en el gobierno, sustituidos por los profesionales del electoralismo. La
segunda se equiparaba al contenido ideolgico y los anhelos de la revolucin de
septiembre y debera ser puesta en acto una vez constituido el Congreso de la Nacin,
poder representativo de la soberana democrtica, que una vez establecido por la
libre voluntad del pas conforme a la ley Senz Pea, sera el nico juez de la eleccin
presidencial. En la perspectiva de Ibarguren, la revolucin no tena carcter de tal. Es
decir, no era el gobierno surgido de ella el que producira los cambios necesarios. El
precedente que invocaba era la eleccin de Mitre.
El contenido ideolgico y los anhelos de la revolucin se traducan en un plan de
reformas que no contena sustanciales novedades. A la autonoma efectiva de los
poderes del Estado, Ibarguren sumaba la de las grandes reparticiones tcnicas que
satisfacan servicios pblicos; la estabilidad de la masa de funcionarios que deban dejar
de estar subordinados a los cambios polticos y a las exigencias de los comits y la
incorporacin de representantes genuinos de los verdaderos intereses sociales. El
estado no puede ser burocracia de comit, ni el funcionario caudillejo de parroquia,
parsito que nada representa como fuerza social. Sin embargo, el entonces interventor
en Crdoba, desvinculaba la incorporacin de los intereses corporativos de la supresin
del sufragio universal, el aniquilamiento de los partidos polticos y de la transformacin
del congreso en una asamblea puramente corporativa compuesta slo de delegados
gremiales, semejante al parlamento fascista. Los cambios deban empezar por los
11

Donzelot, Jacques. La invencin de lo social. Ensayo sobre la declinacin de las pasiones polticas,
Buenos Aires, Nueva Visin, 2007.
12
El 6 de septiembre no fue ms que el comienzo de una honda revolucin argentina, La Nacin (en
adelante, LN) octubre 16 1930.

partidos que, -idea que atribua a Rodolfo Rivarola-, deban incorporar en su seno
representaciones de fuerzas y de gremios sociales y podra, adems, acordarse
representacin parcial a los gremios que estuviesen estructurados, o, finalmente, si se
consideraba que la Argentina no estaba preparada para ello, los intereses sociales
podran participar en los directorios y consejos tcnicos de las grandes reparticiones
administrativas, tales como bancos, ferrocarriles, cajas de jubilaciones, servicios
pblicos. Estos cambios, en la perspectiva de Ibarguren, eran necesarios y se
justificaban en una sociedad que estaba transitando del individualismo democrtico en
que se inspira el sufragio universal a la estructuracin colectiva que responde a
intereses generales ms complejos y organizados
En ese mismo momento, Leopoldo Lugones se refera a que como resultado de la
revolucin victoriosa, la Constitucin haba quedado abrogada. Poda restablecerse,
sin embargo, si despus de dieciocho aos de practicar el sistema electoral surgido de la
ley Senz Pea y setenta de vigencia de la Constitucin, haba sido necesario emplear la
fuerza, el sistema, deca Lugones, no ofreca recursos contra los malos gobiernos que
estaban lejos de ser su resultado, antes bien, los engendraba cada vez peores.
Desde Rosas ac, persiste la ilusin de que cada mandn derribado ser el postrero; el ltimo caudillo
de nuestra bibliografa circunstancial; y con ello se corresponde la ilusin jacobina sobre el poder virtual
de la ley. Pero el caudillaje est en nuestra ndole, segn nos lo revelaba ayer no ms el plebiscito de
Yrigoyen, con lo cual puede reproducirse, si no modificamos el instrumento que asegur su victoria; y la
eficacia de ste ltimo estriba en su adecuacin a las condiciones del pas que lo adopta. Por ello fracasan
o resultan contraproducentes ac la constitucin que copiamos a los Estados Unidos, la ley electoral de
13
procedencia hispano-belga, y el socialismo que es un invento alemn

La respuesta estaba, para Lugones, que ya la haba sintetizado en La grande Argentina,

aparecida unos meses antes, en la calificacin del sufragio basado en la capacidad de
producir y en el concepto de la igualdad ante el trabajo, el que no trabaja no vota. La
representacin funcional resultara entonces de esa modalidad de sufragio y no de la
mera imitacin del fascismo. La justicia independiente se garantizara a partir de la
designacin y remocin de sus miembros en su propio seno, con intervencin consultiva
de los colegios de abogados y oposicin o iniciativa de cualquier entidad responsable.
La Universidad, tambin autnoma, como poder del Estado, gobernara toda la
instruccin pblica. Y finalmente, aconsejaba la institucin de un tribunal
administrativo de apelaciones que asegurara los derechos del empleado pblico a la
permanencia, promocin, jubilacin y retiro; que interviniera en la preparacin del
presupuesto, y que lo declarara inaceptable cuando invirtiera en sueldos ms del treinta
por ciento de las entradas correspondientes al ejercicio anterior. El pueblo, salido
apenas de la orga electoral y demaggica no reclamaba elecciones sino autoridad y
administracin.
El ministro del Interior, en un discurso pronunciado en noviembre de 1930, en ocasin
de celebrarse el aniversario de la ciudad de La Plata, sostuvo que
El 8 de septiembre el jefe del movimiento revolucionario se hallaba en condiciones de imponer su
voluntad por el imperio de la fuerza y la fuerza de la opinin. Con ese consentimiento venido de las
masas todas hubiera sido fcil al poder surgido de la reaccin unnime llevar a la prctica su pensamiento
con recursos excepcionales [] prefiri seguir un camino ms llano. Acat la Constitucin al jurar en su
nombre y confiar en la legalidad 14
13
14

La reconstruccin, LN, octubre 18 1930.

El gobierno y la reconstruccin poltica, LN, noviembre 20 1930.

Lo hizo, continu Snchez Sorondo, porque interpret el sentimiento general, el pueblo

se haba pronunciado contra un sistema funesto pero aspiraba a que la reconstruccin
se realizara dentro de la estructura institucional del pas. Para Nicols Repetto, el
dirigente socialista, la contradiccin se manifestaba entre el gobierno revolucionario que
quera reformar la ley Senz Pea y sus colaboradores civiles que decan haber
participado en la revolucin precisamente para respetarla 15. Una asamblea de
acadmicos y profesores de derecho, reunida bajo la presidencia de Matienzo para
ocuparse del tema, se expidi oponindose a que la Constitucin y la ley electoral
fueran modificadas 16. El mal no estaba en las instituciones sino en los hombres.
No era est, indudablemente, la posicin de los neorrepublicanos que haban participado
de la preparacin del golpe para producir los cambios necesarios que posibilitaran
instaurar gobiernos sin sufragio universal, sin movilizacin de grandes masas
electorales, sin partidos polticos y sin comits.
Despus del giro que impuso al gobierno el triunfo radical en las elecciones de abril de
1931 en la provincia de Buenos Aires, el cambio ministerial y el llamado a la
conciliacin que no fue ms que una convocatoria a los partidos para que sumaran
fuerzas contra los involucrados con el rgimen depuesto, Uriburu insisti en que no se
realizara reforma constitucional ni legislativa alguna sin que el pueblo lo decidiera. En
junio, un manifiesto enumer los propsitos que lo inducan a pedir la revisin del texto
constitucional: salvar al movimiento cvico-militar de la infecundidad y al pas de los
peligros de la demagogia que se sustentaba en el personalismo, el centralismo y la
oligarqua. Esta ltima,
fue en otras pocas ilustrada y culta y su accin se hizo sentir eficazmente en el progreso del pas, pero
despus, y sobre todo durante el funesto rgimen depuesto el 6 de septiembre, se troc por una turba
famlica, ignorante y grosera que llev el comit al gobierno y convirti a la funcin pblica en una
expresin demaggica 17

Los males, en la perspectiva del presidente provisional, eran el resultado de una

combinacin entre las genuinas tendencias de la psicologa poltica argentina y la
estructura de algunas de las instituciones que defina la constitucin. La solucin resida
en reducir las prerrogativas presidenciales en la intervencin a las provincias, en el
funcionamiento del Congreso autoconvocatoria y juzgamiento de sus miembros- y en
el nombramiento y remocin de los miembros del Poder Judicial. En este ltimo caso se
estableca que el presidente de la Nacin nombraba a los magistrados de la Corte
Suprema y dems tribunales inferiores de la Nacin de una terna que la misma Corte
presentara. El resto del personal de la administracin de justicia nacional sera
nombrado y removido por la Corte Suprema a propuesta del tribunal superior de cada
jurisdiccin o distrito. La remocin de los camaristas, jueces y fiscales sera resuelta,
previo juicio, por una comisin compuesta por dos senadores y tres miembros de la
Corte Suprema. La remocin de los miembros de la Corte exiga juicio poltico.
Ibarguren segua estando detrs de la redaccin del texto que propona la reforma, sin

15

LN, octubre 23 1930.

Estaban presentes Lenidas Anastasi, Carlos Alberto Alcorta, Ricardo Labougle, Javier Lpez, Rafael
Bielsa, Alfredo J. Molinario, Alfredo L. Palacios, Andrs Mspero Castro, Juan A. Gonzlez Caldern,
Alfredo Colmo, Jorge Eduardo Coll, Santiago V. Morillo, Hugo Odrigo, Carlos A. Acevedo, Angel M.
Casares y Jos Arias.
17
LN, junio 19 1931.
16

embargo, haba desaparecido toda referencia a la necesidad de encontrar alguna frmula

para incorporar a los intereses sociales, ya sea en el parlamento, ya en el ejecutivo.
El diario La Nacin, inici inmediatamente una encuesta dirigida a polticos y
constitucionalistas, tal como lo haca cada vez que un tema que afectaba el diseo
institucional estaba en debate. Jos Nicols Matienzo inici la larga serie de respuestas
que el matutino public -ms tarde se convertiran en Remedios contra el gobierno
personal- donde coincida en parte con el diagnstico pero no pensaba que era
indispensable reformar la Constitucin. Los problemas que detectaba eran las
intervenciones federales, la funcin constitucional de los ministros, las elecciones
parlamentarias, los gastos ilegales y el servicio de los empleados pblicos y ninguno de
ellos era atribuible a la Constitucin sino al Congreso que no haba dictado las leyes
correspondientes para reglamentarlos.
La anulacin de la funcin constitucional de los ministros, la inversin ilegal de las rentas, la destitucin
arbitraria de los empleados desafectos y el favoritismo en la provisin de las vacantes fueron medios
habituales de corrupcin de las conciencias y de personalizacin del gobierno. Sobre esos vicios nada
dice el proyecto de reformas 18.

Y finalmente, se concentr en el Poder Judicial que

constituido a semejanza del norteamericano, no sali de su elevada misin de guardin de la
Constitucin y de las leyes. Su independencia no fue menoscabada antes de la revolucin, la que invoc
ante el mundo, como un ttulo habilitante, el reconocimiento que del gobierno de facto hizo la Corte de
Justicia. 19

Porqu alterar entonces el modo de nombramiento de los jueces? Y, sobre todo,

porque sustituirlo por un sistema que creara una oligarqua judicial que se reclutara a
s misma, sin intervencin del pueblo ni de sus representantes? No era republicano.
Matienzo tambin resista el nmero mnimo de quince miembros que se propona para
constituir la Corte por reputarlo excesivo. La Suprema Corte de Estados Unidos tena
nueve con una poblacin diez veces mayor que la Argentina. El proyecto, adems, le
otorgaba facultades polticas tales como la jurisdiccin para conocer de la violacin de
las instituciones provinciales y decretar la intervencin del gobierno federal en las
provincias; frmula mucho ms ambigua y ms elstica que la vigente, alteracin de
la forma republicana de gobierno. Arturo Bas, otro de los consultados por La Nacin,
hizo tambin eje en las reformas que afectaban al Poder Judicial. La Corte Suprema de
Justicia, es, dijo, la guardiana de las garantas constitucionales, No la expongamos a
su desprestigio, embarcndola en el mar sin entraas de las pasiones polticas!
Salvemos con ella, como hasta ahora, los derechos y garantas con que ampara la
Constitucin a todos los habitantes del pas! 20
El dirigente socialista Nicols Repetto se neg a discutir el contenido de la propuesta
para referirse, en cambio, a su oportunidad. Quien propona la reforma era presidente
que haba desconocido la autonoma de la provincia de Buenos Aires para entregar su
gobierno al comit del partido derrotado en las elecciones y aun ms, ponerla como
condicin para transitar a la normalidad institucional implicaba la prolongacin del

18

LN, junio 20 1931.

Ibidem.
20
Ibidem.
19

gobierno de facto y su coexistencia con un parlamento legal. Y, finalmente, se refiri al

particular modo de concebir la potencia transformadora de la ley
[] cree acaso el presidente del gobierno provisional que el estado poltico de la Argentina al 6 de
septiembre puede ser atribuido a la ausencia de disposiciones constitucionales contenidas en su proyecto
de reformas? Son realmente asombrosas las alternativas porque pasan ciertas disciplinas o temperamentos
militares al juzgar de la eficacia de la ley: unas veces la desestiman hasta mirarla con un desdn olmpico,
y otras veces la exaltan hasta considerarla omnipotente! 21

M. Gonzlez Caldern apoy decididamente la reforma. Si bien los constitucionalistas

de 1853 plante- haban estado convencidos de que el presidente deba ser el centro de
la vida poltica no tuvieron el propsito de erigir la dictadura legal sobre las ruinas de
la dictadura roja vencida en Caseros; sin embargo, y aun admitiendo que Yrigoyen
siempre haba estado fuera de la Constitucin, era el mecanismo institucional el que le
haba aportado los apoyos para afianzar su predominio, con lo cual, ajustarlos era la
nica solucin 22. Tambin se manifest a favor de la propuesta presidencial Rodolfo
Rivarola. No slo era oportuna, dijo, era urgente. Cmo Gonzlez Caldern, entenda
que el personalismo no estaba en la Constitucin y su reforma no sera necesaria si
hubiera sido bien entendida por presidentes, congresos y partidos 23
Fue Ibarguren, uno de los autores del texto que contena las reformas, el que cerr la
encuesta para responder a las objeciones formuladas. En primer lugar, a la necesidad y
la oportunidad. Segn su perspectiva, mientras los constitucionalistas la crean oportuna
y necesaria, eran los polticos los que ponan reparos adems de Repetto, al que ya nos
referimos, haban opinado en el mismo sentido V. Gallo, Correa, Melo y Alvear-. Por el
contrario, el crea que en tiempos normales las instituciones no se modificaban porque
entonces todo cambio resultaba perturbador y si esa normalidad era slo aparente, los
que se favorecan de vicios o abusos, los intereses creados, la impediran. La historia
nos ensea que las grandes reformas constitucionales son hijas de revoluciones y se han
elaborado precisamente en das de intensa conmocin 24. En cuanto al contenido de las
reformas, Ibarguren entabl una polmica con Matienzo. El ahora poltico militante,
dijo, entra en contradiccin con el profesor y el constitucionalista, con lo que sostuvo en
la ctedra y en los libros 25 Matienzo respondi. El ilustrado bigrafo de Rosas,
sostuvo, incurre en una confusin patente, confunde el diagnstico con el tratamiento.
Para resolver los problemas que plantea el gobierno provisional, insisti, basta con que
el Congreso sancione leyes reglamentarias.
De hecho, vencieron los polticos. No hubo elecciones anticipadas para constituir el
Congreso, la Constitucin no fue reformada y antes de los comicios presidenciales, un
decreto reglament el funcionamiento de los partidos polticos con lo cual se les otorg
legitimidad. La declaracin de La Nueva Repblica, en octubre de 1931, daba cuenta de
la decepcin de que experimentaron los nacionalistas por el rumbo que tom el
gobierno

21

Idem, junio 21 1931.

Ibidem.
23
Idem, julio 1 1931.
24
Idem, julio 20 1931.
25
Idem, julio 26 1931.
22

() Aspirbamos, como aspiramos ahora, a independizar al Estado del influjo de las facciones que lo
convierten en un mercado, y a dar autenticidad a la representacin popular, hacindola instrumento de los
intereses legtimos del trabajo nacional, no de los intereses bastardos del comit. ()
() Mientras el pueblo en masa esperaba de la revolucin una renovacin profunda, de hombres y de
mtodos, la accin de los polticos, dentro y fuera del gobierno, tendi exclusivamente a la conservacin
o al mejoramiento de sus posiciones electorales () 26

La direccin de los acontecimientos haba estado en manos de fervorosos creyentes en

los principios del liberalismo democrtico, pero a condicin de ser ellos, en virtud del
derecho divino de la gente decente, los tutores del pueblo, fueron esos derrotados
crnicos, segn Ernesto Palacio, quienes se dedicaron a obstruir con trabas legalistas
los propsitos de la revolucin que se transform en un medio de recuperar posiciones
perdidas.
Mientras el debate entre las dos lneas abiertas por el golpe restaurar o reformartranscurra, el gobierno operaba sobre la administracin diagramando instancias ms o
menos institucionalizadas de consulta y bsqueda de asesoramiento para dar respuesta a
los problemas que la crisis econmica planteaba como ms acuciantes. La funcin de
los nuevos organismos era diagramar polticas para la produccin (comisiones asesoras
de la agricultura, el azcar, la yerba) o para racionalizar la administracin, controlar
gastos, planificar el presupuesto o reglamentar y organizar la percepcin de nuevos
tributos. La mayora de ellas combinaba en su seno a funcionarios y representantes
gremiales, tal la propuesta de Ibarguren inmediatamente de producido el golpe.
Las juntas y comisiones asesoras creadas por el gobierno de Uriburu, en parte podran
pensarse como figuras de reemplazo del parlamento disuelto, sin embargo, tenan
antecedentes en el perodo alvearista y su continuidad, superada la coyuntura del
gobierno provisional, nos obliga a asumirlas como nuevas formas de articulacin entre
el estado y la sociedad, nuevas interacciones entre organizaciones de inters, partidos
polticos y burocracia estatal. La nueva modalidad administrativa se instal y los
organismos ad hoc se constituyeron en funcin de problemas presentes en la agenda
pblica o del gobierno, para investigarlos, proyectar soluciones y, en la mayora de los
casos, traducirlos en iniciativas legislativas. Si el proyecto, finalmente, se transformaba
en ley, lo ms probable era que en su articulado sta contemplara la constitucin de una
comisin para reglamentarla, ponerla en funcionamiento y hacerse cargo de su
cumplimiento. Abarcaron la produccin, la comercializacin, el rgimen financiero, el
tributario y la racionalizacin de la administracin pblica. Muchas de las comisiones
as constituidas pasaron a ser ms tarde direcciones dependientes de los ministerios o
reparticiones autrquicas. Algunas fueron creadas por decreto y otras por ley; las hubo
transitorias y permanentes y en muchos casos superpusieron funciones y reas de
incumbencia o se yuxtapusieron sin articularse con comisiones parlamentarias creadas
con los mismos fines. El diagnstico que presidi su constitucin fue, por un lado, la
incapacidad del estado para lidiar con la creciente complejidad y, por otro, el dficit de
la representacin poltica provocado, para algunos, por la experiencia de los gobiernos
radicales y para otros, por las propias caractersticas del rgimen democrtico. El
objetivo declarado era racionalizar la administracin y fortalecer no reemplazar- a
funcionarios y parlamento. El argumento era que slo la colaboracin de los
directamente interesados, que por otra parte eran los que posean el saber tcnico
necesario, otorgara prestigio al gobierno, unira a la autoridad con la poblacin y sobre
todo, creara solidaridades para sostener polticas entre el gobierno y los directamente
26

Julio Irazusta. El pensamiento poltico nacionalista. Antologa, 3, Buenos Aires, Obligado, 1975.

afectados por ellas, hoy diramos, posibilitara la gobernabilidad. El diario La Nacin en

algunos de sus editoriales denomin a la nueva modalidad administrativa
compenetracin consultiva y si bien admiti que la consulta a los interesados no era
nueva, si lo era que fuera pblica.
Perfeccionar la democracia. Quin representa qu?
Iniciamos este texto refirindonos al debate acerca de la reforma de la Constitucin
propuesta por el gobierno militar y teorizada por algunos intelectuales nacionalistas para
introducir, bajo formas no demasiado claras, la representacin funcional, en respuesta a
la crisis de la democracia y los partidos. El fracaso del intento, no supuso el abandono
de la cuestin y, si bien no volvi a proponerse la reforma de la ingeniera institucional,
el lugar de las corporaciones, la institucionalizacin de un segundo circuito
representativo, pas a formar parte de la reflexin en torno a cual era el mejor rgimen
poltico y la produccin intelectual o la experiencia que se producan externamente eran
recurrentemente citadas. En 1934, La Nacin public un artculo de Adolfo Posada, en el
que comentaba un libro de Bernard Lavergne, profesor de la Facultad de Derecho de Lille,
Le gouvernement des democraties modernes, en el cual se sostena la tesis de la
necesidad del doble sufragio universal en el rgimen poltico democrtico:
mantenimiento del sufragio universal un hombre, un voto- igual y directo institucin
de democracia gregaria- y el establecimiento de un sufragio social, indirecto?
corporativo?, se preguntaba Posadas, quien asuma que se trataba de una institucin de
democracia orgnica y jerarquizada. 27 Y unos meses despus, Fronteras polticas y
fronteras econmicas, un texto de Alejandro E. Shaw recuperaba el problema y
sostena que la crisis de la democracia era una crisis de fronteras, de los lmites entre los
instrumentos de gobierno creados por el voto y regidos por el parlamento y las
agrupaciones de hombres que, compartiendo una misma actividad, sentan la necesidad
de agruparse prescindiendo de motivos polticos.
Lo mismo que frente al Rey surgi la nobleza, y frente a sta la burguesa, y frente a la
burguesa el proletariado, surge hoy, frente a la democracia un nuevo factor: el inters gremial.
La crisis de la democracia proviene de su resistencia a reconocer este nuevo elemento,
pretendiendo legislar para l por medio de instituciones polticas, creadas para amparar al
individuo, y que carecen de los conocimientos tcnicos y de los medios rpidos de accin y de
coercin que exigen los problemas econmicos en un mundo en plena, rpida y constante
evolucin.
[]El individuo tiene que ser complementado por el grupo. La personalidad del hombre se
desdobla en ser poltico amparado por sistemas y leyes existentes, fruto de largas luchas y de
una lenta conquista, y en productor, es decir, en ser econmico, que no puede actuar slo, sino
integrando un grupo. El individuo tiene en el voto un medio de expresin, pero la suma de los
votos individuales, al ignorar las unidades gremiales, no las representan y las partes ahogan el
todo. El nuevo desdoblamiento de la personalidad carece hoy de medios de expresin, y si la
28
personalidad econmica est desamparada, de nada sirve la libertad poltica

A lo largo de la dcada, los artculos mencionados se intercalaron con otros que

introducan, desde la poltica, la economa o la sociologa, la misma cuestin. Y los
tericos del derecho como Len Duguit, Maurice Hauriou y Len Bourgeois formaron
tambin parte del repertorio de citas de los intelectuales y parlamentarios argentinos en la
entreguerra. Un ejemplo, aunque no el nico, donde la concepcin orgnica del Estado
27
28

LN, marzo 30 1934.

LN, mayo 4 1934.

aparece de manera ms elaborada es el proyecto de reforma constitucional que en abril de

1930, Carlos J. Rodrguez, legislador radical y ex ministro de Yrigoyen, present a la
Cmara de Diputados y que, adems, reprodujo en un libro que comenz a escribir despus
del golpe y se public en 1934, Hacia una nueva Argentina radical. La novedad de la
iniciativa resida en la composicin de las cmaras. Diputados se compona de 150
representantes de las organizaciones gremiales elegidos directamente por sufragio
universal de los ciudadanos de ambos sexos que forman parte de ellas, en un colegio
nico y por el sistema proporcional por cociente. Las organizaciones podan otorgar, con la
debida anticipacin, mandato imperativo a sus representantes que, de no recibirlo,
actuaran segn su conciencia. En el Senado mantena la representacin territorial pero
incorporaba la eleccin directa a simple pluralidad. Adems, sumaba formas de
democracia directa como el plebiscito y el referndum.
Rodrguez inscribi su proyecto en el solidarismo krausista, recuper a Duguit y a Len
Bourgeois, en la medida, deca, en que ambos condicen a la transformacin completa del
viejo estado liberal y recurri a Hauriou y a Charles Benoist para oponerlos a Barthelemy,
escritor de los intereses creados, que asuma su defensa. No dejaba, por otra parte, de
cuestionar al marxismo, secta disidente del caduco sistema liberal, que haba centrado
sus preocupaciones en definir la estructura del sistema econmico y no haba hecho lo
mismo en relacin al sistema poltico, con lo cual explicaba que los intentos de aplicarlo
hubieran contemporizado con la monarqua como con la repblica. Junto con el
bolchevismo, colocaba al fascismo, ambas eran formas dictatoriales de escaso valor
cientfico, tal vez meras estructuras de transicin, con que la Europa monrquica, ensaya
sus pasos hacia la democracia y la repblica. El rgimen que intent implementar
Uriburu, en la perspectiva de Rodrguez, era fascista; reaccin militarista, dictatorial y
aristocrtica que pretenda reformar la Constitucin imponiendo jerarquas de clases, en
tanto su propuesta, que asimilaba al radicalismo, se asentaba sobre la base inmutable de
la soberana del pueblo y permitira una democracia ms directa e igualitaria; ms
eficiente y ms rica; ms libre y fraternal
La combinacin de representacin territorial y representacin funcional apareca entonces
asociada a diferentes cuerpos de pensamiento y, en el caso que, insistimos, tomamos como
ejemplo, pero no es el nico, era posible la coexistencia de los votos y los intereses para
lograr un parlamento que se hiciera cargo de la diversidad de lo social; mejorar la
representacin; superar la escisin entre la poltica y la sociedad y realizar una democracia
moderna.
Despus del fracaso del intento corporativista de Uriburu, fueron los propios legisladores
los que se hicieron cargo de la cuestin acerca de qu y a quin representaban. En el
primer perodo legislativo de la administracin Justo, por ejemplo, fue cuestionada la
composicin de la comisin nacional del azcar cuyos miembros haban sido
designados por Uriburu. Dos diputados nacionales por Tucumn, Simn Padrs y J.J.
Aroz la integraban, el primero representaba a los industriales y el segundo a los
caeros y la bancada socialista, va un proyecto de declaracin 29, se hizo cargo de
plantear que estaban en situacin de incompatibilidad. La bancada concordancista
defendi la presencia de los legisladores en la Comisin que segn sostuvieron era
honoraria, asesora, no tena funciones ejecutivas, en ella los diputados tucumanos no
representaban otra cosa que no fuera la tcnica y el conocimiento prctico de los
29

CDDS, T. VI, r.62, septiembre 16 y 17 1932:100-101.

negocios de una zona y haban sido designados por entidades gremiales que constituan
intereses respetables. Por otra parte, haban sido electos diputados cuando ya formaban
parte de la comisin y en funcin de las vinculaciones con el medio en que actuaban. El
parlamento requera hombres conocedores de los problemas que configuraban la vida de
la Nacin. No era posible limitar la representacin a aquellos que carecan de todo. La
intervencin de Federico Pinedo fue clara
Quin puede negar y quin niega dijo- la legtima representacin que de los intereses rurales del
litoral del pas y de la poderosa provincia de Buenos Aires ejerce aqu con el aplauso de todos, un grupo
de diputados y mi caracterizado amigo el seor diputado Duhau, que defiende a capa y espada los
intereses ganaderos, no obstante su condicin de ganadero? 30

Los intereses gremiales no eran, para Pinedo, incompatibles con el inters general al
punto de impedir el derecho a sentarse en la Cmara.
Cuando el candidato se presenta ante sus electores como dueo de ingenio, como caero, como poderoso
estanciero, como obrero agremiado, como dirigente de sindicato ferroviario, y no obstante esa condicin,
y por esa condicin misma, se lo elige, el pas manifiesta con eso que pone confianza en su persona y que
sabe que por encima de sus intereses gremiales van a pesar en su espritu [...] los permanentes y
constantes intereses argentinos 31

De hecho, los socialistas no les negaban el derecho a una banca en el parlamento sino la
doble pertenencia a la cmara y la Comisin. La necesidad de establecer normas que
determinaran los casos de incompatibilidad de la funcin parlamentaria con otras
actividades para evitar la discusin de actitudes personales tena ya larga data y en estos
aos fue muy recurrente sobre todo cuando se debata la regulacin de las diferentes
producciones. Ms de una vez hubo legisladores que se abstuvieron expresamente de
intervenir en asuntos cuya solucin resultara extraa a sus intereses y se dio tambin el
caso de que otros renunciaran sus bancas cuando aceptaron vinculaciones con empresas
de servicios pblicos, sin embargo qu se representaba estaba siempre en discusin y
era comn que los parlamentarios iniciaran sus intervenciones asumiendo su condicin
de industriales, ganaderos o pequeos productores y no se vea en ello una
contradiccin.
El radical Carlos Mara Noel, en una conferencia en 1933 se opona a la afirmacin en
boga de que el parlamento no representaba los intereses econmicos de los habitantes
afirmando que no era el parlamento donde deban estarlo, pero se preguntaba si
verdaderamente no lo estaban cuando de hecho los partidos polticos incluan en sus
programas los puntos de vista particulares en materia econmica 32, cuestin con la que
no todos coincidan. Julio Irazusta, por ejemplo, planteaba, refirindose a los gremios de
productores que
Hasta ahora no haban podido organizarse en un partido nuevo, ni primar en uno de los existentes, ni de
casualidad ser defendidos por un miembro del gremio que hubiese triunfado en la poltica general. El
estanciero o agricultor que llega a diputado no puede representar la clase a que pertenece, sino solamente
un partido. Y en el conflicto de su inters gremial con su inters partidario, prima ste naturalmente,
porque puede compensar las prdidas sufridas por aqul 33

30

Idem, r. 63, septiembre 20 1932:204.

Ibidem.
32
Conferencia pronunciada en el Aula Magna de la Facultad de Filosofa y Letras, agosto 10 1933, Noel,
Carlos M., Principios y orientaciones, Buenos Aires, M.Gleizer editor, 1939, pg.31.
33
LN, diciembre 10 1932.
31

Cuando en 1936, la Cmara de Diputados se aboc a la discusin sobre la creacin de

comisiones tcnicas de asesoramiento, la asimilacin entre tcnicos y representantes de
intereses sectoriales introdujo en el debate el problema de la representacin. Rodolfo
Corominas Segura manifest que no era optimista en cuanto a la incorporacin de los
intereses comerciales, industriales, cientficos o artsticos en el parlamento porque
dudada de que del fraccionamiento pudiera obtenerse una imagen de conjunto y
homognea, ms bien poda esperarse que esos intereses chocaran violentamente. El
ejemplo al que recurri, recuperando el relato de Barthou en El Poltico, fue el
parlamento francs de 1919, integrado por tcnicos, especialistas y hombres que
representaban todos los intereses sociales y que mostraba la decepcin de un sistema
semejante. Sin embargo, concluy, que los legisladores tenan el deber de hacer todas
las experiencias necesarias, sobre todo si ellas no son ocasionadas ni a perjuicios ni a
riesgos. Eyto, tratando de distanciarse, explic que la comisin que propona, aunque
inspirada en la cmara italiana, no tena el mismo sentido corporativista. Su
compaero de bancada, Tamborini, sostuvo que la excesiva insistencia en el
asesoramiento tcnico, llegaba al extremo de suscitar el equvoco de que se pretendiera
una substitucin vergonzante o subrepticia del diputado por el tcnico, para dar pbulo a
ideas corporativistas, tan vastamente discutidas en el momento actual y que, desde
luego, no comparto en modo alguno. El trabajo parlamentario, continu, es susceptible
de reformas que lo hagan ms eficaz y que desbaraten las crticas de que es objeto, pero
sin perder de vista que estas ltimas son ataques solapados al sufragio universal y a la
democracia. Barthlmy y Barthou, concluy, convinieron en el desencanto y en el
fracaso del Parlamento soi disant tcnico de la posguerra en Francia y el libro de
Madariaga huele a fascismo.

El Consejo Nacional Econmico

A mediados de 1942, cuando se estaban discutiendo en el parlamento el presupuesto y
las leyes impositivas, una solicitada firmada por la SRA, la UIA, la Bolsa de Comercio
y la CACIP sent posicin sobre las transformaciones operadas en el aparato estatal. El
Estado, decan, absorbe a las fuerzas de la produccin.
() cada nuevo organismo de emergencia tiende a crecer y a multiplicarse, y su propio peso lo impulsa
a dividirse. Han surgido y se han multiplicado entidades autnomas o administrativas que hoy, en su
avance, amenazan coartar el crecimiento del pas a cuyas expensas viven. Y a medida que crecen, forman
una psicologa colectiva que les es propia, con frecuencia impermeable a las sugestiones de los
verdaderos creadores de la riqueza nacional.

Estos organismos deca la nota- constituan una clase nueva, estado dentro del estado
(algn diario se refiri a un nuevo funcionarismo) que debilitaba doblemente a los
tres poderes y a las fuentes de la riqueza nacional. No se referan a los nuevos
impuestos, pero de eso se trataba. La propuesta era crear un organismo superior que
coordinara a las juntas y comisiones en cuyo seno se debatieran las decisiones pblicas:
un Consejo Econmico Nacional. Recuperaban la iniciativa que el diputado radical
Carlos M. Noel haba presentado en 1938 proponiendo creacin de una comisin
encargada de estudiar la institucin de un Consejo Nacional Econmico, que reproduca
algunas ideas en ese sentido volcadas en la plataforma partidaria de 1937. Esa comisin
deba estar conformada por los ministros de hacienda y agricultura y obras pblicas, seis
senadores designados por las comisiones parlamentarias de Negocios Constitucionales,
Hacienda, Presupuesto, Legislacin, Obras Pblicas y Agricultura, doce diputados
(cuatro designados por la Comisin de Presupuesto y Hacienda y 1 por cada una de las

comisiones restantes) y ochenta y siete representantes de las diversas profesiones o

gremios en nmero igual de empleadores y de trabajadores intelectuales y manuales
cuya forma de eleccin sera reglamentada por el poder ejecutivo. La primera funcin
de la comisin deba ser estudiar leyes que permitan crear asociaciones profesionales,
de patrones y obreros, de tcnicos y de las profesiones liberales para que puedan elegir
representantes al Consejo. La fundamentacin recuperaba antecedentes internacionales
(la constitucin de Weimar, por ejemplo) y nacionales (el laudo Alvear en materia
azucarera) y se sustentaba en la necesidad de facilitar el pasaje del liberalismo
econmico al trabajo mecanizado y la competencia entre agrupaciones cuya base
deba ser la organizacin profesional como medio de expresin y de intervencin de
las grandes fuerzas agrupadas para ayudar al poder poltico. La comunidad de
esfuerzos y la recproca compenetracin llevaran a la superacin de la lucha de
clases 34. Ese mismo ao, en una conferencia pronunciada en la Capital Federal defendi
la urgencia de instaurar el Consejo por necesidades de ordenamiento y coordinacin
enfatizando que su creacin no contradeca las instituciones democrticas sino que las
reforzaba, en la medida en que se ubicara con el parlamento (ni encima, ni al lado, ni
debajo) y para el parlamento del cual sera su cuerpo consultivo, asesor directo y
autorizado, la voz de la experiencia y del saber, organizara la democracia econmica
sin renunciar a la democracia poltica 35.
El proyecto fue reproducido en 1940 y en ese momento Noel sostena
() Si no hemos tenido, propiamente dicho, una economa dirigida o planificada, hemos tenido una
economa intervenida, en la cual el Estado manifestaba espordicamente su poder. En los ltimos aos
esta intervencin ha sido an ms marcada. La crisis () hizo que el P. E. anterior sintiera la necesidad
de establecer normas, reglamentaciones y vigilancia sobre la produccin, el consumo, el trabajo, los
mercados, la poltica de ventas y el intercambio del pas. Se crearon as una serie de juntas que, si han
demostrado ponderable eficacia cuando se trat de solucionar problemas de emergencia, han probado
tambin su incapacidad para entender los problemas generales de nuestra economa, perdiendo
importancia prctica al exagerar sus funciones burocrticas. Las soluciones propuestas por ellas han sido
estrechas por el carcter especfico de la actividad que les fue encomendada () Su fracaso reside en el
origen del nombramiento de sus miembros, pues no representan sino pequea parte de los intereses
afectados. () no estn conectadas unas con otras y en ninguna de ellas figuran representantes de los
trabajadores o de los consumidores () Las diversas interpelaciones y minutas presentadas en este
mismo recinto no han dejado nunca un saldo favorable al mantenimiento de estos organismos que cuestan
ingentes sumas al erario pblico 36.

En la perspectiva de Noel, el Consejo permitira controlar la intervencin del Estado,

hacerla tcnicamente responsable, regularizarla, dotarla de una estructura legal ms
lgica y hacer intervenir a los interesados en la orientacin de la economa en lugar de
dejarla al albedro absoluto del Estado.
En 1942, hubo coincidencia entre los legisladores en que el ataque de las corporaciones
a la intervencin del estado y la burocracia y la demanda por la creacin del Consejo
esconda la oposicin a un aumento de las cargas fiscales que recaa sobre las mayores
rentas (modificacin del impuesto a la herencia, del impuesto a los rditos, ganancias
excesivas, impuesto mvil a la exportacin). Los argumentos no eran nuevos. Durante
toda la dcada gastos e impuestos funcionaron enfrentados: el aumento de los segundos
responda al crecimiento de los primeros, y estos se concentraban especialmente en la
ampliacin de la administracin mientras se saturaba la capacidad tributaria de la
34

Proyecto de ley presentado a la Cmara de Diputados el 4 de abril de 1938 en Noel, Carlos,..op.cit.,

pgs.111-125.
35
Idem, pgs.123-133.
36
Idem, T. II, julio 11 1940:261-264.

poblacin. Lo nuevo, en este caso, era la reaccin anti-intervencionista y el nfasis

puesto en el ataque a la burocracia. El legislador demcrata cordobs Jos Aguirre
Cmara 37 se preguntaba qu significaba el clamor inesperado contra la intervencin
estatal de aquellos que ms la haban reclamado y ms la haban usufructuado y cmo
explicar que mientras revelan espanto por el crecimiento de una mquina burocrtica
voraz, divorciada de los problemas, propusieran la creacin de un Consejo Econmico
en el que ellos mismos se sentaran y que no estaba claro cmo se articulara con el
rgimen constitucional.
La misma preocupacin manifest Arturo Frondizi, en el curso sobre Rgimen poltico
de la economa Argentina que estaba dictando, donde tom la propuesta de Noel y la
analiz: aceptaba la necesidad de un organismo central que regulara la economa necesidad que, muchos radicales sostenan- pero sin acordar con el carcter que ste le
otorgaba. No es el medio por el cual se podrn eliminar las contradicciones de clase, dijo y,
por otra parte
Si al Consejo econmico se le pretende dar una trascendencia excesiva se cae fatalmente en las concepciones
de tipo totalitario, an cuando se hable en algunos casos de una `democracia corporativa. Principios que no
pueden coexistir, pues el rgimen corporativo, terica y prcticamente desemboca en la dictadura que es la
negacin de la democracia 38

Los socialistas, aunque no sostenan ya el liberalismo a ultranza de los primeros aos de

la dcada, mantuvieron sus argumentos a favor de la reduccin de la burocracia,
apoyaron las nuevas cargas fiscales; acusaron a las corporaciones de oponerse a una
intervencin que ellas mismos haban propiciado y que, adems se haba realizado en su
exclusivo beneficio. Uno de ellos, Rmulo Bogliolo, que form parte de casi todas las
juntas y comisiones, como representante de los consumidores, dijo que su cantidad era
abrumadora y formaban una casta dentro de la burocracia que superpona funciones
sin resolver problemas. Y Palacn agreg que a partir de 1932, por inspiracin de
hombres que no constituyeron el trust de los cerebros, sino meramente el trust de los
traductores, porque se limitaron a traducir lo que se haca en Alemania o en Estados
Unidos, se haba creado una regulacin regresiva, destinada a garantizar el statu quo del
desarrollo de la riqueza y del bienestar argentinos. Caracterizaron, adems, al Consejo
Econmico Nacional como una corporacin de gremios capitalistas que impondra la
sujecin a la colectividad de los poseedores 39 y Ghioldi dio cuenta de las
transformaciones operadas en los organismos de representacin de intereses sectoriales
Contralorean empresas econmicas, contralorean empresas editoriales; manejan y disponen de una masa
enorme de materia gris; tienen a su disposicin, capacidad tcnica, sutileza jurdica, formidables aparatos
de propaganda, conviccin y sugestin. Pueden ellos, con tales recursos, montar verdaderas oficinas de
trusts de cerebros. Tienen varios juegos de contadores, unos en actividad y otros en reserva, que estn en
todos los estudios y aparecen en todas las investigaciones sin saberse por qu. Tienen varios juegos de
abogados para no desgastar siempre a los mismos, juegos distintos de publicistas en lo econmico,
juegos de posibles hombres pblicos, juegos de personajes influyentes que no tienen ms misin que
hacer abrir las puertas fcilmente con su sola presencia. Tienen montadas, con los recursos econmicos
que extraen de todas estas empresas, verdaderas oficinas de sabidura capitalista. Acumulan la
jurisprudencia, recopilan la doctrina, sintetizan las interpretaciones, las favorables y las contrarias, porque
ellas han aprendido que a travs del tiempo tienen que manejar una vez la opinin afirmativa y otra vez la
opinin negativa
37

CDDS, T. IV, r. 49, septiembre 14 de 1942:998-1049.

Frondizi, Arturo. Rgimen jurdico de la economa argentina, Buenos Aires, Tall. Grf. Radio Rev.,
1942, p. 96.
39
Idem, T. IV, r. 47, septiembre 10 y 11 de 1942:854-903. Presupuesto Debate.
38

Y de esa caracterizacin deriv la explicacin de porque en ese momento estaban

enfrentadas con el Estado. Odian al funcionarismo estatal porque ellos han formado
la materia gris oficial, la sabidura capitalista y les fastidia que el Estado forme un
plantel de funcionarios capaces que recopilen jurisprudencia, que acumulen estadsticas,
que hagan estudios para bien pblico, para la colectividad. Ellos desearan que el
gobierno y los diputados, que cada uno de nosotros no nos manejramos ms que con
nuestro precario cerebro individual
La Nacin, que a comienzos de la dcada saludaba la presencia de los interesados en la
definicin de polticas pblicas sostena en los aos 40 que la independencia con que
actuaban los nuevos organismos y la inclinacin administrativa a seguir en ese rumbo
haban llevado a constituir una preocupacin para la industria y el comercio a causa de
la incertidumbre que de all se derivaba. Al amparo de las atribuciones que les haban
sido otorgadas, cada una de las grandes dependencias se mostraba proclive a conducirse
en la forma que mejor le pareca y actuaban con criterio unilateral. La autarqua no
deba entenderse en el sentido de que los funcionarios estuvieran autorizados a proceder
con absoluta libertad. Adems, a la excesiva intervencin se agregaba, en ciertas
ocasiones, la competencia del Estado a las actividades privadas con lo cual se lograra el
retraimiento del capital.
Si las Juntas y Comisiones, insista el matutino, tuvieron principios brillantes y en
general dignos de elogio cuando la crisis oblig al gobierno a intervenir en las
actividades privadas y al no encontrar un instrumento eficaz dentro de la burocracia
convoc a funcionarios y gremios, la lgica evolucin haba infiltrado en ellas el
carcter burocrtico que reduca su utilidad y las conduca a convertirse en meras
oficinas que, cuando sucedi debieron recibir consagracin legal. Era la posicin de las
corporaciones. A esa altura, los mismos que haban propiciado y se haban beneficiado
de las nuevas modalidades adoptadas por el estado consultivo exigan una
intervencin diferente, que limitara el peso de la burocracia estatal y que
institucionalizara la participacin corporativa, ya no en cuerpos de consulta, sino en un
amplio organismo que la contuviera y a la vez limitara la ingerencia de los cuerpos de
funcionarios.
La persistencia del fraude, contra el que Castillo planteaba que no haba demasiado que
hacer porque era un mal endmico y el temor de que se repitieran las consecuencias de
la primera contienda, tanto en el plano de la economa como en cuanto al
recrudecimiento de la cuestin social no colaboraban para fortalecer al gobierno que, a
esa altura tena demasiado poder y demasiado poco. A lo largo de la dcada el estado
haba incrementado sus funciones, el grado y los mbitos de su intervencin; haba,
consecuentemente, extendido sus aparatos y en ese proceso haba demandado y
aceptado la colaboracin de las organizaciones de intereses sectoriales, participacin
experta en pos de garantizar el apoyo a sus polticas. Sin embargo, la asociacin se
demostr frgil ante una decisin coyuntural, aumentar los impuestos, que se sum a la
alarma que provocaban las iniciativas que involucraban a la cuestin social, al temor
de que el Estado se tornara un competidor de la actividad privada y a la autonoma de
los funcionarios. Las corporaciones entonces reclamaron la institucionalizacin de su

participacin en el rgimen poltico para asesorar al Parlamento. No otra cosa era el

reclamo por la creacin de un Consejo Econmico Nacional 40.

Conclusin
La constitucin no fue reformada y la democracia sigui siendo invocada como el mejor
rgimen posible aunque no se dud en imponer mecanismos de manipulacin del sufragio
y para salvar los dficits en la representacin, y paralelamente, afrontar la complejidad que
la crisis supona se recurri a la creacin de organismos consultivos. Esa experiencia
concreta de combinacin de los instrumentos representativos propios del rgimen
democrtico y la consulta a los intereses sectoriales para diagramar polticas fue
precedida por un fuerte cuestionamiento a los primeros, aunque esto no necesariamente
haya implicado la elaboracin de un diseo acabado que involucrara a los segundos. El
proceso de constitucin de nuevas agencias estatales que, con matices, incorporaron
representantes de intereses sectoriales y expertos trminos que la mayor parte de las veces
aparecen confundidos- para asesorar al Poder Ejecutivo se dio ms bien como salida a los
conflictos planteados por la crisis en medio de un proceso signado por el mtodo del
ensayo y la evaluacin de la experiencia externa y tuvo un carcter asimtrico y sesgado
hacia los grandes intereses econmicos.
El proceso de transformacin del Estado inscripta en la crisis del liberalismo, datable a
partir de la primera posguerra, gradual y no linealmente supuso la expansin del
sufragio, la profesionalizacin de la poltica, la burocratizacin de las funciones
administrativas y el desarrollo de las organizaciones de intereses sectoriales y, a medida
que el Estado fue asumiendo nuevas tareas y funciones implic transformaciones en la
fuente de representacin contenida en el principio cada hombre un voto, sin
reemplazarla. Una de las hiptesis que organiza este texto es que, si bien es posible
pensar a los aos de la entreguerra como un ciclo, es en los aos 30 cuando se concreta
y se torna visible la interpenetracin entre el mundo de los intereses y el mundo de las
decisiones, interpenetracin que en algn momento el diario La Nacin caracteriz
como consultiva, por la forma que adopt en los nuevos organismos creados para
gestionar la complejidad y salvar lo que se asuma como dficit representativo. Sobre
ese proceso se afirm que el fraude rest legitimidad al gobierno, los partidos, y por
ende el Parlamento, perdieron peso en la definicin de las polticas pblicas y ese
40

Segn la perspectiva de Ricardo Sidicaro, la crisis econmica cerr la posibilidad de disociar el poder
econmico del poder poltico. A partir de la matriz sociolgica de Touraine, distingue analticamente
entre clase dirigente y clase dominante para proponer que cuando los actores que ocupaban posiciones de
predominio fueron perdiendo, ante el avance radical, su capacidad para actuar como clase dirigente
orientaron su accin en pos de convertirse en una clase dominante, es decir, se abroquelaron en la defensa
de sus beneficios particulares. En los aos 30, los sectores conservadores, sin posibilidad de legitimar su
poder va sufragio, y los grandes intereses econmicos encontraron en la diagramacin de los aparatos
intervencionistas estatales, el lugar de fusin y esa primera convergencia ya contena los sntomas del
conflicto que los enfrent en la dcada del 40 y que supuso un replanteo de las relaciones entre el estado
y la sociedad. El supuesto que organiza la reflexin de Sidicaro es que una aproximacin analtica
adecuada del tema, necesita evitar la confusin entre los actores polticos y los econmicos. Rescatar la
especificidad de las posiciones estructurales distintas y de los roles ocupados en la divisin social del
trabajo [].Los conflictos entre el Estado y los sectores econmicos predominantes en la crisis del
rgimen conservador, 1930-1943, en Ansaldi, W. et al Representaciones inconclusas. Las clases, los
actores y los discursos de la memoria, 1912-1946, Buenos Aires, Biblos, 1995.

espacio lo ganaron las corporaciones. En todo caso, es una explicacin que se cierra
sobre s misma. Nuestra intencin fue mostrar que los cambios operados en la relacin
entre el estado y la sociedad que involucraron las formas que asumi la representacin;
que se plasmaron en el Ejecutivo y en la administracin pblica y permearon sus
relaciones con el parlamento en el proceso de diagramacin de la ley, supusieron
intersecciones entre el mundo de la poltica, de la academia y de los intereses que
configuraron una trama compleja. La construccin de esa trama adopt la forma de la
consulta, las encuestas o la conformacin de comisiones en el mbito del Poder
Ejecutivo. El parlamento, donde se proyectaron iniciativas para institucionalizar la
participacin de la tcnica y, finalmente, de los intereses, no fue ajeno a ese proceso en
la medida en que refrend, modific o rechazo las propuestas construidas por fuera.
Supuso, adems, un debate sobre la legitimidad y la representacin y transformaciones
en los propios actores involucrados
No creemos entonces que el peso de la explicacin sobre las mutaciones acaecidas est
en la ausencia de una legitimidad de origen, producto del fraude, y, por consiguiente,
en la bsqueda de una legitimidad de ejercicio. La crisis de la democracia, no
involucr a su principio de legitimidad, -cada hombre un voto-, el reemplazo de la
representacin territorial por la representacin funcional no obtuvo consenso, y, en todo
caso, el fraude, fue una respuesta coyuntural y pragmtica para frenar el avance radical.
La incorporacin de los tcnicos y las corporaciones en la toma de decisiones pblicas
respondi ms bien a los que se evaluaban como dficit representativos inherentes al
propio rgimen poltico y a la desconfianza en la capacidad del Estado frente a la
necesidad de gestionar la complejidad de la crisis. Y creemos que es suficiente para
avalar este argumento, mirar afuera y seguir el debate. En Argentina, el fraude se
sum a un proceso de deslegitimacin de los partidos y el parlamento pero no fue su
origen. En el resto del mundo es posible constatar argumentos semejantes que
involucraban tambin las relaciones entre el Estado y la sociedad y el lugar de los
partidos, las corporaciones y la tcnica en pos de polticas ms racionales y
eficientes, sin que esto pueda relacionarse de manera directa al rgimen imperante en
cada uno de ellos. En todo caso, puede atribuirse a la trasgresin en la seleccin de
representantes el sesgo hacia los intereses de los sectores econmicamente
predominantes en el proceso local, pero no necesariamente la forma que adopt si
tenemos en cuenta que el partido excluido, aun con ambigedades y matices, no se
opuso a las nuevas modalidades administrativas sino a la ausencia de determinados
sectores en el nuevo entramado de poder y a sus resultados.
Hacia los aos 40, las corporaciones y los partidos de oposicin coincidan, aunque con
argumentos diferentes, en juzgar negativamente al estado consultivo. Las primeras,
porque los organismos estatales en los que participaban tendan a burocratizarse y cada
vez ms descansaban sobre los funcionarios y, por otro lado, el avance del estado
amenazaba con convertirlo en un competidor. De all el reclamo por ocupar un lugar
diferente en el entramado institucional. Los segundos, porque asuman la defensa de los
sectores excluidos y se resistan a aceptar que la burocracia se transformara en un poder
autnomo.