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Pero una descripcin como la anterior de la Administracin Pblica en sentido orgnico,
sin duda, en Venezuela sera ...............................estatales polticoterritoriales que
pueden considerarse como parte de la Administracin Pblica, y sin embargo no ejercen
el Poder Ejecutivo. En consecuencia, si bien todos los rganos del Estado que ejercen el
Poder Ejecutivo estn integrados en la Administracin Pblica; sin embargo, no todos
los rganos que conforman la Administracin Pblica ejercen el Poder Ejecutivo del
Estado, pues hay rganos de la Administracin Pblica que no dependen
jerrquicamente del Presidente de la Repblica, de los Gobernadores ni de los Alcaldes,
y que ejercen otros Poderes Pblicos distintos del Poder Ejecutivo.
Esta Ley Orgnica, inicialmente sancionada en 2001, ha sido objeto de mltiples
reformas, la ltima de las cuales en 2008 (Decreto Ley N 6.217, Gaceta Oficial N
5.890 Extra. de 3172008.).
Concentrndonos en el nivel nacional del Estado, es decir, en la Repblica, conforme a
la penta divisin del Poder Pblico establecida en la Constitucin (art. 136), el mismo a
nivel nacional se divide en cinco ramas que son las tres clsicas de los Poderes
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, a los cuales se agregaron los Poderes Ciudadano y
Electoral, a cargo todos, de rganos estatales autnomos e independientes entre s. Por
ello, adems de aqullos rganos que ejercen el Poder Ejecutivo, los rganos estatales
que ejercen el Poder Ciudadano (el Ministerio Pblico o Fiscala General de la
Repblica, la Contralora General de la Repblica y la Defensora del Pueblo) 3 y los
que ejercen el Poder Electoral (el Consejo Nacional Electoral y sus Juntas y
Comisiones) 4, si bien son autnomos e independientes del Poder Ejecutivo Nacional y
de los otros Poderes Pblicos, sin embargo, tambin son rganos que forman parte de la
Administracin Pblica de la Repblica, an cuando no sean parte de la
Administracin Central.
Igualmente, tambin conforman a la Administracin pblica de la Repblica, los
rganos de administracin y gobierno del Poder Judicial que a partir de la Constitucin
de 1999 (al eliminarse en antiguo Consejo de la Judicatura) son dependientes del
Tribunal Supremo de Justicia, en particular, la Direccin Ejecutiva de la Magistratura y
sus diversas dependencias
Regulados en general en la Ley Orgnica del Poder Ciudadano (Gaceta Oficial N
37.310 de 25102001), y en particular en la Ley Orgnica del Ministerio Pblico
(Gaceta Oficial N 38.647 de 19032007), Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo
(Gaceta Oficial N 37.995 de 582004) y Ley Orgnica de la Contralora General de la
Repblica y del Sistema Nacional de Control Fiscal (Gaceta Oficial N 37.347 de 17
122001)
Regulados en la Ley Orgnica del Poder Electoral (Gaceta Oficial N 37.573
de 19112002).
La Administracin Pblica Central de la Repblica (que ejerce el Poder Ejecutivo
Nacional) y a la Administracin Pblica Descentralizada Nacional, en 2001 se dict la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica, cuyas normas, se deca, tambin eran
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aplicaban supletoriamente, a las Administraciones Pblicas estadales y municipales, y
a los dems rganos del Poder Pblico (Art. 1) distintos al Poder Ejecutivo. Sin
embargo, como muestra del proceso de centralizacin que se ha desarrollado en el pas
desde 2000, la reforma de la Ley Orgnica de 2008 estableci directamente que sus
normas sern aplicables a la Administracin Pblica, incluidos los estados, distritos
metropolitanos y municipios, quienes debern desarrollar su contenido dentro del
mbito de sus respectivas competencias (Art. 2); disponiendo que sus normas de
aplican supletoriamente a los dems rganos y entes del Poder Pblico distintos a los
del Poder Ejecutivo.
Ahora bien, respecto de todo este complejo orgnico del Estado, que es la
Administracin Pblica, la Constitucin dispone que est al servicio de los
ciudadanos (Art. 141); lo que se reitera en el artculo 5 de la Ley Orgnica. En la Ley
de 2001 en lugar de ciudadanos, se haba utilizado la palabra particulares pus en la
Constitucin ciudadano responde al concepto ms restringido de ciudadana relativo a
los titulares de derechos polticos (Art. 39); la cual en la reforma de 2008 se sustituy
por la palabra personas, agregando que en su actuacin, la Administracin Pblica
est dirigida a la atencin de los requerimientos de las personas y la satisfaccin de
Regulada en la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia (Gaceta Oficial N
39.483 de 982010
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como se ha dicho, slo las actividades que sean de carcter sublegal. El Jefe del
Ejecutivo Nacional y otros rganos del Estado, en efecto, adems de realizar actividades
en ejecucin directa e inmediata de la legislacin e indirecta y mediata de la
Constitucin, ejercen actividades que son formal y sustancialmente distintas de la
anterior, realizadas en ejecucin directa e inmediata de la Constitucin como son las
actividades de gobierno. De ello, resultan los actos de gobierno que si bien interesan al
derecho administrativo, no se pueden considerar como formando parte de la actividad
administrativa.
Por otra parte debe indicarse que si bien la Administracin Pblica, tanto en su
connotacin orgnica como en su sentido material, constituye el objeto por excelencia
del derecho administrativo, no todo el derecho que regula a la Administracin Pblica,
es decir, a los rganos estatales que la conforman o a las actividades administrativas, es
derecho administrativo. En otros trminos, en el mundo del derecho no existen sujetos
de derecho o actividades respecto de los cuales pueda decirse que exclusivamente se
rigen por una sola rama del derecho. As como no se puede decir que las sociedades
annimas sean sujetos de derecho que slo se regulan por el Cdigo de Comercio, pues
tambin estn sometidas al Cdigo Civil, al Cdigo Penal y a todas las leyes de derecho
administrativo que por ejemplo regulan diversos sectores de la economa bancos,
seguros, mercado de capitales, etc.); en igual sentido, los rganos de la Administracin
Pblica, adems de estar sometidos al derecho administrativo, tambin estn sometidos
al derecho civil y al derecho mercantil, por ejemplo.
Por lo dems, esos sujetos de derecho o personas jurdicas estatales que interesan al
derecho administrativo, no tienen ..............................................personas jurdicas de
derecho pblico o la forma jurdica de las personas jurdicas de derecho privado. Por
ello, a los rganos de la Administracin Pblica, si bien regidos por el derecho
administrativo, sin embargo, en una forma u otra siempre se les interaplica de manera
variable, tanto un rgimen de derecho pblico como un rgimen de derecho privado.
El derecho administrativo, por supuesto, tiene siempre una preponderancia en esta
interaplicacin, pero el mismo no comprende la totalidad de las normas que se aplican a
los rganos de la Administracin Pblica del Estado ni a la actividad administrativa del
mismo. En otras palabras, la Administracin Pblica se rige por el derecho
administrativo, aun cuando en forma no exclusiva ni excluyente.
En todo caso, de lo anterior resulta que, por supuesto, la esta rama del derecho, la cual
consideramos que tiene que estar basada en la descripcin de dicho objeto. Por ello,
bien podra sealarse que el derecho administrativo es aquella rama del derecho pblico
que regula los sujetos de derecho o personas jurdicas que conforman al Estado; la
Administracin Pblica como complejo orgnico de esas personas jurdicas estatales, su
organizacin y funcionamiento; el ejercicio de la funcin administrativa dentro de las
funciones del Estado; la actividad administrativa, siempre de carcter sublegal
realizadas por los rganos de las personas jurdicas estatales en ejercicio de las
funciones normativas, jurisdiccional o administrativas, o la realizada por los particulares
a quienes la ley ha autorizado para ello, su rgimen y control; y las relaciones jurdicas
que se establecen entre las personas jurdicas estatales o las que desarrollan la actividad
administrativas, y los administrados, que moldea las formas de la actividad
administrativa.
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En el derecho administrativo formal, pues no existe un criterio clave absoluto para
diversos criterios, lo que adems responde al contenido heterogneo y mutable de la
actividad administrativa del Estado.
En cuanto a la jerarqua de las fuentes del derecho aplicable a la Administracin, la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica expresa formalmente el principio de legalidad
vinculndolo a la competencia, as:
Artculo 4. La Administracin Pblica se organiza y acta de conformidad con el
principio de legalidad, por el cual la asignacin, distribucin y ejercicio de sus
competencias se sujeta a lo establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana
de Venezuela, las leyes y los actos administrativos de carcter normativo dictados
formal y previamente conforme a la ley, en garanta y proteccin de las libertades
pblicas que consagra el rgimen democrtico, participativo y protagnico.
Se destaca de esta norma, como se dijo, tanto la indicacin formal de la jerarqua de las
fuentes del derecho: 1) la Constitucin, 2) las leyes y 3) los actos administrativos
normativos; como la referencia al principio teleolgico de la sumisin a..........propias
del rgimen democrtico.
Las fuentes del derecho, adems, para ser tales, deben haberse dictado formal y
previamente a la actividad que se regule, lo que implica la proscripcin de la
retroactividad de la ley.
II. LA ORGANIZACIN
MUNICIPAL
ADMINISTRATIVA NACIONAL,
ESTADAL
Como se ha dicho, dada la forma federal del Estado en Venezuela, que conforme al
artculo 4 de la Constitucin se ..niveles fundamentales de rganos que integran
la Administracin Pblica y que ejercen el Poder Ejecutivo, por lo que se puede
distinguir una Administracin Pblica Nacional cuyo Jefe es el Presidente de la
Repblica; una Administracin Pblica Estadal 11, cuyos Jefes, en cada uno de los 23
Estados de la Federacin, son los Gobernadores; y una Administracin Pblica
Municipal cuyos Jefes, en cada uno de los 338 Municipios del pas, son los Alcaldes.
Todos esos funcionarios son electos mediante sufragio universal, directo y secreto.
Como se dijo, la Constitucin y la Ley Orgnica de la la Direccin Ejecutiva de la
Magistratura y sus diversas dependencias
contienen principios que se aplican a la Administracin Pblica de todos los niveles
territoriales
............................ encuentran establecidas en las leyes nacional y estadales y en
las Ordenanzas municipales que se dicten por los respectivos rganos titulares de la
potestad organizativa. Estos son los que de acuerdo con el artculo 15 de la Ley
Orgnica de la Admi
Por tanto, la titularidad de la potestad organizativa slo puede ser asignada por la
Constitucin o la ley.
En cuanto a la Constitucin, esta atribuye a la Asamblea Nacional potestad organizativa
respecto de la Administracin Pblica Nacional (art. 187,9), as como respecto de otros
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rganos del Poder Pblico Nacional como los del Poder Ciudadano (Arts. 273, 290); y
los del Poder Electoral (Art. 292).
La Asamblea Nacional tambin tiene atribuida la titularidad de la potestad organizativa
en materia de organizacin de.
La palabra estadal es un venezolanismo jurdico, y se usa para identificar lo que
concierne a los Estados, los Municipios y dems entidades locales, con la obligacin de
establecer diferentes regmenes para dicha organizacin (Art. 169).
La Constitucin, por otra parte, en relacin con la Administracin Pblica Nacional,
estableci la reserva legal slo en relacin con la creacin de los institutos autnomos
(Art. 142); pero en cuanto a la organizacin de la Administracin Pblica Nacional
centralizada, asign la potestad organizativa al Presidente de la Repblica, en Consejo
de Ministros, dentro de los principios y lineamientos sealados en la Ley Orgnica
(art. 236,20).
En efecto, de acuerdo con lo establecido en el artculo 236 de la Constitucin,
corresponde al Presidente de la Repblica ..................................petencia de los
ministerios y otros organismos de la Administracin Pblica Nacional, as como
tambin la organizacin y funcionamiento del Consejo de Ministros, dentro de los
principios y lineamientos que seale la correspondiente ley orgnica.
Se vari, en esta forma, de manera sustancial, el sistema de la Constitucin de 1961, que
segua la tradicin constitucional iniciada desde el siglo XIX, y que rigidizaba la
organizacin ministerial que slo la ley poda determinar (Art. 193).
En desarrollo de esta potestad organizativa de rango constitucional atribuida al
Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, el artculo 58 de la Ley Orgnica le
atribuye la ....................................cin, competencia y organizacin de los ministerios y
otros rganos de la Administracin Pblica Nacional, con base en parmetros de
adaptabilidad de las estructuras administrativas a las polticas pblicas que desarrolla el
Poder Ejecutivo Nacional y en los principios de organizacin y funcionamiento
establecidos en la presente ley.
Conforme a esta atribucin, el Presidente de la Repblica ha dictado numerosos
decretos, sobre organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica Central,
donde se regulan los Ministerios y se enumeran sus competencias. En dichos decreto se
han establecido, adems, la estructura organizativa bsica de cada Ministerio, integrada
por el Despacho del Ministro y los Despachos de los Viceministros; estando estos
ltimos integrados en orden jerrquico descendente as: Direcciones Generales,
Direcciones de lnea y Divisiones (arts. 16 y 17).
Cada Ministerio, en todo caso, debe estar regulado internamente por un Reglamento
Orgnico dictado tambin por el Presidente en Consejo de Ministros, previa propuesta
del respectivo Ministro (Art. 18), en el cual se debe determinar la estructura y las
funciones de los Viceministros y de las dems dependencias que integran cada
Ministerio (Art. 17).
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Uno de los principios fundamentales de la organizacin administrativa es que los
rganos de la Administracin Pblica debe estar jerrquicamente ordenados y
relacionados de conformidad con la distribucin vertical de atribuciones en niveles
organizativos; estando los rganos de inferior jerarqua, sometidos a la direccin,
supervisin y control de los rganos superiores de la Administracin Pblica con
competencia en la materia respectiva (Art. 28).
Como se dijo, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, bsicamente regula la
organizacin de la Administracin Pblica Nacional ejecutiva (Art. 2), estableciendo en
sus ....................................tingue la Administracin Pblica Central del Poder Nacional
(Ttulo III) y de la Administracin Pblica Nacional Descentralizada funcionalmente
(Captulo II, Ttulo IV). Para ello, la ley Orgnica distingue, entre los rganos y los
entes. As, conforme al artculo 15 de la misma, se entiende como rganos, las
unidades administrativas de la Repblica, de los estados, de los distritos metropolitanos
y de los municipios a los que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos, o
cuya actuacin tenga carcter regulatorio; y se entiende que tiene el carcter de ente,
toda organizacin administrativa descentralizada funcionalmente con personalidad
jurdica propia; sujeta al control, evaluacin y seguimiento de sus actuaciones por parte
de sus rganos rectores, de adscripcin y de la Comi .......................................
A esta distincin clsica, se agreg en la reforma de la ley Orgnica de 2008,
formalizando una prctica desordenada de organizacin, una nueva organizacin en la
Administracin ...................................................sidades fundamentales y urgentes de la
poblacin (Art. 15), y las cuales se han establecido con las ms variadas formas
jurdicas, sin orden ni concierto, excluidas en muchos casos de la aplicacin de las
normas de la ley que en general se dirigen a los rganos y entes.
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Comunal), Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2011.
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y ss.; y La interaplicacin del derecho pblico y del derecho privado a la
Administracin Pblica y el proceso de huda y recuperacin del dere
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y ss.
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V. Ley Orgnica de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa (Gaceta
Oficial 39.451 de 2262010).
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46 V. Allan R. BrewerCaras, Contratos Administrativos, cit.,
pp. 130 a 137.
Revista Electrnica de Derecho Administrativo Venezolano N 1/2013
por ejemplo, en el carcter comercial de las actividades que
realice un Estado, sobre todo en el mbito de las contrataciones
internacionales. Con esta clusula, en particular, encontr fundamento
constitucional la posibilidad del arbitraje internacional
conforme a la Ley de Promocin y Proteccin de Inversiones
de 1999 47, a la Ley Orgnica sobre promocin de la inversin
privada bajo el rgimen de concesiones de 1999 48, y con arreglo
en los mltiples Tratados Bilaterales de proteccin de Inversiones
suscritos por la Repblica, bsicamente en el marco del
Convenio sobre arreglo de diferencias relativas a inversiones
entre Estados y Nacionales de otros Estados (CIADI) 49 .
Por supuesto, para la determinacin de la naturaleza de los
contratos no se pueden dar frmulas universales. Por ejemplo,
se han planteado discusiones sobre la naturaleza de tales contratos
en materia de emprstitos pblicos, tanto en el derecho
.......................................lizando
la vieja distincin entre actos de autoridad y actos de
.......................
pblico no sea un acto de autoridad ni un contrato de inters
pblico. Por ello, dicho criterio no puede utilizarse para determinar
la relatividad de la inmunidad de jurisdiccin, pues la
solucin al problema no se puede basar en la consideracin de
si el Estado suscribe el contrato haciendo uso de su soberana o
de sus poderes pblicos, o si son o no contratos de la Administracin;
sino en la naturaleza de las operaciones. En el caso de
los emprstitos, sin duda, el juez llamado a conocer de un problema
judicial en relacin a ellos, debe conocer, en realidad, de
cuestiones mercantiles y comerciales. Por eso, y con base en la
excepcin prevista en la Constitucin, los contratos de emprs
47 V. Ley de Promocin y Proteccin de Inversiones, DecretoLey N 356
(Gaceta Oficial Extra. N 5.390 de 22101999).
48 V. Ley Orgnica sobre promocin de la inversin privada bajo el rgimen
de concesiones, en Gaceta Oficial Extra. N 5.394 de 25101999.
49 V. Ley Aprobatoria del Convenio sobre arreglo de diferencias relativas a
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...
pblico intergubernamentales o interadministrativos, es
decir, celebrados ente personas jurdicas estatales. Los primeros
seran aqullos que se celebran entre la Repblica y los Estados
o Municipios, o entre stos, y que, por lo general, derivan
de los procesos de descentralizacin poltica y, en particular,
de transferencia de competencias entre los entes territoriales.
En efecto, el artculo 157 de la Constitucin establece que
la Asamblea Nacional, por mayora de sus integrantes, puede
atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas mate.......................tralizacin.
Con fundamento en una norma similar que estaba
en la Constitucin de 1961, en 1989 se dict la Ley Orgnica de
Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias
del Poder Pblico 42, en la cual se regularon los contratos
intergubernamentales que se deban celebrar entre la Rep
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en Allan R.
BrewerCaras et al., Leyes y Reglamentos para la descentralizacin
poltica de
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46 V. Allan R. BrewerCaras, Contratos Administrativos, cit.,
pp. 130 a 137.
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Gaceta Oficial N 39.503 de 692010.
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Agropecuaria Los Tres Rebeldes en Revista de Derecho Pblico, N 81, (enero
marzo), Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2000, p. 148.
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VII, Instituciones Polticas y Constitucionales, cit., pp. 196 y ss.
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V. la sentencia de la Sala Constitucional N 321 de 22 de febrero
de 2002
(Caso: Papeles Nacionales Flamingo, C.A. vs. Direccin de Haciend
del Municipio
Gucara del Estado Carabobo) en Revista de Derecho Pblico, N 8992,
Editorial Jurdica Venezolana, Caracas 2002.
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Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 162001.
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administrativos: (i) el proceso contencioso administrativo de
las demandas patrimoniales 80; (ii) el proceso contencioso administrativo
de las demandas contra las vas de hecho 81; (iii) el
proceso contencioso administrativo en materia de prestacin
servicios pblicos 82; (iv) el proceso contencioso administrativo
de anulacin de actos administrativos 83; (v) el proceso contencioso
administrativo contra las carencias administrativas;
(vi) el proceso contencioso administrativo de las controversias
administrativas; y (vii) el proceso contencioso administrativo
de la interpretacin de las leyes.
Debe sealarse adems, que en la Ley Orgnica se atribuy
competencia en el artculo 24.6 a los Juzgados Nacionales
de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa para conocer
de los juicios de expropiacin intentados por la Repblica, en
primera instancia, con la apelacin para ante la Sala Poltico
Administrativa del Tribunal Supremo, y cuyo procedimiento
se regula en la Ley de Expropiacin por causa de utilidad
pblica o social de 2002 84 .
..
En primer lugar, estn los procesos contencioso administrativos
de las demandas patrimoniales contra entes pblicos o
que estos puedan intentar, a cuyo efecto, el artculo 23 atribuye
a la Sala Poltico Administrativa del Tribunal Supremo, competencia
para conocer de:
1.
Las demandas que se ejerzan contra la Repblica,
los estados, los municipios, o algn instituto
autnomo, ente pblico, empresa, o
cualquier otra forma de asociacin, en la cual
la Repblica, los estados, los municipios u otros
de los entes mencionados tengan participacin
decisiva, si su cuanta excede de setenta mil unidades
tributarias (70.000 U.T.), cuando su conocimiento
no est atribuido a otro tribunal en
razn de su especialidad.
2.
Las demandas que ejerzan la Repblica, los
estados, los municipios, o algn instituto autnomo,
ente pblico, empresa, o cualquier otra
forma de asociacin, en la cual la Repblica, los
estados, los municipios o cualquiera de los entes
mencionados tengan participacin decisiva, si
su cuanta excede de setenta mil unidades tributarias
(70.000 U.T.), cuando su conocimiento
no est atribuido a otro tribunal en razn de su
especialidad.
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10. Las demandas que se interpongan con motivo
de la adquisicin, goce, ejercicio o prdida de la
nacionalidad o de los derechos que de ella derivan.
11. Las demandas que se ejerzan con ocasin del
uso del espectro radioelctrico.
12. Las demandas que le atribuyan la Constitucin
de la Repblica o las leyes especiales, o que le
correspondan conforme a stas, en su condicin
de mxima instancia de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa.
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Tirado, Aspectos de una tutela judicial ambiental efectiva, en Nuevos
estudios de derecho procesal, Libro Homenaje a Jos Andrs Fuenmayor, Vol. II,
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inters nacional, en Seminario sobre la Ley de Arbitraje Comercial,
Academia
de Ciencias Polticas y Sociales, Caracas 1999, pp. 169186.
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fundamentales y las actividades econmicas de inters general,
en Revista de Derecho, N 22, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2006,
pp. 123202.
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uno de ellos, referido a la esclavitud, lo mismo que el otro, referido al
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a la distribucin desigual, tanto cuantitativa como cualitativamente, del
trabajo y de sus productos. dem.
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pblicos,
vase Antonio de Pedro Fernndez, Algunas consideraciones sobre la
funcin pblica en la Constitucin de la Repblica Bolivariana
de Venezuela,
en Estudios de Derecho Administrativo: Libro Homenaje a la Universidad
Central de Venezuela, Volumen I, Imprenta Nacional, Caracas, 2001, pp.
307342.
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XXI. Estudios homenaje al Profesor Allan R. BrewerCaras, Tomo III,
Instituto
de Derecho Pblico, UCV, Civitas Ediciones, Madrid, 2003, pp. 29792994.
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