CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS NACIONALES

Infraestructura en
Guatemala

Lineamientos de Poltica Econmica, Social y de

Seguridad 2012-2020
Guatemala, junio 2011

Documento preparado por el Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN). Su contenido

(informacin, metodologa, procesos y procedimientos) est sujeto a los respectivos derechos de autor. Cualquier
reproduccin del mismo, sea total o parcial, y sin importar el medio que se utilice para ello, requiere de la
autorizacin previa, expresa y por escrito de la Junta Directiva del CIEN. Este documento fue elaborado por
Yolanda Mayora de Gavidia con base en un trabajado realizado por Mario Cuevas para el BID y diagnsticos
recientes del Banco Mundial.

LISTADO DE SIGLAS Y ABREVIATURAS

APP
GDM
ANADIE
Econmica
ENCOVI
GDM
Crecimiento)
PIB
CEPAL
PMOIT
RDC
FVG
ANADIE
CONADIE
AMG
AMM
CA
CAAP
CITO-180
CNEE
COCATRAM
CONAGUA
COVIAL
CPN
DEOCSA
DEORSA
DGAC
DGC
EEGSA
EMAPET
EMAX
EMPAGUA
EMT
ETCEE
FAA
FTN
GUATEL
IED
INDE
INE

Alianza Pblico-Privada
Metodologa para el Diagnstico del Crecimiento
Agencia Nacional para Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura
Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
GrowthDiagnosticsMethodology (Metodologa para el Diagnstico del
Producto Interno Bruto
Comisin Econmica para Amrica Latina
Plan Multimodal de Obras de Infraestructura de Transporte
Railroad Development Corporation
Ferrovas Guatemala
Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Econmica
Consejo Nacional para el Desarrollo de Infraestructura Econmica
rea Metropolitana de Guatemala
Administrador del Mercado Mayorista
Carreteras Centroamericanas
Comits Administradores de Agua Potable
Carretera Inter-Troncal de Occidente 180
Comisin Nacional de Energa Elctrica
Comisin Centroamericana de Transporte Martimo
Comisin Nacional de Agua
Unidad Ejecutora de Conservacin Vial
Comisin Portuaria Nacional
Distribuidora Elctrica de Occidente
Distribuidora Elctrica de Oriente
Direccin General de Aeronutica Civil
Direccin General de Caminos
Empresa Elctrica de Guatemala
Empresa Municipal de Agua de Peten
Empresa Municipal de Agua de Quetzaltenango
Empresa Municipal de Agua de Guatemala
Empresa Municipal de Transporte
Empresa de Transporte y Control de Energa Elctrica
Federal AdministrationAviation
Franja Transversal del Norte
Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones
Instituto Nacional de Electrificacin
Instituto Nacional de Estadsticas
2

INFOM
MAGA
MARN
MCIV
MEM
MINECO
MTBE
PER
PRONACOM
PPA
PPMN
PQP
RD
RN
SAT
SEGEPLAN
SIEPAC
TRT
UCD
UNEPAR

Instituto Nacional de Fomento Municipal

Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin
Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
Ministerio de Energa y Minas
Ministerio de Economa
Plan de Electrificacin Rural
Programa Nacional de Competitividad
acuerdos de compra de energa a largo plazo
Poltica Portuaria Martima Nacional
Puerto Quetzal Power
Rutas Departamentales
Rutas Nacionales
Superintendencia de Administracin Tributaria
Secretaria General de Planificacin y Programacin de la Presidencia
Sistema de Interconexin Elctrica para Amrica Central
Tropical Radio and Telegraph Company
Unidad de Concesiones y Desincorporaciones
Unidad Ejecutora de Acueductos y Alcantarillados Rurales

Contenidos
1. Introduccin .............................................................................................................................................. 6
2

Contexto General de la Economa Guatemalteca ................................................................................. 8

2.1

Antecedentes ................................................................................................................................ 8

2.2

Diagnstico.................................................................................................................................... 8

2.3

Marco conceptual ....................................................................................................................... 10

2.4

Retos del crecimiento econmico............................................................................................... 11

La infraestructura como pilar de desarrollo ....................................................................................... 13

3.1

Estado General de la Infraestructura en Guatemala .................................................................. 13

3.2

Fallas de Mercado en el Sector Infraestructura .......................................................................... 17

Diagnostico por sector ........................................................................................................................ 20

4.1

Infraestructura y Servicios de Transporte................................................................................... 20

4.1.1

Estructura, Marco Institucional y Regulatorio .................................................................... 21

4.1.2

Calidad de la Infraestructura de Transporte ....................................................................... 23

4.1.3.

Calidad de los Servicios de Transporte ............................................................................... 26

4.1.4.

Necesidades de Inversin en el Sector ............................................................................... 27

4.1.5.

Participacin Privada en el Sector....................................................................................... 27

4.1.6.

Consideraciones Finales sobre la Agenda Actual de Polticas............................................. 28

4.2.

Electricidad.................................................................................................................................. 31

4.2.1

Estructura de Mercado, Marco Institucional y Regulatorio ................................................ 31

4.2.2.

Demanda, Oferta y Cobertura............................................................................................ 35

4.3.

Agua y saneamiento.................................................................................................................... 38

4.3.1

Marco Legal e Institucional ................................................................................................. 38

4.3.2.

Proveedores del Servicio ..................................................................................................... 40

4.3.3.

Demanda y Cobertura ......................................................................................................... 40

4.3.4.

Consideraciones sobre el marco institucional y las polticas .............................................. 42

5.

Conclusiones ....................................................................................................................................... 45

6.

Propuesta de Lineamientos de Poltica............................................................................................... 47

6.1

Desafos en el sector de Infraestructura ..................................................................................... 47

6.2

Transporte y Logstica ................................................................................................................. 47

4

6.2.1

Impulsar un enfoque integral de las polticas de infraestructura, Transporte y Logstica: 48

6.2.2
Modernizar el marco regulatorio e institucional que rige al sector, para fomentar
competencia y eficiencia en la prestacin de servicios de infraestructura ........................................ 48
6.2.3
Incrementar la participacin del sector privado en el sector, buscando una eficiente
provisin de servicios y asegurar el financiamiento necesario para la ampliacin y modernizacin
de la infraestructura en el pas. .......................................................................................................... 49
6.2.4

Asegurar la sostenibilidad de los proyectos de infraestructura ......................................... 50

6.2.5

Priorizacin de Inversiones ................................................................................................. 50

6.3

Sector Electricidad ...................................................................................................................... 51

6.3.1
Asegurar el incremento de inversiones en el sector, para satisfacer de forma eficiente las
necesidades de la creciente demanda: ............................................................................................... 52
6.3.2
Diversificar la matriz energtica para asegurar la sostenibilidad ambiental, aprovechar el
potencial de recursos renovables, disminuir la dependencia de recursos fsiles y precios
competitivos. ...................................................................................................................................... 53
6.3.3
Impulsar la interconexin elctrica de Guatemala con la regin para ampliar la oferta y
propiciar inversiones con visin regional............................................................................................ 54
6.3.4
Aumentar la cobertura de los servicios de electricidad a las reas rurales y asegurar su
acceso a los sectores menos favorecidos ........................................................................................... 54
6.3.5
6.4

Promover la eficiencia energtica....................................................................................... 55

Agua y Saneamiento ................................................................................................................... 55

6.4.1
Promover un marco legal y regulatorio, que promueva la eficiente prestacin de los
servicios y gobernabilidad del sector .................................................................................................. 56
6.4.2
Incrementar los recursos destinados a inversin en el sector y racionalizar los existentes
para lograr un aumento de cobertura, especialmente en las reas rurales....................................... 56
6.4.3
7

Promover una cultura de racionalizacin del uso el agua .................................................. 57

Puestos Claves..................................................................................................................................... 58

Bibliografa .................................................................................................................................................. 62

1. Introduccin
Desde principios de la dcada de los 90s, y con cada nueva administracin pblica que se
elige, el CIEN ha implementado el proyecto de lineamientos de poltica econmica y social.
Estos proyectos han correspondido, no por azar, con los distintos perodos presidenciales,
ante el reto del desarrollo de nuestro pas. El objetivo de cada uno ha sido hacer
propuestas de poltica pblica coherentes y consistentes, en distintas reas econmicas,
sociales y de seguridad ciudadana, que permitan a los distintos funcionarios pblicos
focalizar sus esfuerzos en acciones que se traduzcan en mejoras sensibles de la calidad de
vida de todos los guatemaltecos. Este documento es parte del proyecto Lineamientos de
Poltica Econmica, Social y de Seguridad 2012-2020.
El propsito principal de este documento es analizar la situacin general de la
infraestructura de transporte, electricidad y agua potable, y delinear lineamientos de
poltica pblica con el objetivo de convertir a estos sectores de infraestructura en pilar del
desarrollo econmico y social, pues es innegable el importante efecto que los mismos
tienen sobre la productividad y la eficiencia del sector productivo, y sobre la conectividad y
mejoramiento de calidad de vida de la poblacin, elementos que se convierten en
esenciales para detonar el desarrollo regional, la integracin nacional e internacional.
En trminos generales, los lineamientos de la poltica pblica hacia el desarrollo de la
infraestructura deben orientarse a proveer bienes complementarios para la acumulacin
del capital fsico y a realizar reformas que tiendan a elevar la rentabilidad del capital dentro
del pas, la modernizacin de la infraestructura existente, el incremento de cobertura de
servicios bsicos y la provisin eficiente de los mismos. En este contexto, y ante el estrecho
margen fiscal del gobierno nacional, es necesario ofrecer condiciones propicias y seales
claras para que la inversin privada participe en el sector y se encamine hacia proyectos
de alto valor agregado.
Con base a informacin contenida en estudios recientes (BID, CEPAL, BM, entre otros), as
como informacin recolectada a travs de entrevistas y consultas con empresarios, gremiales y
funcionarios de instituciones responsables de la temtica, el presente documento presenta un
diagnostico general y recomendaciones organizadas en cinco partes. La primera de ellas,
ofrece un marco conceptual general de la problemtica de crecimiento de Guatemala,
ubicando la importancia de la infraestructura en el contexto de la productividad total de los
factores. En la segunda se presenta un panorama especfico de la situacin de la
infraestructura del pas, su rol en el desarrollo nacional y un anlisis de las fallas de
mercado existentes que afectan su desempeo.
Las tercera y cuarta partes, presentan un diagnstico del estado de la infraestructura en
Guatemala enfocada en algunos sectores considerados prioritarios por su impacto sobre el

desarrollo econmico y social del pas (electricidad, carreteras, puertos, aeropuertos y

agua y saneamiento).
Finalmente, luego de las conclusiones respectivas, se desarrollan recomendaciones sobre
lineamientos de poltica en cada uno de los subsectores de infraestructura abordados y se
describen los puestos claves de instituciones involucradas en la implementacin de las
polticas en cada uno de los sectores estudiados.

2 Contexto General de la Economa Guatemalteca

2.1

Antecedentes

Durante las ltimas dos dcadas, el crecimiento de Guatemala se puede considerar como
modesto. El Producto Interno Bruto PIB- apenas ha logrado mantener una trayectoria de
crecimiento de aproximadamente 3%, escasamente por arriba de la tasa de crecimiento de
la poblacin de 2.6% y muy vulnerable a las condiciones externas del pas. A este ritmo de
crecimiento econmico, el pas duplicara sus ingresos en ms de 20 aos, mientras otros
pases en desarrollo lo estn haciendo en menos de una dcada. Sin embargo, y todava
ms importante, cuando se compara este crecimiento con las tasas de pobreza y otras
necesidades sociales, el mismo resulta insuficiente.
Los Lineamientos de Poltica Econmica, Social y de Seguridad 2012-2021 proponen, en el
rea Econmica, como objetivo principal mejorar el crecimiento econmico. El mismo se
presenta tomando en cuenta los principales factores del crecimiento: 1) inversin en
capital fsico; 2) mano de obra; 3) capital humano; 4) y, productividad total de los factores.
Asimismo, es importante resaltar que este crecimiento econmico debe ser sostenible o,
dicho de otra manera, por lograr mejores tasas de crecimiento en el corto plazo no debe
comprometerse la estabilidad macroeconmica.
A continuacin se presenta un breve diagnstico y un marco conceptual en lo que se basa la
investigacin realizada en el rea Econmica.

2.2

Diagnstico

Uno de los principales retos que afronta Guatemala consiste en elevar la productividad del
guatemalteco para ayudar a solucionar los problemas de pobreza y subdesarrollo. Si bien,
es importante contar con una poltica social que permita el rol subsidiario del Estado para
grupos vulnerables, es necesario crear las condiciones para generar riqueza en el pas. Por
ello, los lineamientos de poltica econmica en el mbito macroeconmico estn orientados
a alcanzar y superar el crecimiento potencial del pas. El diagnstico realizado por el CIEN
inicia por reconocer las principales limitaciones al crecimiento econmico y realiza un
anlisis de los resultados observados en las ltimas dcadas.
En trminos generales, en los ltimos 20 aos el nivel de produccin per cpita del pas no
ha despegado. Al compararlo con otros pases y regiones geogrficas, Guatemala no ha
crecido de forma significativa y la produccin per cpita se encuentra por debajo de la
media de crecimiento de Amrica Latina. Incluso se ha visto superada por pases que tenan
condiciones similares a las del pas, como lo fue Malasia antes de 1970 y la Repblica de
Corea en 1960.
Grfica 1. Comparacin de crecimiento econmico entre distintos pases y regiones
(porcentajes).
8

Fuente: elaboracin propia en base a informacin del Banco Mundial (2010)

Histricamente la tasa del crecimiento econmico de Guatemala ha sido modesta y esto
explica porque la economa guatemalteca se ha estancado comparada con otras economas
similares. Una parte de este crecimiento se explica por una mayor cantidad de trabajadores
o de inversin; en ambos casos, elevando la capacidad productiva en el pas. Otra fuente de
crecimiento es la acumulacin de capital humano de los trabajadores guatemaltecos para
que sean ms capaces de producir, sin alterar la cantidad de inversin ni de empleo en el
pas. La ltima fuente de crecimiento econmico se llama productividad total de los
factores (PTF) y proviene de ser capaces de potencializar la capacidad productiva del pas
sin modificar la cantidad de empleo, inversin o educacin en el pas.
Al desagregar el crecimiento econmico de Guatemala, segn los factores descritos
anteriormente, se distinguen los siguientes resultados (CIEN, 2010):
La contribucin del capital (inversin en bienes fsicos) es la ms importante en el pas y ha
explicado ms de un 50% del crecimiento econmico en los ltimos 60 aos de historia.
El capital humano es una variable relevante al crecimiento econmico. Al omitir esta
variable, se sobreestima la contribucin del empleo o de la productividad al crecimiento
econmico.
La productividad de los factores o productividad del pas ha mostrado una contribucin al
crecimiento cercano a cero. Los mayores incrementos de la productividad total de los
factores (PTF) se dieron en la dcada anterior al terremoto de 1976.

A partir de este anlisis, existen cuatro preocupaciones sobre el crecimiento econmico de

Guatemala: a) la contribucin del empleo al crecimiento econmico ha sido baja despus de
la dcada de 1980, b) el capital humano ha contribuido poco al crecimiento econmico a
pesar del alto rendimiento observado en el pas, c) la baja productividad de los factores de
produccin en Guatemala, d) el capital fsico ha sido el principal motor de crecimiento
econmico en los ltimos 60 aos, pero hoy las condiciones macroeconmicas del pas
pueden poner en riesgo el financiamiento de su futura inversin. A continuacin se
explicar cada tema en detalle.
Grfica 2. Contribucin de los factores de produccin al crecimiento econmico en
los ltimos 60 aos de la historia guatemalteca (porcentajes).

Fuente: elaboracin propia con base en informacin del BANGUAT (2010).

2.3

Marco conceptual

En l rea Econmica se han preparado propuestas de lineamientos de poltica pblica en

los campos siguientes: Fiscal; Laboral; Economa Globalizada y Competitiva; Economa
Rural y Mitigacin de Impacto del Cambio Climtico; Infraestructura; Vivienda; y, Micro,
Pequeas y Medianas Empresas. Cada uno de estos campos contribuye de distinta manera
a cada uno de los factores de produccin identificados para mejorar el crecimiento
econmico de Guatemala.
Sin embargo, ms que las contribuciones puntuales, existe el reto de elevar la
productividad total de los factores o, dicho de otra manera, cmo producir ms con lo
mismo. Para esto, se propone una visin integradora de cada uno de los elementos de
propuesta dentro del marco de la competitividad sistmica. sta consta de cuatro
10

dimensiones: a)meta b)macro c)meso y d)micro, las cuales se describen en la siguiente

grfica (Poltica de Comercio Exterior, 2002).

Grfica 3. Esquema de Competitividad Sistmica

Fuente: Esser,K / W. Hillebrand / D. Messner / J. Meyer-Stamer (1994)

El nivel Meta se refiere al conjunto de valoraciones de la sociedad acerca de la importancia

de la competitividad conciencia colectiva-; el nivel Macro envuelve las polticas que dan
forma a las condiciones generales de la economa leyes y variables macroeconmicas-; el
nivel Meso, es el espacio en el cual se desarrolla el marco institucional donde colaboran el
Estado y la sociedad en la construccin de un adecuado marco institucional; y, el nivel
Micro, donde las empresas buscan la eficiencia y la cooperacin entre ellas.

2.4

Retos del crecimiento econmico

Para generar un cambio significativo, que permita a Guatemala retomar las sendas de
crecimiento econmico, es necesario discutir los siguientes puntos:

Generar las condiciones para elevar la productividad en Guatemala de forma general

y sostenida. En la historia, los perodos con mayor nivel de productividad en el pas
van, en su mayora, de la mano de condiciones internacionales favorables, como
11

altos precios de los bienes de exportacin del pas. El reto a plantear en los
lineamientos de poltica econmica es generar un impulso en la productividad desde
los fundamentos de la economa del pas para que sea sostenible y
generacionalmente transferible.

Sentar las bases de largo plazo para elevar el nivel de capital humano de la
poblacin. Para esto, es importante invertir en el capital humano como una poltica
que busque captar los retornos que existen en el mercado para que las familias
guatemaltecas puedan beneficiarse. Para ello, el reto principal es reducir las
barreras de entrada al acceso de educacin de calidad y financiarlas de forma
sostenible.

Crear las condiciones para elevar el empleo en el corto plazo y elevar el crecimiento
econmico por medio de esta va. Es importante crear polticas que permitan
ampliar los mercados laborales formales, para impulsar el crecimiento econmico
por parte del sector laboral. Para esto, es importante contar con un marco
consistente entre la atraccin de inversin nacional e internacional de alto impacto
econmico en el pas.

Propiciar un ambiente macroeconmico estable para sostener el endeudamiento en

bienes de inversin. Actualmente el mayor riesgo es una contraccin en las tasa de
inversin, ante la cada en el ahorro privado y la expansin de la deuda pblica. Este
efecto ha generado una presin sobre el dficit fiscal y la cuenta corriente. Si no se
sientan las bases para que el sector privado ahorre y el gobierno modere su gasto,
entonces estamos ante las puertas de un desbalance macroeconmico que puede
ajustarse mediante una contraccin en la inversin, lo cual presionar el
crecimiento econmico hacia la baja.

12

3 La infraestructura como pilar de desarrollo

3.1

Estado General de la Infraestructura en Guatemala

El papel de la infraestructura en la sociedad es proporcionar los servicios bsicos para que

los ciudadanos y empresas puedan desarrollar sus actividades. Entre los servicios bsicos
se encuentran la oferta de energa elctrica y telecomunicaciones, la provisin de agua
potable por tubera, alcantarillado y riego, los servicios de transporte que incluyen
infraestructura de carreteras, ferrovas, aeropuertos y puertos.
La cantidad y calidad de la infraestructura de un pas condiciona el desarrollo econmico y
social, y, en trminos generales, la disponibilidad de una infraestructura eficiente es acorde
con el desarrollo econmico de los pases. Estudios del Banco Mundial han demostrado
que el aumento de la infraestructura y el crecimiento de la produccin nacional, estn
fuertemente relacionados: un incremento de 1% en el capital de infraestructura se asocia
con un crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) del 1%1. No se sabe si la relacin
causal corre de infraestructura a desarrollo o de desarrollo a infraestructura.
Probablemente existe una influencia recproca: una infraestructura de buena calidad
propicia las condiciones para que la economa de un pas crezca, y, en sentido inverso, un
pas desarrollado tiene la capacidad financiera adecuada para desarrollar una mejor
infraestructura. Sin embargo, es importante subrayar que la infraestructura no es el nico
factor que influye en el desarrollo de un pas, pues existen otros elementos con los que se
debe interactuar, como el nivel de educacin de la poblacin, mercados eficientes, recursos
naturales, instituciones dinmicas, etc., que afectan el progreso econmico. De cualquier
forma, la infraestructura es un factor de desarrollo econmico de primer orden y nadie
duda que la carencia de ella pueda ser un freno en el crecimiento y desarrollo econmico y
social.
Despus de sucesivas olas de reforma durante la dcada de los noventa, el Estado de
Guatemala comenz a promover la participacin del sector privado en infraestructura e
inici la modernizacin del marco regulatorio para dicho sector. Las reformas
implementadas durante los noventas incluyeron la descentralizacin, desregulacin y
apertura del sector elctrico, las telecomunicaciones y el sector areo, la concesin de la
operacin de los ferrocarriles y un contrato de gestin de los servicios de correos, adems
de acciones adicionales para la liberalizacin de la inversin extranjera, entre otras
medidas de reforma estructural. Estas reformas tuvieron un fuerte impacto sobre la
economa de Guatemala y sobre la infraestructura en particular, pero an quedan
importantes medidas por realizarse que vendran a complementar los procesos
previamente iniciados.

World Development Report: Infrastructure for Development, Banco Mundial, 1994.

13

Segn la Metodologa para el Diagnstico del Crecimiento (GDM)2 Guatemala podra

describirse como un caso de crecimiento lento debido a una mezcla de factores adversos,
entre los que histricamente se cuentan un pobre desempeo en la evolucin de la
productividad, al igual que una lenta acumulacin de capital fsico y humano.
Particularmente, en el contexto del GDM cabe subrayar que los retornos sociales a la
inversin en capital fsico (ajustados por riesgo) de hecho son elevados en Guatemala, pero
los retornos privados se ven mermados debido a las dificultades causadas por el clima de
inversin y la escasez de bienes complementarios a la inversin fsicacomo
determinados tipos de capital humano e institucional.3
Debe sealarse que la acumulacin de capital fsico en Guatemala ha sido lenta, con
promedios histricos de inversin agregada inferiores al resto de Latinoamrica4.
Asimismo, el conflicto armado incidi sobre la tasa de inversin en el pas, pues durante los
ochentas, conforme se agravaba el conflicto, los niveles de inversin agregada declinaron 5.
A partir de la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 se han realizado importantes esfuerzos
para incrementar la disponibilidad de infraestructura bsica en el pas. Sin embargo, los
indicadores de infraestructura bsica de Guatemala son an adversos en relacin con los
promedios de pases en categoras de desarrollo econmico comparable (ver Cuadro 1). 6

Inicialmente propuesta por Hausmann, Rodrik y Velasco (2004).

Para ms informacin, referirse a Artana, Auguste y Cuevas (2007).
4
Aproximadamente 13% del PIB en Guatemala, en comparacin con niveles tpicos por encima del 20% en
Latinoamrica.
5
La formacin privada de capital bruto alcanz un mnimo de 7% del PIB durante los peores aos del conflicto, a
principios de la dcada de los ochentas.
6
De acuerdo al "ranking" del Foro Econmico Mundial (WEF) Guatemala se encuentra en la posicin 74 por el
desarrollo de Infraestructura tanto de transportes como de comunicaciones.
3

14

Cuadro 1. Guatemala. Disponibilidad y Calidad de la Infraestructura Bsica

Infraestructura Vial
Carreteras Pavimentadas
Carreteras Totales
Puertos
y
Transporte
Martimo
Trfico de Contenedores
Transporte
Areo
y
Aeropuertos
Pasajeros Transportados
Carga Area
Sector Elctrico
Consumo Per Cpita
Acceso a la Electricidad
Sector
Agua
Saneamiento****
Agua Potable Segura
Saneamiento Adecuado

Guatemala
Reciente**

WDI*

Promedio
mundial
de
pases de ingreso Promedio
medio bajo
pases de ALC

km/1000h
km/1000h

0.47
1.12

0.47
1.14

1.4
2.6

1.6
5.8

TEUs/1000h

60.9

27.4

26.4

por 1000h
milln
Ton/km

134.6

130.7

183.7

4203

11601

kWh
% poblacin

361
85.1

1374
77.46

1667
90***

80
50

91
77

y
% poblacin
% poblacin

95
86

Fuentes:
*WorldDevelopmentIndicators (WDI) del Banco Mundial para el ltimo ao disponible.
**Datos de instituciones nacionales para 2006.
***World Energy Outlook 2006, cifracorrespondiente a 2005.
**** OMS y United Nations Childrens Fund UNICEF (2006): Meeting the MDG drinking water and
sanitation target: the urban and rural challenge of the decade, WHO Press, Geneva. Los datos corresponden
al ao 2004.

En general, puede concluirse que el ritmo de acumulacin de capital fsico, ya sea por
fuentes pblicas o privadas, hasta el momento ha sido insuficiente para apoyar los ritmos
de crecimiento necesarios para reducir significativamente la pobreza en el pas.
Como resultado de la relativa escasez de capital fsicoincluyendo infraestructurala
rentabilidad anual de la inversin agregada realizada por el sector privado alcanza niveles
promedio de 28% a 30% en trminos reales. Sin embargo, debe sealarse que los retornos
sociales de la inversin han variado segn el ritmo econmico del pas, pues estos fueron
excepcionalmente elevados en los sesentas y setentas. Los retornos a la inversin
colapsaron durante los ochentas y, finalmente, se recuperaron durante la dcada de los
noventas, despus de los Acuerdos de Paz. Esto lleva a concluir que la inversin en capital

15

fsico es altamente rentable desde el punto de vista de la sociedad guatemalteca y que su

dinamismo depende fuertemente del entorno de negocios en el pas7.
De la anterior discusin se deduce que la infraestructura es uno de los pilares del
crecimiento econmico en Guatemala. Como ha sido diagnosticado, siguiendo la GDM, el
pas enfrenta mltiples barreras que, conjuntamente, han desembocado en un pobre
desempeo econmico. De particular inters para el sector de la infraestructura es que los
inversionistas no ven hoy en Guatemala suficientes oportunidades para invertir, al menos
no para invertir recursos en el orden de magnitud requerido para inducir una substancial
aceleracin del crecimiento econmico y una palpable reduccin en los ndices de pobreza.
En vista de lo anterior, la poltica pblica hacia el desarrollo de la infraestructura bsica
debe orientarse a proveer bienes complementarios para la acumulacin del capital fsico y
a realizar reformas que tiendan a elevar la rentabilidad del capital dedicado a inversiones
en infraestructura dentro del pas.
Finalmente, un factor importante que debe considerarse especialmente sobre el estado
actual de la infraestructura en Guatemala es el efecto de las adversidades climticas Huracn Mitch 1998, Tormenta Stan 2005, la erupcin del Volcn Pacaya y la Tormenta
Agatha 2010. Lo anterior, adems de haber impactado en la escasa y frgil infraestructura
existente, ha afectado directamente el marco macroeconmico8 y la produccin nacional
(ver Cuadro 2). Segn la CEPAL (2010), el impacto total de la tormenta gata representara
el 2.6% del PIB, las perdidas significaran 1% del PIB y el dficit del 3.1% del PIB.
En los ltimos aos, las amenazas recurrentes y vulnerabilidades acumuladas se deben a
una combinacin de factores, entre ellos el patrn de crecimiento demogrfico combinado
con un patrn de asentamiento sin normativa de ordenamiento territorial municipal, una
economa poco diversificada as como una pobreza concentrada y desigual. Un incompleto
marco de regulaciones en cuanto a la calidad de las construcciones y de los procesos de
contratacin combinado con una vulnerabilidad ambiental creciente, hace que Guatemala
sea cada vez ms afectado en trminos econmicos, por el cambio climtico.

Para ms informacin, referirse a Artana, Auguste y Cuevas (2007).

Segn CEPAL (2010), los daos y prdidas estimadas para el huracn Mitch fueron de USUS$748 millones,
tormenta Stan de USUS$ 988.3 millones y finalmente la combinacin erupcin Pacaya-tormenta Agatha USUS$
982 millones.
8

16

Cuadro 2. Resumen de daos y prdidas econmicas: Erupcin volcn Pacaya

tormenta tropical Agatha (en Millones)
Sector
Social
Vivienda
Salud
Educacin
Patrimonio
cultural
deportes
Productivo
Agropecuario
Industria
Comercio
Turismo
Infraestructura
Transporte
Energa
Agua y Saneamiento
Transversal
Medio ambiente
Impacto sobre la mujer
Gestin de riesgo
TOTAL Quetzales
TOTAL US$

Daos
1333.6
646.3
27.9
640.4

Perdidas
234.2
127.1
88.8
14.9

TOTAL
1567.8
773.4
116.7
655.2

Publico Privado
765.9
779.4
773.4
110.7
6
655.2

19.1
230.4
84.2
123.3
9.8
13.1
2615.7
2456.4
78.1
81.1
620.8
335.6
150.5
134.7
4800.5
600.1

3.4
802.9
562.6
194.3
23.8
22.3
221
168.4
16.6
36.1
1797.1
1756.6
40.6

22.5
1033.3
646.7
317.6
33.7
35.4
2836.7
2624.8
94.7
117.3
2471.9
2092.2
191
134.7
7855.7
982

22.5
25.6
25.6

3055.3
381.9

2620
2456.4
49.7
113.8
756.6
605.9
16
134.7
4168.2
521

1007.7
621.1
317.6
33.7
35.4
171.8
168.4
3.4
373.8
198.7
175
2332.6
291.6

Fuente: CEPAL (2010).

3.2

Fallas de Mercado en el Sector Infraestructura

Desde la dcada de los noventa, el papel que ha jugado el sector pblico en la prestacin de
servicios de infraestructura en los pases ha ido cambiando: de tener la propiedad y la
gestin de los activos, el Estado ha pasado a compartir responsabilidades con el sector
privado.
Si bien es cierto la participacin de los privados en el suministro de infraestructura puede
aumentar la eficiencia y reducir el gasto pblico, los activos de este sector por su
naturaleza de bien pblico tienen ciertas caractersticas que hacen que el mercado no sea
un sistema del todo idneo para asignar los recursos, y que se requiera algn grado de
intervencin del sector pblico (principalmente en el tema de planificacin y regulacin).
El alto volumen de inversin, las economas de escala y de alcance, la dificultad para
reutilizar estas inversiones para otros fines, los efectos externos que tales inversiones
llevan asociadas y el carcter de bien no comercializable de los servicios de infraestructura,
17

hacen que el mercado no genere asignaciones de recursos optimas, por lo que se

recomienda la participacin del sector pblico para mitigar los impactos de los fallos del
mercado.
En Guatemala, las fallas de mercado del sector de infraestructura afectan los distintos
sectores, y muchas de ellas tienen su origen en la misma intervencin de la poltica pblica.
A continuacin se detallan algunas fallas de mercado en el sector de infraestructura, lo que
pretende ser nicamente un marco ilustrativo, sin pretender ser exhaustivos.
Cuadro 3. Resumen y ejemplos de fallas de mercado para el sector de Infraestructura
Fallas de mercado
Imperfeccin de derecho
de propiedad
Volatilidad
macroeconmica
Falta bienes y servicios
complementarios

Ejemplos por subsectores

Riesgo de expropiacin
Contaminacin ambiente
Falta de definicin
Incrementa riesgo de proyectos de gran envergadura
Falta de vas de acceso reduce valor de puertos y aeropuertos, as como
de desarrollo de infraestructura (bancos y telecomunicaciones para la
poblacin)

Ausencia de servicios de electricidad disminuyen penetracin de

servicios de telecomunicaciones

Asimetra de
informacin

El responsable de la poltica pblica y potenciales inversionistas tiene

diferentes puntos de negociacin

Fallas de coordinacin

Carcter de servicio pblico/semipblico de muchos. Si la va de acceso

se construye existen muchos beneficiarios potenciales, pero ninguno de
ellos individualmente est dispuesto o tiene capacidad de realizar la
inversin

Servicios complementarios no son planificados

18

Subdesarrollo de
mercado capital

Falta de capital interno de largo plazo y poca satisfaccin en atraccin

de capitales externos

Riesgo climtico

No existen seguros climticos para inversionistas

Marco para
reestructuracin y
liquidacin de proyectos
es incompleto

No existe ley de quiebras

Reestructuracin de proyectos implica proceso altamente politizado

Competencia imperfecta
en los mercados

Elevadas barreras de ingreso

Monopolios naturales
Regulaciones que fomentan concentracin o monopolio legal a favor de
un ente gubernamental (por ejemplo el agua municipal o la gestin de
los puertos y aeropuertos)

Fallas de regularizacin
sectorial

Dificultades para definicin de precio de venta al pblico de la

electricidad
Falta de definicin de ente regulador para la gestin del agua

Deuda flotante del

gobierno
Hostilidad a
determinadas
inversiones o
tecnologas son
trasladadas a temas de
poltica publica
Activos muertos
econmicamente

Transporte
Red vial , deuda capital de trabajo a constructores
Portabilidad nmero de telfonos
Hidroelctricas
Petroleras

Por ejemplo el caso de FEGUA

19

4 Diagnostico por sector

4.1

Infraestructura y Servicios de Transporte

El sistema de transporte de un pas (infraestructura y servicios) es la estructura que

sostiene todas las actividades productivas y sociales. Sin carreteras ni caminos accesibles
los productores no pueden sacar sus productos al mercado; sin servicios de manejo de
carga, el transporte de los productos es ms difcil y caro, y las empresas recurren a costos
extras, retrasos y deterioro en sus mercaderas.
Durante los aos noventa se lograron avances importantes en el desarrollo del transporte
en Guatemala, aunque an quedaba un largo camino por recorrer. Persisten en el pas
restricciones considerables en cuanto a la calidad de los servicios de transporte y sus
costos son elevados en comparacin con otros pases de similar nivel de desarrollo.
Adems, Guatemala enfrenta serios problemas y cuellos de botella, tal como la necesidad
de una reforma profunda del sistema regulatorio en algunos sectores especficos (puertos,
por ejemplo).
De acuerdo al exhaustivo ndice de Desempeo Logstico del Banco Mundial, la puntuacin
absoluta de Guatemala mejoro entre 2007 y 2009, pero su ubicacin cay casi 15 lugares,
ubicndose en la posicin 90 de 150 pases (Cuadro No.4). Se muestra preocupacin en las
reas de transporte terrestre, calidad de la infraestructura vial y capacidad de los puertos
para acomodar barcos de ms grande escala. Por lo tanto, esta rea se vuelve crtica y es
necesaria verla de forma integral, para que las medidas a implementarse tengan el impacto
deseado.
Cuadro No.4: ndice de Desempeo Logstico
2007

2009

Rank

Score

Rank

Score

Guatemala

75

2.53

90

2.63

El Salvador

66

2.66

86

2.67

Costa Rica

72

2.55

56

2.91

Nicaragua

122

2.21

107

2.54

Honduras

80

2.5

70

2.78

Mxico

56

2.87

50

3.05

Chile

32

3.25

49

3.09

Fuente: BM 2010
20

4.1.1

Estructura, Marco Institucional y Regulatorio

El Sector infraestructura de transporte consta de una red de carreteras, tres puertos

principales (Canto Tomas de Castilla, Puerto Quetzal y Puerto Barrios), una red de
ferrocarril (que actualmente no est en operacin), dos aeropuertos internacionales (La
Aurora y Flores), adems de varios aeropuertos locales.
El Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MCIV) es el ente rector del
sector transporte en el pas. Del Ministerio dependen: (i) la Direccin General de Caminos
(DGC), responsable de la planificacin estratgica, la supervisin de la construccin,
rehabilitacin, mejoramiento y mantenimiento de carreteras y caminos; (ii) la Unidad
Ejecutora de Conservacin Vial (COVIAL), encargada de administrar los recursos del fondo
para el mantenimiento vial, as como de la programacin y supervisin del mantenimiento
por contrato; (iii) la Unidad de Concesiones y Desincorporaciones (UCD), encargada de
llevar a cabo los programas en el rea de infraestructura; (iv) unidades descentralizadas
para velar por el transporte martimo y areo (Grafica No.4).
Grafica No. 4
Estructura del Ministerio de Comunicaciones, infraestructura y Vivienda

Fuente: MCIV
21

La ley de Transportes y sus reglamentos, que data de 1946, junto con la Ley 134-96 que
establece el impuesto para alimentar el fondo para la conservacin de la red vial, son los
principales instrumentos legales del sector de transporte terrestre.
Para velar por el sector portuario, el MCIV cuenta con una unidad descentralizada, pero
que depende funcionalmente de l: la Comisin Portuaria Nacional (CPN). La CPN tiene el
objetivo de coadyuvar con los puertos y otras instituciones vinculadas al sector transporte
por medio de asesora, asistencia tcnica, capacitacin y acciones de gestin, coordinacin
y enlace, al logro de un funcionamiento eficiente de los procedimientos y operaciones de
apoyo al comercio exterior. Para ello cuenta con dos unidades estratgicas: i) la Direccin
de Desarrollo Humano, encargada de atender actividades vinculadas con la gestin del
conocimiento en el contexto del Sistema Portuario Nacional; ii) la Direccin de Asesora y
Estudios, tiene a su cargo funciones de asesora a los puertos en aspectos de mejoramiento
en la eficiencia y eficacia de las operaciones portuarias, incluyendo la realizacin de
estudios e investigaciones sobre el manejo de la carga y las deficiencias en el libre flujo
fsico de las mismas a travs de los puertos.
Cada uno de los Puertos existentes tiene su propia ley de creacin que los constituye en
empresas descentralizadas y autnomas, con personera jurdica propia, lo que les da
potestad para operar de forma independiente. Es interesante mencionar que en el Decreto
de Creacin de la CPN se contempla, entre sus funciones (artculo 2, numeral 2), el efectuar
un estudio sobre la mejor forma de llevar a cabo la fusin de los activos y la unificacin
administrativa de las empresas portuarias nacionales, buscando la eficiencia en la
operacin del sector.
De forma similar, la Direccin General de Aeronutica Civil, (DGAC), dependencia del
MCIV, es la institucin responsable de Normar, Administrar, Fortalecer, Facilitar y Vigilar
la prestacin de los servicios aeroportuarios, de navegacin y transporte internacionales
ratificados por el Estado de Guatemala. Mantiene una estructura orgnica de tipo
funcional donde se destacan tres reas importantes: (i) rea tcnico-operativa; (ii) rea
administrativa; y, (iii) rea operativa, que se refiere a la administracin de los aeropuertos
internacionales.
En cuanto al establecimiento de Polticas en el sector, el MCIV cuenta con un Plan Maestro
Nacional de Transporte 1996 2015, que plantea como poltica bsica y prioridades
mejorar la red vial, dando prioridad al mantenimiento y prevencin; fortalecer
participacin privada en la gestin y conservacin de carreteras; reorganizar la
administracin del CIV y comercializar sus operaciones; desarrollar nuevas fuentes
definanciamiento; realizar medidas en campo de seguridad vial y auto transporte y; reforzar el
control ambiental. Dentro del Plan se recomiendan tareas claves como: (i) la elaboracin
22

del Plan de Desarrollo Vial;9 (ii) la conformacin de una autoridad martimo-portuaria, la

privatizacin de servicios y reformas tarifarias y financieras; y (iii) la construccin del
nuevo aeropuerto internacional, el mejoramiento del aeropuerto La Aurora 10 y la
reorganizacin de la administracin aeronutica.
Por su parte, el Programa Nacional de Competitividad (PRONACOM) ha realizado un
importante esfuerzo complementario al impulsar un Plan Multimodal de Obras de
Infraestructura de Transporte (PMOIT) que establece los lineamientos para un sistema de
transporte multimodal integrado, determinando 10 proyectos estratgicos en las reas:
vial, aeroportuario, portuario y de mantenimiento (2008). Los objetivos especficos del
PMOIT son: (i) identificar proyectos prioritarios de infraestructura; (ii) construir la visin
estratgica a largo plazo del Sistema Nacional de Transporte; y, (iii) definir los objetivos
estratgicos, planes de accin y de seguimiento necesarios tanto a nivel general (Sistema
Nacional de Transporte) como al nivel de los diferentes subsistemas (Portuario, Logstico,
Aeroportuario, Ferroviario y Vial).
Tanto el PMOIT como el Plan Maestro Nacional de Transporte, contienen recomendaciones
que se han implementado parcialmente, encontrndose a la fecha desactualizados, por lo
que merece la pena iniciar con la revisin, actualizacin y validacin de los mismos.
4.1.2

Calidad de la Infraestructura de Transporte

La Red Vial de la Repblica de Guatemala est conformada por ms de 15,000 kilmetros

de carreteras, incluidos 3,600 kilmetros de Caminos Rurales 11. Esta Red est clasificada
de la siguiente forma: i) Segn tipos de rutas: Centroamericanas, Nacional y
Departamentales, a las que habra que aadir los Caminos Rurales de conexin entre
aldeas12; ii) segn aspectos estratgicos de comunicacin: Primaria,13 Secundaria14 y
Terciaria15
9

El Plan de Desarrollo Vial 2008 2017 (PDV) fue aprobado y entr en vigencia a partir de diciembre 2007.
El mejoramiento del aeropuerto internacional La Aurora se inici en 2007 sin embargo se ha quedado estancado
desde el 2008, no siendo prioridad del gobierno actual.
11
Datos actualizados al 2006.
12
Esta primera clasificacin data de los aos treinta y se consolid con la Ley de Derecho de Va de 1942 en la que
se establecen los anchos de reserva a mantener en la red de carreteras y en la que se utiliza ya esta denominacin.
13
La Red Primaria tiene como propsito la comunicacin directa a nivel regional e internacional (comunicar de y
hacia los principales puertos martimos y fronteras). Actualmente la Red Vial Primaria est conformada por casi
todo el conjunto de carreteras Centroamericanas (CA), por un porcentaje significativo de Rutas Nacionales (RN) y
Departamentales (RD), y por las rutas de nomenclatura especial como la Franja Transversal del Norte (FTN) y
Carretera Inter-Troncal de Occidente 180 (CITO-180).
14
La Red Secundaria facilita la comunicacin regional y entre las cabeceras de departamentos contiguos, al igual que
hacia y desde los mayores centros de poblacin y/o produccin, conformando una red complementaria y/o alterna a
la Red Vial Primaria. La constituyen la Ruta CA-9 Sur A en sus tramos Paln Escuintla y Escuintla Puerto
San Jos, la mayora de las Rutas Nacionales (RN) y parte del total de las Rutas Departamentales (RD).
15
La Red Terciaria complementa las redes Primaria y Secundaria, comunicando las cabeceras departamentales con
municipios y aldeas. Est constituida en su mayora por Rutas Departamentales (RD), con rodadura de terracera y/o
balasto, y por el resto de vas registradas por la DGC bajo la denominacin Caminos Rurales (CR).
10

23

De acuerdo a los datos del 2008 de la DGC, del total de los 15,187 kilmetros que
componen la Red Vial de Guatemala, ms de 6,400 kilmetros estn asfaltados (42% del
total). A los 5,127 km (34 %) de caminos sin asfaltar hay que aadirle ms de 3,642
kilmetros de Caminos Rurales y cerca de 10,000 kilmetros de caminos no registrados
que dependen de las municipalidades.
En los ltimos aos se ha realizado un importante esfuerzo para mejorar la red vial, no
obstante el dbil mantenimiento aplicado a la red existente ha resultado en un deterioro de
las condiciones de la red vial en general. En el ao 2000, cerca del 60% de la red se
encontraba en buenas condiciones y un 10% en mal estado; para 2008, nicamente un
tercio de la red se encontraba en buenas condiciones y las carreteras en mal estado haban
incrementado a un tercio de la red vial (Banco Mundial 2010).
El instrumento diseado para asegurar los recursos para el mantenimiento de las
carreteras fue creado por Decreto legislativo No.134-96, donde se crea un fondo vial
(COVIAL) con recursos provenientes del impuesto recaudado por consumo de
combustibles. Por las necesidades apremiantes de recursos, el COVIAL ha estado siendo
adems utilizado para expandir la red vial e incrementar su capacidad, en lugar de
canalizar los recursos a nicamente al mantenimiento, como originalmente estaba previsto.
Lo anterior, sumado a la vulnerabilidad de la infraestructura a los desastres naturales y el
incremento del comercio con su consecuente incremento en el trfico, ponen en constante
riesgo la red vial guatemalteca, lo que vuelve ms crtico aun el asegurar los recursos
financieros para el mantenimiento.
Finalmente, dado que la red vial no puede ser visualizada nicamente desde el punto de
vista de competitividad, sino que tambin desde su funcin social de conectar e integrar a
las comunidades rurales con servicios sociales y econmicos. Los casi 19,000 kms de
caminos rurales, que constituyen cerca del 70% de la red de caminos del pas, solo un
tercio de esta red recibe mantenimiento y probablemente menos del 5% a travs de un
programa rutinario de mantenimiento; lo que tambin se constituye en un importante reto
para el sector, principalmente porque estos no son elegibles dentro del COVIAL
Otro de los factores que han afectado el estado de la red vial en Guatemala son los
conflictos contractuales y las pugnas existentes desde el 2008, entre constructores y el
Estado, debido a la falta de pago de deudas de trabajos realizados (Fallas de mercado
mencionado en la Cuadro 3).
En cuanto a transporte martimo, Guatemala tiene un gran potencial por su ubicacin
geogrfica dado que cuenta con acceso a los dos ocanos. Los puertos en Guatemala
mueven el 19% de la carga a nivel centroamericano (segunda en importancia, despus de
Panam), que equivale a ms de 11 millones de toneladas por ao. No obstante lo anterior,
el potencial transporte martimo-portuario del pas est desaprovechado debido a
24

deficiencias en la operacin de los puertos y su capacidad para acomodar buques de mayor

tamao, ante su poco calado y el tamao de las gras existentes. El factor de ocupacin de
los puertos es relativamente bajo.
La forma de administracin de los puertos es mediante el modelo de tool-port, donde la
propiedad es estatal y algunos servicios son dados en concesin al sector privado para su
operacin (mediante licencia o concesin). Puerto Barrios lleva 12 aos operando bajo una
concesin privada a 25 aos y su productividad supera en cuatro veces a la de Puerto
Quetzal (de propiedad pblica con alguna participacin privada) y en ocho veces a la de
Puerto Santo Toms de Castilla (de propiedad estatal y pocas actividades encomendadas al
sector privado).
En trminos generales, la principal barrera del subsector puertos es la obsolescencia del
marco legal e institucional acompaado por un ordenamiento jurdico que se muestra
fragmentado. No hay leyes y polticas especficas que contemplen temas martimos,
portuarios o cabotaje, entre otros aspectos. Otras debilidades a destacar son: (i) la excesiva
extraccin de beneficios; (ii) el alto gasto operativo y administrativo; (iii) las restricciones
de entrada a la inversin; (iv) la falta de incentivos; (v) la ineficiencia en la gestin y
excesiva burocracia; y, (vi) elevados costos de operacin (Cuevas, et al 2006)
Por su parte, el transporte areo juega un rol fundamental, no solo para el comercio sino
para el turismo en Guatemala. La infraestructura se reduce a dos aeropuertos
internacionales, La Aurora y Flores, y alrededor de 400 aerdromos, la mayora de ellos en
pobres condiciones.
Ms del 36% de los visitantes que llegan a Guatemala lo hacen por el aeropuerto
internacional de La Aurora, ya que existen vuelos directos desde varias ciudades de los
Estados Unidos, Centroamrica, Mxico, Europa y Sudamrica, y operan cerca de 12 lneas
areas que ofrecen cerca de 177 vuelos semanales de itinerario internacional. La limitada
capacidad de La Aurora de recibir aviones con mayor capacidad de pasajeros o mayor nmero de
vuelos, hacen que el precio del pasaje hacia Guatemala se mantenga alto con relacin a pases
como El Salvador y Costa Rica, reduciendo as la competitividad del sector.
Entre las debilidades importantes se puede mencionar: ausencia de un sistema Hub&Spoke, o
sea, que hoy no existen conexiones domsticas o regionales; que la red de aeropuertos no se
comporta como un sistema y existe una centralizacin de todo el trfico en La Aurora; que la red
de destinos es limitada; que prevalece una confusin entre regulador y operador pblico; la
elevada concentracin del mercado; la politizacin del tema aeroportuario; las operaciones del
ejrcito en Aeropuertos comerciales; la falta de definicin sobre los aspectos de manejo de carga
de forma integral, aunque se contempla en algunos aeropuertos; las insuficientes terminales
desarrolladas en el interior del pas, entre otras.

25

4.1.3. Calidad de los Servicios de Transporte

El sistema de transporte urbano de la Ciudad de Guatemala consta de aproximadamente

3,000 autobuses que transportan alrededor de 2 millones de pasajeros diariamente. Dicho
servicio es prestado por la Empresa Municipal de Transporte (EMT) y por operadores
privados (propietarios de la mayora de autobuses). Buena parte de los recorridos de
buses ya tenan en 1992 secciones con velocidades de operacin menores a 4 km/h. Se
calcula que actualmente la velocidad de operacin promedio de los autobuses es entre 6 y
10 km/h. La situacin de estos servicios merece una discusin especial, por su impacto en
la productividad de los trabajadores y de las actividades econmicas (el rea
Metropolitana de Guatemala/AMG concentra el 62% de todos los vehculos registrados a
nivel nacional). El parque automotor viene incrementado a una tasa de 5.6% en promedio
en los ltimos aos, mientras que la red vial en la Ciudad de Guatemala ha aumentado slo
1.2% anualmente en los ltimos 25 aos. Este desequilibrio ha dado lugar a crecientes
niveles de congestionamiento en el transporte urbano, particularmente del transporte
colectivo, aparte de que el sistema de transporte en el AMG sufre de inequidad modal, pues
la mayor cantidad del recurso espacio pblico es utilizado para transportar a una minora
de la poblacin16.
De acuerdo a un estudio del Banco Mundial (2009), los servicios de carga terrestre, son
provistos por un parque de aproximadamente 10,000 camiones en Guatemala, con una
antigedad en promedio de 20 aos. Su proceso de modernizacin es bastante lento
debido a limitaciones en la capacidad financiera, resistencia a la adopcin de nuevos
procedimientos y bajo profesionalismo. Muchas firmas utilizan su propia flota en vez de
subcontratar servicios. La seguridad es una de las preocupaciones ms serias en el sector,
que hace incrementar los costos de operacin pues muchas veces se ven obligados a
contratar guardias armados y en algunas reas no puede circularse en horas nocturnas.
En cuanto a los servicios areos, por el tamao del mercado puede afirmarse que en
trminos generales, en la regin los servicios de transporte de pasajeros y carga muestran
un alto grado de concentracin, y por ende, precios poco competitivos (CEPAL, 2009). No
obstante, en Guatemala la apertura de este sector es una de las ms ambiciosas de la
regin, pues otorga la tercera, cuarta y quinta libertad de manera unilateral y sin necesidad
de existir reciprocidad a cualquier aerolnea de cualquier pas. A su vez, es el nico pas del
Istmo que no restringe el servicio de transporte areo domstico a una empresa nacional.

16

Por ejemplo, aunque slo el 23% de los viajes realizados en el AMG se realizan en automvil particular, este
modo de transporte ocupa el 76% del espacio disponible de circulacin sobre las vas pblicas. Por su parte, el
transporte colectivo, que es utilizado para realizar el 68% de los viajes dentro del AMG, utiliza nicamente el 22%
del espacio de las calles.

26

Esto ltimo hace que en Guatemala, no obstante de adolecer de una ley de competencia, los
servicios areos muestren un comportamiento ms competitivo que el resto de la regin.
4.1.4. Necesidades de Inversin en el Sector

Por mucho, est claro que el sector de transporte (principalmente carreteras) es el mayor
componente de necesidades de inversin futura en infraestructura, lo que predice el
potencial rol crucial que el sector privado puede jugar en el financiamiento de estas
necesidades.
Por ejemplo, en 2007 el MCIV actualiz y reformul el Plan de Desarrollo Vial (PDV), que
orientar en el periodo 2008 2017 las actividades del subsector de transporte por
carretera en materia de: i) gestin e inversiones en la infraestructura vial (construccin,
mejoramiento, rehabilitacin y mantenimiento); ii) modernizacin de la infraestructura
vial existente; y iii) implementacin de programas de seguridad vial. El PDV 2008 -2017
estima las necesidades de inversin vial en US$4.59 miles de millones. Por su parte, el
estudio del PMOIT impulsado por PRONACOM estim que US$570-650 millones de
inversin vial podran ser adecuados para concesionar.
En 2009, el MCIV elabor el Plan de Movilidad Estratgica para el rea Central de
Guatemala y propone estudios detallados para proyectos radiales y de anillos en el rea de
la Ciudad de Guatemala, con costos de inversin preliminares de US$4 miles de millones.
Ms all de carreteras, el PMOIT identific un juego integrado de proyectos prioritarios
desde 2008 hasta 2015, que requieren una inversin total en Puertos e infraestructura
logstica de US$410-470 millones; y en Aeropuertos de US$122-142 millones.
4.1.5.

Participacin Privada en el Sector

Ante las necesidades crecientes de inversin en infraestructura, el gobierno en el pasado

ha desarrollado planes para promover la inversin privada en el sector, otorgando dos
concesiones al sector privado (en 1997, una concesin de 25 aos para operar y dar
mantenimiento a una va de peaje de 22 kilmetros entre Paln y Escuintla; y en 1998, una
concesin por 50 aos para operar los servicios de ferrocarril, actualmente en suspenso
considerndose lesiva a los intereses nacionales y sujeta a un arbitraje internacional).
Estas concesiones estaban basadas en el marco legal general contenido en la Ley de
Contratos del Estados de 199217.

17

Un breve captulo de esta ley estableca las condiciones para el otorgamiento de concesiones, adems de los
referidos a las adquisiciones por el gobierno. Entre las condiciones se estipulaba: un trmino mximo de 25 aos, el
retorno del activo libre de cargo al Estado al final de la concesin y el requisito de que un porcentaje de los ingresos
de la concesin se paguen al Estado. En adicin, cada concesin individual deba ser objeto de una ley especial a
aprobarse por el Congreso.

27

Un paso trascendental en este sentido se da en 2010, con la aprobacin por el Congreso de

la Ley sobre Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Econmica, conocida como
Alianzas Pblico-Privadas (APP; Decreto 16-2010), de la cual est pendiente la aprobacin
de su reglamento. Esta Ley establece el nuevo marco para concesiones y participacin
privada en proyectos de infraestructura y el nuevo marco institucional para su
implementacin. En cuanto a esto ltimo, se contempla la creacin de una nueva Agencia
Nacional para Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Econmica (ANADIE),
encargada de administrar el proceso, la cual estar supervisada por un Consejo (CONADIE),
conformado por ministros, funcionarios y representantes de las profesiones pertinentes.
La nueva ley APP es un paso prometedor para dar un salto de calidad en la infraestructura
de Guatemala y es mucho ms integral que las breves clusulas de la Ley de Contratos del
Estado. No obstante, las clusulas de concesin de la ley de 1992 no han sido derogadas y
presumiblemente podran usarse para asignar concesiones fuera del nuevo marco.
4.1.6. Consideraciones Finales sobre la Agenda Actual de Polticas
Con la Agenda de Competitividad 2005-2015, Guatemala inicio un esfuerzo que tiene como
objetivos fomentar el crecimiento de la economa y ayudar en la reduccin de la pobreza.
Como uno de los pasos para alcanzar dichos objetivos, la Agenda busca posicionar a
Guatemala en cuatro perspectivas principales: (i) destino turstico, ecolgico y cultural; (ii)
plataforma exportadora agrcola, industrial y forestal; (iii) centro logstico; y, (iv) centro
energtico. En este contexto, debe subrayarse que uno de los ejes estratgicos de la Agenda
Nacional de Competitividad es precisamente el desarrollo de la infraestructura productiva
y tecnolgica a travs de: (i) la reduccin de los costos de energa; (ii) ampliacin y mejora
de la infraestructura vial; (iii) la modernizacin del sistema portuario nacional; (iv)
ampliacin y mejora del sistema aeroportuario; y, (v) reducir la brecha digital,
especialmente en las reas rurales.18 La Agenda de Competitividad ha tenido altos y bajos
en cuanto a su ejecucin y apoyo, dependiendo las prioridades de los gobiernos de turno,
pero da una gua sobre la integralidad de una agenda de logstica y transporte.

18

Un primer ejercicio realizado con PRONACOM dio como resultado la siguiente lista de proyectos o programas
prioritarios en el rea de infraestructura: Construccin del Anillo Metropolitano; fortalecimiento de los principales
tramos carreteros y los principales puntos fronterizos; desarrollo de los Ejes Troncales CA-2 (Occidente Oriente) y
CA-9 (Pacfico Atlntico) a 4 carriles; construccin de las terminales de contenedores, cruceros, graneles y
mejoramiento de la infraestructura portuaria comn en Santo Toms de Castilla y en Puerto Quetzal; desarrollar dos
centros logsticos en Puerto Santo Toms de Castilla, Puerto Quetzal y otro centro logstico en el Occidente del pas;
consolidar un sistema aeroportuario integrado por 5 aeropuertos internacionales y 17 aerdromos nacionales;
impulsar de forma centralizada iniciativas para establecer sistemas integrales de transporte intermunicipales;
construccin de la Franja Transversal del Norte; ampliacin de la red vial existente; y, consolidar las mejoras en el
aeropuerto internacional La Aurora. Una aproximacin sugiere los siguientes montos de inversin: (i) para la
infraestructura vial US$2,500 millones; (ii) para la infraestructura aeroportuaria US$140 millones; y, (iii) para la
infraestructura portuaria y logstica US$470 millones.

28

La estrategia del pas hacia del desarrollo vial tiene como meta garantizar la accesibilidad
de todos los ncleos de poblacin a las cabeceras departamentales y sus municipios,
incrementando la cobertura de la red vial pavimentada, incluyendo la parte norte del pas
que en parte no se ha podido desarrollar por la falta de infraestructura vial adecuada. Sin
embargo, entre las principales debilidades del actual marco de polticas se puede
mencionar: i) no existe coordinacin entre los gobiernos municipales y el central; ii) no se
tiene un inventario de la extensin de la red vial; iii) no existe una actualizacin de
proyectos prioritarios e inversiones; iv) no se ha implementado aun la legislacin que
regula la participacin privada en las carreteras; v) la inversin pblica es muy baja; vi) la
responsabilidad en la construccin de caminos est fragmentada en diversas instituciones;
vii) no existe una adecuada coordinacin ni rectora, que incluye la ausencia de un sistema
de planeacin estratgica.
Por otro lado, desde la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 se ha dado prioridad a la
creacin de una estrategia nacional de desarrollo rural y reduccin de la pobreza. Con la
participacin de la sociedad civil, el Gobierno cre una Agenda Estratgica para el
Desarrollo Rural Integral que fue aprobada en marzo de 2005 y busca ir ms all de la
visin del desarrollo rural como desarrollo agropecuario, combinando el desarrollo de las
instituciones y la infraestructura, con el fomento de las oportunidades de crecimiento en
las zonas rurales.19 En dicha poltica se han identificado algunas prioridades, entre ellas, la
necesidad de adelantar un programa de pavimentacin de caminos rurales en la zona del
altiplano; la ampliacin de la capacidad vial en los corredores principales; la rehabilitacin
y mantenimiento de vastas porciones de la red; y la construccin de obras como la Franja
Transversal del Norte, y en anillo metropolitano.
El gobierno actual ha identificado como zona prioritaria de inversin de la Franja
Transversal del Norte, la regin del Litoral del Pacifico con el refuerzo de las carreteras que
se dirigen hacia las fronteras y los municipios del litoral, as como la Regin Central con la
habilitacin de un anillo regional en donde el Plan de Movilidad Estratgica para el rea
Central de Guatemala (MCIV 2009), propone estudios detallados para proyectos radiales y
de anillos en el rea de la Ciudad de Guatemala y su regin de influencia.
Contando con una Poltica de Desarrollo Vial tambin es posible definir de qu manera se
deben enfocar las Polticas de Intervencin en Polticas Bsicas para el MCIV, y
particularmente de la DGC. Ambas Polticas se interrelacionan, puesto que cualquier
decisin que afecte a la economa en su totalidad, tiene efectos sobre sus distintos sectores
econmicos y aquella poltica que afecte slo a un sector, repercute tambin sobre el
conjunto.
19

Adems, debe sealarse que recientemente se ha logrado avanzar en la armonizacin de los marcos jurdicos,
regulatorio e institucional en los pases del Plan Puebla Panam, donde se han propuesto estrategias financieras y
fiscales similares en todos los pases beneficiarios para facilitar la participacin privada.

29

Pasando al tema portuario, la Comisin Portuaria Nacional (CPN) ha logrado algunos

avances en los ltimos aos y se ha posicionado como la institucin que representa,
asesora, capacita y certifica en seguridad a los puertos del pas. Hoy, la CPN es una
institucin slida, pero con alcances limitados por su Acuerdo de Creacin y el estatus legal
del Sistema Portuario Nacional actual. Por ello, se requiere de una nueva institucin que
sustituya a la CPN, para que pueda convertirse en una verdadera entidad rectora. Este
objetivo, est claramente identificado en la Poltica Portuaria Nacional 2006 2016.
Una propuesta de Ley ha sido revisada por instituciones de gobierno y por la COCATRAM.
Actualmente se cuenta con una propuesta tcnica dentro de la que resalta la definicin de
la poltica portuaria y martima del pas, as como la poltica de tarifas, rgimen de
sanciones y un mecanismo de solucin de controversias. Sin duda, el punto ms
importante para lograr que todo el contenido se ejecute es la creacin de la Autoridad
Portuaria Martima, cuya integracin y funcionamiento se incluye en la propuesta de ley.
Finalmente, es pertinente sealar que para el Subsector martimo y portuario existe una
nueva propuesta de Poltica Portuaria Martima Nacional (PPMN) que ha sido discutida por
los diferentes actores del sector, la cual plantea la creacin de una autoridad martimoportuaria nacional y el establecimiento de un marco regulador de las operaciones y
actividades en el sector.
En cuanto a los servicios areos, a pesar de que Guatemala ha legislado e implementado
una poltica unilateral de cielos abiertos, las altas tarifas areas siguen representando una
de las mayores amenazas para el turismo. Tambin se han firmado acuerdos de apertura de
aeropuertos entre los pases del Mundo Maya y se suscribi el Convenio Bilateral de cielos
abiertos con Estados Unidos. Tal y como se menciono anteriormente, entre las principales
fortalezas del subsector se puede mencionar la ampliacin y mejora del aeropuerto La
Aurora durante el gobierno anterior, pero este proyecto ha quedado inconclusa la
finalizacin del proyecto completo. Asimismo, cuenta a favor que la ley permite la
privatizacin de operaciones (al menos no la bloquea explcitamente) y que Guatemala ha
obtenido la Categora 1 por parte de la FAA (Federal Administration Aviation) de Estados
Unidos.
Finalmente, en cuanto al transporte urbano, para enfrentar la crisis del momento, se cre
en el 2000 una Comisin Multisectorial que investig la problemtica y desarroll
numerosas propuestas, de las cuales se seleccionaron las siguientes recomendaciones para
el sistema de transporte colectivo futuro: (i) sustitucin del sistema actual por un sistema
de transporte masivo; (ii) construccin de vas exclusivas para buses; y, (iii) traslado de la
venta de boletos afuera de las unidades de transporte. Para iniciar con un sistema de
transportes masivo, la Municipalidad de Guatemala seleccion el sistema de bus rpido
(BRT) que ha sido exitosamente implementado en varias ciudades latinoamericanas y del
30

resto del mundo, teniendo, al mismo tiempo, una capacidad de transporte equiparable a las
de un metro o un tren ligero. La red de Transmetro20 se dise para cubrir las necesidades
de viajes en el centro del municipio de Guatemala, sin visin de rea metropolitana en su
amplitud, esperndose la conclusin de la red en el ao 2015 y su consolidacin para el ao
2020. La Municipalidad de Guatemala enfrenta ahora el reto de continuar el desarrollo
exitoso del sistema hacia los otros troncales los ejes Norte-Norte y Norte-Oriente los
primeros en desarrollarse.

4.2.

Electricidad

4.2.1

Estructura de Mercado, Marco Institucional y Regulatorio

Hasta 1990, el sector elctrico en Guatemala era de propiedad Estatal casi en su totalidad y
estaba integrado verticalmente (generacin, trasmisin y distribucin). El crecimiento
constante de la demanda y el estancamiento de las inversiones en generacin, ante las
limitaciones fiscales del Estado, llevaron a una crisis aguda que llevo a racionamientos de
energa, agravados por la vulnerabilidad ante sequas de un sistema de generacin
predominantemente hidroelctrico.
En 1992, las empresas estatales EEGSA e INDE comenzaron la contratacin del suministro
de energa a largo plazo con generadores privados a travs de acuerdos de compra de
energa de largo plazo (PPA por sus siglas en ingls), negociados directamente entre las
partes (sin licitacin pblica). Este mismo ao, tuvo lugar la primera inversin privada
donde un consorcio de inversionistas, encabezados por la empresa Enron de los Estados
Unidos, firm un contrato con EEGSA para construir y operar una planta trmica de energa
de 110MW, Puerto Quetzal Power (PQP). En los aos siguientes, se puso en vigor una
poltica de crecimiento por medio de participacin privada donde el gobierno continuaba
negociando PPAs, que incluan clusulas tome o pague, en las cuales estaba obligado a
pagar por una cantidad de energa acordada se usase o no, con precios de combustible
indexados a los precios internacionales del petrleo, e incentivos fiscales
generosos21.Tambin otorgaban otras condiciones favorables a las compaas
suministradoras debido a la necesidad de atraer inversionistas en un tiempo de crisis y los
altos riesgos de invertir en Guatemala, incluida una subida anual en precios de la
capacidad22. Es relevante mencionar los antecedentes anteriores, ya que el cumplimiento
de las clusulas de los PPA est entre las principales razones del incremento regular de los
precios de la electricidad durante la primera fase de las reformas.
20

Diseado por el gobierno local del municipio de Guatemala, sin interaccin con el gobierno nacional.
Se ofrecieron incentivos adicionales a proyectos basados en recursos renovables. La Ley 20 de 1986 aport
deducciones del 100 por ciento del impuesto sobre la renta a las inversiones en energa renovable, por ejemplo
hidrulica.
22
Esto representa los costos fijos de una planta elctrica ms los pagos para cubrir el combustible
21

31

En 1996 se promulga la Ley General de Electricidad (entra en operacin en 1998) y se

rompe el monopolio en el sector elctrico, abrindolo a la participacin total del sector
privado y dividiendo sus diferentes actividades (generacin, transmisin, distribucin y
venta). La ley tambin cre un mercado mayorista de electricidad y estableci un nuevo
marco institucional y regulador para el sector. El Ministerio de Energa y Minas (MEM) se
convirti en la institucin gobernadora del sector, la Comisin Nacional de Energa
Elctrica (CNEE) fue establecida como autoridad reguladora y el Administrador del
Mercado Mayorista (AMM) como operador independiente del sistema (Grafica No.5).
Grafico No. 5: Funcionamientos del Sector Elctrico Guatemalteco
Modelo de Mercado de Costos
Es Libre acceso a la Capacidad de
Transporte
Generacin y Comercializacin con
condiciones efectivas de competencia
Distribucin y Transmisin son
actividades reguladas.

Distribucin:

Generacin

Su desarrollo refleja economas

de escala y establecimiento de
monopolios naturales por lo
que los costos deben ser fijados
por el Ente Regulador

Se desarrolla en un ambiente
libre, constituido por un
mercado de oportunidad a
costo marginal de corto plazo y
establecimiento de contratos
de largo plazo

Transmisin:

Comercializacin

Su desarrollo refleja economas

de escala y establecimiento de
monopolios naturales por lo que
los costos de transmisin deben
ser fijados por el Ente Regulador

Es libre la comercializacin de
energa elctrica entre los
participantes productores y
consumidores reflejando un
equilibrio entre la Oferta y la
Demanda

Los principios que inspiran la ley que entr en vigor en 1998, fueron la promocin de la
competencia, el establecimiento de tarifas basadas en costos reales, la regulacin de tasas o
tarifas en el "mercado regulado bajo la supervisin de la CNEE y el establecimiento de
estndares de calidad para el servicio. La ley tambin cre el Fondo de Electrificacin Rural
para financiar un programa agresivo de electrificacin rural de naturaleza subsidiaria,
conceptualizado como devolucin de deuda social.
A partir de esto el Gobierno adopto una poltica de evitar nuevas inversiones pblicas en
generacin, e invit a la inversin extranjera a participar en todos los segmentos
32

(generacin, transmisin y distribucin). Lo anterior, gener una percepcin de

privatizacin en el sector que afect la aprobacin del marco legal que le dara a la nueva
comisin reguladora (la CNEE).total independencia y autonoma, quedando solo con
independencia de funciones23.
El ao 2000 se adopt el mecanismo de "Tarifa Social" estableciendo un precio subsidiado
para la mayora de pequeos usuarios (tanto residenciales como comerciales). Un proceso
de licitacin de contratos de suministro para suministrar electricidad a tarifas favorable fue
adjudicado al INDE como nico contendiente. Mientras tanto, el INDE tambin ampli el
sistema de transmisin.
Conforme empez a llegar la IED en el sector, el gobierno decidi en 2001 modernizar y
renegociar las condiciones que guiaban los contratos PPA con el objetivo de eliminar
algunas de las clusulas que se consideraban abusivas. La escalada anual en el precio de la
capacidad fue eliminada; el precio de la capacidad en s se redujo, tomando como base los
precios de contratos de 1998; y se consideraron responsables los generadores ante la
AMM de las penalidades incurridas.
En 2003, se dio un importante paso para promover las energas renovables en Guatemala,
con la aprobacin de una ley de incentivos para para promover el uso de este tipo de
energas, la cual incluye: exencin de impuestos de importacin e IVA para la importacin
de maquinaria, equipo y materiales para la fases de pre inversin y ejecucin de proyectos;
y exenciones del pago del impuesto sobre la renta para los primeros 10 aos de operacin.
En 2004, la CNEE tambin inici una revisin importante de los reglamentos de la Ley de
Electricidad y el Mercado Mayorista, y en 2007 fueron reformados rebajndose el umbral
de capacidad mnima requerida para que los generadores participaran en el mercado
mayorista y otorgando a la CNEE mayores poderes de cumplimiento. Tambin
reconocieron la necesidad de un Plan de Ampliacin de Generacin y Transmisin
garantizando el papel del capital privado junto al papel de planificacin del Estado (a travs
del MEM).
Entre otras reformas, se requiri que los distribuidores hicieran una oferta pblica para
sus compras de electricidad. Se prohiban las ampliaciones automticas de contratos
existentes (debido a la preocupacin de que esa prctica estaba llevando al abuso) y
tambin se introdujo la posibilidad de establecer contratos a largo plazo (15 aos) entre
distribuidores y generadores para reforzar la viabilidad financiera de los proyectos de
generacin.

23

Ley General de electricidad, art. 4.

33

A ms de una dcada de las reformas, Guatemala ha registrado resultados positivos en el

sector elctrico, como por ejemplo, el incremento de la cobertura elctrica que paso de un
55% a un84% en la dcada de los dos mil; se han realizado inversiones en el sistema
elctrico superiores a los 2 mil millones de dlares; mejoraron los estndares de calidad y
confiabilidad, y los racionamientos prcticamente se eliminaron. No obstante, el precio de
la energa en Guatemala continua siendo uno de los ms elevados, y hay importantes retos
a futuro ligados a la necesidad de asegurar las inversiones en generacin y transmisin,
diversificar la matriz energtica, asegurar la interconexin elctrica con la regin y
fortalecer el marco regulatorio del sector, incluyendo sus instituciones.

Tabla No. 5 Estructura del Sector de Electricidad en Guatemala

NIVEL
NORMATIVO
NIVEL
REGULATORIO
NIVEL
EMPRESARIAL

Ministerio de Minas y Energa (MEM)

Comisin Nacional de Energa Elctrica (CNEE)

Administracin
del Administracin del Mercado Mayorista (AMM)
Mercado
Centrales Generadoras 11 centrales pblicas (9 hidroelctricas y 2
trmicas); 44 centrales
privadas (15
hidroelctricas, 2 geotrmicas y 27 trmicas)

Transmisin

Empresa de Transporte y Control de Energa

Elctrica (ETCEE)
EEGSA (EPM, 40%), DEOCSA (38%, ACTIS) y
DEORSA (22% ACTIS)

Distribucin

COMEEGSA; EXELERGIE; ELECTRONOVA; MEL y

ENERG

Comercializacin

CIDEGUA, Cementos Progreso S.A., MARLIN

Grandes Consumidores
Fuente: Elaboracin propia

34

4.2.2. Demanda, Oferta y Cobertura

Por el lado de la oferta, en el 2011 la capacidad instalada de generacin en Guatemala es de

2,181 MW, de los cuales las energas fsiles representan un 62% (bunker, diesel, gas y
carbn) y las renovables un 38% (Geotrmica, hidroelctrica y biomasa). Por su parte, la
demanda mxima alcanza los 1,505 MW, con un crecimiento anual estimado de 4.5% en los
ltimos 10 aos.
Es importante notar que la capacidad mxima instalada se ha duplicado desde la reforma
del mercado de 1996, crecimiento que no tiene paralelo en la historia de Guatemala, y gran
parte del mismo se debe a la participacin de la inversin extranjera (ver grafica 6).
Grfica 6.
Capacidad Instalada y Demanda mxima, 1995 2009(en MW)
2500
2250
2000
1750
MW

1500
1250
1000
750
500
250
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Installed Capacity

Maximum Demand

Fuente: CEPAL (2009)

Nota: El da con demanda pico en un ao especfico se toma como demanda mxima anual para ese ao

Las grandes inversiones realizadas en plantas trmicas en los ltimos aos han llevado a
un cambio estructural en la matriz de generacin elctrica. As, el aporte de la energa
hidrulica generada anualmente (aun mayoritariamente en manos del INDE de propiedad
estatal), se redujo de 92 % en 1990 a 36 % en 2010, mientras la participacin de la energa
trmica generada anualmente subi de 8 % a alrededor del 38% en el mismo perodo
(GraficoNo.7).

35

Grafica No. 7: Energa Generada por Fuente (2010)

Fuente: CNEE 2011

La dependencia en los hidrocarburos para satisfacerlos requerimientos energticos,

aunado al acelerado incremento en los precios de petrleo en aos recientes, han tenido un
impacto importante en los precios de marginacin, en el costo de la energa y en la
economa guatemalteca en su conjunto. En contraste, Guatemala cuenta con importantes
recursos renovables aun no desarrollados, tanto geotrmicos, como hdricos y elicos, que
le permitiran disminuir esta dependencia (Ver Tabla 7).

Tabla No.7 Potencial de Generacin con Recursos Renovables

Fuente

Potencial
(MW)
Hidroelctrico 5,000
Geotrmico
1,000
Elico
1,000
Biomasa
1,000
Total
8,000
Fuente: AGER, 2011

Utilizado
(MW)
800
36
0
315
1,151

Utilizado
(%)
16
3.6
0
31.5
14%

Uno de los factores que han influido en el cambio de la matriz energtica en Guatemala ha
sido la ausencia de una poltica energtica integral. No fue sino hasta fines del ao 2007,
36

cuando se aprob la Poltica Energtica y Minera 2008-2015, y se integran las polticas de

hidrocarburos y electricidad, incluyendo otros temas como biocombustibles, minas y
aspectos ambientales.
En cuanto a cobertura del servicio, si bien es cierto que Guatemala registra niveles por
encima del promedio regional (84% vrs 82% respectivamente), tambin es cierto que
enfrenta retos importantes especialmente en las reas rurales (68% de cobertura vrs
93.7% en las reas urbanas). A nivel de departamentos, seis cuentan con un 90% de
cobertura; once han superado el 75%, y cinco departamentos, mayoritariamente rurales,
solo poseen cobertura elctrica entre el 43% y el 70%, presentando el departamento de
Alta Verapaz una cobertura elctrica menor al 50%.24
El Programa de Electrificacin Rural, PER, es un programa que financia incentivos para
promover la electrificacin rural a travs de proyectos de conexin de la red elctrica,
incluyendo la infraestructura de distribucin y transmisin. Tambin ayuda a promover y
desarrollar proyectos de electrificacin en sistemas aislados empleando energa renovable.
Los recursos para este programa provienen de prstamos externos y uno de los retos es la
obtencin de mayores recursos para incrementar las inversiones.
Existe un esquema de tarifa social para permitir el acceso de los sectores ms necesitados
al servicio, pero dicho esquema de subsidio cruzado, tiene serios errores de inclusin y
exclusin y recarga las tarifas para los sectores econmicos.
A pesar de los avances en cobertura de electricidad y crecimiento de la capacidad instalada,
la demanda de electricidad crece ms rpido que la oferta. En el perodo 20022006, la
tasa de crecimiento de demanda de energa promedi alrededor de 26% mientras que el
suministro ofrecido creci slo 20%. El escenario de crecimiento del plan indicativo de
ampliacin de generacin 20082022 estima que se necesitar instalar un promedio anual
de 190 MW durante el perodo de 15 aos y que slo durante los cinco primeros aos se
necesitar agregar 1500 MW para satisfacer la demanda. Teniendo en cuenta que las
inversiones en generacin sern realizadas por privados, la viabilidad de este plan
depender del aspecto econmico de las nuevas plantas, de las estrategias de inversin y
de la poltica para la toma de riesgos de los nuevos inversores.
Un informe preparado en 2009 por la IFC encontr planes para instalacin de 360 MW
provenientes de energas renovables y 472 MW de trmica convencional, para el 2014. En
cambio, el plan indicativo de la CNEE estimaba 560MW y 567 MW en energa renovable y
trmica convencional para 2012. Lo anterior sugiere que Guatemala debe promover
24

Estas cifras pueden compararse con una cobertura total de 90% en Latinoamrica (98% en zonas urbanas y 65.6%
en zonas rurales). Para pases en desarrollo, las cifras equivalentes son 68.3% (cobertura total), 85.2% (urbana) y
56.4% (rural). A nivel mundial la cobertura alcanza 75.6%, 90.4% y 61.7% en total, zonas urbanas y zonas rurales,
respectivamente. Las cifras corresponden al ao 2005, segn el WorldEnergy Outlook 2006.

37

activamente la ejecucin de sus planes de expansin de la capacidad de generacin si

pretende contar con reservas adecuadas y disminuir los costos marginales de generacin.
La licitacin de contratos de largo plazo lanzada recientemente para la compra de 800 MW
es un paso en la direccin correcta para el logro de este objetivo. No obstante, uno de los
retos ms grandes para asegurar nuevas inversiones de generacin a base de recursos
renovables (principalmente hidroelctricas), es lograr manejar los conflictos generados
por pobladores aledaos a los proyectos de inversin que se oponen a la construccin de
represas, lo que est causando serios daos a la inversin.
En cuanto a la distribucin, tambin ser necesario atender los conflictos que se han
generados por desconexiones en algunas localidades, principalmente rurales, debido al
hurto de energa; as como asegurar el cumplimiento de los estndares de calidad
establecidos25.
Finalmente, adems de emprender medidas nacionales para tratar los problemas de
electricidad del pas, Guatemala debe promover activamente su participacin en el Sistema
de Interconexin Elctrica para Amrica Central (SIEPAC). Este proyecto busca
interconectar las redes de energa de los seis pases participantes de Centro Amrica y
promover la creacin de un mercado regional nico, lo que ofrecera dos ventajas a
Guatemala: i) la posibilidad de importar energa y hacer frente a la demanda creciente; y ii)
la oportunidad para ampliar el mercado de generacin y promover la instalacin de plantas
generadoras de mayor tamao para abastecer la regin, con su consecuente beneficio en
precios por economas de escala. Actualmente ya est en operacin la interconexin con
Mxico y se ha registrado un incremento en las importaciones provenientes de ese pas.

4.3.

Agua y saneamiento

4.3.1

Marco Legal e Institucional

En Guatemala se destaca el rol de los municipios como prestadores del servicio de agua y
saneamiento, rol que viene dado a stas desde la constitucin Nacional, reafirmndose
dicha responsabilidad en el Cdigo Municipal. La Ley General de Descentralizacin por su
parte, enuncia los principios y objetivos en la prestacin de servicios: la eficiencia y
eficacia, la universalizacin de la cobertura, y el mejoramiento de la calidad.

25

Al comparar los resultados de las encuestas realizadas por el Banco Mundial a las empresas en 2003 y 2006, hay
un notorio deterioro de la percepcin de los empresarios respecto al sector elctrico. Una de las causas posibles
podra ser que los cortes de energa aumentaron de 1.5 (2003) a 5 (2006) veces al mes. Estos cortes fueron
responsables de una perdida promedio de 6.1% de las ventas anuales; y en las reas rurales, donde el problema es
ms alarmante, los cortes pueden llegar a representar una prdida de 6.7% de las ventas, teniendo una duracin
promedio de 37 horas al mes, en comparacin con ocho horas para las reas urbanas.

38

El Cdigo de Salud de 1997 establece la obligacin de las municipalidades de proveer

abastecimiento de agua a sus pobladores. Asimismo, asigna al MSPAS el desarrollo de
normas relacionadas con la administracin construccin y mantenimiento de los servicios,
y la vigilancia de la calidad del agua.
En 1965, se establece el Instituto de Fomento Municipal (IFOM) para dar asistencia tcnica
a los municipios en la realizacin de programas de servicios bsicos y, en 1975, se crea un
programa de acueductos rurales (UNEPAR), dentro del mbito del MSPAS. En 1997, dicho
programa es trasladado al IFOM.
Los Consejos de Desarrollos cumplen en la actualidad un importante rol en el proceso de
identificacin y seleccin de proyectos de servicios de agua y saneamiento, participando en
la asignacin de partidas del presupuesto nacional para la ejecucin de las obras. Adems,
existen otros organismos e instituciones que poseen competencias con relacin al sector:
SEGEPLAN, el MARN y el MAGA, con funciones de planificacin, regulacin de normativas y
polticas que propicien el desarrollo sustentable del recurso.
En cuanto a la legislacin, el sector carece de un cuerpo o conjunto de normas articulado,
consistente e integral que regule el comportamiento de los prestadores del servicio y que
sirva como base para sancionar eventuales desvos de las obligaciones establecidas. Este
vaco legal alcanza lo relacionado al aprovechamiento y manejo del recurso en los
diferentes usos: agrcolas, domsticos e industriales.
En 2008, intentando superar las limitaciones sealadas respecto al marco legal, normativo
e institucional del sector, el gobierno cre el Gabinete Especfico del Agua. Tiene el
propsito de coordinar los esfuerzos gubernamentales de diseo y gestin de polticas,
planes y presupuestos del agua. Este Gabinete aprob en el 2008 el Plan Nacional de los
Servicios Pblicos de Agua Potable y Saneamiento para el Desarrollo Humano 2008 - 2011.
Sin embargo, hasta la fecha no se cuenta con una Poltica sectorial, una ley del agua y de
servicios pblicos, reglamentos econmicos y tarifarios, o normas tcnicas que aseguren la
integralidad del sector. En cuanto a la regulacin y el control, estas funciones estn
ausentes en el horizonte sectorial.
Debe subrayarse que hay muy poca integracin del agua a los temas ambientales y que las
intervenciones no se hacen con una perspectiva de gestin integral de los recursos hdricos.
Existen zonas en las cuales ya se manifiesta stress hdrico, en los sitios tradicionalmente
llamados zonas secas del pas, Zacapa, Chiquimula y Jutiapa, y en las partes altas del
altiplano. De otra parte, SEGEPLAN seala la presencia de eventos hidrolgicos extremos
que han generado prdidas de recursos econmicos para la poblacin y, en algunos casos,
hasta prdidas de vidas humanas y resalta eventos de sequas recurrentes en diversas
zonas del pas y temporadas ciclnicas extendidas.
39

4.3.2. Proveedores del Servicio

En cuanto a la provisin de los servicios, se destaca la importancia del rol de los municipios
como responsables de la prestacin de los servicios de agua por red y saneamiento.
En las reas urbanas, las formas ms comunes de organizacin para la prestacin de
servicios son la gestin pblica municipal directa y la gestin pblica municipal
delegada. En la primera, los servicios estn a cargo de una dependencia municipal y no
cuentan con autonoma presupuestaria; registrndose en la mayor parte de las
municipalidades del pas. La segunda, corresponde a empresas o entidades municipales
administrativamente separadas o autnomas del sector pblico, y es la modalidad
registrada en la ciudad de Guatemala a travs de la empresa EMPAGUA (creada en 1972),
considerada como una de las pocas entidades prestadoras que es gestionada con prcticas
empresariales (a pesar de las deficiencias que registra). En escala menor se encuentran
EMAX en Quetzaltenango y EMAPET que abastece a los municipios de Flores y San Benito
en Peten.
Una tercera modalidad de prestacin en las zonas urbanas es la gestin privada,
correspondiente a empresas o emprendimientos privados de pequea escala, en general
para abastecer condminos o clientes comerciales e industriales.
En el rea rural, los servicios son gestionados por las mismas comunidades a travs de
Comits, creados con poca participacin de la municipalidad local.
Respecto a la sustentabilidad econmica de los servicios, salvo en casos aislados de
condominios o barrios privados, las tarifas no llegan a cubrir los costos de operacin y
mantenimiento. Lo anterior, se ve agravado por la facturacin mediante un cargo fijo en la
mayora de proveedores, ante la ausencia de medidores que cuantifiquen el consumo de
los hogares (excepto en EMPAGUA).
4.3.3. Demanda y Cobertura

Segn el Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (2002), Guatemala presentaba una

cobertura del 66% para el servicio de agua con chorro de uso exclusivo26, que se
ampliaba al 74% si se agregaba a los hogares con chorro compartido para varios hogares o
instalado fuera del local (INE, 2002). Por su parte, la Encuesta Nacional de Condiciones de
Vida 2006 (ENCOVI), registraba una cobertura de agua por red y chorro pblico del 78% a
nivel nacional.
Si bien es cierto Guatemala es el segundo pas con mayor cobertura de servicios de agua
potable en la regin, despus de Costa Rica (Ver Tabla No.8), la cobertura y el tipo de
26

El chorro de uso exclusivo se refiere al servicio de agua por tubera, instalado dentro del local de habitacin,
utilizado por un solo hogar en forma exclusiva, y chorro para varios hogares el instalado fuera del local de
habitacin, en la calle, callejn, vereda o parque.

40

servicio difieren por zonas geogrficas; particularmente, hay grandes desafos en las zonas
rurales del pas. Segn el Censo de Poblacin y Vivienda (2002), la cobertura de los
hogares urbanos con chorro de agua en las zonas urbanas era del 80%, ms 7% de hogares
con chorro fuera de la vivienda; en las zonas rurales en cambio la cobertura era del 53% de
hogares con chorro exclusivo, ms un 2% de hogares con chorro exterior.

Tabla No. 8Cobertura de Servicios de Agua Potable y Saneamiento en CA (2008)

Agua por Red
%

Saneamiento por Red

Total

Urbana

Rural

Total Urbana

Rural

Costa Rica

99

100

98

26

39

El Salvador

68

81

44

34

50

Guatemala

76

90

61

40

68

Honduras

34

52

16

37

63

Nicaragua

65

89

30

21

36

Promedio AL

86

94

65

57

70

12

Fuente: CEPAL

Otro problema relevante en Guatemala es el relacionado a la calidad del agua. Se estima

que solo el 15% del agua abastecida por los sistemas de redes es desinfectada previamente
de acuerdo con los parmetros mnimos que exigen las normas, y que solo el 25% de los
municipios cuentan con algn sistema de desinfeccin, desconocindose el estado de
funcionamiento de los mismos (Samper, 2008).
Por otro lado, la discontinuidad y la falta de presin de los servicios pueden agravar los
problemas de calidad del agua. Prcticamente la totalidad de los servicios de agua del pas
se prestan de forma intermitente. Se estima que el 80% de los sistemas opera en forma
discontinua, entre 6 y 12 horas al da y que 3.6 das al mes los usuarios no cuentan con el
servicio (Foster y Araujo, 2004).
En cuanto a servicios de saneamiento, en 2002 la cobertura del servicio de saneamiento
mejorado era a nivel nacional de 47% de hogares, que surge como promedio de 77% en
zonas urbanas y el 17% de hogares en zonas rurales. A su vez, del 47% sealado solo el
41

36% contaba con conexin a las redes de drenajes. Con base a informacin arrojada por la
ENCOVI 2006, el porcentaje de viviendas con saneamiento mejorado ha pasado al 54% y el
servicio a travs de conexin a una red de drenajes aumento a 40%.
En cuanto al tratamiento de aguas residuales, Guatemala se encontraba entre los pases
latinoamericanos con el menor nivel de tratamiento de aguas residuales. Se estima que en
la actualidad se trata un 5% de las aguas residuales recolectadas y el resto se vuelve a los
cuerpos de agua sin ningn tipo de tratamiento. Asimismo, de las 87 plantas de tratamiento
de aguas residuales que existen en el pas, solo funciona una nfima parte debido a
problemas de mantenimiento (SEGEPLAN, 2006 y 2008; Samper, 2008).
Esta situacin de deterioro en algunos de los servicios es explicable y se podra estar
acentuando si para su anlisis se toman en consideracin los bajos niveles de inversin en
el sector. Considerando tasas de crecimiento del orden del 3.0% para la poblacin urbana y
del 2.5% para la poblacin rural a partir del censo del 2002, las necesidades de inversin,
slo para mantener las condiciones de cobertura en los mismos niveles del 2002, tendran
que haber sido anualmente entre US$55 y US$60 millones de dlares. Estos niveles de
inversin anual no se han presentado de manera sostenida, lo que se agrava con el pobre
impacto de estas inversiones originado en una desordenada intervencin en el sector.
4.3.4. Consideraciones sobre el marco institucional y las polticas

En trminos generales, el sector carece de una visin compartida sobre su desarrollo

institucional, en el que las responsabilidades se han venido diluyendo en un nmero de
actores que cuentan con poca capacidad. Por un lado, dada la autonoma de la gestin
municipal, cada uno de los 333 municipios define su propia institucionalidad para la
prestacin del servicio dentro de su jurisdiccin, y por otro, no hay una visin concertada y
clara en cuanto a la intervencin del Gobierno Central. Esta es una realidad se traduce en la
prctica en la ausencia de polticas explcitas de financiamiento y de inversin.
El Gabinete Especifico del Agua antes mencionado, ha tratado de suplir la ausencia de
coordinacin del sector, pero el mismo no cuenta con una Poltica sectorial, ni con una ley
del agua y de servicios pblicos, ni reglamentos econmicos y tarifarios o normas tcnicas,
elementos que aseguraran la integralidad del sector. Y en cuanto a la regulacin y control,
estas funciones estn ausentes en el horizonte sectorial.
En cuanto a los prestadores de los servicios, destaca el papel de EMPAGUA por ser la
empresa que atiende a la Ciudad de Guatemala y su zona metropolitana27. Esta entidad
carece de una visin de largo plazo y enfrenta importantes retos de corto plazo. En la
actualidad la empresa tiene una capacidad de produccin de 120 millones de m3/ao, esto
27

En este caso el rea metropolitana est conformada por los municipios vecinos de Mixco, Villa Nueva, Villa
Canales, San Miguel Petapa, Chinautla, San Jos Pinula y Santa Catarina Pinula, as como sobre otros municipios
del departamento de Sacatepquez (totalizando una poblacin del orden de 2.150.000 habitantes).

42

es un promedio de 3.85 a 4 m3/s, lo cual realiza a travs de la combinacin de sistemas de

pozos y captaciones superficiales por fuera del permetro urbano, correspondiendo los
primeros a cerca del 56 % de los recursos disponibles. La Empresa cuenta
aproximadamente con 1400 empleados lo que resulta en un promedio de 7 empleados por
cada 1000 usuarios, que en principio y en trminos comparativos es un nmero alto para
una empresa eficiente de tamao similar en la regin.
Los programas de inversin de la empresa para mejorar su capacidad de produccin en los
ltimos aos se han apoyado en cooperaciones no reembolsables (para recuperar algunas
plantas de tratamiento y para ampliar la capacidad de la produccin de agua subterrnea),
pero estas acciones generalmente se han realizado sin tener una visin de largo plazo. Hoy,
la Ciudad de Guatemala carece de un plan que oriente su gestin y sus inversiones en el
largo plazo. La Empresa contrata con terceros los servicios de lectura, elaboracin de las
facturas y reparticin de las mismas, pero carece de una organizacin y estructura acorde
con una ciudad de su envergadura. La empresa no cuenta con una planeacin estratgica, ni
con un sistema de seguimiento estructurado con base en indicadores de gestin, ni su
desempeo es controlado por su Junta Directiva en estos trminos.
La estructura tarifaria actual fue aprobada en 2003 y cuenta con un sistema de ajustes
basado en ndices de devaluacin y costos de energa, de gran incidencia en la operacin de
la empresa. Dichas tarifas deben ser aprobadas por la Corporacin Municipal. El sistema
tarifario no est fundamentado en costos reales del servicio y para el rango de consumo
ms bajo e incluso para el rango superior siguiente, est definitivamente por debajo del
costo. La facturacin del alcantarillado de acuerdo a la Ley no deber ser mayor al 20% de
la factura de agua28y dicha facturacin se estara realizando an para los usuarios que no
reciben agua del sistema. Como conclusin de la situacin descrita se puede inferir que el
panorama de EMPAGUA es delicado y que por consiguiente la confiabilidad del servicio de
agua de una importante proporcin de la poblacin metropolitana y de cerca del 70 % de
los 1.200.000 habitantes que actualmente conforman la poblacin de Ciudad de Guatemala,
corre riesgos; la sostenibilidad financiera de la empresa es aparentemente precaria y sus
condiciones de operacin hacen prever que una situacin de crisis se podra presentar en
un plazo relativamente corto.
Como se dijo anteriormente, a nivel rural, la gestin de los servicios es realizada a travs de
organizaciones basadas en la comunidad, las cuales son apoyadas por la Unidad Ejecutora
de Acueductos y Alcantarillados Rurales -UNEPAR- adscrita al INFOM en 1997, cuya gestin
se ha basado en la aplicacin del denominado Modelo Bsico cuyas caractersticas
generales son: (i) integridad de los proyectos (agua, saneamiento, desechos slidos); (ii)
desarrollo bajo esquema tripartito: coordinacin gubernamental o privada, municipio y
28

Informacin de la subgerencia tcnica de EMPAGUA.

43

comunidad; (iii) maximizacin de la utilizacin de los recursos operativos del estado; (iv)
participacin comunitaria en todas las instancias del proyecto, incluyendo su operacin y
sostenibilidad. Cabe anotar que se estima que las comunidades rurales ascienden a cerca
de 24,000. Las acciones en al mbito rural no han estado al nivel de las necesidades
reportadas, pues los datos indican que las mayores carencias de estos servicios estn
justamente en las zonas rurales indgenas.
En el pasado reciente se pueden identificar algunos esfuerzos y acciones orientadas hacia
una necesaria reforma del sector, pero su alcance ha sido limitado, espordico y, a la fecha,
han perdido dinamismo. Adems, se ha querido dar un importante alcance a la Ley General
de Aguas que, de acuerdo con la Constitucin Nacional, debe promulgar el Estado. Sin
embargo, las versiones para discusin de dicha Ley no han hecho mencin especfica al
sector de Agua y Saneamiento.
Lamentablemente, la Comisin Interinstitucional
responsable del Proceso de Reforma y Modernizacin del Sector Nacional de Agua Potable
y Saneamiento creada en el 2000 fue desmontada en el 2005 y sustituida por la Comisin
Nacional de Agua (CONAGUA). El papel de CONAGUA es menos especfico con relacin al
agua potable y el saneamiento, pues su propsito es promover una poltica hdrica
nacional. El mencionado cambio de enfoque tambin se refleja en las ltimas versiones de
la Ley de Aguas.

44

5.

Conclusiones

Debe reconocerse que en los ltimos aos Guatemala ha hecho en enorme esfuerzo
por incrementar la calidad y disponibilidad de la infraestructura existente y, si bien
el capital fsico ha sido el principal motor de crecimiento econmico en los ltimos
aos, al evaluar el sector como factor de competitividad y como herramienta para
mejorar la calidad de vida de la poblacin, aun deja mucho que desear. De acuerdo al
ndice del Foro Econmico Mundial, la infraestructura en Guatemala es catalogada
como uno de los factores ms desventajosos, junto con otros como las instituciones,
la educacin y capacitacin, la innovacin y la sofisticacin de los mercados
financieros.

Si bien es cierto la cobertura de los servicios bsicos en trminos generales han

presentado mejoras en sus notables, al hacer un anlisis por zonas geogrficas se
encuentra que todava hay enormes retos para llevar los servicios, especialmente
hacia las reas rurales. Lo anterior permitira no solo incrementar la calidad de vida
de los guatemaltecos sino abrir importantes oportunidades productivas en esas
zonas y, eventualmente, contribuir a reducir las tasas de pobreza existentes.

En la dcada de los noventa se llevaron a cabo importantes reformas estructurales

(en sectores como telecomunicaciones y electricidad), que permitieron abrir a la
competencia y atraer inversiones importantes, que tuvieron su impacto en la calidad
y cobertura de los servicios. Sin embargo, hay sectores, como el de agua y
saneamiento y el de transporte, que se han quedado rezagados y presentan marcos
regulatorios e institucionales obsoletos. En algunos casos, como en el sector de
transporte, donde se llevaron a cabo algunas reformas (la creacin de un fondo de
mantenimiento vial, por ejemplo), se han registrado retrocesos que han incidido en
la calidad de la infraestructura.

El sector infraestructura presenta retos muy grandes en trminos de financiamiento

para incrementar las inversiones (tanto para el mantenimiento y la ampliacin o
modernizacin de la infraestructura existente, como para nuevas obras), que
permita poner a Guatemala en condiciones de dar un salto de calidad en su
crecimiento y desarrollo sustentable. La nueva legislacin de APP representa una
enorme oportunidad para incrementar las inversiones privadas en el sector, por lo
que su pronta implementacin se vuelve realmente crtica.

Para fomentar la eficiencia y calidad de los servicios pblicos de infraestructura en

los que tiene participacin el sector privado, ser necesario promover un marco
institucional que vele de forma independiente por una sana competencia.

45

FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LA COMPETENCIA EN EL MARCO LEGAL VIGENTE EN GUATEMALA

El problema de mercados que no garantizan el funcionamiento sin restricciones a la competencia es un grave
obstculo para la modernizacin de la economa. En Guatemala, se necesita establecer una armonizacin de
los instrumentos legales en materia de competencia con los dems pases centroamericanos, tomando en
cuenta el incremento de las inversiones externas, la regionalizacin de algunas empresas del rea y los
compromisos adquiridos en la materia en los tratados comerciales (especialmente el Acuerdo de Asociacin
con la UE).
El tema de los monopolios est regulado a nivel constitucional y en leyes ordinarias. En el Cdigo de
Comercio, en el artculo 361, se establece la obligacin de toda empresa de contratar con cualquiera que
solicite los productos o servicios que prestan, debiendo observar igualdad de trato entre diversas categoras
de consumidores. Esta norma es declarativa, pero no impide que cualquier proveedor decida no contratar con
un consumidor o usuario, as como no permite llegar muy lejos para corregir un abuso dado.
En el Cdigo Penal, se tipifica el Monopolio como un delito en los artculos 340 y 341. Estos hacen alusin a
una conducta ilcita, que no necesariamente tienen un relacin directa con un acuerdo vertical u horizontal,
ms bien se refieren a un dolo que no necesariamente exista en un actividad empresarial que busca tener ms
poder de mercado.
En la Constitucin Poltica de la Repblica, el artculo 130 establece en forma clara la prohibicin de
Monopolios y Privilegios. Adems establece que el Estado deber proteger la economa de mercado e impedir
asociaciones que tiendan a restringir la libertad del mercado o a perjudicar a los consumidores.
Debilidades:

Fortalezas:

(a) existe una tipificacin del orden penal del delito de

monopolio, que tiene como elemento esencial el dolo para
su tipificacin, lo cual supone un elemento interno que es
muy difcil de comprobar; y adems una poltica de
competencia tiene que tener como fines bsicos la eficiencia
econmica y la proteccin del consumidor, no la
persecucin de los monopolios como tales.

(a) Se cuenta en el estamento jurdico (en la

Constitucin), donde se establecen los
objetivos para proteger el mercado y buscar la
eficiencia econmica y la proteccin del
consumidor; y sobre el cual se puede construir
un marco legal, a nivel de ley ordinaria, que
desarrolle estos principios constitucionales,
acorde a las prcticas ms modernas y a la
estructura del mercado nacional y de sus
agentes econmicos.

(b) La regulacin del Cdigo de Comercio se queda corta, al

regular una restriccin a la competencia, existiendo muchas
ms que deja de considerar, adems de no contemplar
sanciones por incumplimiento.
(c) Con la apertura comercial, se inici una etapa de
eliminacin de restricciones al mercado interno en cierto
sectores de la economa (telecomunicaciones y electricidad
por ejemplo), lo cual fue muy positivo, pero no se cuenta
con un marco legal que garantice que esos nuevos agentes
econmicos compitan libremente, o no se den abusos de
posicin de dominio de los agentes econmicos con mayor
poder de mercado.

(b) Otra fortaleza es la experiencia de otros

pases de la regin que se manifiestan
dispuestos a compartirla. Esta fortaleza se hace
ms efectiva en razn de la existencia del
Grupo de Trabajo de Poltica de Competencia
de la Integracin Centroamericana.

Fuente: Boletn Centroamericano de Competencia, Julio 2008

46

6.

Propuesta de Lineamientos de Poltica

6.1

Desafos en el sector de Infraestructura

Para incrementar la competitividad, acelerar el crecimiento econmico y satisfacer las

necesidades de la poblacin, en los prximos aos el Gobierno de Guatemala deber hacer
frente al reto de incrementar la disponibilidad y mejorar la calidad de la infraestructura
bsica. Para ello, deber incrementar y focalizar la inversin pblica para satisfacer
aquellas necesidades que no pueden ser atendidas con inversin privada, al igual que
realizar las reformas necesarias para incrementar la inversin privada en infraestructura
bsica.
Del diagnstico precedente, se pueden desprender con claridad los desafos de poltica
pblica que Guatemala enfrenta relacionados al sector de infraestructura, los cuales
impactaran en la capacidad del pas para reducir las tasas de pobreza y avanzar en el
camino del crecimiento. Dichos desafos relacionados con infraestructura se pueden
resumir en:

6.2

Incrementar la cobertura de abastecimiento de infraestructura social bsica,

particularmente caminos y agua y saneamiento en las zonas rurales.
Mejorar los servicios de uso de la infraestructura, como la logstica, para mejorar la
productividad de las empresas y la competitividad de las exportaciones
Incrementar los recursos financieros para responder a las necesidades de inversin
y mantenimiento de la infraestructura del pas
Mejorar la eficacia de las inversiones y la eficiencia en la prestacin de servicios
pblicos.

Transporte y Logstica

Tal y como se mencion en el diagnstico, en lo referente al transporte terrestre, los

principales retos del sector estn relacionados con intervenciones en las reas de
inversiones, mantenimiento y marco institucional. En trminos de inversiones, hay que
reconocer que en Guatemala, para superar las deficiencias en calidad y cobertura de su
infraestructura de transporte, la inversin pblica debe ser complementada con una mayor
participacin de la inversin privada.
Por otro lado, el principal reto del transporte areo y martimo es el institucional. Los
desafos primordiales del sector pueden dividirse en aquellos relacionados con las mejoras
de toda la infraestructura del sector y aquellos relacionados el manejo y la administracin
de las instalaciones martimo portuarias. Especficamente entre los principales desafos del
sector aeroportuario en general, se pueden mencionar: fomentar el desarrollo de trficos
47

al interior del pas y la entrada de nuevos operadores para aumentar la competencia;

implementar un esquema de APP para realizar mejoras en la infraestructura y el
mantenimiento de los aeropuertos al interior como Mundo Maya, Puerto Barrios,
Quetzaltenango, Retalhuleu; realizar obras de infraestructura enfocadas a la carga area; y
fomentar la coordinacin entre SAT y distintos actores relacionados con la carga area y el
comercio internacional.
Con respecto al transporte de pasajeros y el rol de La Aurora: el Plan Multimodal identifica
en primer lugar, la consolidacin de un sistema aeroportuario integrado por cinco
aeropuertos internacionales (con trficos de interconexin a La Aurora) con
infraestructura para la carga area y los pasajeros y de 17 aerdromos nacionales que
cuenten con la infraestructura mnima adecuada; y, en segundo lugar, la continuacin de las
mejoras en La Aurora para garantizar su capacidad a largo plazo, tanto para la carga area
como para los pasajeros.
En todo caso, la principal recomendacin en trminos generales es abordar al sector de
forma integral, con una visin que vaya ms all de la infraestructura, con una visin que
incluya el eficiente funcionamiento en funcin de una visin logstica. Por tanto, los
lineamientos de poltica sugeridos persiguen el objetivo de impulsar una poltica integral
para mejorar las condiciones de infraestructura y la provisin de servicios de transporte y
logstica en el pas, coadyuvando al incremento de la productividad y la competitividad de
la produccin nacional y las exportaciones
Para alcanzarlo, se proponen los siguientes objetivos operativos:
6.2.1 Impulsar un enfoque integral de las polticas de infraestructura, Transporte y
Logstica:
a. Corto Plazo (hasta 2 aos):

Establecer un ente de alto nivel (Consejo Nacional de Logstica) que asegure la

coordinacin de acciones y la implementacin de una agenda integral, el cual
debiese contar con la participacin de todas las instituciones gubernamentales
involucradas y representantes de los sectores privados, contando con indicadores
de desempeo que puedan medir el impacto de las acciones en los temas logsticos
(observatorio logstico).
Definir una Agenda o Plan de desarrollo de largo plazo, bajo un enfoque integral
y Multimodal de Transporte y servicios logstica

6.2.2 Modernizar el marco regulatorio e institucional que rige al sector, para

fomentar competencia y eficiencia en la prestacin de servicios de
infraestructura
a. Corto Plazo (hasta 2 aos):

48

Modernizar el Marco Legal del Sector Puertos y reorganizar el marco

institucional. Para ello, se pueden retomar algunos estudios y propuestas como los
realizados por PRONACOM y la CNP, y recomendaciones de la COCATRAM y el Banco
Mundial, tomando en cuenta algunos puntos como: i) la centralizacin de la poltica
nacional de puertos y la reorganizacin del manejo operativo para optimizar la
utilizacin de recursos. Ii) el promover incentivos para la participacin privada en
proyectos de infraestructura, iii) los procesos de planificacin a largo plazo, iv)
mecanismos efectivos para la participacin de los usurarios, v) establecimiento de
un ente con capacidades regulatorias.

b. Mediando Plazo (2-4 aos):

Revisar el marco legal del sector transporte terrestre, incluyendo revisin de
procedimientos de comercio exterior. Un paso previo importante es la revisin de la
definicin y clasificacin de la red de carreteras de Guatemala, bsicamente en lo
que a su nomenclatura se refiere, con el fin de adecuar la denominacin a su
clasificacin. Para ello, el PDV recomienda que la red primaria est compuesta por
rutas centroamericanas y nacionales, que la red secundaria est compuesta por
rutas nacionales y departamentales, que la red terciaria est compuesta nicamente
por rutas departamentales y que los caminos rurales queden como una cuarta
categora de la red vial con su propia denominacin y caractersticas, todo lo cual se
considera pertinente como una forma de ordenar la priorizacin de las inversiones.
Definir un marco institucional y regulatorio que permita proteger y promover
competencia, principalmente en servicios areos y martimos. Se debern buscar
opciones para la creacin de una autoridad martimo-portuaria y para la aceleracin
de la elaboracin de una estrategia de largo plazo para el desarrollo portuario.
Revisar el marco institucional del sector areo. Las autoridades podran
considerar distintas opciones para impulsar la separacin de las funciones de
operacin de la DGAC, ya sea mediante la realizacin de asociaciones pblicoprivadas (APP) o bien, mediante la creacin de una empresa de operacin pblica.
Adems, podra reenfocarse el rol de la DGAC en un ente pblico que se encargue de
fijar polticas y estrategias a largo plazo, as como de la regulacin aeronutica.
Promover la homologacin de normativa de transporte en la regin,
incluyendo a Mxico, al menos para la circulacin de trileres en fronteras.
6.2.3 Incrementar la participacin del sector privado en el sector, buscando una
eficiente provisin de servicios y asegurar el financiamiento necesario para la
ampliacin y modernizacin de la infraestructura en el pas.
a. Corto Plazo (2 aos):

Poner en operacin la Ley sobre Alianzas para el desarrollo de

infraestructura econmica, desarrollando e implementando un mecanismo de
49

APP para proyectos en infraestructura de transporte, empezando con proyectos

piloto en carreteras y puertos.
b. Mediano Plazo (2-4 aos):
Priorizar los proyectos de inversin elegibles para APP de cara a las
necesidades logsticas de mejoramiento de corredores comerciales.
Establecer un programa modernizacin de los servicios de carga terrestre y
promover programas de seguridad para el transporte terrestre. Podra incluirse un
programa para renovacin de la flota, programas de profesionalizacin de pilotos,
entre otros.
6.2.4 Asegurar la sostenibilidad de los proyectos de infraestructura
a. Corto Plazo (2 aos) :

Asegurar los recursos necesarios para el mantenimiento de carreteras, que

garanticen la sostenibilidad de la infraestructura de transporte, asignando los
fondos necesarios.
Revisar el sistema de supervisin y monitoreo de las condiciones de las
carreteras que tiene el COVIAL para asegurar la calidad de las obras y detectar
necesidades.

b. Mediano Plazo (2-4 aos):

Revisar la normativa de pesos y dimensiones, que facilite el trasporte de
cargas competitivas sin daar las carreteras. En trminos de mantenimiento, con
el propsito de mejorar la conservacin de la red vial, se deberan consolidar las
polticas en la actualidad encomendadas mayoritariamente a COVIAL y establecer
estaciones de control de pesos y dimensiones, para reducir la desproporcin que
existe actualmente entre porcentaje de sobrecarga y dao estructural que esta
ocasiona en los pavimentos. En este orden de ideas, es recomendable que se haga
una revisin de la normativa jurdica para el derecho de va en la red vial y con ella,
de los estndares de pesos y dimensiones que facilite el transporte de cargas ms
competitivas sin daar la estructura de las carreteras.
Reducir la vulnerabilidad de la infraestructura ante desastres naturales y
minimizar sus impactos fiscales, para lo cual ser necesario modernizar la
normativa de construccin de infraestructura incorporndole criterios de gestin de
riesgo y explorar mecanismos para minimizar el impacto fiscal de los efectos de
desastres naturales sobre infraestructura (seguros de desastres).
6.2.5 Priorizacin de Inversiones
En el establecimiento de prioridades para inversiones en infraestructura vial,
especialmente para apoyar el desarrollo del rea rural, deberan considerarse diversas
50

variables, una de las cuales es el potencial para la produccin hortcola, as como las
necesidades que surjan de las polticas de encadenamientos productivos y clsteres.
Asimismo, no debe subestimarse la importancia de las carreteras pavimentadas desde
distintas perspectivas, incluyendo el mejoramiento de las carreteras no pavimentadas
existentes reconociendo la importancia de los conglomerados (o clsteres) de produccin
quizs haciendo nfasis en reas relativamente extensas como para formar o fortalecer
conglomerados productivos.
Sin embargo, las prioridades del sector no solo tienen que ver con el hecho de que la
infraestructura de transporte es un bien pblico complementario al sector privado. En este
sentido, buscando solventar problemas de equidad y con el fin de conectar las aldeas que
carezcan de una infraestructura mnima de conexin con la red vial, es importante la
realizacin de un estudio especfico previo para determinar la correcta aplicacin de los
recursos. Aparte de los proyectos ya identificados en el Plan de Desarrollo Vial 2008-2017,
como caminos en el rea rural, el CIV recibe anualmente solicitudes por parte de vecinos,
Comits de Desarrollo, autoridades locales, gobierno central, Congreso de la Repblica que,
en promedio, representan un total de 200 kilmetros. Por tanto, las autoridades podran
considerar distintas opciones para responder a las demandas de la poblacin, procurando
incorporar las rutas seleccionadas en el Plan de Desarrollo Vial.
Asimismo, sera recomendable que se analizaran las necesidades de infraestructura y se
discutieran los planes de negocio para desarrollar las terminales de contenedores en los
puertos Quetzal y Santo Toms de Castilla, recordando que el desarrollo portuario cobra
aun mayor importancia en el contexto del Corredor Logstico Interocenico Guatemala - El
Salvador.

6.3

Sector Electricidad

Tal y como se mencion en el diagnstico precedente, el sector elctrico enfrenta mltiples

retos de cara a garantizar un suministro adecuado y confiable de electricidad a costos
econmicos. Entre los factores que afectan al sector podemos mencionar: (i) la
composicin desfavorable de la matriz de energa (p.ej., la dependencia en energa trmica
cara) que mina el uso racional de recursos energticos nacionales; (ii) la falta de habilidad
del sistema para cubrir la demanda creciente que amenaza un margen de reserva de
seguridad ya de por s bajo exacerbado por una tasa de crecimiento demogrfico alta; y (iii)
la necesidad asegurar las reformas del sistema de transmisin que es propenso a prdidas
e incapaz de incorporar recursos renovables de energa, y, iv) la necesidad de aumentar la
cobertura hacia las reas rurales.
De cara a estos retos, el objetivo perseguido en los lineamientos de poltica en este sector
tan estratgico es el contar con un sector elctrico que provea energa segura, de calidad y
51

a precios competitivos, para satisfacer las necesidades bsicas de los guatemaltecos y

contribuir a la competitividad del pas.
Para ello, las autoridades gubernamentales debern considerar un amplio rango de
intervenciones, buscando los siguientes objetivos operativos:

6.3.1

Asegurar el incremento de inversiones en el sector, para satisfacer de forma

eficiente las necesidades de la creciente demanda
Diversificar la matriz energtica para asegurar la sostenibilidad ambiental,
aprovechar el potencial de recursos renovables, disminuir la dependencia de
recursos fsiles y precios competitivos
Impulsar la interconexin elctrica de Guatemala con la regin para ampliar la
oferta y propiciar inversiones con visin regional
Aumentar la cobertura de los servicios de electricidad a las areas rurales y
asegurar su acceso a los sectores menos favorecidos
Promover la racionalizacin y la eficiencia energtica
Asegurar el incremento de inversiones en el sector, para satisfacer de forma eficiente
las necesidades de la creciente demanda:

Muchos de los problemas crticos en el sector elctrico guatemalteco provienen en su

mayora de la oferta y los altos precios. Asegurar la implementacin del Plan Indicativo de
Expansin va a ayudar a disminuir los costos marginales de generacin y mantener el
suministro confiable de electricidad.
Las ltimas reformas realizadas a los reglamentos y normativas del mercado de energa,
del transporte de electricidad y de la direccin del rgano Operador del Mercado fueron
pensadas para lograr una mejora de la eficiencia en el servicio elctrico, por lo tanto, es
recomendable continuar con su implementacin. Cabe recordar que con las reformas se
busca fortalecer el marco legal en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en
la Ley General de Electricidad (LGE), creando las condiciones propicias para el fomento de
las inversiones en generacin para el desarrollo del sistema de transporte de energa
elctrica que permita el aprovechamiento de los recursos hdricos existentes y el
establecimiento de las condiciones para que haya transparencia en el funcionamiento del
mercado, aportando informacin actualizada a todos los interesados en participar en l.
En este marco, se recomienda:
a. Corto Plazo (2 aos):
Supervisar y asegurar la adjudicacin de la licitacin en marcha para la compra de
800MW y dar seguimiento cercano a su implementacin.

52

Dar seguimiento cercano a la ejecucin de los planes de expansin de la red de

trasmisin y su finalizacin en el 2013 (la CNNE est ejecutando un plan de
expansin de la trasmisin, adjudicado a una empresa por medio de un proceso de
licitacin).

b. Mediano Plazo (2-4 aos):

Promover los contratos de energa de largo plazo entre distribuidoras y
generadores bajo procesos competitivos.
Asegurar una sana competencia en el sector de generacin, para lo cual se deber
trabajar en un marco de polticas de competencia.
6.3.2

Diversificar la matriz energtica para asegurar la sostenibilidad ambiental,

aprovechar el potencial de recursos renovables, disminuir la dependencia de
recursos fsiles y precios competitivos.

Las inversiones en energas renovables, particularmente hidroelctricas, son importantes

no solo porque sustituirn la generacin proveniente de energas fsiles con sus
consecuentes impactos ambientales, sino porque ayudaran a desplazar del mercado las
unidades que tienen un alto costo de generacin. Para ello ser necesario que el gobierno:
a. Corto Plazo (2 aos):
Buscar una inmediata solucin a los conflictos sociales que estn afectando la
inversin en proyectos hidroelctricos.
Revisar la propuesta de ajustes al reglamento de la ley de incentivos para
inversiones en generacin con recursos renovables, actualmente en manos del MEM.
Fomentar el desarrollo de proyectos de energa renovable, asegurando la
implementacin del marco de incentivos, propiciando los proyectos de generacin
mediante las licitaciones de contratos de largo plazo y agilizando los permisos
necesarios para este tipo de inversiones.
La sostenibilidad de los proyectos,
especialmente hidroelctricos, requiere prestar la debida atencin a los problemas que se
han presentado con la gestin ambiental y social de los mismos
b. Mediano Plazo (2-4 aos):
Promover la construccin de pequeas centrales hidroelctricas, lo que ayudara
tambin al incremento de la cobertura y el suministro de servicio de electricidad en
las reas rurales.
Promover proyectos de energas renovables diferentes a la hidroelectricidad
(geotermia, elica, biomasa), para lo cual ser necesario investigar que incentivos
especficos son necesarios para aprovechar el potencial existente.

53

6.3.3

Impulsar la interconexin elctrica de Guatemala con la regin para ampliar la oferta

y propiciar inversiones con visin regional.

En este contexto es importante asegurar la iniciativa de interconexin elctrica del Plan

Puebla-Panam, que impulsa el proyecto Sistema de Interconexin Elctrica para Amrica
Central (SIEPAC), proyecto que busca mejorar la infraestructura elctrica de la regin y
crear un mercado elctrico regional con el propsito de reducir el costo de energa y
promover un rpido crecimiento de la capacidad a travs de la atraccin de inversiones del
sector privado. Para ello, ser necesario:
a. Corto Plazo (2 aos):
Buscar soluciones inmediatas para resolver las barreras que estn afectando el
intercambio energtico regional.
Asegurar la activa participacin de Guatemala en el proyecto SIEPAC, mediante los
trabajos tcnicos necesarios para poner en implementacin el reglamento del
Tratado Marco
b. Mediano Plazo (2-4 aos):
Promover la seguridad jurdica sobre la libre entrada y salida de energa, de y hacia
la regin, que permita asegurar las inversiones regionales
6.3.4

Aumentar la cobertura de los servicios de electricidad a las reas rurales y asegurar

su acceso a los sectores menos favorecidos

La tarifa social puede ser reorientada y focalizada en los beneficiarios que ms lo necesitan.
El actual esquema tiene una dbil focalizacin, con grandes errores de inclusin y
exclusin. Una mejor focalizacin podra dar como resultados ms beneficiarios e incluso
con menos recursos.
Con el apoyo al programa de Cohesin Social, ser importante evaluar si se cumplieron las
metas de cobertura de electricidad previstas y avanzar en definir una estrategia para
ampliar la cobertura rural, una vez culmine la ejecucin del actual Programa de
Electrificacin Rural (PER). Para lo anterior, se debern completar los aportes pendientes
al PER. Por lo anterior se recomienda:
a. Corto Plazo (2 aos):
Asegurar los recursos de contrapartida necesarios para la implementacin del PER
Promover proyectos de electrificacin rural, incluyendo proyectos para
comunidades aisladas fuera de red
b. Mediano Plazo (2-4 aos):

54

6.3.5

Revisar los esquemas de la tarifa social, para asegurarse que va dirigida a los
sectores ms necesitados y que el origen de los fondos sea independiente al IDE,
para evitar distorsiones en la tarifas
Promover la eficiencia energtica

A nivel nacional, puede estimarse la conveniencia de impulsar un programa de ahorro de

energa y eficiencia energtica que reducir por un lado la demanda energtica, pero por
otro el hacer un uso ms eficiente del recurso. Para ello se propone:
a. Corto Plazo (2 aos):
Promover normativa especfica para el consumo de productos eficientes, en la cual
el gobierno debe demostrar liderazgo
b. Mediano Plazo (2 4 aos):
Promover programas de eficiencia energtica en la industria y en las edificaciones
(comerciales, edificios pblicos, residenciales)

6.4

Agua y Saneamiento

Como se mencion en el diagnostico precedente, el sector de agua y saneamiento enfrenta

importantes desafos en el corto y mediano plazo, como baja cobertura de los servicios,
baja calidad de su prestacin y dudas sobre su sostenibilidad. Guatemala debe adoptar una
visin del valor del agua, reconocindola no solo como un derecho (por razones sociales y
de dignidad humana), sino como un bien promotor del desarrollo de cualquier comunidad.
Es preciso desarrollar un plan estratgico, con polticas explcitas y objetivos claros para
las distintas instancias involucradas con el sector que provea seales adecuadas a los
distintos actores, y promover una reforma profunda. Lamentablemente, en este momento
no existe en Guatemala un movimiento activo que contine estudiando la reforma del
sector haciendo planteamientos concretos para su implementacin.
En trminos generales, los lineamientos de poltica tienen como objetivo asegurar la
provisin de servicios de agua potable y saneamiento a la poblacin, bajo un esquema de
calidad y sustentabilidad del recurso hdrico. Para lo anterior ser necesario promover una
reforma estructural en el sector.
Como objetivos operativos se buscara:

Promover un marco regulatorio e institucional, que promueva la eficiente

prestacin de los servicios y gobernabilidad del sector

55

6.4.1

Incrementar los recursos destinados a inversin en el sector y racionalizar los

existentes para lograr un aumento de cobertura, especialmente en las reas rurales.
Promover una cultura de racionalizacin del uso el agua
Promover un marco legal y regulatorio, que promueva la eficiente prestacin de los
servicios y gobernabilidad del sector

Sera necesario una reestructuracin de la institucionalidad del sector, con las reformas
jurdicas pertinentes y su implementacin, para lo cual debe promoverse la puesta en
discusin de los aportes y conclusiones de mltiples estudios y aportes, como el estudio
realizado por el INFOM en el 2003 para tal propsito. La gobernabilidad del sector debe
lograrse a partir de una visin unificada del desarrollo sectorial, a travs de instituciones,
polticas pblicas y mecanismos de asignacin de recursos pblicos diseados con
incentivos adecuados a este propsito nico nacional. Para ello se debern tomar en
cuenta las siguientes consideraciones:
a. Corto Plazo (2 aos):
Definir en el corto plazo una estructura de gobierno que pueda fungir como ente
rector
Disear una estrategia de reforma en el sector y gestionar los recursos necesarios.
b. Mediano Plazo (2-4 aos):
Organizar a los prestadores con mayor autonoma de gestin, eficiencia y
transparencia, normando las obligaciones que debe cumplir y responsabilizndolos
de su gestin.
Organizar estructuras independientes para las funciones de regulacin y rectora en
el sector
Promover la promulgacin de una Ley de Servicios de Agua Potable y Saneamiento
Formular planes de inversin y planeacin estratgica del sector
Definir regmenes tarifarios y esquemas de subsidios para lograr eficiencia y
sostenibilidad financiera
6.4.2 Incrementar los recursos destinados a inversin en el sector y racionalizar
los existentes para lograr un aumento de cobertura, especialmente en las
reas rurales.
Diversas estimaciones sugieren que Guatemala deber dedicar cerca de US$ 80 millones
anuales en promedio (2004-2015) en inversiones en agua y saneamiento para cumplir con
los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Para ello, el Gobierno debe:
a. Corto Plazo (2 aos):
56

Partir de un Plan de Desarrollo Sectorial que, congruente con otros esfuerzos como
el plan de gestin integrada de recursos hdricos, defina actores, polticas pblicas e
intervenciones que orienten el desarrollo sectorial con una visin sostenible del
sector en el largo plazo.
b. Mediano Plazo (2-4 aos):
Establecer programas especficos para el abordaje de los servicios en las reas
rurales, permitiendo la participacin de las comunidades en la prestacin de los
mismos, pero asegurndoles asistencia tcnica para aumentar sus capacidades de
administracin y eficiencia de los recursos.
Coordinar de forma conjunta el financiamiento con los cooperantes internacionales
y la planificacin eficiente del uso de fondos municipales para lograr una mayor
eficiencia de las inversiones

6.4.3 Promover una cultura de racionalizacin del uso el agua

a. Corto Plazo (2 aos):
Desarrollar un sistema de informacin sectorial para la mejor planificacin, control
y transparencia

b. Mediano y Largo Plazo (2-4 aos):

Establecer programas especficos de educacin y comunicacin sobre los beneficios
y uso racional de los servicios

Finalmente en cuanto a los servicios de en AMCG, y no obstante sea competencia de la

municipalidad y no del gobierno central, es relevante mencionar que EMPAGUA debe ser
objeto de atencin prioritaria ya que su aparente estabilidad oculta, en la prctica, una
situacin de crisis inminente, que debe ser llevada al nivel de discusin requerido. En
efecto, su capacidad de produccin de agua est en el lmite de las fuentes actualmente en
explotacin, su sistema de alcantarillado presenta problemas graves de estabilidad y su
situacin financiera no le permite adelantar inversiones en obras de ampliacin y
recuperacin. En los ltimos aos, las obras de ampliacin de suministro de agua se han
adelantado con base en recursos de cooperaciones no reembolsables. En el marco de su
naturaleza jurdica y autonoma actual y contando con la experiencia de su gerencia actual
en procesos de reforma, se podra plantear la exploracin de programas y estrategias
orientados a la trasformacin y fortalecimiento empresarial con una activa vinculacin del
sector privado.

57

7 Puestos Claves
Esta seccin tiene por objetivo el identificar los funcionarios clave en las instituciones del
Gobierno que tienen alguna atribucin decisoria, normativa, regulatoria o ejecutiva, en la
temtica relacionada a la propuesta de lineamientos de las polticas de infraestructura.

Transporte y Logstica
Institucin

Puesto clave

Ministerio
de Ministro
Comunicaciones,
Infraestructura y transporte

Funciones relacionadas a
la Poltica
Rector del Sector: definicin
de las poltica de transporte
y logstica

Viceministros Relacionados
Coordinar y participar en la
a los temas de: transporte,
implementacin
de
la
infraestructura, puertos y
poltica de transporte y
aeropuertos
logstica
Director
General
de
Priorizacin de inversiones
Caminos, Jefe de la Unidad
con base a necesidades
de Planificacin de la DGC
estratgicas
Director de COVIAL
Director de PROVIAL
Director de la DGAC

Asegurar la conservacin y
mantenimiento vial
Impulsar programas de
seguridad vial, incluyendo la
revisin de normativa
Finalizacin de la fase de
modernizacin
del
aeropuerto e impulsar una
visin integral

CPN, Empresa Portuaria JD y Director de la CPN, Promocin

e
Quetzal, Empresa Portuaria Presidentes de las Empresas implementacin del nuevo
58

Sto. Tomas de Castilla

Portuarias

marco legal e institucional,

asegurar la modernizacin y
ampliacin
de
la
infraestructura
y
la
provisin
eficiente
de
servicios portuarios

MINECO

Ministro

Participar en la definicin de
la poltica, impulso en el
nuevo
marco
de
competencia, asegurar la
implementacin de la Ley de
APP

Director de PRONACOM

Promover la facilitacin y
simplificacin de trmites
aduaneros

SAT

Intendente de Aduanas

MAGA

Viceministro de Sanidad Promover la facilitacin de

sanitarios
en
Agropecuaria y regulaciones tramites
fronteras

Ministerio de Gobernacin

Director de Migracin

Promover la facilitacin de
trmites migratorios en
fronteras

Ministerio de Finanzas

Ministro

Apoyo en la implantacin de
la ley de APP, impulso al
seguro de desastres, apoyo a
inversiones

59

Electricidad
Institucin
Ministerio
Minas

Puesto clave
de

Energa

y Ministro

Funciones relacionadas a
la Poltica
Rector del Sector

Viceministro de Energa

Definicin de la Poltica
Coordinacin y promocin
de programas de eficiencia
energtica

Ministerio
Ambiente
Comisin
Energa

de

Nacional

Medio Viceministerio de Desarrollo Coordinacin en proyectos

de generacin con base en
Sostenible
recursos renovables
de Presidente

Asegurar el cumplimiento de
la normativa, velar por las
funciones reguladoras

Instituto de Electrificacin Gerente, Gerente de EGEE, Programas de electrificacin

rural y apoyo a programas
Rural
ECOE, ETCEE
de subsidios a la demanda

Agua Potable y Saneamiento

Institucin

Puesto clave

Funciones relacionadas a
la Poltica

Municipalidades

Alcaldes, COCODES

Acciones
regulatorias,
impulso de proyectos de
introduccin de servicios de
agua
potable,
asegurar
recurso financieros para la
implementacin
de
proyectos, velar por la
calidad en la prestacin de
servicios

60

SEGEPLAN

Secretario

Apoyo en la definicin del

nuevo marco legal y la
planificacin del sector

INFOM

Gerente

Apoyo y asistencia tcnica a

municipalidades
y
asociaciones comunitarias
en la presentacin de los
servicios

MAGA, Ministerio de Salud, Ministros

Ministerio
de
Medio
Ambiente, Ministerio de
Salud

Coordinar las actividades

normativas y regulatorias en
el sector, apoyo a la
implementacin de nuevo
marco regulatorio

61

Bibliografa
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Expansin Indicativo del Sistema de Generacin 2008 2022. Guatemala.
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62