AS POLTICAS DE HABITAO NO BRASIL:

O Programa Minha Casa Minha Vida 1.

Arthur Cancian
Cristiano Soares
Gilberto Cruz
Marcos Ajnhorn
Vanderson Soares
Resumo:
A formatao deste trabalho tem por objetivo apresentar um panorama da
Habitao no Brasil com uma abordagem ao cenrio atual, visando
dimensionar a importncia e o alcance do tema. Foram sistematizados
argumentos histricos importantes para o entendimento do atual cenrio
habitacional, considerando a singularidade do Estado do RS, a RMPA e a
Cidade de Porto Alegre. A observao tem assento na realidade geogrfica da
RMPA, considerando seus limites e estreitos em relao aos demais
aglomerados urbanos no Brasil, com fulcro no seu processo de metropolizao
(tambm) singular.
Palavras-chave:

Habitao;

Urbanizao;

Desenvolvimento;

Moradia;

Cidades.

Introduo
Os problemas sociais relativos habitao, inadequao de moradias
e habitabilidade em regies predominantemente ocupadas por pessoas de
baixa renda, esto devidamente inscritos no processo de urbanizao
brasileiro. O aumento proporcional da populao urbana em relao ao
esvaziamento do espao rural assumiu uma escala importante a partir da
segunda metade do Sculo XX quando mais da metade da populao brasileira
1 Artigo apresentado como requisito parcial para aprovao na disciplina de
Polticas Sociais Comparadas. Prof. Dr. Leticia Maria Schabbach Departamento de Sociologia da UFRGS.

j est vivendo nas cidades. a partir da dcada de 1950 que esse processo
de urbanizao se acelera, intensificando a industrializao fora motriz da
"poltica desenvolvimentista" do governo de Juscelino Kubitschek.
importante sublinhar que tanto o processo de industrializao quanto
a prpria urbanizao brasileira possuem uma relao causal, ntima e
relacionada. As unidades fabris eram instaladas em locais onde houvesse
infraestrutura, oferta de mo-de-obra e mercado consumidor, o que atraiu
milhares de migrantes do campo para as cidades. Por isso correto afirmar
que o processo de urbanizao brasileiro se apoiou, fundamentalmente, no
xodo rural. As indstrias difundidas, principalmente, nos Estados de So
Paulo e Rio de Janeiro necessitavam de grande quantidade de mo-de-obra, o
que tornava indispensvel esse movimento migratrio conhecido como xodo
rural.
Conforme bem sinalizado por RUBIN, 2014 O crescimento urbano
gera uma sobrecarga na necessidade de infraestrutura e equipamentos,
afetando o funcionamento da cidade como um todo e comprometendo a
qualidade de vida da populao A. nesse sentido que se torna impossvel
negligenciar a ideia de que est no processo de urbanizao a gnese do
problema habitacional, refletido na conformao atual das cidades brasileiras.

Trajetria da Poltica Habitacional no Brasil

A trajetria da poltica habitacional no Pas tem sido marcada por
mudanas na concepo e no modelo de interveno do poder pblico no setor
que ainda no logrou xito, especialmente no que se refere ao equacionamento
do problema da moradia para a populao de baixa renda.
A Fundao da Casa Popular, primeira poltica nacional de habitao,
criada em 1946, revelou-se ineficaz devido falta de recursos e s regras de
financiamento estabelecidas, o que comprometeu o seu desempenho no
atendimento da demanda, que ficou restrito a alguns Estados da federao e
com uma produo pouco significativa de unidades.

O modelo de poltica habitacional implementado a partir de 1964, pelo

Banco Nacional de Habitao (BNH), baseava-se em um conjunto de
caractersticas que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na
concepo dominante de poltica habitacional nos anos que se seguiram.
Essas caractersticas podem ser identificadas a partir dos seguintes elementos
fundamentais: a criao de um sistema de financiamento que permitiu a
captao de recursos especficos e subsidiados, o Fundo de Garantia de
Tempo de Servio (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE), que chegaram a atingir um montante bastante significativo para o
investimento habitacional, a criao e operacionalizao de um conjunto de
programas que estabeleceram, em nvel central, as diretrizes gerais a serem
seguidas, de forma descentralizada, pelos rgos executivos, a criao de uma
agenda de redistribuio dos recursos, que funcionou principalmente em nvel
regional, a partir de critrios definidos centralmente, a criao de uma rede de
agncias, nos estados da federao, responsveis pela operao direta das
polticas e fortemente dependentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos
pelo rgo central.
Desde o incio da atuao do BNH, verificou-se a existncia de
problemas no modelo proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existncia,
efetuado mudanas visando corrigir o percurso de suas aes no que,
entretanto, no foi bem-sucedido, e, por no conseguir superar a crise do
Sistema Financeiro da Habitao (SFH), acabou extinto.
Dentre as crticas feitas ao modelo a primeira, e central quanto
atuao do BNH, foi a incapacidade em atender populao de mais baixa
renda, objetivo principal que havia justificado a sua criao. Outro ponto
importante era o modelo institucional adotado, com forte grau de centralizao
e uniformizao das solues no territrio nacional.
A desarticulao entre as aes dos rgos responsveis pela
construo das casas populares e os encarregados dos servios urbanos
tambm era apontada, bem como a construo de grandes conjuntos como
forma de baratear o custo das moradias, geralmente feitos em locais distantes
e sem infraestrutura e, por ltimo, o seu modelo financeiro que se revelou
inadequado em uma economia com processo inflacionrio.

Com a Constituio de 1988 e a reforma do Estado, o processo de

descentralizao, um dos pontos principais do modelo proposto, ganha base
para se efetivar. Dentro do processo de descentralizao se estabelece uma
redefinio de competncias, passando a ser atribuio dos Estados e
Municpios a gesto dos programas sociais, e dentre eles o de habitao, seja
por iniciativa prpria, seja por adeso a algum programa proposto por outro
nvel de governo, seja por imposio Constitucional.

O problema da Habitao de Interesse Social nas Regies Metropolitanas

e Direes de Expanso da Poltica Habitacional no Brasil
Qualquer anlise que se faa no Brasil que vise avaliar a implantao
e consequente efetividade dos programas habitacionais voltados s classes
de baixa renda - ou excludas do mercado imobilirio implantados a partir do
processo de industrializao demonstrar que os governos sucessivos, a partir
dos anos 30, deram pouca expressividade social questo habitacional.
O processo acelerado de urbanizao do Brasil resultou da
intensificao do processo de industrializao e da substituio do modelo
agrrio exportador a partir dos anos 30 do sculo passado. Em funo disso, o
pas abandonou a estrutura agrria para reordenar-se a partir das cidades e
periferias urbanas em face do processo de industrializao nascente. Isso fez
com que num espao de aproximadamente setenta anos (1940-2010)
houvesse a inverso da proporcionalidade entre populao rural e urbana que,
conforme estatsticas atuais, exprime percentuais significativos de 82,6% de
populao urbana contra 17,4% atribudos populao das reas rurais,
segundo dados do IBGE Censo de 2010.
Nesse quadro, e a partir dele, ento, que vai emergir a crise da
habitao no Brasil traduzida por um dficit habitacional significativo frente ao
crescimento do processo de urbanizao e desigualdades sociais crescentes,
sendo esse dficit explicado basicamente pelo descompasso entre oferta e
demanda de moradias e mecanismos de financiamento.

Para enfrentamento desses problemas o governo federal buscou

desenvolver polticas habitacionais voltadas a essa nova ordem urbana e
habitacional, sem que, todavia, lograsse xitos maiores, particularmente por
conta da liquidao do Banco Nacional da Habitao BNH.
Somente, partir da Constituio Federal de 1988 que as
preocupaes governamentais passaram a ter maiores resultados prticos com
a insero na ordem constitucional do direito de moradia estabelecido como
garantia fundamental dos cidados.
A despeito dos avanos ocorridos notadamente a partir do final do
sculo passado; a expanso urbana crescente - e mais que proporcionalmente
capacidade governamental -, os

esforos das polticas habitacionais foram

insuficientes para prover as populaes carentes de moradia.

Alm da pouca efetividade, as tentativas de implementao de
polticas pblicas visando atender as demandas de moradia foram produzindo
externalidades negativas, principalmente quanto ao estabelecimento de um
sistema de segregaes scio espaciais, o que ainda persiste no quadro atual.
A criao do Ministrio das Cidades em 2003 veio constituir fator
relevante e inovador das polticas urbanas no enfrentamento das necessidades
habitacionais das populaes, na medida em que veio romper com os recortes
scio espaciais da habitao, integrando e coordenando o planejamento e
ordenamento territorial, saneamento, mobilidade urbana, com focos na
cidadania, qualidade de vida e o direito cidade, estabelecendo eixos setoriais
especficos de atuao governamental na

moradia, mobilidade urbana e

saneamento e que, ainda, veio acrescentar a esses objetivos novas nfases

relativamente s polticas de planejamento territorial e regulao fundiria.
Desse modo, consolidou-se no incio desse sculo uma direo
governamental no sentido de prover de moradia digna uma parcela significativa
da populao.

Marcos Regulatrios das Polticas Habitacionais

O Estatuto da Cidade, denominao oficial da lei 10.257 de 10 de julho
de 2001, que regulamenta o captulo Poltica Urbana da Constituio
brasileira. Seus princpios bsicos so o planejamento participativo e a funo
social da propriedade. A Unio regulamentou as disposies constitucionais
acerca de desenvolvimento urbano com base em competncia prevista na
prpria constituio;

2003 - Criao do Programa Papel Passado, que beneficiou com

processos de regularizao fundiria 1,7 milho de famlias em 2,5 mil

assentamentos

2003 - Criao do Programa Especial de Habitao Popular para

famlias com renda inferior a trs salrios mnimos Medida Provisria (MP) no
133, convertida na Lei no 10.840/2004

2004-

Campanha do Plano Diretor Participativo: apoio

elaborao de planos diretores em 94,3% dos 1.682 municpios com mais de

20 mil habitantes

2005 - Instituio do Sistema Nacional de Habitao de Interesse

Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS)

Lei no 11.124/2005 2005 Implementao do Programa Crdito Solidrio

A Lei Federal 11.124/2005, que institui o Sistema Nacional de

Habitao de Interesse Social e o FNHIS - Fundo Nacional de Habitao de

Interesse Social, e cria os Planos Municipais de Habitao e os Conselhos
Municipais de Habitao de Interesse Social, como condio para os
municpios se habilitarem a receber os recursos do FNHIS;

2007 Normatizao do uso do patrimnio da Unio para habitao

de interesse social Leis nos 11.481 e 11.483

2007 Lanamento do PAC (saneamento, mobilidade e habitao)

A Lei Federal 11.445/2007, que estabeleceu o novo marco

regulatrio do Saneamento Bsico, que estabelece o papel de estados e

municpios na prestao e gesto destes servios, e prev que, cada municpio

deve possuir um Plano Municipal de Saneamento Bsico;

2009 Ao do Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHab)

MP no 459

A Lei Federal 11.977/2009, que institui o Programa Minha Casa

Minha Vida e a Regularizao Fundiria de Assentamentos em reas Urbanas,

posteriormente modifica- da pela Lei Federal 12.424/2011 conhecida como
Minha Casa Minha Vida II;

Plano Nacional de Habitao PlanHab um dos mais

importantes instrumentos para a implementao da nova Poltica Nacional de

Habitao. Previsto na Lei 11.124/05, que estruturou o Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social;

Mais recentemente, a Lei Federal 12.587/2012, que estabelece a

Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, onde fica clara a prioridade a veculos

no motorizados, s caladas, ciclovias e ciclofaixas, ao transporte pblico e
integrao do automvel a um sistema de mobilidade sustentvel.

Os Problemas da Habitao de Interesse Social

A despeito de todo o aparato institucional-legal, bem assim interesses e
vontades polticas coordenados; os problemas e desafios persistiam, dadas as
restries de ordem econmica que restringiam as fontes de financiamento,
basicamente pelas imposies do supervit primrio do oramento impostas
pelos governos sucessivos.
Como proposta a tais limitaes, foi criado o Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social. A criao do Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS), tornou o Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS o principal motor da poltica habitacional do pas.
E mesmo com os avanos das polticas habitacionais, ainda persiste no
Brasil um conjunto expressivo de nexos contrrios derivados das polticas

habitacionais que exacerbam a reproduo das desigualdades sociais e que as

polticas habitacionais atuais ainda no conseguem resolver de todo:
1.

A crise do transporte pblico que obriga resolver questes de

mobilidade urbana e resolver o vis urbanstico que privilegia o transporte

rodovirio;
2.

O saneamento bsico, ainda no universalizado populao

marcadamente urbana;
3.

demanda

habitacional

do

boom

imobilirio

versus

empreendimentos do Programa federal Minha Casa Minha Vida, PAC e outros;

4.

A questo fundiria, que dificulta o acesso terra urbanizada,

assim como, a infraestrutura urbana, em particular, para a populao de baixa

renda, que mais atingida pela normatizao excludente dos Planos Diretores,
Leis de Uso e Ocupao do Solo, Leis de Parcelamento e Cdigos de Obras e
Edificaes;
5.

O modelo de expanso urbana excludente, predatrio do ponto de

vista ambiental e oneroso, onde h falta de infraestrutura, equipamentos e

servios urbanos. Essa lgica implica segregao dos espaos urbanos com
separao evidente das classes sociais.

Direes da Expanso Habitacional no Brasil

Como corolrio, temos que uma poro significativamente relevante da
populao brasileira vive em espaos segregados ou em aglomerados
precrios. Nesta perspectiva, urge romper com essa lgica de ocupao
desigual e fragmentada que, ao que parece, no pode ser equacionada pelos
programas habitacionais implantados. Logo, exige-se mais; um conjunto de
aes focadas na implementao de Planos Diretores que delimitem as reas
de interesse social e que definam as zonas especficas de interesse social.
Sobre os Planos Diretores, esses constituem a principal ferramenta que os
Municpios dispem para regularizao fundiria, j que instrumento efetivo
para combater a especulao imobiliria atravs do (1) parcelamento; (2)
edificao ou utilizao compulsria (quer dizer, cumprir funo social da

propriedade) e (3) IPTU progressivo no tempo. No caso de no satisfao

dessas condicionantes de utilizao da propriedade, a prefeitura poder
desapropriar o imvel e promover a sua destinao conforme melhor
aproveitamento da sua funo social.
Em funo da estrutura fundiria do pas, sabe-se que a maioria das
reas-objeto so ocupadas e que, no raras vezes, so destinadas reas de
periferia, raramente boas do ponto de vista urbanstico, o que acentua o carter
de segregao social. A democratizao do acesso terra, atravs da
regularizao fundiria, deve vir expressa no Plano Diretor pela delimitao das
ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social), reas ocupadas por populao de
baixa renda (favelas, ribeirinhos, morro, loteamentos irregulares e clandestinos)
que precisam ser urbanizadas e regularizadas, a partir do estabelecimento de
normas especiais para cada situao. Inclui tambm reas vazias ou mal
aproveitadas que podem ser destinadas habitao de interesse social. Deve
tambm realizar a delimitao de reas necessrias para garantir o direito
moradia, para a implantao de escolas, postos de sade, rea de tratamento
de esgoto, rea de lazer, reas verdes, para a proteo de reas de interesse
ambiental ou histrico, cultural ou paisagstico.
A perspectiva de avaliao futura sobre a questo habitacional
possvel em funo das projees feitas para a elaborao do Plano Nacional
de Habitao, que tem como principal objetivo definir o conjunto de elementos
necessrios para a execuo de polticas pblicas nos trs nveis da federao
visando o horizonte de 2023, quando se prev zerar o dficit por novas
moradias e a inadequao habitacional. Para tornar isso vivel e de forma
compatvel com a poltica habitacional vigente, o Sistema Nacional de
Habitao de Interesse Social deveria estar plenamente consolidado e
operante em todos os seus nveis, muito antes dessa data. Nesse sentido,
tratou-se aqui dos desafios colocados gesto do SNHIS, com foco nos entes
municipais, especialmente por meio da anlise dos planos locais de habitao.
Outra direo refere-se busca pelo ordenamento urbano e territorial
sustentvel e socialmente inclusivo, que ocasionalmente pode contrariar o
discurso tecnicista de eficincia urbana ou sustentabilidade econmica e
oramentria das administraes pblicas. Ainda, a implantao de aes a

partir da poltica habitacional para populao de baixa renda, focado no

Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, poder solucionar a questo
habitacional no pas, ao buscar democratizar o acesso moradia para as
populaes excludas do mercado imobilirio.
Os marcos legais a partir da Constituio Federal de 1988 possibilitam
a regularizao fundiria, reconhecendo a absoluta ineficcia da legislao e
polticas at ento implantadas. Assim, os governos reconheceram a falncia
da poltica habitacional brasileira adotada at ento, impondo s trs esferas
do poder agirem conjunta ou coordenadamente para buscar a soluo do
problema.
O Estatuto das Cidades foi posteriormente criado para regulamentar as
determinaes impostas e permitir que os Municpios implantem os
instrumentos de regularizao fundiria. Tendo em conta que esta realidade
atinge milhes de brasileiros e que estes j esto ocupando um espao urbano
e que no h possibilidade de construo de novas casas para todos que
vivem em situao precria e ilegal, a regularizao fundiria passa a ser o
centro dos programas habitacionais sociais, onde ocorre a legalizao
urbanstica e jurdica das ocupaes, garantindo os preceitos constitucionais da
funo social da propriedade e direito fundamental moradia.

A Poltica de Habitao no Estado do Rio Grande do Sul Sistema

Estadual de Habitao de Interesse Social e anlise de dados
A poltica de habitao no Rio Grande do Sul est constitucionalmente
prevista nos artigos 173, 174 e 175 da Carta Magna Rio-Grandense. Os artigos
da Constituio Estadual do Estado do Rio Grande do Sul estabelecem a
poltica estadual de habitao, a qual dever prever a articulao e integrao
das aes do Poder Pblico e a participao das comunidades organizadas,
bem como os instrumentos institucionais e financeiros para sua execuo.
Os atos das disposies constitucionais transitrias tambm previram a
necessidade de construo de moradias populares, bem como a regularizao
fundiria de cidados que no momento da promulgao da Constituio

estivessem ocupando terras do Estado. O art. 14 da ADCT previu que no

prazo mximo de um ano da promulgao da Constituio, o Estado
promover as aes discriminatrias das terras devolutas rurais e urbanas as
quais, estando na Zona Urbana seriam destinadas a moradias populares,
respeitadas as reas necessrias proteo dos ecossistemas naturais. J o
art. 27 disps que lei a ser editada em cento e oitenta dias da promulgao da
Constituio dispor sobre a transferncia de reas urbanas pertencentes ao
Estado aos moradores de baixa renda que as tenham ocupado, sem oposio
judicial, por prazo igual ou superior a cinco anos.
Estes artigos demonstram, em consonncia com a Constituio
Federal de 1988, um legislador constituinte estadual preocupado com os
problemas relacionados poltica de habitao.
Sobrevieram leis regulamentando os dispositivos constitucionais e
outras que merecem ser destacadas. Em 1993 a lei 9.828 criou o Fundo de
Desenvolvimento Social, que previa, entre outras finalidades, a destinao de
recursos para construo de habitaes populares ou lotes urbanizados s
populaes urbana e rural, com renda familiar at 5 (cinco) salrios mnimos.
Aps, em 1995 a lei 10.529/95, atendendo o dispositivo 173 da CE, criou o
Sistema Estadual de Habitao de Interesse Social, alterando o Fundo
mencionado e estabelecendo o Conselho Estadual de Habitao. Por fim,
desde 2008, dispondo sobre o Sistema Estadual de Habitao de Interesse
Social vigora a lei 13.017 que foi criada visando a necessidade de adequaes
para que a poltica habitacional pudesse obter maior sucesso, buscando a
reduo do dficit habitacional.
Dentre as mudanas destacam-se a viabilizao da moradia digna e
sustentvel, com condies de habitabilidade, integrada ao ambiente e dotada
de infra-estrutura (gua, energia eltrica, saneamento etc.). Alm disto, somase tambm como objetivo do Sistema a implementao de uma poltica de
investimentos em habitao, tendo em vista que havia apenas previso de uma
poltica de subsdios.
Podemos mencionar como aspectos de extrema importncia do
Sistema Estadual de Habitao a utilizao prioritria de terrenos de

propriedade do Poder Pblico; a integrao dos projetos habitacionais com os

programas de saneamento, infraestrutura e equipamentos urbanos, isto , sua
insero nas polticas urbanas como um todo, respeitados o plano diretor e
demais regramentos da cidade; a implantao de polticas habitacionais
tendentes a coibir a especulao imobiliria e o incentivo ao aproveitamento de
reas no utilizadas e subutilizadas; a democratizao e publicizao dos
procedimentos e a adoo de instrumentos de acompanhamento e controle
pela sociedade de todas as etapas da execuo dos programas
habitacionais;

capacitao

qualificao

dos

atores

envolvidos,

possibilitando a democratizao do acesso s informaes das formas e

encaminhamentos tcnicos aos programas habitacionais.
Em relao a situaes concretas sobre o dficit habitacional no
Estado do Rio Grande do Sul, podemos destacar o relatrio Dficit
Habitacional no Brasil 2011-2012, publicado em 2015 e produzido pela
Fundao Joo Pinheiro em parceria com o Ministrio das Cidades.
Primeiramente importante destacar que o dficit habitacional
calculado pela soma de quatro componentes, excluindo-se do clculo os
domiclios com condies inadequadas de moradia tais como falta de gua,
saneamento, entre outros:
a)

Domiclios Precrios: Todos os locais e imveis sem fins

residenciais e lugares que servem como moradia alternativa, por exemplo,

imveis comerciais, pontes e viadutos, barracas, carcaas de carros
abandonados, entre outros, o que indica a carncia de novas unidades
domiciliares. Como tambm, os domiclios rsticos que so aqueles sem
paredes de alvenaria ou madeira aparelhada proporcionando desconforto e
risco de contaminao por doenas.
b)

Coabitao Familiar: Quando h mais de uma famlia por

domiclio.
c)

nus Excessivo com Aluguel: Famlias urbanas com renda at

trs salrios mnimos e que gastam 30% ou mais de sua renda com aluguel.

d)

Adensamento Excessivo de Domiclio Alugados: Quando h trs

moradores ou mais por dormitrio.

Contudo, excluem-se do clculo os domiclios com condies
inadequadas de moradia, tais como falta de gua, saneamento, entre outros.
Utilizando estes componentes, segundo o relatrio apontado o dficit
habitacional no estado do Rio Grande do Sul 191.189 no ano de 2012, tendo
havido uma queda em relao ao ano de 2007 que registrava um dficit
habitacional de 262.956 habitaes.
Em relao s habitaes precrias, o mesmo relatrio apontou a
existncia de 30.057 domiclios nestas condies, uma reduo significativa em
relao ao ano de 2007 que registrava Rio Grande do Sul 66.929 domiclios
nestas condies. No tocante componente coabitao familiar no Estado do
Rio Grande do Sul o nmero situaes em que h mais de uma famlia
morando no mesmo domiclio reduziu de 116.035 no ano de 2007 para 74.001
no ano de 2012.
Um dado bastante curioso diz respeito aos domiclios vagos. Entendese por estes as unidades que se encontravam efetivamente desocupadas na
data de referncia do censo. A situao interessante se d porque, segundo o
relatrio sobre o dficit habitacional, no ano de 2012, haviam no Rio Grande do
Sul 399.488 domiclios vagos. Neste sentido, a cada nova atualizao do
estudo sobre o dficit habitacional, a existncia de um enorme montante de
domiclios vagos sempre fonte de questionamento. No imaginrio popular h
crena de que o problema do dficit poderia ser resolvido, ou mesmo
amenizado, a partir da ocupao dos domiclios vagos. A equao, no entanto,
no to simples. Para que qualquer ao nesse sentido pudesse ocorrer,
seria necessrio caracterizar melhor os domiclios vagos (condies de
habitao, preo, localizao entre outros), de modo a identificar a parcela que
mais provavelmente poderia ser direcionada para suprir parte das carncias de
habitao da populao.

Ocupao urbana scio espacial em Porto Alegre e RMPA

Nas

ltimas

trs

dcadas

tivemos

significativas

mudanas

permanncias nas relaes entre territrio, economia, sociedade e poltica em

Porto Alegre e sua Regio Metropolitana. Aps uma ampla anlise dos
aspectos econmicos, sociais, demogrficos, polticos e espaciais desta
relao possvel realizar um esforo de sntese sobre as principais mudanas
na metrpole mais meridional do Brasil. Estas expressam a relao entre as
transformaes do modelo de desenvolvimento brasileiro e os fatores locais e
regionais.
Nos

ltimos

trinta

anos

viveram

crise

generalizada

do

desenvolvimentismo (dcada de 1980), a reestruturao neoliberal (dcada de

1990) e uma nova dinmica socioeconmica, no primeiro decnio do sculo
XXI. Hoje temos um "novo" modelo de desenvolvimento que articula
caractersticas neoliberais e desenvolvimentistas, rebatendo ambas as polticas
e seus efeitos na estrutura scio espacial da Regio Metropolitana de Porto
Alegre (RMPA).
importante salientar que a RMPA apresenta um nvel de
complexidade singular entre as metrpoles brasileiras concentrando ncleos
urbanos portadores de centralidades industriais, comerciais e de servios, bem
como

polaridades

que

extrapolam

seus

limites

institucionais.

Esta

complexidade resulta em diferenas internas na regio, o qual pode ser dividida

em quatro subespaos: Porto Alegre (a metrpole), a RMPA-PoA (municpios
conurbados e mais prximos capital), RMPA-Vale (municpios do Vale do Rio
dos Sinos, polarizados por Novo Hamburgo) e RMPA-entorno, com municpios
pertencentes institucionalmente RMPA, mas pouco integrados dinmica
metropolitana e com forte presena de populao rural.
Entre 1980 e 2010 Porto Alegre e a RMPA sofreram importantes
mudanas econmicas que repercutiram na sua reestruturao interna e na
sua reconfigurao urbano-regional. Em um primeiro momento (dcadas de
1970 e 1980), a expanso metropolitana se produziu pelo transbordamento da
mancha urbana da capital e pelo deslocamento da indstria; a partir de 2000, a
desconcentrao tambm afetou o setor de servios, com alguns centros
urbanos se convertendo em polos de atividades tercirias. Essa mudana
reflete a alterao do perfil da prpria economia da metrpole, que se

caracteriza por um incremento da participao dos servios no Produto Interno

Bruto (PIB).
Em 1980 o setor industrial compreendia um tero da economia
metropolitana, enquanto que os servios compunham quase dois teros do
PIB. No incio dos anos 1990 o setor industrial chegou ao seu auge na
economia metropolitana, incluindo a capital. A partir de ento, a reestruturao
produtiva e o movimento de desindustrializao relativa afetaram com mais
fora o municpio de Porto Alegre. As grandes indstrias "abandonaram" o
municpio, assim como as novas implantaes industriais buscaram outras
localizaes na Regio Metropolitana. Esse movimento de perda relativa da
participao da indstria atingiu de modo diferenciado a RMPA, ao mesmo
tempo em que o tercirio, que j era predominante na capital, aumentou sua
importncia em outros centros urbanos.
Porto Alegre diminuiu seu peso relativo na economia metropolitana. A
reduo foi mais drstica no PIB industrial. A ltima dcada demonstra
produo

servios

mais

concentrados

nos

principais

municpios,

evidenciando a "desconcentrao concentrada" da economia metropolitana. A

metrpole diminui seu peso relativo, mas poucos centros da regio
metropolitana so beneficiados pela desconcentrao.

Nos servios, a

metrpole mantm elevada participao por diversos motivos: a capital

concentra mais de um tero da populao metropolitana e conta com a
presena dos servios avanados (tercirio superior) nos seus espaos de
centralidade.
O mercado de trabalho metropolitano refletiu esta reestruturao. Entre
1991 e 2010, a indstria de transformao foi o setor que apresentou a maior
diminuio de participao na ocupao. Neste perodo destaca-se a
ampliao da participao dos servios e do comrcio. A RMPA perdeu
participao na indstria de transformao estadual. Isto evidencia a
continuidade do processo de deslocamento da atividade industrial para alm
dos limites metropolitanos. Mudanas qualitativas ocorreram no mercado de
trabalho metropolitano, como o crescimento do assalariamento e dos
trabalhadores com vnculo regulamentado. A diminuio da taxa de
desemprego e o aumento da formalizao melhoraram as condies do

mercado de trabalho metropolitano. A queda da participao da indstria e o

crescimento do tercirio no emprego so mais pronunciados na capital e em
municpios limtrofes, os quais so mais influenciados pela dinmica da
metrpole.
A RMPA continuou a atrair investimentos industriais, mas os novos
empreendimentos esto baseados em formas de organizao da produo e
relaes de trabalho mais flexveis, o que contribui para uma menor gerao de
empregos no setor industrial. A nova economia informacional se faz presente
nos Polos Tecnolgicos, que representam um novo tipo de espao industrial,
com diferentes impactos sobre o territrio metropolitano, o qual se insere,
assim, nos circuitos da economia global. Esta insero se realiza com a
presena da metrpole e seus servios avanados, ou seja, a economia
industrial da Regio Metropolitana, com um desenvolvimento voltado para o
global, utiliza-se dos servios alojados na metrpole.
A partir da dcada de 1990 observamos uma queda da taxa de
crescimento dos municpios mais integrados metropolizao e a manuteno
de um ritmo relativamente elevado de crescimento nos municpios da regio
coureiro-caladista do Vale dos Sinos. Na dcada de 1980 os fluxos entre polo
e periferia eram significativamente mais importantes (reflexo da estrutura dual
da RMPA de ento), atualmente esses dividem posies com os fluxos
periferia-periferia.
Em 1980 este apontava para a existncia de uma estrutura scio
ocupacional dual, na qual as categorias mdias e do proletariado tercirio e
secundrio, correspondiam a mais de trs quartos da populao ocupada. J
as "pontas" da hierarquia o conjunto das elites, dirigentes, intelectuais e
pequena burguesia e o subproletariado associado aos agricultores eram
equivalentes numericamente. A metrpole se caracterizava ento pela
predominncia das classes mdias, seguida do proletariado tercirio.
Entre 1980 e 1991 ocorreu um evidente processo de elitizao e de
segregao scio espacial em Porto Alegre: novas reas de tipo superior,
concentrao das elites em setores e bairros nobres da metrpole,
periferizao das camadas populares. Na dcada de 2000-2010 o perfil scio

ocupacional da RMPA se manteve essencialmente operrio e mdio, porm

com predomnio das categorias mdias sobre os operrios. No Vale dos Sinos
(RMPA-Vale) o peso do operariado industrial continuou predominante,
mantendo suas caractersticas anteriores.

A produo da moradia
A crise do fordismo urbano-industrial da dcada de 1980 d incio
transio ao modelo da cidade neoliberal na RMPA. Este caracterizado pelo
fortalecimento do mercado como elemento determinante na produo da
cidade. Em decorrncia da flexibilizao da gesto urbana e da reduo do
financiamento estatal para os setores de habitao, equipamentos e
infraestrutura, o mercado configurou-se naquele momento como o principal
coordenador da produo de materialidades urbanas, tanto na produo
residencial, como pela privatizao de empresas pblicas provedoras de
servios urbanos (energia eltrica e telefonia, principalmente).
Na RMPA, a taxa de crescimento do nmero de domiclios foi superior
ao crescimento populacional. A capital concentrou o maior incremento
domiciliar, bem como rene a maior parte dos domiclios em condomnios e
apartamentos da RMPA. Sendo assim, na metrpole que a atuao do capital
imobilirio mais intensa, embora esta ocorra de modo diferenciado nos
diferentes setores da cidade. J na Regio Metropolitana, o aumento da
produo habitacional no repercutiu na melhoria da localizao dos
empreendimentos. Percebe-se, assim, a ausncia de uma poltica habitacional
metropolitana, sendo que cada municpio tenta solucionar seu problema
isoladamente em uma regio cada vez mais integrada em termos de mercado
de trabalho e mobilidade cotidiana.
Finalizando, podemos afirmar que a metrpole mais meridional do
Brasil

merece

destaque

entre

as

regies

metropolitanas

brasileiras.

Considerando as atuais metrpoles nacionais, a RMPA a quarta

concentrao urbano-industrial. Entre suas caractersticas marcantes est a

complexidade, com diversos centros urbanos importantes que questionam o
modelo monocntrico de metrpole. Ao longo destes trinta anos, as
transformaes reforaram esta caracterstica, com os principais municpios
constituindo-se

em

centros

de

servios

de

novas

centralidades

metropolitanas.
Enfim, esses trinta anos foram de intensas mudanas econmicas,
sociais, polticas, territoriais e institucionais na RMPA. As mudanas globais e a
transio do modelo de desenvolvimento do pas impactaram a regio, mas os
alicerces do seu modelo fundaste permanecem. Estes convivem com novas
dinmicas, incluindo-se a tendncia de implementao da "cidade liberalperifrica"- com segregao dos espaos populares na periferia urbana e
fortalecimento do mercado como elemento determinante na produo do
espao - processos conectados ao novo modelo de desenvolvimento hbrido
entre o neodesenvolvimentismo e neoliberalismo perifricos. Uma nova
realidade para o pensar e o agir sobre o papel dos espaos metropolitanos e
seus desafios no modo de desenvolvimento do pas no sculo XXI.

O Programa Minha Casa Minha Vida

O PMCMV faz parte da atual poltica habitacional do Brasil, sendo que
a principal estratgia do Governo Federal para eliminar o dficit habitacional,
alm de dinamizar a economia por meio do setor de construo civil e mercado
imobilirio. Salienta-se que juntamente com a implantao do PlanHab em
2009, tambm criou-se o PMCMV para direcionar os investimentos no mbito
habitacional. Este Programa tem como objetivo principal criar um ambiente
econmico confivel que estimule o desenvolvimento do mercado formal de
habitao com subsdios governamentais para as famlias de baixa renda e de
classe mdia.
Este Programa tem por intuito principal compatibilizar a prestao da
casa prpria com a capacidade de pagamento das famlias brasileiras. Sendo
que tambm antecipa as aes contidas no PlanHab como: distribuio de
recursos

conforme

dficit;

Regionalizao

do

custo

dos

imveis;

Contrapartida dos entes federativos. Alm disso, tem um papel estratgico na

regularizao fundiria urbana, fundamental para complementar o acesso
moradia. O PMCMV foi criado durante o mandato do presidente Lula e
permanece em vigor no mandato da ento presidente Dilma Rousseff, sendo
que constitui elemento primordial do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) pertencente ao plano de governo destes dois presidentes que fazem
parte do Partido dos Trabalhadores (PT).
Destaca-se que o PMCMV dividido em duas etapas, sendo que a
primeira etapa vigorou de 2009 a 2011, no governo de Luiz Incio Lula da Silva
e a segunda etapa de 2013 a 2014 no governo de Dilma Rousseff. A diferena
entre ambos se encontra na ampliao da faixa de renda das famlias, com o
intuito de expandir o nmero de beneficiados, bem como a no autorizao de
venda dos imveis de famlias de menor renda antes da quitao da dvida,
reforma de habitaes rurais para famlias de baixa renda e melhoria nas casas
construdas.
Os beneficirios do Programa so populao que recebe at dez
salrios mnimos que podem financiar at 100% do imvel em at 30 anos,
pagando prestaes mnimas, padronizadas de acordo com a renda da famlia,
sendo possvel utilizar o FGTS. Salienta-se que a Portaria n 435 de outubro de
2011 estabelece ao PMCMV diretrizes gerais tais como, promoo da melhoria
da qualidade de vida das famlias; proviso habitacional em consonncia com
os planos diretores, municipais, garantindo sustentabilidade social, econmica
e ambiental aos projetos de maneira integrada a outras intervenes ou
programas da Unio e demais esferas do governo; criao de novos postos de
trabalho diretos e indiretos, especialmente por meio da cadeia produtiva da
construo civil; promoo de condies de acessibilidade a todas as reas
pblicas e de uso por pessoas com deficincia, com mobilidade reduzida e
idoso, conforme disposto no art. 73 da Lei 11.977/2009.

Minha Casa Minha Vida Entidades e o Programa Nacional de Habitao

Rural

O programa Minha Casa, Minha Vida, do governo federal, apresenta-se

tambm em modalidades especficas. Aqui, abordaremos dois de seus
desdobramentos: o Minha Casa, Minha Vida entidades e o Programa
Nacional de Habitao Rural.
No mbito do MCMV Entidades, o objetivo tornar acessvel a
moradia para a populao cuja renda familiar mensal bruta no ultrapasse a R$
1.600,00 (mil e seiscentos reais). Tal conjunto de pessoas devem estar
organizadas em cooperativas habitacionais ou mistas, associaes e demais
entidades privadas sem fins lucrativos visando a produo e aquisio de
novas habitaes.
O Programa Habitacional Popular Entidades Minha Casa, Minha
Vida atende as pessoas fsicas por meio de concesso de crdito com
desconto varivel de acordo com a sua capacidade de pagamento. Os
beneficirios ficam sujeitos ao pagamento de prestaes mensais, pelo prazo
de 10 anos, correspondentes a 10% da renda familiar mensal bruta do
beneficirio, ou R$ 50,00, o que for maior.
J na perspectiva rural do MCMV, o Programa Nacional de Habitao
Rural (PNHR) foi criado pelo Governo Federal no mbito do Programa Minha
Casa Minha Vida, atravs da Lei 11.977/2009 e com a finalidade de possibilitar
ao agricultor familiar, trabalhador rural e comunidades tradicionais o acesso
moradia

digna

no

campo,

seja

construindo

uma

nova

casa

ou

reformando/ampliando/concluindo uma existente.

O programa tem o objetivo de subsidiar a produo de unidades
habitacionais aos agricultores familiares e trabalhadores rurais com recursos do
Oramento Geral da Unio (OGU), abrangendo todos os municpios nacionais,
independentemente do nmero de habitantes.
O PNHR tambm tem aes em parceria com o Programa Cisternas,
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que
trabalha com o combate da pobreza rural e a construo de cisternas para
captao e armazenamento de gua de chuva nas propriedades rurais.

Destinado a pessoas fsicas, trabalhadores rurais e agricultores

familiares, com renda familiar bruta anual mxima de R$ 15.000,00, ele
considera o valor total da renda rebatida indicada na DAP e que comprovem
seu enquadramento no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf).
So tambm beneficirios do programa e se enquadram como
agricultores

familiares:

pescadores

artesanais,

extrativistas,

silvcolas,

agricultores, arvicultores, piscicultores, ribeirinhos, comunidades quilombolas,

povos indgenas e demais comunidades tradicionais.

A RUBIN, Graziela Rossato. O desenvolvimento da habitao social no Brasil.

Cincia e Natura, Santa Maria, v. 36 n. 2 mai-ago. 2014, p. 201213. Revista do Centro
de Cincias Naturais e Exatas - UFSM