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REVISTA

27

ANO 03
DEZEMBRO 15

As demandas
sociais
da democracia
no cabem
no oramento?
(Parte I)

Eduardo Fagnani | Lucia Cortes da Costa |


Rodrigo Octvio Orair | Srgio Wulff Gobetti

Cdigo ISSN: 2358-0690

plataformapoliticasocial.com

CDIGO ISSN: 2358-0690

EDITOR
Eduardo Fagnani

Todas as fotos:

EDITOR ASSISTENTE
Thomas Conti
JORNALISTA RESPONSVEL
Davi Carvalho
REVISO
Caia Fittipaldi

APOIO

PROJETO GRFICO
Nata Design
CONSELHO EDITORIAL
Ana Fonseca
NEPP/UNICAMP
Andr Biancarelli
Rede D - IE/UNICAMP
Erminia Maricato
USP
Lena Lavinas
UFRJ
revistapoliticasocialedesenvolvimento.com

ndice
Em busca de uma soluo democrtica
para o ajuste social necessrio.

Lucia Cortes da Costa

Fatos e verses sobre a poltica fiscal

Srgio Wulff Gobetti


Rodrigo Octvio Orair

O mercado contra a cidadania

Eduardo Fagnani

08
14
32

Apresentao

O objetivo de construir uma sociedade


justa requer, dentre tantos desafios, a
preservao da incluso social ocorrida
nos ltimos anos e a defesa dos direitos de
cidadania assegurados pela Constituio
Federal de 1988, marco do processo civilizatrio nacional.

Eduardo Fagnani
Professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador
do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (Cesit/IE-Unicamp)
e coordenador da rede Plataforma Poltica Social
(www.plataformapoliticasocial.com).

No obstante, ambos os desafios esto


ameaados. A estagnao da economia
corri os avanos sociais recentes, enfraquece o governo democraticamente eleito
e amplifica a crise poltica e o eco das aes
antidemocrticas.
Por outro lado, a recesso funcional para
o aprofundamento do projeto liberal, pois

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

no deixa outra sada a no ser a severa


alterao da estrutura dos gastos governamentais exigida h dcadas pelo mercado.

primeira vez na histria do pas, conjugaram-se as dimenses polticas e sociais


dos direitos de cidadania. No entanto, a
expectativa democrtica de construir um
pas mais igualitrio foi frustrada pelas
razes econmicas dominantes a partir
de 1990. As tmidas iniciativas de redistribuio de rendas empreendidas posteriormente no vieram acompanhadas de
reformas profundas capazes de consolidar
essa opo por um pas mais igualitrio. A
miragem do curto prazo, da busca de um
ajuste fiscal recessivo s nos far reproduzir a nossa histrica desigualdade.
de ajuste social que esse pas precisa, de
promover mecanismos de reduo da nossa
vergonhosa desigualdade social, poltica e
econmica, finaliza a autora.

Nos ltimos meses ganhou robustez a viso


de que a estabilizao da dvida pblica
requereria a mudana no contrato social
da redemocratizao. Essa viso adquiriu
novos contornos com a explicitao do
documento Uma Ponte para o Futuro,
divulgado pela Fundao Ulysses Guimares, do PMDB.
Dado este cenrio, a Revista Poltica Social
e Desenvolvimento dedica-se a enfrentar
a seguinte questo: As demandas sociais
da democracia no cabem no oramento?.
Nesta Revista 27, iniciamos este debate
com o artigo de Lucia Cortes da Costa,
Em busca de uma soluo democrtica para o ajuste social necessrio.
A autora destaca que o Brasil, ao logo de
seus mais de 500 anos de histria, consolidou-se como sociedade profundamente
desigual. Aps sculos de escravido, ao
liberto foi negado qualquer indenizao
pelo trabalho forado, e no foi criado
nenhum mecanismo de incluso social, de
fornecimento de ativos capazes de alterar
a reproduo da pobreza. Chegamos a uma
Repblica sem o esprito republicano,
num pas onde o Estado foi privatizado
pelos interesses das elites oligrquicas.
Dos anos 1930 em diante, o pas enveredou pela aventura industrializante,
sem desmontar as bases sociais, polticas
e econmicas do latifndio. Com a Seguridade Social estabelecida na Constituio
de 1988, houve, formalmente, um ponto
de inflexo da nossa histria social. Pela

Em Fatos e verses sobre a poltica


fiscal, Srgio Wulff Gobetti e Rodrigo
Octvio Orair procuram, inicialmente,
desconstruir o mito da gastana e o erro da
poltica fiscal. Apontam que nos ltimos
anos, o endividamento pblico brasileiro
foi sensivelmente reduzido, passando de
60% do PIB em 2002 para 31% do PIB em
2013, s crescendo em 2014, para 34% do
PIB, quando o governo registrou um dficit
primrio de 0,59% do PIB. Foi a primeira
vez em 16 anos que os gastos primrios
(exclusive juros) no couberam na receita,
o que pode iludir os desavisados que tendem
a ver o fato como claro sinal da gastana
promovida pelo governo. Anlise mais
qualificada dos dados, construda pelos
autores, desmonta esse mito, em vrias das
suas dimenses. Em ltima instncia, a
piora dos indicadores fiscais tem a ver com
as desoneraes de tributos e, sobretudo,
com a desacelerao econmica (taxa de

AP RES ENTA O

expanso do PIB despencou de 4,55% ao


ano entre 2007 e 2010, para 2,13% entre
2011 e 2014), cujo efeito conhecido: as
receitas caem mais acentuadamente do
que a produo, enquanto as despesas e seu
ritmo de crescimento so mais rgidos.
basicamente isso que explica por que um
supervit primrio superior a 2% do PIB em
2011 se deteriorou para dficit de 0,59% do
PIB em 2014, afirmam os autores.

enfrentar o problema fiscal e econmico.


Na atual conjuntura, pouco razovel crer
na possibilidade de um equilbrio fiscal
com baixo crescimento, o que implica que,
no curto prazo, deveramos no mnimo
manter o investimento pblico estabilizado
e sinalizar uma reforma fiscal de mdio
prazo que contribusse para controlar a
despesa, aumentar a receita e, principalmente, melhorar a estrutura tributria
esta sim capaz de alterar as expectativas
dos agentes econmicos, apontam os
autores.

Em seguida, os autores desmistificam a


viso de que a gastana fiscal seria a causa
do endividamento pblico. Inicialmente
analisam a situao fiscal brasileira em
termos comparativos. A dvida lquida no
Brasil inferior mdia mundial. O pas
possui resultados primrios superiores
maioria dos pases, apesar do dficit
primrio de 0,6% do PIB em 2014. Porm, o
cenrio distinto no tocante dvida bruta
e o resultado nominal, que inclui a conta de
juros. Segundo os autores, o dficit nominal
deve triplicar de 3,1% do PIB em 2013 para
9,3% do PIB em 2015, o dobro da mdia
mundial. A se confirmarem as atuais
projees, o Brasil passar a figurar entre
os pases com maiores dficits nominais.
Grande parte da deteriorao do resultado
nominal deriva das contas de juros, que
devem saltar de 4,8% do PIB em 2013 para
8,9% do PIB em 2015 (enquanto a mdia
mundial gira em torno de 1,5% do PIB).
O artigo aprofunda a anlise dos demais
fatores que explicam o paradoxo de termos
baixo nvel de endividamento lquido e
elevada dvida bruta. Como possvel um
governo com baixo nvel de endividamento
lquido vir a ter a maior conta de juros entre
todos os pases do planeta?, perguntam.
Gobetti e Orair apontam alternativas para

Finalmente, em O capital contra a cidadania, Eduardo Fagnani aponta que o


novo ciclo liberalizante representa mais
uma etapa do longo processo de ataque s
conquistas sociais de 1988, iniciada antes
mesmo que a Constituio da Repblica
sasse da grfica do Congresso Nacional.
Em ltima instncia, o que sempre
esteve em jogo que as elites finaceiras
jamais aceitaram que o movimento social
capturasse uma parcela do oramento do
Governo Federal (cerca de 10% do PIB), a
maior parte concentrada na Previdncia
Social (8% do PIB). Recapturar esses
recursos passou a ser tarefa obstinada.
Essa ofensiva inicia-se ainda durante os
trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte (ANC), permanece nas dcadas
seguintes e ganha vigor em 2015.
Boa Leitura!

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

Em busca
de uma soluo democrtica
para o ajuste social
necessrio.

O Brasil, ao logo de seus mais de 500 anos


de histria, consolidou-se como uma
sociedade profundamente desigual. O
trao marcante da sociedade brasileira
a desigual condio de vida entre as elites
e a populao trabalhadora. Aps sculos
de escravido, ao liberto foi negado qualquer indenizao pelo trabalho forado,
e no foi criado nenhum mecanismo de
incluso social, de fornecimento de ativos
capazes de alterar a reproduo da pobreza.
No se pode esquecer o debate sobre a

Lucia Cortes da Costa


Assistente Social e Bacharel em Direito. Mestrado e doutorado em
Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
(2000). Professora associada da Universidade Estadual de Ponta
Grossa no Programa (mestrado e doutorado) em Cincias Sociais
Aplicadas e na graduao em Servio Social. Bolsista Produtividade
em Pesquisa CNPq. Avaliadora do INEP MEC, na rea do Servio
Social.

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

indenizao dos donos de escravos que


mobilizou os polticos no final do Imprio
e incio da Repblica. A iniciativa de Rui
Barbosa no Ministrio da Fazenda, em
queimar arquivos da escravido, livrou o
pas da faanha vergonhosa de indenizar
o fazendeiro escravocrata. Ao eliminar
os comprovantes fiscais que existiam no
Ministrio da Fazenda, impediu o pleito
da indenizao (CARVALHO, 2011).

foi privatizado pelos interesses das elites


oligrquicas. O cmbio usado para favorecer a lucratividade do setor exportador
de produtos agrcolas, o endividamento
pblico para dar solvncia ao capital
privado, a falta de reformas sociais que
ampliassem os investimentos em educao,
sade e proteo ao trabalhador. A Repblica Velha manteve intocada uma ordem
social marcada pela desigualdade e uma
economia que restringia os benefcios da
produo de riquezas para uma pequena e
opulenta elite.

Chegamos a uma Repblica sem o esprito republicano, num pas onde o Estado

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E M B USCA DE UM A SO LUO DEMOCRTI CA PARA O AJU STE SOCI AL NECES SRI O

Dos anos 1930 em diante, o pas enveredou pela aventura industrializante,


sem desmontar as bases sociais, polticas
e econmicas do latifndio. O nascente
mercado de trabalho urbano foi o alvo
das reformas sociais, especialmente da
legislao trabalhista, sem, no entanto
ter o dinamismo necessrio para incluir a
maioria dos trabalhadores. Consolidou-se
um mercado de trabalho segmentado,
uma economia formal mergulhada num
mar da precariedade, da informalidade
e da desproteo. O corporativismo foi a
regra da proteo social e previdenciria,
tornando a carteira de trabalho a certido
de nascimento social do cidado, conforme
a anlise de Wanderley G. dos Santos (1987).
De forma descompassada, a cidadania foi
construda sob um regime de segregao
social, entre os que passaram a ter acesso
a alguma proteo social e os excludos.
Numa fuso contraditria entre autoritarismo e ditaduras com a ampliao do
frgil sistema de proteo social, somente
na dcada de 1970 os trabalhadores rurais
foram inseridos de forma desigual na
previdncia social com aposentadorias
de salrio mnimo, para os idosos acima
de 70 anos e pessoas com deficincia que
vivessem em famlias pobres, foi criado
o benefcio da renda mensal vitalcia, a
ateno individual sade continuava
vinculada a previdncia social e as medidas
de sade coletiva se limitavam as vacinaes pblicas e alguma ateno bsica.
Esse trip consolidado no Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social foi o
precursor daquilo que veio a ser a Seguridade Social na Constituio Federal de
1988, incluindo a previdncia social num
regime contributivo e organizado em um

sistema de repartio, a sade para todos


e organizada num sistema nico, a assistncia para quem dela necessitar.
Qual a novidade da atual forma de Seguridade Social estabelecida na Constituio
de 1988? Podemos falar que o ponto de
inflexo da histria social do Brasil se d,
do ponto de vista jurdico e poltico, na
consagrao dos direitos sociais fundamentais e na construo de um sistema de
polticas pblicas para assegurar a efetividade desses direitos. Pela primeira vez
na histria do pas houve a conjugao das
dimenses polticas e sociais dos direitos
de cidadania. A grande expectativa de
reduzir as desigualdades sociais, presente
nas mobilizaes populares na dcada de

Qual a novidade da atual


forma de Seguridade Social
estabelecida na Constituio
de 1988? Podemos falar que o
ponto de inflexo da histria
social do Brasil se d, do ponto
de vista jurdico e poltico, na
consagrao dos direitos sociais
fundamentais e na construo
de um sistema de polticas
pblicas para assegurar a
efetividade desses direitos.
Pela primeira vez na histria
do pas houve a conjugao das
dimenses polticas e sociais
dos direitos de cidadania.

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AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

1980, resultou na construo de um aparato


institucional para assegurar a oferta de
servios e benefcios para uma camada
mais ampla da populao trabalhadora
do pas.

financeiro que sobrevive da especulao


com os juros da dvida pblica, atrasamos
nosso ajuste social. Uma democracia entre
desiguais uma fantasia enganosa e serve
para legitimar uma dominao poltica e
econmica. Chegamos ao sculo XXI como
uma sociedade que no conseguiu resolver
os problemas do sculo XIX, da incluso
social e das reformas nas estruturas de
concentrao da renda e da riqueza.

No entanto, falta assegurar


reformas profundas capazes
de consolidar essa opo por
um pas mais igualitrio, falta a
reforma fiscal capaz de impor
aos setores de maior renda
e especialmente, riqueza
acumulada, uma parcela maior
de responsabilidade na reverso
do quadro social do pas.

Da opo por um pas mais justo e solidrio,


empreendida no perodo de 2004-2010,
houve tmidas iniciativas de redistribuio
de rendas, especialmente por meio da valorizao do salrio mnimo e da ampliao
dos benefcios assistenciais e da cobertura
previdenciria, em razo do aumento na
formalizao do trabalho. O resultado
imediato dessa opo foi o crescimento
do consumo no mercado interno e uma
melhoria dos indicadores sociais, especialmente na reduo da pobreza extrema.
Os programas de transferncia de rendas,
unificados em 2003 sob a chancela do
Programa Bolsa Famlia foi importante
para a reduo da pobreza, medida em
renda e na oferta de servios de sade
e educao. No entanto, falta assegurar
reformas profundas capazes de consolidar
essa opo por um pas mais igualitrio,
falta a reforma fiscal capaz de impor aos
setores de maior renda e especialmente,
riqueza acumulada, uma parcela maior de
responsabilidade na reverso do quadro
social do pas.

No entanto, a expectativa democrtica


de construir um pas mais igualitrio foi
frustrada pelas razes econmicas dominantes. Os ajustes fiscais e os servios
da dvida pblica, assim como o pleito
de indenizar os escravocratas, se fez
sentir nas condies de vida dos mais
pobres. Em nome de ajustes necessrios,
se promoveu durante a dcada de 1990
uma estabilizao monetria ancorada
no sequestro de recursos da seguridade
social, o famigerado Fundo de Estabilizao Fiscal que sobrevive atualmente com
o nome de Desvinculao de Receitas da
Unio (DRU), sistematicamente penaliza
as reas que compe a seguridade social.
Em nome da solvncia junto a um sistema

Dotar a economia de maior competitividade exige construir um projeto de desenvolvimento que seja capaz de conciliar
crescimento com maior igualdade social.

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E M B USCA DE UM A SO LUO DEMOCRTI CA PARA O AJU STE SOCI AL NECES SRI O

Sendo nesse caso, imprescindvel o investimento em polticas sociais universais,


como sade e educao. Manter a capacidade de formalizao do trabalho e
valorizao do salrio mnimo condio
para alavancar o consumo interno e fazer
crescer a economia.

pensar num projeto de pas e na virtuosidade do mercado interno.


Ao localizar o problema da economia na
escassez do investimento, se esquece de
que a demanda o componente necessrio
para qualquer economia seguir crescendo.
Negligenciar a demanda interna sintoma
de cegueira, num mundo em que o consumo
externo incerto e em queda. Celso Furtado
(2003) brilhantemente nos ensinou que o
problema do nosso subdesenvolvimento
passa tambm por uma formao cultural
dependente, especialmente na formao da
mentalidade dos economistas, formados
com base nos manuais das escolas de
Chicago sem conhecer os desafios do Brasil
e sem olhar para seu povo. de ajuste social
que esse pas precisa, de promover mecanismos de reduo da nossa vergonhosa
desigualdade social, poltica e econmica.

No entanto, tais medidas exigem mudanas


no modelo econmico que ainda tem no
setor exportador de commodities o dinamismo para balana comercial. Construir
as bases para uma poltica industrial
exige uma convergncia entre o investimento privado e pblico com vistas a
mudar a economia, ampliando um pacto
desenvolvimentista.
Esse um problema poltico relevante
num pas marcado pela atuao de
setores conservadores que sobrevivem
das benesses de um Estado cercado pelos
interesses patrimoniais. Nos falta uma
classe empresria capaz de mobilizar
foras sociais, econmicas e polticas para
junto com o Estado promover um ciclo
desenvolvimentista.

REFERNCIAS
CARVALHO, Jos Murilo. Cidadania no Brasil. O longo caminho. 14
ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2011.
FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil. 32 Edio. So
Paulo: Companhia Editora Nacional, 2003.
SANTOS, Wanderley Guilherme. Cidadania e Justia. A poltica
social na ordem brasileira. 2 ed. Rio de Janeiro: Campus, 1987.

A miragem do curto prazo, da busca de um


ajuste fiscal recessivo s nos far reproduzir a nossa histrica desigualdade. Ao
considerar que o consumo da populao
trabalhadora um empecilho ao desenvolvimento, se reproduz um modelo
econmico dependente do dinamismo
da demanda externa, num pas que ainda
tem no setor agroexportador sua alavanca
comercial. Isso nada mais do que seguir
no caminho do atraso, a lio da crise de
1929 que no Brasil deflagrou a crise poltica de 1930, j deveria ter-nos ensinado a

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AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

Fatos e verses
sobre a poltica fiscal

1. O mito da gastana e
o erro da poltica fiscal

Srgio Wulff Gobetti


Doutor em Economia, tcnico de planejamento e pesquisa do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

Rodrigo Octvio Orair


Mestre em Economia, tcnico de planejamento e pesquisa do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e do International
Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG).

Um dos grandes problemas que acometem a


popularizao do debate econmico, essencial e salutar nas democracias, o risco de
que temas complexos e polmicos sejam
tratados sob tica demasiado simplista.
Geralmente por influncia de idelogos que

14

15

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

querem tornar suas vises mais aceitveis,


mas tambm pela fora que o senso comum
exerce no mundo poltico.

parte dela pelo menos, nos ensina que a


economia capitalista mais complexa e
no est sujeita s mesmas restries que
limitam o gasto de uma famlia comum.

Em 2003, por exemplo, o ex-presidente


Luiz Incio Lula da Silva justificou o ajuste
fiscal que promovia com uma analogia
economia domstica: o governo, como uma
famlia, no poderia gastar mais do que
ganha, sob pena de falir. Isso verdade?
O cidado comum o metalrgico ou o
engenheiro haver de dizer que sim,
claro! Mas a teoria econmica, ou uma

O economista polons Michal Kalecki,


por exemplo, tem uma frase famosa e
bastante simples, alis que diz muito
sobre a questo: Os trabalhadores gastam
o que ganham, mas os capitalistas ganham
o que gastam. O que ele queria dizer
que os tomadores de decises de gasto
esto inseridos de maneira distinta na

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FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL

dinmica de uma economia capitalista.


A dona de casa que gerencia a economia
domstica tem pouco acesso ao crdito, e
seus rendimentos provm do trabalho ou
de benefcios previdencirios e assistenciais que recebe junto com seus familiares.
Quase tudo gasto em bens e servios, h
pouca margem para ajustar o oramento
domstico, e o pouco que se pode ajustar
ter impacto irrisrio sobre a economia.

gastar, desde que canalize esse gasto para


despesas mais propensas a estimular o
desenvolvimento econmico, de modo que
a dvida no se converter em fardo to
pesado para a sociedade o que depende da
taxa de juros, mas no apenas dela, como
veremos.

O observador mais afoito tende


a ver essa queda do resultado
primrio e, principalmente
o dficit de 2014, como claro
sinal da gastana promovida
pelo governo, sobretudo no ano
de eleies. Alguns cidados
de boa f acreditam inclusive
que o inchao da mquina
pblica, por servidores ou
cargos de confiana, seja o
responsvel pela situao que
vivemos. Entretanto, uma
anlise mais qualificada dos
dados pertinentes desmonta
esse mito, em vrias das suas
dimenses.

Essa situao completamente diferente das decises de investimentos de


empresrios e executivos das grandes
empresas. Suas decises de gasto envolvem
a contratao de inmeros trabalhadores
e aumentam o volume de bens e servios
produzidos. Independentemente de serem
financiados por meio de endividamento,
como, por sinal, geralmente o so. E esse
gasto que dinamiza a gerao de renda na
economia, inclusive o prprio o lucro.
De maneira semelhante, as decises de
gasto pblico podem ditar os rumos do
sistema econmico. No somente porque
os investimentos e a oferta de servios
pblicos so alguns dos principais determinantes da renda agregada da economia,
mas tambm porque as decises das autoridades fiscais e monetrias influenciam
decisivamente a distribuio dessa renda.
O governo pode alterar a fatia da renda de
cada classe social, quando decide conceder
benefcios fiscais aos empresrios, alterar
a taxa de juros que remunera os detentores
de ttulos da dvida pblica ou os benefcios sociais que compem o oramento
domstico.

Na ltima dcada e meia, por exemplo,


o endividamento pblico brasileiro foi
sensivelmente reduzido, passando de 60%
do PIB em 2002 para 31% do PIB em 2013,
s crescendo em 2014, para 34% do PIB,
quando o governo registrou um dficit
primrio de 0,59% do PIB. Foi a primeira
vez em 16 anos que os gastos primrios

O governo tambm pode se endividar para

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AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

(exclusive juros) no couberam na receita,


embora a tendncia de queda gradual nos
resultados primrios fruto de uma poltica de flexibilizao fiscal seja anterior
e remonte a 2006.

colorao partidria do governante.



O motor do gasto federal tem sido
os benefcios sociais (aposentadorias e
penses do INSS, benefcios a idosos e
deficientes, seguro-desemprego, bolsa
famlia, etc.), que hoje consomem metade
do gasto da Unio (mais de R$ 500 bilhes)
e crescem a taxas sistematicamente superiores ao PIB pelo menos desde 1999, por
influncia principal de fatores demogrficos, da formalizao e dos direitos
consagrados na Constituio e, secundariamente, pela poltica de valorizao do
salrio mnimo.

O observador mais afoito tende a ver essa


queda do resultado primrio e, principalmente o dficit de 2014, como claro sinal da
gastana promovida pelo governo, sobretudo no ano de eleies. Alguns cidados de
boa f acreditam inclusive que o inchao
da mquina pblica, por servidores ou
cargos de confiana, seja o responsvel
pela situao que vivemos. Entretanto,
uma anlise mais qualificada dos dados
pertinentes desmonta esse mito, em vrias
das suas dimenses. Quais so os dados
pertinentes?


A despeito de gastos elevados, o
governo conseguiu manter resultados
fiscais positivos na ltima dcada e meia
pelo aumento da carga tributria (19992005) ou pelo crescimento mais acelerado do PIB (2006-2011). Contudo, desde
2012, com a combinao de baixas taxas
de crescimento econmico e desoneraes
tributrias, os resultados fiscais pioraram
significativamente, mesmo que a taxa de
expanso das despesas tenha inclusive
cado um pouco.


A despesa do governo vem crescendo em ritmo elevado e incrivelmente
estvel (acima do PIB) h mais tempo,
antes mesmo da flexibilizao fiscal posta
em marcha a partir de 2006, inclusive nos
perodos de ajuste fiscal. As taxas mdias
de crescimento do gasto dos ltimos quatro
governos, conforme vemos na Tabela 1,
foram: FHC II (3,9%), Lula I (5,2%), Lula
II (4,9%) e Dilma I (4,2%).

Resultado que no se altera qualitativamente quando inclumos no clculo


algumas rolagens de pagamentos e subsdios que no integram a conta do resultado
primrio, como aqueles operados por meio
do BNDES. Nesse caso, o que mais se modifica a taxa de crescimento das despesas
no governo Lula II, que sobe de 4,9% para
5,2%, mantendo-se quase inalterada a taxa
de crescimento do governo Dilma I.


O principal fator por trs do crescimento das despesas na esfera federal no
so os gastos com pessoal. Estes crescem
sistematicamente abaixo do PIB e tiveram
sua menor taxa de expanso justamente
no ltimo quadrinio (0,2%), ao contrrio
do que ocorre, por exemplo, nos estados
e municpios, onde o gasto com salrios
e aposentadorias de servidores tem crescido a 5,5% ao ano, independentemente da

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FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL

TABELA 1 - TAXAS DE CRESCIMENTO DAS RECEITAS E DESPESAS PRIMRIAS DO GOVERNO CENTRAL, POR
PERODO DE GOVERNO.Fonte: IMF World Economic Outlook (WEO), Abril 2015.
Fonte: GOBETTI, S. W.; ORAIR, R. O. Flexibilizao fiscal: Novas evidncias e desafios. Texto para Discusso n. 2132. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), 2015.

Discriminao

1999-
2002
Receita t otal
14.9%
Despesa t otal
12.1%
Pessoal
12.6%
Benefcios Sociais
14.3%
Custeio e c apital
8.3%
Custeio
9.7%
Investimento
8.4%
Inverses e s ubsdios -2.7%
Taxa Cresc. PIB
-

Taxa nominal
2003- 2007-
2006 2010
14.1% 11.7%
14.6% 13.1%
10.4% 12.1%
18.7% 12.6%
12.2% 15.2%
11.5% 13.2%
5.7% 30.8%
31.5% -0.6%
-
-

Taxa real
2011- 1999- 2003- 2007-
2014 2002 2006 2010
9.3% 6.5% 4.8% 3.6%
11.4% 3.9% 5.2% 4.9%
7.2% 4.4% 1.3% 4.0%
12.5% 5.9% 9.0% 4.4%
13.3% 0.4% 3.0% 6.8%
12.7% 1.7% 2.4% 5.0%
6.4% 0.5% -3.0% 21.4%
35.2% -9.8% 20.7% -7.8%
-
2.3% 3.5% 4.5%

2011-
2014
2.2%
4.2%
0.2%
5.2%
6.0%
5.4%
-0.5%
26.4%
2.1%

Isso significa que o gasto no foi elevado


substancialmente nos ltimos quatro anos?
No, no significa. Contudo, as evidncias apontadas servem para relativizar a
impresso que se disseminou, mesmo entre
os especialistas em finanas pblicas, de
que o ltimo governo teria sido particularmente irresponsvel com o nvel de gasto
pblico e expandido demais os gastos.

Isso significa que o gasto


no foi elevado
substancialmente nos ltimos
quatro anos? No, no significa.
Contudo, as evidncias
apontadas servem para
relativizar a impresso
que se disseminou, mesmo
entre os especialistas
em finanas pblicas,
de que o ltimo governo
teria sido particularmente
irresponsvel com o nvel
de gasto pblico e expandido
demais os gastos.

Como ar gumentar emo s a diant e, o


problema no tem tanto a ver com quanto o
governo gastou, mas, sim, com como gastou
e tambm com como desonerou. E pelo
insucesso dessa poltica em manter o crescimento econmico, resultando em uma
taxa de expanso do PIB que despencou
de 4,55% ao ano entre 2007 e 2010 para
2,13% entre 2011 e 2014. O efeito da desacelerao econmica sobre os indicadores
fiscais conhecido: as receitas caem

19

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

mais acentuadamente do que a produo,


enquanto as despesas e seu ritmo de crescimento so mais rgidos. Resultando em
menor receita em proporo do PIB e maior
despesa em proporo do PIB. basicamente isso que explica, como salientamos,
por que um supervit primrio superior a
2% do PIB em 2011 se deteriorou para dficit
de 0,59% do PIB em 2014.

que permaneceram mais dinmicos, o que


acentuou as restries externas ao crescimento que haviam sido relaxadas durante
o boom do superciclo das commodities.

Se observarmos o crescimento econmico


do Brasil das ltimas duas dcadas, como
apresentado na Tabela 2, verificamos que,
exceto no quadrinio 2007-2010, o pas
sempre cresceu abaixo da mdia mundial,
Quais fatores estariam por trs dessa em uma posio que varia das 29% a 35%
acentuada desacelerao econmica? No piores taxas entre cerca de 180 pases com
podemos negligenciar os maiores obst- informaes disponveis no banco de dados
culos ao crescimento na fase de grande do FMI. A economia brasileira se notarecesso que sucedeu a crise internacional bilizou por uma performance medocre
de 2008. A conjuntura desfavorvel levou em termos comparativos por quase todo
reviso de projetos de investimentos em perodo ps-Plano Real. Mas h que se
escala global e intensificao da concor- ressalvar que 2011-2014 o quadrinio no
rncia pelos poucos mercados domsticos qual a economia mundial menos cresceu.
Tabela 2. Ranking de crescimento do PIB. Taxas ao ano de crescimento real em moeda
nacional.
TABELA 2. RANKING DE CRESCIMENTO DO PIB. TAXAS AO ANO DE CRESCIMENTO REAL EM MOEDA NACIONAL.
Fonte: Elaborao prpria com dados do World Economic Outlook Database do FMI extrados em 6/11/2015.

Pases
Argentina
Brasil
Chile
China
Colmbia
Alemanha
Grcia
ndia
Itlia
Coria do Sul
Mxico
Portugal
frica do Sul
Espanha
Reino Unido
EUA
Mundo Mdia

1995-1998
3,58% (55)
2,58% (75)
6,9% (11)
9,48% (5)
2,8% (73)
1,59% (85)
3,39% (58)
6,33% (13)
1,77% (84)
4,23% (39)
2,81% (72)
3,75% (51)
2,64% (75)
3,72% (52)
2,81% (72)
3,86% (48)
4,1%

1999-2002
-4,94% (99)
2,29% (71)
2,3% (70)
8,36% (4)
0,68% (88)
1,72% (82)
3,48% (48)
5,31% (20)
1,82% (78)
8,02% (8)
1,85% (78)
2,59% (65)
3,23% (53)
4,17% (35)
3,01% (58)
2,87% (61)
3,82%

2003-2006
8,87% (11)
3,5% (72)
5,57% (40)
11,02% (5)
5,16% (47)
1,17% (91)
4,55% (57)
8,58% (11)
1,17% (92)
4,23% (59)
3,43% (74)
0,79% (94)
4,59% (56)
3,56% (70)
3,15% (77)
3,15% (78)
5,15%

2007-2010
5,07% (28)
4,55% (37)
3,25% (52)
10,88% (3)
4% (43)
0,57% (80)
-1,75% (97)
8,08% (9)
-0,88% (94)
3,85% (45)
1,17% (74)
0,38% (82)
2,48% (61)
0,3% (84)
-0,08% (87)
0,29% (85)
3,52%

2011-2014
3,09% (51)
2,13% (68)
4,35% (40)
8,05% (5)
5,03% (30)
1,57% (78)
-4,71% (98)
6,47% (12)
-1,09% (96)
3,04% (52)
2,89% (56)
-1,66% (97)
2,29% (67)
-0,65% (95)
1,74% (76)
1,93% (73)
3,37%

Fonte: Elaborao prpria com dados do World Economic Outlook Database do FMI extrados em
20

FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL

Ainda assim, o argumento da crise internacional no contribui para explicar todo


o diferencial de desempenho entre os
quadrinios 2007-2010 e 2011-2014. Nos
dois perodos a economia mundial cresceu,
em mdia, a taxas muito prximas, ao
mesmo tempo em que a taxa de crescimento
da economia brasileira caiu pela metade.
O Brasil atravessou relativamente bem a
pior fase da crise internacional em 2008
e 2009 e, na contramo das tendncias
mundiais, manteve dinamismo econmico
ao longo de quase todo o quadrinio 20072010, galgando vrias posies no ranking
de crescimento dos pases. Esse quadro foi
totalmente revertido no ltimo quadrinio
e caminha para ser ainda pior no atual.

Enquanto no quadrinio 2007-2010 o espao


fiscal foi canalizado prioritariamente para
investimentos pblicos, que cresceram a
taxas reais de 21,4% ao ano; no quadrinio
2011-2014 os investimentos permaneceram
parados e, em compensao, o governo
elevou significativamente os subsdios,
como os do Minha Casa Minha Vida e os do
BNDES, alm das desoneraes tributrias.

As questes que se colocam nesse contexto


so: onde o governo errou, para que a
economia tenha mergulhado to profundamente na recesso do quadrinio 20112014 depois do desempenho extraordinrio
durante 2007-2010? A causa principal
teria sido o aprofundamento do ciclo de
expanso fiscal, como argumentam alguns
economistas?

Enquanto no quadrinio
2007-2010 o espao fiscal foi
canalizado prioritariamente
para investimentos pblicos,
que cresceram a taxas reais de
21,4% ao ano; no quadrinio
2011-2014 os investimentos
permaneceram parados e, em
compensao, o governo elevou
significativamente os subsdios,
como os do Minha Casa Minha
Vida e os do BNDES, alm das
desoneraes tributrias.

Nossa opinio que nem as condies


externas nem o expansionismo fiscal em
si explicam a crise econmica e fiscal em
sua plenitude. Como vimos, por um lado
o cenrio externo j era adverso desde a
crise de 2008. Por outro lado, o ritmo de
expanso do gasto no se alterou muito nos
dois quadrinios, mesmo se se analisam
as chamadas despesas discricionrias de
custeio e capital. Contudo, houve uma
mudana crucial na conduo da poltica
econmica, que emerge da anlise da poltica fiscal e da Tabela 1 acima.

A inflexo no mix da poltica fiscal tem


duas razes: uma pragmtica, a outra estratgica. A pragmtica est relacionada a
uma percepo de que a execuo de investimentos mais lenta na esfera pblica
do que na privada, e em 2011 tivemos
o escndalo do DNIT, que agravou essa
situao. A estratgica diz respeito a uma
viso de que, oferecendo estmulos suficientes ao setor privado, via desoneraes
ou subsdios, alavanca-se o investimento e

21

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

o crescimento. Ou seja, a mudana na poltica fiscal envolveu uma constatao e uma


aposta: diante da dificuldade de continuar
expandindo os investimentos pblicos, o
governo acreditou que promoveria o crescimento econmico via incentivos aos investimentos privados a chamada agenda
Fiesp, segundo definio da economista
Laura Carvalho.

futuro e as medidas tendero a ter apenas


pequeno efeito ou nenhum efeito sobre o
investimento. Esse artigo publicado em
1942. Curioso o quanto aprendemos pouco
com as lies do passado.

2. A situao fiscal
brasileira e o n da
gesto macroeconmica

A aposta foi alta. O governo renunciou


a volumes significativos de receitas nos
ltimos quatro anos (R$ 23 bilhes anuais
apenas com a desonerao da folha), injetou
cerca de R$ 17 bilhes anuais no Minha
Casa Minha Vida e multiplicou por quatro
o volume de emprstimos ao BNDES, com
subsdios que, em 2014, perfizeram R$ 21
bilhes. O resultado foi que o investimento
privado no cresceu e, pior, decaiu.

Alguns dos principais indicadores fiscais


passaram a se deteriorar muito rapidamente no Brasil desde 2013. Isso vem reforando a viso do senso-comum, de que o
governo gasta muito e mal (a famigerada
gastana), e isso acabaria resultando em
crescente endividamento. Ser?

Voltemos ao economista Michal Kalecki,


que, em artigo seminal, introduziu a
discusso de ciclos polticos na teoria
e c o n m i c a , m o s t r a n d o c o m o, n o s
perodos recessivos, quando se reduz a
oposio a uma poltica de gasto baseada
no dficit pblico pelo bloco de interesses
do mercado e seus tericos, tambm se
consolida uma viso de que a interveno
deve ocorrer preferencialmente via estmulos aos investimentos privados. Entretanto, Kalecki argumenta que este caminho
no o mais adequado para reativar a
economia, quando comparado com a alternativa de acelerar investimentos pblicos
e estimular o consumo das massas, e ainda
possui uma dificuldade prtica, porque a
reao dos empresrios ser incerta. Se a
recesso profunda, os empresrios podem
formar uma viso muito pessimista sobre o

O tema no simples. A trajetria da


dvida pblica responde a uma interao
muito complexa entre as diversas polticas
macroeconmicas: cambial, creditcia,
monetria e fiscal. Por isso, importante
avaliar o quanto da deteriorao fiscal est
mais relacionada ao resultado primrio
isto , ao descompasso entre as receitas e
despesas primrias (exclusive os juros) ,
que capta aspectos mais diretos da poltica fiscal propriamente dita; e o quanto
do descompasso deve-se a questes mais
gerais da gesto macroeconmica.
Antes disso, vale analisar brevemente
a situao fiscal brasileira em termos
comparativos, para identificar idiossincrasias e tambm aqueles aspectos que se

22

FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL

assemelham s tendncias prevalecentes


na maior parte dos pases que tambm
esto passando por deteriorao fiscal na
atual fase de grande recesso. O que se pode
concluir a partir dessa anlise?


O Brasil n o dista muito das
tendncias mundiais em termos de resultado primrio. O pas possui resultados
primrios superiores maioria dos pases,
apesar da converso do supervit primrio
de 1,8% do PIB em 2013 para dficits em
2014 e 2015. Constatao que no muda
muito, se for adotada uma previso mais
pessimista de dficit primrio de 1% do
PIB para 2015. Em parte, porque no resto
do mundo tambm est prevalecendo uma
deteriorao nos resultados primrios: em
mdia, as projees apontam para aumento
dos dficits de 0,7% do PIB em 2013, para
3% em 2015.


A dvida lquida no Brasil alcanou
33,2% do PIB em 2015, que um valor inferior mdia mundial.1 Porm, a dvida
bruta elevada em termos comparativos e
se deteriorou nos ltimos anos. A projeo
de dvida bruta de 66% do PIB aproximar
o Brasil dos 29% pases mais endividados
no mundo. H uma tendncia de aumento
das dvidas brutas no mundo como um todo,
mas isso ocorreu com maior velocidade no
Brasil aps 2013.


O cenrio completamente distinto,
quando analisamos o resultado nominal,

23

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

que inclui a conta de juros, cujo dficit


no Brasil deve triplicar de 3,1% do PIB em
2013 para 9,3% do PIB em 2015, o dobro da
mdia mundial. A se confirmarem as atuais
projees, o Brasil passar a figurar entre
os pases com maiores dficits nominais.
No resto do mundo, o volume de juros est
relativamente estabilizado em um baixo
patamar (em mdia, cerca de 1,5% do PIB),
e a deteriorao nos resultados nominais
est sendo puxada pelas j mencionadas
quedas nos resultados primrios. J no
Brasil ocorre um fenmeno muito peculiar: a conta de juros deve saltar de 4,8%
do PIB em 2013 para 8,9% do PIB em 2015 e
responde pela maior parte da deteriorao
no resultado nominal. Sob tais projees,

o setor pblico brasileiro assumir a dianteira mundial em termos de maior despesa


de juros em 2015, em proporo do PIB.
Tais constataes nos levam a pelo menos
dois questionamentos sobre as idiossincrasias brasileiras: o que explica a diferena
entre baixo nvel de endividamento lquido
e elevada dvida bruta? Como possvel um
governo com baixo nvel de endividamento
lquido vir a ter a maior conta de juros entre
todos os pases do planeta?
Para responder ao menos parcialmente
estas questes, ser necessrio apresentar
alguns conceitos e mecanismos de interao das polticas macroeconmicas, o

TABELA 3. RANKING DOS INDICADORES DE ENDIVIDAMENTO PBLICO. EM PARTICIPAO (%) DO PIB.

Fonte:3.Elaborao
prpria
com dados
do BCB e dopblico.
World Economic
Outlook
Database
Tabela
Ranking dos
indicadores
de endividamento
Em participao
(%)
do PIB. do FMI
extrados em 6/11/2015.
Pases
Argentina
Brasil
Chile
China
Colmbia
Alemanha
Gr cia
ndia
Itlia
Coria do Sul
Mxico
Portugal
frica do Sul
Espanha
Reino Unido
EUA
Mundo - Mdia

2013
40.2% (51)
53.3% (65)
12.8% (8)
39.4% (49)
37.8% (43)
77% (82)
175% (99)
65.8% (76)
128.5% (97)
34.5% (39)
46.4% (59)
129.7% (97)
43.3% (54)
92.1% (90)
87.3% (87)
104.8% (95)
49.16%

Dvida bruta
2014
45.3% (54)
58.9% (69)
15.1% (9)
41.1% (47)
44.3% (52)
74.6% (80)
177.1% (99)
66.1% (74)
132.1% (98)
36% (38)
49.8% (58)
130.2% (97)
46% (55)
97.7% (90)
89.4% (88)
104.8% (93)
51.27%

2015
2013
52.1% (56)
nd
66% (71)
31.5% (46)
18.1% (8)
-5.7% (13)
43.2% (43)
nd
50.9% (54)
27% (41)
70.7% (76)
53.1% (70)
196.9% (99) 172.1% (100)
65.3% (70)
nd
133.1% (98) 109.6% (96)
38.2% (36)
33.9% (49)
52% (55)
40.4% (60)
127.8% (97)
119% (97)
48.4% (52)
37.6% (55)
98.6% (91)
58.8% (74)
88.9% (86)
78.7% (88)
104.9% (93)
80.8% (90)
54.32%
30.42%

24

Dvida lquida
2014
2015
nd
nd
34.1% (47)
33.2% (39)
-4.4% (12)
-2.1% (12)
nd
nd
33.8% (46)
41.5% (52)
51.4% (65)
48.4% (59)
175% (100) 194.1% (100)
nd
nd
112.6% (96) 113.5% (95)
35.4% (50)
37.7% (49)
43.4% (58)
45.6% (57)
120.3% (97) 120.6% (97)
41% (55)
43.9% (53)
62.6% (73)
64.8% (73)
80.9% (89)
80.3% (87)
80.1% (87)
79.9% (86)
32.09%
34.92%

FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL

que procuraremos fazer de maneira didtica. A dvida bruta o total das dvidas do
governo, principalmente os ttulos pblicos
emitidos pelo Tesouro Nacional. A dvida
lquida corresponde diferena entre
a dvida bruta e os ativos que o governo
possui, como as reservas internacionais e
os crditos junto ao BNDES.

opera nossa poltica monetria, o Banco


Central vende ttulos pblicos do Tesouro
Nacional em troca dessa moeda adicional,
para enxugar a liquidez. Isto, porque a
poltica de combate inflao no Brasil
est muito focada no controle da liquidez
via compra e venda de ttulos pblicos de
curtssimo prazo, pelo Banco Central, nas
chamadas operaes compromissadas.

Quando o governo vai ao mercado de cmbio


e troca reais por dlares que passaro a
compor suas reservas, ou quando empresta
recursos ao BNDES, a juros subsidiados
para financiar os investimentos privados,
como fez amplamente nos ltimos anos,
ele aumenta a quantidade de moeda ou
liquidez da economia. Pela maneira como

Outra alternativa que o Tesouro Nacional


emita ttulos pblicos para financiar a
aquisio dos ativos, que normalmente
so ttulos de melhor qualidade em termos
de prazos e custos. O Tesouro se antecipa e
evita que o Banco Central oferte ttulos de
curtssimo prazo no mercado. Em ambas

TABELA 4. RANKING DOS INDICADORES DE RESULTADO FISCAL. EM PARTICIPAO (%) DO PIB.

Tabela
Ranking dos
indicadores
de resultado
Em participao
do PIB.
Fonte:4.Elaborao
prpria
com dados
do BCBfiscal.
e do World
Economic (%)
Outlook
Database do FMI
extrados em 6/11/2015.extrados em 6/11/2015.
Pases
Argentina
Brasil
Chile
China
Colmbia
Alemanha
Gr cia
ndia
Itlia
Coria do Sul
Mxico
Portugal
frica do Sul
Espanha
Reino Unido
EUA
Mundo - Mdia

Resultado nominal
2013
2014
-2% (41)
-2.7% (45)
-3.1% (57)
-6.2% (87)
-0.5% (23)
-1.5% (31)
-1.1% (29)
-1.2% (28)
-0.9% (27)
-1.8% (35)
0.1% (19)
0.3% (17)
-2.9% (56)
-3.9% (66)
-7.6% (92)
-7% (89)
-2.9% (56)
-3% (50)
0.6% (16)
0.8% (15)
-3.7% (62)
-4.6% (74)
-4.8% (75)
-4.5% (73)
-4.1% (69)
-3.8% (64)
-6.8% (88)
-5.8% (83)
-5.7% (82)
-5.7% (81)
-4.7% (73)
-4.1% (69)
-1.89%
-2.46%

2015
-4.9% (69)
-9.3% (90)
-3.3% (50)
-1.9% (30)
-3.1% (45)
0.5% (9)
-4.2% (62)
-7.2% (86)
-2.7% (40)
-0.5% (13)
-4% (59)
-3.1% (45)
-4.1% (61)
-4.4% (65)
-4.2% (63)
-3.8% (55)
-4.45%

Resultado primrio
2013
2014
-0.7% (40)
-1% (48)
1.8% (15)
-0.6% (37)
-0.4% (33)
-1.4% (55)
-0.6% (37)
-0.6% (38)
1.2% (19)
0.3% (25)
1.8% (15)
1.7% (14)
1% (21)
0% (27)
-3.1% (77)
-2.5% (70)
1.7% (17)
1.4% (17)
-0.2% (31)
-0.1% (29)
-1.2% (51)
-1.9% (63)
0.1% (27)
0.5% (24)
-1.1% (49)
-0.7% (40)
-4% (84)
-2.9% (76)
-4.4% (87)
-3.8% (82)
-2.7% (72)
-2% (64)
-0.7%
-1.16%

2015
-2.5% (62)
-0.4% (29)
-3.1% (73)
-1.4% (45)
-0.2% (23)
1.7% (8)
-0.5% (30)
-2.8% (68)
1.3% (10)
-1% (39)
-1.2% (42)
1.7% (8)
-0.8% (35)
-1.8% (52)
-2.6% (65)
-1.8% (52)
-2.99%

Fonte: Elaborao prpria com dados do BCB e do World Economic Outlook Database do FMI
extrados em 6/11/2015.

25

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

as alternativas, o resultado da deciso do


governo de ampliar suas reservas internacionais ou capitalizar o banco pblico ter
como contrapartida o aumento da dvida
pblica. Da a explicao para o paradoxo:
o governo nos ltimos anos reduziu substancialmente sua dvida lquida por meio
de supervits primrios, mas simultaneamente aumentou a dvida bruta, para
acumular ativos.

2015 (ou US$ 361,4 bilhes) e remunerado


pelas baixssimas taxas de juros vigentes no
mercado internacional, alm de R$ 522,7
bilhes de crditos junto ao BNDES, que
paga ao Tesouro algo prximo a 5,3% ao ano.
Sua contrapartida o aumento equivalente
da dvida pblica que captada a um custo
mdio muito mais alto, ao redor de 13%, e
que pouco se modificou nos ltimos anos.
A estratgia de acumulao simultnea de
ativos e passivos, com grande diferencial de
rentabilidade entre eles, explica boa parte
da elevada conta de juros. As estimativas
do custo de oportunidade, que consideram
os diferenciais entre as remuneraes
dos ativos e de uma carteira equivalente
com a composio mdia dos ttulos da
dvida pblica, devem alcanar 2,4% do
PIB em 2015 para manuteno das reservas
internacionais e 0,7% do PIB no caso dos
emprstimos ao BNDES.

Essa estratgia possui vrios mritos como,


por exemplo, a reduo da vulnerabilidade externa do setor pblico, ao passar
posio de credor em moeda estrangeira; ou
a viabilizao do financiamento de projetos
de investimentos, num momento em que o
mercado financeiro privado se retraa. Mas
no devemos negligenciar seus elevados
custos e excessos. O pas passou a dispor de
um volume expressivo de reservas internacionais, que alcanou R$ 1.455,6 bilhes em

26

FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL

Mas ainda estamos longe do total de 8,9% do


PIB em juros. Para avanar nessa anlise,
precisamos compreender um pouco melhor
a maneira como opera a poltica cambial. A
economia brasileira, assim como boa parte
dos pases do mundo, passou a conviver com
grandes oscilaes e presses por desvalorizao da moeda nacional desde meados
de 2013. Em ltima instncia, isso reflete
um perodo turbulento dos mercados internacionais com deslocamento da demanda
dos investidores para o dlar, impondo-se
uma srie de dificuldades para os Bancos
Centrais. Como lidar com tais dificuldades?

de US$ 360 bilhes. Talvez prevendo que o


perodo de turbulncias se prolongaria por
muitos anos, o Banco Central optou por no
queimar suas reservas e fazer amplo uso de
um instrumento alternativo: as operaes
de swap cambial.
O termo swap significa permuta e, simplificadamente, o que o Banco Central faz so
contratos com os agentes do mercado em
que se compromete a pagar a variao da
taxa de cmbio e, em troca, recebe uma taxa
de juros ps-fixada que prxima da Selic.
O ganho ou perda de cada um depender do
diferencial entre a taxa de juros e a variao
cambial ao longo do perodo estabelecido
no contrato. O Banco Central incorrer em
prejuzos, se o real desvalorizar muito e este
diferencial for negativo; caso contrrio,
ter ganhos nas operaes de swap.

Uma alternativa seria fazer intervenes no


mercado cambial vista. O Banco Central
do Brasil atende demanda por dlares
vendendo suas reservas internacionais e,
assim, procura evitar os excessos de volatilidade e desvalorizao da moeda nacional.
Qual seria o efeito desta estratgia sobre
o endividamento pblico? Depende. Os
efeitos sobre a dvida lquida podem at
mesmo ser nulos, se os reais que o Banco
Central receber em troca dos dlares
forem utilizados para resgatar ttulos
da dvida pblica. A queda no volume de
ativos (reservas) seria compensada pelos
passivos (dvida pblica) e teramos inclusive uma reduo da dvida bruta, porque
os ttulos pblicos foram resgatados. Mas
esta situao pouco provvel. O resultado
final ser incerto, porque depende da estratgia do Banco Central, do comportamento
dos agentes do mercado financeiro e da
trajetria das variveis macroeconmicas.

Este instrumento ser vantajoso para


bancos ou empresas endividadas em dlar
que transferem seu risco cambial ao Banco
Central num contexto de desvalorizao e
volatilidade da moeda nacional. Alm dos
especuladores que podem captar recursos
no mercado internacional a taxas reduzidas, o que no tem sido to difcil porque
vrios pases esto praticando juros reais
negativos, e, aps se protegerem por swaps
cambiais ou instrumentos equivalentes,
aplic-los s altas taxas do mercado domstico no Brasil.
Por meio dos leiles de swaps cambiais, o
Banco Central influencia na cotao da taxa
de cmbio ao deslocar parte da demanda
dos agentes por dlares, protegendo-os
da desvalorizao do real, ou at mesmo
estimular a entrada de capitais externos

No foi o que ocorreu no Brasil entre 2013


e 2015, quando o nvel de reservas permaneceu praticamente estabilizado em torno

27

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

especulativos. Mas tambm fica muito


exposto e suscetvel a perdas se o real
se desvalorizar muito. Foi justamente o
que aconteceu. A desvalorizao do real
superou 100%, quando a cotao saiu de
aproximadamente 2 R$/US$ em meados
de 2013 para mais de 4 R$/US$ em 2015,
e o saldo das operaes de swaps cambiais
gerou prejuzos de R$ 131,9 bilhes ou 2,3%
do PIB que esto contabilizados na conta
de juros.

considerar eventuais benefcios indiretos


da menor volatilidade cambial e da reduo
da fragilidade externa da economia brasileira. Assim como os retornos indiretos
dos emprstimos ao BNDES em termos
de dividendos pagos ao Tesouro e maior
crescimento econmico. Porm til para
ilustrar a ordem de grandeza dos valores.
Chegamos a mais da metade dos 8,9% do
PIB da conta de juros e do dficit nominal
de 9,3% do PIB, e quase no falamos explicitamente do resultado primrio ou da
poltica fiscal propriamente dita.

O mais interessante a se observar que,


somando-se os custos de oportunidade da
manuteno das reservas internacionais
e dos crditos aos BNDES com o resultado das operaes de swaps cambiais,
chegamos a 5,4% do PIB em 2015. claro
que esta anlise muito simples. A rigor,
a avaliao da poltica cambial deveria

Mesmo os 3,5% do PIB restantes de juros


tambm guardam correlao com as
polticas macroeconmicas mais gerais
porque so influenciados pelas altas taxas
de juros praticadas no mercado interno.
A ttulo de comparao, as estimativas da

FIGURA 1. DFICIT NOMINAL DO SETOR PBLICO. EM PARTICIPAO (%) DO PIB.


Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados do BCB. Nota: Inclui estimativas dos custos de oportunidade
da manuteno das reservas e dos crditos BNDES.

28

FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL

taxa de juros implcita da dvida pblica


(que nada mais do que a taxa mdia de
juros nominais incidente sobre a dvida
lquida) em pases emergentes com nvel
de endividamento que supera 40% do PIB,
so da ordem de 2,6% na Colmbia, 2,7%
na frica do Sul e 3,3% no Mxico, aps se
descontar a taxa mdia de inflao no ano
de 2015. Na verdade, a maioria dos pases
vm operando com diferenciais entre taxa
implcita e inflao menores do que estes
e, em muitos casos, negativos.

geraria economia para os cofres pblicos


da ordem de 1,8% do PIB na conta de juros.
Em suma, preciso desatar o n da gesto
macroeconmica se o objetivo for equacionar os problemas fiscais. A ideia que se
disseminou no Brasil, de que ao governo
s compete controlar os gastos primrios, no havendo nenhum limite para os
custos fiscais das demais polticas macroeconmicas, deve ser revista sob pena de
continuarmos enxugando gelo, como
criticou anos, em 2015, Dilma Rousseff,
ento ministra da Casa Civil, ao se referir
proposta de ajuste fiscal que estava sendo
implantada pelo Ministrio da Fazenda.
Mesmo porque, desatar o n da gesto
macroeconmica envolve, dentre outros
desafios, remover alguns dos obstculos
estruturais ao crescimento da economia
brasileira, como os juros altos e a precariedade dos mecanismos de financiamento
do investimento de longo prazo. Sem crescimento, fica muito mais difcil promover
qualquer ajuste fiscal, como argumentaremos mais adiante.

No Brasil, o custo mdio da dvida mobiliria interna alcanou 13,7% neste ano
e, aps descontada a inflao mdia de
8,1%, prov um ganho real de 5,6% aos
detentores de ttulos pblicos. Tal custo
bastante elevado e contribui para explicar o
patamar da taxa de juros implcita da dvida
pblica lquida no Brasil, juntamente com
os subsdios ao BNDES e as reservas e swaps
cambiais. A taxa implcita manteve-se
prxima de 15% na maior parte da ltima
dcada e, em mdia, est rondando a casa
de incrveis 25% no ano 2015.
difcil explicar as razes para os elevados
nveis de taxas de juros no Brasil. Elas
passam pela estrutura oligopolizada do
mercado financeiro e uma cultura curto-prazista que se formou pelo menos desde o
perodo de hiperinflao; tm a ver tambm
com o modus operandi da poltica monetria, que utiliza a taxa Selic como principal
(e qui o nico) instrumento de controle
da inflao. Mais fcil apontar suas consequncias, como o elevado custo mdio da
dvida mobiliria interna. Por exemplo,
uma simulao simples indica que reduo
de apenas 3 pontos percentuais deste custo

3. Perspectivas
e limitaes para
o ajuste fiscal em 2015
e em 2016
A anlise empreendida at aqui mostrou,
por um lado, que o equacionamento dos
problemas fiscais no depende apenas do

29

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

resultado primrio, e que a piora dos resultados primrios se deve em grande parte
profunda desacelerao econmica, e
dificilmente ser revertida se a economia
continuar em recesso. inegvel, por
outro lado, que no se pode sustentar indefinidamente a trajetria de crescimento
da despesa acima do PIB. Mesmo que se
revertam as desoneraes tributrias e se
promovam alguns ajustes possveis e desejveis na estrutura tributria brasileira,
porque isso implicaria mais endividamento
sendo rolado a uma elevada taxa de juros.

toda a austeridade fiscal manifestada e


praticada.
Portanto, embora o aumento do gasto no
seja garantia suficiente para sustentar
o crescimento, como indica nossa experincia recente, o corte do gasto tampouco
garante o equilbrio fiscal. E necessrio
pensar o problema fiscal e econmico em
outros termos. Na atual conjuntura, pouco
razovel crer na possibilidade de um equilbrio fiscal com baixo crescimento, o que
implica que, no curto prazo, deveramos
no mnimo manter o investimento pblico
estabilizado e sinalizar uma reforma fiscal
de mdio prazo que contribusse para
controlar a despesa, aumentar a receita
e, principalmente, melhorar a estrutura
tributria esta sim capaz de alterar as
expectativas dos agentes econmicos.

Contudo, preciso estabelecer uma


estratgia que ao mesmo tempo permita
controlar o gasto pblico no mdio prazo,
mas no curto prazo no agrave ainda mais
a situao econmica e o denominador
dos indicadores fiscais o PIB. Em 2015,
por exemplo, apesar de todo o esforo do
governo para reduzir as despesas, que j
chegam a 3,4% em termos reais, as receitas
despencaram e o dficit ficou ainda maior.
Ou seja, o corte de gasto em conjunturas
como a de 2015 no garantia de melhores
indicadores fiscais e, em alguns casos, pode
inclusive piorar as contas pblicas, como
quando processado com interrupo de
investimentos pblicos e contingenciamento de verbas para sade e educao.

Pelo lado da despesa, o desafio no nada


simples. Como assinalamos, o componente
da despesa que mais cresce e de modo sistemtico, h pelo menos 16 anos, so os benefcios sociais uma mdia superior a 5% ao
ano. evidente que a estrutura de proteo
social que se assentou sobre esses gastos
contribuiu em muito para o crescimento
econmico inclusivo da ltima dcada,
mas tem seus limites, tanto em termos de
efeito redistributivo, quanto de estmulo
econmico, o que torna sua sustentabilidade fiscal ainda mais problemtica.

Em 2015, por exemplo, os investimentos


pblicos j sofreram queda de 33% no nvel
federal, o gasto de custeio caiu 5,7%, e o
governo no logrou a melhoria das expectativas dos agentes econmicos que justificaria esse ajuste com vistas a retomar o
crescimento. Pelo contrrio, a economia
real s piorou desde o incio do ano, e as
expectativas se deterioraram, apesar de

Definitivamente no temos uma frmula


sobre o que fazer para acomodar esse gasto,
mas arriscamos dizer o que no deve ser
feito. Em primeiro lugar, no achamos
que a soluo passe pela supresso de
direitos sociais bsicos consagrados na

30

FATOS E V ERS ES S OBRE A P OL TI CA F I SCAL

Constituio. necessrio corrigir distores, eliminar privilgios injustificveis


e procurar alternativas complementares
de distribuio de renda (como a progressividade tributria), mas sempre com o
objetivo de aperfeioar, no regredir, no
Estado de bem-estar social.

Brasil, os lucros devem ser tributados de


modo mais equilibrado entre empresas
e pessoas fsicas. Em mdia, os pases da
OCDE tributam o lucro da empresa em
25% e o lucro distribudo aos acionistas em
mais 24%. No Brasil, o lucro da empresa
tributado em at 34%, mas o dividendo
recebido pelos acionistas est totalmente
isento. Alm disso, a carga brasileira est
muito concentrada em tributos indiretos
sobre bens e servios (cerca de metade do
total) que so regressivos, enquanto na
mdia das economias da OCDE h menor
peso desse tipo de tributos (apenas um
tero da carga) e maior peso da tributao
direta e progressiva.

Por outro lado, tambm existe margem para


melhorar a qualidade do chamado gasto
de custeio, reavaliando alguns programas
que foram criados ou tiveram significativo
reforo oramentrio nos ltimos anos e
que, talvez, no estejam proporcionando
os retornos esperados. Por fim, necessrio revisar e reduzir substancialmente o
esquema de subsdios tributrios e creditcios do governo federal, e impor limites
expanso do gasto de pessoal, sobretudo
nos demais poderes de Estado, que muitas
vezes se utilizam de sua autonomia financeira para ampliar privilgios.

Ento, importante iniciar uma reforma


tributria que aproxime o sistema de tributao quele vigente no mundo desenvolvido, em vez de recorrer a velhas frmulas
(como as da CPMF, tributo regressivo e
cumulativo) que nos distanciam ainda mais
de um modelo mais progressivo e eficiente,
tema este que deixamos para tratar em
mais detalhes em outro artigo.

Do lado das receitas, preciso pensar numa


reforma que tenha como finalidade no
apenas elevar a arrecadao, mas principalmente melhorar a composio da carga
tributria de modo a tornar o sistema de
impostos mais justo e mais eficiente ao
mesmo tempo. A ideia de que equidade e
eficincia so objetivos antagnicos levou
o Brasil, por recomendao do mainstream
econmico, a construir um Frankenstein
tributrio nas ltimas dcadas. Multiplicando os impostos sobre o consumo ao
mesmo tempo em que isentava lucros e
dividendos distribudos a acionistas, imaginando que isso estimularia o investimento.

NOTAS
1 Todas as referncias ao longo desta seo de estatsticas
fiscais brasileiras em 2015 so valores acumulados em 12 meses
at setembro para variveis de fluxo, ou a posio em setembro
desse ano para variveis de estoque.

A experincia das economias desenvolvidas


mostra que, ao contrrio do que feito no

31

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

O mercado
contra a cidadania 1

Eduardo Fagnani

A recesso funcional para o aprofundamento do projeto liberal exigido pelo


mercado. As projees dos agentes
privados anteveem trs anos consecutivos
de contrao da atividade econmica (3,7%,
3,5% e 0,5%, respectivamente, em 2015,
2016 e 2017).2

Professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador do


Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (Cesit/IE-Unicamp) e
coordenador da rede Plataforma Poltica Social Agenda para o
Desenvolvimento (www.plataformapoliticasocial.com).

A queda da atividade econmica embutida


nessas projees elide as receitas governamentais e torna sempre distante o objetivo
do ajuste fiscal das contas primrias (no

32

Foto: CCO

33

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

financeiras). Ao mesmo tempo, taxas de


juros bsicos elevadas ampliam as despesas
financeiras e impem novos ciclos de cortes
de despesas correntes e investimento para
cobrir o crescente endividamento financeiro. A deteriorao das contas pblicas
passa a ser a senha para a implantao
das chamadas reformas estruturais, pois
exige mais cortes na despesa no financeira
para saldar uma parte desses dispndios.
Esse ciclo no deixa outra sada a no ser
impor cortes severos na estrutura de gastos
governamentais.

dirigidas ao senso comum sentenciam que


os gastos sociais assegurados pela Carta
de 1988 so o principal desestabilizador
do equilbrio fiscal. Afirmam que sem a
reviso do pacto social da democratizao
no haver soluo para a estabilidade
da dvida pblica. Em ltima instncia,
quando deliberam que o Pas no cabe
no PIB, esto dizendo que as demandas
sociais da democracia no cabem no
oramento.
intrigante que tais atores no escrevam
uma linha sequer sobre a injustia tributria, a sonegao de impostos, a estrutura
de subsdios e as isenes concedidas ao
setor privado. Tambm no abordam a
questo financeira, principal desajuste da
economia nacional.

neste contexto que,


hibernados por mais de
uma dcada de crescimento
econmico, os terroristas do
mercado ressuscitaram, pois
se abriu uma nova temporada
de oportunidades para dar
sequncia a um processo
iniciado h mais de duas
dcadas, de aprofundar o
projeto liberal no Brasil.

Alm do SUS (acessvel para mais de 70% da


populao), as transferncias monetrias
da Seguridade Social (previdncia, assistncia social e seguro-desemprego), um
dos pilares da proteo social brasileira,
consome cerca de 10% do PIB (apenas 1/3
desse montante pago pela sociedade como
um todo, por meio de impostos) e beneficia
diretamente mais de 40 milhes de pessoas
(indiretamente, mais de 120 milhes de
pessoas).

neste contexto que, hibernados por mais


de uma dcada de crescimento econmico,
os defensores do liberalismo ressuscitaram, pois se abriu uma nova temporada
de oportunidades para dar sequncia a um
processo iniciado h mais de duas dcadas.
Voltam a apontar suas bazucas para os
direitos sociais consagrados pela Constituio de 1988. Construes ideolgicas

Em contrapartida, em 2015 o Brasil pagar


cerca de 9% do PIB com juros (ante 6,5% em
2014), o que beneficia algumas centenas
de rentistas. A pergunta a ser feita o
que no cabe no PIB? A proteo social
de 40 milhes de pessoas e a sade de 150
milhes de btrasileiros ou a preservao da
riqueza de um seleto grupo de abastados?
Por que no enfrentam esta questo?

34

O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A

para que o j ento hegemnico projeto


neoliberal germinasse em nosso Pas.

1. Nada de novo
no front
conservador

No obstante, as esperanas em torno do


referido projeto reformista comearam
a esvair-se na derrota da emenda parlamentar visando s eleies diretas para a
presidncia da Repblica, em 1984. Desde
ento, as elites conservadoras, bases da
ditadura militar, retomaram o flego e
voltaram para o centro do poder, com o
novo pacto conservador de transio.

Na realidade, trata-se de mais uma etapa


do longo processo de ataque s conquistas
sociais de 1988, iniciada antes mesmo que a
Constituio da Repblica sasse da grfica
do Congresso Nacional.

Setores do mercado no assimilaram a


vitria do movimento popular em 1988,
mesmo se tratando apenas de garantir
direitos sociais elementares para a construo de uma sociedade democrtica e
justa. Em ltima instncia, o que sempre
esteve em esteve em jogo que essas foras
polticas jamais aceitaram que movimento
social capturasse parcela do oramento do
Governo Federal (cerca de 10% do PIB), a
maior parte concentrada na Previdncia
Social (8% do PIB).

Como se sabe, a partir de meados dos anos


70, emerge um movimento liderado pela
oposio ao regime militar que formula
um amplo projeto de reformas progressistas apoiado em trs ncleos: a restaurao do Estado Democrtico de Direito;
a construo das bases de um sistema de
proteo social inspirado em alguns dos
princpios do Estado de Bem-Estar Social;
e, a concepo de estratgia macroeconmica direcionada para o crescimento com
distribuio de renda.

No por outra razo que, desde 1988, a


Previdncia Social passou a ser vista como
a causa central do desequilbrio das contas
pblicas. Recapturar esses recursos passou
a ser tarefa obstinada. O vale-tudo implicou
desde o descumprimento de dispositivos
constitucionais at a construo de mitos
(dficit, ausncia de idade mnima, regras
generosas, entre outros) dirigidos ao senso
comum.

Liderado por Ulysses Guimares, o


Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB) teve papel destacado
na construo dessa agenda. Uma verso
consolidada desse projeto encontra-se no
documento Esperana e Mudana: uma
Proposta de Governo para o Brasil (PMDB,
1982). Aps longa e difcil trajetria, a
maior parte dessa agenda foi consagrada
na Constituio de 1988, marco do processo
civilizatrio brasileiro. Nessa quadra,
caminhou-se na contramo do mundo. O
movimento social queria acertar as contas
com a ditadura, e no havia campo frtil

Essa ofensiva inicia-se ainda durante os


trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte (ANC), permanece nas dcadas
seguintes e ganha vigor em 2015.

35

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

de sobreviver pelo resto da vida sem


necessidade de trabalhar, em troca, por
exemplo, de um dedo da mo ou do p, o que
suficiente para caracterizar a situao de
deficiente fsico.3 Diante da iminncia de
aprovao dos direitos sociais na Constituio, o lder do PFL (hoje Democratas)
poca, deputado Jos Loureno, chegou a
pregar o fechamento da Constituinte por
um ato de fora do governo.4

2.Tentativas
de contramarchas
nos anos de 1980
Nessa trajetria no faltaram argumentos
curiosos. Em 1988, por exemplo, Delfim
Neto, deputado constituinte, chegou a
afirmar que o benefcio assistencial ao
deficiente fsico (Benefcio de Prestao
Continuada) seria capaz at de estimular a
autoflagelao, sobretudo entre as camadas
mais pobres da populao, como forma

Vises deste tipo eram rebatidas pelos


democratas e defensores das conquistas
sociais, poca. O senador Fernando
Henrique Cardoso (FHC), por exemplo,
afirmou que os benefcios aprovados

36

O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A

representavam o mnimo e sublinhou


o fato positivo de que o projeto de Constituio implicaria uma reorientao do
gasto estatal, pois o Estado deve parar de
arrecadar de todos e dar aos ricos, pela via
do subsdio.5

com as correes que faremos, ser a


guardi da governabilidade. A governabilidade est no social. A fome, a misria, a
ignorncia, a doena inassistida so ingovernveis. A injustia social a negao do
governo e a condenao do governo. (...)
Repito: esta ser a Constituio Cidad,
porque recuperar como cidados milhes
de brasileiros. Cidado o usurio de bens
e servios do desenvolvimento. Isso hoje
no acontece com milhes de brasileiros
segregados nos guetos da perseguio
social. Esta Constituio, o povo brasileiro me autoriza a proclam-la, no ficar
como bela esttua inacabada, mutilada ou
profanada. O povo nos mandou aqui para
faz-la, no para ter medo. 8

O ento Senador Roberto Campos afirmou


que a Carta Magna encerra duas curiosidades. ao mesmo tempo um hino
preguia e uma coleo de anedotas.
Representa um estmulo ociosidade.
Julgava-a como um ato de anacronismo
moderno. Descreveu-a como um misto
de regulamento trabalhista e dicionrio de
utopias, o canto do cisne do nosso nacional-populismo (CAMPOS, 1994).

Entre 1988 e 1990, diversas manobras


foram utilizadas com o propsito de
retardar a efetivao desses direitos e
desvirtuar o esprito de alguns determinados dispositivos constitucionais. Dentre
elas, destaca-se o intencional descumprimento dos prazos constitucionais,
visando a desfigurar ou postergar o incio
da vigncia dos novos direitos (TEIXEIRA,
1991). Flagrantes inconstitucionalidades
no desvio de recursos da Seguridade Social
foram admitidas impunemente pelo ento
Ministro da Previdncia, Jarbas Barbalho
(PMDB).9

Mas nada se compara a um ato emblemtico do presidente Jos Sarney (1985-1990).


Numa derradeira tentativa para modificar
os rumos da ANC, Sarney convocou cadeia
nacional de rdio e televiso para alertar
o povo e os constituintes para os perigos
que algumas das decises contidas no texto
aprovado no primeiro turno representavam para o futuro do pas. A principal
tese defendida era que o pas tornar-se-ia
ingovernvel.7
O discurso de Sarney provocou a memorvel defesa da ANC feita pelo deputado
Ulysses Guimares. A Constituio ser a
guardi da governabilidade, sentenciou.
Reportou-se a um conjunto de aspectos
inaugurais do texto que seria submetido ao crivo da reviso constituinte. Em
seguida, concluiu seu discurso fulminando,
magistralmente, a tese do desgoverno:

Destaca-se ainda o fato de que Malson da


Nbrega, ento Ministro da Fazenda, determinou que as receitas do Oramento da
Seguridade Social fossem capturados pelo
Tesouro Nacional. O senador Almir Gabriel
(PSDB-PA), relator do projeto da Seguridade Social da nova Constituio, denunciou a inconstitucionalidade patente da

Senhores constituintes: a Constituio,

37

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

deciso, na medida em que a Constituio


tornava bem clara a separao dos recursos
provenientes das contribuies e os novos
impostos resultantes das taxaes sobre o
lucro lquido das empresas e bancos.10

de ajuste e s reformas propugnadas pelo


Consenso de Washington, como explica
Fiori (1993:152-153). No plano interno,
alm do esgotamento do Estado Nacional
Desenvolvimentista, assiste-se remontagem da tradicional coalizo que tem
sustentado o poder conservador no Brasil.
Parlamentares da base de sustentao da
ditadura selaram aliana com os democratas para garantir a governabilidade
desses governos nos anos de 1990, direcionados para a implantao do projeto
neoliberal.

3. T
 enses entre
paradigmas
de poltica social
(1990-2015)

No campo econmico, diversos autores


sustentam que houve uma opo passiva
pelo modelo liberal. As elites dirigentes
foram conquistadas pela convico de que
no h outro caminho possvel. Desde

A partir de 1990 se forma no Brasil o


grande consenso favorvel s polticas

38

O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A

ento, nossos governos abriram mo das


possibilidades de exerccio de poltica
macroeconmica ativa.

a prpria Constituio previa a reviso


em 1993 por maioria simples dos votos.
Essa reviso acabou no ocorrendo por
conta do impeachment do presidente.
Mas, enquanto aguardava a reviso constitucional, Collor lanou pesado arsenal
para desfigurar o texto constitucional no
processo de regulamentao da legislao
complementar da Seguridade Social e seus
componentes (Previdncia Social, Sade,
Assistncia Social e Seguro-Desemprego)
e dos direitos sindicais e trabalhistas.

No campo social, o projeto neoliberal exigia


a eliminao do captulo sobre a Ordem
Social da Constituio da Repblica. O
Estado Mnimo, hegemnico na agenda das
instituies de fomento internacional, era
incompatvel com os valores do Estado de
Bem-Estar recm-introduzidos pela Carta
de 1988: seguro social versus seguridade
social; focalizao versus universalizao;
assistencialismo versus direitos; privatizao versus prestao estatal direta
dos servios; desregulao e contratao
flexvel versus direitos trabalhistas
e sindicais.

3.2. Perodo 1993-1994


O segundo momento da contrarreforma
prosseguiu entre 1993 e 1994. Sem condies polticas de retomar a ampla reviso
constitucional, o Governo Itamar Franco,
imps novas contramarchas preparatrias ao Plano Real, com destaque para
a implantao da Desvinculao das
Receitas da Unio (DRU), que captura
para o Tesouro Nacional 20% dos recursos
constitucionais vinculados ao Oramento
da Seguridade Social, demais polticas
sociais federais.

desta perspectiva que poderemos


perceber a fora das idias que procuram
impor a focalizao como a nica poltica
social possvel para o Brasil. Programas
focalizados, vistos como estratgica nica
para se alcanar o bem-estar, passaram a
se contrapor s polticas universais.
Assim, o perodo 1990-2015 marcado por
uma longa etapa de tenses entre esses dois
paradigmas. Essas tenses foram acirradas
entre 1990 e 2005; arrefecem entre 2006
e 2014; e exasperadas em 2015.

3.3. Perodo 1995-2002


O terceiro momento compreende o perodo
1995-2002. A reforma liberal do Estado e o
ajuste macroeconmico ortodoxo, centrais
da estratgia de FHC, fornecem o pano de
fundo para o retrocesso social no mercado
de trabalho e nas polticas universais. O
ajuste fiscal restringia as possibilidades
de se alcanar o patamar do gasto social
necessrio para suportar as conquistas de

3.1. O Perodo 1990-92


O primeiro momento da contrarreforma
liberal compreende o curto Governo
Fernando Collor de Mello (1990-1992),
quando seria desfechado o golpe final na
anacrnica Carta de 1988. Isso porque

39

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

1988. Por serem funcionais para o ajuste


macroeconmico, os programas de transferncia de renda focados nos pobres
passaram a ser a nica alternativa para o
desenvolvimento social.

nacional de transporte pblico, habitao


popular e saneamento; o esvaziamento
do pacto federativo; as restries ao gasto
social, pela captura dos fundos pblicos
pelo poder econmico (DRU, Seguridade
Social, Isenes tributrias).

Alm do ajuste fiscal, as polticas focalizadas como estratgia nica abrem as


portas para a privatizao dos servios
sociais bsicos. A ideologia prega que ao
Estado cabe somente cuidar dos pobres
(quem recebe at US$ 2 por dia). Os demais
deveriam comprar servios sociais no
mercado, o que abre frentes de negcios
ao capital financeiro.

Da mesma forma destacam-se os retrocessos dos direitos trabalhista (KLEIN,


2003) e previdencirios. Nesse caso,
a Emenda Constitucional n. 20/1998,
desmontou o esprito das conquistas de
1988 e instituiu regras mais severas que
as praticadas nos pases da OCDE. Para
justificar esse legado, alm dos argumentos
falaciosos de sempre, inovaram ao difundir
a viso do aposentado como portador de
privilgios inaceitveis, um verdadeiro
maraj, que ameaava a estabilidade
recm-conquistada. O prprio presidente
da Repblica chamou-os de vagabundos.

Esses parmetros mais gerais influenciaram os rumos da poltica social entre


1995 e 2002. com esse pano de fundo que
poderemos compreender o abandono da
reforma agrria; o avano da mercantilizao das polticas sociais (saneamento,
transporte pblico, sade, previdncia e
educao superior); a ausncia de poltica

Assim, preciso ressaltar que a reforma


da previdncia que voltou a ser central
na atual conjuntura, j foi feita em 1998.
As atuais regras de idade mnima para
a aposentadoria j so elevadas para a
realidade brasileira. So superiores s
de pases desenvolvidos com realidade
socioeconmica e demogrfica que so
muito superiores brasileira (FAGNANI,
LUCIO e HENRIQUES, 2007). Entretanto,
isso no significa que no seja necessrio
pensar em mudanas que tenham efeito no
longo prazo, em funo do envelhecimento
da populao.

O primeiro momento
da contrarreforma liberal
compreende o curto Governo
Fernando Collor de Mello
(1990-1992), quando seria
desfechado o golpe final
na anacrnica Carta
de 1988. Isso porque a prpria
Constituio previa a reviso
em 1993 por maioria simples
dos votos.

Tambm se destaca a manuteno da


prtica iniciada em 1989 de descumprir
princpios fundamentais da organizao
e do oramento da seguridade social e dos

40

O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A

mecanismos que asseguram o controle


social, todos previstos na Constituio da
Repblica.

passou a apostar contra o Brasil. Era uma


verdadeira chantagem que os mercados
faziam com os eleitores brasileiros, afirma
Belluzzo.11 Nesse cenrio, foi lanada a
Carta aos Brasileiros, visando a acalmar
os mercados. A esperana venceu o medo,
mas o mercado imps a continuidade da
ortodoxia liberal.

3.4. O Perodo 2003-2005


O quarto momento de tenses entre paradigmas compreende o perodo 2003-2005.
A eleio de Lula trazia esperana por
mudanas do modelo liberal. Propostas
apresentadas pelo PT em documentos
como A Ruptura Necessria e Outro
Brasil Possvel davam a tnica do
projeto alternativo.

O primeiro resgate
da Agenda Perdida
Dada essa correlao de foras, a composio da equipe do Ministro da Fazenda
no surpreendeu. O comando da pasta foi
entregue para economistas do mercado,
colaboradores de instituies de fomento
internacionais e do governo anterior. O
segundo escalo do Ministrio da Fazenda
contava, entre outros, com Joaquim Levy
(Secretrio do Tesouro), ex-funcionrio do
FMI, formado em Chicago que trabalhou
no governo FHC. A secretaria de Poltica
Econmica foi dada ao economista Marcos
Lisboa que havia redigido a verso final da
conhecida Agenda Perdida (IETS, 2002),
consolidada por um grupo de economistas
ortodoxos liderados por Jos Alexandre
Scheinkman, da Universidade de Princeton (Affonso Celso Pastore, Armando
Castelar Pinheiro, Jos Marcio Camargo
Marcos Lisboa Ricardo Paes de Barros e
Samuel de Abreu Pessa, dentre outros).

Mas, as primeiras contramarchas ocorreram durante a campanha eleitoral. A


crise de confiana nos fundamentos da
economia foi agudizada no ltimo ano de
FHC. O mercado financeiro internacional

Assim, preciso ressaltar


que a reforma da previdncia
que voltou a ser central
na agenda liberal na atual
conjuntura, j foi feita em
1998. As atuais regras de idade
mnima para a aposentadoria
j so elevadas para a realidade
brasileira. So superiores s
de pases desenvolvidos com
realidade socioeconmica e
demogrfica que so muito
superiores brasileira

Este documento surgiu porque Scheinkman


aceitara assessorar o candidato Ciro Gomes
Presidncia da Repblica. Seu objetivo
era apresentar uma agenda de reformas
liberalizantes para enfrentar as causas da
estagnao econmica. Mas o documento

41

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

foi mal recebido at mesmo pelo candidato Ciro Gomes. Um de seus assessores
julgou-a excessivamente neoliberal.

polticas universais, tal como explicitava


a Agenda Perdida.
Assim como hoje, a varivel de ajuste
repousava no sistema de proteo social.
Em ltima instncia, o sucesso dependia
da reduo do gasto das polticas universais. Isso implicava uma nova rodada de
reformas da Previdncia Social e das restries ao acesso do Benefcio de Prestao
Continuada (BPC) criado no mbito da Lei
Orgnica da Assistncia Social (TAUFNER
e GIAMBIAGI, 2007). Alm disso, seria
necessrio aumentar a Desvinculao das
Receitas da Unio (DRU), de 20% para 40%
do total (GIAMBIAGI, 2006). Em suma,
o ajuste repousava sobre a Seguridade
Social. O economista Raul Veloso, foi
direto ao ponto:

No obstante, o Ministro da Fazenda


resgatou a agenda de Scheinkman. Mas
foi alm: trouxe para o primeiro escalo do
ministrio o economista Marcos Lisboa.
A Agenda Perdida passou a ocupar o
centro da estratgia econmica e social
do governo. Em abril de 2003, o Ministrio
da Fazenda divulgou o documento Poltica Econmica e Reformas Estruturais
(BRASIL/MF, 2003). A verso final de
ambos os documentos foi elaborada por
Marcos Lisboa.

Aprofundando o ajuste fiscal


Passada a etapa do ajuste necessrio e
aps trs anos de ortodoxia, no final de
2005 o Ministrio da Fazenda pretendia
ampliar ainda mais o aperto monetrio
e fiscal. O chamado Programa do dficit
nominal zero previa a obteno do supervit nominal de 7% do PIB por um perodo
de dez anos. Assim, em 2015, esperava-se
que a relao dvida interna lquida/PIB
casse de 50% para 30%. Em vez de focar no
denominador (crescimento do PIB), privilegiava o numerador (reduo de despesas
primrias) (FAGNANI, 2005).

O supervit primrio acabou.


(...) A nica sada seria cortar
despesas constitucionalmente
obrigatrias em bom
portugus, previdncia, sade,
educao e assistncia social. 12
O supervit primrio acabou. (...) A nica
sada seria cortar despesas constitucionalmente obrigatrias em bom portugus,
previdncia, sade, educao e assistncia social. 12

De forma complementar, os defensores do


ajuste preconizavam a reduo da meta
de inflao e a independncia formal do
BC. Para amenizar os custos sociais da
transio, recomendavam que o governo
concentrasse suas aes em polticas
sociais focalizadas, em detrimento das

Assim como hoje, a tese do pas ingovernvel voltou a ser reeditada pelos
economistas do mercado. Um deles recomendou que todos os todos os esforos

42

O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A

fossem concentrados na me de todas as


reformas, que ser a previdenciria, sem
a qual o pas ser invivel.13

repactuar o pacto social (PESSA, 2007).


A histria mostrou que suas apostas no
estavam corretas. O Brasil voltou a crescer
e teve na Seguridade Social um dos fatores
da expanso do ciclo de crescimento
concentrado, em parte, na impulso do
mercado interno. Ao mesmo tempo, a Seguridade Social foi um dos pilares da distribuio da renda obtida no perodo recente
(IPEA, 2012).

Na mesma perspectiva, Samuel Pessa


defendia a supresso da ordem social da
Constituio, tal como o faz atualmente:
O pas no cresce porque o pacto social
construdo ao longo do processo de redemocratizao da nossa sociedade e que teve
seu ponto culminante com a Constituio
de 1988, est produzindo este desempenho
de baixo crescimento. (...) A economia
s vai crescer a taxas maiores e de forma
vigorosa se a sociedade estiver disposta a

Naquela poca o economista j ensaiava


os mesmos argumentos que defende atualmente. Para ele, as conquistas sociais de
1988 gerariam uma presso cavalar sobre

43

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

o gasto pblico e, portanto, no haveria


soluo sem a eliminao desses direitos:

a haver antinomia entre a estratgia econmica e o desenvolvimento social. As tenses


entre os paradigmas do Estado Mnimo e
do Estado de Bem-Estar, presentes desde
1990, mantiveram-se acirradas.

O elemento mais importante do pacto


social vigente no Brasil, hoje, o conjunto
de regras em vigor, que torna cidados
elegveis a rendas do setor pblico, como
aposentadorias integrais para funcionrios
pblicos, regras de aposentadorias do setor
privado, regras de penses vitalcias (...)
universidade pblica gratuita, e uma srie
de outros critrios que permitem que as
pessoas tenham direito ao auxlio-doena,
sejam elegveis a seguro-desemprego, e
por a vai. Esse conjunto de direitos outorgados aos cidados (...) gera uma presso
cavalar sobre o gasto pblico. Portanto, o
pacto social vigente na economia gerou um
equilbrio em que o gasto pblico cresce
a taxas maiores que a taxa de crescimento
do PIB (PESSA, 2007).

3.5. O Perodo 2006-2014


Embora presentes, nesta quadra as tenses
entre os paradigmas do Estado Mnimo e
do Estado de Bem Estar Social arrefeceram.
Houve curta trgua no longo processo de
implantar a contrarreforma nos direitos
sociais conquistados em 1988.
A partir de 2006, o projeto social-desenvolvimentista, formulado antes da
eleio de 2002, foi parcialmente resgatado. Impulsionado pelo comrcio internacional favorvel, o crescimento voltou
a ser contemplado na agenda. Mesmo sem
alterar o trip macroeconmico ortodoxo
implantado por FHC em 1999, o governo
optou por polticas fiscais e monetrias
menos restritivas. Com a ecloso da crise
financeira internacional de 2008, essa
postura foi revigorada.

Mas essas previses tambm no se confirmaram. De meados da dcada passada at


2014, o Pas cresceu e, por conta disso, a
relao dvida lquida/PIB baixou, de 51%
para 35%.
Todavia, ocorreu um fato surpreendente. A
proposta do Programa do dficit nominal
zero criticada pela ento ministra da Casa
Civil, Dilma Rousseff. Para ela, se tratava
de plano rudimentar, pois no atacava a
questo central dos juros 14.

Medidas anticclicas foram adotadas e os


bancos pblicos adotaram uma estratgia
agressiva de ampliao do crdito, que
dobrou entre 2003 e 2014 (de 24%, para 55%
do PIB).

Condicionada por esses fatores, entre 2003


e 2005, a poltica macroeconmica seguiu,
em essncia, os parmetros adotados pelo
governo anterior. A continuidade da ortodoxia limitava as possibilidades das polticas sociais. Como no passado, continuou

O crescimento teve repercusses positivas


sobre o mercado de trabalho, transferncias
de renda da seguridade social e gasto social.
Entre 2003 e 2014, cerca de 22 milhes de
empregos formais foram criados; a taxa de
desemprego caiu pela metade (de 12,3% para

44

O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A

5,5%); e o salrio mnimo cresceu mais de


70% acima da inflao.

passou de R$ 375 para R$ 638 bilhes; e em


relao ao PIB, subiu de 13,2% para 15,5%
(CASTRO et al., 2012).

Entre 2001 e 2012, o total de benefcios


diretos da Seguridade Social (Previdncia
Urbana e Rural; Benefcio de Prestao
Continuada; e Seguro-Desemprego)
passou de 24 para 37 milhes, dois teros
dos quais equivalentes ao piso do salrio
mnimo, cuja valorizao elevou a renda
desse contingente em mais de 70% acima
da inflao.

O principal item de ampliao consistiu


nas transferncias de renda da seguridade
social, sobretudo em funo da valorizao
do salrio mnimo. Mas, alm das transferncias monetrias s famlias, os gastos
sociais tambm foram impulsionados na
expanso da oferta de servios sociais.
Mas os desdosbramentos da crise financeira internacional (entre 2011 e 2014)
limitaram o crescimento. Alm disso,
o rumo da economia seguiu trajetria
errtica: forte ajuste (2011); tentativa

Entre 2004 e 2010, o gasto social federal


per capita passou de R$ 2.100,00 para
R$ 3.325,00, aumento real de quase 60%
(valores de 2010); em valores absolutos,

45

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

46

O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A

de retomar o crescimento (2012); recuo


em funo do terrorismo econmico
difundido (2013 e 2014). Dentre os erros
domsticos cometidos, destaca-se a poltica
de isenes fiscais que minou as receitas
pblicas num contexto de desacelerao
cclica (em 2014, as isenes representavam cerca de 25% da arrecadao tributria federal).

reformas para suprimir direitos.


A realidade confirmou que, ao contrrio,
essa questo financeira era agravada,
sobretudo, pela retrao das receitas
governamentais em decorrncia do baixo
crescimento econmico.
Com o crescimento, houve forte recuperao do mercado de trabalho que
potencializou a arrecadao previdenciria e o segmento urbano voltou a ser
superavitrio, fato que no ocorria desde
1996. Isso ocorreu a despeito da expanso
quantitativa dos benefcios, bem como da
forte recuperao real dos seus valores
decorrentes da agressiva poltica de valorizao do salrio mnimo.

Mesmo assim, a economia cresceu e distribuiu renda, fato indito nos ltimos 50
anos. Reconhecer esse fato no implica
endossar a ideia de que teria sido implantado um novo modelo de desenvolvimento.
Tambm questionvel a viso de que os
governos progressistas eleitos no Brasil
e em diversos pases da Amrica Latina
seriam ps-neoliberais. Da mesma
forma, um conjunto de problemas crnicos
e estruturais no foi enfrentado, em grande
medida por causa do modelo de transformao lenta que tem pautado a atuao dos
governos do Partido dos Trabalhadores.
De fato, tem razo Andr Singer,15 quando
afirma que os governos petistas procuraram
fazer a incluso social dentro da ordem,
sem rupturas por meio de mudanas
graduais. Essa opo pelo gradualismo
extremo explica, em grande medida, o
fato de que muitos retrocessos nos direitos
sociais, implantados nos anos de 1990, no
tenham sido enfrentados pelos governos
do PT.

Ficou claro que o problema do financiamento refletia mais diretamente fatores


exgenos (poltica econmica) do que
fatores endgenos ao sistema (despesas
com benefcios).

4. A nova ofensiva
(2015)
A crise financeira internacional de 2008
alterou este cenrio, trazendo abalo na
confiana, destruio da riqueza, paralisao do crdito e contrao da atividade
em quase todo o globo. A queda dos preos
das commodities, a crise do comrcio internacional e o acirramento da competio
capitalista, afetaram as contas externas
dos pases perifricos.

Entretanto, esse breve ciclo de crescimento,


derrubou diversos mitos da crena liberal.
Argumentava-se que a questo financeira
da previdncia decorria exclusivamente
do aumento explosivo das despesas.
Como hoje, havia uma nica sada: novas

47

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

Mas, para os economistas liberais brasileiros o mundo caminhou bem entre 2009
e 2014, e os problemas econmicos foram
frutos exclusivamente dos erros de gesto
da poltica nacional. O terrorismo econmico intensificou-se com a proximidade
das eleies. Era preciso desconstruir o
governo e derrotar sua candidata.

em relao experincia internacional.16


O principal argumento daqueles que falam
em crise terminal da economia no final
do primeiro mandato de Dilma Rousseff
est relacionado ao dficit primrio de
0,6% do PIB ocorrido em 2014. O fato de
o Brasil no ter cumprido a meta fiscal de
2014 passou a ser o atestado do desastre
fruto da nova matriz econmica eivada
por prticas intervencionistas e ditas
populistas.

A imprensa teve papel decisivo na construo de um cenrio de crise que


justificasse a adoo de medidas duras
de ajustamento: ao dar espao quase que
exclusivamente para economistas que
defendiam este diagnstico, parcela relevante da imprensa ajudou no processo
(eleitoralmente interessado) de convencer
a sociedade de que o cenrio seria de
ameaa absoluta de caos.

Todavia, observe-se que nos ltimos doze


anos, o Brasil gerou expressivos supervits
primrios. Entre 2004-2013, a mdia anual
foi de 3% do PIB e entre 2011-2013, essa
mdia caiu ligeiramente (2,5% do PIB).
Na comparao internacional, o esforo
fiscal brasileiro tambm no se mostra
desajustado perante seus pares. Os pases
desenvolvidos, via de regra, incorrem em
expressivos dficits primrios durante o
perodo 2009-2014, assim como as economias emergentes (Tabela 1).

Os dados, no entanto, no corroboram esta


avaliao. A despeito da crise internacional
e dos erros domsticos cometidos, o diagnstico liberal acerca da gravidade da dete-

Ficou claro que o problema


do financiamento refletia
mais diretamente fatores
exgenos (poltica econmica)
do que fatores endgenos
ao sistema (despesas
com benefcios).

Se um Pas que gerou supervit fiscal por


mais de uma dcada e, num nico ano,
apresentou dficit primrio de apenas 0,6%
do PIB, est em crise terminal, e imerso
em dramtica irresponsabilidade fiscal,
o que dizer de pases que desde 2009 apresentam dficits primrios recorrentes e
elevadssimos (EUA, Japo, Canad, Reino
Unido, Portugal, Irlanda, Espanha, Grcia
e ndia, por exemplo)? Qual o problema
de haver dficit primrio de cerca de 1%
ao ano, por exemplo, durante um curto
perodo, para enfrentar e superar o final
de um ciclo econmico, sem perder a

riorao dos fundamentos econmicos no


se sustenta. Diversos indicadores econmicos estavam satisfatrios, ou melhores,

48

O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A

perspectiva do longo prazo?

Assim, sentenciam que as demandas


sociais por democracia, represadas por
mais de cinco sculos, no cabem no
oramento. Afirmam que a a construo
de supervit primrio que consiga estabilizar a dinmica da dvida pblica
requer a mudana no contrato social da
redemocratizao.17 Argumentam que
desde 1993 os gastos obrigatrios tm
crescido num ritmo que compromete a
estabilizao da dvida pblica. Em 2014, o
prprio ministro da Fazenda Joaquim Levy
expressou este ponto de vista, assombrado
com o fato de que o nmero de beneficirios de programas sociais vem crescendo
expressivamente. Sua preocupao era
com as despesas obrigatrias, que inviabilizam a estabilidade da dvida pblica.18

Se um Pas que gerou supervit


fiscal por mais de uma dcada
e, num nico ano, apresentou
dficit primrio de apenas 0,6%
do PIB, est em crise terminal,
e imerso em dramtica
irresponsabilidade fiscal, o
que dizer de pases que desde
2009 apresentam dficits
primrios elevadssimos (EUA,
Japo, Canad, Reino Unido,
Portugal, Irlanda, Espanha,
Grcia e ndia, por exemplo)?

Esses argumentos no se sustentam por


diversas razes, que sero apresentados
num prximo artigo. O que intriga o
silncio desses setores ante o espantoso
ritmo de crescimento da dvida pblica e
dos gastos com juros, o verdadeiro desajuste fiscal brasileiro.

Entretanto, a viso liberal passou a ser


hegemnica junto opinio pblica e
mesmo dentre setores progressistas. A
criao de um clima de crise fiscal e econmica ganhou a batalha, fazendo com que o
governo alterasse sua rota.

A poltica de ortodoxa adotada em 2015


provocou uma forte descelerao da
economia. O ajuste fiscal, prejudicado
pela queda de arrecadao, torna-se um
objetivo difcil de ser alcanado. Por outro
lado, os gastos decorrentes da elevao dos
juros (subiram para 9% do PIB, ante 6,5%
em 2014) elevam o dficit nominal (9% do
PIB, contra 6,7% em dezembro de 2014) e
a dvida bruta (68% do PIB ante 59% em
dezembro de 2014). Em 2015, pagaremos
cerca de R$ 500 bilhes de juros, mais que
o dobro do que foi pago em 2014.

Esse cenrio propiciou o segundo resgate


da Agenda Perdida. Economistas liberais
que participaram da formulao daquela
agenda em 2002 e integraram o primeiro
escalo do Ministrio da Fazenda (20032005), voltaram a dirigir a economia e
ocupar o centro do debate. Em unssono,
voltam a repetir velhos mantras negados
pela realidade recente.

49

AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

TABELA 1 - RESULTADO PRIMRIO DO GOVERNO GERAL (% DO PIB)


Fonte: IMF World Economic Outlook (WEO), Abril 2015.
(*) Preliminar; (**) projees/estimativas
http://plataformapoliticasocial.Com.Br/por-um-brasil-justo-e-democratico-2/(volume 1)

TABELA 1 - Resultado Prim rio do Governo Geral (% do PIB)


Pases/Blocos
Economias
desenvolvidas

Estados Unidos

Japo

Canad

Unio Europeia

Reino Unido

Zona do Euro

2007

2009

2010

2011

2012

2013

2014*

0,4

-7,3

-6,1

-4,6

-3,9

-2,6

-2,2

-1,1

-11,6

-9,2

-7,6

-6,3

-3,6

-3,2

-2,1

-9,9

-8,6

-9,0

-7,8

-7,8

-7,1

2,0

-3,7

-4,3

-3,3

-2,6

-2,4

-1,4

1,3

-4,5

-4,1

-2,0

-1,7

-0,9

-0,8

-1,4

-9,4

-7,2

-4,9

-5,4

-4,4

-3,8

1,9

-3,8

-3,7

-1,6

-1,0

-0,4

-0,3

2,6

-0,8

-2,0

1,1

1,9

1,7

2,0

-0,1

-4,9

-4,5

-2,6

-2,4

-1,9

-2,1

3,0

-1,1

-0,2

0,9

1,9

1,8

1,5

-1,0

-7,7

-9,0

-4,0

-1,9

0,1

0,4

Alemanha

Frana

Itlia

Portugal

Irlanda

0,8

-12,5

-30,0

-9,7

-4,4

-1,9

-0,3

Espanha

3,0

-9,6

-7,8

-7,5

-7,9

-4,0

-3,0

Grcia

-2,1

-10,2

-5,2

-2,9

-1,3

1,2

1,5

2,8

-2,0

-0,7

1,0

0,8

-0,1

-0,8

Economias Emergentes

frica do Sul

3,7

-2,4

-2,2

-1,2

-1,3

-1,1

-1,0

Argentina

1,9

0,2

1,3

-0,4

-0,5

-0,7

-1,0

Brasil

3,2

1,9

2,3

2,9

2,0

1,8

-0,6

Chile

7,7

-4,3

-0,3

1,5

0,8

-0,4

-1,4

China

0,5

-1,3

-0,8

1,1

0,5

-0,6

-0,7

Colmbia

1,8

-1,1

-1,6

-0,1

1,6

1,2

0,9

ndia

0,4

-5,1

-4,2

-3,8

-3,1

-2,6

-2,6

Rssia

6,0

-6,6

-3,3

1,8

0,7

-0,9

-0,7

Fonte: IMF World Economic Outlook (WEO), Abril 2015.


(*) Preliminar; (**) Projees/estimativas
http://plataformapoliticasocial.com.br/por-um-brasil-justo-e-democratico-2/(Volume 1)

50

O M ERCADO CONTRA A CI DADANI A

samuelpessoa/2015/07/1654703-a-situacao-se-complica.shtml

Esse cenrio enfraquece o governo democraticamente eleito, amplifica a crise poltica e as aes antidemocrticas que esto
em curso. Por outro lado, cria condies
polticas favorveis para que o mercado
complete o servio iniciado h mais de duas
dcadas, de fazer retroceder a cidadania
social inscrita na Carta de 1988. preciso
mudar os rumos econmicos para impedir
essa nova investida do capital contra a
cidadania.

18
Disponvel
em:
http://cdpp.org.br/site/wp-content/
uploads/2014/12/CAPITULO-5.pdf
REFERNCIAS
Brasil. MINISTRIO DA FAZENDA (2003). Poltica econmica e
reformas estruturais. Braslia. (www.fazenda.gov.br).
CAMPOS, R. (1994). A Lanterna na popa: memrias. Rio de Janeiro:
Topbooks.
CASTRO, J.A. et al. (2012). Gasto Social Federal: uma anlise da
prioridade macroeconmica no perodo 1995-2010. Nota tcnica
9, Braslia: Ipea.
FAGNANI, E. (2005) Dficit Nominal Zero: A Proteo Social na
Marca do Pnalti. Carta Social e do Trabalho, n.2, Campinas:
Cesit-IE-Unicamp. Publicao eletrnica (www.eco.unicamp.br)ISSN 1980-5144.
FAGNANI, E; LUCIO, C.G; HENRIQUE, W. (2007). Previdncia
social: como incluir os excludos? Uma agenda voltada para o
desenvolvimento econmico com distribuio de renda. So
Paulo: LTR, Debates Contemporneos Economia Social e do
Trabalho, 4 . ISBN 978 85 361 1202-2.

NOTAS
1 Artigo escrito para o projeto Poltica, Planejamento e Gesto
das Regies e Redes de Ateno Sade no Brasil (Regio e
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6 http://www1.folha.uol.com.br/poder/2015/12/1717654-aposreuniao-psdb-unifica-discurso-bra-favor-do-impeachment-dedilma.shtml

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13 Fabio Giambiagi, Valor, 18/10/2005.


14 O Estado de S. Paulo, 9/11/05.
15Coalizo com PSDB pode ser nico caminho para governo de
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16 Consultar http://plataformapoliticasocial.com.br/por-umbrasil-justo-e-democratico-2/ (Volume 1).
17

Disponvel

em:

http://www1.folha.uol.com.br/colunas/

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AS DEMANDAS SOCIAIS DA DEMOCRACIA NO CABEM NO ORAMENTO? (PARTE I)

revistapoliticasocialedesenvolvimento.com

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