Federalismo Fiscal No Brasil

Federalismo Fiscal no Brasil
Economia do Setor Pblico no Brasil

Ciro Biderman & Paulo Arvate
Cap. 22: Federalismo Fiscal
Introduo
Por que existem, em uma mesma cidade,
hospitais administrados pelo governo federal e
pelo governo estadual?
Por que no comum haver universidades
pblicas municipais?
Por que o imposto de renda cobrado pelo

governo federal e o imposto sobre a propriedade
de imveis arrecadado pelos municpios?
Introduo
Por que existem tantos nveis de governo
(federal, estadual e municipal): no bastaria
um governo nico em Braslia, cuidando de
todos os servios pblicos?
E j que existem vrios governos, por que
cada um deles no administra suas receitas e
despesas por conta prpria, tornando
desnecessrias as transferncias de dinheiro
entre eles?
Definio de federalismo fiscal

Definio preliminar diviso de tarefas
entre os diferentes nveis de governos:
Quem (que nveis de governo) dever arrecadar
cada um dos tributos do pas;
Quem deve ofertar cada um dos servios pblicos
(sade,
saneamento,
educao,
limpeza,
iluminao, segurana pblica, estabilidade
macroeconmica, assistncia aos pobres etc.).
A ideia principal buscar uma diviso de

tarefas que maximize a eficincia do setor
pblico.
Definio de federalismo
Federalismo, entendido como uma forma de
organizao do Estado, no qual h o
compartilhamento de poder entre diferentes
nveis de governo; um conceito poltico mais
antigo e mais amplo que a ideia de federalismo
fiscal.
Adjetivo fiscal restringe o tipo de
federalismo;
Federalismo diz respeito diviso de poderes
polticos e constitucionais entre os diferentes
nveis de governo.
Definio de federalismo
Economistas passaram a olhar o federalismo
sob o prisma da racionalidade econmica por
volta de 1950 as federaes j existiam.
Mudar tradies polticas e alterar pactos
constitucionais um processo lento e difcil.
Federalismo fiscal procura estabelecer
parmetros de racionalidade e eficincia
econmica que orientem os ajustes na
organizao das federaes, medida que o
processo poltico permita tais alteraes.
Federalismo como conceito de organizao

poltico-constitucional
Na
prtica,
a
organizao
polticoconstitucional dos governos pode ser
classificada em trs tipos:
1) Governo unitrio;
2) Sistemas confederados;
3) Sistema de governo federal.

1)
Governo unitrio
Controle das decises governamentais est nas mos do governo
nacional;
No h governos estaduais ou municipais com poderes polticos
constitucionais, apenas agncias locais sob o comando do governo
central.
Ex.: Japo, Portugal, Espanha e Nova Zelndia.

Um governo unitrio no leva, necessariamente, a uma administrao
centralizada.
Os seus escritrios e agncias regionais podem dispor de um alto grau de
autonomia em suas decises.
Ex.: China pas de governo unitrio onde h uma grande descentralizao
executiva das decises.
Federalismo como conceito de organizao polticoconstitucional
2) Sistemas Confederados
Estados membros so politicamente mais fortes que o governo central.
Ex.: Unio Europeia e dos Estados Unidos no perodo de 1776 a 1787.
Governo central um mero coordenador de esforos.

Cada membro tem suas prprias leis (cdigo civil, legislao penal,
comercial, previdenciria etc.) mas concorda ter uma legislao comum
com os demais membros da confederao (um nico Banco Central, uma
nica poltica de imigrao, um sistema de tributao integrado etc.),
visando obter vantagens decorrentes da integrao sem perder soberania
poltica.
As decises individuais so a regra, sendo coletivas apenas as aes
previamente acordadas entre os membros.
2) Sistema de governo federal

Representa um grau de unificao maior que o
sistema confederado;
Preponderncia do governo central sobre as demais
esferas, principalmente no que diz respeito
soberania nacional;
A constituio atribui a duas ou mais esferas de
governo
subnacionais
(estados,
provncias,
municpios) algum grau de autonomia, competncias
legais e reas prprias de ao.
2)
Sistema de governo federal

No caso brasileiro, o artigo 18 da Constituio
Federal estabelece que:
Art. 18 A organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio,
os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio.
Federao organizada em trs nveis (Unio,
estados/Distrito Federal e municpios).

Competncia privativas da Unio, definidas no artigo 22
da Constituio lhe conferem a responsabilidade pela
soberania e integrao nacional, tais como legislar sobre:
I direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral,
agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho;
VI servio monetrio e de medidas, ttulos e
garantias dos metais;
XV emigrao e imigrao, entrada, extradio e
expulso de estrangeiro;
XXVIII defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa
martima, defesa civil e mobilizao nacional.

Municpios tm competncias privativas associadas
a servios pblicos de carter local (artigo 30 da
Constituio), tais como o transporte coletivo e as leis
de parcelamento do solo;
Isto no quer dizer que cada nvel de governo cuida de
suas atribuies sem se preocupar com o que se passa
nas demais esferas;
H grande sobreposio de tarefas;
Artigo 23 da Constituio lista os assuntos que so de
competncia comum das trs esferas coordenao
de esforos.
Ex.: Sade e assistncia pblica, proteo ambiental, o
combate pobreza e a educao para o trnsito.
Fundamentos tericos da descentralizao

Federalismo tambm uma forma de permitir
que diferentes culturas ou tradies religiosas
convivam dentro de um mesmo pas.
Ex.: Canad canadenses de origem inglesa e
francesa;
Parte da antiga Unio Sovitica mantm-se unida,
formando a Federao Russa, com as diferenas
tnicas e histricas.
Fatores que justificam

descentralizao fiscal:
Fatores econmicos;
Fatores culturais;
Fatores geogrficos.
um
processo
de

Fatores econmicos
Busca de uma alocao de recursos mais eficiente
um dos principais objetivos do processo de
descentralizao.
Ponto de vista do setor pblico a descentralizao
significa determinar qual esfera de governo pode
administrar de forma mais eficiente os impostos, os
gastos, as transferncias, a regulao e outras funes
pblicas.
Funo alocativa do setor pblico est diretamente
associada questo da descentralizao.

Fatores culturais, polticos e institucionais
Descentralizao pode favorecer uma maior
integrao social, atravs do envolvimento dos
cidados na determinao dos rumos da
comunidade, o que refora a transparncia das
aes governamentais;
Descentralizao contribui para reduzir os
perigos potenciais que um poder centralizado
pode representar para a liberdade individual.

Fatores geogrficos
Quanto maior for a rea do territrio nacional,
maiores tendem a ser os ganhos de eficincia com
a descentralizao;
Pas de grandes dimenses mais fcil para os
governos subnacionais, do que para o governo
central, atenderem s demandas da populao
local.
Bases da teoria econmica do federalismo

fiscal
Teoria econmica da descentralizao fiscal
Marco inicial: publicao de dois artigos de
Samuelson (1954 e 1955) introduo do
conceito de bem pblico na teoria econmica do
bem-estar;
Bem pblico: consumo por um indivduo no
exclui o consumo por outro no h incentivo
para revelar a real demanda;

fiscal
Tiebout: concorrncia entre governos locais revela preferncia
por bens pblicos
Charles Tiebout (1956) a descentralizao fiscal poderia ser
capaz de induzir o consumidor a revelar suas preferncias por
bens pblicos;
Ideia bsica: em vez de haver um nico governo, que tenta
adivinhar as preferncias (no-reveladas) dos cidados, para lhes
ofertar bens pblicos, o territrio nacional poderia ser retalhado
em diversas jurisdies, cada uma sendo comandada por um
pequeno governo;
Cada governo ofertaria uma cesta de bens pblicos diferente. Cada
famlia escolheria viver na jurisdio onde o governo ofertasse a
cesta de bens pblicos e impostos que fosse de sua preferncia;
Famlias podem votar com os ps;

fiscal
Tiebout: concorrncia entre governos locais revela
preferncia por bens pblicos
Grande mrito da descentralizao fiscal: estmulo
concorrncia entre os governos locais (estados e
municpios);
Essa concorrncia estimularia inovaes tecnolgicas e
a adoo de inovaes bem-sucedidas por todos os
governos locais;
Tiebout reconhece as limitaes de seu modelo,
concluindo que: Enquanto a soluo no pode ser
perfeita pelas rigidezes institucionais, isso no invalida a
sua importncia (traduo livre).

fiscal
Oates: cooperao entre nveis de governo
aumenta eficincia do setor pblico
Wallace Oates v o federalismo fiscal como um meio
termo entre uma administrao pblica centralizada
e uma administrao amplamente descentralizada;
Procura mostrar que o federalismo fiscal pode

reunir as vantagens de cada um dos extremos e, ao
mesmo tempo, minimizar os defeitos de cada um
daqueles casos;

fiscal
Oates: cooperao entre nveis de governo aumenta
eficincia do setor pblico
Caso da descentralizao extrema (sem governo central,
apenas governos locais estados e municpios)
suponha um pas onde h o livre trnsito de pessoas em
todo territrio e o uso de um nico padro monetrio;
Praticamente
impossvel
implementar
uma
poltica
macroeconmica (busca do pleno emprego, da estabilidade de
preos e do equilbrio de balano de pagamentos);
Qualquer governo local criaria papel-moeda que poderia ser
utilizado para comprar bens e servios em todo o pas
financiamento dos gastos via emisso monetria descontrole
da inflao;

fiscal
Caso da descentralizao extrema
Mesmo que no tivessem controle sobre a poltica monetria,
os governos locais teriam muitas dificuldades para realizar uma
poltica de expanso do gasto pblico com vistas a estimular o
crescimento econmico e o emprego dentro de suas jurisdies.
(problema do free rider);
Seria muito difcil realizar uma poltica de redistribuio de
renda;
Certas situaes somente poderiam ser resolvidas com um
governo central instalao de uma fbrica de gera
externalidade negativa (poluio): municpios A e B;
Enfrentaria problema no caso de servios pblicos cuja
produo envolva economias de escala.
Ex.: hospital com atendimento para casos complexos (cirurgias de alto
risco, quimioterapia etc.).

fiscal
Caso de uma centralizao excessiva (um nico governo
central cuidando de tudo, no h estados e municpios)
Situao ineficiente governo no conseguiria atender s
diferentes preferncias locais e no estimularia a fiscalizao da
ao do governo pelos cidados;
Tendncia uniformidade dos programas pblicos para todas as
comunidades;
Hiptese de Oates: os governos locais conhecem melhor as
preferncias de seus cidados do que o governo central.
Governo central custo de se obter informao sobre as
preferncias de cada comunidade alto;
Governos locais esto mais prximos aos cidados, tm
acesso a tal informao a baixo custo;

fiscal
Oates: cooperao entre nveis de governo
aumenta eficincia do setor pblico
Caso de uma centralizao excessiva
Oates (1999): presses polticas ou at mesmo regras
constitucionais criam restries a que o governo central
fornea maior quantidade de servios pblicos em algumas
jurisdies e menor quantidade em outras;
A proviso de bens pblicos de impacto local tende a ser
mais eficiente se for feita por governos locais (estados e
municpios);
Outro aspecto favorvel a descentralizao: maior
participao e fiscalizao da populao nas decises do
governo local;

fiscal
Governo totalmente descentralizado e governo
totalmente centralizado: apresentam problemas;
Federalismo fiscal formado por uma diviso de tarefas
entre governo central e governos locais pode ser uma
soluo;
A questo bsica alinhar as responsabilidades e instrumentos
fiscais nos nveis apropriados de governo. (...) Mas para realizar
estas diferentes vantagens ns necessitamos entender quais
instrumentos funcionaro melhor centralizados e quais devem
ser descentralizados. (...) Como um sub-grupo das finanas
pblicas, o federalismo fiscal estuda a estrutura vertical do setor
pblico. (Traduo livre) Oates;

fiscal
Abordagem de Oates X Abordagem de Tiebout
Duas diferenas marcantes:
1) Tiebout: confiava na mobilidade como mecanismo
para revelar as preferncias dos indivduos por
diferentes cestas de bens pblicos e tributos;
Oates: governo local conhece essa preferncia (ou,
pelo menos, a conhece melhor do que o governo
central); mesmo que no houvesse qualquer
mobilidade de fatores de produo e de famlias
ainda existiriam ganhos no federalismo fiscal,
decorrentes da correta diviso de funes entre nveis
de governo;

fiscal
Abordagem de Oates X Abordagem de Tiebout
Duas diferenas marcantes:
2) Tiebout: importncia da descentralizao competio
horizontal, ou seja, na competio entre os governos
locais.
Oates: concorda com esse efeito da descentralizao, mas
aponta outros ganhos, que decorreriam da cooperao
vertical, ou seja, de uma diviso amigvel de funes
entre o governo central e os governos locais (estados e
municpios).
O federalismo fiscal estuda a estrutura vertical do setor
pblico (Traduo livre).

fiscal
Gordon: explicitando externalidades
Roger Gordon examina quais as diferenas entre dois
processos de deciso:
1) Centralizado como se todas as jurisdies formassem
um pool e decidissem definir tributos e cesta de bens
pblicos que maximizassem o bem-estar conjunto;
2) Descentralizado cada jurisdio preocupando-se
apenas com os seus prprios moradores.
Diferena bsica entre os dois processos com a
deciso descentralizada, cada comunidade no leva em
conta os efeitos positivos e negativos de suas decises
fiscais sobre o bem-estar dos residentes de outras
comunidades;

fiscal
Devido a ampla mobilidade de fatores de produo e
de indivduos (tanto para fazer compras quanto para
escolher local de residncia), em um contexto de
deciso descentralizada poderiam surgir diferentes
tipos de externalidade:
1) Exportao de tributos
Cada comunidade (estado ou municpio) pode criar tributos
que incidam sobre no residentes. Ex.: ICMS;
2) Externalidades positivas
Seriam ignorados os benefcios que os bens pblicos
proporcionam aos no residentes;

fiscal
3) Comportamento free rider
Governo local pode deixar de prover (ou prover em menor
quantidade) um servio pblico uma vez que j goza dos benefcios
proporcionados pela jurisdio vizinha.
Exemplo: Municpios oferecerem ambulncias para levar seus
doentes para o hospital do municpio vizinho;
4) No meu quintal, no!

Cada comunidade procura se livrar de atividades econmicas ou
servios pblicos que, embora gerem benefcios sociedade,
tambm produzem efeitos negativos locais.
Consiste na sobretaxao ou proibio (taxao infinita) de
instalao na comunidade de atividades como usinas nucleares,
depsitos de lixo ou penitencirias;

fiscal
5) Desconsiderao dos efeitos redistributivos de renda em
outras jurisdies
Decises pblicas quanto tributao e gasto: implicam alteraes
na distribuio da renda (alterando preos em diversas
comunidades, afetando salrios e custos der produo).
Em um processo descentralizado, somente os impactos distributivos
locais seriam levados em conta. Ex.: reduzir a incidncia do ICMS
sobre os produtos da cesta bsica;
6) Regressividade tributria e do perfil de gastos

Mobilidade dos indivduos tende a ser diretamente relacionada
riqueza (pessoas mais ricas tm maiores incentivos e melhores
meios de se mudar para fugir de impostos);
Tendncia dos governos locais estabelecer estruturas tributrias
e perfil de gastos regressivos espantar pobres e atrair ricos;

fiscal
7) Desconsiderao de aumentos de custos dos governos de
outras jurisdies
Como os insumos utilizados pelo governo na gerao dos servios
pblicos tambm so tributados, possvel que um aumento de
impostos em uma comunidade eleve o custo de produo de bens
pblicos em outra jurisdio, e isso no ser levado em conta pela
comunidade que decretou o aumento de impostos;
8) Guerra fiscal
As comunidades poderiam tentar manipular tributos, aquisio de
insumos para bens pblicos e oferta de bens pblicos com vistas a
gerar aumento de renda local custa de outras comunidades.
A Teoria Normativa
Teoria Normativa diz como se deve fazer algo;
Teoria Positiva estuda o que est posto, ou seja,
como os fatos se do na realidade;
Teoria Normativa;
Objetivo: encontrar um modelo timo de federalismo;
Maximizar os benefcios da concorrncia e da diviso de
tarefas entre nveis de governos;
Minimizar as externalidades negativas;
Trata-se de definir as competncias tributrias (quem

tributa o qu) e as responsabilidades na proviso de
bens pblicos (quem faz o qu;)
Transferncias intergovernamentais instrumento para
minimizar os efeitos de externalidades negativas e sanar
desequilbrios financeiros;
A Teoria Normativa
Distribuio das competncias tributrias
Critrios para avaliar se um tributo adequado
cobrana local
1)
2)
3)
4)
Facilidade de se exportar o tributo;

Mobilidade da base tributria;
Economia de escala na administrao do tributo;
No induzir a alocao ineficiente de recursos
econmicos;
5) Associao do tributo pago a benefcios providos
pelo governo local;
6) Viabilidade administrativa para cobrana do tributo.
A Teoria Normativa
Imposto sobre valor agregado (IVA)
o
o
ICMS: cobrado pelos estados;

IPI: cobrado pela Unio.
Principal problema desse tipo de imposto ser cobrado no

nvel subnacional (estados e municpios): exportao de
tributos;
Cobrado na origem (onde o bem produzido);

Cobrado no destino (onde o bem consumido);
Tributao no destino: complexa e dispendiosa;
Literatura no recomenda o uso de impostos IVA por

governos subnacionais deve ser cobrado pelo governo
central;
ICMS caso nico no mundo de imposto IVA cobrado por
estados consequncia: administrao extremamente
complexa e vulnervel a sonegao;
A Teoria Normativa
Imposto sobre consumo adequado para cobrana
por municpios vendas a varejo vendas de
pequeno valor;
Alquotas suficientemente baixas;
Problema: viabilidade administrativa
quantidade de fiscais;
grande
Outro imposto que no se presta cobrana local:

aquele cuja base de tributao tem muita
mobilidade incentivo guerra fiscal
economias de escala;
Imposto de renda.
A Teoria Normativa
Impostos mais adequados para serem cobrados
pelos governos subnacionais: sobre fatores
imveis (extrao de recursos naturais e a
propriedade);
Brasil: IPTU
Um dos principais tributos dos municpios;
Fonte rentvel de recursos apenas nas cidades
mdias e grandes (economias de escala na
arrecadao e compensam os custos das
constantes atualizaes das plantas de valores);
A Teoria Normativa
Outra fonte de receita para governos locais:
cobrana de taxas pelo uso de servios pblicos
que no constituam bem pblicos puros;
Pedgios;
Coleta de lixo;
Licenciamento de veculos.
Concluso
Poucos so os tributos que se prestam cobrana
local.
A Teoria Normativa
Distribuio das responsabilidades dos gastos
Que tipo de bem pblico deve ser de responsabilidade
dos governos locais;
Orientao geral: Oates
Cada bem pblico deve ser provido pelo nvel de governo
que represente de forma mais prxima a rea geogrfica
que se beneficia daquele bem;
Existe um grande nmero de bens pblicos para os quais

se torna necessrio analisar, em cada situao, os
benefcios e custos associados a:
Economias de escala;
Quo heterogneas so as preferncias locais;
Diversos tipos de externalidades envolvidas;
Amplitude geogrfica das externalidades;
Capacidade financeira de cada nvel de governo.
A Teoria Normativa
Educao
Oferta pelo setor pblico: campo das polticas de
redistribuio de renda Oates: deveria estar sob
responsabilidade do governo central;
Educao primria: governos locais;
Ensino secundrio e universitrio: menor n de
estudantes e maior custo tendncia a centralizar o
servio no governo nacional ou estadual;
Sistemas compartilhados governo local administra a
proviso do bem pblico e nveis mais centralizados
financiam total ou parcialmente seus custos;
A Teoria Normativa
Educao
Ensino Fundamental: administrao e financiamento
compartilhado pelos trs nveis de governo;
Termos administrativos
Governo central: define os parmetros curriculares (contedo

dos cursos);
Governos estaduais e municipais: escolhem os mtodos e
material didtico para cumprir os parmetros;
Financiamento
Desde 1998 Fundo de Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) financiamento conjunto dos trs nveis de governo;
Estados e municpios: colocam no fundo 15% de suas receitas;
Estados sem recursos suficientes Unio entra com uma
complementao financeira;
A Teoria Normativa
Teoria de Oates: polticas de assistncia ao
pobres deve ser uma atribuio do governo
central;
Prtica: muitas vezes se observam governos
estaduais e municipais instituindo polticas
assistenciais;
Ex.: Bolsa Escola
Lanado por um governo municipal (Campinas-SP) e por

um governo estadual (Distrito Federal);
A Teoria Normativa
Transferncias intergovernamentais
Diversas aes pblicas so

passveis
de
descentralizao (despesas);
Poucos so os tributos que
podem ser arrecadados
eficientemente
por
municpios
e
estados
(receita);
Desequilbrio entre
receitas e despesas
desequilbrio
vertical
o Do governo central para estados e municpios;
o Dos estados para os municpios.
A Teoria Normativa
Tambm so mecanismos utilizados para:
Minorar o problema das externalidades e;
Redistribuir recursos entre regies com diferentes
nveis de renda e de desenvolvimento.
As transferncias podem ser classificadas em:

1) Condicionais ou incondicionais
Condicional doador determina em que tipo de gasto o
dinheiro deve ser aplicado. Ex.:Verbas federais para
manuteno de escolas pblicas.
Incondicional no h obrigao de aplicar a verba em
algum gasto especfico. Ex.: Fundos de Participao dos
Estados e Municpios.
A Teoria Normativa
2) Com ou sem contrapartida
Uma transferncia condicional classifica como com
contrapartida se o montante transferido pelo doador
proporcional ao montante que o receptor aplica no
gasto incentivado.
Ex.: governo central transfere, para os estados, R$ 0,15 por
cada R$ 1,00 que aquele estado aplicar em poltica de
preservao do meio ambiente;
A Teoria Normativa
3) Limitada ou ilimitada
Limitada doador estipula um valor mximo para a
transferncia.
Ex.: transferncia de R$ 0,15 por cada real investido, pelo
estado, em meio ambiente, no pode ultrapassar a soma
total de um milho de reais.
Federalismo fiscal brasileiro sob a tica da Teoria

Normativa
Brasil
Caractersticas que induzem sua organizao em uma federao:
1)
2)
Grande extenso territorial;

Heterogeneidade entre as regies.
H heterogeneidade quanto renda, s condies de vida,

ao grau de urbanizao, densidade populacional e ao
tamanho dos estados e municpios;
Heterogeneidade + amplitude geogrfica implicam:
Diferentes nveis de capacidade fiscal e administrativa;

Diferentes perfis de demanda por bens pblicos (doenas
diferentes em cada regio, diferentes graus de escolaridade,
diferentes vocaes econmicas).

Normativa
Diviso dos tributos
Maior parte da arrecadao tributria
responsabilidade da Unio;
Poucos so os tributos que se prestam a uma
arrecadao descentralizada;
Tributao sobre o patrimnio imvel
Mais adequado para a cobrana municipal;
Maior parte da arrecadao sobre patrimnio por nvel
de governo:
IPVA estados (52% em 2002);
IPTU municpios (47% em 2002);
Unio 1% em 2002.

Normativa
Tributao sobre o consumo
Teoria: recomenda a cobrana pelo governo central;
Diviso da receita
Maior parte fica com os estados (80% em 2002);
Unio: 14% em 2002;
Municpios: 6% em 2002;
Esse tipo de alocao fonte de inmeros

conflitos entre os entes da federao;
ICMS e ISS: utilizados pelos governos locais para
fazer guerra fiscal;

Normativa
Despesas
Servios de abrangncia nacional (defesa, relaes
exteriores, comrcio internacional, polticas monetria e
financeira, imigrao) responsabilidade exclusiva do
governo federal conforme proposto pela Teoria
Normativa;
Educao e sade cooperao dos trs nveis de
governo;
Segurana pblica executada pelos trs nveis de
governo;
Servios tipicamente locais (estradas municipais,
urbanismo) responsabilidade dos municpios;

Normativa
Utilizadas intensamente pela federao brasileira;
Transferncias feitas pela Unio classificadas pela
Secretaria do Tesouro Nacional em dois grupos:
1) Transferncias constitucionais e legais so aquelas
obrigatrias porque esto estabelecidas na constituio
ou em leis, com regras de rateio previamente
estabelecidas;
2) Transferncias voluntrias resultam de convnios,
acordos ou cooperao financeira da Unio com
estados e municpios;

Normativa
Transferncias intergovernamentais da Unio a
estados e municpios;
Maiores valores: FPE e FPM;
FPE 85% dos recursos vo para os estados das regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste; essa partilha entre os estados
leva em conta a renda per capita de cada um;
Outras transferncias:
FUNDEF
Lei Kandir iseno do ICMS sobre produtos primrios e
semielaborados destinados exportao;
IPI
ITR 50% da receita repassada aos municpios;
IOF

Normativa
Transferncias intergovernamentais dos estados
para os municpios
IPVA 50%
ICMS 25%
Estas transferncias so no condicionais e sem
contrapartida;
Finalidade reduzir o desequilbrio vertical;

Normativa
Problemas do federalismo fiscal brasileiro: tica
da Teoria Normativa
1) Uso
excessivo
intergovernamentais;
de
transferncias
2) Existncia de um grande nmero de municpios

pequenos.

Normativa
Aumento do nmero de municpios no Brasil
Depois de 1980: proliferao de novos municpios
no Brasil;
Entre 1980 e 2006: o n de municpios aumentou
38%.
Mais recentemente o fenmeno foi contido.

Normativa
O fenmeno das emancipaes obedeceu a trs
causas:
1) A recusa de moradores de regies de renda
elevada em pagar impostos para que a prefeitura
gastasse os recursos em outras reas do
municpio;
2) A existncia de rivalidades locais entre habitantes
de regies diferentes de um mesmo municpio;

Normativa
O fenmeno das emancipaes obedeceu a trs
causas:
3) O incentivo implcito criao de pequenos
municpios, resultante das regras de distribuio
do FPM tinha um piso dado em funo de um
parmetro da ordem de 10.000 habitantes;
Um municpio de 5.000 habitantes recebia o mesmo valor
de FPM que outro de 10.000 estmulo diviso de um
municpio em dois pequenos municpios, de modo a
aumentar o valor per capita recebido pelos habitantes de
ambos.

Normativa
Evoluo do nmero de municpios - Brasil
Regio - Brasil
Ano
Norte
1970
143
1377
306
1980
166
1378
1990
219
2006
310
Fonte: IBGE
Nordeste Centro-Oeste Sudeste
Sul
Brasil
1410
717
3953
353
1412
727
4036
1509
458
1432
873
4491
1793
605
1668
1188
5564
Crticas Teoria Normativa e abordagens

alternativas
Evoluo da teoria do federalismo fiscal:
1) Crtica s hipteses da teoria normativa;
2) Realizao de estudos empricos que muitas vezes
no corroboram os modelos da teoria normativa
estmulo a formao de modelos de teoria
positiva;
3) Expanso do campo de interesse do federalismo
fiscal passou a considerar temas como:
o Controle do tamanho do estado;
o Estmulo ao financiamento dos mercados e o uso do federalismo
fiscal como seguro contra choque econmicos negativos que
afetam regies da federao.

alternativas
Todas vertentes desafiam o ponto fundamental
da teoria normativa: hiptese do governante
benevolente preocupado apenas em
maximizar o bem-estar de seus governados e
no utiliza o cargo para obter benefcios
pessoais;
Crticas s hipteses da teoria normativa
T. Normativa superestimao dos ganhos
proporcionados pelo federalismo fiscal;

alternativas
Prudhomme hiptese da teoria normativa:
governo central e governos locais dispem da
mesma tecnologia de produo de bens pblicos;
Carreira profissionais do governo central
atrairiam pessoal mais qualificado;
Processo de descentralizao pode levar
quedas de eficincia;
Governos locais enfrentam dificuldades para
contratar e manter pessoal com formao
adequada ao desempenho de funes ;

alternativas
Descentralizao substancial das decises de gasto e
dos recursos fiscais governo central pode ter
dificuldades para
realizar adequadamente suas
funes;
Corrupo Prudhomme e Tanzi acreditam que a
corrupo maior nos governos locais argumentos
baseados em impresses;
Prudhomme Plano local burocracia menos
independente em relao aos polticos prtica de atos
corruptos;
Menor interesse e cobertura da mdia para casos de corrupo
de cunho local;
Melhor qualidade tcnica dos sistemas de auditoria dos
governos locais.

alternativas
Descentralizao tende a ser menos eficiente nas
localidades onde a populao mais pobre e menos
escolarizada;
Teoria normativa no considera algumas falhas de
mercado
1) Custo de informao pode ser muito dispendioso para
cada eleitor conhecer todas as decises relevantes de um
governo local;
2) Custos de coordenao alto custo dos governos federal e
local trabalharem juntos faz com que haja prejuzos para a
execuo de polticas conjuntas (sade, educao, etc.);
3) Escala de produo governos locais muito pequenos no
tero escala suficiente para produzir ou para arrecadar
tributos elevao do custo e reduo da eficincia da
descentralizao.

alternativas
Efeito flypaper e a teoria positiva
Anos 70 fenmeno incompatvel com a
teoria normativa: flypaper effect;
O dinheiro gruda onde esbarra primeiro;
Se o dinheiro entra na comunidade via
governo (como transferncia) ele fica no
governo ( gasto em bens pblicos), no
passando para o setor privado atravs de uma
reduo de tributos (p.451);

alternativas
Efeito flypaper e a teoria positiva
3 Tipos diferentes de interpretao para o efeito
flypaper:
1) Chernik e Moffit esse efeito no existe seu
aparecimento nos estudos decorre de procedimentos
economtricos inadequados (p.451);
2) Aceita a existncia do efeito flypaper e utiliza-o para
rejeitar a hiptese de governante benevolente
conceito de iluso fiscal;
3) Conciliao do efeito flypaper com a hiptese do
eleitor mediano a partir das transferncias o
governo local pode satisfazer a demanda reprimida
por bens pblicos.

alternativas
O federalismo fiscal e o tamanho do setor pblico
Impacto do federalismo fiscal sobre o tamanho
do setor pblico: 3 anlises:
1) Risco de competio predatria (conhecida na
literatura por race to the bottom)entre governos
locais = setor pblico menor;
Competio via:
Reduo de impostos;
Estabelecimento de padres de preservao ambiental mais
lenientes, para reduzir os custos das empresas com o controle
da poluio;
Subsdios empresas Ex.: doao de terrenos para instalao
de fbricas;

alternativas
Impacto do federalismo fiscal sobre o tamanho do
setor pblico: 3 anlises:
2) Public choice governantes no benevolentes
tendem a gerar um setor pblico excessivamente
grande o federalismo fiscal seria um instrumento
para conter esse crescimento;
H uma tendncia natural do setor pblico a se expandir;
Buchanan a grande virtude do federalismo est em
instituir um sistema de balano de poder entre o governo
central e os governos locais onde cada nvel de governo
policia o outro, para no ter seus poderes usurpados (p.453);
Propem uma competio tributria e uma distribuio
equilibrada de poderes entre os nveis de governo para evitar
o crescimento excessivo do setor pblico.

alternativas
3) Existncia, no federalismo, de um impulso expanso
do setor pblico, decorrente da competio vertical
entre o governo central e os governos locais;
Migu tendncia oferta excessiva de servios pblicos que
so ofertados por diferentes nveis de governo;
Argumento: governantes esto em busca de votos; ofertar bens
pblicos d votos; incentivo a expandir a oferta do servio pblico
oferecido pelos diferentes nveis de governo.

alternativas
3) Existncia, no federalismo, de um impulso expanso
do setor pblico, decorrente da competio vertical
entre o governo central e os governos locais;
A tendncia natural que os representantes locais tentem
maximizar o bem-estar de seus residentes custa do resto da
federao. Estabelece-se, dessa forma, um jogo em que cada
parlamentar tenta impor uma poltica que gere a maior
relao benefcio-custo para o seu eleitorado particular,
gerando custo para o resto da federao (p.454);

alternativas
Federalismo preservador de mercado (Market
Preserving Federalism)
Procura estabelecer as condies sob as quais um
governo federativo protege a economia de mercado e
impede que o setor pblico cresa excessivamente;
As federaes precisariam ter governos locais
concorrendo entre si para atrair fatores de produo;
Necessidade de uma estrutura de vigilncia mtua
entre o governo central e os governos locais para
impedir a interveno no mercado privado;

alternativas
Federalismo preservador de mercado (Market
Preserving Federalism)
Diviso de poderes evitar que um nico nvel de
governo detenha, sozinho, a fora da lei; governos
se policiem mutuamente;
Necessidade dos governos locais terem alto grau de
autonomia financeira;
Para no gerar uma concorrncia predatria, so

necessrias algumas condies:

alternativas
Federalismo preservador de mercado (Market Preserving
Federalism)
Para no gerar uma concorrncia predatria, so necessrias
algumas condies:
1) Governo central deve ser encarregado de impedir que os
governos locais estabeleam reservas de mercado e dificultem o
livre trnsito de bens e fatores de produo dentro do territrio
nacional;
2) Dar aos governos locais instrumentos para competir entre si,
oferecendo ambiente atraente aos fatores de produo regras
trabalhistas, tributrias e de proteo social;
3)
Crtica: alto custo administrativo de empresas que operassem em

diferentes estados de um pas.
Impedir que os governos locais tivessem

endividamento excessivo deix-los ir a falncia.
acesso

alternativas
Federalismo como seguro regional
Essa linha de pesquisa surgiu com a consolidao da
Unio Europeia;
Averigua a eficcia do federalismo como uma espcie
de seguro contra choques adversos enfrentados por
alguns entes de uma federao;
Problemas analisados:
Esse tipo de mecanismo estimularia cada estado membro da

federao a adotar polticas econmicas mais arriscadas
proteo do seguro federativo;
Transferncias intergovernamentais mecanismo para evitar
a migrao induzida por aspectos ficais ou como instrumento
de redistribuio de renda.
Federalismo brasileiro e as abordagens

alternativas
Importncia do poder local nas decises federais
Forte comprometimento poltico-eleitoral dos senadores e
deputados brasileiros com seus estados e municpios de
origem;
Sempre que possvel procuram atrair recursos federais para
suas bases;
Competio predatria
Desde o incio dos anos 90 existncia de competio
predatria ou race to the bottom ou ainda, guerra fiscal
entre estados;
Realizao de guerra fiscal relacionada a 2 fatos:
1) Cabe aos estados a cobrana do principal tributo sobre o consumo
(ICMS);
2) Esse tributo parcialmente cobrado na origem.

alternativas
Restrio oramentria fraca
Anos 80 e 90 estados e municpios foram muito
bem-sucedidos em suas tentativas de repassar dvidas
e obter ajudas financeiras do governo federal;
Novembro de 2003 crdito de R$ 400 bilhes (26%
do PIB) relativos ao total das dvidas de estados e
municpios refinanciadas pela Unio;
2000: aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal
imps uma srie de regras visando limitao do
endividamento de estados e municpios e buscando a
transparncia e punindo a m administrao
financeira.

alternativas
Descentralizao e desequilbrio fiscal do
governo central
Aps a promulgao da Constituio de 1988
governo federal: dficit crnico;
Soluo: Unio foi buscar meios de levantar novas
receitas sem ter de reparti-las com os governos
locais;
Expanso das receitas de contribuies
ineficincia, tributao em cascata, distoro de
preos relativos e perda de competitividade das
exportaes.

alternativas
Efeito flypaper, captura e ineficincia
Grande volume de transferncias aos governos locais
parece estar no cerne de importantes distores que
caracterizam o federalismo fiscal brasileiro;
Cossio evidncias da existncia do efeito flypaper nos
municpios brasileiros tendncia expanso do setor
pblico sobre a economia, pois o dinheiro transferido
transforma-se em despesa adicional e no em corte de
impostos locais;
Mendes captura de recursos nos municpios brasileiros
mais intensa nas cidades beneficiadas pelos critrios de
partilha das transferncias;
Souza dois grupos de cidades (pequenos municpios e
receptores de royalties) esto entre os menos eficientes no
que se refere aplicao de recursos municipais.

alternativas
Competio vertical
Federalismo brasileiro diversas reas em que os trs
nveis de governo atuam simultaneamente;
Sade e educao
No parece haver competio vertical;

Tentativa de repassar os custos para outra esferas de governo
estabelecimento na Constituio de dispositivos que
obrigam cada nvel de governo a realizar um gasto mnimo
em educao e sade;
Assistncia social evidncias de competio vertical

e oferta excessiva de servios
Programas de gerao de emprego e renda e de bolsas

assistenciais.

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Trata-se de definir as competncias tributrias (quem

Facilidade de se exportar o tributo;

ICMS: cobrado pelos estados;

Principal problema desse tipo de imposto ser cobrado no

Cobrado na origem (onde o bem produzido);

Tributao no destino: complexa e dispendiosa;

Literatura no recomenda o uso de impostos IVA por

Outro imposto que no se presta cobrana local:

Existe um grande nmero de bens pblicos para os quais

Governo central: define os parmetros curriculares (contedo

Desde 1998 Fundo de Desenvolvimento do Ensino

Lanado por um governo municipal (Campinas-SP) e por

Diversas aes pblicas so

As transferncias podem ser classificadas em:

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Grande extenso territorial;

H heterogeneidade quanto renda, s condies de vida,

Heterogeneidade + amplitude geogrfica implicam:

Diferentes nveis de capacidade fiscal e administrativa;

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