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MINISTRIO DA FAZENDA
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL
COORDENAO-GERAL DA DVIDA ATIVA DA UNIO

PARECER/PGFN/CDA N 1763/2013
CERTIDO DE REGULARIDADE FISCAL
PERANTE A FAZENDA NACIONAL. ALCANCE
DO DECRETO-LEI N 1.715, DE 1979.
- O Decreto-Lei n 1.715, de 1979, dispe sobre a
prova de quitao de tributos, multas e outros
encargos fiscais, cuja administrao seja da
competncia do Ministrio da Fazenda.
- A expresso outros encargos fiscais presente no
texto do Decreto-Lei n 1.715, de 1979, abrange
crditos fazendrios que no possuem natureza
tributria.
- No resta dvida, portanto, que a prova de quitao
de crditos fazendrios inscritos em DAU regulada
pelo Decreto-Lei n 1.715, de 1979, sendo certo que
os crditos inscritos em DAU, tributrios ou no, so
administrados, a rigor, pelo Ministrio da Fazenda.
- Na eventualidade de o Decreto Presidencial n 6.106,
de 2007, ser revogado, nada obsta que a forma e os
prazos da certido de regularidade fiscal perante a
Fazenda Nacional, nos exatos termos do Decreto-Lei
n 1.715, de 1979, sejam tratados diretamente por ato
do Ministro da Fazenda.

I
Introduo
Trata-se de estudo com objetivo de esclarecer os contornos da atribuio legal
ao Ministro da Fazenda para dispor sobre o documento que atesta a prova de quitao de
dbitos perante a Fazenda Nacional, conforme os termos do Decreto-Lei n 1.715, de 22 de
novembro de 1979.

II
O alcance do vocbulo fiscal e a interpretao do artigo 1, caput, do Decreto-Lei n
1.715, de 1979.
02.

De incio, vale trazer tona o inteiro teor do Decreto-Lei n 1.715, de 1979:


Art 1 - A prova de quitao de tributos, multas e outros encargos fiscais, cuja
administrao seja da competncia do Ministrio da Fazenda, ser exigida nas
seguintes hipteses:
I - concesso de concordata e declarao de extino das obrigaes do falido;
II - celebrao de contrato com quaisquer rgos da Administrao Federal Direta e
Autarquias da Unio e participao em concorrncia pblica promovida por esses
rgos e entidades, observado, nesta ltima hiptese, o disposto no artigo 3;

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III - transferncia de residncia para o exterior;


IV - venda de estabelecimentos comerciais ou industriais por intermdio de leiloeiros;
V - registro ou arquivamento de distrato, alteraes contratuais e outros atos perante o
registro pblico competente, desde que importem na extino de sociedade ou baixa
de firma individual, ou na reduo de capital das mesmas, exceto no caso de falncia;
VI - outros casos que venham a ser estabelecidos pelo Poder Executivo.
1 - A prova de quitao prevista neste artigo ser feita por meio de certido ou
outro documento hbil, na forma e prazo determinados pelo Ministro da
Fazenda. (Vide Medida Provisria n 526, de 2011) (Vide Lei n 12.453, de 2011)
2 - A certido de quitao ser eficaz, dentro do seu prazo de validade e para o fim
a que se destina, perante qualquer rgo ou entidade da Administrao Federal,
Estadual e Municipal, Direta ou Indireta.
3 - Para efeito do julgamento de partilha ou de adjudicao, relativamente aos bens
do esplio ou s suas rendas, o Ministrio da Fazenda prestar ao Juzo, as
informaes que forem solicitadas.
Art 2 - vedado aos rgos e entidades da Administrao Federal, Direta ou Indireta,
exigir a prova de quitao de que trata este Decreto-lei, salvo nas hipteses previstas
no artigo 1.
Art 3 - O Poder Executivo estabelecer as condies de dispensa de apresentao da
prova de quitao, de que trata o artigo 1, na habitao em licitaes para compras,
obras e servios no mbito da Administrao Federal, Estadual ou Municipal.
Art 4 - facultado s empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes,
criadas, institudas ou mantidas pela Unio, deixarem de contratar com pessoas que se
encontrem em dbito com a Fazenda Nacional.
Pargrafo nico - Para os efeitos previstos neste artigo, ser divulgada,
periodicamente, relao de devedores por crditos tributrios devidos Fazenda
Nacional, na forma e condies estabelecidas pelo Ministro da Fazenda.
Art 5 - Fica extinta, para todos os efeitos legais, a declarao de devedor remisso
Fazenda Nacional.
Art 6 - Este Decreto-lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as
disposies em contrrio. (O destaque no consta do original)

03.

Como se nota, o decreto-lei em baila trata da prova de quitao de tributos,

multas e outros encargos fiscais administrados pelo Ministrio da Fazenda.

04.

Por conseguinte, o normativo aludido determina ao Ministro de Estado da

Fazenda a atribuio para estipular a forma e o prazo da certido, ou do documento


equivalente, capaz de comprovar a quitao de tributos, multas e outros encargos fiscais
administrados pelo Ministrio da Fazenda.

05.

Dito isso, extrai-se, de pronto, o seguinte questionamento que justifica a

elaborao deste opinativo: esto as certides de regularidade fiscal perante a Fazenda


Nacional atualmente previstas no Decreto n 6.106, de 30 de abril de 2007, inclusive quanto

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Dvida Ativa da Unio (DAU), abarcadas pela dico do citado Decreto-Lei n 1.715, de
1979?

06.

Para que seja conferida soluo contundente a este dilema apresentado e, por

via de conseqncia, seja definido o mbito de incidncia do Decreto-Lei n 1.715, de 1979,


impe-se o devido esclarecimento acerca do alcance da expresso outros encargos fiscais
utilizada pelo legislador, que passa longe de ter um significado unvoco.

07.

A priori, parece que a expresso outros encargos fiscais quer abranger

outros crditos fazendrios que no sejam de natureza tributria, administrados pelo


Ministrio da Fazenda. Estaria, portanto, o vocbulo fiscal empregado em seu sentido
amplo, significando o que relativo ao fisco, isto , ao errio, ao tesouro pblico, fazenda
pblica.

08.

Alis, De Plcido e Silva, em sua clssica obra Vocabulrio Jurdico, ensina

que o termo fiscal derivado do latim, origina-se de fiscus, com a significao de relativo
ao fisco ou ligado ao fisco. Por sua vez, professa que Fisco, na terminologia atual, tanto
quer significar errio, como tesouro pblico, compreendendo, assim, todo aparelhamento
administrativo destinado arrecadao das rendas pblicas e guarda dos bens do Estado1.

09.

De toda sorte, a questo no indene de dvidas, uma vez que o vocbulo

fiscal dbio. H quem diga, alis, que estaria intimamente ligado a tributos.

10.

Ricardo Lobo Torres aduz que as expresses Direito Tributrio e Direito

Fiscal podem ser tomadas quase como sinnimas, dependendo principalmente do gosto
nacional: no Brasil vulgarizou-se a referncia ao Direito Tributrio, enquanto os franceses
preferem Direito Fiscal (Droit Fiscal); h, entretanto, vozes que pretendem atribuir ao
Direito Fiscal contedo mais extenso a abranger todas as atividades do Fisco, inclusive as
pertinentes aos gastos pblicos2. (O destaque no consta do original)
1

SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 361 e 362.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio 18. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011, p.
12 e 13.
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11.

Discorrendo sobre a terminologia do Direito Tributrio, Luiz Emygdio da Rosa

Junior deixa antever alguns sentidos que se tem atribudo ao termo Direito Fiscal:
Tambm de ser rejeitada a designao Direito Fiscal porque pode levar ao
entendimento equivocado que a disciplina s se refere atividade pertinente ao
controle e fiscalizao da matria tributria, com o que estaria reduzido seu campo de
ao. Isso porque o mbito do Direito Tributrio diz respeito a todos os aspectos do
tributo e no somente aos da fiscalizao da atividade financeira relativa obteno e
gesto dos tributos. Alm disso, historicamente, fiscus (origem latina de fisco, do
qual decorreu o adjetivo fiscal) j foi entendido como sendo o conjunto de bens
pertencentes ao Estado. Assim, a denominao Direito Fiscal poderia ser
entendida, em sentido amplo, como a disciplina jurdica de toda a atividade
financeira do Estado(...)3.(O destaque no consta do original)

12.

Apesar da controvrsia conceitual, h que se interpretar, como dito, a expresso

outros encargos fiscais em sua acepo ampla, at porque, se considerada sua significao
como sinnima de encargo tributrio, o termo empregado no texto legal resta esvaziado,
haja vista a referncia inicial a tributos no incio do caput do artigo 1 do Decreto-Lei n
1.715, de 1979. Pelos mais comezinhos princpios de hermenutica, ademais, certo que a lei
no contm palavras inteis (verba cum effectu, sunt accipienda). Sobre o tema, insupervel o
magistrio de Carlos Maximiliano:
As expresses do Direito interpretam-se de modo que no resultem frases sem
significao real, vocbulos suprfluos, ociosos, inteis.
Pode uma palavra ter mais de um sentido e ser apurado o adaptvel espcie, por
meio do exame do contexto ou por outro processo; porm a verdade que sempre se
deve atribuir a cada uma a sua razo de ser, o seu papel, o seu significado, a sua
contribuio para precisar o alcance da regra positiva. Este conceito tanto se aplica ao
direito escrito, como os atos jurdicos em geral, sobretudo aos contratos, que so leis
entre as partes.
D-se valor a todos os vocbulos e, principalmente, a todas as frases, para achar o
verdadeiro sentido de um texto; porque este deve ser entendido de modo que tenham
efeito todas as suas provises, nenhuma parte resulte inoperativa ou suprflua, nula ou
sem significao alguma 4.

13.

Polmicas parte, o prprio direito positivo, qual seja, a Lei n 4.320, de 17 de

maro de 1964, fundamenta legitimamente a interpretao que ora se atribui ao vocbulo

ROSA JUNIOR. Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro e direito tributrio. 14 ed. - Rio de
Janeiro: Renovar, 2000, p. 138.
4
CARLOS MAXIMILIANO. Hermenutica e aplicao do direito. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 204.
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fiscal. Pelo texto da lei resta claro que crdito fiscal gnero do qual crdito tributrio
espcie:
Art. 52. So objeto de lanamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas
com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.
Art. 53. O lanamento da receita, o ato da repartio competente, que verifica a
procedncia do crdito fiscal e a pessoa que lhe devedora e inscreve o dbito desta.

(O destaque no consta do original)


14.

Os dispositivos legais trazidos tona deixam patente que o ato de lanamento

de receita engloba impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado
em lei, regulamento ou contrato, remanescendo cristalino pela letra da lei que o lanamento
ato tendente a verificar a procedncia do crdito fiscal.

15.

Na verdade, o ato de lanamento a atividade administrativa de constituio

do crdito fazendrio. Apesar de comumente associado ao direito tributrio, no figura


exclusiva deste ramo de direito5, tanto que esta expresso consta na citada legislao
financeira, que define o lanamento como ato da repartio competente que verifica a
procedncia do crdito fiscal e a pessoa que devedora.

16.

Escancarada, assim, a acepo ampla do termo fiscal, bem como

demonstrado o conceito de crdito fiscal luz da Lei n 4.320, de 1964. Oportuno, ento,
trazer tona as lies de Milton Flaks sobre a celeuma:
O conceito de dvida ativa no tributria exige algum esforo de construo,
facilitando desde que no se enfrente o problema com idias preconcebidas de
que "fiscal" e tributrio" se eqivalem ou de que lanamento instituto privativo
de tributos (supra, 22 e 23).
Como assinalado antes (supra, 19), a Lei n 4.320/64 cuidou de matria financeira e
tributria. Promulgado o CTN, os tributos passaram a ter disciplina prpria, mas a Lei
dos Oramentos continuou regulando os crditos no tributrios, sem que o legislador
cuidasse de fazer as indispensveis correes e adaptaes.
Impondo o princpio da legalidade que toda a atividade administrativa tenha suporte na
lei (supra, n 1), necessrio extrair o conceito de dvida ativa no tributria da prpria
Lei n 4.320/64, j que o CTN se mostra imprestvel para tanto, por s cuidar,
evidncia, de crditos tributrios.
5

ANDRADE, Luciano Benvolo de. Natureza jurdica da inscrio em dvida ativa in Revista de Direito
Tributrio. Editora Revista dos Tribunais, p. 160.
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Prescrevem o art. 39 e seus pargrafos da Lei n 4.320/64 (redao atual) que constitui
dvida ativa o crdito inscrito, aps apurada a sua liquidez e certeza e esgotado o prazo
para pagamento. Consoante deduzido retro (supra, 23),apuram-se a liquidez e a
certeza atravs de um ato administrativo vinculado: o lanamento fiscal. Segundo o
art. 53 da mesma lei, "lanamento da receita o ato da repartio competente, que
verifica a procedncia do crdito fiscal e a pessoa que lhe devedora e inscreve o
dbito desta". O art. 52, por sua vez, esclarece que "so objeto de lanamento os
impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei,
regulamento ou contrato".
No devem impressionar o texto equvoco e suas aparentes impropriedades,
muito menos levar afirmao de que os arts. 52 e 53 da Lei n 4.320/64 estariam
superados ou revogados pelo CTN (supra, n 49). Verdadeira, como lanar e
inscrever crditos pblicos no tributrios, tais como multas administrativas, aluguis,
foros e laudmios, obviamente desamparados pela lei complementar tributria? O art.
53 relaciona lanamento verificao da "procedncia do crdito fiscal". No seu
contexto, crdito fiscal deve ser entendido como qualquer dbito para com o
Poder Pblico, excludos os tributrios, que ficaram sob a gide do CTN. O art.
53 alude a "impostos diretos e outras rendas". Evidentemente, a expresso
"outras rendas" no se pode traduzir por "outros tributos", visto que: a) a
admisso do vencimento em contrato absolutamente incompatvel com a natureza
"ex lege" da obrigao tributria; b) renda, na linguagem econmica, representa o
produto da aplicao de um capital (receita patrimonial), quando o tributo, como
sabido, constitui receita derivada. Outrossim, se interpretado o vocbulo renda na sua
estrita acepo econmica, chegar-se-ia ao contra-senso de as multas administrativas
no poderem ser lanadas e inscritas, o que estaria em desacordo com o art. 39, 2,
da Lei n 4.320/64, onde se consideram como dvida ativa no tributria "as multas de
qualquer origem ou natureza, exceto as tributrias".
Portanto, "outras rendas" s podem significar outros crditos pblicos que no os
decorrentes de tributos. hiptese tpica de interpretao compreensiva, que "corrige
a m expresso ou redao (da lei) que, embora procurando estabelecer regra geral,
diminui-lhe a extenso do pensamento, como no caso da designao da espcie por
gnero".
Lendo-se seguidamente os artigos analisados, verifica-se que somente podem ser
inscritos como dvida ativa no tributria os crditos previamente lanados (art. 53); e
que apenas podem ser lanados os crditos que tiverem o seu vencimento determinado
em lei, regulamento ou contrato (art. 52). O raciocnio silogstico leva imediata
concluso de que s so passveis de constituir dvida ativa os dbitos, para com o
Poder Pblico, com vencimento fixado em instrumentos legais, contratuais e, por
extenso, em ttulos representativos de obrigaes por declarao unilateral de vontade
(supra n 59, nota 10.)
Pode-se, assim, definir dvida ativa no tributria como a decorrente de crditos
fiscais (em sentido amplo) no tributrio, com vencimento determinado em lei,
regulamento, contrato ou ttulo representativo de declarao unilateral de vontade,
exigveis pelo transcurso do prazo para pagamento e inscritos aps ato ou
procedimento administrativo regular que verificou a ocorrncia do fato gerador da
obrigao pecuniria, identificou o sujeito passivo e calculou o montante do dbito6.

(O destaque no consta do original)

FLAKS, Milton. Comentrios Lei de execuo. Forense. 1981.

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17.

Ainda nesse contexto, Leon Frejda Szklarowsky, citando lio de Jos da Silva

Pacheco sobre o j longnquo Decreto-Lei n 960/1938, deixa antever que a dvida ativa
pode ser compreendida, no sentido amplo, como sinnimo de crdito fiscal no arrecadado,
no respectivo exerccio financeiro(...)7.

18.

Para arrematar, impende assinalar que o Desembargador Federal Antnio

Souza Prudente, comentando minuta de anteprojeto de Lei de Execuo Fiscal, aduz que a
nomenclatura Dvida Ativa contraditria, sendo mais precisa a expresso Crdito Fiscal
para englobar tanto dvida ativa tributria como no tributria:
De resto, se na fala equivocada da malsinada Lei no 4.320/64, Dvida Ativa Tributria
ou No Tributria o crdito da Fazenda Pblica dessa natureza, a minuta do
anteprojeto em comento optou pela expresso inteligvel do Crdito Fiscal ou Crdito
da Fazenda Pblica, na dimenso legal antevista, para cuidar da execuo
administrativa desse crdito legalmente privilegiado, no perfil moderno de uma nova
execuo fiscal, abolindo-se o hermafroditismo conceitual da Dvida Ativa8.

19.

No mais, a prpria Lei n 8.397, de 6 de janeiro de 1992, que institui a medida

cautelar fiscal, parece empregar o termo crdito fiscal no sentido de crdito de natureza
tributria ou no:
Art. 2 A medida cautelar fiscal poder ser requerida contra o sujeito passivo de
crdito tributrio ou no tributrio, quando o devedor: (Redao dada pela Lei n
9.532, de 1997) (Produo de efeito)
I - sem domiclio certo, intenta ausentar-se ou alienar bens que possui ou deixa de
pagar a obrigao no prazo fixado;
II - tendo domiclio certo, ausenta-se ou tenta se ausentar, visando a elidir o
adimplemento da obrigao;
III - caindo em insolvncia, aliena ou tenta alienar bens; (Redao dada pela Lei n
9.532, de 1997) (Produo de efeito)
IV - contrai ou tenta contrair dvidas que comprometam a liquidez do seu patrimnio;
(Redao dada pela Lei n 9.532, de 1997) (Produo de efeito)
V - notificado pela Fazenda Pblica para que proceda ao recolhimento do crdito
fiscal: (Redao dada pela Lei n 9.532, de 1997) (Produo de efeito)
a) deixa de pag-lo no prazo legal, salvo se suspensa sua exigibilidade; (Includa pela
Lei n 9.532, de 1997) (Produo de efeito)

SZKLAROWSKY. Leon Frejda. Apurao e Inscrio da Dvida Ativa da Fazenda Pblica; Natureza Jurdica.
Contedo do Ato de Controle Administrativo da Legalidade (Lei 6.830/80, art. 2, 3) in Revista de Processo.
Editora Revista dos Tribunais, p. 155.
8
PRUDENTE, Antnio Souza. Cobrana administrativa do crdito da fazenda pblica. Revista CEJ, Braslia,
ano 5, n. 13, p. 66-72, jan./abr. 2001.

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b) pe ou tenta por seus bens em nome de terceiros; (Includa pela Lei n 9.532, de
1997) (Produo de efeito)
(...)(O destaque no consta do original)

20.

A jurisprudncia ptria igualmente no discrepa deste entendimento:


FINANCEIRO E PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. CESSO DE
CRDITO RURAL UNIO FEDERAL (MP 2.196-3/2001). NATUREZA NO
TRIBUTRIA. INSCRIO EM DVIDA ATIVA. COBRANA PELO
PROCEDIMENTO FISCAL DA LEI 6.830/80. REPRESENTAO JUDICIAL DA
FAZENDA NACIONAL. REGULARIDADE. INADEQUAO DA VIA ELEITA.
NO-OCORRNCIA. AGRAVO RETIDO. NO CONHECIMENTO. I - Nos
termos do 1 do art. 523 do CPC, o conhecimento de agravo retido depende de
expresso requerimento, nesse sentido, nas razes ou na resposta de apelao, hiptese
no ocorrida, na espcie. II - A defesa dos interesses e direitos protegidos pelo Cdigo
de Defesa do Consumidor, vale dizer, interesses ou direitos difusos, coletivos e
individuais homogneos (Lei n 8.078/90, art. 81, pargrafo nico, incisos I, II e III),
como na espcie em comento, em que se busca a proteo de direitos coletivos de que
titular o universo dos filiados do Sindicato suplicante, no sentido de no serem
compelidos a efetuar o pagamento de crdito fiscal, de natureza no-tributria, ao
argumento de irregularidade na sua constituio, poder ser exercida, individual ou
coletivamente, afigurando-se a entidade sindical legitimada a propor competente ao
civil pblica, com essa finalidade, nos termos do art. 82, IV, do referido Cdigo
Consumerista. III - "Os crditos rurais originrios de operaes financeiras, alongadas
ou renegociadas (cf. Lei n. 9.138/95), cedidos Unio por fora da Medida Provisria
2.196-3/2001, esto abarcados no conceito de Dvida Ativa da Unio para efeitos de
execuo fiscal - no importando a natureza pblica ou privada dos crditos em si -,
conforme dispe o art. 2 e 1 da Lei 6.830/90". Precedente do STJ (REsp 1.123.539
- recurso repetitivo). IV - Apelao e remessa oficial providas, em parte. Sentena
reformada. (APELAO CIVEL 200633110071407. DESEMBARGADOR
FEDERAL SOUZA PRUDENTE. TRF1. e-DJF1 DATA:21/10/2011 PAGINA:416)

(O destaque no consta do original)


CONSTITUCIONAL E TRIBUTRIO. AGTR. EXECUO FISCAL PARA
COBRANA DE CRDITO NO TRIBUTRIO. POSSIBILIDADE. CESSO DE
CRDITOS CONSUBSTANCIADOS EM CDULAS RURAIS DO BANCO DO
BRASIL S/A PARA A UNIO. MP 2.196-3/2001. AGTR IMPROVIDO.2.1961. A
inscrio em dvida ativa dos contratos de crdito rural decorre da literalidade do art.
39, pargrafo. 2o., da Lei 4.320/64, que determina sejam inscritos em dvida ativa
todos os crditos da Fazenda Pblica, ainda que decorrentes de multa de qualquer
origem ou natureza, foros, laudmios, aluguis ou taxas de ocupao, preos de
servios prestados por estabelecimentos pblicos, indenizaes, reposies,
restituies, alcances dos responsveis definitivamente julgados, bem assim os
crditos decorrentes de obrigaes em moeda estrangeira, de sub-rogao de hipoteca,
fiana, aval ou outra garantia de contratos em geral ou de outras obrigaes
legais.39pargrafo. 2o.4.3202. A qualificao dos crditos de natureza no
tributria como crditos fiscais deriva da prpria Lei 4.320/64, que dispe que a
dvida ativa da Unio, tributria ou no tributria, ser apurada e inscrita na
Procuradoria da Fazenda Nacional, nos termos do art. 39, pargrafo. 5o., do
referido diploma legal.4.32039pargrafo. 5o.3. Deve ser adotado o procedimento da

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execuo fiscal para cobrana da dvida ativa da Fazenda Pblica, em conformidade


com a Lei 6.830/80, competindo Procuradoria da Fazenda Nacional no apenas a sua
inscrio em dvida ativa mas tambm a sua cobrana, atravs da propositura da
respectiva execuo fiscal.6.8304. Com relao alegada inconstitucionalidade da MP
2.196-3/2001, veja-se que tal matria, por demandar uma apreciao mais
aprofundada, no pode ser analisada pormenorizadamente em sede de antecipao de
tutela, restando, assim, ausente a verossimilhana das alegaes do agravante no que
pertine a tal aspecto.5. Registre-se que, apesar de o agravante alegar que as clusulas
do contrato originrio de crdito rural firmado com a instituio cedente no estariam
sendo cumpridas, verifico que no h nos autos qualquer comprovao de tal assertiva.
Destarte, o agravante no juntou cpia do referido contrato, ou mesmo, qualquer
documento que corroborasse suas afirmativas.6. AGTR improvido. (90444 AL
0061127-79.2008.4.05.0000, TRF-5. Relator: Desembargador Federal Manoel
Erhardt, Data de Julgamento: 14/10/2008, Segunda Turma, Data de Publicao: Fonte:
Dirio da Justia - Data: 29/10/2008 - Pgina: 184 - N: 210 - Ano: 2008) (O

destaque no consta do original)


21.

Por oportuno, ainda no seio jurisprudencial, de valia trazer a lume excerto do

voto proferido pela Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida no bojo do AG n


2002.01.00.004349-8/MG:
Cumpre, todavia, analisar a etimologia do vocbulo fiscal, para se chegar
concluso de que as causas judiciais relativas cobrana de multa, por
transgresso a preceito da CLT, embora no estando previstas na legislao
especial, tm natureza fiscal.
Para Aliomar Baleeiro O adjetivo fiscal (de fiscalis) qualifica o relativo ao Fisco, ao
Errio, ao Tesouro, Fazenda Pblica (Direito Tributrio).
A Fazenda Pblica, por seu turno, tem sido entendida em conceito amplo, no s
abrangendo a Unio, Estados e Municpios, como suas autarquias. Nas palavras de
Amrico Luis Martins da Silva, a Fazenda Pblica a soma de todos os bens
patrimoniais, pblicos e privados, de uma entidade de direito pblico interno e dos
seus rendimentos e rendas, impostos, taxas e outras contribuies ou receitas no
tributrias arrecadadas (A Execuo da Dvida Ativa da Fazenda Pblica, Ed
Revistas dos Tribunais).
Na esteira do raciocnio dos ilustres juristas, vislumbra-se que as demandas
judiciais concernentes cobrana de multa, por infrao legislao trabalhista,
enquadram-se perfeitamente como receitas no tributrias, de natureza fiscal. (O
destaque no consta do original)

III
A interpretao do vocbulo fiscal luz das manifestaes j exaradas pela PGFN
22.

O alcance do termo fiscal j foi objeto de manifestaes anteriores da PGFN.

A este respeito, vale destacar o Parecer PGFN/CDA n 723/2004, que fixou firme posio no
sentido de que possuem natureza fiscal todos os valores devidos Unio. A propsito, cite-se
trecho deste elucidativo opinativo:
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9.

Extrai-se do documento suso transcrito que todos os valores devidos Unio,


quaisquer que sejam as suas origens, possuem natureza fiscal e devem ser inscritos em
dvida ativa pela PGFN para sua cobrana judicial. Alis, a qualificao dos crditos
de natureza no tributria como crditos fiscais deriva da prpria letra da Lei n 4.320,
de 17 de maro de 1964, ao disciplinar o seu lanamento para cobrana, in verbis:
Art. 52. So objeto de lanamento os impostos diretos e
quaisquer outras rendas com vencimento determinado em
lei, regulamento ou contrato.
Art. 53. O lanamento da receita o ato da repartio
competente, que verifica a procedncia do crdito fiscal e a
pessoa que lhe devedora e inscreve o dbito desta.
10.
Complementa este raciocnio o fato de que os crditos no tributrios da
Unio submetem-se a uma execuo de rito especfico no despropositadamente
denominada execuo fiscal (arts. 4, 12, 25, 26 e 41 da Lei n 6.830, de 22 de
setembro de 1980).
11.
Com efeito, se os crditos no tributrios da Unio so de natureza fiscal,
conseqentemente todas as atuaes judiciais para proteger tais crditos so de
competncia da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por fora do art. 12, V da
Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993, sem perder de vista que o rol de
matrias elencadas no seu pargrafo nico meramente exemplificativo (opo
interpretativa que melhor se adequa ao arcabouo legislativo vigente por levar em
considerao as demais normas regentes da matria e a situao ftica concretizada).

23.

O Parecer PGFN/CRJ 1333/2004, tratando da representao judicial da Unio,

aparenta vislumbrar como natureza fiscal os crditos, tributrios ou no, inscritos em Dvida
Ativa da Unio (DAU):
5.
Tem-se, portanto, duas premissas fundamentais: (i) cabe PGFN representar a
Unio nas causas de natureza fiscal; (ii) todos os crditos da Unio, tenham ou no
natureza tributria, devem ser inscritos em Dvida Ativa da Unio, pois tem eles
natureza fiscal.
(...)
15.
Contudo, somente com a inscrio em dvida ativa sobreleva-se o crdito
fiscal em relao aos demais componentes da relao jurdica obrigacional no
tributria (sujeitos, vnculo jurdico e prestao), eis que representar uma receita
lquida e certa a ingressar nos cofres da Fazenda Nacional, havendo a ento respaldo
para se identificar a competncia da PGFN para representar a Unio, conforme dispe
o inciso V do art. 12 da LC 73/93, cujo rol do pargrafo nico sabidamente
exemplificativo.
16.
Destarte, o ato da inscrio em Dvida Ativa da Unio de um determinado
crdito constitui-se num marco divisor, a impor a representao da Unio pela PGFN
em todas as aes judiciais que possam afetar esse ato e a execuo fiscal
eventualmente proposta.
17.
Todavia, acerca dessas aes judiciais deve-se ressaltar que, se no houver
inscrio em dvida ativa, e como a matria no tem natureza tributria, no h que se

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falar em causa de natureza fiscal, porquanto no se ter nenhum crdito da Unio, e a


representao judicial no caber PGFN, mas sim PGU.

24.

O Parecer PGFN/CDA N 268/2005 igualmente perpassou sobre a semntica

da expresso fiscal:
18.
Naquela ocasio (publicao da LC n 73/93), analisando-se a competncia
para a cobrana das multas administrativas aplicadas em decorrncia do poder de
polcia, foi afastada, definitivamente, a interpretao de atribuir PGU a
representao judicial da Unio na execuo da Dvida Ativa de natureza no
tributria, conforme narra o ilustre doutrinador Joo Carlos Souto em sua obra de
imprescindvel leitura para todos aqueles que desejam militar no campo da Advocacia
Pblica Federal (A Unio Federal em juzo. So Paulo: Saraiva, 1998, p. 83 e ss., grifo
nosso), in litteris:
Ocorre que no raro a questo posta em juzo, contra ou pela Unio
Federal, situa-se em uma rea limtrofe que dificulta prpria instituio
delimitar a quem caberia represent-la, isto , se Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional, Procuradoria-Geral da Unio, e, s vezes com menos
freqncia, bem verdade , a dvida recai inclusive sobre os rgos
jurdicos das autarquias. Alis, nem mesmo o judicirio tem escapado a esse
tipo de indagao.
De todas essas questes a que se revelou mais polmica dizia
respeito defesa da Unio nas causas de natureza no tributria. A dvida
sobre quem, nessas aes, haveria de defender a Unio em juzo era to
profunda que Procuradorias situadas em um mesmo Estado tinham posies
divergentes, a ponto de cada uma atuar segundo o seu prprio entendimento.
Como a Carta Poltica de 1988 estabeleceu que, na execuo da
dvida ativa de natureza tributria, a representao da Unio cabe
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, observado o disposto em lei art.
131, 3 -, imaginou-se, a priori, que a competncia para representar a Unio
Federal nas causas de natureza no tributria tocaria Procuradoria-Geral
da Unio, em face do silncio do supra reproduzido dispositivo
constitucional.
Assim, pensava-se, de incio, que a Procuradoria-Geral da Unio
assumiria todos os processos de natureza no tributria to logo aquele
rgo estivesse organizado e apto a desempenhar o papel que a Lei
Complementar n. 73/93 lhe fixou e que, por circunstncias administrativas e
pela prpria dinmica de organizao de um ente com a sua complexidade,
no fora possvel, de imediato, torn-la realidade em momento simultneo
publicao do referido diploma legal complementar. A reside o motivo da
suspenso dos prazos, inserta no art. 67 da prpria Lei Orgnica da
Advocacia-Geral da Unio e prorrogada sucessivamente por algumas
medidas provisrias, sendo a ltima delas a de n. 325, de 14 de junho de
1993, art. 6.
A dvida remanesceu at que as Procuradorias interessadas, a da
Fazenda Nacional e a da Unio, atravs dos seus representantes mximos,
anuram em que a competncia para representar a Unio nas causas de

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natureza tributria e no tributria, da responsabilidade daquela.9 Para se


chegar a essa concluso foi preciso, como dito anteriormente, harmonizar os
textos das Leis n. 4.320/64 e 73/93 com o da Carta Poltica de 1988. Essa
tarefa de pura hermenutica tocou ao Procurador-Geral Adjunto da Fazenda
Nacional, Dr. Dirceu Pastorello, que, com fundamento em simples e
substancioso parecer (a que o autor deu o nome de nota), ps fim
controvrsia. Em linhas gerais a opinio do ilustre autor poderia ser
resumida da seguinte forma.
Muito embora o art. 131, 3, da Constituio Federal parea
restringir o campo de atuao da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
atribuindo-lhe exclusivamente a competncia para atuar nas causas de
natureza tributria, a leitura do art. 29, 5, do Ato das Disposies
Transitrias indica no ser essa a real inteno do constituinte de 1988.
Ocorre que esse dispositivo, de natureza constitucional, assegura quela
Procuradoria a competncia para representar judicialmente a Unio nas
causas de natureza fiscal, at a publicao das leis complementares das
instituies que mencionava, Ministrio Pblico e Advocacia-Geral da Unio.
Ora, e o que significa causas de natureza fiscal? Segundo o ilustre
Procurador-Geral Adjunto supramencionado, essa expresso aambarca as
causas de natureza no tributria, ou, segundo suas palavras, execuo
fiscal da dvida ativa de natureza no tributria, esta considerada dentro da
expresso genrica causas de natureza fiscal a que alude o 5 do art. 29
do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Destarte, alm da
expressa previso na Carta Magna de 1988, a Lei Orgnica da AdvocaciaGeral da Unio repete o citado texto constitucional transitrio, consoante se
depreende da redao do seu art. 12, V:
Art. 12. Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, rgo
administrativamente subordinado ao titular do Ministrio da
Fazenda, compete especialmente: (omissis)
V representar a Unio nas causas de natureza fiscal
Em que pese o pargrafo nico do mesmo art. 12 elencar as causas
de natureza fiscal de responsabilidade da procuradoria da Fazenda Nacional,
e nele no se inclurem taxativamente as multas administrativas decorrentes
do exerccio do poder de polcia, e as contribuies relativas ao Finsocial,
PIS etc., justamente as que motivaram a dvida, chegou-se concluso de
que aquela listagem no exaustiva, dado o carter genrico e equvoco da
expresso fiscal, comportando certa elasticidade desde que respeitados
determinados parmetros legais.
Por outro lado, afastar a Procuradoria da Fazenda Nacional da
titularidade da representao judicial da Unio nas causas de natureza no
tributria importaria em admitir a descontinuidade da ao administrativa
e erigir enorme dificuldade na ao da Unio Federal na atividade judicial
de cobrana dessas multas e contribuies. Isso porque, se ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional, por fora do art. 39, 5, da Lei n. 4.320/64,
incumbia como ainda incumbe apurar e inscrever a dvida ativa da
Unio, de qualquer espcie, no faria o menor sentido que outro rgo
fosse compelido a executar o produto da sua atividade primria, que a de,
antes de inscrever, apurar a certeza e liquidez do crdito.
9

claro que o autor aqui se refere s causas relacionadas aos dbitos inscritos em dvida ativa da Unio, pois a
competncia genrica para as causas no tributrias da PGU.
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O Dr. Pastorello deu cabo controvrsia aduzindo ainda os seguintes


argumentos: A expresso fiscal diz respeito a tudo quanto se refere aos
interesses da Fazenda Pblica na realizao dos seus crditos e das suas
receitas, decorram de tributos ou no tributos, especialmente penalidades.
Assim, com base nos precisos argumentos elencados pelo experimentado
Procurador-Geral Adjunto da Fazenda Nacional, ambos os rgos
concordaram em que a Procuradoria da Fazenda Nacional a titular da
representao judicial da Unio Federal nos casos de ao relativa a dvida
ativa tributria e no tributria, como preconizam o art. 39 da Lei n. 4.320/64
e art. 12, V, da Lei Complementar n. 73/93. Enfim, o que ela ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional inscreve ela cobra.

25.

O ento Procurador-Geral da Fazenda Nacional, no corpo do despacho de

aprovao do referido Parecer PGFN/CDA N 268/2005, aduziu o seguinte:


Indiscutivelmente, o alcance de sentido da expresso fiscal empregada pela
Constituio da Repblica e por diversas leis esparsas, inclusive pala LC n 73/93, no
se funda em simples interpretaes doutrinrias ou acadmicas, mas em expresso texto
normativo cuja clareza elide qualquer controvrsia. A Lei de Diretrizes Oramentrias,
que dispe sobre as diretrizes especficas do Oramento Fiscal para o ano, em ateno
correta tcnica oramentria, discrimina as receitas integrantes do oramento fiscal
do perodo, a compreender o produto da arrecadao das receitas tributrias e no
tributrias contabilizadas como ativo (art. 1 e seguintes da Lei n 10.837/2004). No
integra o conceito fiscal para fins oramentrios e financeiros apenas as receitas
decorrentes de tributos, mas todas as receitas originrias ou no do prprio patrimnio
do Estado, em decorrncia de atividades comerciais, industriais, patrimoniais,
agropecurias e de fiscalizao, luz da classificao constante da Lei n 4.320/64.
O conceito de fiscal, portanto, sob a tica legal, consta expressamente da LDO, da
LOA e da prpria Constituio da Repblica, tendo alcance muito maior do que o
contido no pargrafo nico do art. 12 da Lei Complementar n 73/93. A propsito, a
classificao de receitas de natureza fiscal constante do Manual de Estatstica de
Finanas Pblicas, adotado pelo Brasil, por fora de acordos internacionais,
contempla, alm das oriundas de tributos, outras receitas, nas quais se incluem
todas as transaes de receita no classificadas como impostos, contribuies sociais
ou doaes. Segundo a NOTA STN/CESEF/ n 129/2005, da Secretaria do Tesouro
Nacional, os principais itens que compem as outras receitas so a venda de bens e
servios, juros e outros tipos de renda da propriedade, transferncias voluntrias em
caixa ou in natura, alm de multas e penalidades.

26.

V-se, com isso, que a nomenclatura fiscal sob a tica das manifestaes da

PGFN no est atrelada apenas a crditos de natureza tributria, o que est em consonncia
com a interpretao que ora se prope expresso outros encargos fiscais presente no artigo
1, caput, do Decreto-Lei n 1.715, de 1979.
IV

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Possibilidade de a certido de regularidade quanto DAU ser regulada por ato do


Ministro da Fazenda, na forma do Decreto-Lei n 1.715, de 1979.
27.

Exaustivamente demonstrado o alcance da expresso fiscal, seja em mbito

doutrinrio ou jurisprudencial, seja em virtude dos atos normativos aprovados pela PGFN,
resta claro que a prova de quitao de tributos, multas e outros encargos fiscais, estes ltimos
entendidos residualmente como outros dbitos que no sejam de natureza tributria,
cuja administrao seja da competncia do Ministrio da Fazenda, regida pelos termos do
Decreto-Lei n 1.715, de 1979.

28.

Por conseguinte, a prova de quitao de crditos fazendrios inscritos em

DAU regulada sim pelo mencionado Decreto-Lei n 1.715, de 1979, ainda que
sabidamente seja heterognea a natureza dos valores inscritos em dvida ativa, conforme
indicam o art. 39, 2, da Lei n 4.320, de 196410, e o art. 2, 2, da Lei n 6.830, de 198011.
29.

Ora, no se tem dvida de que a incumbncia de administrar os crditos

inscritos em DAU pertence PGFN, conforme bem delineado no art. 131, 3, da


Constituio da Repblica, no art. 12, I, da Lei Complementar n 73, de 1993, no art. 23 da
Lei n 11.457, de 2007, no art. 2, 4, da Lei n 6.830, de 1980, no art. 22, caput, do DecretoLei n 147, de 1967 e no art. 39, 5, da Lei n 4.320, de 1964. Alm do mais, a PGFN rgo
administrativamente subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda, na forma do art. 12,
caput, da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993, compondo a estrutura
organizacional do Ministrio da Fazenda, consoante o art. 2, II, a, do Anexo I ao Decreto n
7.482, de 16 de maio de 2011, que assim dispe:
Art. 2o O Ministrio da Fazenda tem a seguinte estrutura organizacional:
(...)
10

2 - Dvida Ativa Tributria o crdito da Fazenda Pblica dessa natureza, proveniente de obrigao legal
relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dvida Ativa no Tributria so os demais crditos da
Fazenda Pblica, tais como os provenientes de emprstimos compulsrios, contribuies estabelecidas em lei,
multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributrias, foros, laudmios, alugueis ou taxas de ocupao,
custas processuais, preos de servios prestados por estabelecimentos pblicos, indenizaes, reposies,
restituies, alcances dos responsveis definitivamente julgados, bem assim os crditos decorrentes de
obrigaes em moeda estrangeira, de subrogao de hipoteca, fiana, aval ou outra garantia, de contratos em
geral ou de outras obrigaes legais. (Includo pelo Decreto Lei n 1.735, de 20.12.1979)
11

2 - A Dvida Ativa da Fazenda Pblica, compreendendo a tributria e a no tributria, abrange atualizao


monetria, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.

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II - rgos especficos singulares:


a) Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;

30.

Observa-se, assim, que os crditos inscritos em DAU, tributrios ou no, so

administrados, a rigor, pelo Ministrio da Fazenda, fazendo crer que esto inseridos no
mbito de incidncia do reiteradamente citado Decreto-Lei n 1.715, de 1979.

31.

Dito isso, nos exatos termos do 1 do artigo 1 do Decreto-Lei em questo,

cumpre assinalar que a certido de regularidade fiscal que engloba a prova de quitao de
tributos, multas e dbitos de outras naturezas, administrados pelo Ministrio da Fazenda, a
includos os valores inscritos em DAU, ter forma e prazo regulados por ato do prprio
Ministro da Fazenda.
32.

Atualmente, contudo, as certides de regularidade fiscal perante a Fazenda

Nacional, devidamente abrangidas pelo teor do Decreto-Lei n 1.715, de 1979, so reguladas


essencialmente pelo Decreto n 6.106, de 2007, que dispe, inclusive, sobre o prazo de
validade destes documentos.

33.

Nada obsta, na eventualidade de tal decreto presidencial ser revogado, que a

forma e os prazos da certido de regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional, nos termos
do Decreto-Lei n 1.715, de 1979, sejam tratados diretamente por ato do Ministro da
Fazenda12. Este raciocnio, que encontra respaldo na prpria Constituio Federal ao
consignar que compete ao Ministro de Estado expedir instrues para a execuo das leis,
decretos e regulamentos1314, decorre do texto do ato normativo em questo, com inegvel
fora de lei.
V
Concluses
34.

Diante das razes expendidas, conclui-se o seguinte:

12

H que se respeitar, contudo, as disposies legais e regulamentares pertinentes, mormente no que tange ao
prazo mnimo de validade da Certido Negativa de Dbito, previsto no art. 47, 5, da Lei n 8.212, de 1991.
13
Art. 87, pargrafo nico, II, da Constituio da Repblica.
14
Segundo Di Pietro, Alm do decreto regulamentar, o poder normativo da Administrao ainda se expressa
por meio de resolues, portarias, deliberaes, instrues, editadas por autoridades que no o Chefe do
Executivo. DI PIETRO. Maria Sylvia. Direito Administrativo. 25.ed. So Paulo: Atlas, 2012, p. 94)
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a)

O Decreto-Lei n 1.715, de 1979, dispe sobre a prova de quitao de tributos,

multas e outros encargos fiscais, cuja administrao seja da competncia do Ministrio da


Fazenda.
b)

A expresso outros encargos fiscais presente no artigo 1, caput, do

Decreto-Lei n 1.715, de 1979, abrange crditos fazendrios que no possuem natureza


tributria. Este raciocnio decorre da interpretao ampla conferida ao vocbulo fiscal
empregado no texto legal, que quer dizer relativo ao fisco, ao errio, ao tesouro pblico,
fazenda pblica, encontrando eco no direito positivo, qual seja, no art. 53 da Lei n 4.320, de
1964, e no art. 2 da Lei n 8.397, de 1992, bem como na doutrina e jurisprudncia ptrias.
c)

Os Pareceres PGFN/CDA n 723/2004, PGFN/CRJ n 1333/2004 e

PGFN/CDA n 268/2005 parecem concluir que a expresso fiscal no diz respeito somente
a tributos, mas sim a tudo que se refere a interesses fazendrios, inclusive crditos de natureza
no tributria.
d)

Com isso, nota-se que a prova de quitao de crditos fazendrios inscritos em

DAU regulada sim pelo mencionado Decreto-Lei n 1.715, de 1979, sendo certo que os
crditos inscritos em DAU, tributrios ou no, so administrados, a rigor, pelo Ministrio da
Fazenda.
e)

Por fim, assinale-se que, na eventualidade de o Decreto Presidencial n 6.106,

de 2007, ser revogado, nada obsta que a forma e os prazos da certido de regularidade fiscal
perante a Fazenda Nacional, nos exatos termos do Decreto-Lei n 1.715, de 1979, sejam
tratados diretamente por ato do Ministro da Fazenda. Este raciocnio, que encontra respaldo
na prpria Constituio Federal ao consignar que compete ao Ministro de Estado expedir
instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos15, decorre do texto do ato
normativo em questo, com inegvel fora de lei.
considerao superior.
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 8 de agosto de 2013.
ORIGINAL ASSINADO
LUS FRANCISCO SANTOS COELHO
Procurador da Fazenda Nacional
De acordo. Submeta-se apreciao do Senhor Diretor do Departamento de Gesto da
Dvida Ativa da Unio.
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 19 de agosto de 2013.
ORIGINAL ASSINADO
15

Art. 87, pargrafo nico, II, da Constituio da Repblica.

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PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL
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LUIZ ROBERTO BEGGIORA


Coordenador-Geral da Dvida Ativa da Unio
De acordo. Submeta-se apreciao da Senhora Procuradora-Geral da Fazenda
Nacional.
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 19 de agosto de 2013.
ORIGINAL ASSINADO
PAULO RICARDO DE SOUZA CARDOSO
Diretor do Departamento de Gesto da Dvida Ativa da Unio
Aprovo.
PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA NACIONAL, em 19 de setembro de
2013.
ORIGINAL ASSINADO
ADRIANA QUEIROZ DE CARVALHO
Procuradora-Geral da Fazenda Nacional

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