Libro Arti Ref Cod Pro Pen 8

Loretta
Monzn
Comentario Exegtico
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a la Ley que Regula el Proceso
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i$rativo
Loretta Monzn
Valencia de Echevarra
Abogada egresada de
la universidad San Mar-
tn de Porres. Magster
en Derecho, especia-
lizado en regulacin
de servicios pblicos
por la Pontificia Universidad Catlica del
Per. Con estudios de
Doctorado en Derecho en la misma casa

de estudios. Jueza del
Quinto Juzgado Tran-
sitorio Contencioso Administrativo de la Corte

Superior de Justicia de
Lima. Posttulo en Derecho Fundamentales.
Diplomada en Derecho
Administrativo, Conten-
cioso Administrativo,
Procesal Civil, Tributa-
rio y Fiscal, Aduanero,

entre otrs temticas
de la Administracin
Pblica. Docente del
curso "Derecho Procesal Admlnistrativo" y del
curso "Organizacin y
Administracin de Despacho Judicial y Fiscal".
Autora del Libro: "La

Pretensin lndemniza-
toria en el Proceso Contencioso Administrativo"

y de artculos referidos
a la Administracin Pblica. Ponente y asistente de diversas conferencias y seminarios

relativos al Derecho Administrativo
asuntos
Contenciosos Administrativos.
Lissett Loretta Monzn Valencia de Echevarra
COMENTARIO EXEGETICO
ALALEY
QI.IE REGULAEL PROCESO
C
ONTENCIO SO ADMIMSTRATWO
Decreto Supremo N" 013-2008-JUS
Sumillado, concordado y jurisprudencia
Comentario Exegtico a la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo

Lissett Loretta Monzn Valencia de Echevaria
Lissett Loretta Monzn Valencia de Echevarria

Diseo de portada: Jaime A. Vela Valencia
Composicin de interiores: Jaime A. Vela Valencia
Responsable de Edicin: Mario Matnez Puente
Editora y Distribuidora Ediciones Legales E.I.R.L.

Jr. Azngaro 1045
Of.
Telfonos: 426-2406
E
119
426-9601
-mail: ventas@edicio neslegales. org
www. edicioneslegales. org
Primera ecin: Enero 2011

Tiraje: 500 ejemplares
Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Peru
N'2010 - 06769
ISBN: 978-12 -302-258 -7
Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra

sin previa autorizacin escrita del autor y el editor.
Impreso en Per
Printed in Peru
Impresin:
Anibal Paredes Galvn
Av. Las Lomas 100 - S.J.L.
RUC 10090984344
Para quienes hacen posible que cada meta pueda ser superada,
Pablo, mis padres y mis hermanos,
Y en sta poca, con quienes comparto gran parte de mis das,
Rocio, Mariel, Hildebrando

muchas gracias.
Vctor.
INDICE
Introduccin
Prembulo
. El proceso contencioso administrativo
1.1. Antecedentes.............
1
2.
15
19
en el Peru ....
.........
19
19
Modelos procesales adoptados en el Per para el tratamiento del proceso

contencioso
administrativo..................
2.1. Modelo de Jurisdiccin Objetiva, de Revisin o Nulidad

2.2. Modelo de Plena Jurisdiccin o de Nulidad
Captulo
24
Objetiva......
Subjetiva......
24
26
Normas generales
Artculo l. Finalidad
Artculo 2. Principios
- Principio de integracin ................
* Principio de igualdad procesal
33
..
48
52
Principio de favorecimiento al proceso

Principio de suplencia de oficio
Captulo
47
54
..
56
tr
Objeto del proceso
Articulo 3. Exclusividad del proceso contencioso administrativo ................. ..

Articulo 4. Actuaciones impugnables ................
Articulo
5. Pretensiones
...............
1l
86
Artculo 6. Acumulacin de pretensiones .........

Artculo 7. Requisitos de la acumulacin de pretensiones
Articulo 8. Caso especial de acumulacin
65
de pretensiones sucesivas
Artculo 9. Facultades del rgano Jurisdiccional
..................
10
110
.............. 1L6
L20
Lissett Loretta Monzn Valencia de Echevara
Captulo
III
Sujetos del proceso
Subcapitulo
I: Competencia
Artculo 10. Competencia territorial

Artculo 11. Competencia funcional
Artculo 12. Remisin de ohcio
Subcaptulo
II:
136
140
143
Partes ilel proceso
Articulo 13. Legitimidadpara obrar activa

Articulo 14. Legitimidadpara obrar activa en tutela de intereses difusos
Articulo 15. Legitimidadpara obrar pasiva
Artculo 1. Intervencin del Ministerio Pblico
Artculo 17. Representacin y defensa de las entidades administrativas
147
.......
155
158
..
164
.........
171
Captulo IV
Desarrollo del proceso
Subcaphrlo I: Almisibilidad y procedencia de la demanda
demanda
Artculo
Artculo
18. Modificacin y ampliacin de la
Artculo
Articulo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
20. Agotamiento de la via administrativa
19.
Plazos
184
............
2l. Excepciones al agotamiento de la via administrativa
22. Requisitos especiales de admisibilidad .............
23. Improcedencia de la demanda
24. Remisin de actuados administrativos ...............
2.Efecto de la admisin de la demanda
Subcaptulo
Artculo
Artculo
Articulo
Artculo
180
II:
205
208
214
218
Ya procedimental
2. Proceso urgente
27. Reglas de procedimiento
............
28. Procedimiento especial ..................
29. Notif,rcacin electrnica ................
Subcaptulo
195
200
225
234
241
259
III: Meilios probatorios
Articulo 30. Actividad probatoria

Artculo 31. Oportunidad .............
212
280
Comentano Exegtico a la Leg que regulo elProceso Contencioso Administrotiuo
Artculo 32.Prueba de
Artculo 33. Carga
oficio
prueba
285
290
de la
Artculo 34. Obligacin de colaboracin por parte de la administracin
........
398
..
306
Captulo V
Medios impr gn1sri6s
Artculo 35. Recursos

Artculo 36. Requisitos de admisibilidad y procedencia
Artculo 37. Principios jurisprudenciales ..........
327
329
Captulo VI
Medidas cautelares
Articulo 38. Oportunidad .............

Articulo 39. Requisitos .................
Artculo 40. Medidas de innovar y de no innovar
Captulo
344
347
364
VII
Sentencia
........'....'.......
estimatorias
proceso
43. Transaccin o conciliacin ............
44. Especificidad del mandato judicial ............'
..
45. Ejecucin de la sentencia ................
la
sentencia
de
personal
de
cumplimiento
Artculo 46.Deber
Artculo 47. Ejecucin de obligaciones de dar suma de dinero ...'...',
Articulo 48. Pago de intereses
Artculo 49. Actos administrativos contrarios a la sentencia
Artculo 50. Costas y Costos
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
Artculo
41. Sentencias
382
42. Conclusin anticipada del
396
402
410
413
416
423
432
434
436
Disposiciones
Disposiciones complementarias ..........
Disposiciones derogatorias .................
Disposicin modifrcatoria
Disposiciones finales
443
443
444
444
Anexos
LeyN"
29364..........
449
Flujograma del procedimiento especial .................

Flujograma del procedimiento urgente
Modelo de auto de saneamiento ...............
Modelo de demandas
Modelo de sentencia estimatoria
458
459
460
'.
463
495
Fuentes de Informacin
Bibliogrficas
Libros colectivos.............
Fuentes hemerogrficas ................
Fuentes electrnicas
Ponencias y Tesis
501
513
514
516
511
l0
Abreviaciones usadas
Art.
Artculo
CC
Cdigo Civil
CPC
Cdigo Procesal Civil
Const
Constitucin de 1993
LPAG
Ley de Procedimiento Administrativo General
PCA
Proceso Contencioso Adminisativo
PJ
Poder Judicial
STC
Sentencia del Tribunal Constitucional
TC
Tribunal Constitucional
TUO
Texto Unico Ordenado de la Ley que regula el Proceso

Contencios o Administrativo
11
Texto nico Ordenado de la Ley que regula el

Proceso Contencioso Administrativo
Decreto Supremo N" 013-2008-ruS
El Presidente de la Repblica
Considerando:
Que, desde la promulgacin y publicacin de la Ley N' 27584,Ley que regula el proceso
contencioso administrativo, se han aprobado dispositivos legales que han compierrentado
y/o modihcado su texto e incluso existe jurisprudencia constitucional que modifica sus
alcances;
Que, entre las normas mencionadas, se encuentra el Decreto Legislativo N" 107, Decreto
Legislativo que modifica la Ley N' 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo, que modihc e incorpor varios artculos a la Ley N" 27584, Ley que regula el
proceso contencioso administrativo;
Que, la Segunda Disposicin Complementaria del Decreto Legislativo N' 107, estableci
que el Ministerio de Justicia, dentro de los sesenta (60) das contados a part de la entrada
en vigencia del relerido Decreto Legislativo, elabore el Texto Unico Ordenado de la Ley
N" 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo;
Que, mediante la aprobacin de un Texto nico Ordenado se consolidan las modificaciones hechas a un dispositivo legal con la finalidad de compilar toda la normativa en un solo
texto y lacilitar su manejo, por lo que es necesario contar con un nico texto que contenga
de modo integral los dispositivos legales relativos al proceso contencioso administrativo, a
fin que se cuente con un texto armnico sobre la materia.
De conformidad con lo establecido en el artculo 118" inciso 8) de nuestra Constitucin

Poltica, en el Decreto Legislativo N" 107 y en el Decreto Ley N' 25993, Ley Orgnica
del Sector Justicia;
DECRETA:
Atculo l.- Objeto

Aprubese el Texto nico ordenado de la Ley N' 27584, Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo, modihcada por Decreto Legislativo N' 1067, cuyo texto
l3
compuesto de siete (7) Captulos, cincuenta (50) artculos, dos (2) Disposiciones Complementarias, dos (2) Disposiciones Derogatorias, una Disposicin Modificatoria y cuatro (4)
Disposiciones Finales es parte integrante del presente Decreto Supremo.
Artculo 2.- Aplicacin ilel Decreto Legislativo

De acuerdo a lo dispuesto en la Quinta Disposicin Complementaria del Decreto Legislativo No 107, lo establecido en el artculo 29" deL Texto Unico Ordenado, aprobado por el
presente Decreto Supremo enfrar en vigencia a los ciento ochenta (180) das de la publicacin del mencionado Decreto Legislativo.
Artculo 3.- Refrendo

El presente Decreto Supremo ser refrendado por
1a
Ministra de Justicia.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintiocho das del mes de agosto del ao
dos
mil ocho.
ALAN GARCA PREZ

Presidente Constitucional de la Repblica
ROSARIO DEL PILAR FERNNDEZ FIGUEROA

Ministra de Justicia
14
INTRODUCCIN
El presente trabajo tiene por finalidad exponer algunas
ideas
a manea de comentarios, respecto del Decreto Supremo N' 0132008-JUS, denominado Texto nico Ordenado de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, los cuales surgen como
consecuencia de la experiencia y utilizacin dicho texto legal en el
desempeo de las labores judiciales diarias, la cual a su vez est dfuigda a los alumnos de Derecho y aquellos no especialistas que recin
se involucran en esta materia.
La motivacin que impuls a realzar este material, se sustent

en el hecho de apreciar, cmo el modelo de plena jurisdiccin regulado para el proceso contencioso administrativo, a pesar de haber
sido incorporado con la Ley 27584 en el ao dos mil dos, an sigue trayendo ciertas disyuntivas; especialmente, porque se pretende
actuar en este proceso judicial al igual que en el proceso civil; sin
embargo, ambos procesos guardan serias diferencias.
Inicialmente el proceso contencioso administrativo se regulaba

con las reglas del Cdigo Procesal Civil, y como tal, este proceso se
llevaba a cabo con los mismos principios y parmetros establecidos
para solucionar conflictos entre privados; sin embargo, dicho enfoque, ya no es aplicable; toda vez que, con la introduccin de la Ley
27584, no solo se empez a regular un proceso autnomo, sino adems se incorpor reglas procesales propias, para las controversias
surgidas entre los particulares y la Administraein Pblica; las que
a su vez, giran en torno del Principio de Tutela Jurisdiccional Efectiva, lo cual exige, entre otras cosas, una participacin ms activa
t5
del Juez e inclusive permite, que el juzgador pueda ir ms a dela

regla de congruencia paf satisfacer mejor los derechos e intereses
de los administrados.
Este trabajo ha intentado efectuar una labor exegtica, a fin de
servir de apoyo, orientacin y / o herramienta de estudio para introducirse en esta clase de proceso judicial, pues como r. pbdr apteciar a lo largo de los comentarios, se desarrolla muy brevemente
temas o incertidumbres afines que surgen durante el estudio de cada
dispositivo que contiene esta norma; los cuales, en muchas ocasiones, frente al vaco, tienen que servirse del Cdigo procesal Civil
para comprender mejor las figuras jurdicas que componen este proceso y que por ahora son supletorias conforme 10 establece la primera disposicin final.
Por otro lado, es pertinente mencionar que, a pesar de que la

doctrina comparada, a esta materia la denomina "Derecho Frocesal Administrativo"; en nuestra legislacin, pese a las crticas, se ha
optado por denominarla "Contencioso Administrativo,'; por ello, a
fin de diferenciarla del Cdigo Procesal Civil, consideramos que un
ordenamiento ms estructurado donde adems se incluya el tratamiento procedimental, regulado por laLey 27444, podra en un fururo llamarse "Cdigo Procesal Administrativo", mientras tanto,
solo nos queda conocer la regulacin contemplada en el D.S.
N" 013-2008-JUS y la Ley de Procedimiento Administrarivo General de manera separada, sin que ello sea bice para anarzarla de
manera concordadapara conocer mejor las reglas en la jurisdiccin
Contencios a Administrativa.
Para mejor ilustracin, con el objetivo de explicar y precisar
mejor los comentarios, se ha incorporado en algunos casos, el tratamiento que la legislacin contenciosa administrativa espaola y
argentina ha emitido en circunstancias similares, toda vez que del
anlisis comparado de dichas legislaciones con la nuestra se aprecia
gran influencia o similitud; asimismo, con el mismo objetivo, se ha
incorporado jurisprudencia emitida por nuestros tribunales judiciales, para tener una idea de cual es el criterio que vienen manejando
en cada caso.
t6
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F
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C
fr
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G
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Comentano Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Finalmente, solo me queda expresar mis deseos, por lograr que

este trabajo pueda servfu de alguna ayuda, a quienes desarrollan su
actividad labonl en esta especialidad y quizs provocar cierto inters y / o motivacin para que otros profesionales tambin puedan
realizar sus aportes, que complementen y / o mejoren las apreciaciones vertidas, para coadyuvar alograr una eficiente Administracin
de Justicia, especialmente en las controversias surgidas en este mbito del Derecho.
La autora
t7
PREMBULO
1.
El proceso contencioso administrativo en el Peni
l.l.
Antecedentes
proceso contencioso administrativo, con la vigencia de

la Ley 27584, adquiere cierta autonoma procesal, deja atrs las
reglas del Cdigo Procesal Civil e incorpora reglas innovadoras en
esta jurisdiccin pretendiendo cautelar eficazmente los derechos e
intereses de los administrados. Sin embargo, la accin contenciosa
administrativa no resulta ser nuevo en nuestro ordenamiento
jurdico, sino que gvarda sus orgenes legislativos en la Constitucin
de 1867 , y a 1o largo del tiempo ha ido evolucionado e incluyndose
en distintos dispositivos legales conforme 1o sealamos en el breve
comentario siguientel.
El
En la Constitucin de 18672, artculo 130o, se estableci que:

"LaIey determinarla organizacion de los Tribunales Contenciosos
Administrativos y 1o relativo al nombramiento de sus miembros";
con ello, si bien es cierto, no se regul el proceso como ahora lo
conocemos, al estar inmerso dentro del funcionamiento del Poder
Judicial, resulta ser un antecedente importante,todavez que permiti
el conffol judicial de las actuaciones de las entidades publicas.
Dicha circunstancia o potestad no
se
contempl expresamente en el
HUAPAYA TAPIA, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Administrativo. Juristas

Editores E.I.R.L. Primera Edicin, Per, 2006. pp.335-379.
PER, Constitucin Poltica, 1867; Publicacin virtual por Congreso de la Repblica; [Documento, en lnea]: http://www.congreso.gob.pelntley/Imagenes/Constitu/Cons 1867.pdf
[Consulta: 10 Juiio 2008]
l9
siguiente texto constitucional de 1933; ms bien en 1963, mediante

la Ley Orgnica del Poder Judicial, Decreto Ley 14605, publicado
el25 dejulio de 1963, se estableci en el artculo doce, 1o siguiente:
"Hay accin ante el Poder Judicial contra todos los actos de la
adminisnacin pblica, departamental y municipal que consdruya
despojo, desconocimiento y violacin de los derechos que reconocen
la constitucin y las leyes". Este dispositivo legal resulta particular,
por haber sido emitido durante la vigencia de la Constitucin de 1933,
porque dicho texto constitucional no contempl la accin contenciosa
administativa; sin embargo, se aprecia que, independientemente de
tal omisin, el Poder Judicial reconoce su facultad de controlar las
actuaciones de la administracin pblica.
Con la Constirucin Poltica de 1979, se empieza a reconocer

facultades expresas de control del Poder Judicial sobre las actuaciones
administrativas; as es de verse en el artculo dos cientos cuarenta,
que a la letra dice: "Las acciones contenciosos administrativas se
interponen contra cualquier acto o resolucin de la administracin
que causa estado. (,..) La ley regula su ejercicio. Precisa los casos en
que las Cortes Superiores conocen en primera instancia, y la Corte
Suprema en primera, segunda y ltima instancia".
Con dicha normativa constitucional, se mafca por primera vez

parmetros claros del Proceso Contencioso Administrativo, como el
concepto de causar estado y delimitar las competencias; a partt de
esta regulacin, como se podr ver ms adelante, se empieza a legislar
en materia contenciosa administrativa como una materia juridica

independiente, tanto p ar a establecer reglas del procedimiento as como
para determinar los lmites del control jurisdiccional. Este precepto
constitucional, como 1o han sealado varios autores, constituye el
hito de la regulacin del proceso contencioso administrativo.
Consideramos pertinente mencionar al Decreto Supremo 037-90TR, promulgado el08 de junio de 1990, porque fue emitido con la finalidad de establecer reglas procedimentales para accionar via accin
contenciosa adminisnativa en materia laboral; lo resaltante en este
20
Comentano Exegtico o Io Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
caso, es que el mismo
Ministerio de Trabajo regul los parmeffos del
proceso de revisin de sus propias actuaciones. Posteriormente, laLey

Orgnica del Poder Judicial de 1991, del 04 de diciembre de 1991, en
su artculo veintitrs, estableci 1o siguiente: "La Accin Contenciosa
Administrativa que frata el artculo 240 de 1a Constitucin, se rige, en
cuanto a sus reglas de competencia, procedencia y procedimiento por
su propia Ley" .Esta normatidad sir de base solo para la modificatoria de las reglas del procedimiento administrativo vigente en aquel
entonces, sin embargo, muy pronto se public el Cdigo Procesal Civil
donde se estableci los parmetros para accionar en sta especialidad,
a travs del Proceso de Nulidad del Acto Administrativo3.
En dicha poca estaba vigente la Ley 26lII, Ley de Normas

Generales de Procedimientos Administrativos, publicado el 30 de
diciembre de 1992, que modific algunos artculos del Decreto Supremo 006-67-SC de fecha 12 de noviembre de 1967 , en cuyo texto originario solo se contemplaba la facultad del Estado de impugnar judicialmente conffa actuaciones pblicas que atenten contra
el inters general, siempre que hayan sido emitidos por tribunales
administrativos, en los dems casos 1o haca la propia administracin; al modificar el artculo 08" del D.S 006-67-SC, se introdujo la
posibilidad de accionar va contencioso administrativo, contra las
resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo preci
sando inclusive cuales eran tales actuaciones, sin especificar el plazo. Dichas disposiciones fueron adecundose a 1o establecido por el
Cdigo Procesal Civil, vigente desde el 01 de enero de 1993, porque
regul en el subcaptulo VI, del Ttulo II, de la Seccin Quinta, las
reglas para la iniciacin y trmite de la Accin Contenciosa Administrativa, disponiendo que dicho proceso judicial constitua una
impugnacin de acto o resolucin adminisffativa y que implicaba
una accin de nulidad cuya finalidad erala declaratoria de Invalidez
o Ineficacia del Acto administrativo.
Este fue e1 primer modelo procesal Contencioso Administativo, cont con caractesticas de mera revisin, lo cual actualmente se encuentra desfasado y ser explicado ms
adelante.
2t
Conforme se ha mencionado, con la dacin del Cdigo

Procesal Civil se estableci un modelo procesal para las acciones
contenciosas adminisffativas caracterizada en la nulidad objetiva,
con 1o cual solo se permita a los jueces del Poder Judicial, controlar
la tegalidad de las actuaciones administrativas; limitndola solo a
determinar si el acto administrativo incurra o no en nulidad; de ser
el caso, se dispona la remisin de los actuados para que la entidad
pblica demandada vuelva a resolver, lo cual no garantizaba qve
resuelva mejor o que tutele realmente los derechos e intereses de los
administrados.
Con la Constitucin de 1993, articulo 148o, se estableci
1o
siguiente:
"Las resoluciones administratittas que causan estado son susceptb/es
de impugnacin me dante la accn co ntencioso-administratiya ".
Este texto constitucional, si bien mantiene la posibilidad de accionar contra las actuaciones de la administracin pblica [como en
la Constitucin anterior] solo hace alusin a resoluciones administrativas. Sin embargo, dado que la doctrina que subyace al Proceso
Contencioso Administrativo ha evolucionado y ha explicado cules
la nalidad de esta clase de proceso judicial, lapalabra "resolucin"
no ha limitado el accionar de los administrados ni la funcin del
Juez, pues sobre dicha referencia, se entiende que la accin se dirige
contra toda actuacin de la Adminisffacin Pblica.
A pesar de los cambios, econmicos, jurdicos y sociales que

trajo la Constitucin de 1993, elproceso contencioso administrativo
segua rigindose con las reglas de nulidad del acto, hasta que se
emiti la Ley 27584, de fecha 17 de Abril del2002; con dicha Ley
que regulaba el proceso contencioso administrativo, se derog
expresamente todas aquellas disposiciones que hacan referencia al
"Proceso de Nulidad Objetiva delActo Administrativo" establecido
en el Cdigo Procesal Civil, pata pasar a un modelo procesal de
22
Comentario Exegtico a la Leg qte regulo el Proceso Contenaoso Adrninistratiuo
"Nulidad Subjetiva o de Plena Jurisdiccin". Este dispositivo legal

constituy una de las conquistas ms resaltantes en esta materia,
porque estableci que este proceso tiene por finalidad tutelar los
derechos e intereses de los administrados; por dicha razn dot a los
jueces del Poder Judicial de facultades que les permitira cumplir con
tal objetivo; a diferencia del modelo procesal anterior donde solo se
limitaban a determinar si el acto administrativo impugnado incurra
en nulidad. Con estas facultades, los jueces quedaron premunidos
de potestades que les permiten anular los actos administrativos,
pronunciarse sobre el fondo de la controversia e inclusive ejecutar
sus decisiones.
A pesar de las voluntades polticas e innovaciones que introdujo

la Ley 27584, a los seis aos de vigencia, aun padecia de ciertas
deficiencias; por ello, en el mes de mayo del2008 se dictaron una serie
de modificaciones legislativas que alcanzaron las reglas del proceso
contencioso administrativo y en agosto del mismo ao se public el
Texto nico ordenado de la Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo a ffavs del Decreto Supremo 013-2008-JUS, cuya
finalidad es ordenar las reglas existentes en esta especialidad, para
contar con una normativa que sirva de cdigo unificado, lo cual es
objeto de comentario del presente trabajo.
Finalmente en el mes de mayo deI2009, mediante Ley 29364, se

introdujo una nueva modificatoria en esta jurisdiccin reiacionada
con la competencia funcional, disponiendo que en primera instancia sean atendidos por los jueces especializados en lo Contencioso
Administrativo, y las Salas Superiores atiendan las causas en apelacin y finalmente la Corte Suprema en Casacin; en dicha modificatoria tambin se dispuso que el Juez especialzado de trabajo rcsuelva las controversias laborales y previsionales que emergen como
consecuencia de la relacin laboral pblica.
Con este breve relato, podemos apreciar y ala vez comprender

que, a pesar que el control jurdico de las actuaciones administrativas
pueden tener arraigo en normatividades muy antiguas, la verdad es
23
Lissett Loretta Monzrr Valencia de Echevarra
que recin con la Ley 27584, desde abril del 2002, se introdujeron
las vigentes reglas del Proceso Contencioso Administrativo de plena
Jurisdiccin, 1o cual permite tutelar mejor los derechos e intereses
de los administrados.
2.
Modelos procesales adoptados en el peni para er tratarniento

del proceso contencioso administrativo
conforme se ha manifestado, el Proceso Contencioso Administrativo ha pasado por dos clases de modelos procesales; la primera denominada de nulidad o revisin objetiva y la segunda nulidad
subjetiva o de plena jurisdiccin que es el vigente. Se considera til
mencionarlo a fin de diferenciar y/o compararlos porque an existen rezagos de la costumbre de declarar o soricitar la nulidad objetiva sin ms, lo cual es perjudicial para los administrados y parala
justicia administrativa, porque no se cumple ra finaridad de plena
jurisdiccin que se aspira con esta legislacin.
2.1. Modelo de Jurisdiccin objetiva,
d,e
Revisin o Nuridad
Objetiva
Este modelo procesal fue inspirado en el sistema francs, surge del principio juzgar a la administracin es tambin administrar.
En este sistema el proceso contencioso administrativo opera como
un instrumento revisor de actos emitidos por rganos de ra Admi
nistracin Pblica. Dicha caracterstica es propia de la poca postrevolucin francesa, donde se deca que los jueces eran boca de Ley,
por tanto su funcin se limitaba solo aplicarla; por esa razn, los
jueces contenciosos administrativos no tenan mayor prerrogativa
que determinar si un acto administrativo incurra o no en causal de
nulidad.
El Cdigo Procesal Civil del Per del afro 1992, al conremplar la

accin contenciosa administrativa, estableci como nica finalidad
de este proceso judicial que el rgano jurisdiccional se pronuncie
sobre la Invalidez o Ineficacia del Acto Adminisuativo impugnado,
24
Comentario Exegtico a la Leg que regula
eL
Proceso Contencioso Administrotiuo
con 10 cual limit la facultad de los juzgadores solo a pronunciarse en

este extremo; por consiguiente, al determinarse que el acto adminisfrativo cuestionado se encontraba incurso en alguna causal de nuli
dad, se declaraba la invalidez y se proceda al reenvo, a fin de que la
autoridad administrativa vuelva a pronunciarse sobre el tema objeto
de controversia; 1o cual no significaba que el Juez ordenaba a la Adminisnacin lo que tena que hacer, sino pues solo sealabalarazn
de la nulidad, con lo cual no se garantizaba que la prxima vez,la
administracin se pronuncie acorde con el derecho reclamado.
Segn lo sealado precedentemente, se podra decir que la legislacin contenciosa administrativa en dicha poca no alcanzaba
la efectiva tutela de los derechos de los administrados, porque la
declaratoria de nulidad del acto administrativo demandado, no implicaba el reconocimiento del derecho vulnerado. En tales casos, si
no mediaba una medida cautelar que suspendia el acto administrativo impugnado, no era extrao tener una sentencia que ampare la
pretensin y no sirva paranada, porque en virtud del caracter de ejecutividad del acto administrativo poda haberse ejecutado durante el
ffanscurso del proceso judicial.
E spinos a- S
aldaa B arr er a explica 1o s iguiente
"El denominado contencioso objetiuo o de Nulidad, es conocido con

mrito a que si la actuacin de la administracin no
es conforme a derecho, judcialmente ser declarada Nula (en rigor
lo que se consagra es la anulacin de la actuacin impugnada).
Constituye el mecansmo mediante el cua/ se evala /a actuacin
a
de Ia admnistracin, lo que Ia doctrina llam un proceso el acto "
ese nombre en
Margain Manautou, sostiene que:

de llegitimidad, el Tribunal no tiene todas las
de un luez, no puede ms que pronunciar la
habituales
facultades
"En el Contencioso
ESPINOSA-SALOAA BARREDA Eloy. En Cdigo Procesal Constitucional Poceso

Contencioso Administrativo y Derecho de los administrados. Editoriai Palestn, 2004, p. 154
25
anulacin del acto que se le ha sometdo pero sin poder reformarlo,

es deciti modificarlo; no puede ms mantener el acto, si desecha
el recurso o anularlo
.) y sobre todo no puede pronuncar una
condenacin pecuniaria " s .
Siendo as, resulta evidente que el proceso de nulidad objetiva,

tambin conocido como de revisin, era un proceso judicial, que si
bien es cierto pretenda que los actos administrativos sean controlados por el Poder Judicial, dicho control estaba supeditado o limi
tado a la legalidad administrativa; es decir, de ampararse la accin
contenciosa administrativa, solo se declaraba la nulidad, mas no se
pronunciaba sobre el derecho invocado. Por dicha experiencia se
sostiene que "Toda tesis que pretenda reducir las potestades de la
Magistratura en orden a encausar la legalidad de la acruacin administrativa, es contrara ala lgica de un Estado de derecho, en el
que es consustancial que los jueces puedan ejercer sin restricciones
el control jurdico de la Administracin Pblica, en tutela del orden
constitucional y de los derechos e intereses de los administrados".
2.2. Modelo de Plena Jurisdiccin o de Nulidad Subjetiva
El modelo del proceso contencioso administrativo de Plena Jurisdiccin, fue incorporado a nuestra legislacin con la Ley 27584,
Ley que regula el proceso contencioso administrativo desde el ao
2002; con su entrada en rigor se efectua el trasvase o derogatoria del
modelo de nulidad objetiva o de revisin objetiva. Por ello actualmente, el Juez Contencioso Administrativo, no slo tiene facultad
paru declararlanulidad del acto administrativo contrario a Ley, sino
adems puede pronunciarse sobre el fondo del asunto en controversia e inclusive utilizar todos los mecanismos legales necesarios para
ejecutar sus decisiones.
MARGAIN MANAUTOU, Emilio. De
1o contencioso administativo de anulacin o de

ilegitimidad, Editorial Porrua, Mxico, 2002, p. 05.
peNS OROBZ, Jorge. "El Proceso Contencioso Administrativo en materia Tributara" , en Themis Revista de Derecho, Segunda Epoca /2000/ N" 41, Lima, pp. 73 a\ 97
.
26
Comentario Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Administrotiuo
Asimismo,las facultades de plena jurisdiccin, permiten que los

jueces contenciosos administrativos, no Solo puedan efectuaf contfol
de legalidad sino tambin ejerzan control de constitucionalidad
sobre los actos emitidos por la administracin pblica, a fin de
tutelar mejor los derechos e intereses de los adminisffados; con 10
cual se les permite no slo pronunciarse sobre los aspectos formales,
sino tambin sobre el derecho de fondo objeto de conffoversia y de
ser el caso ejecutar las decisiones contra Administracin Pblica.
Dans Ordoez, seala que:
"La pretensin procesal de plena lursdiccin no se lmita a solicitar
al Poder ludicial la anulacin del acto administrativo cuestionado,
sino el reconocimiento de una situacin juidica indfuidualimda y
la adopcin de las medidas adecaadas para el pleno restablecimiento
de la misma, entre ellas Ia indemnizacin de los daos y perjuicios
caando corresponda"T
Espinosa-S alda,a Barrera ha sealado lo siguiente:

"En el contencioso-administrativo subjetivo o de plena jurisdiccin,
el anlisis jurisdiccional no se circunsc'ribe a determnar si Ia
administracin acto conforme a derecho o no, sino si en su quehacer
respeta los derechosfundamentales de los adminstrados"I
Priori Posada seala 1o siguiente:

del cual los particulares pueden en
ejercicio de su derecho de accin, solicitar tutelajurisdiccionalfrente
a una actuacin de la Administracin Pblica. Pero debe tenerse
en cuenta que, en virtud del derecho a la tutela juisdiccional efectiva, la pretensin que dirija el particular contra la Adminstracin
"(...) el instrumento a travs
rbid,
Op. cit, p. 159
27
tendr comofnalidad no solo reysar Ia legaldad del acto admnistrativo lomo era en el antiguo sistema francs sino- declarando
su validez e inttalidez, sino que el derecho a la tutela jurisdiccional
efectiua determina que el palticular puede planteal una pretensin
solicitando una tutela a la situacin jurdica subjetfua que alega
que le ha sido yulnerada o le esta siendo amenqzada"e
Dromi sostiene
1o siguiente:
"En Ia pretensin procesal, denominada de plena jurisdiccin, solicita el rgano jurisdicconal no solo la anulacin del acto sino el reconocimiento de una situacin jurdica individualiznda, restaurando
las cosas a su primittto estado, o bien en su caso, atendendo una
demanda de indemnimcin, para nterponer esta accin, no basta
inyocar un inters, sino que es necesario tener como base una lesin
de un derecho subjetiuo" ro
Como se puede apreciar, existen diferencias entre uno y oo

modelo procesal, de donde se puede inferir que el contencioso
administrativo de plena jurisdiccin representa un proceso ms
garantista, pues permite que los administrados puedan lograr la
satisfaccin de sus derechos e intereses en sede judicial.
Las caractersticas y/o diferenciasrr ms saltantes que se hace
importante destacar son las siguientes:
l0
l1
PRIOzu POSADA, Giovanni; "Comentarios alaLey del Proceso Contencioso Admrnistrativo", Ara Editores, 3'Edicin, Lima, 2007, p. 81.
DROMI, Roberto; Derecho Administrativo, Tomo II, Gaceta Jurdica, Primera Edicin
Peruana, 2005. p. 559
MORGAIN MANAUTOU, Emilio, De lo Contencioso Administrativo de anulacin o de
ilegitimidad. XI Edicin, Editorial Porra, Mxico, p. 04.
28
Comentano Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Adtninistratiuo
Plena Jurisdiccin
Nulidad Objetiva
- Se alega la violacin al
derecho subjetivo o de
Se alega la violacin a la
Ley.
garanta constitucional.
- No
Existen medios para ha-
se cuenta con medios

para cumplir con las sentencias.
cer cumplir las sentencias.
- El efecto de las senten-
- El efecto es
cias es interpartes.
- No se puede dar instruc-
solo anula la resolucin sino adems cuenta

con facultades para reglamentar la decisin
-No
ciones a la administracin
sobre el contenido de un
nuevo acto
Con este breve repaso sobre los antecedentes y aspectos resaltantes, de cada modelo procesal, podemos introducirnos al ordenamiento procesal y comprender por qu los dispositivos legales, en
este caso, estn orientados a tutelar los derechos e intereses de los
administrados.
29
Normas Generales
(r)
o
o
L
l.t
xtJtu
?
zl
o
()
La accin contencioso administrativa prevista en el artculo
148'de la Constitucin Poltica tiene por finalidad el control juri

dico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administracin
pblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los
derechos e intereses de los administrados.
Para los efectos de esta Ley, la accin contencioso administrativa se denominar proceso contencioso administrativo.
Concordancia:
Constitucin: art. 139", inc. 6,148.

Cdigo Procesal Civil: art. 1", 2";
Ley de Procedimiento Administrativo: art. 218" ;
Ley Proceso Contencioso Administrativo : art. 7 " ;
Ley Org del Ministerio Rblico: afi. ry, J", 33" inc. 4, 35 inc.
2, 40
tnc'
5,42trrc.6;
Ley Org. del Poder Judicial: afi.23".

Comentario:
Para comprender la finalidad del proceso contencioso administrativo y sus alcances de plena jurisdiccin incorporada a nuestlo
ordenamiento, eS pertinente tener en cuenta que la proteccin de los
derechos e intereses de los administrados alcanza especial relevancia en esta poca, de respeto por los derechos fundamentales. Con la
Constitucin de 1993 se efecta el trasvase de un Estado legal a uno
Constitucional de Derecho 1o que ha generado que la proteccin de
los derechos fundamentales adquiera todo el protagonismo'
33
En esta poca, tambin se advierte que el rol del Estado

en la economa ha ido variando, al punto de tener el carcter de
subsidiario, dejando abierta la puerta a la inversin privada para
que incursionen en actividades comerciales permitiendo inclusive
que realicen actividades que antes estab a a cargo del Estaclo; 1o cual
genera una reformulacin de las actuaciones de la administracin
pblica y con ello de los ordenamientos jurdicos.
Desde el enfoque, se entiende la necesidad de incorporar innovaciones en la gestin pblica, cuyo objetivo es romper usos y
abusos, lo que ha sido denominado como revolucin administrati
va, que implica un nuevo orden de la prctica administrativa, de ra
forma de la gestin pblica, con renovadas categorias para mejorar
el control de los resultadosr; donde, resulta intrnsecamente involucrado el anlisis econmico del derecho, a fi.n de evitar que los sistemas jurdicos alahora de legislar generen desperdicios, porque 1o
que se busca, es un derecho que sin olvidar otros aspectos o val0res
a los cuales se deba, sea un derecho eficiente; es decir, un derecho
que evite el uso inadecuado de los recursos, creando incentivos en
conductas correctas para ese n2.
Trasladando dichas ideas al caso que nos concierne, se puede
inferir que el modelo procesal de nulidad objetiva del Contencioso
Administrativo, era un sistema retrgrado, porque no slo no tutelaba los derechos de los administrados sino que adems generaba ineficiencias en la Administracin Pblica y en la Administracin de
Justicia, porque era un ptoceso de nunca acabar, dado que los jueces
al sentenciar, no podan solucionar la controversia, s1o delimitaban
la nulidad incurrida en el acto administrativo impugnado y sin que
nada garantice la proteccin de los derechos demandados, nuevamente se volva a mover la actividad administratva, para cumplir la
orden judicial [aunque sin tutelar al administrado]; a diferencia del
DROMI, Robeo. "La Revolucin del Desarrollo, Innovaciones en la Gestin Pblica". Hispania
Libros, Primcra Edicin, Buenos Aires, 2007 . pg. 23.
BULLARD GONZALE,S, Alfredo. "Derecho y Econorna; el Anlisis econrirnico de lls lnsrituciones legales". Palcstra, Primera Edicin, 2003. pg. 39.
34
Comentario Exegtico a la Leg que regula eI Proceso Contencioso AdmirListratiuo
actual modelo de plena jurisdiccin, donde se reducen los costos

de la justicia, en tanto elJvez no slo controla el acto administrativo sino adems se pronuncia sobre el fondo e inclusive ejecuta sus
decisiones; con 1o cual se logra proteger eftcazmente los derechos
de los administrados y principalmente, se da por concluida la controversia o incertidumbre jurdica iniciada en sede administrativa.
Por esas razones, este primer artculo es considerado la piedra
angular de todo el proceso contencioso administrativo, no solo
porque de aqu se desprende la finalidad de este proceso sino porque
adems se puede evidenciar los alcances de la tutela encomendada
allvez para los administrados; cerrando con ello, el crculo iniciado
con las peticiones de los administrados u otros procedimientos
administrativos.
De 1o establecido en esta norma, ms all de ser tan corta literalmente, involucra una serie de derechos y garantas que nos conduce
a la siguiente interrogante: Cul es el rol del luez en el proceso
contencioso administrativo? Cuya respuesta sera:
Ejercer control jurdico sobre las actuaciones de la Administracin Pblica sujetas a derecho administrativo.
Ejercer efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Dichas respuestas requieren de un anlisis ms amplio para

entender el ro1 del Juez y la finalidad del proceso.
a)
Control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de

la admini stracin pblica3sujetas aI derecho administrativo
Sintetizando, lo expresado por Espinosa - Saldaa Baneda, Eloy. En "Las dif'erentes fonrras
Adrninistracin I'}blica" en Material del Mdulo de DerechoAdministrativo, XII Profa,2009, pg.18 y 19. LaAdministracin Pblica cuenta con las
siguientes lormas de actuacin:
de Actuacin con las que cuenta la
35
Cuando hablamos de control jurdico, ante todo nos referimos

a la intervencin del Poder Judicial sobre las acfuaciones de la Administracin Pblica; es decir, al control que har el Juez Conten-
cioso Administrativo sobre el Acto Administrativo demandado,

cual incluye control de legalidad y de constitucionalidad.
1o
Cuando la Ley seala 'Actuaciones de la Administracin Pbli

ca", rtt:liza un trmino muy amplio, que puede llevarnos a confusiones respecto de las competencias del Juez Contencioso Administrativo, porque a pesar que toda actuacin pblica puede ser emitida
dentro del mbito del Derecho Administrativo, no todas, pueden ser
objeto de control jurdico por parte del proceso contencioso administrativo; pues como se explica a continuacin, slo son objeto de
este conffol, las actuaciones pblicas sujeto a derecho administrativo;
asimismo en este caso estamos ante un control externo, porque el
control interno o vertical Io realiza la misma autoridad mediante los
recursos administrativos o las nulidades de oficio.
En efecto, a pesar de que laLey 27584, tiene aproximadamente

ocho aos desde su vigencia, hay quienes aun piensan que el Poder
Judicial puede controlar toda actuacin pblica; es decir, actos legislativos [del Poder Legislativo o Ejecutivo] e inclusive cualquier
decisin pblica [polticas, de gobierno o tcnicas]. Como sabemos,
l.
I-lechos dc la Administracin.- Mcro compotarnieuto o actividad material. no prevista en

norma alguna y que no alecta derechos de otras personasi Ljcm: Pintada de f'achada cle una
entidad pblica.
Actos de Administracin lntema.- Actos que obligan solo a los intcgrantcs dc una entidad
pblica, cuya finalidad es hacer funcionar la actividad o scrvicios que le han sido confiados.
Contrato del Dstado o Estatales.- Acuerdo entre cl I;stado y particularcs, con el cual se
asumen ciertas responsabilidades dcl entorno cstatal. Algunas clases:
3.1 Contratos de la Adnlinistracin.- Acuerdos desprendidos de imperio, comportndose
corno privado y como tal sujcto al derecho privado.
3.2 Contratos Administrativos.- Acuerdo con parliculares o con otra entidad pblica. e.jerciendo impcrio. alega inters general y goza de prerrogativas.
3.3 Contratos o Convcnios Intcradnlinistrativos.- Acuerdo entre cntidadcs pblicas. prinra
inters por realizar funcin pblica o scrvicio pblico.
Reglamentos.- Parmetros de Alcance General destinadas a establecer reglas de conducta
en las reparticiones del estado.
Actos Administrativos.- Declaracin de voluntad de la Administracin Pblica cn ejcrcicio
dc luncin administrativa, tiene ei-ectos jurdicos directo en un particular.
36
Comentano Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administrotiuo
si queremos efectuar conffol de constitucionalidad de las leyes o

normas infralegales, se tiene expedita la Accin de Inconstitucionalidad o Popular, respectivamente, ante el Jvez Constitucional para
1o cual se debe recurrir a las reglas del Cdigo Procesal Constitucional del Per, Ley 28237, publicado el31 de mayo del2004 y vigente
desde 01 de diciembre del mismo ao; 1o cual representa otajurisdiccin que no es objeto de este trabajo.
Asimismo, consideramos pertinente sealar que si bien el con-
troljurdico que se ejerce
en nuestro proceso con estas nuevas reglas,
no solo es de legalidad sino tambin de constitucionalidad, ello no

significa que el Juez Contencioso Administrativo pueda atribuirse
competencias del Juez constitucional; como en ocasiones se solicitan en las demandas, porque el control difuso que se ejerce en virtud
del Artculo 9" numeral 01 de la Ley 27 584, est dada para aphcarla
en el curso de un proceso contencioso administrativo, mas no para
ser objeto de pretensin principal, porque eso es competencia del
Juez Constitucional. Por consiguiente, el control Jurdico sobre la
Administracin Pblica, que ejercen los jueces contenciosos administrativos, es un control jurdico externo, qve reahza el Poder Judicial sobre los actos administrativos demandados, despus que hayan
agotado la va administrativa, previo procedimiento regular salvo
aquellos casos exentos de dicho requisito.
Los actos administrativos son los ms cuestionados; la Ley

21444, Artculo 1", numeral 1.1, lo ha conceptualizado de la si
guiente manera:
"Son actos administratitos, las dec/araciones de las entidades que
en el marco de normas del derecho pblico, estan destinadas a
producir efectosjurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos

4.
de /os administrados dentro de una actuacin concrett"
Segn dicho collccpto. no puede conlindirse acto adnrinistrativo coti acto dc Adnlinistracitin:
porque sta ltima actuacin est dirigida a impulsar u ordenar la administracitr intenra dc las
entidados; por ello, por s solas no pucden scr impugnablcs ante el Proceso Contencioso Administrativo. l-os actos de adntinistracin intema estn setialadas expresamentc cn el ar1culo 02
de la l.cy 27444.
37
Lissett Loretta Monzn Va,lencia de Echevarra
De la norma citada, se puede colegir que para que una actuacin

administrativa sea considerada acto administrativo, debe contar con
cinco particularidadess, las cuales a su vez deben ser cumplidas de
manera concurrentes; por tanto, para determinar si estamos frente a
un acto administrativo impugnable judicialmente en 10 contencioso
administrativo, se debe verificar dos cosas: i) Que el acto que se
impugna sea considerado un acto administrativo, y ii) que tal acto
adminis trativo h aya agotado Ia v ia a dminis trativa.
Las caractersticas y/o requisitos que debe cumplir esta actuacin pblicapara que sea considerado un acto administrativo son
los siguientes:
1.
Tiene que ser
la
declaracin de alguna entidad pblica
(expresas o fictas).
2.
Ser emitida dentro del marco del derecho pblico. (Derecho

Administrativo).
3. Debe producir efectos jurdicos externos. (El acto debe

alterar alguna situacin de hecho o derecho).
MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativo General. Gaceta Jurdica, Quinta Edicin, 2006, Lima, pg. 109-lll.
Ley27444,TtuloPreliminar,Artculol.-mbitodeaplicacindelaley.- LapresenteLeyser
de aplicacin para todas las entidades de la Administracin Pblica.
Para los fines de [a presente Lev, se entender por "entidad" o "cntidades" de la Administracin
Pblica:
l. El Poder jecutivo. incluyendo Ministerios y Orgiu-risrnos Pblicos Descentralizados'
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial:
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiemos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitucin Poltica del Peru [T.2ll,$2131 y las leyes confieren
autonoma:
7. l.as dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades
se realizan er-r virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las
nornas comunes de derecho pblico, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro
rgimen:1,
8. Las personasjurdicas bajo el rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme
a la nonnativa de la materia.
38
Comentaro Exegtico a lo Ley que regula el Proceso Contencoso Adnirtstratiuo
4.
Los efectos deben recaer sobre intereses, obligaciones o

derechos de los administrados.
5. Deben referkse a una situacin
concreta o que puede tenet

efectos individualizables. (Caso o supuesto plenamente
identificable del administrado).
En la prctica, hay otras actuaciones administrativas atendidas

en esta jurisdiccin, 1o cual trata el siguiente captulo, pero entre
ellas no est el acto de administracin interna.
Un acto de administracin interna, es aquel emitido por las entidades para otganizar o hacer funcionar sus propias actividades o
servicios; por ejemplo, podra ser, aquella resolucin con la cual se
designa al Procurador Pblico de alguna entidad Administrativa o
aquel memorndo mediante el cual un funcionario superior ordena
a sus inferiores hacer algo propio del funcionamiento de la entidad.
En esos casos, ninguno de ios dos ejemplos pueden calzar dentro de
un proceso contencioso administrativo, porque estn dados dentro
del marco de una organizacn interna, solo est dirigida a hacer
funcionar las actividades de la entidad y aunque est referida a una
persona o grupo, no podra ser entendida como acto administrativo
porque no genera o altera efectos jurdicos dentro de una situacin
concreta o individu alizable.
Comprender la diferencia entre acto administrativo y

acto de administracin interna es importante porque existen
procesos contenciosos administrativos incoados cona actos de
administracin interna, sin embargo eso no puede ser; hay quienes
en el entendido de que basta impugnarlos en lavia administrativa,
aunque sea improcedente, para entender que pueden generar un
pfoceso contencioso administrativo, 1o cual no es vlido.
Si los actos de administracin internaT se emiten dentro del funcionamiento y / o operatividad de la entidad, que trascendencia ten-
Iey 27444,Artculo 0I
39
dra judicialzarlo, poque el Iuez no podra sustituir la orden de un

funcionario pblico si aquella no est individualizando ni se omite
sobre una situacin concreta sino pensando en el cumplimiento de
los fines y/o politicas institucionales. En estos casos, estamos frente
demandas improcedentes, lo cual debera ser advertido desde Ia calificacin, para evitar llevar adelante procesos manifiestamente innecesarios pues no es controlable en nuestro proceso la forma como
las entidades se organizan internamente.
Sabiendo que los actos administrativos pueden ser controlados

jurdicamente, por el Poder Judicial a travs del Proceso Contencioso Administrativo; es necesario comprender que dichos actos
conforme 1o seala el artculo 148" de la Constitucin Poltica del
Per, deben causar estados y/o circunscribirse en lo establecido en
el artculo 218" de la Ley 27444; es decir, el acto administrativo debe
agotar la via administrativa.
Ahora bien, la historia que emana del trmino "Causar estado"

ffae confusiones porque es recogida de la experiencia espaolae de
la jurisdiccin contencioso administrativa de 1888; el autor del proyecto de Ley, Santamara de Paredes, expres que "se entender que
causa estado las prolidencias, cuando contra ellas no quepa recurso alguno
en la via gobernativa" l0; 1o que trasladado a nuestra poca y a nuestro
1.2
No son actos administrativos:
1.2.1 Los actos de administracin intema de las entidades destinados aorganizar o hacer funcionar sus propias actividades o scrvicios. Estos actos son regulados por cada entidad. con
sujecin a las disposiciones del'ftulo Preliminar de esta Ley y de aquellas norrnas que
expresamente as lo establezcan.
1.2.2 t-os comportamientos y aotividades materiales de las entidades.
MARTIN TIRADO, Richard, "Acto que causa estado" Es aquel que agota o pone fin a la va
administrativa porque fija de manera definitiva a voluntad de la Administracin, constituye la
manil'cstacin final de la accin administrativa respecto de la cual o es posible la interposicin
de otro recurso administrativo". Distinguir entre: - Acto firme, - Acto consentido, - Cosa decidida en sede administrativa. Ponencia dada sobre "Proceso Contencioso Administrativo" pg. 5,
para el Proyecto de Mejoramicnto de los Servicios de Justicia, en Biblioteca Digital PMSJ,
Archivo, Presentaciones-Ponencias [en lineal [Consulta: l0 enero 2010]. hp://pmsj.org.pe/
nweb/html/index.php
ibid, pag. t+
1
r
lo
DANOS ORDOEZ, Jorge. "El Proceso.Contencioso Administrativo en materia Tributaria",

en Themis Revista de Derecho, Segunda Epoca /20001 N" 41. Lima, pp. 13 al 97.
40
Comentaro Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Admin.i.st.ratiuo
caso concordado con la Ley 2744\ implica haber agotado los recursos en lava administrativa. Siendo asi, entendemos que causar estado, viene a ser aquel acto de agotamiento de la va administrativa,
a travs de los recursos administrativos.
A pesar de 1o expuesto, este trmino suele ser objeto de discrepancias, porque hay quienes sostienen que para que cause estado
la mxima autoridad de la entidad debi haber emitido pronunciamiento; sin embargo, otros sostienen que puede haber actos administrativos que a pesar de causar estado no pueden generar un proceso contencioso administrativo, porque fueron emitidos en primera
instancia administrativa y no fueron impugnados; lo cual significa
que quedaron consentidos en sede administrativa, sin siquiera haber
agotado todas las instancias; es decir, un acto administrativo que ha
causado estado por haber quedado consentido. Segn 1o expresado
anteriormente, en el segundo caso, no se podra recurrir a un proceso contencioso administrativo porque al no haberse impugnado, ha
quedado firmen, lo cual es inamovible, segn el artculo 2I2" dela
Ley 27444.
Lo que sudede es que la norma constitucional actual no ha mejoradolaconcepcin del sistema contencioso administrativo del texto
constitucional de 1.979, porque continua centrndolo en su faz impugnatoria y establece la regla de causar estado como presupuesto
procesal ineludible para acceder alajurisdiccin contenciosa administrativa, sin haber distinguido y/o dejado sentado la posibilidad
de reconocer que existen formas de tutela que no pueden encajar en
un sistema recursivo12. Sin embargo, mediante esta normativa, se ha
contemplado excepciones a Ia regla, introduciendo algunos casos,
que no requieren cumplir con se requisito.
En esa lnea de ideas, pata eclrrrir al Poder Judicial mediante

una demanda contenciosa administrativa, es necesario que el dell
Ley 27444,Artculo 212'.-Acto firme: "[Jna vcz Vcncidos los plazos para intcryoner los rccurfirnlc el acto".
HUAPAYA TAPIA, Ramn. Tratado del Proceso Contencioso Adminrstrativo. Juristas
Editores E.I.R.L. Primera Edicin, Per, 2006. pp.335-379.
sos administrativos se perder el derecho a articularlos quedando
t2
4l
mandante cuente con un acto administrativo que haya agotado la

va administrativa vlidamenter3 o en su defecto demande un acto
administrativo exentora de tal requisito.
b) La efectiva tutela de los derechos
intereses de los adminise5
Esta viene a ser la segunda finalidad del proceso Contencioso

Administrativo, 1o cual a su vez constituye una remisin al Artculo
139o numeral 3) de la Constitucin Poltica del Per.
La "Tutela Jurisdiccional Efectiva", si bien es un derecho fundamental en este caso es concebida como la otra funcin de ste
Proceso Judicial, entendiendo que no basta que se ejerza control
jurdico sobre las actuaciones de la Administracin Pblica demandada, sino que adems es ffascendental que dicho control tenga por
misin, ejercer efectiva tutela de los derechos e intereses de los Administrados, pues en sede administrativa, se cuenta con el principio
de autotutela 1o que puede representar un desequilibrio con el administrado.
La Tutela Jurisdiccional Efectiva representa el eje fundamental
de la nueva concepcin del proceso contencioso administrativors,
por ello, debe analizarse y comprenderse ste ordenamiento como
la herramienta eftcaz que permita la reivindicacin del derecho del
administrado, frente a la evidencia de una actuacin pblica lesiva
de sus derechos e intereses.
Este principio contiene dos matices importantes de resaltar,

por un Iado la "tutela", que involucra el derecho fundamental de
l
Se agota la va vlidanlente si se ha utilizado los mecanismos recursales ostablccidos por cada

entidad administrativa. Cada depcndencia pblica fija sus propias reglas de procedimrentos en
-fextos
los
Unicos de Procedimientos Adrninistrativo General ITUPA] l los administrados sujetan sus peticiones a las reglas all fijadas, por endc no basta que se haya fbrmulado un recurso
administrativo sino que se agoten segn lo establecido por la propia entidad. Vase, Le,r, 27'144.
artculo 27 y ss.
t
ts
Vase Atculo
2l
de la presente normativa.
HUAPAYATAPIA, Ramn. op. cit. pg.481.
42
Comentano Exegtico o Ia Leg que regula eI Proceso Contencioso Administratiuo
las personas de poder acudfu a v organo jurisdiccional a fin de

formular sus incertidumbres y/o conftoversias jurdicas en orden de
lograr justicia; y por otro lado, la "efectividad" con la que deben ser
atendidas las pretensiones; es decir, no basta que las pretensiones
sean atendidos por un rgano jurisdiccional, sino que para que dicha
tutela sea realmente concebida, necesariamente debe ser efectiva.
Esta efectividad no solo nos debe hacer pensar en la celeridad con
las cual deben ser atendidas las demandas, sino tambin con la
efectividad que deben adoptarse los mecanismos judiciales durante
todo el proceso, necesario paralograr la efectiva tutela, as tambin
al emitir pronunciamiento de fondo como al ejecutar la sentencia.
Por consiguiente, no podria hablarse de una tutela sino

es efectiva, pues desde esta perspectiva, no basta admitir una
demanda contenciosa administrativa sino que adems, para hacet
eco de dicho principio, es necesarro garantizar los derechos que
se encuentran comprendidos en l; como bien 1o ha detallado el
Tribunal Constitucional, este principio comprende los siguientes
derechos:
t
Derecho de acceso a la jurisdiccin.
Derecho a un proceso con garantas procesales.
Derecho al Juez Natural.
Derecho a la asistencia de abogado.
Dereclto a la defensa.
Derecho a gozar del Principio de Congruencia.
Derecho a la pluralidad de instancia.
Derecho de ofrecer y actuar pruebas.
Derecho a la publicidad de los procesos.
Derecho a un proceso clere.
Derecho
a una
resolucn
fundada en derecho que ponga
proceso.
Derecho a la efeaividad de la sentenca.
43
fn
al
Ahora bien, si los derechos mencionados constituyen derechos

conformantes del Derecho a la Tutela Jurisdiccional Efectiva, y ellos
son concebidos como finalidad de este proceso entonces, no cabe
duda que lo pretendido por el Legislador, cuando estableci la regulacin del Proceso Contencioso Administrativo ruvo la intencin de
crear un proceso judicial eminentemente garantista, necesario en un
contexto de respeto de los derechos fundamentales y de incentivo a
la inversin privada.
En ese contexto no resulta dificil comprender a la pretensin

de plena jurisdiccin, porque 1o pretendido por el legisladot es que
este proceso judicial sea aquella herramienta de justicia que no solo
sanciones con nulidad el acto administrativo sino que adems, all
mismo, restablesca la situacin jurdica lesionada incluyendo la
indemnizacin por daos y perjuicios cuando corresponda.
Entendemos que si la intencin del constituyente de 1993 fue introducir cambios en la economa incentivando la inversin privada
y la percepcin constitucional apunta al respeto de los derechos fundamentales, entonces el establecimiento de reglas claras y eficientes
que permitan tutelar a los administrados frente a las actuaciones
lesivas de la Administracin Pblica aparecen como garantas de
los derechos e intereses de los particulares coherente con dicho fin.
Desde esa perspectiva, se aspira a que el proceso contencioso
administrativo sea eficaz en la defensa de los derechos fundamentales, pues cumpliendo la finalidad establecrdapodria coadyuvar a
que no solo se repriman actuaciones contrarias a derecho sino adems a incentivar una Administracin Pblica eficiente.
JURISPRUDENCIA
STC: 0005-2006-PI/ TC
Fund.23, Contenido del Principio de Tutela Jurisdiccional Efectiva
( . ) El derecho a la tutela jurisdiccional efectfua, reconocido en el artculo 139,3'de
la Constitucin, implica que cuando una persona pretenda la defensa de sus derechos o de
sus intereses legtimos, ella deba ser atendida por un rgano jurisdiccional mediante un
44
Comentaro Exegtico a Ia Leg que regula eI Proceso Contencioso Adtn"ittistrotiuo
--
proceso dotado de un conjunto de garantas mnimas. Como tal, cot'tsttu))e un delecho,

por decirlo de algn modo, "genrico" que se descompone cn un conjunto de derechos
especfcos [...]14, entre otros, el derecho de acceso a lajusticia y el debido proceso, siendo
que jurisprudencialmente se han desarrollado en cada caso particular derechos relacionados
enforma directa a estos, como los derechos al jueznatura/, la ejecucin de las resoluciones
judiciales, la independencia judicial, entre otros".
STC: 03741-2004-AA/ TC
Fud. 34.- Acceso a la lurisdiccin
"En la STC. 2763-2002-A4/TC, este Tribunal declar que el derecho de acceso a

la jurisdiccinformaba parte del contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional,
reconocido por el inciso 3 del artculo 139" de la Constitucin, Si bien este aspecto no ha
sido invocado por el recurrente, el Tribunal estima necesario hacer notal que, a la luz de
la configuracin del sistema jurdico con relacin a la tutela judicial de los derechos, el
establecimiento de un pago para dar por agotada la va administrativa se convierte, en la
prctica, en un obstculo contrario al derecho constitucional de toda persona de acceder sin
condicionamientos a la tutela judicial".
STC:
N.' 0763-2005-PA / TC
Fund. 8 ,- Acceso a Ia justicia

(tEn
el contexto descrito, considera este Colegiado que cuando el ordenamiento rcconoce

el derecho de todo justiciable de poder acceder a la jurisdiccin, como manifestacin de la
tutela judicial efectiva, no quiere ello decir que la judicatura, prima facie, se sienta en la
obligacin de estimar fattorablemente toda pretensin formulada, sino que simplemente,
sienta la obligacin de acogeila y brindarle una sensata como razonada ponderacin en
torno a su procedencia o legitimidad. No es, pues, que el resultadofavorable est asegurado
con solo tentarse un petitorio a trars de la demanda, sino tan solo la posibilidad de que el
rgano encargado de la administracin de Justicia pueda hacer del mismo un elemento de
anlisis con miras a la expedicin de un pronunciamiento cualquiera que sea su resultado.
En dicho contexto, queda claro que si, a contrario sensu de lo sealado, /a judicatura
lejos de ello,
no asume la elemental responsabilidad de examinar lo que se le solicita
desestima, de plano, y sin merituacin alguna lo que se le pide, en el fondo lo que hace es
neutralizar el acceso al que, por principio, tiene derecho todojusticiable, desdibujando el rol o
responsabilidad que el ordenamiento le asigna. La tutela judicial efectiua no signifca, pues,
la obligacin del rgano jurisdiccional de admitir a trmite toda demanda, ni que, admitida
a trmite, tenga necesariamente que declararse fundada dicha demanda, Cabe tambin
puntualizar que, para la admisin a trmite, el juez solo puede veriJicar la satisfaccin de los
requisitos formales de admisibilidad y procedencia sealados en la ley procesal; exigencias
relacionadas con la validez de la relacin procesal que, como sabemos, se asientan en los
presupuestos procesales y en las condiciones de la accin; es decir, exigencias que lienen
que ver con la competencia absoluta del juez, la capacidad procesal del demandante o de
su representante, los requisitos de la demanda, la falta de legitimidad del demandante o
del demandado e inters para obrar (asimila voluntad de la ley-caso justiciable). Se trata
del ejercicio del derecho a la accin que no se identifca con la pretensin que cotlstituye el
elemento defondo basado en las razones de pedir y que ha de signif car la carga de la prueba.
y,
45
Es m la sentencia donde el juez declara (dice) el derecho y no liminarmente; por ello, puede
haber proceso con demanda desestimada en el fondo. Y es que, coma lo explesa Peyrano,
cualquiera puede demandar a cua.lquiera por cualquier cosa con cualquiel dosis de razn".
STC: N.' 4080-2004-AC/ TC
Fund. 16,- Derecho a la ejecucin de las decisionesjudiciales,

"El derecho a la ejecucin de las decisiones juisdiccionales resulta de especial
relevancia no slo por su manifestacin de derecho de tutela judicial, sino porque constituye
una garanta sine qua non para que pueda evidenciarse, en la prctica, el principio de
independencia judicial, que conforme lo ha declarado este Tribunal no es slo uno de los
elementos "(...) que, conforme al artculo 43." de la Constitucin, nos configuran como
una Repblica Demoqtica", sino que, adems, resulta "(...) necesaria (o) para inspirar
la conJianza de los ciudadanos en los tribunales" (Expediente N." 0004-2004-CC/ TC, rt,
33), Si las sentencias de los jueees no se cumplen, simplemente no podra hablarse de un
Poder Judicial independiente qu es capaz de hacer valer su juris dictio con plena eficacia
respecto de lo que decide, y de este modo, los ciudadqnos no tendran un garante real para
la proteccin de sus derechos".
STC : N." 00 1 5-2005-AI / TC

Fund, 16 y 17.- Derecho a la efectividad
((
de las resoluciones
judiciales.
El derecho a la tutela jurisdiccional
es un atibuto subjetivo que comprende una seie

de derechos, entre los que destacan el acceso a la justicia, es deciti el derecho de cualquier
persona de promover la acth'idqd jurisdiccional del Estado, sin que se le obstruya, impida
o disuada irrazonablemmte; y el derecho a la ejctfuidad de las resoluciones judiciales.
El derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales que han pasado en autoridad de
cosajuzgada, es una manifestacin del derecho a la tutelajurisdiccional, reconocido en el
inciso 3) del artculo 139" de la Constitucin. Si bien la citada norme no hace referencia
expresa a la "efec'tividad" de las resoluciones judiciales, dicha cualidad se desprende de su
interpretacin, de conformidad con los tffitados internacionales sobre derechos humanos
(Cuarta Disposicin Final y Transitoia de la Constitucin).
Precisamente, el artculo
8" de la Declaracin Universal de Derechos Humanos
dispone que "Toda persona tiene derecho a un recurso efectit o, ante los tribunales nacionales
competenteq que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la Constitucin o por la ley"; el artculo 25.1 de la Convmcin Americana de
Derechos Humanos dispone gue "Toda persona time derecho a un recarso sencillo, rpido
o a cualquier otro recurso efec,tivo ante los jueces o tibunales competentes, que la ampare
contre actos que violen sus dergchosfundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o
la presente Contencin (,..)".
17.
De este modo, el derecho a la tutela juisdiccional no solo implica el derecho de

justicia y el derecho al debido proceso, sino tambin el derecho a la "efeaiuidad"
de las resolucionesjudiciales; busca garantizar que lo decidido por la autoridadjurisdiccional
tenga un alcance prctico y se cumpla, de manera que no se convierta m una simple
declaracin de intmciones".
acceso a la
46
El proceso contencioso administrativo se rige por los princi

pios que se enumeran a continuacin y por los del Derecho Procesal, sin perjuicio de la aplicacin supletoria de los principios del
Derecho Procesal Civil en los casos en que sea compatible:
l.
Principio de integracin. Los jueces no deben dejar
de
resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia

jurdica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos debern
aplicar los principios del derecho administrativo.
2. Principio de igualdad procesal. Las partes en el proceso

contencioso administrativo debern ser tratadas con igualdad, independientemente de su condicin de entidad pblica o administrado.
3. Principio de favorecimiento del proceso.ElJuez no podr
rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que
por falta de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la va previa.
Asimismo, en caso de que el Jvez tenga cualquier offa duda

razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deber preferi darle trmite a la misma.
4. Principio de suplencia de oficio. El Juez deber suplir las
deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio
de disponer la subsanacin de las mismas en un plazo razonable
en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.
Concordancia:
Constitucin: arts. 2" inc.23,139" incs. 3, 6, 8.
Cdigo Civil: arts. VII, V[I, IX.
Cdigo Procesal Civil: arts. I al X, 386;
Ley de Procedimiento Administrativo: aft. IV VIII, 75 inc.2.
Ley Procesal del Trabajo: arts. I, II, III.
Ley Orgnica del Poder Judicial: arts. 6o, 7", 22"
.
Comentario:
Con este dispositivo legal se enumeran cuatro principios expresos de este proceso judicial; sin embargo, ello no significa que sean
los nicos, la misma norma seala que resultan supletorios las del
derecho administrativo; asimismo, frente aIa necesidad y/o vaco
normativo, en virtud de la primera disposicin nal de ste TUO,
las reglas del Cdigo Procesal civil tambin resultan supletorias as
como los Principios Generales del Derecho que es aplicable a toda
clase de ptocesos judiciales.
Veamos previamente cules son los alcances de los principios
sealados taxativamente en esta Ley.
Principio de Integracin
Este principio entraa el aforismo latino "Iura Noyit Curia" qve
significa "el Juez conoce el Derecho",lo cual guarda concordancia con
1o establecido en el artculo VII del Cdigo Procesal Civil, referente
al Juez y Derecho, que a la letra dice:
"El luez debe aplicar el derecho que corresponda al proceso, aunque
no haya sido invocado por las partes o lo haya sido errneamente.
Sin embargo, no puede ir ms all del pettorio nifundar su decisin
en hechos dyersos de los que han sdo alegados por las partes"rs.
ts
Dicho texto normativo hace referencia al Principio de Congruencia. el cual cu el Proceso Contencioso Administrativo se ver flcxibilizado, como lo cxplicarernos ms adelante. cuando se
comcnte el contcnido dc las sentencias estimatorias [Art.4l"].
48
A1 respecto,
MONROY GLVE ZLs sefiala qve:
El principio en examen concede al Juez la posibilidad de cubrir

los vacios o defectos en la norma procesal, es decir, las lagunas o
contradicciones sobre la base de certos recursos metodolgicos y a
"
un orden establecidos entre estos".
Este principio procesal impone el deber al Juzgador de resolver

las controversias jurdicas, aun por deficiencia o defecto de la Ley;
1o cual significa que el Juez Contencioso Administrativo no puede
alegar falta de normatividad para dejar de resolver; especialmente
importante porque en esta jurisdiccin, se atienden variedad de controversias segn la entidad administrativa, donde priman normas de
diferentes temticas. Es decir, elbagaje normativo no se agota con
los parmetros procesales sino que trasciende al derecho sustantivo,
de la especialidad donde est girando la controversia, pues puede
ir desde un peticin adminisffativa en el mbito municipal hasta
cualquier ministerio u rgano tcnico, lo cual obliga a\ Juzgador, no
cerrarse en el aspecto formal sino ahondar y analtzar los alcances
del derecho subjetivo que est en tela de juicio.
La gestin en la Administracin Pblica es muy ampliay a pesar

de estar bien distribuida, no es cosa sencilla solucionar controversias judiciales en esta especialidad; porque no obstante la abundante
legislacin, existe mucho vaco legal, particularmente por la gran
variedad de procedimientos y normas adminisrativas que rigen en
cada entidad pblica. Se aspira a que en algn momento pueda existir procedimientos homogneos; sin embargo, por ahora,las entidades regulan sus propios procedimientos, si bien laLey 27444 es una
norma supletoria que sirve sirve de aytda, siempre se recurre a oas
normas administrativas especiales.
rs
MONROY C\VPZ, Juan. Teora General del Proceso. Tercera Edicin, Comunitas. Lima,
2009 , p9. 213.
49
Segn esta norma, el Principio de Integracin, obliga al Juez resolver el conflicto de intereses o la incertidumbre juridica recurriendo a los principios del derecho administrativo; segn laLey 27444,
Ttulo Preliminar, Articulo IV, se ha contemplado los siguientes:
Principios de Legalidad.
Principio de Debido procedimiento.

Principio de Impulso de Oficio
Principio de Razonabilidad.
Principio de Imparcialidad.
Principio de Informalismos.
Principio de Presuncin de Veracidad.
Principio de Conducta Procedimental.
Principio de Celeridad.
Principio de Eficacia.
Principio de Verdad material.
Principio de Participacin.
Principio de Simplicidad.
Principio de Uniformidad.
Principio de Predictibilidad.
Principio de Privilegio de Controles Posteriores.
Siendo el caso que 1o analizado en esta jurisdiccin, es un procedimiento administrativo, se tienen que concordar todos los principios sealados, para enconftar la solucin ms justa a las controversias e inclusive al momento del fallo; en nuestra jurisdiccin, se
advierte que la norma permite ir ms aIl de la rigidez establecida
por eI principio de congruenca20, a diferencia del proceso civil, es decir
zo
Se conoce como vicios procesales los siguientes pronunciamientos judiciales:

Citra petita.- Pronunciamiento que contiene algo distinto de lo solicitado; Ultrapetita.- Pronunciamiento que otorga algo ms de 1o pretendido; Infra petita.-
Pronunciamiento que contiene algo menos de lo pretendido.
50
Comentano Exegtico o la Leg que regula eI Proceso Contencioso Administrotiuo
en nuestro caso se podra alterar la congruencia interna siempre que

sea utilizado para tutelar mejor los derechos e intereses de los administrados en la pretensin de plena jurisdiccin.
Al respecto, DEVIS ECHEANDA",
seala que se entiende

por congruencia o consonancia, al principio que delimita el contenido de las resoluciones que deben proferirse, de acuerdo con el
sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, en lo
civil, laboral y contencioso administrativo. Asimismo, el mismo
autor sostiene que la incongruencia o inconsonancia es un error
in procedendo o un defecto procesal y no un error sustancial de la
sentencia; por ello que para efectos del recurso de extraordinario
de casacin deba alegarse por la causal segunda. Pero ese defecto,
no vicia de nulidad la sentencia, sino que impone la necesidad que
sea corregida mediante oportuno recurso de apelacin o casacin,
adems sostiene que, no se trata de un principio aplicable solo a las
sentencias, sino a toda resolucin judicial que deba responder a una
instancia de parte.
En las sentencias de instancia, emitidas por la jurisdiccin laboral no existe incongruencia "extra petita", porque la Ley autoriza
al Juez reconocerle al trabajador demandante los derechos que le
corresponden aun cuando no los haya pedido, pero en la segunda
instancia no se acepta esta extra petita si el Juez o a quo no la declar22, por tanto, el vicio extra petita desaparece cuando la ley faculta
al sentenciador para otorgar lo no pedido si aparece probado en la
primera instancia23; dicho razonamiento resultara aplieable al proceso contencioso administrativo en virrud del artculo 41" inciso 2)
de este TUO.
En el caso peruano, a la lvz de los fines que persigue el proceso contencioso administrativo, el Principio de Tutela Jurisdiccional
2t
22
23
DEVIS ECHEANDIA, Hernando; Teora General del Proceso Aplicable a toda clase de Procesos, tercera Edicin, Editorial Univeridad, Buenos Aires-Argentina, 1991,p9. 433.
iaia.,pag. ++2.
uia., pag. ++:.
51
Efectiva, representa la norma tectora y autoritativa que permite al

Iuzgador pronunciarse sobre puntos no solicitados en la demanda,
siempre que de las pruebas aportadas y/o demostradas en el proceso puedan permitir revelar la verdad de 1o alegado por las partes.
Por dicha razon, el principio de congruencia en nuestra materia se
ve flexibilizado, siempre que permitan tutelar mejor los derechos e
intereses de los administrados, toda vez qrte al artculo 41o de esta
normativa exige que el mandato judicial incorpore el reconocimiento o restablecimiento la situacin jurdica aunque no haya sido pretendido en la demanda.
El principio de congruencia del proceso civil no puede ser estrictamente aplicado al proceso contencioso administrativo, porque en
nuestro caso, la norma ha permitido un pronunciamiento ms all
de lo solicitado en la demanda siempre que dicho extremo permita
el contradictorio, con 1o cual el principio de integracin cumple el
ro1 mas protagnico y quizs estas reglas procesales sean ms concordante con los principios del Cdigo Procesal Constitucional que
con el Cdigo Procesal Civil.
Principio de Igualdad Procesal

Este principio tiene su fuente constitucional, en el Principio de
igualdad contemplado en el artculo 2", nmeral2, que a la letra
dice: "Toda persona tiene derecho a la igualdad ante la Ley. Nadie puede
ser discriminado por motyos de orgen, rzza, sexo, idioma, religin, opinin, condicin econmica o de cualquer otra ndole".
En virtud de dicho principio constirucional, se propugna la

igualdad de las partes y la no discriminacin de ninguna ndole, por
tanto, frente a una relacin administracin y administrado tambin
deber ser exigible, mxime si se est dentro de un proceso Judicial.
Ahora bien, si pensamos en el principio constitucional, es muy

pensar en igualdad formal, sin embargo en la vida real y especialmente en un proceso judicial, resulta dificil lograr igualdad material porque concurren varios factores que lo limitan. En el proceso
fcil
52
Comentano Exegtico a la Ley que regulo el Proceso Contenctoso Administratiuo
contencioso administrativo, el administrado se enfrenta a una entidad pblica, con quien ya existe desequilibrio por la especialidad y
adems sabemos que la entidad cuenta con toda una procuradtxia
pblica destinada a la defensa de sus intereses, al extremo de tener
la disponibilidad de utilizar todos los mecanismos procesales necesarios porque el gasto que les demande el proceso ya est presupuestado; sin embargo, el administrado tiene que sufragar sus gastos por
s solo, 1o cual en ocasiones puede ser una desventaja y hasta una
barrera de acceso a la justicia, mxime si por cada acto procesal
tiene que pagar al abogado.
El principio de igualdad, aplicado al proceso contencioso administrativo resulta muy genrico, aunque el trato no es diferenciado
a nivel judicial, la casustica nos ha revelado que frente a un caso
manif,restamente infructuoso parala entidad pblica, envez de darse por vencido y reconocer el derecho demandado, puede ser perseguido en todas las instancias judiciales a sabiendas del resultado,
lo cual es perjudicial, porque el tiempo juega un rol importante en
el presupuesto de los administrados demandantes, que en ocasiones puede verse desalentados porque no pueden sufragar los gastos
que demanden varios aos de proceso judicial, mxime si haciendo
cuentas, resulta que el honorario por patrocinio jurdico puede ser
mayor al beneficio esperado.
En pocas anteriores se enseaba que ante una controversia,

surgida entre el inters general y el particular, se debia optar por el
primero de los mencionados; sin embargo, dicha concepcin yaha
sido superada, entendiendo ahora que, en un Estado constitucional,
los derechos e intereses de los particulares y de la Administracin
Pblica coexisten y no debe haber privilegios de uno sobre oo, porque el inters de la Administracin Pblica es concebida tambin
como inters del particular y viceversa; de allla necesidad de rutelar de manera equitativa los intereses de las partes involucradas.
De este principio se pueden deducir dos consecuencias exigibles
en el proceso judicial: 1) Que en el curso del proceso, las partes gocen de igualdad de oportunidades para su defensa; 2) Que no sean
aceptables los procedimientos privilegiados.
53
Segn DEVIS ECHEANDA, debe procurarse que la igualdad

en el proceso sea real y no simplemente terica.Para ello, se debe
otorgar a los pobres y dbiles la oporrunidad de verdadera defensa,
con abogados que los represente graruitamente cuando se obtenga
el amparo depobreza e imponiendo alJuez [como 1o hace el Art.37"
del C. de P. C. colombiano] el deber de "hacer efectiva a igualdad
de las partes en el proceso, usando los poderes que este Cdigo otorga", especialmente para decretar pruebas oficiosamente, adems
una total gratuidad en el servicio de la justicia2a.
En el caso peruano, como sabemos no existe abogado de oficio

en el proceso contencioso administrativo; por tanto, generar equilibrio e igualdad material entre la partes en este proceso es un tarea
ms rigurosa; solo en ocasiones y dependiendo de las circunstancias podran acceder al auxilio judicial; pero ello, solo los exime
de los gastos por aranceles judiciales, mas no incluye el pago del
abogado patrocinante.
Principio de Favorecimiento al proceso

Esta regla es de naturaleza especial, porque ha sido establecida
en la Ley que regula al Proceso Contencioso Administrativo, por la
finalidad tuitiva de este tipo de proceso judicial; y como su nombre
lo dice, est destinada a favorecer al proceso, es decir permitir su
admisin en caso que haya duda respecto del agotamiento de la va
administrativa u oua duda razonable.
En efecto, a pesar que en el curso de los procesos judi.ciales, los

abogados suelen confundir o mal utlizar ste principio invocndolo
en todas las etapas del proceso, cuando advierten que hay algn
error que puede llevar a su conclusin; lo cierto es que el favorecimiento, est pensada en caso que el agotamiento de la via no se
encuenfte plenamente acredita en la postulacin al proceso.
24
lbid., 57
54
Comentorio Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencjoso Administratiuo
puntualizat que la ley ha establecido que el favorecimiento principalmente, procede cuando la incertidumbre recaiga
en la falta de agotamiento de la via administrativa; sin embatgo,la
prctcajudicial, ha hecho que en muchos casos sea entendida de
manera ampla para favorecer la prosecucin del proceso en caso de
defectos formales, todavez que la norma tambin sostiene qve "En
Es pertinente
csso que el Juez tenga cualquier otra duds razonable sobre Ia procedencic o no de Ia demanda debe preferir darle trffiite".
El legislador dispuso que, el lrtez "no puede rechazar liminarmente Ia demanda (..,); es decir segn 1o legislado, parece anotar que ste
principio solo sera aplicable en la etapa postulatoria; sin embargo,
hay quienes interpretan ste principio de manera ampla, para favorecer el proceso en caso de tener duda o incertidumbre sobre la procedencia o no del proceso judiciai al momento de calificar alguna
excepcin que pueda generar la conclusin del proceso; como, por
ejemplo, sucede en casos de plantearse excepcin de caducidad, y
no se pueda determinar fehacientemente si el derecho del justiciable
de recurrir al Poder Judicial ha caducado2s.
Dicha interpretacin, que en ocasiones puede proceder frente

a supuestos no contemplados expresamente en la norma [etapa
postulatoria], puede ser til sobre todo si resulta coherente con
los fines tuitivos del proceso, porque finalmente el hzgador tiene
ffes momentos para efectuar el ltro de calificacin; ms aun si la
((existir
norma seala que tambin es procedente este principio de
cualquier otra duda razonable, porque permite tomar por vlidos
[provisionalmente] argumentos no respaldados con pruebas hasta
que se cuente con ellas.
Si se efecta una interpretacin literal de esta norma, se podra
concluir que el favorecimiento del ploceso solo sera procedente
frente a una incertidumbre de falta de agotamiento de Ia va ad25
Lo cual es usual debido a la falta de pruebas, porque la entidad administrativa no adjunta oportunamente el expediente administrativo.
55
Lissett Loretta Monzn Va-lencia de Echevarra
ministrativa al momento de calificar la demanda; sin embargo, si

se efecfua una interpretacin sistemtica por comparacin con los
principios del derecho administrativo y la finalidad tuitiva del proceso contencioso administrativo, podra colegirse que la interpretacin
amplia tambin poia ser admisible para casos no necesariamente
relacionados con Iafalta de agotamiento de lavia administrativa, al
momento de calificar la demanda sino tambin al analizar la procedencia o no del proceso.
Consideramos que siendo el proceso contencioso administrativo un proceso tuitivo, debera preferirse una interpretacin amplia y
continuar con el proceso judicial, para no poner en riesgo el derecho
del administrado, pues de rechazar la demanda, generara un eventual recurso de apelacin, que podra ser mucho ms perjudicial
para el administrado, que en esa instancia se consiga los elementos
necesarios para determinar si se agot la va vlidamente.
Principio de Suplencia de Oficio

Este principio, al igual que el anterior, est contemplado como
caracterstico de este tipo de proceso judicial, lo cual es til por la
finalidad tuitiva que persigue; aunque, en sus inicios los administrados pensaban que en virrud de este dispositivo legal los operadores
justicia tena que cubrir las deficiencias de fondo, posteriormente
con los reiterados pronunciamientos qued aclarado que esta suplencia, solo implicaba subsanar de oficio las deficiencias formales
advertidas o dar ms oportunidad a los administrados para que aclaren sus pretensiones.
de
Como sabemos, antes de la Ley 21584,las pretensiones en sta

materia eran solicitadas mediante un proceso de nulidad de acto
administrativo contemplada en el Cdigo Procesal Civil, caracterizada por ser meramente objetivo y como tal sujeto a los principios
jurdicos citados en dicho Cdigo; el iure novt cura contemplado en
su ttulo preliminar no era utilizado como este principio de suplencia de oficio.
56
Comentono Exegtico a la Leg que regulo el Proceso Contencioso Adrninistrotiuo
Con el transcurso del tiempo, se aclar que cuando la pretensin

resulte oscura o ambigua, el Juez podia en vktud de este principio,
otorgar vrL plazo adicional, para que exprese taxativamente qu es
1o que pretende el demandante o cules son las alternativas que fluyen de su petitorio a fin de solicitarle la aclaracin.
Las deficiencias formales son entendidos como aquellos aspectos sealados incorrectamente pero que no guardan relacin con la
pretensin o los hechos; como por ejemplo, casos que el administrado, seale que la va idnea es la urgente cuando le corresponde un
procedimiento especial o viceversa o en caso que pdala nulidad de
un acto administrativo cuando lo correcto es una accin de cumplimiento contencioso administrativo; o quizs cuando pida un medida cautelar que no es la adecuaday se proponga otra idnea al caso.
mencion este principio, es concordado con el articulo
Procesal Civil, donde expresa que el Juez sabe de
derecho; en nuestro caso tratndose de un proceso eminentemente
tuitivo, se tiene que pensar en el proceso y evitar que la justicia se
torne en una barrera de acceso por cuestiones formales; por ello, 1o
ms conveniente para fines del proceso sera subsanar o proponer la
subsanacin siempre que no se pierda la imparcialdad del Jvzgador; o en su defecto otorgar elplazorazonablepara que el justiciable
pueda enmendar, expresarse correctamente y / o ofrecer lo pertinente para entender 1o pretendido y proseguir con el proceso judicial.
Como
se
VII del Cdigo
JURISPRUDENCIA
TRIBTINAL CONSTITUCIONAL
STC: 9599-2005-PA/TC . Fundamentos: 7,8 y
'(hnpulso de
ofcio"
Que, en los procesos constitucionales de tutela de derechos como el amparo, a efectos

de establecer vlidamente la relacin procesal, es sufciente la identifcacin clara del aao
que el demandante considera lesivo de sus derechos constitucionales. Identificado tal acto,
por obtio razonamiento, la relacin procesal quedar establecida con la persona que haya
57
originado dicho acto. Ahora, en el caso de que se presentase una dificultad en tal identifcacin, eljuez deber realizar los actos necesarios a efexos de entablar ylidamente la relacin
procesal y, as, continuar el proceso, pero de ninguna manera dispondr su archittamiento,
mucho menos por inercia de la parte demandante, pues para ello el principio de direccin
del proceso e impulso de ofcio obligan al juez a la continuacin del proceso a travs de la ejecucin de todos los actos que lo conduzcan a prestar tutela jurisdiccional, mxime cuando se
trata de procesos constituconales de tutela de derechos como el amparo, Lo contrario supone
una actuacinjudicial que lesiona el derecho a la tutelajurisdiccional y el derecho al debido
proceso. En el primer caso, porque un tal archivamiento supone una denegatoria de acceso a
Iaproteccinjurisdiccional de los derechos; y, en el segundo, porque dicho acto importa una
inobservancia por parte deljuez de principios procesales -<omo el de direccin del proceso e
impulso de oficio- que garantizan al demandante un proceso justo.
Que, en atencin a lo anteior, el solo archivamiento del proceso a causa de una presunta no identifcacin de la parte demandada constituy una afectacin de los derechos a la
tutela jurisdiccional y al debido proceso, a,fectaciones que deenen procesalmente tambin
en un vicio insubsanable respecto de lo establecido en el segundo prrafo del artculo
20'del
Cdigo Procesal Constitucional.

Que, en el considerando precedente, se ha obseryado que se trataba de una "presunta"
no identifcacin, porque el demandado sfue identificado en la demanda, pero ocurri que
la notificacin que le fue cursadafue devueka, dando cuenta el notificado, el Procurador
Adjunto de la Presidencia del Consejo de Ministros, que "la defensa de los intereses del Estado en el presente proceso se encuentra bajo la competencia de la Procuradura Pblica det
Ministerio de la Produccin" (f 106 del cuaderno principal, nfasis aadido). No obstante
esta informacin, el juez no procedi con la continuacin del proceso en mrito a dicha
informacin, cuando, por el contrario, debi haberlo hecho por imperativo de los principios
de direccin del proceso e impulso de ofcio; sin perjuicio, ciertamente, de la correcta integracin de la relacin procesal, conforme se seal en los considerandos 4 y 5.
STC: 1417-2005-AA/TC: Fundamentos 55 y 56. .tFayorecimiento al Proceso',

Por otra parte, en aplicacin del principio pro actione que impone al Juez intepretar
los requisitos de admisibilidad de las demandas en el sentido que ms favorezca el derecho
de acceso a lajurisdiccin, en los supuestos en los que en el expediente de amparo obre escrito
en el que la Administracin contradiga la pretensin del recurrente, el Juez del contencioso
administrativo, no podr exigir el agotamiento de la va administratiya.
En
efecto, dado que la
finalidad de la interposicin de los
de impugnacin consiste en darle
recursos administratiyos
la oportunidad a la propia Administracin de reuisar su

actuacin o reevaluaila y, en su caso, disponer el cese de la yulneracin del derecho, sera
manifiestamente contrario al principio de razonablidad y al derecho fundamental de acceso
a la jurisdiccin, exigir el agotamiento de la va adminitratiya en los casos en los que resulta
nidente que la propia Administracin se ha ratifcado en Ia supuesta yalidez del acto considerado ilegal.
58
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administrotiuo
Por el contrario, los etcpedientes de amparo en los que no sea posible verifcar si la
Administracin se ha o no ratifcado en torno a la supuesta validez del acto considerAdo
atentatorio de los derechos preyisionales que no confguran el contenido directamente pro'
tegido por el derecho fundaffiental a la pensin, no sern remitidos al Juez del contencioso
administrativo, pttes dado que en estos supuestos es plenamente exigible el agotamiento de
la ya administrativa presta en el artculo 18" de la Ley N.' 27584, los recurrentes debern
agotarla pala eltcontlarse habilitados a presentar la demanda contencioso administtativa.
tlgueldad Procesal"
STC: 06135-2006-AA: Fundcmentos. 5, 6 y 7:
El derecho de iguatdad procesal o de igualdad de arrnas se deiva de la interpretacin
sistemtica del artculo 2o, inciso 2, (igualdad) y del artculo 138, inciso 2 (debido proceso),
de la Constitucin. En tal sentido, todo proceso, judicial, administrativo o en sede pivada,
dcbe garantimr que las partes del proceso detenten las mismas oportunidades de alegar,
defenderse o probar, de modo que no se ocasione una desventaja m ninguna de ellas respecto
a la otra. Tal exigencia constituye un componente del debido proceso ya que ningn proceso
que inobserte dicho imperativo puede reputarse como "debido".
Anlsis de la afectacit del derecho a la igualdad
En el procedimiento sancionatorio seguido contra la recurrefite en Indecopi resulta

que la parte denunciada debe probar que la parte dmunciante carece del ttulo del derecho
que dice representar Ahora bien, como es sabido, constituye principio procesal que la carga
de la prueba corresponde a quim afrma un hecho. Si la sociedad colectiva denunciante
afirma detentar la representacin de determinadas obras, no resulta nada oneroso para ella
exhibir el doatmmto que la acredita. Por el contraio, si es a la parte denunciada a quien se
etcige acreditar que la sociedad colectiva carece del ttulo de representacin, significa ello una
carga excesiva e intolerable. Esto es as debido a que mientras para la parte denunciante el
acreditar la representacin de la obra no signifca carga alguna, dado que tiene a disposicin
el archivo de documentos donde consta el otorgamiento de la representacin, para el denun'
ciado significa una carga excesiya, de difcil acreditacin, e incluso, para algn denunciado,
prcticamente imposible. Tal exigencia cotlstituye un tpico caso de "prueba

diablica", dado que significa exigir al denunciado una prueba de difcil e, incluso, imposible acteditacin, pero ello no por su inexistencia, sino por el considerable grado de dificubad
que implica su obtencin.
de acteditacin
Esta situacin tiene como consecuencia que el denunciado se encuentte en destentaja

con respecto al denunciante, en relacin con la posibilidad de probar (probar algo de difcil
acrediiacin y que, por el contrario, puede efeOuartofcilmente el denunciante) y, con ello,
con la posibilidad de defenderse de manera efeaiva; dicho de otro modo, la disposicin cuestionade coloca en desventaja al denunciado frente al denunciante, con respecto al ejercicio
de su derecho a probar y de su derecho de defensa. Esta circunstancia es pol s misma lesiva
del derecho de igualdad procesctl.
STC: 00797-1999'AA/ TC, Fundamento 7. Principio de integtacin

por el deffiandante, cabe sealar
Que, respecto al segundo aspecto central y cuestionado
que si bien eicierto que el demandado interpuso un recurso de queja por denegatoia de "re'
59
carso etctraordinario", en lugar de uno por denegatoria de reculso de nulidad, es confolme a

derecho que la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de la Repblica admitiera
dicho recurso entendindolo como recurso de queja por denegatoria de recurso de nulidad,
toda vez que de conformidad con el principio de jura noyit caria aplicado al mbito procesal,
el Juez tiene la oblgacin de aplicar el derecho que colresponda aun cuando no haya sido
invocado o lo haya sido errneamente (artculo VII del Cdigo Procesal Civit); es bajo este
bimo supuesto que se halla el caso sub jdice. En efecto, el Procurador Pblico entiende e
invoca errneamente la interposicin de un recurso de queja por denegatoria de "recurso extraordinario", la pretensin procesal es concTetamente la revisin por el superiorjerrquico
de la resolucin que deniega dicho recurso. Et hecho de que el Juez corrija ese equvoc y lo
interprete como corresponde, como recurso de queja por denegatoria de "recurso de nuli-
dad", no altera en absoluto la pretensin procesal sealada, por lo que con esta actuacin no
infringe el principio de congruencia, toda vez que no se incurre en pronunciamiento extrapetita ni ultrapetita. En consecuencia, el recurso errneamente denominado, no obstante,
se
podr ser admitido, siempre y cuando,
se halle dentro de los supuestos que habilitan la procedencia de dicho reculso, es decir; dentro de plazo y ante la instancia conespondiente; esto
signifca que, aun cuando el nomen juris del recurso interpuesto fuera errneo, se presentan
objetivamente los supuestos legales dentro de los cuales se permite su procedeniia (plazo,
causales e irutanca competente para interponerlo), corresponde darlo por admitido. Asumir
lo contrario, esto es, desestimar un recurso por la sola errnea denominacin del mismo no
resulta admisible, pues supondra la asuncin de una tesis incompatible con la naturalezn
del proceso constitucional, donde lafnalidad del proceso debe prmalecer sobre las exigencias
formales, hasta donde pueda ser compatible con esa fnalidad. En tal sentido, ta aimisin
y consiguiente concesin del citado recurso de queja, dispuesta por la Sala Constitucional
y Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repbtica se halla conforme a derecho y no
conculca ningn derecho constitucional relativo al debido proceso.
60
Objeto del Proceso
OBJETO DEL PROCESO

Hasta ahora hemos apreciado que el texto normativo se ha esmerado en explicar lafinalidad del proceso contencioso administrativo, centrando sus alcances en el Principio de Tutela Jurisdiccional
Efectiva, introducindonos a un conjunto de reglas que nos inducen
a concebir un proceso judicial ruitivo; sin embargo, ahora, ya denffo
del proceso, cabe preguntarse cul es realmente el objeto de este
Proceso Judicial, todavez que se hace necesario adentrarnos en sus
detalles e instituciones procesales.
En este captulo, se ha establecido que las actuaciones de la Administracin Pblica, como regla general son sometidas a la jurisdiccin contencioso administrativo y excepcionalmente al Constitucional; asimismo, a pesar que no se ha sealado expresamente cul
es el objeto de este proceso, dicha incertidumbre ha sido explicada y
sustentada enfaticamente en la pretensin procesal, porque a partit
de all giran las instituciones procesalesr.
En este captulo se puede apreciar que el legislador, ha preferido
mantener al igual que en laLey 21584, una relacin de actuaciones impugnables y otras de pretensiones procesales; asimismo, ha
incorporado la figura procesal de la acumulacin y los requisitos
especiales en esta materia, aunque existen ciertos vacios que hacen
necesario acudir a las reglas del Cdigo Procesal Civil, se aprecia
que lo pretendido es establecer un ordenamiento con reglas propias.
ss. El objeto del Proceso Contencioso Administrativo, centrado en la pretensin procesal; es la tesis sostenida por dicho autor en 1a Universidad de Lima-Pe, 2005.
HUAPAYA TAPIA, Ramn. op. cit. 489 y
63
En este captulo se abordar otras actuaciones administrativas,

que aparte del acto administrativo, tambien son atendidos en esta
jurisdiccin y que forman parte del catlogo de actuaciones impugnables, que a su vez pueden ser acumuladas entre si.
(
t
.t
Finalmente, se ha sealado como facultades del rgano jurisdiccional, el control difuso y la motivacin en serie; la primera quizs
resulta redundante porque todos los jueces del Poder Judicial estn
sometidos a dicha obligatoriedad por mandato constitucional; y la
segunda facultad, representa una autorizactnlegalpara aglizar las
decisiones judicales en casos similares u homogneos.
64
i
I
I
I
(
C
",1
1
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f,
Las actuaciones de la administracin pblica solo pueden ser

impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales.
Concordancia:
Constitucin: arts. 148" , 200 inc. 2, 3, 4, 5, 6, 20I;

CPCnst: arts. 37", 39" al 60";
Ley de Procedimi ento Administrativo : art. 202" ;
Ley Procesal del Trabajo: art. 40 inc. 1;
Ley Orgiinica del Poder Judicial: art.23";
Ley 26850: art.54";
Ley 25593: afi.66";
Ley 26979: art.16.2";
Ley 268502 art.3o DCT.
Comentario:
Acorde con este artculo, las actuaciones de la administracin
pblica son controladas por este proceso judicial como reg)a general
y como excepcin por la jurisdiccin constitucional.
Es menester aclarar que en este caso, se est reflriendo a las
actuaciones pblicas sujetas a derecho administrativo; pero cuando
se refiere a actos administrativos2 estos deben haber agotado la via,
Es pertinente puntualzar que, a pesar de exrstu mltiples clasificaciones del Acto Administrativo, para efectos del presente comentario, estamos tomando el concepto dado por
nuestro legislador en el Artculo 0l de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo
65
-- Lissett Loretta Monzn Valencia
de Echevarra
salvo excepciones sealadas expresamente o se trate de actuaciones

materiales o de hecho, efectuados por las entidades pblicas.
La exclusividad del control jurdico sobre las 'Actuaciones Pblicas" establecido en ste dispositivo legal, solo comprende a
aquellas, emitidas dentro del marco del derecho administrativo y
que puede generarse principalmente, como consecuencia de un procedimiento adminisffativo regular, aunque en ste captulo tambin
estn comprendidas las actuaciones materiales. Con 1o cual, queda
descartado el control legislativo o poltico, porque dichas acfuaciones a pesar de ser actuaciones pblicas, no son competencia delJuez
Contencioso Administrativo sino del control constitucional y poltico respectivamente.
En esa misma lneas de ideas, tampoco se puede ejercer control

sobre actuaciones de administracin interna3, reglamentos, normas
legales o infralegales, pues a pesar de ser manifestaciones de la acti
vidad de la administracin pblica, el control jurdico del Poder Judicial a travs del proceso contencioso administrativo est dirigido
solo a aquello que genere y / o alterc los derechos e intereses de los
administrados, dentro de una siruacin concreta o individualizable.
Es pertinente sealar que si bien es cierto, la Jurisdiccin

Constitucional representa una forma de tutela judicial frente a
las actuaciones pblicas, tambin es cierto que dicha tutela se
diferencia del control constitucional porque aquella solo es residual.
As lo ha declarado el Tribunal Constitucional a travs varios
pronunciamientos, en los cuales se ha establecido que el control
General, todavez que, la variedad de enfoques que puede adoptar el concepto a nivei doctrinario, puede generar una inacabable discusin dogmatica, lo cual no es lo pretendido. Vase: GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y otro, Curso de Derecho Administativo, Tomo I,
Duodcima Edicin, Civitas, Madrid, 2005, pg.547 y ss. GORDILLO, Agustn, Tratado
de Derecho Administrativo, Tomo 3 "E1 Acto Administrativo", Primera Edicin Peruana,
Ara Editores, 2003.
Es menester sealar que las actuaciones de administracin interna, de ser rregulares, son
controladas por la propia entidad, la autoridad interna de control institucional la cual a su
vez persigue la responsabilidad de ndole luncionai.
66
jurdico de la Administracin Pblica tiene como va principal la

contenciosa administrativa, entendindola como un va igualmente
satisfactoria.
A manera
de ensayar la diferencia central que divide la competencia contenciosa adminisativa del constitucional, en tanto est caracterizada por el aspecto residual, podria decirse que si 1o demandado es la
vulneracin a un Derecho Constitucional, previamente, debe determinarse si esa vulneracin afecta directamente al ncleo esencial del derecho constitucional o si se trata de un derecho progtamico. Si estamos
en el segundo caso, entonces, estamos ante una circunstancia que para
ser resuelta, requiere evaluar pruebas y/o eventualmente analtzat ms
los hechos que el derecho; por tanto, la competencia ser contenciosa administrativa, cuando el derecho aun no se encuenfta evidenciado
menos aun wlnerado; en cambio si la vulneracin al derecho fundamental se refiere al contenido esencial y no hay otra forma de tutela
que pueda satisfacer mejor el derecho, entonces la competencia ser del
Juez Constitucional. En ese sentido, podria inferirse que la diferencia
enffe el Proceso Contencioso Administrativo y el Proceso Constirucional est marcada principalmente, por el grado de necesidad de
probanza que requiera la solucin de la controversia y la vulneracin al ncleo esencial del Derecho Constirucional.
Finalmente, comentar que, si bien las similitudes hace varios

aos atrs, gener el incremento desmedido de la carga procesal en la
jurisdiccin contenciosa administr ativa,perjudicando a los justiciables
por el reinicio de los procesos [STC: I4L7-AA-TC; STC: 0168-2005PClTCl, el problema no radica en la residualidad establecida en
el Cdigo Procesal Constitucional, ni en las reglas dadas, sino en
la falta de atencin del Poder Ejecutivo por atender las peticiones
administrativas de sus mismos servidores o funcionarios porque el
grueso dela carga procesal es de naturalezalaboral y previsional.
La existencia de varias vas de control jurdico para conffolar

las actuaciones Pblicas a veces genera descontentos; por ello es
67
pertinente mencionar que en Colombiaa y Espaas existen los

Consejos de Estado; son rganos estatales que representan una
sola jurisdiccin para el control jurdico de las actuaciones de la
Administracin Pblica, las potestades no solo incluyen resolver
controversias en el mbito pblico sino tambin atender consultas
de rganos estatales; a diferencia de nuestro pas, donde los
mecanismos de control estatal estn diversificados [contencioso
adminisativo, constitucional y poltico]. Hay quienes consideran que
debera unificarse el control y establecerse en el Per el tipo de control
que ejercer el Consejo de Estado; sin embargo, consideramos que
demandara un estudio preliminar, pues en tales pases, se cuenta
con una estructura judicial y realidad distinta a la nuestra.
JURISPRIIDENCIA
STC: 0289-2007-AA.
Fundamentos: 4,5 y "Juisdiccin Contenciosa Administuativa y Constituconal"
4) Que
cabe
precisar que la demanda de amparofue interpuesta el 10 defebrero 2005, mien-
tras que la demanda

ese
mismo ao,
es
deciti
el
proceso contencioso-administratfuofue interpuesla el 30 de marzo de
mes
y 20 das despus de interpuesta la dmtanda de amparo.
5) Que sin embargo, el hecho de que la demanda contencioso-administrativa haya sido

interpuesta despus de la demanda de amparo no altera que sta sea igualmente improcedente por haber el recurrente acudido a la va paralela, En efecto, conforme a esta causal
de improcedencia, la demanda es improcedente si se ha acudido a la va ordinaria antes de
interponerse Ia demanda de amparo, con el objeto de plantear la misma pretensin. EI sentido de esta causal de improcedencia es articular la relacin enlre el proceso constitucional
y el proceso ordinario, de modo que solo puede acudirse al proceso de amparo si no se ln
planteado prmiamente la misma pretensin en un proceso ordinario. Sin embargo, la articulacin entre proceso de amparo y proceso ordinario puede tambin resultar disfuncional
cuando se acude al proceso de amparo antes de haberse acudido alproceso ordinario. Cierto
es que en tal supuesto, la demanda del proceso ordnario, en sentido estricto, resultara improcedente, mas no la demanda del proceso de amparo; sin embargo, en tat'tto ello no ha sido
declarado por
+
s
el
juez ordinario,
se
tiene la disfuncional y complicada consecuencia de existir
Consejo de Estado Colombrano, [en lnea] www.consejodeestado.gov.co

Consejo de Estado Espaot, [en lnea] http://www.consejo-estado.es/
68
simultneamente dos procesos -el ordinario y el constitucional- con el mismo objeto, en

serio detrimento del propio derecho a la tutela judicial efeaiua. Distinta sera tal conclusin
si el proceso ordinario hubiera dejado de existir, por la razn que fuere (v. gr. declaracin de
improcedencia), ya que en tal caso tal disfuncionalidad ya no se producira,
6) Que en el presente caso el recurrente, dos das despus de haber interpuesto la demanda de amparo, interpuso demanda en el proceso contencioso-administrativo planteando
idntica pretensin; asimismo, no est acreditada en autos la suerte del mencionado proceso
contencioso-administratiyo, por lo que no se sabe si sigue en curso. En consecuenca, la
demanda del presente proceso debe ser declarada improcedente.
CASACIN. 1587 - 2006. LIMA. Lima, 18 junio del 2008. t(EI principio
de
especialidad de las normas, impone que Ia norma especial prime sobre la general"
Corte Suprema de Justicia de la Repblica Sala de Derecho Constitucional
Social,
Sexto: Que, en consecuencia de los dispositivos legales citados precedentemente, resulta

evidente que los usuarios del servicio pblico de electricidad, pueden reclamar la deyolucin
pagos en e-rceso ocasionados por falta de adecuada medicin o por errores en el proceso
facturacin, en el plazo de un ao, contado a partr de la fecha en que se efectuaron
dichos pagos; en el presente caso, del expediente administrativo acompaado, aparece que
se ha solicitado la dewlucin de pagos que se habran efectuado en exceso entre los meses
de
de
de Mayo de mil novecientos noventa y tres a Julio del dos mil dos; sin embargo, el reclamo
por el exceso de facturacin, recin se ha presentado ante EDELNOR Sociedad Annima
Abierta enfecha seis de Agosto del dos mil dos, por lo que solo resulta amparable el reclamo
administrativo comprendido entre Julio del dos mil uno a Julio del dos mil dos, no as el
periodo comprendido entre Mayo de mil novecientos noventa y ocho a Junio del dos mil
uno al haber transcurrido, en este ultimo cdso, en exceso el plazo de un ao a que se hace
referencia en el considerando precedente.
Septimo: Que, conviene precisar que existiendo norma especf;ca que estab/ece un determinado plazo para formular la reclamacin por excesos de facturacin y otra norma
genrica que establece un plazo superio4 debe solucionarse la aparente antinomia aplicando
los principios de interpretacin de las normas jurdicas; sobre el particular refiere Recasens
Siches: "el proceso de interpretacin de una norma general respecto de casos singulares, no
es algofortuito, ni tampoco algo que puede ser decidido arbitrariamente, es algo que debe ser
resuelto razonablemente. Pero para eso no sirven las razones de tipo matemtico, La lgica
tradicional, la de la razn pura, no sirue para tratar ni resolver tales problemas. Necesitamos
otro tipo de lgica la cual es tambin lgica, pero diferente de la lgica tradicional: necesitamos la lgica de lo humano, la lgica de lo razonable a diferencia de la lgica
racional"
RECASENS SICHES, Luis. Nueva Filosofia de la interpretacin del derecho. Mxico:

torial Parra S.A. 2'Edicin, 1973, pg. 143.
69
6.
Edi
Octavo: Que, en ste sentido resulta de aplicacin al presente caso el principio de especialidad de las normas, por la cual la norma especial prima sobre la general; por tanto, no
es posible aplicar al presente caso los plazos genricos establecidos en los artculos 1274" y
2001" inciso 1) del Cdigo Civil, sino el plazo especfco consignado en el articulo 29 del Decreto Legislativo nmero 71 6 concordante con en el numeral 1 . 1 3 de la Resolucn nmero
482 - 1999 - OS / CD; con mayor razn si se tiene en cuenta que el primer dspositivo legal
resulta ser la norma ms adecuada al caso materia de nuestro pronunciamiento y que no
existe razn alguna para la aplicacin de la prescripcin prnista en el inciso t) del artculo
2001" del Cdigo Civil dado que el plazo de diez aos all establecido, para interponer la
accin personal, no se sostiene en ningn criterio ni principio de igualdad entre las partes,
que en el presente caso debe sujetarse a la equiltalencia de derechos entre el consumidor y la
empresa concesionaria del servicio.
70
Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo

los requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda actuac6nrealizada en ejercicio de potestades
administrativas.
Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas:
1. Los actos administrativos y cualquier otra declaractn
ad-
ministrativa.
2. El silencio
administrativo, la inercia
sin de la administracin pblica.
cualquier otra omi-
3. La
actttactn material que no se sustenta en acto administrativo.
La actuacin material
de ejecucin de actos administrativos

que transgrede principios o normas del ordenamiento juri
dico.
Las actuaciones u omisiones de la administracin pblica

respecto de la validez, efrcaca, ejecucin o interpretacin
de los contratos de la administracin pblica, con excepcin de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliacin o arbitrajela conffoversia.
Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administracin pblica.
7t
Concordancia:
Constitucin: art. 148";
Cdigo Procesal Civil: art. 424", 425";
Ley de Procedimiento Administrativo General: art. l" a|28",
33", 34", 186", 188", I92" al200", 6ta. DCF;
Ley Proceso Contencioso Admini5ativo: art. 50, 19" inc.2,3;
Ley Orgmica del Poder Judicial: att.23".
Comentario:
Este dispositivo legal a primera vista parece redundante porque
el numeral siguiente est referido a las pretensiones ampatables en
esta materia; sin embargo, la utilidad que ha adquirido este catlogo de actuaciones impugnables ha permitido que los administrados
comprendan qu tipo de actuaciones pblicas son atendidas en esta
va judicial y en relacin a qu pretensin deben ser formuladas.
Los que conocen de derecho administrativo y aquellos que

operan en esta especialidad quizs pueden encontrar ciertamente
innecesario este dispositivo legal, sin embargo, la delimitacin de
una actuacin impugnable permite identificar nuestro conflicto o
incertidumbre jurdica y a su vez factlita adaptar nuestro caso a la
posibilidades de tutela que permite la jurisdiccin contenciosa administrativa.
Resulta pertinente recalcar que para acudir a la instancia judi
cial, con el fin de tutelar nuestros derechos, es necesario que previamente haya existido un conflicto o incertidumbre jurdica generada
en sede administrativa. Asimismo, siendo el caso que la Administracin Pblica puede manifestarse de diversas maneras, entonces
emerge la necesidad de conocer todas las posibilidades de acfuaciones que sean impugnables, porque a pesar de que el agotamiento de
lava administrativa constituye un requisito de procedencia, hay casos en los que no se requiere recurrir a todas las instancias como e1
caso de las acciones de cumplimiento o la cesacin de una acruacin
material; en esa misma lnea de ideas, a pesar que la Administracin
72
Comentono Exegtico a la Leg que reguLa el Proceso Contencioso Adnnistratiuo
tiene la obligacin de atender y absolver las peticiones administfativas, puede ser el caso que se obtenga una respuesta sin emitir algn
pronunciamiento expreso [como el caso delsilencio administrativo]
o tal vez,la controversia gira con un tercero administrado, en cuyo
caso las reglas de agotamiento pueden ser supdmidas.
puede aptecia\ esta normativa ha dispuesto enumerar

las actuaciones impugnables, sin que la relacin implique algun gtado de preferencia, privilegio o necesidad de una sobre la otra.
Como
1.
se
Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa
En este supuesto, el legislador se ha referido atoda clase de manifestacin de la Administracin Pblica de manera expresa, toda
aquella documentacin donde se manifieste expresamente cules la
decisin de la Administracin.
Es pertinente sealar que, existen entidades que expresan su

voluntad por documentos distintos a las resoluciones; es decir, mediante oficio, cata, notificacin, etc; sin embargo, mientras se tenga
constancia de algn documento emitido, donde conste la declancin de la autoridad pblica, independiente de su forma externa,
se evidencie la voluntad de la Administracin y se individualice al
administrado, si podra calzar como una actuacin publica impugnable.
En este caso, vale la pena reiterar que, slo se refiere a los actos
administrativos que seala el artculo 01, 1.1) de la Ley 27444;no
as los actos de administracin interna, porque su cuestionamiento
se har con el acto administrativo que se emita al concluir el procedimiento; pofque forman parte de una decisin organizacional de la
entidad y a pesal que podra ser considetada, como una declaracin
administrativa, normalmente no estn dirigidos a alterar una situacin concreta o individualizable sino a cumplir una orden interna;
73
Lissett Loretta Monzn Va]encia de Echevarra
como sucede por ejemplo con los memorandos o con los informes,
emitidos en cumplimiento de una funcin; en esos casos, como puede entenderse, lo que alterar la situacin externa de algn administrado ser la deci.sin final.
Los actos de administracin interna estn expresamente determinados en el artculo 1o, numeral 1.2) de la Ley 27444, y est estrictamente relacionada con aquellas disposiciones que se genetan
internamente como medio para lograr una finalidad propia de la
entidad pblica, usualmente se manifiestan como mandatos propios de la gestin o polticas sectoriales, en aquellos tambin puede
calzar los hechos materiales de la administracin que, no generan
efectos juridicos frente a una situacin concreta, por ende tampoco
puede ser pasible de control contencioso administrativo.
2.
El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin

de la administracin pblica
En este caso, el legislador se ha referido expresamente a aquellas

actuaciones administrativas que sin estar expresamente consignadas
en un documento, significan o representan una voluntad de la Administracin.
Como se sabe, en la va administrativa existen dos formas de

procedimientos peticionales, calificados como de evaluacin previaT o de aprobacin automtical, cada una de estas con sus propias reglas y plazos; sin embargo, siendo el caso que no siempre la
Administracin Pblica cumple con atender las peticiones en la via
administrativa acorde con los plazos estipulados de manera expresa,
Ia Ley ha establecido ficciones legales, que representan formas de
absoluciones tcitas.
Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, Artculo 31. Rgimen del Procedimrento de aprobacin automtica.
Idid. Artculos 33 y 34. Procedimiento de Evaluacin Previa con silencro positivo y negativo.
74
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Los procedimientos de aprobacin automtca, tendrn correlato con el silencio administrativo positivo; y los de evaluacin previa,
por lo general estarn sujetos al silencio administrativo negativo.
Dichos silencios, representan una respuesta de la Administracin
Pblica frente a la omisin de pronunciamientos.
En tal virfud, los procedimientos administrativos, que no cuenten con pronunciamiento expreso, dentro del plazo establecido en
los TUPAe , tendrn como consecuenca generar una decisin admi
nistrativa tcita, producto de la inercia u omisin, la cual puede ser
positiva o negativa dependiendo del silencio generado.
Verbigracia: si se inicia un procedimiento administrativo, para
solicitar una Licencia de funcionamiento, el cual est sometido a las
reglas de aprobacin automtrca y sujeto al silencio administrativo
positivo; se entender que, si la Autoridad Administrativa no resuelve el pedido, dentro del plazo establecido en su TUPA, la omisin
o inercia significar que el pedido tiene una respuesta positiva, es
decir, aprobado.
Contrariamente, si el procedimiento, est sujeto al silencio administrativo negativo , al ftnahzar el plazo, sin respuesta expresa por
parte de la autoridad, se entender que el pedido ha sido denegado.
Como se aprecia, los silencios administrativos, son manifestaciones de la Administracin Pblica que sin ser expresos, generan
consecuencias jurdicas por omisin o inercia.
El silencio administrativo, viene a ser la omisin de la administracin, que sin decir nada, significa algo. No est dems sealar
que, normalmente, los silencios administrativos negativos son obje9
Texto Unico de Pocedimientos Adminrstrativo General. Ordenamiento que deben tener

todas las entidades pbiicas, donde deben consignar todos los procedimrentos, incluyendo
todos aquellos requerimientos necesaios para acceder a ciertas actuaciones pblicas. Vase
Artculo 37 y ss de IaLey 27444.
75
to de control contencioso administrativo, porque cuando el silencio

es positivo, el pedido es aprobado y no hay controversia, salvo por la
disconformidad de un tercero emplazado o no, en el procedimiento
administrativo.
Cuando emerge un silencio administrativo negativorO, el administrado debe agotar las instancias administrativas, antes de acudir
al Poder Judicial; pues no basta la existencia de una negacin tcita,
sino que an en stos casos, se debe agotulavia, recurriendo ala
instancia superior en la misma entidad a travs de un recurso administrativo. En este caso, el procedimiento recursal tambin est sujeto a silencio negativo, por tanto si an habiendolo formulado, no se
obtiene respuesta alguna por parte de la Administracin, entonces
se entiende por agotada Ia via administrativa, con 1o cual recin se
puede demandar en 1o Contencioso Administrativo.
Hay quienes llaman a este tipo de silencio administrativo Resolucin Ficta; pues el artculo 188o, numeral 188.2 de la Ley 274M,
seala que "El Silencio administrativo tiene para todos los efectos el carcter
de resolucin que pone fn al procedimiento, sin perjuicio de Ia potestad de
ofcio previsto en el artculo 202' de la presente Ley". Para los fines del caso,
lo importante es comprender que el silencio negativo constiruye una
actuacin omisiva que genera consecuencias jurdicas administrativas
y como tal es objeto de control contencioso administrativo.
GORDILLO, haciendo diferencias entre el acto y hecho administrativo, ha manifestado que el silencio, no es nada en s; materialmente es inactividad, vacio en el obrar; pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento, dndole una significacin determinada.
Esta significacin puede ser positiva o negativa; esto supondra que
si el ordenamiento no colorea el silencio de algn significado, es
un mero hecho administrativo no productor de efectos jurdicos dito
Ley 27444, Articulo 188o, numeral 188.3: "El silencio Administativo negativo tiene por
efecto habilitar al administrado, la interposicin de los recursos administrativos y accrones
judiciales pertinentes ".
76
Comentano Exegtico
ala
Leg que regula el Proceso Contencioso Adtninistratiuo
rectos, sin perjuicio de autorrzar el amparo por mora de la admi

nistracin para obligarla a dar un pronunciamiento expreso; para
que pueda dar lvgar a responsabilidad administrativa, contractual o
extracontractual. Se ha podido tambin decir que es el smbolo de
una administracin que no funciona, pues obliga a comportamientos privados donde debi haber conducta o expresin de voluntad
administrativa por escrito. En consecuencia, se hace necesario interponer reclamaciones previas, pedidos de pronto despacho, amparo
por mora de la administracin, acciones de responsabilidad, etc.,
juicios para que la adminisffacin cumpla con sus obligacionestt.
GARCA DE ENTERRA, sostiene que ante la ausencia
de
una voluntad administratLva expresa, la Ley sustituye por s misma,

esa voluntad inexistente presumiendo que, a cierto efectos, dicha
voluntad se ha producido con cierto contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afumativo.
En cuanto al silencio administrativo negativo, sostiene que es la

atribucin de un valor negativo al silencio o ala inactividad formal
de la Administracin, tiene un origen y una funcionalidad muy concreta, estrechamente ligado a la singular configuracin tcnica del
recurso contencioso administrativo. Antes, la Administracin poda eludir el control jurisdiccional con solo permanecer inactivo, en
tal caso el particular afectado por la inactividad de Administracin,
quedaba inerte ante ello, privado de toda garantiajudicial.
En cambio, el silencio administrativo positivo, siempre tuvo un
sentido y una funcionalidad diferente, estn referidos a los supuestos de autonzaciones y a los de aprobacin que pudiera acordarse
en ejercicio de funciones de fiscaltzacin y tutela de los rganos superiores, sobre los inferiores; es decir, casos de control, preventivo o
a posteriori. Asimismo, desde un primer momento, es considerado
como un verdadero acto administrativo, equivalente en todo a la
rr
GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 3, 6 edicin y I edicin

Peruana, Ara Editores, 2003. Pg.III-3 y III-4.
77
autorizacin o aprobacin expresa a las que suple; y que vna vez

producido, no era posible que la Administracin resuelva en forma
expresa en sentido contrario al otorgamiento presunto de la autorizacin o aprobacin instadasl2.
3.
Actuacin material que no sustente en acto administrativo
En este supuesto, es ftascendental entender que, estamos ante

una actuacin de la Adminisffacin Pblica, que no constituye acto
administrativo propiamente dicho, pero que tampoco puede ser
considerado un acto administracin interna ni un hecho de la administracin sin consecuencias jurdicas individual izables, porque
entonces estaramos contradicindonos y como tal no sefa contfolable en este proceso judicial. venimos sealando que la actuacin
u omisin que constituyen actos administrativos son susceptibles
de control judicial; sin embargo, en este caso estamos frente a una
actuacin material; es decir, un hecho verificable que genera consecuencias directas en la esfera jurdica de los administrados.
Por ejemplo: "El despido arbitrario de los trabajadores de las entidades
pblicas, que no tienen contrato laboral fde servdores pblicosJ o estn sujetos a un rgimen distinto a la de acthtidad pblica".
En este caso, los hechos suelen suceder de la siguiente manera De un da para otro la Entidad Pblica empleadora, de manera
unilateral y sin que medie algn documento escrito, raz6n o procedimiento disciplinario, decide no dejar ingresar a un trabajador
al centro laboral alegando la culminacin del vnculo contractual.
Acto seguido, el trabajador reclama y frente a la negativa efecrua
una constatacin policial o administrativa, mediante la autoridad de
trabajo o policial parahacer constar el hecho.
rz
GARCA pE
nNffnna, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administativo. Tomo I,

Civitas Edrciones, Duodcima edicin 2005, Madrid; pp. 600-603.
78
Comentano Exegtico a la Leg que regula eI Proceso Contencioso Administratiuo
Como se puede apreciar, no existe acto administrativo expreso

materalizado en algn documento cierto emitido por la adminisffacin, pero tampoco se puede considerar un acto ficto porque la
actuacin material es un hecho verificable; lo cual a su vez, genefa
consecuencias jurdicas en los derechos del trabajador. Por tanto,
la actuacin impugnable en este caso, ser aquel acto material (verificable) que lesiona los derechos e intereses del administrado de
manera directa e individualizable.
A pesar que la regla general seala que, los actos administrati

vos son impugnables previamente en la via administrativa y luego
en sede judicial; dicha regla no es aplicable en este caso, toda vez
que las actuaciones de ios funcionarios o servidores pblicos, no
se encuentran sustentados en acto administrativo que lo respalde,
y no obstante pueden generar vna afectacin inmediata en la esfera
de los derechos e intereses de los administrados; realizado de un
momento a otro, sobre todo sin trulo habilitante; por 1o cual, esta
pretensin es atendida con urgencia, se regula con las reglas del proceso urgente como se explicarms adelante.
La actuacin material de una entidad administrativa, no podran
ser tutelados en lavia civil, porque 1o controlable es una actuacin
pblica; qutzs podra ser atendible en la jurisdiccin constitucional, sin embargo para que sea admisible, ser necesario que se trate
de la nica y ltima alternativa de acuerdo a las circunstancias; 10
cual amerita ofrecer prueba suficiente que evidencie la residualidad
y la necesidad de tutela constitucional; en cambio, si se requiere
actuar una etapa probatoria, para acreditar lo demandado, la va
judicial adecuada ser la contenciosa administrativa.
Respecto de las actuaciones materiales, GORDILLO, explica
que, si un rgano no toma formalmente una decisin o no formula
expresamente una declaracin, ello es ndice probable de que no
tiene voluntad alguna sobre el problema o incluso que ni siquiera
1o conoce; tambin puede ser ndice de que est esperando una propuesta del interesado. Por ello, no podria en tales casos, aflrmarse
con cefteza que la inaccin de la administracin contiene una voluntad dada;la voluntad administratrva solo estar claramente especificada a travs de los actos; si bien esa voluntad tambin puede
ser inferida de ciertos comportamientos materiales de la administracin, tal interpretacin no tiene la certeza, que confiere la expresa manifestacin de voluntad; en consecuencia, laregJa general
debe formularse en relacin a aquellas actividades que confieren esa
cefieza, o sea los actos administrativos; sin perjuicio de que, pot
excepcin, se apliquen tambin sus principios a algunos comportamientos materiales susceptibles de una interpretacin claray precisa
de la voluntad que los origina y emana.
En conclusin, entendemos que en la actualidad no queda ms

remedio que mantener una distincin entre los actos administrativos, los comportamientos materiales y las omisiones, sin que ello
signifique que el particular deba quedar desguarnecido frente a los
hechos, o que el concepto de acto deba interpretarse en forma muy
restringida; por el contrario, debe tratarse simultneamente de extender la proteccin judicial plena y efectiva a la mayor parte de situaciones que sea posible y de crear procedimientos que protejan al
individuo frente ala actuacin material u omisiva dela administracin, cuando sta no aparece plasmada en decisiones o declaraciones administrativas formales, como tambin fortalecer el desarrollo
de las acciones de clase contra la administracin13.
4.
La actuacin material de ejecucin de actos administrativos

que ftansgrede principios o normas del ordenamiento jurdico
En ste caso, a diferencia del anterior, estamos frente a la actuacin material realizada en etapa de ejecucin, por tanto, ya no
estamos frente a actos administrativos; es decir, aqu, s la autoridad
cuenta con un acto administrativo flrme que ya ha agotado la instruccin y fin del procedimiento administrativo.
l3
GORDILLO, Agustn, Tomo I, Op.cit.pag.III-8 y III-11
80
Comentorio Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Acorde con lo sealado en el artculo 216o, numeral 216.I) de

la Ley 27444, "la Interposicin de cualquier recurso, excepto los
casos que una norma legal establezca lo contrario, no suspender
la ejecucin del acto impugnado". Es decir, puede ser que el acto
administrativo, aun este sometido a cuestionamiento adminisffativo
y/o judicial, sin embargo, ello no impide que
sea ejecutado.
Es pertinente mencionaf que, a pesar que estos casos no suelen

muy
recurrentes, porque aI finalizar el procedimiento adminisser
ffativo, si el administrado interpone demanda contenciosa administrativa, automticamente por mandato de la Ley de Ejecucin
Coactiva, Ley 26979, el ejecutor bajo responsabilidad est obligado
a suspender la ejecucin del acto administrativo: salvo los casos de
administracin tributaria que cuentan con su propio rgimen de ejecucin coactiva o que el administrado decida consentir el acto.
Por ello, si se ejecuta el acto administrativo sin mediar orden o

estando impedido por ley para ejecutar o teniendo mandato sobrepasa los lmites de la facultad atribuida, entonces estaramos frente
a una actuacin material de ejecucin. Lo cual tambin es objeto de
control contencioso Administrativo.
En este tpico, es ilustrativo sealar 1o siguiente, la ejecucin

material del acto administrativo comporta un hecho administrativo,
por 1o que una decisin que se infiera del conocimiento material
de su ejecucin, superpone el concepto de acto y hecho. Cmo
saber si nos encontramos en presencia de un acto o un hecho, especialmente cuando la voluntad se da a conocer al mundo exterior
directamente en la ejecucin de dicha voluntad?; supongamos que
la decisin de un agente de polica de detener a una persona que
perturba el orden se aprecia -se da a conocer- recin con el hecho
del agente que toma a la persona de un brazo y lleva a la comisara;
la decisin de los bomberos de destruir una casa para evitar Ia ptopagacin de un incendio se conozca o advierta recin al ver que la
estn desffuyendo; que la voluntad de la administracin de afectat
una calle al uso pblico, se conozca a travs del hecho de quita los
obstculos que cerraban el trnsito.
8r
En esos casos, hay una voluntad de la administracin que se exteriorza, que se traduce al mundo exterior. Sin embargo, es un poco
dificil decir que en todos los casos hay un acto administrativo. El
trmino declaracn es bastante cercano a la correccin, en cuanto
no da idea de manifestaci6n ejecutada de algo, sino tan s1o de expresin intelectual *terica, abstracta- de una ideala.
5.
Las actuaciones u omisiones de la adminiscin pblica respecto de la validez, efrcacia, ejecucin o interpretacin de los
contratos de la administracin pblica, con excepcin de los
casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliacin o arbitraje la controversia
Para comprender cundo estamos ante este tipo de actuacin

impugnable, es trascendental determinar si el contrato objeto de
controversia calza como uno de naxaleza pblica o puede ser considerado un contrato administrativo, a fin de ejercer control contencioso administrativo sobre aquel.
Las entidades pblicas no siempre realzar sus contrataciones

a ffavs del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado, ni someten sus procedimientos alaLey de Contrataciones; por
ende, frente a una controversia jurdica respecto de la validez, eficacia, ejecucin o interpretacin de un contrato "dizqtJe" de naturaleza administrativa, previamente, resulta ffascendental determinar
su naturaleza jwidica pues si estamos frente a un contrato privado,
no podramos recurrir a solicitar tutela al Jttez Contencioso Admi
nistrativo porque si la entidad no contrata como tal no se tendr
competencia sobre aquel conffato.
Es pertinente sealar, que existe abundante docuina que
expli
ca la diferencia entre conttatos administrativos y conffatos privados
realzados por la administracin, asimismo, se explica la existencia
14 GORDILLO, Agustn. Tomo 3, Op. cit., pg. III-15.
82
Comentoro Exegtico a Ia Leg que regula eI Proceso Contencioso Administratiuo
de una concepcin dualista y offa unitaria de la contratacin estatal;
la primera, sostiene que la Administracin Pblica reahza contratos

civiles, administrativos e interadministrativos, car acterizados por el
sujeto involucrado, el sometimiento a las reglas del proceso contencioso administrativo, la existencia de clusulas exorbitantes y la
bsqueda del aseguramiento de un servicio pblico; mienffas que,
la segunda, considera que el rgimen jurdico de los contratos son
preponderantemente del Derecho Pblico y que su comprensin depender de cada caso en particularls.
Al respecto, GARCA DE ENTERftqto manifiesta 1o siguiente:

"Puede darse por defntitamente lquidada la etapa en la que el
contrato administratvo y el contrato pritado eran radicalmente diferentes y rigurosamente separadas. En el mbito de la contratacin
de los entes pblicos como en tanto otros, conviven ya sin escndalos el Derecho Administrativos y el Derecho Privado, cualquer
contrato es capaz de reflejar elementos de uno y del otro, sin que
por ello vare la esencia del instituto contractual. Ocurre, simplemente, que en ciertos contratos direamente vinculados al trfico
o actividad tpica del rgano adminstrativo contratante ("obras y
servicios pblicos en el ms amplio sentido) Ios elementos jurdicos
administrativos son ms intensos que en otros. A estos contratos se

Ies llama contratos administrativos y su conocimiento se atribuye a
la j ursdiccin contencio sa qdministrativa ".
Por mandato expreso de la nueva Ley de Contrataciones y su

reglamento, las controversias surgidas durante la ejecucin del contrato, son sometidas a la jurisdiccin arbtralrT; por tanto, los dems
rs
ESPINOZA-SALDAA, Eloy. "Contratos Estatales o del Estado", en Material de Curso Electivo

de Derecho Administrativo, XII PROFA, Academia de la Magistratura, Lima, 2009,pp 41 a43.
ro GARCA pn BNtEnRe. op. cit., pp. 700 y 701.
17 Vase, Decreto Legislativo 1017,Ley de Contrataciones del Estado, Artculo 40: "Clusulas
obligatorias en ios ontratos"; inciso b) "Solucin de Controversias". Sin embargo, dicho texto legat, no hace alusin a las controversias suryida durante las etapas intermedias del proceso,
las que se generan en torno a los cuestionamientos de las bases o en la etapa de seleccin.
83
conffatos efectuados por las entidades pblicas siempre que calzen

como administrativos seran atendidos en esta jurisdiccin.
6.
Las actuaciones adminis1ivas sobre el personal dependiente aI servicio de la adminisscin pblica
Est referida ara actuacin de la Administracin pbrica en su

rol como empleador. El 30 de junio del2009, mediante Ley 29364,
se ha modificado la competencia del Juez Especarizado de Trabajo
y se ha establecido que, a pesar que esta pretensin se rige acorde
con las reglas del Proceso Contencioso Administrativo, sern atendidas por la jurisdiccin laboral. A nuestro parecer, esta voluntad
legislativa resulta acertada, porque estas controversias son de natvraleza laboral; por tanto, esta temtica jurdic a podr ser mejor
atendida por el |uez nantral.
A pesar que las reglas establecidas para los frabajadores der sector pblico y privado son distintas, no se puede negar que la regulacin destinada a los trabajadores, mantienen un mismo azonamiento y principios jurdicos comunes, porque busca proteger derechos laborales.
Los trabajadores del sector pblico, que se encuentran reconocidos como tabajadores pblicos tienen un rgimen especiar, sin embargo, en la realidad, gran parte del sector pblico, no cuenta con
contrato laboral sujeto al rgimen de la actividad pblica, sino que
existen los llamados "contratos laborales hbridos", aquellos que, permiten ejercer funciones pblicas, sujeto una vinculacin contractual
del rgimen privado, 1o cual suele generar conflictos laborales, toda
vez que los trabajadores se obligan a responsabilidad pblicas; sin
embargo no gozan de los derechos de un servidor pblico. Este punto, genera muchas disyuntivas relacionadas con la diferencia entre la
realidad y las reglas de su contratacin; mxime si estas diferencias
generan obligaciones laborales que en ocasiones no se cumplen.
84
Comentario Exegtco a Ia LeA que regula el Proceso Contencioso Adminstratiuo
Por esa y oas razones, existen cuestionamientos contra la Administracin Pblica, pues en su rol como empleador no practica
lo que profesa, pues gran cantidad de la carga laboral estn desti
nadas a reclamos de entidades pblicas en calidad de empleadores.
En efecto, a pesar que el Ministerio de Trabajo se ha dotado de una
gran cantidadde inspectores para controlar y exigir al empresariado
privado, el cumplimiento de las obligaciones laborales; en la reali
dad,la Administracin Pblica tiene una vasta cantidad de procesos judiciales [cuya cantidad desborda la carga procesal tolerable], a
travs del cual se exige reconocimientos y/o cumplimiento de derechos laborales contra la Administracin Pblica, 1o cual nos conduce a la inferencia que ella no cumple con sus propias disposiciones.
En todo caso, el Jvez Laboral ahora es quien determinar los

derechos correspondientes a los trabajadores del sector pblico, sujetando el proceso judicial a las reglas del Proceso Contencioso Administrativo y utilizando los dispositivos legales internos en materia
disciplinaria de cada entidad as como las normas generales aplicables a los trabajadores pblicos. Para ello, es necesario identificar
la existencia de una relacin laboral, denotando subordinacin y
permanencia en una entidad pblica; principalmente si eI trabajador realiza actividades propias de la administracin pblica y su
permanencia supera un ao en caso de no haber ingresado a ffavs
de concurso pblico.
85
En el proceso contencioso administrativo podrn plantearse

pretensiones con el objeto de obtener 1o siguiente:
La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia
de
actos administrativos.
El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters

jurdicamente tutelado y la adopcin de las medidas o actos
necesarios para tales fines.
La declaracin de contraria a derecho y el cese de una

actuacin material que no
se sustente en
acto administrativo.
Se ordene a la adminisffacin pblica larealizacin de una

determinada actuaciln ala que se encuentre obligada por
mandato de la ley o en virtud de acto administrativo fume.
La indemnzacinpor el dao causado con alguna actuacin

impugnable, conforme al artculo 238" de la Ley N" 27444,
siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de
las pretensiones anteriores.
Concordancia:
Cdigo Civil: arts. V, 219",220",224",225".
Cdigo Procesal Civil: arts. 12", 16", 21o, 32",83", l7l al174,
176", 177" , 350" .
Ley de Procedimiento Administrativo: art. 8" al15", 2L8".
Ley Proceso Contencioso Administrativo: art. 4" .
Ley Orgnica del Poder Judicial: art. 13".
D. S. 014-92-EM: arts. 748,157.
86
Comentario Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Comentario:
Aqu el legislador ha decidido sealar amanea de catlogo, las
pretensiones que son admisibles en este Proceso Judicial. La utili
dad que le damos a este dispositivo y al anterior, es entender primero, qu actuaciones pueden ser impugnables y luego cmo deben ser
formulas en la demanda judicial.
Antes de comentar cada una de las pretensiones, es pertinente

sealar que las pretensiones procesales entraan dos partes tradicionalmente explicada por la doctrina, referidas al objeto y raznr&, denominadas "petifum" y "causa petendi" respectivamente. El primero, es aquello que concretamente se pide que sea declarado mediante sentencia; mientras que el segundo viene a ser las razones facticas
y/o jurdicas [Fundamentos de hecho y derecho] que sustentan el
petitum, por dicha razn, no basta que la pretensin sea meramente enunciada sino que adems es necesario que sea sustentada con
elementos de prueba que permitan verificar 1a coincidencia entre 1o
que se pide y el hecho y derecho que sustenta la peticin.
Es pertinente puntualizar qve en materia civil, frente a la pretensin del demandante, cabe reconvencin; lo cual, a pesar de los
cuestionamientos existentes contra dicha denominacin, viene a ser
una contrademanda formulada en el mismo proceso por la patte
demandada; circunstancia que no es admisible en el proceso contencioso administrativo vigente.
1.
La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos

admini5fiYs5
Esta pretensin es la ms usada, porque si una persona acude

al Poder Judicial luego de agotar la via administrativa, es porque el
demandante no ha visto satisfecho sus derechos e intereses. Es decir,
el acto administrativo que ha causado estado, resulta desfavorable
ra
DEVIS
gcHpNpA,
op. cit. pg.219.
87
total o parcialmente contra el demandante, por lo cual pretender

que sea anulado.
Las causales de nulidad que pueden ser invocadas para atacar

un acto administrativo desfavorable, son las que se encuentran tipi,
ficadas en el artculo 10o de la Ley 27444, Ley de Procedimientos
Administrativos General, que a la letra se seala:
Artculo 10o, Causales de nulidad
Son vicios del acto administratiyo, que causan su nulidad
derecho, los siguientes:
1.
La contrayencin a la Constitucin, a las
de
pleno
leyes o a las normas
reglamentarias.
2.
EI
defecto o
salvo que
se
la omisin de alguno de sus requsitos de validez,
presente alguno de los supuestos de conservacin del
acto a que se refiere el Artculo 14'.
3.
Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la

aprobacn automtica o por silenco administrativo posititto,
por los que se adquierefacultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamento jurdico, o cuando no se cumplen con
los requstos, documentacn o trmites esenciales para su
adquiscin.
4. Los actos administratvos que sean constitutiyos

penal, o que
se dicten como consecuenca de
de infraccn
la misma.
En cuanto a la ineficacia, es necesario sealar que acorde con el

Artculo 16' de laLey 27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General: "EI acto administrativo es eficaz a partir de que la notificacin
legalmente realizada produce sus efectos (...)".Por consiguiente, si el demandante pretende que se declare la ineficacia, debera entenderse
que el acto administrativo puede contener los requisitos de valdez;
sin embargo, 10 cuestionado es la eficacia; es decir, 1o pretendido es
que no surta efectos.
88
Comentano Exegtico a Ia Leg que regulo el Proceso Contencioso Administratiuo
En muchas ocasiones se confunde los efectos de nulidad con

los de eficacia; sin embargo, hay que advertir la diferencia de un
acto administrativo declarado nulo con reconocimiento de efectos
declarativo y retroactivo como 1o seala el numeral 12.3 de la Ley
27444, de otro que pierde todos sus efectos conforme lo establece el
numeral l2.l de la citada Ley.
Artculo 12', Efectos
de Ia declaracin de
12.1 La declarqcin de nulidad tendr
nulidad
efecto declarativo
retro-
actiyo a lafecha del acto, salyo derechos adquiridos de buena
ft po, terceros, en cuyo caso operar afuturo.

12,3 En caso de que el acto viciado se hubiera
consumado, o
bien sea imposible retrotraer sus efectos, slo dar lugar a
la responsabilidad de quien dict el acto y en su caso, a la
indemnimcin para el afectado.
De esa manera, se puede advertir que entre la declaratoria de

nulidad y de ineficacia existen diferencia de orden estructural y
funcional, respectivamente. En el primer caso, a pesar de cualquier
intento por subsanar, corregir y / o convalidar el acto no se podr
conseguir dicho resultado, porque adolece de una falla estructural,
por ende ser declarado nulo; mientras que en el segundo caso, el
acto puede gozar bien de todos los requisitos estructurales, sin embargo, no puede surtir efecto, respecto de alguien, porque no ha sido
vlidamente notificado; es decir, adolece de un defecto funcional
que impide que surta efectos porque por ejemplo puede que no haya
sido vlidamente notificado.
Es pertinente recordar que la pretensin de nulidad tambin es
aplicable para aquellos casos en los que se agota Ia va administrativa mediante acto administrativo ficto; es decir, mediante silencio
administrativo. En efecto, existen procedimientos administrativos,
donde la autoridad administrativa no se ha pronunciado en primera
ni segunda instancia, y as acuden al Poder Judicial ahacer vaier su
89
derecho, lo cual es procedente porque acorde con el artculo 188 de

la Ley 27444, el silencio administrativo tiene efectos de resolucin y
habilita utlizar los recurso administrativos o accionar judicialmente.
Artculo 188",- Efectos del silencio administrativo

188.2 EI silencio administrativo tiene para todos los
efectos el
carcter de resolucin que pone fin al procedimiento, sin
perjuicio de Ia potestad de nulidad de oficio prettista en el
Artculo 202" de la presente Ley.
188.3 El silencio administratitto negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposicin de los recursos adminstrativos
acciones
j udiciales
pertinentes.
Quienes no estn relacionados con este tipo de procesos, suelen

preguntarse cmo se puede anular algo que no existe; sin embargo,
se ha mencionado que los silencios administrativos, son creaciones
legales, ficciones legales, establecidas para dar respuesta al adminisffado frente a la inercia de la Administracin; por ende, si la inercia
u omisin es considerado una respuesta (positiva o negativa), entonces resulta lgico que sea judicialtzado, sobre todo si es negativo.
Suele apreciarse que, cuando los procedimientos administrativos estn relacionados con actividades comerciales, las dilaciones
y/o trmites administrativos pueden configurarse en unabarrera
burocrtica que desincentiva la inversin o la formalizacin, partcularmente si son micro, pequeas y / o medianas empresas, de all
la utilidad de configurar al silencio administrativo como un acto
administrativo, a fin de ser demandados.
2. El reconocimiento
o restablecimisnls del derecho o inters

jurdicamente tutelado y la adopcin de las medidas o actos
necesarios para tales fines
Estos tipos de pretensiones estn relacionadas con las actuaciones materiales que no se sustenten en actos administrativos, sea-
90
Comentano Exegtico a lo Leg que regula el Proceso Contenctoso Administrotiuo
lados como telcera

anterior.
ctlarta actuacin impugnable, en el artculo
En este caso, 10 pretendido por el administrado, es que el Juez,

le reconozca o restablezca algun derecho, en nombre de la Administracin Pblica y adems que en el mismo acto (sentencia) se ordene 1o que sea necesario para que Se vea materializado el derecho.
Este tipo de pretensiones, suelen usarse de manera accesoria en
caso de despidos arbiarios de trabajadores de la Administracin Pblica que no tienen condicin de servidor pblico. Asimismo, en caso
de controversias, giradas en torno ala declaratoria de un mejol derecho de posesin, como los declarado por COFOPRI, entre otros.
3. La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no se sustente en acto admini5l1vs
En este caso, 1o pretendido es 1o contrario del anterior, 1o que se
peticiona es la declaratoria judicial, de un acto administrativo o una
actuacin material dirigida conffa el demandante; a fin de que sea
desvirtuada de cualquier pice de legalidad siendo declarada como
contraria a derecho.
Este artculo est redactado de tal manera que permite ser utilizado para aquellos actos administrativos o materiales recurrentes,
que lesionen los derechos e intereses de los administrados. Este tipo
de pretensin puede calzar para aquellos casos que involuclen temas de ejecucin coactiva, pofque en ocasiones, Se ejecutan actos
administrativos a pesar que existe proceso contencioso administrati
vo pendiente. En ese caso, vale precisar que si bien es cierto, IaLey
de ejecucin coactiva, seala que el ejecutor debe suspender la ejecucin, no es menos cierto que dicha disposicin solo est referida a
las sanciones, no as a las medidas correctivas y/o complementarias
dictadas por a la autoridad demandada.
91
4.
--
Se ordene a la administracin pblica la realizacin de una

determinada actuacin a la que se encuentre obligada por
mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme
Este tipo de pretensin es la que se conoce como la Accin de

Cumplimiento Contencioso Administrativo.
En los inicios de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, se cuestion mucho la existencia de dos tipos de procesos judiciales para un mismo tipo de pretensin, porque como es
sabido, en el Cdigo Procesal Constitucional tambin se encuentra
contemplado el Proceso de Accin de Cumplimiento; sin embargo, el Tribunal Constitucional, mediante STC: 168-2005-PC/TC,
fundamentos 14, 15 y 16, para el caso Maximiliano Villanueva, se
encarg de establecer las bases para diferenciar, en qu casos sta
pretensin debe atenderse a travs del Proceso Contencioso Administrativo y en qu casos por la jurisdiccin Constitucional.
La Accin de cumplimiento contenciosa administrativa, es

aquella que pretende que el luez, ordene a la Administracin hacer,
no hacer o dar a favor del administrado algo que previamente ya se
encuentra reconocido por Ley o acto administrativo flrme. En este
caso, lo pretendido por el demandante se encuenffa sustentado con
algo previamente reconocido; es decir, contrastable ficilmente.
Los ejemplos ms recurrentes son los casos de trabajadores o
administrados que cuentan con resoluciones administrativas, a travs de los cuales las entidades les reconocen algn derecho, sin embargo la misma entidad no cumple con lo dispuesto por ella misma,
alegando falta de presupuesto u otra razn.
Esta problemtica suele reflejarse mayormente en los casos de
pensiones de servidores y / o funcionarios pblicos, donde la entidad
pblica seala, por ejemplo, que el cesado tendr derecho a percibir
una pensin, verbigracia, de S/. 4500, pero dadas las medidas de
austeridad econmica solo abonar S/. 3000 y el saldo se pagar
cuando el Ministerio de Economa amplielapartrda presupuestaria;
92
Comentano Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Adrninistratiuo
mismo sucede con los montos de Compensacin por Tiempo de

Servicios y/u otros derechos que impliquen desembolso patrimonial por parte de la Administracin Pblica.
1o
Suelen aparecer dos clases de pretensiones de cumplimientos;

aquellas, que se configuran en demandas de cumplimiento concretos y otras abstractos. En el primer caso, el demandante cuenta
con un acto administrativo expreso, referido directamente a 1, sin
condicin o limitacin, evidentemente ejecutable; en este supuesto,
mientras dicho acto administrativo, no haya sido declarado nulo,
por autoridad administrativa o judicial, mantiene todos sus efectos; por tanto, al emplazarse con la demanda, la administracin no
tendr argumentos que puedan refutar el fondo de la pretensin,
porque es un acto vlido, emitidos por ellos mismos; es decir, en
este caso no h.ay nada que probar; a menos que, se sostenga que se
trata de un documento falso o adulterado, cuya acusacin deber
contener suciente sustentacin, por las consecuencias penales que
pueden acarreat para el demandante de ser verdadera o para los
funcionarios si dicha versin no lo es.
En cuanto a la accin de cumplimiento abstracta, est referido a los demandas sealadas como cumplimiento, donde ciertas
condiciones del demandante pueden circunscribirse en parmetros
establecidos por Ley, para acceder a ciertos derechos, privilegios
o condiciones favorables a los administrados; en ste caso, a diferencia del anterior, se requiere una etapa probatoria, donde pueda
sustanciarse los requisitos establecidos en la ley invocada, as como
la coincidencia de estos con las condiciones facticos jurdicos del demandante. AI emplazarse con la demanda, la administracin puede
formular el contradictorio basndose en cuestiones de fondo, porque an la exigibilidad del cumplimiento no es concreto, sino est
por determinarse.
Por esas razones,la accin de cumplimiento contencioso adminisffativo, con inters tutelable cierto y manifiesto solo podria
encuadrarse a travs del proceso urgente en el primer caso, accin
93
de cumplimiento concreto, principalmente, porque se ata de una

situacin jurdica y fctica reconocida por ambas partes; contrariamente a la accin de cumplimiento abstracto, donde an se requiere
dilucidar la veracidad de 1o alegado por las partes, en etapa probatoria, estas pretensiones se ffamitan a ffavs del procedimiento
especial y requieren agotamiento de la va adminisffativa.
5.
La indemnizacin por el dao causado con algUna actuacin

impugnable, conforme al artculo 238" de la Ley N" 27M,
siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las
pretensiones anteriores
Esta pretensin fue incorporada el28 de junio del 2008, como

consecuencia de una serie de modificaciones legislativas a la Ley
27584. Segn el profesor MART TIRADOIe, la propuesta legislativa desde un inicio cont con esta pretensin, en la primera ley
contenciosa administrativa; sin embargo, entre la propuesta legislativa y el texto final de laLey citada, existen varios cambios, entre la
que se encuentra la supresin de sta pretensin.
Por alguna razn, quizs relacionada con la falta de normatividad expresa, este tipo de pretensin antes era analizado desde un
enfoque civil; es decir, desde una perspectiva de la responsabilidad
exffacontractual, atribuyendo responsabilidad a la Administracin,
por los daos generados por sus funcionarios y/o servidores pblicos, en el entendido que entre ellos existe una responsabilidad in
iligendo. Actualmente dicho debate se encuentra zanjado porque, la
pretensin indemnizatoria en el proceso contencioso administrativo
ha sido legislada remitindose a 1o establecido en el artculo 238" de
la Ley 27M4.
tg
Martin Tirado, Richard. Profesor de Derecho Administratrvo de Pontihcia Univesidad Catlica del Per y miembro de la Comisin creadora delaLey 27584.
94
Conentano Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Por consiguiente, frente a la existencia de algn dafro y / o perjuicio generado por la Administracin Pblica, el administrado tiene
habilitado su derecho para exigir el resarcimiento correspondiente20,
En este caso, es pertinente tener en cuenta que, los daos que

podra generar la Administracin pueden ocasionarse por actos legtimos como ilegtimos; es decir, en el ejercicio de una actuacin
pblica regular o por un acto contrario a Ley. Por ello, es trascendental analizar sta pretensin concordndolo con 1o establecido en
el artculo 238" de,laLey 27444, porque cuando la Administracin
Pblica genera daos, asume responsabilidad objetiva y no subjetiva
como 1o establece el Cdigo Civil; sin embargo, aun estando sometido a dicho rgimen, existen razones por las cuales puede eximirse
de responsabilidad.
La Responsabilidad Patrimonial de Ia Administracin Pblica

tiene un rgimen objetivo por ffes razones esenciales:
a)
Porque est sustentado en el principio de igualdad. (Art. 02",

numeral20 Constitucin.). Si todos nos beneficiamos de las actuaciones de la Administracin Pblica, entonces todos tenemos
el deber jurdico de soportar las cargas pblicas en igualdad de
condiciones; pues no sera justo que solo uno carguen con las
consecuencias perjudiciales, a fin de beneficiar a los dems.
la garcntia de la Proptedad (Art.70" de la Constirucin). El

Estado est en la obligacin de garantizarnos el derecho de la
propiedad; 1o cual involucra todo aquello que forme parte de
b) Por
muestra esfera patrimonial, desde esa perspectiva todo aquello

que implique un desmedro a tal esfera, constituye una vulneracin al derecho fundamental. Por ello, efecruando el mismo
razonamiento que en e1 punto anterior, si todos nos beneficiamos de las actuaciones pblicas, no es justo que la propiedad de
uno tenga que afectarse en beneficio de los dems.
zo MONZN VALENCIA DE ECHEVARRA, Loretta.
Proceso Contencioso
"Prerensin Indemnizatoria en el
Administrativo". Ediciones Legales, Lima, 2009.
95
c)
Por la existencia de Lesiones Antijurdicas esta razn, reposa en la

tesis de lesin resarcible2l, proveniente de Espaa. Se ha explicado
que la antijuridicidad est relacionada con lo "antijurdico" de

soportar vna carga pblica. Es decir, lo normal es que todos,
usualmente asumamos de manera equitativa cargas pblicas,
ocasionadas por la Administracin Pblica como los ruidos y
retrasos que genetan las reparaciones de pistas, porque involucran
prdida de tiempo por el exceso de trfico generado y las vas
alternas. Es decir, nadie podra quejarse al respecto, sino que
todos tenemos el deber jurdico de soportarlo, porque todos nos
beneficiaremos de tal obra pblica; en este caso, la afectacin que
podria generar el retraso, constituir un dao jurdico, es decir,
con base juridica para soportarlo porque es en beneficio de todos.
En cambio, si para ampliar la construccin de una carretera,
se
necesita parte de una propiedad privada, entonces se tendr que

expropiar para la construccin de la obra pblica. En este caso,
evidentemente hay dao, porque una persona se ver desprovista
de su vivienda en beneficio de la colectividad, por tanto, a pesar
de ser un acto legtimo es antijurdco para el perjudicado porque
solo l asumir la carga pblica, por ende debe ser resarcido.
En el caso de un ataque y/o persecucin de asaltantes de banco,

donde se destruye una casa pata sacar a los delincuentes porque
se sabe que all se encuentran escondidos. En este caso, tambin
estamos frente un acto legtimo de la Administracin; sin embargo, por qu tendra el propietario de la casa, que asumir solo
el resarcimiento de los daos sufridos a su propiedad. A pesar
de que el Estado ha actuado violentamente contra la propiedad
privada,lo ha efectuado para proteger la seguridad de todos; sin
embargo, Ia carga, dao o perjuicio que ha generado slo ha
sido atribuido a una persona, por 1o cual, tambin se estar ante
un caso de dao antijurdico y como tal lesin resarcible.
2t
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y orro. op. cit., Tomo II, pp. 378-386.
96
iL
(
,1
\
b
u
c
Comentaro Exegtico a la Ley que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Consideramos necesario puntualizar que, a pesar de haberse

regulado esta pretensin, aun faltan establecer ciertas precisiones
tanto en la va administrativa como judicial; sin embargo, mienffas
no sean establecidas, se puede recurrir a los parmetros establecido
en la Ley administrativa y procesal. Asimismo, falta establecer, el
procedimiento de repeticin contra los funcion arios y / o servidores
pblicos, regulado en e1Art. 239" de la ley 27444, generadores del
dao, en caso que se hayan producido por actuaciones ilegtimas.
Mientras se vaya formando la jurisprudencia, se podr ir formando criterios al respecto; mientras tanto, tenemos la pretensin
indemnizatoria regulada, mas no basta solo invocar la pretensin
sino adems es necesario adjuntar todas las pruebas pertinentes
para demostrar la existencia del dao y la cuantificacin pretendida, porque siendo un dao ocasionado en la esfera de los derechos
e intereses de los administrados, solo ellos podrn demostrar 1o alegado, a pesar que finalmente sea el Juez quien determine la suma
indemnizatoria.
Finalmente solo precisar que esta pretensin es presentada como
pretensin accesoria para evitar que el demandante tenga que realiza otro proceso para exigir el resarcimiento que le haya ocasionado
una actuacin pblica; sin embargo, si un administrado solo pretende reclamar ala Administracin Pblica un monto indemnizatorio
por un dao o perjuicio generado debe previamente solicitarlo en
sede administrativa, porque puede haber autocomposicin y al ser
una pretensin autnoma tiene que agotar la va administrativa, si
en dicha instancia es denegada, podr impugnar judicialmente la
denegatoriay adems exigir el pago del monto indemnizatorio pretendido; tambin podra acumularse y de manera alternativa o subordinada solo si el acto se ha consumado, a fin de proceder acorde
con el artculo 12.3 deLey 27444.
JURISPRUDENCIA
STC: 1417-2005, Caso Anicama Hernandez
Fundamentos: 50,51,52 y 53.- Va jurisdiccional ordinaria para la dilucidacin de
97
asuntos prel)isionales que no yersen sobre el contenido directamente protegido

fundamental a la pensin
50.
por el derecho
No obstante, en atencn a sufuncin de ordenacin, el Tribunal Constitucional no

puede limitarse a precisal los criterios que procedibilidad del amparo constitucional
en materia pensionaria, sino que, a su !ez, debe determinar la va judicial en las que
deban uentilarse la pretensiones sobre dicha materia que por no gozar de proteccin
constituconal directa, no son susceptibles de revisarse en sede constitucional. Asimismo, debe determinar las reglas necesarias para encausar las demandas de amparo
en trmite cuya improcedencia debe ser declarada tras la publicacin de la presente
sentencia en el diario oficial El Peruano.
51. La va idnea para dilucidar
los asuntos pensionarios que no versen sobre el conte-
nido directamente protegido por el derecho fundamental a la pensin, es el proceso

contencioso administrativo. En efecto, en tanto que es la Administracin Pblica la
encargada de efeAuar el otorgamiento de las pensiones especfficas una yez cumplidos
los requisitos previstos en la ley,
es el proceso contencioso administratiyo la va orientada a solicitar la nulidad de los actos administrativos que se consideren contrarios a los
derechos subjetivos que a pesar de encontrarse relacionados con materia previsional,
sin embargo, no derivan directamente del contenido constitucionalmente protegido por
elderechofundamentalalapensin.Asloestipulaelartculol'delaLeyN." 27584.
"La accin contencioso administrativa prevista en el Artculo 148 de

tiene porfinalidad el controljurdico por el
Poder Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho administratiyo y la efeafua tutela de los derechos e
la Constitucin Poltica
intereses de los administrados.

52.
(...)"
Por ende, en los supuestos en los que se pretenda la estimacin en juicio de pretensiones
que no se encuentren relacionadas con el contenido directamente protegido por el derechofundamental a la peruin, losjusticiables debern acudir el proceso contencioso
administratiyo a efectos de dilucidar el asunto controyertido.
En tal perspectfua, el artculo 3'de la Ley N." 27584 establece, de conformidad con el
principio de exclusiyidad, lo siguiente;
"las actuaciones de la administracin pblica slo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, s(tbo en los casos en
que se pueda recurrir a los procesos constitucionales",
Es decir, salyo en los casos en los que la actuacin (u omisin) de la Administracin

Pblica genere la afectacin del contenido directamente protegido por un derecho constitucional.
53
De conformidad con los artculos 8" y 9' de la Ley N." 27584
es competente
para co-
nocer la demanda el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo (o el Juez
98
los lugares en que no exista Juez Especializado en lo Contencioso

del
lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo
Administratiyo),
la actuacin impugnable, a eleccin del demandante.
Ciyil o Mixto en
STC: 206-2005-AA-TC. Coso Baylon Flores.

Fundamentos: 3, 5. 6, 21,22 y 23: Va procedimental igualmente satsfactoria para Ia
proteccin del derecho al trabajo y derechos conexos en el rgimen laboral pblico
La ttigencia del Cdigo Procesal Constitucional supone un cambio en el rgimen legal

del proceso de amparo ya que establece, entre otras cosas, la subsidiaredad para la
procedencia de las demandas de amparo. Con ello se cambia el anterior rgimen procesal del amparo que estableca un sistema alternativo. En efecto, conforme al artculo
5.", inciso 2 del Cdigo Procesal Constitucional, no proceden las demandas constitucionales cuando existan vas procedimentales especfficas, igualmente satisfactorias, para la proteccin del derecho constitucional amenazado o vulnerado.
la jurisdiccin constitucional comparada es pacfico asumir que el primer

proteccin de los derechos fundamentales le corresponde a los jueces del Poder
Judicial a trays de los procesosjudiciales ordinarios. Conforme al artculo 138." de la
Constitucin, los jueces administran justicia con arreglo a la Constitucin y las leyes,
puesto que ellos tambin garantizan una adecuada proteccin de los derechos y libertades reconocidos por la Constitucin, Sostener lo contrario significara firmar que solo
el amparo es el nico medio para sabaguardar los derechos constitucionales, a pesal
de que a trays de otros procesos judiciales tambin es posible obtener el mismo resultado. De igual modo, debe tenerse presente que todos los jueces se encuentran vinculados
por la Consttucin y los tratados internacionales de derechos humanos; ms an, la
Consttucin los habilita a efectuar el control difuso conforme a su artculo 138'.
En efecto, en
nitel
de
6)
Consecuentemente, solo en los casos en que tales vas ordinarias no sean idneas,
satisfactorias o eJicaces para la cautela del derecho, o por la necesidad de proteccin
urgente, o en situaciones especiales que han de ser analizadas, caso por caso, por los
jueces, ser posible acudir a la ya extraordinaria del amparq correspondiendo al
demandante la carga de la prueba para demostrar que el proceso de amparo es la va
idnea y eficaz para restablecer el ejercicio de su derecho constitucional rtulnerado, y
no el procesojudicial ordinario de que se trate.
21)
Con relacin a los trabajadores sujetos al rgimen laboral pblico, se debe considerar
que el Estado es el nico empleador en las diyersas entidades de la Administracin
Pbtica. Por ello, el artculo 4." literal 6) de la Ley N." 27584, que regula el proceso
contencioso administratiyo, dispone que las actuaciones administrativas sobre el per'
sonal dependiente al seryicio de la administracin pblica son impugnables a travs
del proceso contencioso administrativo. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional estima que la va normal para resolyer las pretensiones individuales por conflic-
99
tos
Lissett Loretta Monzn Va,lencia de Echevara
jurdicos derivados de la aplicacin de la legislacin laboral pblica
es el proceso
contencioso administrativo, dado que permite la reposicin del trabajador despedido y
prev la concesin de medidas cautelares.
22)
En efeao, si en virtud de la legislacin laboral pblica (Decreto Legislatiuo N.' 276,

Ley N.'24041 y regmenes especiales de sentidores pblicos sujetos a la carrera administrativa) y del proceso contencioso administrativo es posible la reposicin, entonces
las consecuencias que
que sin tener
se
deritten de los despidos de los seryidores pblicos o del personal
tal condicin
labora para el sector pblico (Ley N." 24041), debern

dilucidarse en la va contenciosa administrativa por ser la idnea, adecuada e igualmente satisfactoria, en relacin al proceso de amparo, para resoluer las controyersias
laborales pblicas.
23)
Lo mismo suceder con las pretensiones por conflictos jurdicos indiyiduales respecto
a las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de Ia administracin pblica y que se deriyan de derechos reconocidos por la ley, tales como nombramientos, impugnacin de adjudicacin de plazas, desplazamientos, reasignaciones
o rotaciones, cuestionamientos relativos a remuneraciones, bonificaciones, subsidios y
gratif;caciones, permisos, licencias, ascensos, promociones, impugnacin de procesos
administrativos disciplinarios, sanciones administrativas,
ceses por lmite de edad, excedencia, reincorporacones, rehabilitaciones, compensacin por tiempo de servicios y
cuestionamiento de la actuacin de la administracin con motiyo de la Ley N.'27803,
entre otros.
STC: 0168-2005-PC / TC.: Caso Maximiliano Yillanueva

Fundamentos: 14,15,16 y 27. accin de Cumplimiento contencioso adnnistratiyo
14.
Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecucin del acto administratfuo y la

orden de emisin de una resolucin sean exigibles a trays del proceso de cumplimiento, adems de la renuencia delfuncionario o autoridad pblica, el mandato contenido
en aquellos deber contar con los siguientes requisitos mnimos comunes;
a)
Ser un mandato vigente.
b)
Ser un mandato cierto y claro, es deciri debe ffirirse indubitablemente de la norma legal o del acto administratiyo,
c) No estar sujeto a controyersia

d)
Ser de ineludible
e)
Ser incondicional.
compleja ni a interpretaciones dispares.
y obligatorio cumplimiento.
Excepcionalmente, podr tratarse de un mandato condicional, siempre

satisfoccin no sea compleja y no requiera de actuacin probatoria.
r00
cuando su
Adicionalmente, parq el caso del cumplimiento de los actos administratiyos, adems

de los requisitos mnimos comunes mencionados, en tales actos se deber:
a)
Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
b) Permitir indiyidualizar al beneficiario.

15.
se ju$irtcan porque el proceso de cumplimiento, diseado por

fiuestra Corctitucin y el Cdigo Procesal Constitucional, dado su carcter sumario y
breue, no es el adecuado para discutir los contenidos de normas generales cvyos mandatos no tienen las caractersticas mnimas a que lrcmos hecho referencia, o de normas
legales superpuestas que remiten a otras, y estas a slt 1)ez a otras, lo cual implica una
actividad interpretatira compleja que, en rigor, debe llettarse a cabo a tras de las vas
Estos requisitos mnimos
p ro
16,
ced
im e nt a I e s
e sp e cfi
Del mismo ffiodo, en
c as,
este
tipo
de procesos el
funcionario
autoridad pblica tiene un
deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto administrativo, no siendo

posible ningn tipo de discrecionalidad de su parte. Asimismo, en ellos los derechos
del demandante son prcticamente ncuestionables, de modo que, comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el aao admnistratiyo conforme a las
pautas descritas, de ineludible cumplimento, corresponder amparar la demanda.
t7
De no ser as, el proceso de cumplimiento terminara conyirtindose en un proceso

declarathto, o de conoclmento, con abundancia de medios probatorios y en cuyo sno
discutan controwrsias propias de este tipo de procesos. Por el contrario, si tal proceso
conselrd su carcter especial (ser un proceso de condena, de ejecucin, breve, sumario,
donde la actiuidad probatoria es mnima), bastar que se acredite el incumplimiento
de la norma legal, la inejecucin del acto admnistratiuo, el incumplimiento de la
orden de emisin de una resolucin o de un reglamento y la renuencia, consiguindose
un ploceso rpido y, sobre todo, efcaz.
se
27.
Consecuentemente, y aplicando similares criterios, las demandas de cumplimiento

que no cumplan con los requisitos de procedibilidad descritos en la presente sentencia,
debern tramitarse por la va especfca para las controyersias deriyadas de las omisiones de la administracin pblica sobre materia pensionaria que, conforme a los
artculos 4" (inciso 2) y 24" (inciso 2) de la Ley N." 27584, ser el proceso contencioso
administrativo a trays de la va sumarsima.

CAS. N' 174-06 LIMA. Lima, yeintinueve de diciembre del dos mil seis.
Sala Civil Transitoria de lq Corte Suprema de Justicia de Ia Repblica del Per.
Nulidad y Cancelacin de Asiento Registral.
Cuarto.- Que, el artculo primero de la Ley veintisiete mil cuatrocientos cuarenta y

cuatro seala en su numeral uno punto uno que son actos administratiyos las declaraciones
t0l
de las entidades que, en el marco de normas de derecho
pblico, estn destinadas a producir

jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de
una situacin concleta. Una declaracin importa una manifestacin que se exterioriza a
efectos
travs de diversos actos y, en el caso de las declaraciones del Estado, rcpresentados a trays de
sus diversos rganos, dicha declaracin se exterioriza mediante actos pblicos de la mas di-
wrsa naturaleza, trayendo consigo efectos generales y efectos particulares. Al respecto Juan
Carlos Morn Urbina, integrante de la Comisn encargada de elaborar el Anteproyecto
de la Ley en comento, al analizar los alcances de este primer articulo seala; "(Jn acto
administrativo es el resultado jurdico de un proceso de exteriorizacin intelectual emanado
de cualquiera de los rganos de las entidades, para concretar en un supuesto especfico la
potestad conferida por la ley. (.) Comnmente se reduce el acto administratiyo a aquellas
actuaciones que contienen una manifestacin de yoluntad administratiya, el quere4 la intencin consciente y voluntaria de la autoridad -haciendo actuar a la ley- con los elementos
de juicio que conoce y el ordenamiento jurdico aplicable. Sin embargo, tambin son actos
administrativos las certificaciones, las inscripciones, las constancias, etc., supuestos en los
cuales propiamente la autoridad no posee una manifestacin de su querer. Por ello, la Comisin acord emplear el trmino ms amplio de declaraciones de las entidades en yez de la
tradicional manifestacin de voluntad. Con acierto Dromi a,ftrma que la doctrina considera
que las declaraciones que simen de base al acto administrativo pueden ser: l) Declaraciones
decisorias, cuando contienen una declaracin de voluntad, de deseo o un querer especfco de
la administracin que constituye sufnalidad (Ej. Resolucin administratiya, acotacin tributaria, otorgamiento de licencia; 2) Declaraciones de conocimiento, cuando la autoridad
certifica tanto el conocimiento de un hecho de relnancia jurdba (El acto de transmisin,
como la notifcacin ola publican), como la aceptacin de declaraciones particulares de inters administrativo (Ej. Partidas de nacimiento, inscripciones registrales, certifcaciones);
3) Declaraciones de opnin, cuando valora y emite un juicio afirmathto o negativo sobre un
hecho comprobado administrativamente (Ej. Certificacin administrativa de antecedentes,
de buena conducta, de salud, etc.)." (Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Quinta edicin; Gaceta Jurdica Sociedad Annima, Lima, dos mil seis;
pginas ciento nueve y ciento diez);
Quinto.- Que, abundando en el anlisis de las declaraciones de conocimiento, Ramn Huapaya Tapia, citando a Luis Morell Ocaa, refere que aquellas constituyen "(.)
declaraciones por medio de las que la Administracin exterioriza datos o realidades que ha
constatado preuiamente, wrificando la existencia de un hecho, un acto, o una cualidad de
una persofia o una cosa. Ejemplo de estas declaraciones lo constituyen los actos certifcantes,
los diligenciamientos, anotaciones o registraciones de ttulos o docvmentos (.)" (Tratado del
Proceso Contencioso Administratiyo, Primera edicin, Jurista Editores, Lima, dos mil seis;
p gin a quini ent o s v e int io cho) ;
Sexto,- Que, como puede adtertirse, a la luz de la doctrina citada, para la Ley veinti-
mil cuatrocientos cuarenta y cuatro, vigente desde el once de octubre del dos mil uno, la
dmominacin "acto administrativo" abarca a todo tipo de declaracin destinada a producir
siete
efectos
jurdicos en los administrados, y no slo comprende a las decisiones que se materia-
t02
Comentaro Exegtico a la Leg que regula eL Proceso Contencioso Administrotiuo
lizan a travs de resoluciones administrativas, sino que adems incluye a los
actos
por los
pone en conocimimto un hecho de relevancia jurdica frente a terceros, como son,

entre otros, las inscripciones registrales.
cuales
se
LIMA. "El principio de conseryacin de los actos procesales

impone la necesidad de preservar la efcacia y validez de los actos procesales"
APELACIN 121-1999.
Corte Suprema de Justicia de la Repblica Sala de Derecho Constitucional y Social

Permanente. Lima, 13 de diciembre de 2006
Duodcimo.- que al respecto, cabe precisar que frente a una peticin de nulidad de
actuados debe prnalecer el principio de subsanacin del defeao ; pues tal criterio deriva del
principio de conseryacin de los actos procesales , regulado en el segundo prrafo de articu/o
172 del cdigo Adjetitto, en el que se impone la necesidad de presen,ar la eficacia y validez
de los actos procesales frente a la posibilidad de su anulacin, porque lo contrario llevara a
un resultado disyalioso respecto de losfnes del proceso deben ser tratodos atendiendo a la
finatidad que en cada caso concreto estn destinados a conseguiri no existiendo vicio procesal
cuando han logrado su objetivo de mantener la regularidad del tramite ; como ha sucedido
en el presente caso, donde se ha logrado la finalidad concreta del proceso, resolviendo el
conflicto de intereses : por lo tanto si en la yista de la causa , el abogado de la parte actora
solicito una cuestin prettia que le fue denegada, respecto a la incorporacin al proceso a
la asociacin de vivienda "Bello Horizonte" y concluyo con normalidad su informe oral,
haciendo lo propio los abogados de las entidades codemandadas, sin cuestionar los hechos
antes descritos; tal situacinfaculta a este supremo tribunal a considerar a la referida aso'
ciacin De Vivienda "Bello Horizonte" representada por su Presidente Sebastin Matas
Lucana Roque, como litisconsorte necesario, de acuerdo a lo glosado afojas dos mil noyecientos ochenta y nueve prescindiendo de la realizacin de la audiencia complementaria
regulada por el articulo 96 del cdigo Procesal Civil , m aplicacin, de los principios de
economa y celeridad procesal contenidos en el articulo 6o del texto Unico Ordenado de la
Ley orgnica del Poder Judicial, sin perjuicio de sujetarse la entidad integrada al estado en
que se encuentra el proceso, de acuerdo con el articulo 101 del Cdigo Adjetivo acotado; por
lo que, habindose resuelto la integracin litisconsorcial antedicha, carece de objeto emitir
nuevo pronunciamiento al respecto.
2ASACIN N" 1879-2005 ICA.

en asuntos pensionarios"
I 5 marzo del
2007. "No procede invocar cosa decidids
Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Primera Sala de Derecho Constitucional

Social Transitoria. Vocales Supremos; Villa Stein, Villacorta Ramirez, Estrella Cama,
Rojas
Mara,
Salas
Medina
Serto: que, respecto a la posibitidad de cuestionar aquella decisin de la accionada,

conyiene recordar adems que el instituto de cosa decidida no podra en el derecho publico
y en especial en el administratiyo ser asimilado al de cosa juzgada, debido a la ausencia de
103
juzgamiento, ya que los actos en este campo pueden ser siempre enervados y aun carecer de
efeaos por decisin juisdiccional, tanto mas, si en el caso sub examine los derechos objeto de
controversia se encuentran ntimamente yinculados con el contenido protegido por los derechos al trabajo, al carcter irrenunciable de los beneficios reconocidos pol la constitucin y la
ley y al debido proceso, e incluso, con el contenido del derecho a la pensin que tienen como
sustrato el principio derecho de dignidad de la persona humana sobre el que se asienta todo
el sistema jurdico, por ello, no podra al amparo de la cosa decidida en aras de la cautela
del pincipio de seguridad jurdica mantenerse inclumes e intangibles actos y decisiones
administrativas que suponen su yulneracin y olacin, pues a partir del incumplimiento o
aplicacin indebida de la ley no pueden negarse derechos o construirse actos inmunes, pues
ello supondra vaciar de contenido a estos derechosfundamentales inyocando a la seguridad
jurdica sin ningn referente valoratiyo.

CASACIN
N'
1875
pblicos es temporaltt
2005.
PIURA. I5 Marzo 2007.- uEncargatula
de servidores
Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Pimera Sala de Derecho Constitucional

Social Transitoria. Vocales Supremos: Villa Stein, Villacorta Ramirez, Estrella Cama
Rojas Mara, Salas Medina
Quinto: que, los artculos 4" y 24'del d.leg. 276, en su inciso b) de dichas disposiciones
alude al derecho que tiene el semidor de carrera a gozar de estabilidad, el cual slo puede ser
entendido, wlga la redundancia, como el derecho del seryidor a no ser cesado ni destituido
sino por causa preuista en la ley y conforme a un proceso administrativo previo, a fin de
protegerlo de todo acto de arbitrariedad que afecte la continuidad del seryidor en el empleo;
Sexto: que, bajo este contexto, se concluye que el objeto de las disposiciones elt comento no es la de bindar estabilidad en el cargo a ningn senidor de carrera, como pretende
explcitamente la demanda al cuestionar la decisin del rgano administrativo de haber
dejado sin efecto la designacin de la actora coffio encargada de la jefatura de la unidad de
trmite documentario; tanto ms, si como se ha explicado en el motiyo 5" de esta ejecutoria,
el art. 25" del d,s. 005-90-pcm (reg. Del d.leg. 276) establece que la asignacin a un cargo
siempre es temporal y es determinada por la necesidad institucional, dndonos la pauta de
que corresponde al empleador, y no al sert,idor, determinar quin y hasta cundo el seryidor
debe ocupar un cargo determinado.
N' 7gg - 2006 LA LIBERTAD: 15 de Marzo 2007 "Entidades publicas

prohibidas de negociar con sus servidores, directa o a trays de sus organizaciones sindicales, condiciones de trabajo o benefcios que impliquen incrementos remunerativos o que
modifiquen el sistema nico de remuneraciones"
APELACIN
estn
Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Sala de Derecho Constitucional y SoVocales Supremos: Villa Stein, Villacorta Ramirez, Estrella Cama
cial Transitoia.
Rojas Maravi, Salas Medina
104
Comentaro Exegtico a Ia Leg que regula eI Proceso Contencioso Adrninistratiuo
Sexto.- Que, el accionante es titular de un derecho de oigen laboral, protegido por el

articulo veinticuatro de la constitucin poltica del estado, el cual prescribe que "el pago de la
remuneracin y de los benef;cios sociales del trabajador tiene prioridad sobre cualquier otra
obligacin del empleador", que ello resulta acorde con el marco constitucional que delimita
el artculo primero de la constitucin poltica del estado de mil novecientos noyenta y tres
que seala que la persona humana y el respeto de su dignidad constituyen elfn supremo del
estado, motitto por el cual debe este tutelar y respetar derechos elementales como procurari al
trabajador la percepcin de sus benefcios sociales, los mismos que tienen carcter alimentario, por lo que resulta incuestionable que corresponde al demandante el derecho al pago
integro del benefcio de compensacin por tiempo de serticios, no resultando procedente la
deduccin efeauada por la emplazada, dada la calidad de benefcio social de previsin de la
contingencia que origina el cese del trabajo, tanto mas si en autos, no gira mandato judicial,
ni carta del trabajador, que as lo permita; stimo: que, adems, el artculo cuarenticuatro
del deqeto legislatitto numero doscientos setentiseis prohbe que las entidades pblicas negocien con sus servidores, directa o a travs de sus organizaciones sindicales, condiciones de
trabajo o beneficios que impliquen incrementos remuneratiyos o que modifiquen el sistema
nico de remuneraciones, establecido en dicho dispositivo, sancionando incluso con nulidad
toda estipulacin en contrario, no resultando por ende, aplicable al caso de autos, la Resolucin de Alcalda nmero doscientos trece guin nottentisiete guin MP\ que otorgaba el
beneficio de compensacin por tiempo de servicios, a razn de un sueldo por ao, toda yez
que en el sector pblico contrren estipulaciones legales que restringen y determinan especfcamente el mbito sobre el cual es posible concertar.
105
Las pretensiones mencionadas en el artculo 5, pueden acumularse, sea de manera originaria o sucesiva, siempre que se cumplan los requisitos previstos en la presente Ley.
Concordancia:
CPC: 11,15, 83, 92, 93, 95.

Ley 274442 116,I49
Comentario:
Cuando nos sometemos a un proceso contencioso administrativo por primera vez, pareciera que se trata de un proceso con reglas
nuevas que caracterizan solo a este tipo de pretensiones; sin embargo no podra concluirse en esa aseveracin como categrica; pues si
bien cierto tiene reglas especiales y diferenciadas del civil, tambin
es cierto que, la gran mayoria de las reglas procesales, constituyen
remisiones a 1o establecido al Cdigo Procesal Civil. Por dicha razn, antes de abordar este procesojudicial, es necesario conocer las
reglas del precitado ordenamiento, como norma base.
En este artculo se ha regulado que las pretensiones pueden ser

originarias (en la misma demanda) o sucesivas (con posterioridad a
la presentacin de la demanda). Sin embargo, en este caso, evidentemente comprendemos que para ampliar la demanda, necesariamente se tiene que cumplir con ciertos requisitos contemplados en
la presente norma y otros que, aunque no se encuentren establecidos
pueden concluir que s podrian aplicarse desde una lgica tuitiva, lo
cual analtzaremos ms adelante.
106
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contenctoso Administratiuo
Asimismo, no est dems sealar que, la acumulacin puede

ser objetiva [referida a varias pretensiones] o subjetiva [referida a los
sujetos intervinientes en el proceso]. Ms adelante, la norma establecer los requisitos que se deben cumplir, en caso que una de las
partes invoque la acumulacin; sin embargo, ello no obsta a que el

mismo Juzgador sea, quien detecte la necesidad de la intervencin
de un tercero interesado en el resultado del proceso.
Los terceros aparecen en el proceso, dependiendo de su grado

de inters en el resultado de la controversia; puede ser promovida,
por las partes o por el Juez de oficio. De ser el caso, se tiene que
determinar qu clase de intervencin, es la que emerge, forzosa o
voluntariazz, porqve dependiendo de ello, se analizar adems las
figuras del litisconsorte necesario, facultativo, denunciado civil, etc.
Los fundamentos del litisconsorcio necesario traen su correlato

en la naturaleza de la relacin jurdica sustancial, as como de los
efectos que el pronunciamiento sobre aquella, alcance en relacin a
todas las personas interesadas en esta. De tal modo, atendiendo a
estos criterios podemos considerar como fundamentos esenciales de
esta frgura los siguientes:
a)
Extensin de los efectos de la sentencia a terceros.
b) Naturaleza de la relacin jurdico-sustancial.

c)
Imposibilidad Jurdica de pronunciamiento y fisica de cumplimiento ante la inconcurrencia.
Los litisconsortes sern principales porque pretenden un derecho propio vinculado al proceso o intervienenpara que sobre 1 se
produzca una decisin en la sentencia. Este derecho est vinculado con el reclamado por una de las partes frente a la otra, por la
conexin jurdica de sus ttulos comunes y por ello su situacin es
zz MATF{EUSfpp,Z,
Carlos; "Parte, Tercero, Acumulacin e Intervencin Procesal"; Palestra Editores, Primera Edicin, Lima, 2001. p. 89
t07
autnoma e independiente, pero no opuesta sino concordante con

la de la parte consorcialt' que subyace desde sede administrativa.
La deteccin de la existencia de un litisconsorte necesario, la intervencin de un tercero forzoso durante el procesojudicial, se puede
realizar en cualquiera de los tres momentos de filtro de califi.cacinza
de la demandapara evitar su afectacin. Por ello, la relacin jurdica
procesal solo podr establecerse vlidamente si en el proceso judicial
se encuentran emplazados los intervinientes de la relacin jurdica
material que subyace al proceso, no cabe posibilidad de emitir un pronunciamiento vlido, sin la intervencin de algn tercero forzoso o
litisconsorte necesario, activo o pasivo, salvo disposicin legal en contrario como lo establece el Cdigo Procesal Civil25.
JURISPRUDENCIA:
CASACIN NP 73-gg -CALLAO
El Peruano, 26 I 70 / 19 99,p.3 814
"Tratttdose de unq scumulacitt objetiaa debe tenerse presente que los .fundnmentos de hecho necesariamente deben ser los mismos para Ia pretensin principal
23 DEVIS ECI{EANDIA, Op. cit., 333.

24 Al calficar, sanear o antes de sentenciar.
zs
Cdigo Procesal Civil del Per.

Artculo 92.- Litisconsocio activo y pasivo.- Hay lrtisconsorcio cuando dos o ms personas
litigan en lorma conjunta como demandantes o demandados, porque tienen una misma
pretensrn, sus pretensiones son conexas o porque la sentencia a expedse respecto de una
pudiera afectar a la otra.

Articulo 93.- Litisconsorcio necesario.- Cuando la decisin aecaet en elproceso afecta de
manera uniforme a todos los litisconsortes, slo ser expedida vlidamente si todos comparecen o son emplazados, segn se trate de litisconsocio activo o pasivo, respectivamente,
salvo disposicin legal en contrario.
Artculo 95.- Facultades delJuez respecto del litisconsorcio necesario.- En caso de litisconsorcio necesario, el Juez puede integrar la relacin procesal emplazando a una persona, si
de la demanda o de la contestacin aparece evidente que la decrsin a recae en el proceso
le va a afectar.
Sr carece de la informacin necesaria, devolver 1a demanda y requer ai demandante los
datos para el emplazamiento al litisconsorte.
Si el dfecto se dnuncia o el Juez lo advierte despus de notif,rcada la demanda, suspender
la tamitacin del proceso hasta que se establezca correctamente la relacin procesal.
108
Comentario Exegtico a la Leg que regula et Proceso Contencoso Adntinistratiuo
como para la pretensin acumulada, no importarldo si se trata de una pretensin sttbordinqdn, acceslria o altern atipa"
EXPEDIENTE 204.98,
SqIa de Procesos Abreaiados y de conocimiento
"Existe una indebida acumulacin de pretensiones cutmdo se solicita ls nulidrtd

de nctos absolutsmente independientes entre s, inuolucrndose con ello n personas
totalmente dstintas. Debe contemplarse los presupuestos que contienen los artculos
85 y 86 del CPC" [Ledesnm Naraaez, Marianella, lurisprudencin Actual, Tonrc 3,
G ace t a J urid
ica.pp3 07 - 3 0 I l.
109
Segn la ley contenciosa administrativa la acumulacin de

pretensiones procede siempre que se cumplan los siguientes requisitos:
1. Sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional;

2. No sean contrarias enffe s, salvo que sean propuestas en
forma subordinada o alternativa;
3. Sean tramitables en una misma va procedimental; y,

4. Exista conexidad entre estas, por referirse a la misma actuacin impugnable o se sustenten en los mismos hechos,
o tengan elementos comunes en la causa de pedir.
Concordancia:
Crligo Procesal Civil: Arts. 83 aL9I,483,503,602.
Ley de Procedimiento Administrativo: Att. I49.
Ley Procesal del Trabajo: Arts. 12, 13,14.
Comentario:
Este dispositivo legal solo est referido a la acumulacin objeti
va o sea a la acumulacin de pretensiones y establece que slo resultarnprocedentes si cumplen con los siguientes requisitos:
1.
Sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional
Este primer requisito, antes constirua una barrera de competencra funcinal entre los Juzgados y las salas superiores Contencio1r0
Comentono Exegtico a la Leg que regula eI Proceso Contencioso Administrotiuo
Administrativa; ahora, la competencia por materia se encuentra

distribuida entre los Juzgados de Trabajo y los Contenciosos Admi
nistrativos. En el primer caso, se atienden asuntos eminentemente
pensionarios y de ndole laboral de trabajadores de sector pblico y
las dems actuaciones de la Administracin Pblica en el segundo
sos
caso.
En virtud de la Ley 29364, publicada el28 de mayo de|2009,

ha establecido que la Sala Superior Contencioso Administrativa
solo conocer en revisin los asuntos contenciosos Administrativos
y la Sala Suprema Constirucional y Social en casacin. Es pertinente sealar que, a pesar de lo trascendental de la modificatoria introducida por dicha Ley; y a pesar de lo evidente que resulta comprender su objetivo, el legislador ha mantenido inclume la competencia
funcional de la Sala Contenciosa Administrativa para conocer los
procesos de Revisin Judicial.
se
En efecto, los procesos judiciaies, generados como consecuencia del cuestionamiento a ia legalidad de los procesos de ejecucin
coactiva, regulados por Ley 26979 y su reglamento, aun permanecen en competencia de las Salas Superiores Contenciosas Administrativa, por ende no pueden ser atendidos por los Juzgados y como
tal tampoco pueden ser pasibles de alguna acumulacin objetiva,
porque se fata de dos rganos jerrquicamente diferentes.
Es pertinente mencionar que, aunque este texto legal no 1o exprese, en la pr cttca la acumulacin accesoria [independientemente
de las originarias o alternativas sealadas en el siguiente apartadol
es la ms uttlizada, porque es aquella pretensin que ser atendida
por el mismo juez, dependiendo de la suerte de la pretensin principal; asimismo, suelen presentarse acumulaciones de pretensiones
principales, 1o cual exige tantos pronunciamientos del Juez como
pedidos haya; sin embargo, tampoco se encuentra regulado expresamente en esta norma.
111
2.
No
sean contrarias entre s, salvo qne sern propuestrs en
for-
ma subordimad o alternativa
t
En este caso, al igual que en el Cdigo Procesal Civil se aprecia

que la intencin es establecer un grado de congruencia externa, entre lo pretendido en la demanda y lo sentenciado. Vale pvntvalizar
que, a pesar que este dispositivo exige al demandante formular coherentemente el petitorio de su demanda, ms adelante, se ver que
el legislador, ha flexibtlizado el principio de congrueneia a favor del
demandante, estableciendo la obligatoriedad del Juez de pronunciarse sobre un extremo que favorece pero que no ha sido invocado
por la parte demandante.
Suele hablarse de que la correlacin debe existir enffe accin
es un error, pues se toma aquel trmino en el
sentido de pretensin; tambin se dice que la coherencia debe darse entre demanda y la sentencia, 1o cual es ms tcnico, pero debe
entenderse que, ello solo es as en cuanto la demanda encierra la
pretensin del demandante. Por ello, es mejor hablar de identidad
entre pretensiones y sentencia, ya que aquellas delimitan las cuestiones que se le plantean al Juez para q:ue las resuelva con relacin
a un objeto , a va causa o a un ttulo y respecto de ciertas personas,
de all la importancia de esta nocin de pretensin2.
y sentencia, lo cual
Las pretensiones subordinadas, son analizadas en caso que la

principal no sea amparada; suelen utilizarse como coadyuvantes en
la formulacin del petitorio, porque les permite aclarar lo pretendi
do. Obviamente, si la pretensin principal es amparada, carece de
sentido pronunciarse respecto de la subordinada.
Las pretensiones alternativas, podran ayudar mucho a la solucin de las controversias, porque permite que el demandado escoja
las alternativas de cumplimiento; es decir, algo que est denuo de
26
DEVIS PCHBANO. Op. crt. 438.
ttz
.I
Comentano Exegtico a lo Leg que regulo el Proceso Contencioso Administratiuo
la viabilidad; sin embargo, en la prctica, los abogados del Estado

dificilmente muestran disponibili dad para conciliar y / o Ilegar a una
negociacin con el administrado para sustraerse del mbito jurisdiccional y /u ofrecer alguna alternativa de solucin an estando en
etapa de sentencia de primera instancra; hay muy pocos casos, en
los que llegan a una solucin sin tener que impugnar en todas las
instancias. Sin embargo, dado que el legislador ha formulado esta
posibilidad, tambin en 1o contencioso administrativo, como mecanismo de solucin, puede utilizarlo aplicando supletoriamente 1o
sealado en el artculo 87" del Cdigo Procesal Civil, si no escoge la
pretensin el demandado entonces
1o
har el demandante.
Como se sabe, la defensa del Estado se encuentra a cargo de los

procuradores pblicos, quienes a pesar de gozar de facultades generales de representacin de las entidades pblicas, tienen limitaciones
para solucionar controversias por intermedio de algn mecanismo
procesal, quizs por evitar alguna responsabilidad o por falta de voluntad; no se sabe, lo que s es cierto es que existe experiencia resaltante en que muchas entidades pblicas que defienden al Estado,
recurren a todas las instancias judiciales antes de proponer la solucin
a pesar de ser previsible lo infrucruoso del resultado.
3.
Sean tramitables en una misma va procedimental
En lo contencioso administrativo existen actualmente, dos vas

procedimentales, la va especial y la urgente. El primero, viene a
ser el proceso ms lato, en comparacin con el segundo. Cada una
atiende diferentes tipos de pretensiones, a pesar que en sta materia
los plazos son ms cortos a comparacin del proceso civil; la dilacin procesal se produce por los mecanismos procesales utilizados,
como excepciones, nulidades, actuaciones probatorias etc.; por ello,
las pretensiones contempladas como tutela urgente son ms rpidas,
tiene la peculiaridad de evidenciar el derecho y demostrar una necesidad impostergable de tutela y que sea la nica via efrcaz, como se
explicar ms adelante.
113
En ese sentido, la acumulacin objetiva pretendida debe diferenciarlanatraleza de las pretensiones; porque dependiendo de ello,
podra formularse una indebida acumulacin, mxime si en ei caso
de la tutela urgente, las pretensiones se encuentran taxativamente
establecidas en el artculo veintisis de esta norma y no pueden acumularse con offa pretensin que requiera actuacin probatoria.
4.
Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuacin impugnable o se sustenten en los mismos hechos, o tengan elementos comunes en la causa de pedir
La conexidad sealada en este dispositivo legal, tambin resulta

trascendentalpara el fallo; todavez que, a pesar de la flexib:Jizacin
del principio de congruencia externa, las pretensiones acumuladas
deben guardar una raz6n comn; es decir, sera contrario a la 1ogicidad de 1o argumentado, pedir algo que no fue generado por la
actuacin impugnada o que no guarde algn tipo de conexin.
Este tipo de supuestos, principalmente hace alusin a las pretensiones accesorias, que a pesar de no haber sido sealadas expresamente, constiruyen pretensiones muy usuales porque si 1o pretendido es la nulidad de un acto administrativo, la consecuencia (por
accesoriedad) ser la declaratoria de una situacin de hecho o derecho reclamado.
En caso de pretensiones subordinadas, tambin es til pues en

caso que la pretensin principal no sea amparada,los mismos hechos servirn de base para analizar la pretensin subordinada, el
mismo razonamiento calza en las pretensiones alternativas.
Finalmente, la acumulacin de pretensiones principales pueden
responder a distintas actuaciones impugnables o quizs a hechos
distintos, pero entre ellas s deben tener elementos comunes que permitan ser atendidos por el mismo Jvez y ante la misma va procedimental.
tt4
Comentano Exegtico a la LeA que regula eI Proceso Contencioso Administratiuo
JURISPRUDENCIA
CASACIN N' 1042 - 2005 ICA 15
garantiza ecofloffia procesal "
de
Marzo det 2007. "Requsito de coneridad

Vocales Supremos: Villa Stein, Villacorta Ramirez, Estrella Cama,
y Social Transitoia.
Tercero: que, las pretensiones enunciadas en el primer consderando se encuentran re-
guladas en los artculos cuarto y quinto de la ley nmero veintisiete mil quinientos ochenta
y cuatro, cumplindose adems dicha acumulacin con los requisitos de conexidad necesarios para garantizar el principio de economa procesal, no existiendo argumento releyante
que permita determinar alguna causal de improcedencia de la demanda.
115
En los casos previstos en el artculo 18" es posible que el demandante incorpore al proceso otra pretensin referida a una
nueva actuacin administrativa, siempre que se cumplan con los
requisitos previstos en el artculo 7" de esta ley. El pedido de acumulacin puede presentarse hasta antes de la expedicin de la
sentencia en primer grado, el que se resolver previo traslado a la
otra parte, conforme al trmite previsto en el artculo 18.
Si a consecuencia de la referida incorporacin, es necesaria la
citacin a audienciaparala acruacin de un medio probatorio, el
Juez dispondr su realizacin.
EI luez oficiar a la entidad demandada para que remita el

expediente administrativo o los actuados referidos a la actuacin
administrativa incorporada o, en su defecto, la entidad podr remitir copias certificadas de ios mismos.
Concordancia:
CPC: art. 83", 85", 88", 90",428"
TUO Ley 27584: art.18n
Comentario:
Esta acumulacin denominada especial, est referida a una acumulacin objetiva sucesiva; por ello, el demandante no puede analizar ste artculo de manera aislada sino que es necesario que sea
entendido conjuntamente con lo establecido en los artculos 18" y
07" de este TUO.
116
Comentano Exegtico a la Leg que regulo el Proceso Contencoso Administrotiuo
Es decir, si 1o que se quiere es incorporar una nueva pretensin

con posterioridad a la admisin de la demanda, segn esta normativa, necesariamente, la nueva pretensin tiene que cumplir con las
siguientes caractersticas :
a) Debe referirse a una actuacin impugnable, producido con posterioridad a la admisin de Ia demanda.
b) Debe guardar conexin con Ia pretensin de la demanda.
c)
No debe oponerse, a la pretensin ya existente en
el proceso.
d) Debe ser de competenca del mismo Juez y de la misma ua procedimental.
Parala procedencia de la acumulacin sucesiva, debe cumplirse

con las siguientes reglas:
Ser presentada antes de Ia expedicin de Ia sentencia.
Se
ponga a conocimiento del demandado por tres das.
Este dispositivo legal, establece la obligatoriedad de poner a conocimiento del demandado por tres das; sin embargo, no seala expresamente, qu se debe hacer si la otra parte rechaza o no contesta
la incorporacin de la nueva pretensin. Por ello, en virtud de la
supletodedaddelegada al Cdigo Procesal Civil, podramos recurrir
al artculo 90", tercer prcafo, que a la letra dice:
"(...) Dt la solicitud de acumulacin
por tres
das. Con la contestacin o sin ella, el Juez resolver atendiendo al
mrito de los medios probatorios acompaados al pedido. La decisin
es apelable
se confiere traslado
sin efecto suspensivo.
De esta manera, queda a criterio del lvzgador la suerte de la

acumulacin presentada pudiendo ser apelada por cualquiera de las
partes.
tt7
En esta norma, tambin hace alusin ala necesidad de probanza; en este caso, el legislador no solo ha contemplado la remisin
de los actuados administrativos, a fin de esclarecer las controversias nuevas originadas como consecuencia de la acumulacin, sino
adems la actuacin de cualquier medio probatorio. Sin embargo
consideramos que si bien es cierto el mandato est dirigido para el
Iuzgadog no es menos cierto que las partes tambin pueden exigir
la incorporacin de todos los medios posibles para determinar la
verdad de los hechos; en especial, cuando la acumulacin se rcaliza
con posterioridad a la emisin del auto de saneamiento, porque en
este acto procesal se admiten y se dispone la actuacin de los medios
probatorios, ofrecidos por las partes en la etapa postulatoria, mas
an si se pretende un resarcimiento. Por ende, si las partes acumulan
pretensiones con posterioridad al auto admisorio y de saneamiento,
deberia considerarse, la admisin y actuacin de las nuevas pruebas,
as como la incorporacin de algn punto controvertido adicional,
que tambin pueda ser objeto de dilucidacin en sentencia.
Finalmente, a manera de reflexin y a propsito de no encontrarse contemplado en este dispositivo legal, la acumulacin de procesos, regulada en el artculo 90" del Cdigo Adjetivo; tambin suele
ser aplicada en esta clase de proceso judicial, especialmente si la intencin es obtener una sola decisin judicial sobre hechos conexos.
La acumulacin procesal, es un mecanismo de trascendental

importancia en el proceso contencioso administrativo, toda vez que,
si lo que se pretende es controlar a la Administracin Pblica y tute,
lar los derechos e intereses de los administrados, entonces, ser ms
tuitivo emitir una sola decisin pafa evrtu decisiones contradictorias, obtener mayor celeridad en el pronunciamiento y efectividad
en la ejecucin de la sentencia.
En ese sentido, AGUNDEZ FERNNDEZ, al referirse a la
acumulacin en Ia Ley Contenciosa Administratfua Espaolsha manifestado que el fundamento de la acumulacin de pretensiones,
118
Comentono Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Admintstratiuo
--
acciones y autos se encuentra en la propia finalidad que cumple,

consagrados por 1os principios procesales de economa y de unidad
de doctrina. El de economa porque se tramitan en un nico proceso en lugar de ser varios, evitndose costas y gastos, duplicidad de
trmites y dilaciones en el tiempo. El de unidad de doctrina, porque
se dicta nica sentencia por el mismo Tribunal, evitndose posibles
contradicciones entre sentencias de distintos Tribunales, distintos
fundamentos jurdicos y los consecuentes pronunciamientos2T.
JURISPRIIDENCIA
CASACTN N" 1688-98-Ucayali28,
El Peruano, 09/08/2000, p. 5798
la improcedencia de la demanda cuando la acumulacin de pretensiones
no cumplen con los requisitos catalogados para la debida acumulacin de la misma y no
Se declara
cuando no
se
precisa el tipo de acumulacin.
27 AGLINDEZ FERNANDEZ, Antonio. Ley

cioso Administrativo
z8
29 de 13 de Julio de 1998, del Proceso ContenComentarios y Jurisprudencia, Editorial Comares, Granada-Espa-
a,2000, pg.285.
Ledezma Navaez, Marianella. Comentarios al Cdigo Procesal Civil. Gaceta Juridica,
Lima, 2008, Op. cit. , p.392.
119
Son facultades del rgano jurisdiccional las siguientes:
1.-
Control Diftrso
En aplicacin de 1o dispuesto en los Artculos 51 y 138 de
la Constitucin Poltica del Per, el proceso contencioso
adminisftativo procede an en caso de que la actuacin impvgnada se base en la aplicacin de una norma que transgreda el ordenamiento jurdico. En este supuesto, la inaplicacin de la norma se apreciar en el mismo proceso.
2.-
Motivacin en serie
Las resoluciones judiciales deben contener una adecuada motivacin.
Cuando se presenten casos anlogos y se requiera idntica motivacin parala resolucin de los mismos, se podrn usar medios
de produccin en serie, siempre que no se lesione las garantas
del debido proceso, considerndose cada uno como acto independiente.
Concordancia:
Constitucin: arts. 5I", I38, 202".

Cdigo Procesal Civil: arts. 50o inc. 6, 51",82", I43".
Ley de Procedimiento Administrativo: art. 10".
Ley Orgnica del Poder Judicial: art. 14".
Ley 26435: arts. Io, 2o, 3", 20", 2I", 41", 42", 46" , 152" .
Ley 26335: Art. 11'.
120
Comentario Exegtico a Ia Leg que regula eI Proceso Contencioso Admirtistratiuc
Comentario:
En este dispositivo legal, encontramos dos normas remisivas
al texto constitucional, artculos 51o y 138o, segundo pttafo, ha'
ciendo alusin al control difuso; sin embargo, dicha facultad no es
exclusiva del proceso contencioso administrativo sino de todos los
jueces del Poder Judicial, segn las cuales, se establece, el mandato
de aplicacin preferente de la norma constitucional sobre otra de
menor jerarquia que la vulnere.
es un tipo de sistema de control constitucioque,
nal
a diferencia del control concentrado [Reservado a un solo
rgano autnomo, en nuestro caso al Tribunal Constitucional con
exclusin de los dems Tribunalesl y del Control Poltico [A cargo
del Congreso, artculo 100o, Constitucin de 19931; se caracteza
porque, puede ser declarado por cualquier rgano jurisdiccional del
Poder Judicial, se plantea frente a un caso particular o concreto;
genera un pronunciamiento sobre la inaplicabilidad de la norma inconstitucional y tiene solo efectos interpartes.
El control difuso
pesar que la propia Constitucin, ha delegado competencia

al Poder Judicial, para ejercer el Control Difuso, el Tribunal Constitucional, mediante Sentencia N' 3741-2004-AA-TC fundamentos
4,7 y 8, ha establecido como precedente vinculante que, no solo los
jueces estn vinculados a dicho mandato constitucional, sino tambin los Tribunales Administrativos que impartan justicia administrativa. A pesar que dicha disposicin, ha merecido mltiples cuestionamientos tambin es cierto que, el mensaje que ha provocado
dicha sentencia, es que se prefiera dicha norma sobre otra de menor
jerarqua en todas las sedes y/o instancias donde se imparta justicia.
Sin embargo, no por ello se puede comprender a todo rgano unipersonal o colegiado de la Administracin Pblica, como guardian
de la constitucionalidadze, porque afecta el principio de legalidad
ahora el Poder Ejecutivo el guardin in limine dela
Constitucionalidad de las leyes", en Palestra del Tnbunal Constitucional, Palesa Editores,
zs MORN URBINA, Juan Carlos. "Es

Ltma,2007, Lima, pp. 55 a 67.
t2t
administrativa, a la seguridad jurdica y al respeto de un estado de

derecho en nuestro pas; sobre todo porque los procedimientos, actos y decisiones de los rganos de la Administracin Pblica son de
natvraleza administrativa de modo formal y material30.
La precisin del Control Difuso, en este dispositivo legal, est

orientado a exigir a los jueces contenciosos administrativos que, en
el ejercicio de sus funciones, no dejen de aplicar los principios que
emanan de la norma constitucional o del bloque constitucional sobre normas de menor jerarquia que rigen las actividades de la Administracin Pblica, ya sea por aplicacin directa o por va de la
interpretacin.
En los procesos contenciosos administrativos, se ejerce el conjurdico
trol
sobre las actuaciones de la administracin pblica, por
ello, en primera instancia, el anlisis jurdico est enfocado en las
normas legales, que rigen a la Administracin Pblica, las cuales a
su vez, son impulsados o emitido por la propia autoridad parahacer
funcionar su propia organizacin; de all que este control se hace
ms exigente, porque la causal de nulidad del acto administrativo
impugnado, puede no estar en su funcionalidad yl o emisin, sino
en la estructura jurdica de la norma que sustenta el acto, al ser contraria a los fines constitucionales.
A nuesffo juicio, est claro que las actividades de la Administracin deben sujetarse a las disposiciones constitucionales; sin embargo, consideramos, que el control difuso debera slo ser ejercida por
los rganos jurisdiccionales; y la Administracin Pblica, limitar
la emisin de sus disposiciones legales contrarias al orden constitucional, a travs del escrutinio constante para detectar a tiempo su
inconstifucionalidad y evitar desigualdades en la ejecucin de los
actos administrativos, que afectan la justicia administrativa.
o
Asociacin Peruana de Derecho Administrativo. "Pronunciamiento: La Posicin de la Administracin Pblica lrente al control de constitucionalidad de leyes y normas reglamentarias, en Palestra del Tribunal Constitucional, Palestra Editores, Ltma, 2007, Lima, pp.
19 1-195.
122
Comentario Exegtico a la LeA que regula el Proceso Contencioso Administrotiuo
La tipificacin del control difuso en el texto procesal contencioso administrativo, se puede prestar a confusiones con la competencia delJuez Constitucional, como sucede a veces enlaprctrca;
considerando que el Control Difuso es una facultad de todos los jueces del Poder Judicial, podria haber estado sobre entendido, por tal
razn, para los que recin incursionan en esta materia, debe quedar
aclarado que ese dispositivo legal no habilita al Juez Contencioso
Administrativo ejercer control constitucional sobre reglamentos,
ordenanzas y otras normativas infralegales que rigen la Administracin Pblica de manera directa, tampoco que el conffol constitucional puede ser formulado como pretensin principal; pues dichas
pretensiones se atienden a travs de la Accin Popular o de Inconstitucionalidad, acorde con lo establecido en los artculos 76" y 77"
del Cdigo Procesal Constitucional, respectivamente.
El Juez Contencioso Administrativo, en el ejercicio de las potestades y facultades que emanan de la tutela encargada mediante
el artculo 148" de la Constitucin y artculo 1'del TUO de la Ley
Contenciosa, al ejercer control sobre los actos administrativos demandados, prefertr la norma constitucional sobre otra norma de
menor jerarqua y de ser el caso, ejercer control difuso en cuanto
la norma que sustente el acto administrativo impugnado vulnere los
alcances constitucionales. Por dicha razn, el artculo en comentario establece claramente que el supuesto de inaplicacin de la norma se aprecia en el mismo proceso.
Por otro lado, este artculo 09' tambin hace alusin a la facultad del Juez Contencioso Administrativo de emitir resoluciones
en serie;1o cual aparece como una novedad en esta normativa, sin
embargo es un mecanismo de celeridad para resolver cuestiones
homogneas y para crear y/o establecer autoprecedente.
Las relaciones jurdicas enffe los administrados y la Administracin Pblica generan una multiplicidad de procedimientos, que
pueden tener resultados similares si solicitan la misma pretensin;
siendo as, al judrciahzar las pretensiones administrativas, seran
t23
Lissett Loretta Monzn Va_lencia de Echevarra
controladas por el poder judicial analtzando las mismas normas;

en se sentido, frente a pretensiones y relaciones jurdicas similares,
surge posibilidades de emitir decisiones similares; 1o cual a su vez,
permite emitir motivaciones equivalentes, 10 que eI TUO denomina
motivacin en serie.
Esta facultad no solo permite al juzgador emitir mayor cantidad

pronunciamientos,
de
sino tambin generar la predictibilidad y cri
terios homogneos frente a causas similares; los cuales a su vez se
constituyen en autoprecedente, que sirven de apoyo a formar jurisprudencia uniforme y con ello coadyuvar a consolidar la estabilidad
jurdica, en cada organo jurisdiccional.
Esta facultad, para ser ejercida, debe respetar garantas del debido proceso, como la debida motivacin, permitir el ofrecimiento de
los medios probatorios y la individualizactn e identificacin de los
justiciables, relacionando las pruebas y / o argumentos ofrecidos por
cada uno de ellos.
JURISPRUDENCIA
STC: 0090-2004-AA-TC
Fundamentos: 30, 31, 32, 33 y 34: La motiyacin de las rcsoluciones
30. El inciso L2) del artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley N," 27444, del
Procedimiento Administrativo General, establece que forma parte del debido
procedimiento administrativo el derecho del administrado a obtener una decisin
motivada y fundada en derecho. Dicha motivacin debe efectuarse en proporcin al
contenido y conforme al ordenamiento jurdico, en concordancia con lo establecido
pol ett numeral 4) del artculo 3." de la citada ley.
3
Al
respecto, la Defensora del Polica, en el citado Informe N, " 002-2003-IN / DORODPDH-)4, precisa que con la motivacin los afectados por un acto administrativo
pueden saber con que sustento se emiti ste, informacin indispensable y a la que el
administrado tiene derecho en yirtud al apartado 6. 1 del artculo 6.'de la Ley N,"
27444, que indica que: "La motiyacin deber ser expresa, mediante una relacin
y directa de los hechos probados relevantes del caso especfico, y la exposicin de las razones jurdicas y normatiltas que con referencia directa a los anteriores
justifican el acto adoptado".
concreta
124
Asimismo, la motivacin debe otorgar segurdad jurdica al administrado y permitir

al revisor apreciar la certeza jurdica de la autoridad que decide el procedimienro;
para ello no se debe utilizar las citas legales abiertas, que slo hacen referencia a
normas en conjunto como reglamentos o leyes, pero sin concretar qu disposicin
ampara la argumentacin o anlisis de la autoridad, como lo establece el apartado
6.3 del artculo 6" de la norma invocada, que dispone que "no son admisibles como
motiuacin, la exposicin de ftrmulas generales o vacas de fundamentacin para
aquellasftrmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradiccin

o insuficiencia no resulten especfcamente esclarecedoras para la motivacin del
el caso concreto o
acto".
se cita a Eduardo Garca de Enterra y a Ramn Fernndez,
que "(...) La motivacin es un medio tcnico de control de la cau'
sa del acto. Por ello no es un simple requisto meramenteformal, sino defondo: la
motivacin ha de dar razn plena del proceso lgico y jurdico que ha determinada
la decisin (...) motivar un acto administrativo es reconducir la decisin que en el
mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisin o de cuya aplica'
cin surge. Por ello motivar un acto obliga a Jijar, en primer trmino, los hechos de
cuya consideracin se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurdica; y, en segundo lugar, a razonar cmo tal norma jurdica impone la resolucin
que se adopta en la parte disposith,a del acto (.. .) la ley obliga a la administracin a
motivar sus decisiones, lo que quiere deci4 hacer pblicas las rlzones de hecho y de
derecho en los cuales las mismas se apoyan".
En el referido informe
los cuales sostienen
32
Es en ese sentido que la Defensora del Pueblo, en su Informe Defensorial N." 56,
seala "(...) que con la prctica de pasar a retiro por renovacn sin una adecuada
motivacin se estara truncando la carrera militar o policial de numerosos ofciales,
lo que podra ocasionar distorsiones en la adecuacin de las Fuerzas Armadas y la
Polica Nacional a los valores que sustentan la democracia (.,,)",
33.
La motivacin
es, pues, uno de los requisitos esenciales del acto administrativo. Su

omisin es sancionada con la invalidez del acto, segn lo prescribe el inciso 4) del
artculo 3.'de la mencionada Ley N," 27444.
En concordancia con ello, el inciso 2) del artculo 10.' de la norma inttocada precepta que el defeao o la omisin de alguno de sus requisitos de validez -como lo
es ta fatta de motivacin- es un vicio del acto administrativo, que causa su nulidad
de
34.
pleno derecho.
por ello que este Tribunal Consttucional reitera que un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario caando slo expresa la apreciacin individual de quien ejerce la competencia ad'
ministrativa, o cuando el rgano administrativo, al adoptar la decisin, no moriva o
expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisin' De modo que, como
Es
t25
ya se ha dicho, motivar una decisin no slo significa expresar nicamente al amparo de qu norma legal se expide el acto administratiyo, sino, fundamentalmente
exponer las razones de hecho y el sustento jurdico que justifcan la decisin tomada.
STC:2192-2004-AA-TC
Fundamentos: 12,13
14. Debida motivacin
12, En el caso
que nos ocupa, la resolucin que impone la sancin de destitucin de los

recurrentes es sumamente ambigua, tanto respecto de los hechos que son materia de
sancin, como tambin de los especf;cos dispositittos legales que se habran infringido con dichas conductas. Si bien la resolucin impugnada hace mencin al Manual
de organimcin y Funciones as como a las "normas de tesorera" que habran sido
infringidas, sin embargo, en la resolucin, la nica infraccin que se cita de dicho Manual es un incso g), que establece comofuncin de uno de los recurrentes "Elaborar el
registro de la cobranza diaria de las rentas municipales y eletar los partes diarios al Jefe
de la Oficina". No obstante, conforme se aprecia de la demanda, a fojas 17, as como
de la contestacin de la demanda, afojas 27, que confrma la yersin de los recurrentes,
la operacin de emisin de un recibo de caja
002528 fue anulada y, por tanto,
no pudo aparecel en el reporte del da, debido a que nunca se efectiviz el pago por el
concepto a que se refera.
N.'
13. Respeao
procedimiento administrativo instaurado por la Municipatidad de Tumafojas 8 y 9 del expediente se aprecia la mencin a las disposiciones que se abran infringido para merecer la sancin de destitucin, invocandose nicamente los incisos a) y d) del Decreto Legislatiuo N'276 ya aludido, y amparndose en
ello se imputa responsabilidad a los recurrentes porque en los descargos correspondiendel
bes a los reculrentes,
tes, no aparece "prueba que desvirte los cargos que se les
imputan".
Esta es una postura que el Tribunal no comparte. Frente a una sancin carente de
motivacin, tanto respecto de los hechos como tambin de las disposiciones legales que habran sido infringidas por los recurrentes, no puede trasladarse toda la carga de la prueba a
quien precisamente soporta Ia imputacin, pues eso signtficara que lo que se sanciona no es
lo que est probado en el procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido
probar como descargo en defensa de su inocencia, Por ello, al disponerse en este caso que sea
el propio investigado administrativamente quien demuestre su inocencia, se ha quebrantado
el principio constitucional de presuncin de inocencia que tambin rige el procedimiento
administrativo sancionador, sustituyndolo pol una regla de culpabilidad que resulta con-
traria a la Constitucin.
14. Finalmente,
respecto de lasfalencias de motivacin del acto administratiyo que dispone

la destitucin de los recurrentes, debe mencionarse que esta garanta constitucional, si
bien es cierto que no se encuentra abierta como posibilidad para recurrir al amparo
cada vez que no se motive adecuadamente una decisin de la Administracin, no lo es
menos lpe, en el presente caso, la sola mencin genica a disposiciones que no contienen una delimitacin clara y precisa de la conducta denunciada como infraccin,
t26
involucra la afexacin de otros derechosfundamentales, como el derecho al trabajo y el

derecho a un debido proceso administrativo.
QASACfN 2644-200E, LIMA; "La prevalencia de Ia flortfla constitucional debe ser

interpretada de manera Sustantiva y concordada",
Permanentes; Lima, 20 enero del 2009
Social
Quinto: que parea solucionar el conflicto normativo suscitado la sentencia de vista

ha tenido en consderacin lo dispuesto en el articulo 5lde la constitucin que consagra
el principio de jerarqua normativa, en virtud del cual, de acuerdo a la estructura jurdica
nacional, las leyes prevalecen sobre los decretos Supremos y dems normas de aplicable
cuando se trata de la antinomia de dos normas de igua/ rango, lo que no sucede en el presente, en el que se contrapone una norma con rango de ley como lo es el decreto legislatito
N" 809, con una norma inferior rango normatfuo, que para el presente caso lo consttuye el
decreto Supremo N' I I 5-200 1-EF
Sexto: Que, lespecto de la alegada inaplicacin del articulo 74 de la Constitucin
Poltica del estado, cabe sealar que la referida norma debe ser interpretada de manera
sistemtica y concordada con lo dispuesto en el articulo 5I de la Constitucin en materia
tributaria, de tal manera que la potestad tributaria que reclama el Poder Ejecutivo en mateia arancelaria sea ejercida con sujecin al principio de jerarqua normatiya de nuestro
ordenamiento jurdico, lo que guarda relacin adems con el principio de la reserva de la
ley en la creacin, modifcacin o derogacin de tributos, siendo distinta laJijacin de las
tasas
aranceles aduaneros cuya potestad recae en el poder Ejecutivo, conforme lo establece
articulo 74 de la constitucin concordado con el articulo 118, inciso 20, del mismo texto
constitucional. De esta manera , la invocada aplicacin del articulo 74 de la Constitucin
no altera ni repercute en modo alguno en el senfido de la decisin adoptada por la sentencia
de vista, por lo que este argumento deyiene en desestimable.
el
Sptimo: Que, siendo esto as, se arriba ala conclusn de que en
ele
presente caso el
decreto Legislativo N' 809, norma con rango de ley, tiene una jerarqua normativa mayor
que el decreto Supremo N" I 15-200I-EF, por lo que esta ultima no corresponde ser aplicada
al caso de la empresa demandante, sino lo previsto en el decreto Supremo N'001-2002-EE

ttigente a la fecha de numeracin de la declaracin nica de aduana fecha de nacimiento
de la obligacin tributaria conforme a lo dispuesto en el articulo l2 del decreto Legislatiuo
N'809,
CASACIN N" 472-2008,
Corte Suprema de Justicia
manente
LIMA, 'Aplicacin de Ia jerarqua normativa",

de la Repblica Sala de Derecho Constitucional y Social
Per-
Quinto: en dicho orden, analizando los agravios denunciados debe precisarse que el
principio de legalidad, criterio rector de la poltica tributaria del estado , debe entenderse
127
como la reserra de la ley en la creacin modifcacin, exoneracin o derogacin de tributos,

siendo distinta lafiacin de las tasas y aranceles aduaneros cuya potestad recae en el poder
Ejecutivo, conforme lo establece el articulo 74 de la Constitucin, concordado con el artculo
I I8 inciso 20 de dicho cuerpo legal.
Noveno: por tanto, en el caso de autos, debe tenerse en consideracin lo presto en el
articulo 51 de la Constitucin, que consagrd el principio de jerarqua normatiya de la Carta
Magna, siendo del caso indicar que de acuerdo a lo establecido por el tribunal Constitucional en la sentencia recada en el expediente numero 0047-2001/AI, la pirmide jurdica
nacional debe comprenderse a la luz de dos criterios rectores; las categoras y los grados, Jijando con precisin las categoras normatiyas del ordenamiento jurdico, otorgndole como
segunda categora normatiya a las leyes y normds con lango de ley, en las que aparecen
los decretos Legislativos,' y como tercera categora normativa se encuentran ,los Decretos y
dems normas de contenido reglamentario.
Decimo: siendo as, se arriba a la conclusin que en el presente caso, el decreto legislativo numero 809 ley general de Aduanas norma con rango de ley , tiene una jerarqua normatiya mayor que el Decreto Supremo 115-2001-EF, por lo que no poda aplicarse al caso
de autos; por consguiente al constituir fundamentojurdico de la recurrida se transgrede el
principio constitucional de la jerarqua normatiya que contena la Constitucin.
CASACN N' 1558-2008, LIMA, (Las normas de un sistema jurdico
comprendidas de manera aisladat'.
,1o
pueden ser

Permanentes, Lima, I I de Septiembre 2008,
Social
Cuarto: Que, como se obserua, el tema en conflicto es uno de ndole constitucional en

que corresponde determinar si debe considerarse lo dispuesto en ele articulo 8 del decreto
Supremo N' 1 I 5-2001 -EF o lo sealado en el articulo 12 del Decreto Legislativo N" 809.
cipio
Quinto: Que, el articulo 51 de la constitucin Poltica del Estado, recogiendo el prinde jerarqua normativa establece : "La Constitucin preualece sobre toda norma Legal
;la Ley,
articulo
sobre las norrnas de inferior jerarqua,
as sucesivamente"; mientras que, su
74, que establece el principio de legalidad dispone: "Los tributos se crean,
modifican
o derogan , o se establece una exoneracn exclusiyamente por ley o decreto legislativo en

caso de delegacin de facultades; salvo los aranceles y tasas; los cuales se regulan mediante
Decreto Supremo."
Sexto: Que, las normas en un sistema jurdico no pueden ser comprendidas de manera aislada sino que deben interpretarse una en concoldancia con otras para alcanzar su
correcto sentido coherente con la realidad que pretenden regular , de modo que si bien es
facultad del ejecutivo regular los aranceles 1t tasas mediante Decreto Supremo (as tasas tambin pueden ser creadas, modijicadas y suprimidas por los gobiernos regionales o locales);
ello no importa que su regulacin se efectu al margen de lo que establezca la ley, por ser
128
Comentaro Exegtico a la Leg que regulo et Proceso Contencioso Administratiuo
esta disposicin de rango superior emitida por el poder del Estado encargado de lafuncin
legislatfua , de modo que , si bien por norma constitucional se faculta al ejecutito a regular
los aranceles sus disposiciofies, aun cuando especiales, no pueden imponerse para el caso
toda yez que la ley con la que se confronta (Decreto Legislatito N" 809) es una que regula
y en su titulo Aduanero, refrindose su capitulo I seccin I a la

obligacin tibutaria aduanera, plecisando el articulo 12 el nacimiento de las obligaciones
tributarias, estableciendo as, que cuando se trata de importacin (inciso a), como es el caso
de autos, la obligacin tributaria nace en lafecha de la numeracin de la declaracin; por lo
que, acorde con el segundo prafo de su inciso c) los aranceles aplicables sern los vigelttes
a dicha data ; interpretacin que se corrobora por la modificatoria efectuada por los decretos
sobre la materia aduanera,
Supremos nmeros 124-2002-EF y 197-2002-EF de acuerdo a los cuales las tablas aduaneras a considerar sern las gentes a la fecha de numeracin de la declaracin.
APELACIN N' 3814-2006. Lima; "Principio
de
jerarqua ,rolrflativa"

Permanente. Lima, 27 de Julio del 2007
Social
Cuarto.- Que, ambas disposiciones resultan contradicciones, advirtindose que las

mismas tienen diferente niyel de jerarqua por lo que es necesario recurrir a lo que dispone
al numeral cincuenta y uno de nuestra carta Poltica , en cuyo disposititto prme el principio
dejerarqua , estableciendo que la constitucin prevalece sobre toda norma legal la ley so'
bre las normas de interior jerarqua y as sucesivamente evidenciandose que ha dicho principio el articulo doce de la ley General de aduanas preualece sobre el decreto supremo aludido.
129
Sujetos del Proceso
Subcaptulo
COMPETENCIA
Las normas que se encuentran en este apartado, establecen la
competencia de los rganos jurisdiccionales en esta materia.
La competencia puede ser entendida como la atribucin de potestad jurisdiccional, deno del mbito del territorio y de las materias
que ha de conocer, asimismo, la competencia asignada se extiende
al conocimiento de todas las incidencias que, relacionadas con las
pretensiones de los litigantes, aparezcan en el curso del proceso y con
especial consideracin en el momento de dictarse la sentenciar.
La jurisdiccin es el gnero y la competencia es la especie, ya

que por sta se ototga a cada juez eI poder de conocer determinada
porcin de asuntos, mientras que la jurisdiccin corresponde a todos los jueces de la respectiva rama, en conjunto. Por ende, cuando
se toma conocimiento de una causa, lo primero que debe hacerse es
determinar si corresponde a su jurisdiccin; si concluye afitmativamente proceder a estudiar si tiene competencia sobre 1, valorando
los cinco factores que sirven para determinarlo: objetivo, subjetivo,
territorial, funcional o de conexin2.
Dejando una ligera pincelada y parafraseando a Devis Echeanda sobre cada vna de los factores que determina la competencia,
podramos sealar que:
t
2
AGUNDEZ FERNADEZ, Antonio; op. cit. pg.133.

DEVIS ECI{EANDIA, Hernando; op. crt.pg.l42y 143.
133
Elfoctor objetivo, relativo a lanatvraleza delpleito y de la naturalezajurdica objeto de la demanda; aqu se encuentran comprendidos, la competencia por materia y por cuanta; elfactor subjetivo,
est enfocado en las personas que forman parte del proceso; elfoctor territorial, est referido a la circunscripcin territorial dentro de
la cual el Jvez puede ejercer su jurisdiccin; vale puntualizar que,
aunque en un determinado territorio exista igual clase y categoria
de Juez, en nuestra legislacin, prevalece la eleccin efectuada por
el demandante, ya sea por el domicilio del demandado o el lugar
donde se produjo la actuacin materia de demanda elfoctorfuncional, derivado de la clase de funciones que desempea eIJuez, segn
la instancia; el Juez de primera instancia es 'A quo" y de segunda
instancia 'Ad quem"; este corresponde a un criterio de distribucin
vertical de la competencia; y finalmente elfoctor de conexin, no es
precisamente un factor de competencia, sino est referido a la competencia cuando existe acumulacin de pretensiones en un mismo
proceso o de varios procesos.
La competencia por territorio, en el caso peruano, se ha establecido de manera genrica a diferencia dela legislacin espaola3
contenciosa administrativa, donde encuentra establecida con mayor
precisina; en nuestro caso, se ha dejado a eleccin del demandante
la potestad de elegir la competencia entre el Jvez del lugar donde
domicilia el demandado o donde se produjo el acto administrativo
porque por ahora solo tenemos cuatro sedes donde existen rganos
contenciosos administrativos.
Por tal razn, aunque en nuestra legislacin no se ha establecido expresamente el carcter improrrogable de la competencia territorial contenciosa administrativa, como en Espaas
ESCUSOL BARRA, Eladio y otro. Derecho Procesal Administrativo; Editorial Tecnos;

Madrid"1995; pg.318.
ESPANA, Ley 29 / 1998, de l3 de julio, reguladora de la Jurisdiccin Conten-
cioso-administrativa.
5
Ley 29/ 1998, Op. cit. Atculo 14.- Competencia Territorial de 1os Juzgados y Tribunales.
1. La competencia territoriai de los Juzgados y de los Tribunales Superiores de Justicia se
determinar confome a las siguientes reglas:
134
Comentaro Exegtico a Ia Ley que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
o Argentina, consideramos que debera ser sobre entendida a fin

de evitar perjuicios con la distancia, que puede no solo dilatar el
proceso sino adems constituirse como un bafiera de acceso a la
justicia. Sin embargo, ello no significa que estemos en contra de la
supresin o recorte de cooperacin enffe los rganos jurisdiccionales para larealizacin de un acto procesal fuera de su zona o esfera;
porque dichos diligenciamientos [exhortos] co adyuvan a agrTzar Ios
procesos, dado que permiten que otro juez, por encargo realice un
determinado acto procesal.
En ese sentido, el hecho que se deje a eleccin del demandante,
determinar la competencia entre el Jvez dellugar donde domicilia el
demandado o donde se produjo el acto administrativo demandado,
no significa que dicha competencia sea prorrogable; pot ende un
Ivzgado que tenga atribuida la competenciapara un asunto concreto, no podra disponer y/o consentfu que 1o sustancie otro rgano
jurisdiccional.
Primera. Con carcter general, ser competente el rgano jurisdiccional en cuya crrcunscripcin tenga su sede el rgano que hubiere dictado la disposicin o el acto
originario impugnado.
Segunda.Cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones pblicas
en materia de personal, propiedades especiales y sanciones ser competente,
a eleccin del demandante, el Juzgado o el Tribunal en cuya circunscripcin
tenga aqul su domicilio o se halle la sede del rgano autor del acto orrginario
impugnado.
Tercera. La competencia corresponder al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin
radiquen los inmuebles afectados cuando se impugnen planes de ordenacin
urbana y actuaciones urbansticas, expropiatorias y, en general, las que comporten intervencin administrativa en la propiedad privada.
2. Cuando el acto originario impugnado afectase a una pluralidad de destinatarios y fueran
diversos los Juzgados o Tribunales competentes segn las reglas anteriores, la competencia vendr atribuida al rgano jurisdiccional en cuya circunscripcin tenga su sede e1
rgano que hubiere dictado el acto originario impugnado.
ARGENTINA, Ley 12.008, Cdigo de Procedimientos Contencioso Administrativo de
Buenos Aies.
Atculo 6": Improrrogabilidad de la competencia. La competencia contencloso administrativa en razn de la materia es improrrogable. Podr comisionarse a otros tibunales la
realizacin de diligencias o medidas ordenadas en los respectivos procesos.
135
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a eleccin del demandante, el lvez
en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuacin materia de la
demanda o el silencio administrativo.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. 5" al 10", 14" a|18",23" aI26" , 37",
41",208" inc. 4", 2I9", 431", 432", 434", 436", 560", 837";
Ley de Procedimiento Administrativo: arts. 61", 62", 63",202",
203", 210" , 2lg" .
Comentario:
Los fines tuitivos que caracterizan este tipo de proceso, pueden
explicar ampliamente, por qu el demandante es quien elige dnde
se sustanciar su pretensin judicial; sobre todo, porque en un pas
como el nuestro, donde an se encuentran centralizadas las entidades pblicas en la ciudad de Lima, sera una banera de acceso a la
justicia exigir que todos las actuaciones pblicas, sean demandadas
en el lugar del domicilio del demandado, porque ello implicaria en
la mayora de casos, hacer que los administrados tengan que demandar en Lima, a pesar de domiciliar en offas provincias.
La norma seala que esta competencia, 1o tiene el juez del lugar donde tiene su domicilio el demandado o donde se produjo el
acto administrativo; si este es una entidad Pblica, entonces, ser la
sede de la entidad demandada; sin embargo, aqu Ia norma no ha
136
Comentaro Exegtico a
La
Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
establecido si se ata del domicilio principal, sede descentralizada o

desconcenfrada?. En el primer y segundo caso, el domicilio ser clonde se agot lavia administrativa; en cambio en el tercer caso, ser el
domicilio de quien transfui las facultades, porque si ste no tendra
competenc ia para resolver procedimientos administrativos, entonces
tampoco podra resolver demandas contenciosas administrativas.
En el lugar donde acaeci el acto administrativo impugnable;

podra ser el lugar donde se agot lavia administrativa, en caso que
la demanda verse sobre nulidad del acto adminisuativo; sin embargo, si la demanda est dllrrgrda a cuestionar actuaciones materiales,
ser el lugar donde se ha realizado o consumado.
En el segundo supuesto, particularmente en materia municipal,
hay que diferenciar, la competencia distrital, provincial o regionales;
en el primer caso, e1 domicilio ser de la municipalidad distrital y el
Juez competente ser el Juez Contencioso Administrativo del lugar
del distrito cuya actuacin administrativa es sometida a control; en
esa misma lnea de ideas, los casos de los consejos municipales provinciales y regionales.
Caso distinto, sucede cuando las actuaciones administrativas
cuestionadas, son emitidas por organismos de competencia nacional, porque aI agotar la via administrativa, el acto administrativo
fi,nal lo emite la mxima autoridad cuya sede principal, usualmente
est en la ciudad de Lima, salvo sedes descenffalizadas, donde all
mismo, agotan la via administrativa.
Antes de esta normatividad, sealaba que si la va administrativa era agotada en la sede de Lima, entonces, eIJvez Competente
era el Juez Contencioso Administrativo de Lima; sin embargo, actualmente, ello ha cambiado pudiendo ahora demandar tambin en
Ley 27444, Articulo 74o, numeral 74.4.- "Cuando proceda 1a impugnacin contra actos administrativos emitidos en ejercicio de competencia desconcentrada, corresponder resolver
a quien las haya transferido, salvo disposicin legal distinta".
r37
el lugar donde se produjo ei acto impugnado, es decir, donde se gener
la actuacin impugnable o donde se agot la instancia administrativa.
pesar de los esfuerzos por descentrahzar Lima, sigue siendo

la sede principal dela gran mayoria de entidades pblicas y en ocasiones nica sede; 1o anl, quizs, puede en algunos casos constituir
una barrera de acceso alajurisdiccin, porque los administrados,
cuyos procedimientos se inicien en alguna provincia, donde no haya
sede desconcentrada, tendran que venir hasta Lima alitigar contra
la Administracin porque all se agotalavia administrativa, lo cual
es un desincentivo; de all la explicacin, del por qu en muchas ocasiones, desde la Corte Superior de Justicia de Lima se atiende controversias suscitadas en el interior del pas o son remitidas de oficio
por incompetencia; como los casos de titulacin de tierras agrcolas,
mejor derecho de posesin para su posterior formalizacin, entre
otras; llevadas, contra COFOPRI y/o Ministerio de Agriculrura.
TURISPRUDENCIA
CASACIN
N'
103-2008
Sala hryrems Permanente
8, 29
I 01.1
2008
El presente cssor se trnto de ttn conflicto - cuestin o contiendn - de contpetcncin

que tiene lugar cuandct los rganos jurisdiccionales de igunl grndo Ttretenden conocer
o estn aentilando un mismo proceso, o ambos se declorm incompetentes, por lo que
existe incompetencia si dicho rgano jurisdccionnl excede su cotnpetencia e intnde de
otro luez; (...) que lo contienda negntiun de competencia se configura entre el Cuarto lttzgado Especializado en lo Contencioso Adninistrntiuo de la Corte Superior de
lusticia de Linn y el Cundragsnto luzgado Essecinlizndo ett Io Citil de lo Corte
Superior de lusticia del mismo distrito ludcial; no obstante este ltirto, mediante
resolucin 11 de agosto del 2008; dispone remitir en consulta los autos a la SaIa Ciail
de la Corte Suprenw n fin de que dirimn Ia competencia; cott Io dems que contiene;
sin haber considerado la aplicacin supletoria del caso de autos de la primern tarte
del Artculo 47" del Codigo Procesnl Ciuil, por tratarse de un conflicto negatiao de
Ledezma Narvaez, Marianelia. Comentarios al Cdigo Procesal Civil. Gaceta Jurdica,

mera Edicin, 2008, pg. 187
138
Pri
competencia por razn de materin entre jueces de distinta especialidqd

Distrito ludcial de Lima.
y del mismo
de Septiembre 2009."La renisin de los actuados solo procede de oficio, si el rganoiurisdiccional ha actuado de ofico"
EXPEDIENTE N" 1980-2009. Lima, 30
Corte Supeior de Justicia de Lima. Sexta Sala Civil, SS: Rivera Quispe, Ramos
Lorerao, Iilong Abad.

Tercero.- Que, el A quo al resolver la excepcin, conforme a la resolucin de fecha
treinta de octubre del dos mil ocho, fojas 63 al 64, declarafundada la excepcin de competencia por materia, y en virtud a lo dispuesto en el articulo 10o de la ley 27584, dispone:
Remitir los autos a la sala civil de la Corte Superior de Justicia de Lima.
Cucrto.- Que, sin embargo es de sealarse que el articulo 10" de la ley 27584, solo es
aplicable para aquellos casos en la que Juez o sala se considere incompetente para conocer
la causa, la que debe realizarse de ofcio, situacin que no es la del caso, pues la incompetencia se ha dictyado0 como consecaencia de haberse declarado Fundada Ia excepcin de
cornpeteflcia por materia , de talforma que tampoco se puede aplicar lo prnisto en el inciso
sexto del articulo 451 del Cdigo Procesal Civil,
EXPEDIENTE N9 523-99,
Sala de Procesos Ejecutiaos
La incompetencia, por rozn del territorio, solo puede ser inaocada por eI demnndado como excepcin o como inhibitoria. [Ledesma Naraaez, Marianella, lurisprudencia Actual, Tomo 5, Gaceta lurdica, p. 3111
EXPEDIENTE NA 1.926-2010
5" luzgado Transitorio Contencioso Administratiao de Lima
"Es pertinente mencionqr que, para la Jurisdiccin de Ate, existe un mdulo de
Justicia, donde atienden lueces de Primera instancia; y si bien es cierto opera un luz'
no es bice para que atiendan la presente controaersin, porque qcorde

con eI ltimo prrafo del qrtculo L1q del TUO, "en los lugares donde no exista Sala
Especializada en Io Contencioso Administrntiao, es competente el Juez en lo ciail o en
Juez Mixto en su caso, o la Sala Ciail correspondiente". Por tales razones; lq demanda
gado
Mixto, ello
resulta improcedente por incompetencia territoriol"
r39
"Son competentes para conocer el Proceso Contencioso

Administrativo, el Juez Especialzado y la sala Espe ciarizad,a
en 1o Contencioso Administrativo, en primer y segundo grado,
respectivamente.
En los lugares donde no exista Juez o Sala espectalizad.a enlo

contencioso Administrativo, es competente el Juez en ro Civil o
el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil correspondiente',r0.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts.28",391", 408", 488", 542", 547",

597", 696" , 714" , 720", 7 50";
Ley de Procedimiento Administrativo: arts. 7 5", 83" al 86".
Ley Proceso Contencioso Administrativo: art. 8".
D. Leg. 109:. art. 1.79".

D, Leg. 26143: arts. 1o, 2", 13".
D.S. 0f4-92-EM: arts. 93", 94",
171".
Texto anterior: ttene competencia funcional para conocer el proceso contencioso administativo en primera instancia ei Juez Especializado en 1o Contencioso Administrativo.
Cuando el objeto de la demanda verse sobre una actuacin del Banco Cenffal de Reserva,
Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones,
Comisin Nacional Supervisora de Empresas y valores, Tribunal Fiscal, Tribunal de1 INDECO_PI, organismo supervisor de contataciones del Estado-oscE, Consejo de Minera, Tribunal Registral, Tribunal de Servicio Civil y los denominados Trrbunaies de Organismos Reguladores, es competente, en primera instancia, la Sala Contencioso Adminisuativa
de la Corte Superior respectiva. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en
apelacin y la Sala Constitucional y Social en casacin, si fuera el caso. En los lugares donde
no exista Juez o Sala especializada en lo Contencioso Administrativo, es competente e1 Juez
en lo Civrl o el Juez Mlrto en su caso, o la Sala Civil correspondiente.
Texto modificado por, 1a Primea disposicin modificaroria de ia Ley 29364, (28.05.2009),
vigente desde el 29. Noviembre dei 2009.
140
Comentario:
Este dispositivo legal ha sido introducido al proceso contencioso adminisffativo con la finalidad de establecer el control vertical
que demandan las jerarquas; lo cual es favorable para ejercer un
eabal conffol jurdico. Con la normatividad anterior, exista una divisin funcional, algo as como que en primera instancia, a cargo de
los Jueces Especializados se atendia pretensiones incoadas contra
actuaciones administrativas emitidos por autoridades unipersonales
y los que eran emitidos por Tribunales Administrativos estaban a
cargo de la Sala Superior Contenciosa Administrativa; asimismo, el
tratamiento de algunas entidades pblicas especializadas en asuntos tcnicos y/o econmicos de la Administracin Pblica esruvo
dividido, 1o cual gener algunas controversias y en ocasiones la dilaciones de muchos procesos porque la delimitacin de la competencia an no estaba definida.
Actualmente, la competencia funcional, al fin se encuentra jerarquizada, de tal manera que las Salas Superiores cumplan su rol
revisor y la Suprema de casacin; consideramos que no habia algn
criterio de justicia que ampare la divisin de competencia funcional,
porque en vez de abonar a favor de los administrados, gener todo
1o contrario, porque se lleg a tener Salas Contenciosas Administrativas abarrotadas de expedientes de primera instancia, cuando
su verdadero rol era actuar como rgano revisor y garante de la
pluralidad de instancia; sin embargo, dichas garantias no podan
cumplirse porque los colegiados, adems de contar con abundante
carga procesal propia, tenan que resolver los recurso de apelacin
de los rganos especializados.
La misma problemtica se suscit enffe las Salas Superiores y

las Salas Supremas, porque se lleg a un punto que, el mximo rgano jurisdiccional lejos de actuar como rgano nomofllctico, acfuaba como segunda instancia y adems de casacin, desnafurabzando
las garantas del debido proceso.
Con la normatividad vigente, las controversias en esta especialidad, en primera instancia son atendidas por el Jvez Especializado
t4l
de Trabajo o Contencioso Administrativos; aunque, las Salas Superiores, siguen siendo competentes para atender procesos de revisin
judicial en primera instancia, consideramos que no pasar mucho,
para que dicha competencia sea asumida por los Juzgados especializados, a fin de dejar a las Salas Superiores actuar como rgano revisor y formar la jurisprudencia que tanto se necesita en sta materia.
A pesar de las buenas intenciones de la norma, la asuncin
de
mayores competencias funcionales preocupa ms en distritos judi

ciales donde no hay Juez Contencioso Administrativo; porque acorde con el segundo pruafo de dicho dispositivo legal sern atendidos
por el Juez Civil y en su defecto, ser asumido por el Jvez Mixto
donde se suscit la conffoversia o se agot lavia administrativa, lo
cual es favorable porque permite accionar en lugares donde no hay
organos jurisdiccionales contenciosos administrativos, conforme se
establece en el artculo siguiente.
142
En aquellos casos en los que se interponga demanda contra

las actuaciones a las que se refiere el artculo 4", elJuez o Sala que
se considere incompetente conforme a ley, remittr de oficio los
actuados al rgano jurisdiccional que corresponda,bajo sancin
de nulidad de 1o actuado por el Juez o Sala incompetente.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: Arts. 8, 9 , 10, 35, 39, 424, 425.
Ley de Procedimiento Administrativo: Arts. 4, 64,82.
Ley Proceso Contencioso Administrativo: Art. 4.
Comentario:
Esta disposicin es utilizada de oficio al detectar que se est
asumiendo una competencia funcional distinta de la designada por
Ley; acanlmente solo los Juzgados Especializados de Trabajo y los
Contenciosos Administrativos atienden sta clase de procesos; el
primero referidos a asuntos laborales pblicos y previsionales y el
segundo en 1o dems.
Es pertinente mencionar, que la misma norma nos remite aI artculo cuatro, con 1o cual nos indica que sta remisin de oficio est
establecida para los casos que el rgano jurisdiccional no se sienta
competente debido ala actuacin impugnable; por ello, consideramos que sta disposicin, no podra ser utilizado supletoriamente
para remitir de oficio el expediente invocando competencia territorial; pues son dos cosas distintas. En efecto, debe diferenciarse que,
si bien es cierto el Juez est facultado para remitir de oficio el ex143
pediente al rgano competente en estos casos, solo lo podra hacer

si se siente incompetente por razn de materia; no as por razn de
competencia territorial por 1o menos eso es 1o que se pens en la exposicin de motivos, porque ello 1o decide el demandante mas an
si dicha competencia es improrrogable. Asimismo, segn criterio jurisdiccional esta remisin tampoco procede si la incompetencia es
declarada al compararse una excepcin.
(
;
I
JURISPRUDENCIA
EXPEDIENTE
980-2009
Lima, 30 de Septiembre 2009
NO
('La remsin de los

actuados solo procede de ofcio, si el rgano jurisdiccional ha
actuado de oficiot'
Tercero.- Que, el A quo al resolyer la excepcin, conforme a la resolucin de fecha
treinta de octubre del dos mil ocho,fojas 63 al 64, declarafundada la excepcin de competencia por materia, y en virtud a lo dispuesto en el articulo l0o de Ia ley 27584, dispone;
Remitir los autos a la sala civil de la Corte Superior de Justicia de Lma.
Cuarto.- Que, sin embargo es de sealarse que el articulo 10" de la ley 27584, solo es
aplicable para aquellos casos en la que Juez o sala se considere incompetente para conocer la
causa, la que debe realizarse de of;cio, situacin que no es la del caso, pues la incompetencia
se ha dictado como consecuencia de haberse declarado Fundada la excepcin de competencia por mateia , de talforma que tampoco se puede aplicar lo pretisto en el inciso sexto
del articulo 451 del Cdigo Procesal Civil.
Corte Superior de Justicia de Lima. Sexta Sala
Lorenzo, Wong Abad.
144
Ciyil.
SS;
Riyera Qukpe, Ramos
Subcaptulo
II
PARTES DEL PROCESO

Se puede entender, preliminarmente, como parte del proceso,
aquel quien demanda o aquel conffa quien est dirigido la demanda;
sin embargo, paa que se determine la validez de la intervencin de
una persona al proceso, adems debe cumplir con ciertos requisitos
como, Ia capacdad, el inters para obrar y la legitimidadpara obrar;
con dichos presupuestos se puede sealar que , estn comprendidos,
e1 demandante, el demandado y los terceros.
Acorde con 1o expresado por CARNELUTTI, el concepto de

persona se resuelve en el campo del Derecho con el de parte, en tanto una persona se encuentra frente a ofta; asimismo, seala que las
primeras tentativas del anlisis de concepto de parte se han hecho
para construir la ciencia del Derecho Procesal.
La persona es parte en tanto es tirular de un inters; de ahla
equivalencia en el lenguaje del Derecho de las dos palabras'. parte e
interesado. Los procesalistas han insertado en el concepto de parte 1a
distincin entre (en sentido) materal y (en sentido) instrumental. Es

parte instrumental una persona no en cuanto tiene un inters, sino
en cuanto actua para defenderlo. Toda parte material es al mismo
tiempo instrumental; pero no sera cierta la afumacin a la inversa,
puesto que cuando el Derecho no puede contar con la actividad de
las partes en sentido material lo instituye en sentido puramente instrumental, atribuyendo a unas determinadas personas, aunque no
tega inters alguno en el conflicto, la misin de enfrentarse recpro-
145
Lissett Loretta Monzn Va_lencia de Echevara
camente, con elfin de proporcionar alJvez el juego dialctico que le

ayude en el descubrimiento de la verdadrr.
En la prctcajudicial, es muy usual referirse al demandante

como actor, haciendo referencia a quien ha accionado o ejercitado
su derecho de accin. Suele entenderse por actor, en sentido lato, no
solo al demandante que promueve el proceso sino tambin a quien
promueve la segunda instancia mediante el recurso de apelacin;
entonces, en esta instancia sera actor el demandado cuando por
haberle sido desfavorable la sentencia der Juez inferior, apera ante el
superior, pero es mejor denominarlo recurrente, pues tcnicamente
actor es solo quien formula la demanda y con ella ejercita la accin
para promover el procesol2.
En este contexto de parte, no se puede obviar a los terceros, y los
que aparecen como litisconsortes, necesarios o facultativos segn
sea el caso.
ll
CARNELUTTI Francesco. Teora General del Derecho Ara Editores, Lima, 2006, pp. 167
y
t2
168.
DEVIS
rcrmeNoe,
op. cit. 3to.
146
Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de

la situacin jurdica sustancial protegida que haya sido o est siendo vulnerada por la actuacin administrativa impugnable materia
del proceso.
Tambin tiene legitimidad para obrar activa la entidad pbli

ca facultada por ley para impugnar cualquier actuacin administrativa que declare derechos subjetivos; previa expedicin de resolucin motivada en la que se identifique el agravio que aquella
produce alalegaldad administrativa y al inters pblico, y siempre que haya vencido elplazo para que la entidad que expidi el
acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. IV, 82", 426", 427" tnc. 3, 446" nc.
6, 584", 598", 690", 744", 795", 8r7", 827".
Ley de Procedimi ento Admini strativo : afi . 202" .
Comentario
En este dispositivo legal se establece que el demandante ser

quien se siente afectado con una actuacin impugnable; comprendiendo a personas naturales o jurdicas, que actan directamente o
por representacin.
La legitimidad exigida al demandante debe cumplir con las mismas exigencias sealadas en el Cdigo Procesal, por ende si se trata
de varios demandantes es importante que se identifique la pretensin de cada uno o en su defecto si todos actuan juntos sujeto a una
r47
sola representacin, como el caso de herederos, en cuyo caso debe

contar inscrito el derecho y representacin de la sucesin intestada
de ser el caso y su capacrdadpara actuar en defensa de intereses de
varias personas. Asimismo, paa el caso de las personas jurdicas,
debern presentarse con la representacin vigente y la facultadpara
actrar judicialmente.
En el primer prrafo se ha establecido la legitimidad para obrar

activa, de manera genrica, entendiendo que tratndose de personas
naturales, no solo se comprende al administrado que ha presenciado
el procedimiento administrativo previo, que se siente disconforme,
lesionado o afectado en sus derechos por alguna actuacin administrativa; sino tambin a los terceros legitimados. Aunque nuestra
normatividad no ha sealado exptesamente a los terceros, se puede
colegir que tambin son considerados parte activa legitimada, porque el artculo 21" inciso 3) los considera como parte exceptvada de
agotar la via administrativa.
Si se comprende que el proceso contencioso administrativo es
un medio para conseguir, que un funcionario pblico imparcial,
denominado Jvez, ajeno al procedimiento adminisffativo, revise 1o
actuado por la Administracin Pblica; entonces, se puede concebir
que la relacin jurdica y las partes, establecidas en el procedimiento
administrativo sern trasladados a la instancia judicial con la pretensin de fondo inclusive; sin embargo, no siempre es as, especialmente cuando en el procedimiento administrativo previo, no han
emplazado a los terceros administradosl3.
tr
Ley 27444, Atticllo 60. Terceros Administrados.

60.1 Si durante la tramitacin de un procedimiento es advertida la existencia de terceros
deteminados no comparecientes cuyos derechos o intereses legtimos puedan resultar
afectados con la esolucin que sea emitida, dicha tramitacin y 1o actuado les deben
se comunicados mediante citacin al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir
el procedimiento.
60.2 Respecto de terceros administrados no determinados, la citacin es reaLzada mediante
publicacin o, cuando corresponda, mediante la ealizacin del trmite de informacin pblica o audiencia pblica, conforme a esta Ley.
60.3 Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo los
mismos derechos y obligaciones de los participantes en 1.
148
Comentaro Exegtico a la LeA que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Este dispositivo tambin hace referencia, a la legitimidad para

obrar activa de las entidades pblicas, ya sea porque tienen facultades expresas para actvar como parte en intereses colectivos o difusos, o cuando demande un proceso contencioso administrativo conalavalidez de sus propios actos administrativos, lo que se conoce
en la doctrina como Proceso de Lesividad. En ambos casos, la entidad actia como parte, por ende cumple con los requisitos exigidos a
cualquier demandante; sin embargo, en el segundo caso, pretender
la nulidad de su propia actuacin ya sean expresa o ficta, cuando
haya vencido el plazo para anularlo de oficio.
En los Procesos de Lesividad, acorde con nuestra normatividad,
parala viabilidad de esta accin, la entidad pblica debe dar cumplimiento a dos requisitos:
i)
Que Ia demanda sea presentada dentro del plazo de dos aos,

contados desde que prescribi el plazo para declarar la nulidad
de ofcio. El plazo para Ia nulidad de oficio es de un ao, desde
que se consinti el acto administratvo cuestionado (artculo

202.3 y 202.4, Ley 27444).
Si se trata de actos administrativos emitidos por Consejos o Tribunales regidos por leyes especiales, el plazo es de tres aos contados desde la notificacin de la actuacin cuestionada.
(Art.202.5,
ley 2744Q.
ii) Adjuntar resolucin motittada, que identifque el agratio a Ia

legalidad adminstratfua y al nters pblico.
Proceso de Lesividad puede ser considerado un proceso contencioso administrativo especial, porque viene a
representar la extensin de la facultad de autotutela de la Admi
nistracin; toda vez que, an habiendo prescrito Ia facvltad para
declarar la nulidad de oficio en sede administrativa, las entidades
pblicas, pueden obtener Ia declaratoria de nulidad judicialmente,
aun cuando los actos administrativos se encuentren fumes para el
administrado, porque en estos casos, la Administracin cuenta con
En ese sentido,
e1
t49
tres aos desde que el acto administrativo que pretende impugnar,

qued firmera.
El Proceso de Lesividad, regulado de esta manera, permite colegir que un acto administrativo favorableparael administrado, podn
quedar firme para 1, mas no parala administracin cuyo plazo de
prescripcinpara ejercer control posterior se extiende; teniendo presente que la propia autoridad podr hacerlo de oficio dentro de un
ao, contados desde que qued firme;y judiciatmente hasta despus
de dos aos, contados desde que prescribi la facultad de declararlo
de oficio [o sea, tres aos desde que qued consentido el acto admi
nistrativo, para el administradol.
En el caso peruano, la autoridad administrativa no requiere ago-
tartavia administrativa, como se explicar en el artculo 21o, numeral I;los nicos requisitos que debe cumplir, son los sealados en
ste artculo, objeto de comentario; es decir, que cumpla con el plazo y que adjunte a la demanda, una resolucin motivada que iden-
tifique el agravio a Ia legalidad administrativa y al inters pblico.

Con 1o cual, no se exige que haya algtna diligencia preliminar que,
permita a los administrados tomar conocimiento de las acciones a
realizar por la Administracin.
En el Proceso Contencioso Administratiuo espaol tambin se encuentra previsto ste tipo de demanda; sin embargo, existe disposi
cin que exige a las entidades pblicas, antes de demandar judicialmente, Ia realizacin de una diligencia preliminar; consistente en
una audiencia, con presencia de todos los interesados y/o eventualmente afectados, donde se ffata 1o referido a la anvlacin del acto
administrativo; concluida dicha audiencia, acto seguido, la Administracin tiene tres meses paru declarar la lesividad que producir
la caducidad del acto administrativo cuestionadors.
t+ Ley 274M, QPAG), artculo
rs AGUNDEZ f'fnNWpEZ,
y 203
Antonio. Op. cit.,296.
202o, numerales:202
150
Comentano Exegtico a Ia Ley que reryla eI Proceso Contenctoso Administratiuo
Consideramos ilustrativo citar textualmente 1o referido por el

Magisuado del Tribunal Supremo espaol, Antonio Agundez Fernndez, cuando se refiere a la calificacin del inters pblico lesionado.
"La Administracin Pblica, al declarar lesivo para los
ntereses
pblcos el acto anteriormente dictado, destruye la presuncin de

legalidad que a ste amparaba, y expone cul sea el perjuicio por l
causado o prximo a cqusarse, as como cunto de desfattorable le
resulte sea igual en sentido econmico que en el de otra naturaleza,
perjuicios reales y manifestos" 16.
A mayor abundamiento, solo para fines ilustrativos de esta lnea

de ideas, vase la siguiente jarisprudencia espaola, refuindose ala
accin de lesividad:
S.S. " 5". TS, de 25 feb,l983.
'(La accin de lesvidad, al hallarse encaminada a destruir
/a
presuncin de legaldad de anteriores actuacones administratvas

y al ser declaradas unilateralmente por la admnistracn, por su
propia naturaleza y esencia, exige que la administracin, que la
acta, acredite cumplidamente las aserciones que la llevaron a
tal declaracin, pues a partir del principio de legaldad que, en
todo caso, debe informar al actuar administrativo, es necesario
demostrar que ste principio no qued infringido por manifiesta
yulneracin de normas de derecho necesario, repercutiendo ello,
desfavorablemente en los intereses pblicos de caracter econmico o
de otra naturaleza que, por consecuencia, es la accn de lesividad
la que tiende a restablecer su vigencia" r7
A pesar que nuestra legislacin guarda un modelo procesal similar aI espaol; podemos advertir que la regulacin del Proceso de
ro
rz
fuid. Ps.297.
ibid.
151
Lesividad, en el caso peruano, no cuenta con una audiencia preliminar en el que se expone las razones nulificantes del acto administrativo, sino que es esencialmente un acto unilateral; quzs un mero
requisito formal, por ello, hay entidades que avtorizan al Procurador Pblico encargado de los asuntos judiciales el inicio de acciones
legales, solamente enunciando que un acto administrativo agravia el
inters pblico, sin motivar debidamente en qu consiste el agravio;
lo cual puede generar indefensin al administrado, pero sobre todo,
el recorte de derechos adquiridos sin justificacin jurdicavlida.
Por tanto, mientras permanezca as la legislacin, consideramos
que slo queda exigir a las entidades pblicas 1a expresin debidamente argumentada delas razones por las cuales se considera que
un acto administrativo agravialalegalidad administrativa o el inters pblico, como requisito sustancial de la demanda de lesividad y
no como un mero requisito formal o enunciativo.
Por todo 1o expresado en este apartado, se concluye que la legitimidad para obrar activa no solo puede ser ostentada por las personas naturales o jurdicas, considerados administrados; sino tambin
por las entidades pblicas, si su objetivo es defender intereses difusos o anular sus propias actuaciones administrativas.
TURISPRUDENCIA:
CASACIN N" I s s 8-2007- LAMBAWQW
Elperuano, Viernes 31 de Ago*o de 2007
t'La legitmidad para ser parte no puede cuestionartne en sede Casatoria"
Cuarto: Que, en la denuncia por causal sustantiva se adyierte que en realidad el recurrente cuestiona en sede casatoria la legitimidad del demandante para ser parte en el proceso
situacin que debi ser materia de cuestionamiento en su oportunidad no resultando viable
efeafuinrlo en esta etapa del proceso tanto mas si el recurrente no acredita eflcofltrarse
perjudicado con el acto procesal viciado ni precisa la defensa que no pudo realizar como
consecaencia direaa del acto cuestionado por lo que debe ser rechamda.
152
Comentario Exegtico a la Leg que regula eI Proceso Contencioso Administratiuo
Quinto: Que, en cuanto a los agrattios sealados en la cousal en la causal por 1)icos
y procediendo, las resoluciones de melito se encuentran debidamente motvadas conforme
a los fundamentos de hecho y de derecho que all se consignan, habindose emitido pronunciamiento en atencin a una yaloracin razonada y conjunta del caudal probatorio
aparatada a la litis; asimismo, se constata que el recurrente no denuncio en su momento la
falta de notificacin de las personas que ahora refere. No resultando factible hacerlo valer
mediante la presente va dado que no se condice con lafinalidad del recurso por lo que dicha
causal tambin resulta inviable.

Permanente. Lima 28 de agosto del dos mil siete,
CASACTN
N'
Social
23-2007-LIMA
El Peruano, 30/06/2008, p.22414

No se puede invocar la falta de legitimidad si la parte contralia no Io ha cuestionado
opoltunafttente
Quinto.- La doctrina gente precisa que la legitimatio ad causam es un presupuesto
sustancia, es decir, es un presupuesto de la pretensin para la sentencia defondo, pues contempla la relacin sustancial que debe existir entre el sujeto demandante o demandado y el
inters perseguido en el juicio. De lo antes expuesto, se llega a la conclusin de que evdentemente la actora si ostenta legitimidad para obrar en ste juicio, pues al resubar la propietaria del bien sub litis estfacultada por el artculo 586 del Cdigo Procesal Cvil a incoar
la presente accin. Por lo dems, en el desarrollo del proceso, la parte demandada cuestion
la legitimidad activa de la actora y dicho medio de defensa fue desestimado por infundado
en la audiencia nica. Consiguientemente, no resulta viable que se ponga nuevamente en
debate el cumplimiento de lo indicado requisito de la accin, Por lo que no evidencindose la
violacin al debido proceso en los trminos denunciados, el recurso impugnatorio propuesto
por la referida causal
debe desestimarse
por infundado,
2ASACTN N' 3 2 1 8-98-Limats

El Peruano, 18/ I0/ 1999, p.3763
"Hay legitimidad cuando se tiene inters en el resultadott
"La legitimidad para obrar est referida a los sujetos a quienes, ya sean en la posicin
de demandante o demandados, la ley les autoriza a formular una pretensin determinada
o a contradeciila, o a ser llamados al proceso para hacer posible una declaracin de certeza
contradecirla, o a ser llamados al proceso para hacer posible una declaracin de certeza
eficaz a interyenir en el proceso por asistirles un inters en el resubado. Asimismo, la legiti'
midad aoiva, denominada leitimatio ad causam, se refere a la licitud jurdica de accionar,
que corresponde a quien afirma ser titular d derecho, lo que constituye un concepto procesal,
que no debe confundirse con la
t8
titularidad misma del derecho material",
Ledezma Navaez, Marianella. Comentarios al Cdigo Procesal Civil. Gaceta Jurdica,

Lima, 2008, Op. cit., p. 387.
153
EXPEDIENTE N" 983.98- LIMAI9

El Peruano, l8 / I I / 98 - p.2056
Capacidad para ser pafte, Concepto de parte en el proceso,
Parte en el proceso es aquel que pide tutela jurisdiccional y pretende la actuacin de

una normal legal a un hecho determinado y aquel respecto del caal se formula esa pretensin, los que quedan individualizacin ut la demanda
EXP N" 1396-2002 LIMALO

Data 35.000 G.J
Capacidad pera sel parte. Diferencia con la capacidad procesal
ser parte no es lo mismo que la capacidad procesal. Es parte mateial la persona que es titular actitta o pasita, de la relacin jurdica sustantfua, esto es, del
presunto derecho agraviado. La calidad de parte material esta ligada a la posicin que se
tiene respecto de la pretensin material, es decir, es la ligacin directa, actual e inmediata
con la que se va a discutir, sea el titular de la pretensin o la pelsona a quien se le exige
esta, en cambio es parte procesal quien realiza actiyidad procesal al interior del proceso por
La capacidad para
derecho
l9
propio.
El Proceso Civi.l en su Jurisprudencia. Gaceta Jurdica, Primera Edicin, 2008, Lima, pg

98. En referencia al art.57" del Cdigo Procesal Civil.
dem, pg. 98, en referencia al art. 57'del Cdigo Procesal Civil.
154
Cuando la actuacin impugnable de la administracin pbli

ca vulnere o amenace un inters difuso, tendrn legitimidad para
iniciar el proceso contencioso administrativo :
1.
El Ministerio Pblico, que en estos casos actia como parte.
2. El Defensor delPueblo.
3. Cualquier persona natural o jurdica.
Concordancia:
Constitucin: Arts. 106, 158, I59,167,162.

Cdigo Procesal Civil: Arts. IV, 82, Il3, 427, 446 inc. 6, 584,
598,771.
Ley Orgiinica del Ministerio Pblico: Arts. 1, 3, 5, 85, 86, 89,

96.
Comentario
En este caso, la norma slo contemplala legitimidad para obrar
en contra de intereses difusos, mas no hace mencin a los intereses
colectivos, referidos a los supra individuales. Quizs sta normativa,
indirectamente 1o permita, al sealar que la legitimidad activa 1o
tiene cualquier persona nalxal o jurdica [porque puede accionar
alguna organzacin]; sin embargo, as conforme se encuentra establecida, parece restrictiva a los intereses difusos.
Los intereses colectivos y difusos no presentan diferencias esenciales, puesto que hacen referencia a un mismo fenmeno jurdico
y a situaciones jurdicas con una misma nafrxaleza y esfructura, y
155
Lissett Loretta Monzn Va-lencia de Echevara
que comportan similares problemas procesales. Sin embargo existen

factores determinantes al momento de diferenciarlos, como la ex-
tensin y la determinacin de los sujetos interesados, al que puede

agregarse el de la vinculacin entre los miembros del grupo o de la
colectividad interesada.
De esta forma, "cuando el grupo de personas que se encuentran

de forma comun y simultnea en una misma situacin jurdica con
respecto a un bien que todos ellos disfrutan, sea determinado o determinable en su composicin, en sus miembros, puede hablarse de
inters colectivo. Cuando, por el contrario, se ffate de una comunidad de sujetos amplia e indeterminada o muy dificilmente determinable puede hablarse de inters difuso2t.
Los derechos colectivos son derechos humanos especficos, de

los cuales son titulares, ciertos grupos, son parte de ros llamados
derechos de tercera generacin cuyo reconocimiento internacional
fue histricamente posterior a ra de los derechos civiles y polticos
(primera generacin ) y ala de los derechos econmicos, sociales y
culturales (segunda generacin); sirven de complemento a las anteriores22.
En la legislacin contenciosa Administratiua Espaola, esta temtica constituye una cuestin abierta; por un lado, su Constirucin
ha reconocido una posicin individualizada a determinados grupos
sociales, protegiendo sus intereses y garantizando la audiencia, en
los asuntos que les afectan o fomentando las otganzacones que se
vertebran. Para ellos, est claro que los derechos colectivos carzan
2l
AGUIRREZABAL GRUNSTEIN, Maite. 'Algunas precisiones en torno a los intereses supraindividuales (Colectivos y Difusos)", en Revista Chilena de Derecho, vol. 33 N"l, pp. 69
- 91 [2006], versin on-line ISSN 0718-3437, [consulta: 18 feb 2010] http://www.scie1o.c1l
scielo.php?pid= S0'1 18-3437 200000 I 00005&scripr=sci_arrtexr#2
GRIJALVA Agustin, Qu son los deechos colectivos? En Blog de programa andino de
Deechos Humanos, Facultad de Administracin de Justicia Indgena y Derechos Humanos, de la univesidad Andina Simn Bolivar, Ecuador. [En lnea] [Consulta: 1g febrero del
20 101 htp: //www.uasb.edu.eclpa dh / cenfro / pdfllGRIJALVA%20AGUST.pdf
156
Comentano Exegtico a la Leg que regula eI Proceso Contencioso Admn.stratiuo
dentro del mbito de la tutela judicial efectiva y su proteccin est

siendo formada por la jurisprudencia23.
En la legislacin peruana, solo se encuenffa establecido el inters difuso en el artculo 82" det Cdigo Procesal Civil2a:
aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto
indeterminado de personas, respecto de bienes de nestimable valor
patrimonial, tales como el medio ambiente o el patrimonio cultural
o histrico o del consumidor".
"
Inters difuso
es
De esta manera, se puede comprender que, a pesar de existir

distincin entre intereses colectivos e intereses difusos, nuestra normativa slo ha contemplado la tutela de los segundos, no as de
los colectivos, a pesar de que su configuracin puede ser ms acentvada, como los casos de los consumidores de servicios pblicos o
grupos de personas de determinada zona tales como comunidades
nativas u ofos, pofque se trata de una colectividad individualtzable.
En cualquier caso, como 1o ha sealado esta normativa ,lalegitimidad para obrar activa 1o tiene, el Ministerio Pblico, el Defensor
del Pueblo y cualquier persona natural o jurdica; quienes segn el
caso, evitaan caer en dicha disquisicin porque igualmente ambos
casos necesitan ser tutelados.
23
ESCUSOL BARRA, Eladio y RODRIGUEZ-ZAPATA PER-EZ, Jorge. "Derecho Procesal
Adminisfativo", Editorial Tecnos, Primera Edicin, Espaa, 2001. 333 y 334.

CHILE, Ley 19.955, Ley del 14 Julio 2004, al modihcar la Ley de Proteccin
de los Derechos de los'Consumidores, ha definido de manea diferenciada, qu se entiende por inters

individual, colectivo y difuso.
ts7
La demanda contencioso administrativa se dirige contra:

1. La entidad administrativa que expidi en ltima instancia
el acto o la declaracin administrativa impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisin
es objeto del proceso.
3.
La entidad administrativa cuyo acto u omisin produjo
4,
daos y su resarcimiento es discutido en el proceso.

La entidad administrativa y el particular que participaron
en un procedimiento administrativo ffilateral.
5.
6.
El particular titular de los derechos declarados por el acto

cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que 1o
expidi en el supuesto previsto en el segundo pnafo del
artculo 13" de la presente Ley.
La entidad administrativa que expidi el acto y la
persona en cuyo favor se deriven derechos de la actuacin
impugnada en el supuesto previsto en el segundo prcafo
del artculo 13" de la presente Ley.
Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que presten
servicios pblicos o ejercen funcin administrativa,
en virtud de concesin, delegacin o autorizacin
del Estado estn incluidas en los supuestos previstos
precedentemente, segn corresponda.
Concordancia:
Cdigo Civil: art. VI.

Cdigo Procesal Civil: arts. IV, 82", 427", 446" tnc. 6,496",
Ley de Procedimiento Administrativo: at.I, 202", 238".
158
588".
Comentario Exegtico a Ia Ley que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Comentario:
Acorde con esta normativa ,laparte demandada principalmente,
ser la entidad administrativa. Se aprecia, que los incisos I,2,3,4
y 6 de este artculo hacen referencia a los procesos contenciosos
administrativos, cuya finalidad es demandar las actuacin
impugnables establecidas en el artculo cuatro.
En efecto, si se ha llevado a cabo un procedimiento administrativo regular,la declaracin con la cual se agotalavia administrativa,
ser la actuacin impugnable judicialmente, independientemente de
que dicha declaracin sea expresa o tcita.
La legitimidadpara obrar pasiva, nos hace referencia alaparte
demandada; es decir, a quien tendr el deber derecho de contestar o
no la demanda. Lo que s es fundamental e imprescindible parala
vabdez del establecimiento de una relacin judica procesal, es que
se haya noticado a quien tenga legitimidad para aclar como parte
demandada; es decir, aquel cuyos derechos e intereses se pueden ver
afectados, de manera directa con la sentencia, si es amparada.
En los incisos, 1,2,4 y 6, es sencillo determinar qu entidad

pblica tiene legitimidad para obrar pasiva, porque ya ha existido
una relacin jurdica sustancial en sede adminisffativa. En cambio,
con la introduccin de la pretensin indemnizatoria al proceso contencioso administrativo, el inciso 3 puede ser ms complicado que
los dems supuestos de legitimidad pasiva, porque previamente, el
demandante debe determinar qu entidadpiblca sera la responsable de resarcir los daos y perjuicios generados y que sern objeto
de anlisis en el proceso; 1o cual a su vez, constituye n requisito de
procedencia, porque debe respetarse la regla de causalidad, exigida
en la determinacin de la responsabilidad objetiva sealado en el artculo 238" delaLey 27444, Ley de Procedimiento Administrativo
General.
En el numeral 4, se hace referencia a aquellos procedimientos
ilaterales, que son llevados principalmente ante organismos regu159
ladores, donde se agota lavia administrativa; en este caso, ftatndose de un procedimiento administrativo especial, laparte legitimada
para obrar pasiva, es el organismo que emiti la decisin administrativa, porque su actuacin administrativa ser objeto de control
judicial.
En el caso peruano, la prctica judicial, ha hecho que en esta cla,
tambin como parte pasiva a las personas
naturales o jurdicas, con quienes se mantuvo la confroversia en sede
administrativa; porque se entiende que son directa o indirectamente
interesados; sin embargo, esta normativa procesal no ha determinado
se de procesos, se emplace
si son considerados litisconsortes necesarios, coadyuvantes o terceros.
Este mismo caso, se encuentra expresamente regulado en el

Cdigo Contencioso Administrativo de Buenos Aires, Argentina, como
terceros coadyuvantes;a quienes, se les ha otorgado los mismos derechos procesales que lapate con la que coadyuva y se ha establecido
que la sentencia, tendr efectos y har cosa juzgada en relacin al
coadyuvante. Sin embargo, su intervencin no podr hacer retrotraer, interrumpir o suspender el proceso cualquiera sea el estado en
que intervenganzs.
En los numerales 5 y 6, se hace referencia a la legitimidad para

obrar pasiva en los procesos iniciados por las entidades pblicas,
Procesos de Lesividad; entendiendo claramente que el emplazamiento al administrado deber hacerse obligatoriamente para ganntizarle su derecho de defensa, sobre todo porque 1o pretendido es
la declaratoria de nulidad de un acto cuya ffascendencia repercutir
en la esfera de sus derechos e intereses; verificndose que, enlaprctica, suelen estar referidos a actos administrativos que le favorecieron con anterioridad.
Es pertinente volver a sealar que, no siempre, cuando una enttdad pblica actia como parte demandante est promoviendo un
25 ARGENTINA,
Cdigo Contencioso Administrativo de Buenos Aires, Ley 12.008, artculo
160
10
Comentaro Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Proceso de Lesividad, porque puede bien, ser parte interesada [actival en la nulidad de un acto administrativo emitido por otra entidad
pblica.
El Proceso de Lesividad
es la herramienta sustitutoria que utilideclarar la nulidad de sus propios actos

administrativos cuando ha prescrito el ejercicio de la facultad de
autotutela administrativa. En esencia, lo impugnado en este caso
son actos administrativos firmes 1o cual, a pesar de 1o establecido
en el artculo 2L2o de la Ley 27444, resultan procedentes, porque
agravian el inters pblico y afectan la legalidad administrativa. Sin
embargo, aun tratndose de acto administrativo con las caractersticas citadas, la Administracin solo puede :uttltzar este mecanismo
judicial dentro delplazo de dos aos contados desde que la facultad
para declararlanulidad de oficio en sede administrativa ha quedado
prescrita.
zala Administracin, pata
A manera de corolario, sobre el Proceso de Lesividad; es pertinente sealar que conforme la doctrina ms autorizada, esta clase de
procesos se dirigen exclusivamente contra los actos administrativos,
expresos o presuntos de contenido favorable para el administradoz.
Contrariamente, los actos de gravamen o de contenido desfavorable
al administrado, no se encuentran sujetos a procesos de lesividad,
puesto que su caracterstica especfica es que puedan ser revocados o
nulificados porlaAdministracin, libremente en el tiempo, sin estar
sujeto aplazoz1.
Por otro lado, el numeral 7 est referido a las empresas privadas
que prestan servicios pblicos, Ej.: Telefonica del Per, presta servicio pblico de telefona; Luz del Sur, prestar servicio de energia
elctrica, etc.; y todas aquellas empresas que gocen de alguna concesin, delegacin o autorizacin del Estado. Entendiendo este su-
26
27
CONZLES ppn2, Jesus. Derecho Procesal Admrnistrativo Hispanoamericano. Editorial Themis, Bogot, 1985. p9. 107; citado por Huapaya Tapia, Ramn, Op. cit .p9.895.
HAPAYA fpn, Ramn. Op. cit. pg.896.
161
Comentano Exegtico o la Leg que regula eI Proceso Contencioso Administrotiuo
'(Legitimidad de la sucesn procesal"
"El cargo de afexacin al debido proceso, aduciendo que se continu tramitando el

procedimiento administrativo, no obstante elfallecimiento de Mario Barboza Palomino, ha
sido desestimado en la instancia porque los jueces de mrito consideran que no han acreditado que la Municipalidad haya recortado el derecho de defensa de los sucesores con yocacin
hereditaria delfnado, como prueba del escrito de apelacin presmtado por la recuftente en
calidad de cnyuge suprstite, quien ejercit su derecho de impugnacin, el que ha sido absuelto, aadiendo la sentencia de yista que, la actuacin administratiya no es arbitraria, ni
abusfua pues actu en ejercicio regular de sus atribuciones, aplicando las normas inyocadas
y observando el debido procedimiento, por lo que descarta todo yicio de nulidad prnisto en
el artculo 10 de la Ley 7444"
CASACTN
N'
261 6-2OO7.CUSCO
El Peruano, 30/09/2008, p. 22366

No se puede invocar la folta de legitimidad si la parte cofltlalia no Io ha caestonado
oportananente,
Undcino,- Que el recurso as sustentado tampoco puede resultar viable por esta
causal, ya que de autos no se adyierte la contrayencin del debido proceso que denuncia la
actora, en autos no obra que la demandante haya cuestionado en su oportunidad la aludida
representacin defectuosa de la Municipalidad demandada por lo que no puede fundarse
el recurso de casacin en un yicio de representacin que fue consentido por la impugnante,
mxime si de autos se adyierte que el vicio que se denuncia, no causa agravio a la demandante que la intervencin en la litis dotada de todas las garantas que el debido proceso
impone.
CASACTN N" IO49-98 LORETO
I 4 / 06 / 2000 p. 5487
30
El Peruano
Estado coffio palte. Normas sobre privilegios procesales
Aun no encontrndose establecido expresamente que exista derogacin manifiesta de

las normas sobre privilegios procesales afarcr del E*ado, sus dependencias o las empresas
publicas o privadas con participacin econmica mayoritaria, dichos privilegios quedan
tcitamente derogados por norma procesal, por lo tanto, el Estado permanece sin ningn
privilegio en el proceso civil. Aun cuando existe una norma vigente que declara que no existe abandono en los procesos en el que el Estado es parte demandante, entendindose ese
abandono como unq eventualidad privi/egio procesaL
ro
Idem, p. 100 , en relerencia al art. 59o del Cdigo Procesal Civil
163
En el proceso contencioso administrativo el Ministerio Pblico interviene de la siguiente manera:

1. Como dictaminador, antes de la expedicin de la resolucin final y en casacin. En este caso, vencido el plazo de
15 das para emitir dictamen, devolver el expediente con
o sin 1, bajo responsabilidad funcional.
2. Como parte, cuando se trate de intereses difusos, de conformidad con las leyes de la materia.
3. Cuando el Ministerio Pblico intervenga como dictaminador, el rgano jurisdiccional le notificar obligatoriamente
con la resolucin que pone fin a la instancia o con la que
resuelve la casacin, segn sea el caso.
Concordancia:
Constitucin: art. 158", 159'incs. 1, 3, 6.
Cdigo Procesal Civil: arts. 113' al 118o, 384" al 400'.
Ley Orgifurica del Ministerio Pblico: art. 1",5", 11o, 85" incs.
8o, 9o, 86", 89" incs. 1o, 4o,9o,96" nc.2.
Comentario
Conforme se aprecia, esta normatividad procesal ha dispuesto
que el Ministerio Pblico en el proceso contencioso administrativo
tiene dos roles, como dictaminador y parte demandante.
Cuando realiza funcin dictaminadora, quien interviene es el
Fiscal Civil. En ese caso, el Jtzgado competente atiende el proceso
t64
judicial durante todo el trmite, hasta antes de sentenciar; en ese estado, es remitido al Ministerio Pblico para que despus de analzar
1o
pertinente emita el dictamen fiscal.
EI Iuzgado despus de emitir el auto de saneamiento y resolver cualquier recurso impugnatorio o remedio procesal, presentado
por las partes durante el proceso, ingresa a etapa de sentencia; sin
embargo, en el intervalo que va despus del saneamiento y antes de
dictar sentencia, remite lo actuado al Ministerio Pblico para que
emita su opinin. En este caso, se remite todo el expediente judicial,
debidamente enumerado (foleado), es recepcionado por mesa de
partes y distribuido de manera aleatoria a cualquiera de las fiscalas
civiles de turno competente. La fiscala, que asume la responsabilidad de emitir dictamen en un proceso contencioso, debe analizar el
fondo de la controversia y emitu un dictamen, opinando que se declare fundada, infundada o improcedente la demanda, de acuerdo a
las circunstancias.
En caso que el Representante del Ministerio Pblico, advierque
ta
durante el proceso se ha inobservado las reglas del debido
proceso se abstendr de emitir algn pronunciamiento de fondo,
expresando la afectacin ai debido proceso por causa del defecto
procesal, que impide emitir una opinin coherente con las garantas
procesales y devolver el expediente al Juzgado emitiendo un deci
sin conocida como "previo", que viene a ser aquella decisin por
la cual manifiesta la imposibilidad de emitir dictamen fiscal.
La innovacin introducida en esta normatividad, lo representa
plazo,
el
toda vez que antes no se indicaba cunto tiempo tena el
fiscal para emitir el dictamen; lo cual generaba que en el Ministerio Pblico, en algunos casos se mantengan los expedientes por
tiempo muy prolongado; 1o cual tambin constitua una raz6nms
de dilacin procesal en perjuicio de los litigantes. Actualmente, en
nuestra experiencia, no todas, pero si la mayora de fiscalas, vienen
cumpliendo en devolver el expediente con dictamen, en un plazo
que oscila en un mes; sin embargo, elplazo de quince das, como 1o
establece la norma, an no es frecuente, a pesar que la presente dis165
posicin tiene buena intencin , ra realdad es que, slo son catorce

fiscalas civiles para todos los juzgados contenciosos administrativos y laborales.
El dictamen fiscal puede ser muy importante en cuanto coadyuve con los fines de justicia que persigue este proceso judicial; especialmente, cuando revisan bien todo el proceso y emiten un dictamen fiscal, basndose en el acervo probatorio ofrecido por las partes
y sustentado con criterio jurdico, asidero legal vigente y fundado en
razones de justicia; en cambio, cuando se concentran en remisiones
normativas o se basan en dichos no contrastados con los elementos
probatorios admitidos y obrantes en el expediente, la intervencin
de Fiscal puede ser meramente referencial. En cualquier caso, la
opinin fiscal es importante mas no determinante.
Cuando el Ministerio Pblico actia como dictaminador, el rgano jurisdiccional est obligado a notificar con ra sentencta a la
Fiscala Civil que dictamin en la causa. Sin embargo, dicha notificacin no 1o habilita, para recurrir a los medios impugnatorios
que franquealaLey, porque slo est reservado pararas partes del
proceso.
Cuando la norma establece que el fiscal emite dictamen antes
de la expedicin de la resolucin final; se entiende que se est refiriendo a la sentencia de primera instancia; mas no es comprendida
en aquellos casos en que el rgano jurisdiccional d por concluido
un proceso a ffavs de un auto final que tambin tiene el mismo
efecto durante el trmite. cosa contraria sucede en segunda instancia, donde a pesar de ffatarse de una apelacin de auto final, s es
remitido a la Fiscalia para que emita opinin al respecto. vale la
pena precisarlo, para quienes recin conocen ste tipo de procesos,
porque en nuestra experiencia, hemos conocido quienes consideran
que cualquier decisin final requiere de ser puesto a conocimiento
del Ministerio Pblico.
Es pertinente, sealar que la intervencin del Fiscal antes comentada solo es procedente en los procesos de va procedimental
r66
especial, porque en los casos de la futela urgente dicha intervencin

es suprimida por la finalidad perseguida.
Finalmente, solo a manea de referencia, no est dems comentar que en el Cdigo Contencioso Administrativo de Buenos Aires,
Ley 12.008, y en la Provincia de Crdoba, Ley 5350 Argentina, no
se encuenffa contemplada expresamente la intervencin del fiscal
como dictaminador, aunque si como parte, en asuntos de inters
general; enla Ley Contenciosa Administrativa Espaola, Ley 29/ 1998,
la intervencin del Ministerio Fiscal est legitimado para ser parte,
pero como defensor objetivo de la legalidad su presencia es mnima, acorde con laLey 50/1981, del 30 de diciembre, "El Ministerio Fiscal debe defender lalegalidad en procesos contenciosos administrativos que prev su intervencin"3l; en el Cdigo Contencioso
Administrativo Colombiano, el Fiscal es comprendido como parte e
interviene en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante
la jurisdiccin de lo contencioso administrativo32; en este pas existe otro sistema de control jurisdiccional de todas las actuaciones
pblicas, 1o Contencioso Administrativo se encuentra dentro de la
estructura del Consejo de Estado33.
3r
ESCUSOL BARRA, Eladio y otro. Op. cir. pg.343.

Cdigo Contencioso Adminrstrativo. Artculo 127. Atnbucrones del Ministerio Pblico.- Ei Ministerio Pblico es parte y podr intevenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante lajurisdiccin de lo contencioso administrativo y en las conciliaciones extrajudiciales ante los centros de conciliacin e intervendr en stos en defensa
del ordenjurdico, del patrimonio pblico y de 1os derechos y garantas fundamentales. Por
consiguiente se le notificar personalmente el auto admisorio de 1a demanda, el que fije
fecha para audiencia de conciliacin, la sentencia prolerida en primera instancia y e1 primer
auto dictado en segunda instancia.
En los procesos ejecutivos se notificar personalmente al Ministerio Pblico el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en la segunda instancia.
32 COLOMBIA,
Adems tend las srguientes atribuciones especiales:

1. Solicitar 1a vinculacin al proceso de 1os servidores o ex servidores pblicos, que con su
conducta dolosa o gravemente culposa, hayan dado lugar a la presentacin de demandas
que pretendan la reparacin pacrimonial a cargo de cualquier entidad pblica.
2. Solicitar que se declare la nulidad de actos administrativos.
3. Pedir que se declare la nulidad absoluta de los contratos estatales.
4. AIegar en los procesos e incidentes en que intervenga.
5. Interponer los recursos contra los autos que aprueben o imprueben acuerdos logrados en
conciliacin judicial.
33 COLOMBIA,
Consejo de Estado; [en lnea] http://www.consejodeestado.gov.co/
167
En cuanto al segundo rol del Ministerio Pblico en el caso Peruano, cuando dicho rgano interviene como parte, lo har en calidad de demandante, en representacin de intereses difusos3a. En
este caso, el Ministerio Pblico, dentro del proceso judicial, tendr
todas las prerrogativas y facultades como parte activa del proceso,
demandar, impugnar, allanarse, desistirse, conciliar, delegar, etc.
Este tipo de intervencin no es usual; se supone que es de oficio, sin
embargo se desconoce demandas de sta clase en esta jurisdiccin.
Al respecto, sostiene CASSAGNE que estamos ante un rgano

constifucional cuya misin ms importante es afr,anzar lalegaldad
(principiando por la legalidad constirucional) y los intereses generales de la sociedad. Desde se punto, el Ministerio Pblico se presenta como un representante de la sociedad, en lugar de serlo de algn
ente estatal.
El rtulo de parte imparcial que le cabe al Ministerio Pblico

debe inteligirse, considerando que es "parte" en sentido formal,
ya que tiene relacin con las expectativas, posibilidades, cargas y
exoneraciones procesales, aunque el objeto de la controversia no le
afecte personalmente (y, por esto ltimo que no es parte en sentido
material). Por otro lado, es imparcial porque debe dictaminar con
objetividad, poniendo entre parntesis, todas las cuestiones subjeti
vas y bregando bsicamente, por la tutela del orden legal y no por
los apetitos sectoriales de cada protagonista del litigio3s.
JURISPRUDENCIA
CASACTN N'2481
06 de Marzo del2007
:s
2006 LORETO
artculo 14", de sta norma procesal.

CASSAGNE, Juan Carlos. Tratado de Derecho Procesal Administrativo. Tomo I, Primera
Edicin, Editorial La Ley, Buenos Aires, Argentin a. 2007 , pg. 56.
Vase comentario del
168
Comentano Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencoso Administratiuo
('fnturyencn
del Minsiterio Publico en iflstancia de apelacin"
Segundo: que, en este contetcto, el articulo catorce de la ley numelo veintisiete mil
quinientos ochenta y cuatro
ley que regula el proceso contencioso administrativo establece, que en este proceso el ministerio publico interviene como dictaminador antes de la
expedicin de la resolucinf;nal, y en casacin, sancionando expresamente con nulidad la
inobseryancia de tal mandato;
Tercero: que, sin embargo la sala superior contrariando esta exigencia, ha expeddo la
resolucin de vista sn prevamente haber remitido los autos al ministeio publico, a fn que
pueda emitir pronunciamiento con arreglo a sus atribuciones desyiando as el procedimiento
del curso pre determinado por ley, lo que acarrea indudablemente la invalidez insubsanable
de la reatrrida; por lo que, procesalmente debe entenderse, que no existe resolucinjudicial
que pueda validamntte constituir objeto del medio impugnatorio inrerpuesto:

Social Transitoria. Vocales Supremos: Villa Stein, Villacorta Ramirez, Estrella Cama,
CASACIN N'2590
30 Marzo
del 2007
2006 DEL SANTA
t'Deber de dictamnu antes antes de emitir sentencatt

Tercero: c1ue, sin embargo la sala superior contrariando esta exigencia ha expedido la
resolucin de vista sin previamente haber remitido los autos al ministerio publico a fin que
pueda emitir pronunciamiento con arreglo a sus atribuciones desviando as el procedimiento
del curso pre determinado por ley, lo que acalrea indudablemente la inualidez insubsanable
de la recurrida, por lo que procesalmente debe entenderse que no existe resolucin judicial
que pueda validamente corstituir objeto del medio impugnatorio interpuesto;

Social Transitoria. Vocales Supremos: Villa Stein, Villacorta Ramirez, Estrella Cama,
.ASACIN N'
I 2 0 5 -qq-LAMBAW
QW
36
El Peruano,24/ 11/99. p,4170

Representocin procesol. Diferencia coa legitinidad para obrar,
la distincin entre la legitimidad para obrara y la represmtacin procesal radica en

que la primera se verifca con la afirmacin de la titularidad de un derecho subjetivo, que
otorga la calidad de la parte procesal, en cambio, el represefitante legal aaa en nombre del
titular de un derecho subjetivo, por lo tanto no tiene calidad de parte. Siendo esto as, la
ibid.
169
falta de legitimidad para obrar
es una causal de improcedencia de la demanda, mientras

que la representacin es un requisito subsanable, que puede ser cuestionado a excepcin.
CASACIN N" 095 -|q.HUANUCO

Data 35.000 G.J.
37
Representacn de Ia persona jurdica. Alcances

al momento de efectuar el saneamiento del proceso, o como ultimo recurso al momento
de sentenciat eljuzgador debi tener en consideracin que la remplazada es una personajurdica y, como tal, su representacin procesal se rige en yirtud a to dispuesto en efarticuti 64
del Cdigo Procesal Civil, debidamente concordado con lo dispuesto en la Ley No, 26539,
en consecuencia, estando a que el estatuto otorga el gerente general
facultades de representacin judicial, no se puede llevar adelante un proceso con una persona que no carece de las
respectit as facultades de representacin.
EXP,NO.3248-9838
DATA
35,OOO. G,J.
Representacin procesal. Presupuesto
La representacin supone la existencia de una persona natural o jurdica denominada

representado, distinta de la del representante. Los demandantes no tienen
facultad para
demanda como personas naturales el cumplimiento de un contrato que siscribieroi por
representacin.
El Proceso Civil en su Jurisprudencia. Gaceta Jurdica. Primera Edicin, 2008, Lima, pag.
107. En refeencia al art. 64" del Cdigo Procesal Civil.
El Proceso Civi-l en su Jurisprudencia. Gaceta Jurdica. Primera Edicin, 2008, Lima, pag.
100. En relerencia al Art. 63" del Cdigo Procesal Civil.
t70
17.l
La representacin y defensa de las entidades administrativas estar a cargo de la Procuraduria Pblica competente o, cuando lo seale la norma correspondiente,
por el representante judicial de la entidad debidamente
autorizado.
77.2
Todo representante, judicial de las entidades administrativas, dentro del trmino para contestar la demanda,
pondr en conocimiento del drular de la entidad su
opinin profesional motivada sobre lalegalidaddel acto
impugnado, recomendndole las acciones necesarias en
caso de que considere procedente la pretensin.
Concordancia:
Constituci nt art. 47 " .
Cdigo Procesal Civil: arts. 413".
Ley 259932 art.6 inc. j, 15o.
Ley 17537: art. 10 y ss.
D. Leg. 5602 art.4ta. DCT y F.
D.S. 002-2000-JUS: arts. 1" y ss.
D.5.002-2001-JUS: arts. 1" y ss.
Comentario:
Este dispositivo legal permite que los demandantes comprendan, qu rea y/o funcionario pblico de la entidad demandada,
se har cargo del proceso judicial incoado en su contra; en el caso
peruano, cada entidad pblica cuenta con una Procuradura Pbli
t7t
ca que se hace cargo de la defensa de los derechos e intereses del

Estado en el rea de su competencia; debiendo entenderse que las
dependencias pblicas que cuenten con varias procuraduras, ser
competente, la que tiene a su cargo la defensa en asuntos judiciales.
En ese sentido, cuando se demande alguna actuacin impugnable del artculo 4" del presente texto, se entender que la demanda
est dirigida contra la entidad pblica donde se emiti el acto impugnable y el emplazamento, estar dirigido al Procurador pblico
a cargo de los asuntos judiciales de la entidad demanda.
Con este dispositivo legal se explica que no es procedente demandar al funcionario que efectu la actuacin impugnada, porque
quien emiti el acto administrativo no actia a ttulo personal, sino
en representacin de la entidad publica. En ese contexto, el emplazamiento slo resultavlido si la parte demandada es la entidad pblica donde se emiti el acto administrativo cuestionado, sea quien
fuere que lo haya emitido.
En estos casos, para evitar dilaciones innecesarias, resulta recomendable que los justiciables, emplacen vlidamente a
demandada, por ejemplo:
la parte
Caso: (Administrado solicita nulidad de Resolucin ViceMi

nisterial, emitida por el Ministerio de Relaciones Exteriores, con la
cual se agot la via administrativa"
Forma correcta:
Demandado: Ministerio de Relaciones Exteriores.
Representado por el Procurador Pblico a cargo de los Asuntos
Judiciales.
Domicilio: h.Lampa N" 545,
3o
piso
- LIMA
Forma incorrecta:
Demandado: Vice Ministro del Relaciones Exteriores.
172
Comentario Exegtico a la Ley que regula el Proceso Contencioso Adrninistratiuo
Domicilio: Despacho Vice Ministerial, ubicado en: Piso quinto,

Sede Central del Ministerio.
La direccin de la procuradura pblica, debe set propuesto por
el demandante, sin que ello sea bice para que eI luzgado pueda
corregir cuando conozca que es incorrecto. En caso, que haya propuesto, una direccin errnea y no es advertida oportunamente,
puede generarse dilacin innecesaria, porque puede que la cdula
de notificacin sea devuelta con alguna anotacin, indicando que la
notificacin no ha sido efectuada; o puede que sea notificada en un
domicilio presuntamente correcto, cuando en realidad no se ha producido el emplazamiento vlido; lo cual sino es corregido o no se
produce algn acto de convalidacin puede representar una causal
de nulidad insubsanable, debiendo en ese caso declarar la nulidad
de todo 1o actuado hasta el momento de la notificacin defectuosa,
conforme el artculo L77" del Cdigo Procesal Civil.
En el numeral lJ .2, de este artculo, se establece que todo representante pondr a conocimiento del tirular de la entidad su opinin
profesional motivada sobre la legalidad el acto impugnado, recomendndole 1as acciones necesarias en caso que considere procedente la pretensin.
lega1 parece ser una norma obligatoria; sin
judicialmente,
sino 1o pide el administrado, no habra forembargo,
ma de solicitar su cabal cumplimiento; pues, en muchas ocasiones
existen procesos previsiblemente infructuosos parala entidad pbli
ca y an as persisten en todas las instancias judiciales con 1o cual
pareciera que el precitado dispositivo no se cumple.
Dicho dispositivo
De cumplkse, quzs podra generar la desjudicialtzacin de

muchos procesos; todavez que efecruando un anlisis de costo beneficio, quizs convendra ms allanarse y/o conciliar con el demandante. Sin embargo, en la mayora de casos, las procuraduras
pblicas suelen defender al Estado agotando todas las instancias, lo
cual puede contribuir a la dilacin innecesaria del proceso judicial
173
y con ello dificultar la justicia pretendida por el demandante,
en
los casos donde tienen el derecho manifiestamente evidenciado, no

solo por las pruebas ofrecidas sino tambin, en casos que haya retirada jurisprudencia o precedentes vinculantes de observancia obli
gatoa.
174
oseJord lap
olloilesac
Subcaptulo
ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LA
DEMANDA
Antes de abordar este apartado, es pertinente reflexionar sobre el
Derecho de Accin, por ser el punto de partda y su vez representar
la condicinparala admisin y procedencia de la demanda judicial.
A juicio de MONTERO AROCA, existen dos derechos diversos, uno el derecho subjetivo material, que se dirige contra un par-
ticular y que tiene naturaleza privada y otro es el derecho de accin

que se dirige contra el Estado y que tiene naturaleza pblicat.
Por otro lado, GUASP, sostiene que en la terminacin de un

ciclo de teoras sobre la accin se descubre que el error de planteamiento, que supone erigir las ideas de la accin en el concepto
central de la teora del objeto del proceso, pues se observa en efecto,
la relatividad e intrascendencia de tal concepto para Ia resolucin
de los problemas puramente procesales. El derecho a acudir a los
Tribunales, ya sea concreto o abstracto, frent al particular o frente
al Estado, no es evidente un derecho de naturalezaprocesal, sino un
supuesto del proceso que permanece fuera de l y que se acantona
bien en el terreno civil, bien en el terreno poltico, quizs en ambos,
sin poder, por ello funcionar como clave explicativa de las cuestiones de orden procesal estricto2.
I
z
MONTERO AROCA, Juan, El Derecho Procesal en el Siglo XX, Tand
1o Blanch, Valencia 2000, pg.60.

GUASP Jaime, Deecho Procesal Civil, Editorial Civitas,Cuarta Edicin,Madrid, 1998,pg205.
177
Por su parte DEVIS ECHEANDA, al sintetizar su concepto

de accin, enfte otros puntos seala que es un derecho subjetivo y
no un simple poder o una facultad inherente al derecho de libertad
o la personaldad que pertenece a todas y cada una de las personas
fisicas o jurdicas que quieren recurrir al Estado para que les preste
el servicio pblico de jurisdiccin, cualquiera sea laraz6n o el derecho material que se alegue. Asimismo, seala que los sujetos de la
accin son nicamente el actor (sujeto activo) y el Estado a quien
se dirige a travs del Jvez, que es el rgano mediante el cual acta
(sujeto pasivo)3.
En ese sentido, el derecho de accin ser aquel que habilita a
una persona demandar con el correlato de que sea admitida a trmite, siempre que cumpla con los requisitos objetivos y subjetivos,
y, al final del proceso, conseguir una sentencia favorable, siempre
que se trate de una situacin de hecho o derecho amparable segn
el ordenamiento jurdico vigente.
En consecuencia, ese derecho de accin guarda esfficta relacin
con la demanda; porque su interposicin es el tpico y ordinario
modo de iniciacin procesal o, dicho con ms extensin, aquella
declaracin de voluntad de una parte por la cual sta solicita que se
dvida a un proceso y que comience su tramitacina.
La demanda
un acto procesal de especial significacin; en la

misma el actor fundamenta su pretensin y solicita la aplicacin del
derecho a su favor; para ambas finalidades se vale del expediente
administrativo, por la sencilla razn de que la jurisdiccin contenciosa administrativa aptca el derecho y solo mediante el derecho
controla la actividad administrativa cuyo contenido queda reflejado
es
en el expedientes.
La demandapodria ser presentada a travs de una solicitud; sin

embargo, dado que comprende una pretensin procesal, debe ade3
DEVIS ECHEANDIA; Op.cit.pg. 187.

GUASR Jaime;. Op.cit; .pag.281.
ESCUSOL BARRA, Eladio y otro;.Op.cit;.387.
178
ms, cumplir con otros requisitos, que la doctrina los ha clasificado

como, requisitos relativos a los sujetos, objeto y actividad.
Requisitos relativos a los sujetos; afectan al rgano jurisdiccional
y a las partes, tanto activa como pasiva. En ste punto se debe atender la competencia funcional y territorial del Juez que conocer la
pretensin formulada; el demandante, debe tener capacidad tanto
para ser parte como para actuar procesalmente; es decir, que tenga
legalmente justificada su intervencin.
El demandado,Ia persona contra quien se propone la pretensin, debiendo tambin tener capacidadpara ser parte en el proceso
y aptitud paa acttar durante el proceso judicial.

Requisitos relativos al objeto; se ffaduce en la necesidad de que
sea objetivamente posible, idnea y justificada, mediante la concu-
rrencia de un motivo legal.

Requisitos de la actividad; Ia cual a su vez se desdobla en tres
dimensiones; ellugar, el tiempo y la forma del escrito de demanda.
En nuestro Proceso Contencioso Administrativo, los requisitos

de admisibilidad, se encuentran establecidos en el Cdigo Procesal
Civil artculos 424" y 425"; sin embargo, adicionalmente se ha establecido dos requisitos especiales de admisibilidad slo aplicables a
esta clase de proceso judicial; los requisitos de procedencia que se
encuentran detallados en este TUO, aunque sin perjuicio de 1o indicado en el artculo 427" del Cdigo Procesal Civil. Una observacin
que, preliminarmente puede ayudar a los requisitos de admisibilidad con los de procedencia, es que los primeros estn referidos a los
aspectos formales y los segundos relativos a los aspectos de fondo;
es decir, relacionado con la viabilidad del proceso.
GUASR Jaime;. Op.cit; .pag.285 y 286
179
El demandante puede modificar la demanda, antes de que sta

sea notificada.
Tambin puede ampliarse la demanda siempre que, antes de
la expedicin de la sentencia, se prodlzcan nuevas acfuaciones
impugnables que sean consecuencia directa de aquella o aquellas
que sean objeto del proceso. En estos casos, se deber correr
traslado a la parte demandada por el plazo de tres das.
Concordancia:
Ciligo Procesal Civil: arts. 10", 11", 31", 88", 155", I57",424"
al 428" ,430', 438".
Ley Proceso Contencioso Administrativo: aft. 17", 23".
Comentario:
Este dispositivo legal puede ser entendido y concordado con el
articulo ocho; toda vez que en particular, el segundo prrafo hace
alusin a la acumulacin sucesiva de pretensiones.
Aqu
se establece dos momentos permitidos, para
modificar la
demanda; el primero, antes de que sea notificado el auto admisorio
a la parte contraria; ello, puede ser porque aun no se ha calificado
la demanda o porque callficada aun no se ha notificado a la parte
contraria; con 1o cual se permite una demanda ms completa y por
ende mas tuitiva.
180
Comentario Exegtico a Ia LeA que regula. el Proceso Contencioso Administratiuo
En el primer caso, si se permite la modificacin de la pretensin, entonces, el proceso no se ve alterado en nada, siempre que, la
ampliacin y/o modificacin sea admitida a t-rmite, consideramos
que la modificacin, implica no solo una ampliacin sino tambin
una reduccin de pretensiones o de sujetos; 1o cual nos lleva a tener
en cuenta las reglas del desestimiento, sealadas en el artculo 340"
y siguientes del Cdigo Procesal Civil.
Se aprecia que en este dispositivo, se permite la modificacin de
la demanda, mas no se hace alusin ala reserva de dicho derecho,
como en el Proceso Civil; con 1o cual se infiere que, si la exigencia
de reserva constifuye una carga en la interposicin de la demanda,
entonces, al no haber sido expresamente establecida en la norma
procesal contenciosa administrativa, no tendra por qu exigirse
siempre que la ampliacin sea sometido al contradictorio.
Consideramos, que en el primer caso, mientras la demanda no

notificada alaparte demandada, no hay ms problemas que la conexidad, en caso que haya ampliacin de la demanda; sin embargo,
en el segundo caso, resulta ciertamente genrica, porque la norma
permite la ampliacin de la demanda [objetos y sujetos] generados
como consecuencia de la produccin de nuevas actuaciones impugnables. En este segundo caso, si la ampliacin, se propone antes de
sanear el proceso, se puede proceder afijar el punto controvertido y
admitir los elementos probatorios necesarios para la dilucidacin de
la controversia, con todo 1o que se tenga a la vista en ese estadio procesal. Sin embargo, si la ampliacin es propuesta despus el proceso
puede tener ciertas complicaciones, de orden procesal.
es
En efecto, si ya se tiene ordenado el proceso, la introduccin de

una nueva pretensin puede alterar todo 1o actuado; pues, si slo se
trata de una pretensin de natvraleza cuantitativa, generada sobre
la base de la misma actuacin impugnable, acrecentada solo por el
transcurso del tiempo; entonces, las partes, el punto controvertido y
los elementos probatorios quedaran inclumes; sin embargo, si se
propone una pretensin nueva, relacionada por hechos o actuaciones similares que guardan conexin con el objeto de la demanda,
181
incorporarla como una nueva pretensin, ampliar el

punto controvertido asi como los elementos probatorios ya admitidos, a fin de valorarse integralmente en la sentencia.
se necesitar
En este segundo tema, referida a la ampliacin de demanda,

hasta antes de sentenciar, puede servir de gran utilidad para evitar que los administrados, tengan que iniciar otro proceso judicial,
sobre la base de una actuacin que ya est siendo analzada por
un rgano jurisdiccional. Sin embargo, en este tipo de ampliacin,
se debe correr traslado ala otta parte, quien expresar su posicin
respecto de ampliar la dimensin del litigio, con o sin absolucin,
finalmente, ser el Juez quien decida si se ampla o no la demanda.
A no obstante la permisibilidad
de la ley, consideramos que

debe justificarse la ampliacin de la demanda, principalmente si se
efectua depus de admitida atrtmite porque puede implicar la ampliacin del litigio, 1o cual puede requerir de nuevas pruebas ms
an si durante el trmite pretenden incorporar pretensiones indemnizatorias. Las disyuntivas que surgen durante el proceso contencioso administrativo, podrn ser resueltas de manera supletoria, con las
reglas del Proceso Civil, conforme 1o establece la primera disposi
cin final del TUO.
Por otro lado, la experiencia de otras legislaciones, principalmente inspiradoras de nuestro ordenamiento, puede dar algunas
luces para enrumbar mejor el curso del proceso. Por ejemplo, en
el proceso contencioso administrativo espaol,la acumllacin de pretensiones por ampliacin del recursoT, tambin es procedente hasta
antes de sentenciar. En ese caso, dada la fase de sustanciacin del
recurso, con apersonamiento del demandado, el Tribunal proveer
sobre la solicitud de ampliacin, dando ffaslado al demandado por
el plazo de cinco das, tiempo comn, en caso haya varas partes
I
Refirindose al "Recurso Contencioso Administrativo", equivalente en nuesffo pas a "Demanda Contenciosa Administrativa".
182
demandadas comparecientes, y alavez dispondrla suspensin del

procedimiento. Presentadas las alegaciones, el Tribunal acordar lo
solicitado, si deniega la ampliacilnhar reserva de sus derechos al
demandante, para que los ejercite donde y como corresponda; y alzarLla suspensin disponiendo el curso de los autos. Si accede a la
acumulacin, quedando incorporado el nuevo acto o disposicin al
recurso, mantiene el estado de suspensin del proceso inicial, hasta
que los trmites derivados del nuevo acto a conocer, se situen en la
situacin procesal de aqul, momento en el que ya sern comunes
todas las actuaciones, hasta dictarse sentencia definitiva8.
Como se puede apreciar las reglas procesales de la jurisdiccin

contenciosa administrativa espaola permiten que el proceso judicial se lleve a cabo de manera mas ordenada; 1o cual puede servir de
referente paruIa ordenacin del proceso en estos casos.
En cualquier caso, la ampliacin de la demanda segn nuestra
legislacin no puede ser entendida como regla general sino por excepcin cuando se produzcan nuevas actuaciones impugnables despus de admitida atrmite la demanda.
AGUNDEz nNuoEZ, Antonio; Op. cit.
183
28.
La demanda debe ser interpuesta denffo de los siguientes

plazos:
Cuando el objeto de la impugnacin sean las actuaciones a

que se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del Artculo 4 de
esta Ley, el plazo ser de tres meses a contar desde el conocimiento o notificacin de la actuacin impugnada, lo que
ocurra primero.
Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso contencioso administrativo de conformidad al
segundo pruafo del artculo 13" de la presente ley, el plazo
ser el establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo General, salvo disposicin legal que establezca plazo
distinto.
Cuando se ffate de silencio administrativo negativo, se observar 1o establecido en el numeral 188.5 del artculo 188.
de la Ley N" 27444 Ley del Procedimiento Administrativo
General. Carece de eficacia el pronunciamiento hecho por la
administracin una vez que fue notificada con Ia demanda.
Si el acto expreso se produce antes de dicha notificacin, el
rgano jurisdiccional podr, a solicitud del actor, incorporar
como pretensin la impugnacin de dicho acto expreso o
concluir el proceso.
Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisin de las
entidades distinta del silencio administrativo negativo, no se
computar plazo para interponer la demanda.
184
Comentaro Exegtico a Ia Leg que regulo el Proceso Contenaoso Administratiuo
4.
Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del plazo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por normas especiales, elplazo para
el tercero legitimado ser de tres meses.
5.
Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que

no se sustenten en actos administrativos el plazo ser de tres
meses a contar desde el da siguiente en que se tom conocimiento de las referidas acfuaciones.
Cuando la pretensin sea planteada por un tercero al procedimiento administrativo que haya sido afectado con la actuacin administrativa impugnable, los plazos previstos en
el presente artculo sern computados desde que el tercero
haya tomado conocimiento de la actuacin impugnada.
Los plazos a los que se refiere el presente artculo son de

caducidad.
Concordancia:
Cdigo
Civil:
art. 219", 220", 432" , 927",953", 2001".
Cdigo Procesal Civil: arts.
I, 1I5",
124", I29", 146", I47",
373", 424", 425",428", 443", 447", 478", 49t", 492", 548", 550".
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts.202".
Ley Proceso Contencioso Administrativo: afi. 40.
Comentario:
Ante todo, vale la penapercatarse que, la presente normativa ha
establecido que los plazos son de caducidad; lo cual significa que,
debe tenerse presente 1o establecido en el Cdigo Civil, especficamente en los siguientes artculos:
Articulo 2003'.- Efectos de Ia caducidad
La caducidad extingue el derecho y Ia accin correspondente.
18s
Articulo 2004",- Legalidad en plazos de caducidad

Los plazos de caducidad losfia la ley, sin admitir pacto contrario.
Articulo 2005'.- Continuidad de Ia caducidad
La caducidad no admite interrupcin ni suspensin, salyo el caso
prettisto en el artculo 1994. inciso
8.
Articulo 2006',- Declaracin de caducidsd

La caducidad puede ser declarada de oficio o a peticin de parte,
Articulo 2007'.- Cumplimiento del plazo de caducidad
La caducidad se produce transcurrido el ltimo da del plazo, aunque este sea inhbil.
Existe una latente confusin entre los alcances de la prescripcin

y de caducidad especialmente al proponer excepciones; sin embargo, "mientras la prescripcin extingue la accin, pero no el derecho
mismo, la caducidad extingue ambos; esto quiere decir que producida la caducidad, no queda una obligacin natural subsistente"e
Asimismo, hay que tener presente que una diferencia entre la

prescripcin y la caducidad est marcada porque, el primero s admite suspensin y/o interrupcin a diferencia del segundo que no
1o permite; tambin porque la caducidad puede ser deducida de oficio mientras que la prescripcin debe ser invocada; sin embargo,
los elementos comunes que comulgan tanto en la caducidad con la
prescripcin, es que ambas producen efectos por el ffanscurso del
tiempo y ambas producen extincin para el derecho.
En eI numersl I, cuando la norma seala que, el plazo puede
computarse desde que rrse tom conocimiento de la actuacin
9
RUBIO CORREA, Marcial. Prescripcin y Caducidad-La extincin de acciones y derechos

en el Cdigo Civil, en: Biblioteca para leer el Cdigo Civil. Volumen VII, PUCP. Fondo
Editorial, Quinta edicin,2003, pg.63. La Prescripcin puede ser adquisitiva o extintiva,
en el primer caso el transcurso del tiempo permite adquirir la propiedad de un determinado
bien, [Usucapion], en la segunda, el transcurso del tiempo extingue la accin que un sujeto
tiene para exigir un derecho ante los tribunales. A diferencia de la Caducidad, puede ser de
rnstituciones y actos, y la que se refiere a las acciones y derechos.
186
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencoso Administratiuo
impugnada", se puede entender que se est refuiendo a aquellos

casos en el que podriaproducifse el saneamiento o la convalidacin
de la notificacin defectuosa; sealadas en el artculo 26", numeral
26.2 y artculo 27" de la Ley 27444; que a la letra dice:
Artculo 26',- Notificsciones defeAuosas
26.1 En caso que se demuestre que la notifcacin se ha realizado
sin lasformalidades y requisitos legales, la autoridad ordenar se
rehaga, subsanando las omisiones en que se hubiesen incurrido,
sin perjuicio para el administrado.
26.2 La desestimacin del cuestionamiento a la validez de una

notifcacin, causa que dicha notifcacn opere desde lafecha en
quefue realimda.
Artculo 27o,- Saneamiento de notificaciones defectuosas

27.1 La notificacin defeauosa por omisin de alguno de sus requisitos de contenido, surtir efea^ legales a partir de Iafecha en
que el interesado manfesta expresa.mente haberla recibido, si no
hay prueba en contraro.
27.2 Tambin se tendr por bien notifcado al administrado a

partir de la realizacin de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolucin, o interponga
caalquier recurso que proceda. No se considera tal, Ia solcitud de

notifcacin realmda por el administrado, afn que le sea comu'
nicada alguna decisin de la autordad.
En ocasiones, los demandantes no manifiestan cundo han sido

notificados o mencionndolo no 1o acreditan, con 1o cual no se puede determinar si la demanda es extempornea; sin embargo, cuando
laparte demandada se apersona al proceso y exhibe la cdula de notificacin demostrando que ha sido vlidamente emplazado en una
fecha acreditada, se tomaf en cuenta elplazo ffanscurrido, entre la
fecha que fue vlidamente notificado hasta que present la demanda contencioso administrativa, para establecer si ha operado o no la
187
caducidad, porque acorde con lo sealado en el artculo 200'del

Cdigo Civil, puede ser declarada de oficio.
Sin embargo, hay casos en que la parte demandada manifiesta

que la resolucin que agota la via administrativa ha sdo realizada
en una fecha que no puede demosffar. En estos casos, se tiene que
determinar si se notific o no; en caso de no haberse notificado, se
tomar en cuenta la fecha que el demandante manifiesta haberse
enterado, para computar el plazo de caducidadr0; en caso que s se
haya notificado pero de manera defectuosa, se tendr que determinar algn supuesto de saneamiento de notificacin (art. 27", Ley
27444), para determinar, desde cundo se debe calcular elplazo de
caducidad, paa presentar la demanda contenciosa administrativa.
Como se puede apreciar para calcular estos plazos se hace necesario determinar la forma de emplazamiento con el cual se notific
el acto administrativo que agot lavia administrativa; para ello, son
tiles las reglas establecidas en los artculos 16", 18", 19",2C,,2I",
26" y 27" de la Ley 27444; si a pesar de ello, el plazo es indeterminable, en virtud del artculo 2o, numeral 1) de sta norma, cabe
aplicar, supletoriamente el principio de presuncin de veracidad sealado en el numeral 1.7 de artculo IV del ttulo preliminar de la
Ley 27444 que a la letra dice:
1,7 Prncipio de presuncin de veracidad.- en la tramitacin del
procedimiento administrativo, se presume que los documentos y declaraciones formulados por /os adminstrados en laforma prescrita
por esta ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman.
Esta presuncin admite prueba en contrario.
t0
En estos casos se produce la convalidacin del acto de notihcacin. Asimismo, acorde con
lo establecido en el Art.27, ntm.27.2) de la Ley 27444, Ley de Procedimientos Administrativo Generat, "Tambin se tendr por bien notiflrcado a parti de la rcalizacin de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo
conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolucin, o interponga cualquier
recurso que proceda(...)" [Subrayado es nuestro]
188
Consideramos que, si no existe forma de determinar desde

cundo se debe calcular el plazo de caducidad, solo queda creer 10
sealado por el demandante, no solo porque le asiste el principio
precitado sino tambin porque el rgano jurisdiccional est obligado a aplicar el principio de favorecimiento al proceso, sealado en
el Artculo 2 nvmeral3) del TUO.
EI numeral 2, est referido al proceso contencioso administrati
vo iniciados por la Administracin Pblica, conocido por la doctrina como Procesos de Lesividad y los plazos ya han sido comentados en
el artculo quince. El artculo 202" delaLey 21444, seala que las
entidades pblicas tendrn dos aos, contados desde que prescribi
la facultad de declarar de oficio el acto administrativo impugnado; y
tres, si el emisor del acto impugnable es un tribunal administrativo.
Estos plazos, como se menciona, son establecidos por la Ley administrativa, porque el Proceso de Lesividad, apesar de ser iniciado
y resuelto por el Poder Judicial, es una herramienta de autotutela de
la Administracin Pblica, para controlar sus propios actos administrativos, utilizados cuando por el transcurso del tiempo ya no lo
pueden hacer de oficio.
En el numeral S se refiere al silencio administrativo negativo;

establece que no hay plazo para computar la caducidad de la accin
contenciosa adminisrativa, porque el artculo 188", numeral 188.5"

de la Ley 27444, seala que: "El silencio administrativo negativo no
inicia el computo de plazos ni trminos para su impugnacin".
Segn la norma precitada, cuando se produce un silencio administrativo negativo, se habilita el derecho del demandante, de esperar o impugnar; en caso que el administrado opte por esperar, la
Administracin siempre quedar obligada contestar el pedido del
administrado, en caso que opte por recurrir al proceso contencioso adminisffativo, la Administracin solo podr pronunciarse hasta
antes de ser notificado con la demanda. En caso que el pronunciamiento se produzca antes de la notificacin y despus de la pre189
sentacin de la demanda, el administrado puede solicitar al Juez

incorporar el pronunciamiento desfavorable emitido, como actuacin impugnatoria, de ser el caso; y, si es favorable, puede solicitar
la conclusin del proceso y / o el juzgado puede, en el segundo ltro
de calificacin antes de sanear, declarar la susftaccin de la materia;
o acogerse a 1o establecido en el artculo 42" del TUO, referido a la
conclusin anticipada del proceso de maneraparcial o total segn
corresponda.
En el numeral 4,la norma se refiere al plazo conferido a los terceros legitimadosrr; estos vienen a ser aquellos que, sin haber sido
los directamente beneficiados total o parcialmente con el silencio
administrativo positivo impugnado, ni haber mantenido una relacin directa con la Administracin en sede administrativa, tienen
inters en el proceso, porque el silencio positivo generado, le afecta
directa o indirectamente a sus derechos y/o intereses.
En estos casos, la Ley ha establecido como plazo tres meses; sin
embargo, dicho cmputo solo podra ser posible si el tercero, particip en el proceso administrativo, donde se produjo el silencio positivo impugnado y adems fue vlidamente notificado, de tal forma
que el cmputo del plazo podria ser calculado, salvo casos de subsanacin y /o convalidacin desde las notificaciones defectuosasl2.
En caso que el tercero, no haya participado del procedimiento
administrativo donde se gener el silencio positivo; pero dicho acto
administrativo le causa perjuicio; puede recurrir a la via judicial
en defensa de sus derechos e intereses, y el cmputo del plazo ser
desde que tom conocimiento del silencio administrativo positivo;
aunque a veces, no hay forma de demostrar cundo realmente tom
conocimiento; en stos casos, en virtud del principio de presuncin
de veracidad, tendria que calcularse desde que el tercero seala haber tomado conocimiento, salvo prueba en contrario.
tt
tz
Ley 27444,LPAG, artculo 0"

ibid,artculos 26" y 27".
190
Comentario Exegtico a la LeA que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
En los casos, donde terceros pretendan someter a control judicial, silencios administrativos negativos o positivos; es importante
verificar si los terceros, han sido emplazados en el procedimiento
administrativo; porque de all se puede determinar el cmputo de
algn plazo; en cambio, cuando los terceros no han sido emplazados en el procedimiento administrativo que origin el acto admi
nistrativo impugnado, acorde el artculo 21", numeral 3) del TUO,
que se comentar ms adelante, estn exceptuados de agotu Ia via
administrativa; por ende, el plazo que se computar para presentar
demanda contenciosa administratva, empezar a calcularse desde
que manifiesta haber tomado conocimientor3.
En el sapuesto del numeral 5, el plazo se cuenta desde el da si
guiente que tom conocimiento de la afectacin generada por la
actuacin material cuestionada. Lo cual resulta lgico, porque en
estos casos, no se tiene documento y / o acto administrativo que evi
dencie la vulneracin demandada; sin embargo, tratndose de actos
materiales si pueden ser verificables.
En estos supuestos es recomendable, contar alguna evidencia

que verifique la actuacin material impugnada; por ejemplo, en casos de despidos inmotivados por autoridades pblicas, cierre de 1ocal comercial sin mandato u oto, podrian hacer constar el hecho
con la constatacin del inspector de trabajo en el primer caso o de
constatacin policial en el segundo caso, entre offos; a fin de facilitar el cmputo del plazo y evidenciar el hecho.
JURISPRUDENCIA
CASACION: 835-2006. La Libertad, 15 de agosto de|2007. "Los plazos de caducidad
sealados en la Ley 27584, operafl desde la vigencia de dcha floftna"
Segundo.- Que, bajo este marco y tmiendo en cuenta que el acto jurdico adminislrativo objeto de esta accin de nulidad por parte del Estado, fue emitida el veintisis de junio de
Los comentarios del Silencio Administrativo han sido efectuado en el artculo cuatro, refe-
ido a las actuaciones impugnables.
191
mil novecientos noventa y dos, y cualquier cuestionamiento de plazo para el ejercicio de esa
accin tena el Estado, debe analizarse y dilucidarse a la luz de las disposiciones contenidas
en las normas positivas que a la fecha de su expedicin le resultan aplicables, esto es el Reglamento aprobado por Decreto Supremo 006-67-SC, Reglamento de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos, o en su defecto deforma supletoria las normas det Cdgo
Cfuil, por permisin del artculo IX de su ttulo preliminati al no ser incompatible con su
naturaleza.
Tetcero.- Que por esta razn, no resulta aplicable en la dilucidacin de la excepcin de
caducidad deducida por la demandada la Ley 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo, en tanto que los efeaos jurdicos de dicha norma, operan a partir de su
vigencia, esto es 16 de abril del 2002.
Cuarto.- Que, siendo as y teniendo en cuenta conforme el artculo 2994 det Cdigo
Cfuil, los plazos de caducidad los fia la ley, sin admitir pacto en contrario, no sera posible
en el presente caso advertir la caducidad para el ejercicio de la accin iniciada por el Estado,
pues ni en el texto primigenio del Reglamento de normas generales de procedimientos administrativos ni aun en su tetcto modif cado por Decreto Ley 261 I 1, Ley de normas generales
de procedimientos administratittos, publicado el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y dos, existe plazo alguno para el ejercicio de sta accin de lesividad; sin embargo,
a lo referente a la excepcin de prescripcin, deber tenerse en cuenta que, si bien la norma
antes citada, igualmente tampoco regulo el plazo de prescripcin alguna para el ejercicio
de esta accin judicial, pero partiendo de la regla general que toda accin es prescriptible,
salvo disposicin distinta de la ley, debe concluirse que la accin en el caso sub examine se
encuentra sometida al plazo de prescripcin delimitado, en el inciso primero del artculo dos
mil uno del Cdigo Ciyil." El Peruano, 04 setiembre del 2008.
TRIBUNAL
C ONS
TI TUCIONAL : Exp
: I 0 0 3 - I 9 9 8-AA / TC
"Efl caso de duda lespecto del agotamiento de Ia yia administrativa debe interpretar a
ediente
favor del administrado"

3.c.
Constituye un criterio que limita irrazonablemente el derecho fundamental a la

tutelajurisdiccional reconocido por el artculo 139.o, inciso 3), de ta Constitucin.
La interpretacin
ceder
efectuada restringe fnalmente el derecho del particular de ac-
a la va judicial, porque ocasiona caducidad en el ejercicio del derecho de
accin, Este derechofundamental puede verse lesionado
si, para acceder a la tutela

irrazonablementeformalistas o,
como en el presente caso, se interpreta las existentes u otras relacionadas, en un
jurisdiccional, la ley impone exigencias excesita
sentido de apreciacin desyariado o desmesuradamente formal, ocasionndose en

cualquiera de tales supuestos la imposibilidad del ejercicio de ese derechofundamental. Considerando que el agotamiento de la va preuia constituye un presupuesto procesal de cuya satisfoccn depende el acceso a la tutela jurisdiccional, las
nolmas que la regulan y, en particulati como concierne al caso, las que regulan el
sistema recursivo, deben interpretarse de conformidad con el principio pro actione.
192
.t
Comentario Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Administrotiuo
Es decir, en sentido favorable para posibilitar el acceso a la tutela jurisdiccional y,

consiguimtemente, con exclusin de toda opcin nterpretatita que sea contraria a
ese propsito. Tal es el caso, justamente, de la interpretacin anterior del Tribunal.
3.d,
No resuha acorde con
el principio pro homine y pro libertatis de la interpretacin

constitucional, segn los cuales, ante eventuales diferentes interpretaciones de un
disposititto legal, se debe optar por aqulla que conduzca a uno mejor proteccin de
los derechosfundamentales, descartando as las que restrinjan o limiten su ejercicio. Vale deciri el principio pro homine impone que, en lugar de asumir la interpretacin restictiva, en este caso, de ocasionar la caducidad y as impedir el ejercicio
del derecho a la tutelajudicial, se tenga que, por el contrario, optar por la tesis que
posibilite que el particular pueda ejercer su derecho a la tutelajurisdiccional, para
impugnar el acto administratito presuntamente lesiyo, La tesis interpretathta que
posibilita esto ltimo es justamente la que proviene del propio tenor literal de la
norma antes referida y de la propia naturaleza del silencio administrativo negati!o; esto es, la que establece que el adminstrado, luego de haber impugnado un acto
administrado y transcurrido el plazo para resoluerlo, puede acogerse al silencio
administratiyo o esperar el pronunciamiento expreso de la Administracin, sin
que la opcin por esta ltima alternativa genere la caducidad en el ejercicio del
derecho de accin.
3.d.2) En
el presente caso, el recurso de reconsideracinfue interpuesto confecha dos de setiembre de mil novecienros noventa y uno, el mismo que nofue resuelto dentro del
referido plazo de sesenta das. Ante ello y, de conformidad con el citado disposititto,
el demandante opt por esperar el pronunciamiento expreso de la administracin
pblica, el cual empero, no se produjo no obstante el escito de requerimiento de

pronunciamiento por l presentado con fecha cinco de febrero de mil noyecientos
noventa y seis. Por tal motiyo, con fecha yeintocho de noyiembre de mil noyecientos noventa y siete lo da por denegado, acogindose al silencio administrativo
negatfuo e interponiendo, simultneamente, recurso de apelacin.
Sin embargo, tratndose el acto impugnado de un Acuerdo expedido por un rgano no sometido a subordinacin jerrquica como la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia de la Repblica, no proceda la interposicin de recurso de
apelacin. En tal sentido, el escrito en el que el demandante interpone un "recltrso
de apelacin" y da por denegado el recurso de reconsideracin, debe interpretarse
como un requerimiento de resolucin expresa del recurso de reconsideracin, ello
en aplicacin del principio pro actione antes citado y el principio de noformalismo
del procedimiento administrativo que se desprende del artculo 103' del citado
Texto Unico de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administratiyos
(Decreto Supremo N." 02-94-JUS). La errnea califcacin del administrado de
un acto --el recurso- no obsta para entender el efecto real que debe atribuirse a l
en el procedimiento que, en este caso, no es sino el de requerir el pronunciamiento
expreso de un rccurso de reconsideracin interpuesto.
193
Posteriormente, el demandante, por escrito recibido el dieciocho defebrero de mil

novecientos rloventa y ocho, dio por denegado el denominado recurso de "apelacin" y se acogi al silmcio administrativo negativo, con lo cual, la va previa
haba sdo agotada
CASACIN N' 1042 - 2005 ICA 15 de Mano det 2007. "El plazo para interponer demanda debe ser interpretado deforma que no restinja el derecho de acceso a la justicia"
Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Pimera Sala de Derecho Constitucional
y Social Transitoria.
Cuorto: que, por oto lado, la norma que regula
el
plazo para interponer la demanda
debe ser interpretada de manera que no se restrinja el derecho de acceso a la justicia y el

ejercbio del derecho de accin, norma que en este caso es propiamente el articulo diecsiete
y tres de la ley tteintisiete mil quinientos ochenta y cuatro que establece que la
demanda debe ser interpuesta en el plazo de tres meses contados desde el conocimiento o
notificacin deJ acto mateial de impugnacin, lo que ocurra primero, cuando el objeto de
la impugnacin sean las actuacones a que se refieren los numerales ufio, tres cuatro, cinco
y seis del articulo cuatro de esta ley; y en el plazo de seis meses computados desde lafecha
en que venci el plazo legal para expedir resolucin o producir el acto administratiuo solictado, cuando se produzca silencio administrativo, inercia y cualquier otra omisin de las
incisos uno
efl t i dad es a d m
i n i st ra t i vas.
t94
mecanismos recursales, como el de reconsideracin, apelacin y

revisin, segn sea el caso.
El TUO ha establecido como regla general que el agotamiento de la va administrativa es un requisito esencial. El principio de
favorecimiento al proceso, ha establecido que cuando haya duda
sobre la procedencia o no de una demanda, no podr rechazarse
liminarmente sino que deber preferirse proseguir con la causa y
posteriormente, con mayores elementos determinar la procedencia
de la demanda de ser el caso.
El Tribunal Constitucional ha sealado en la Sentencia
1417-
2005-AA, caso Anicama, que en aquellos supuestos, donde se trate

sobre derechos fundamentales, como temas pensionarios, deber
preferirse el proceso y / o no exigir este requisito; sin embargo ello no
significa que, en todos los casos, no se le exljay/o que sin solicitar el
pedido en sede administrativa, se inicie un contencioso administrativo; sino que basta demosffar la negativa reiterada de la administracin para entender por agotadala va administrativa. Es pertinente
mencionar adems que dicha excepcin solo est dadaparaasuntos
pensionarios, por ende, en los dems casos s deben demostrar haber
agotado la via administra tv a v lidamente.
Cada entidad pblica tiene su texto nico del procedimiento
administrativo general (TUPA) donde se plasma los procedimientos administrativos y los mecanismos de impugnacin; por tanto,
el agotamiento de la via ser vlido s 1o si se agot las instancias
acorde con lo all establecido.
Respecto del agotamiento de la via administrativa, GARCA
DE ENTERRIA comenta que en Espaa est configtrada tradicionalmente con carcter obligatorio para acceder ala garanta judicial,
que es la nica efectiva. Precisa que los recursos administrativos,
constituyen en cierta medida un privilegio para la Administracin
y una correlativa carga para los administrados; a diferencia del De196
Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la via administrativa conforme a las reglas establecidas en
la Ley de Procedimiento Administrativo General o por normas
especiales.
Concordancia:
Cdigo Civil: art. 139o inc 6", 148":
Cdigo Procesal Civil: art. 446" inc, 5o Ptt, 29-17 , 202", 203",
2r0",2r8";
Ley Proceso Contencioso Adminislativo: afi.27" onc.
LOPJ: art.2L".
Ley Orgiinica del Poder Judicial: aft.23",42" nc 1o, 3o
3o.
Comentario:
Conforme 1o seala el artculo 148' de la Constitucin Poltica
del Per, la Accin Contenciosa Administrativa procede contra las
resoluciones que causen estado; entendiendo que se trata de aquella
actuacin que ponga fin aIa instancia adminisffativa.
La refl.a del agotamiento de la via administrativa ha sido contemplada como un requisito de procedencia; es decir, como un requisito esencial parala admisin a frmite de la demanda. En este
caso, cuando la norma seala que se someter a las reglas de la Ley
de Frocedimiento Administrativo General, se refiere a que el agotamiento de la va administrativa se produce luego de uttlzarse los
195
Comentano Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Administrotiuo
recho Francs donde los recursos administrativos solo constituyen

una alternativa, por la que el particular puede optar, como norma
general, aplazando as hasta que se prodtrzca la resolucin de los
mismos; al igual que en Italiat4.
En ese mismo sentido, GORDILLOI5 Seala que cuando la tutela judicial es efectiva, el recurso administrativo es un trmite molesto que se deseara poder evitar. Cuando el control judicial no funciona, el recurso administrativo se transforma en el nico remedio
disponible. En cualquier caso, es precio que el ciudadano debe pasar,
para tener acceso alaviajudicial, unas horcas caudinas incompatibles con la garanta de pronto acceso a la instancia judicial. Por ello,
la respuesta provisoria que la doctrina contempornea postula es
que resulta vna rrazonable restriccin del acceso a la justicia. Ello,
por ser innecesarios para la administracin, que de rutina no los resuelve; por transformar "los fugassimos plazos de interposicin de
los recursos en plazos de prescripcin de los derechos sustantivos;"
por ser vna carga injustificable, demorar el acceso a la justicia y de
hecho desanimar dicho acceso, etc.
Al respecto, GUZMAN NAPURI sostiene que desde un punto

de vista formal, el agotamiento de la va administrativa implica la
posibilidad de recurrir al Poder Judicial a travs del proceso contencioso administrativo. Desde un punto de vista material, impide que
la controversia vuelva a discutirse en sede administrativa por accin
del administrado. Asimismo, puede darlvgar al proceso de garantia
a que haya lugar en los supuestos en los que se haya afectado derechos fundamentalesr.
Como se aprecia, la doctrina ctada, considera que el agotamiento de la va administrativa puede constiruir vna carga para el
administrado; sin embargo, dicho requisito, constituye una opcin
r+
GARCIA DE ENTERRIA, Eduado, y Otro.; Tomo I, Op. cit., pg.528.

GORDILLQ Agustin, Tomo 4, Op.cit. pg. III-2 y III-3.
16 GUZMAN NAPURI, Christian.; El Procedimiento Administrativo.; Ara Editores.; Lima.;
200'1
pag. 290 y 292.
197
Lissett Loretta Monzn Va-lencia de Echevarria
de la legislacin, como en Espaa y Per, donde el agotamiento,

constituye un presupuesto imprescindible, para acudir a la tutela judicial. En nuestro caso, dicha imposicin, como ya se coment, no
solo proviene de este TUO, sino de la norma constitucional, que
dice'. "Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles
de impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa". Por tal
razn, independientemente, de lo expresado por la doctrina, antes
de pretender demandar judicialmente, la regJa general, es haber agotar la va administrativa vlidamente, salvo excepciones, establecidas expresamente, que sern objeto de comentario en el siguiente
apartado.
JURISPRUDENCIA
APELACION N" 2 1 O3-2002-LA LIBERTAD
Sala Transitoia Constitucional y Social Accin Contencioso Administrativa
Lima, 09 Noviembre del2004
Quinto.- Que, que el demandante al ser comunicado mediante la Corstancia de fosu fecha seis de diciembre de mil novecientos noventinueve, que haba aprobado el
jas tres
Concurso, logrando el primer luga4 a la vez es informado que no alcara plaza tacante en
lajurisdiccin educath,a; que m razn a ello, confecha siete defebrero del dos mil interpuso
"Recurso de Queja" ante el Presidente del Consejo Transitorio de Administracin Regional
La Libertad, la misma quefuera resueha mediante la Resolucin Presidencial Ejecutiva
nmero trescientos veintitrs - dos mil CTAR del veinticinco de abril del dos mil;
de
Sexto.- Que, conforme es de verse del expediente administrativo acompaado, es e't,idente que el accionante no dio uso a los mecanismos que la ley le faculta al no impugnar
ya reconsideracin en sede administratfua (no agot la va administratva), ni ante la va
judicial mediante accin contenciosa administratiya, permitiendo de esta manera que dicho
aao administrativo frme y por tanto sujeto a lo decidido en ella;
Sptimo,- Que, sin embargo el demandante al cabo de un ao, interpuso recurso de
reconsideracin contra la Resolucin Directoral Regional nmero cero cero cincuentitrs que
nombraba al codemandado Aponte Dioses, el mismo que resulta improcedente y extemporneo, con lo que se concluy que las resoluciones materia de cuestionamiento no adolecen de
ninguna de las causales de nulidad.
EXPEDIENTE. N " 494- 09, Lima
doce de Octubre 2009." Folta de agotatniento valido de Ia va odministratfua impide accionar en Io Contencioso administrativott
198
Comentario Exegtico a la Leg que regila el Proceso Contencioso Administratiuo
Corte Superior de Justicia de Lima, Primera Sala Especializada en lo Contmcioso Ad-
ministrativo.
SS:
EGUSQUIZA ROCA, ROSALES MORA, CARRASCO ALARCN
Qainto.- que, de los actuados administrativos se desprmde lo siguiente" i) Confecha

09 de enero de 2003, la actora solicita la actualizacin de su pedido de pago de costas y
actuaciones judiciales, ascendente a S/. 25,490.40, efectuado el 07 de Diciembre de 1998
(fojas 92); ii) Confecha 26 de enero de 2004, presenta Carta Notarial vuelve a requerir el
pago (fojas 108); iii ) confecha 14 de Septiembre del mbmo ao requiere el mismo pago (fo'
jas 109) ; iv ) Confecha 23 de junio de 2005 , solicita nueyamente el pago de costas y actulciones judiciales , caso contrario se estaia convalidando el silencio administrativo negativo
;v) Confecha 14 de julio de 2005, interpone recurso de reconsideracinfrente al silencio
administratiyo negatiyo (fojas 112-113); vi) Se emite La resolucin
de gerencia
municipal
fecha 01 de septiembre de 2005, que declara improcedente el

lecurso de reconsideracin (fojas 119) cuyo cargo de notifcacin obra afojas 122.
N" 945-2005-09-GM / MSI
de
Sexto.- que de ello se aprecia que la actora no ha cumplido con agotar la via administratiya, interponiendo el recurso de apelacin , contemplado en el articulo 207.1 b) y
209" de la ley 27444 , con el que hubiere agortado la via , causando estado la actuacin
administrativa cuestionando en el presente procedimiento; contraviniendo lo dispuesto por
el articulo 18" de la ley 27584 .
EXP. N.' 0283 3-2006-PA / TC- LrMA

Trib un a I C o n stitu cio n a I
Para que se cumpla el agotamiento de la a prnia, no basta la sola presentacin de

los recursos administrativos por parte del demandante, sino que estos deben cumplir con los
requisitos establecidos por la ley para su validez y efcacia administrativa. Asimismo, los
recursos administratfuos, para que den inicio al agotamiento de la va previa y suspendan el
cmputo del plazo de prescripcin, deben ser presentados en el plazo legalrnente estipulado
para ello, ya que un acto adminbtratiyo que no es impugnado dentro del plazo adquiere la
calidad de cosa decidida, y porque el recurso presentado fuera del plazo no conlleva el inicio
de la a previa, por cuanto sta es un efecto propio y reservado a los recursos que se interpo'
nen dentro del plazo legalmente estipulado para ello"
199
No ser exigible el agotamiento de ra va administrativa en los

siguientes casos:
1. Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad admi
nistrativa en el supuesto contemplado en el segun do prrafo
del Artculo 13 de la presente Ley.
2. Cuando en la demanda se formule como pretensin la prevista en el numeral 4 del articulo 5o de esta Ley. En este caso
el interesado deber reclamar por escrito ante el titurar de ra
respectiva entidad el cumplimiento de la acruacin omitida.
Si en el plazo de quince das a contar desde el da siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con realizar la
actuacin administrativa el interesado podrpresentar la demanda corresp ondiente.
3. Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuacin impugnable.
4. Cuando la pretensin planteada en la demanda est referida

al contenido esencial del derecho a la pensin y, haya sido
denegada en la primera instancia dela sede adminisuativa
Concordancia:
Constitucin: arts. 103o, 148o.
Cdigo Procesal Civil: arts. 424", 425o.
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts.5", 11",
12" , 13" , lg" , 202", 203, 206", 210" , 27go .
Ley Proceso Contencioso Administrativo: art. 5" Inc 4",11o, 18".
200
Comentoro Exegtico a lo Leg que regula el Proceso Contenciosc. Administratiuo
Comentario:
Del primer supuesto; cuando una entidad pblica presenta demanda contenciosa administrativa, conocida como Proceso de
Lesividad, se ha establecido que no ser necesario cumplir con el
requisito del agotamiento de la via administrativa, con lo cual se
evidencia que en nuestra legislacin no es exigible alguna diligencia
previa autos de demandar la nulidad de un acto administrativo que
viene beneficiando al administrado.
El Proceso de Lesividad procede cuando la propia Administracin, deduce una pretensin anulatoria sobre su propio acto, fundado en la ilegitimidad, o sea, en la disconformidad con el ordenamiento jurdico que le era aplicable a pesar que el acto que es
motivo de la impugnacin habria quedado firme y consentido. De
modo que contiene una pretensin orientada alograr la anulacin
de su propio acto, en virtud a una consideracin objetiva, sobre la
validez del acto con relacin a los intereses pblicos que se reputan
lesionados17.
Como se apreca, no se exige a la Adminisuacin Pblica agotar

lavia administrativa, con 1o cual el administrado puede bien, creer
que su acto administrativo flume es definitivo; sin embargo, no es
as, por lo menos hasta despus de haber prescrito la facultad de la
Administracin de solicitar la nulidad ante el rgano jurisdiccional;
es decir tres aos desde que qued consentido el acto cuya nulidad
es pretendida.
En cambio, en la legislacin contenciosa administrativa espaola,

la Administracin, antes de solicitar la nulidad del acto administrativo ante el rgano jurisdiccional, debe previamente efectuar una
diligencia preliminar, paa declarar lesivo al inters pblico, el acto
administrativo que pretende impugnar; 1o cual a su vez, resulta obligatorio, antes de acudir al proceso contencioso administrativo18.
t7
CASSAGNE, Juan Carlos. Tratado de Derecho Procesal Administrativo. Tomo I, Op. cit.,
pg.463.
t8
AGII1rIDEZ FERNANDEZ, Antonio. Op. cit., pp.295 y 296.
201
Como se puede apreca\ en nuestro pas no se exige alguna diligencia preliminar para que las entidades pblicas, puedan demandar judicialmente la nulidad de actos administrativos eficaces que
puedan estar beneficiando a los administrados, porque se encuentran exoneradas de agotarlavia.
En el segundo supuesto,la norma se refiere a los casos de acciones de cumplimiento contenciosos administrativos; en cuyos casos,
el administrado ya cuenta con un derecho reconocido; es decir, 1o
pretendido en la demanda es slo el cumplimiento o ejecucin del
acto administrativo, o el acatamiento a lo establecido por ley; dado
que, dicho mandato es incumplido por la autoridad administratva.
En este segundo caso, no se exige al administrado la utilizacin
de los recursos administrativos y/o el agotamiento de lavia conforme lo establece el TUPA, sino slo haber efectuado algn requerimiento escrito, con el cual se constate que la Administracin es renuente al cumplimiento del mandato contenido en el acto administrativo o Ley. Consideramos que si la propia entidad emiti el acto
administrativo, entonces, tiene conocimiento de que existe un derecho reconocido a favor del demandante, por tanto, la sola emisin
de dicho acto implicara un auto requerimiento, an estando sujeto
a condicin o plazo. Con 1o cual, exigir a los administrados, que a
pesar de la renuencia, vuelvan a solicitarlo por escrito, puede que
dilate innecesariamente la tutela, pues, si hay resistencia manifiesta
puede ser previsible cul ser la respuesta de la administracin.
A pesar de lo expresado, en este caso la accin de cumplimiento,

exige cursar el requerimiento a travs de una carta y esperar quince
das, conforme lo establecido antes de demandar, en lo contencioso
administrativo.
Por offo lado, vale precisar que hay quienes considerando que
una determinada norma le es aplicable y como tal merecen recibir
y / o perclbir un derecho o beneficio, invocan este artculo y solicitan
el cumplimiento cuando 1o correcto es agotarlava administrativa.
En estos casos, no estaramos en el supuesto de proceso de cumpli-
202
miento que pretende este dispositivo legal, porque el ttulo o nofma

habilitante del derecho, debe ser concfeto para una situacin jurdi
ca individu alizada,lo cual no sucede en las pretensiones que an no
cuentan con el derecho reconocido.
En el tercer caso, tampoco es exigible el agotamiento de Ia via

administrativa, porque se trata de un tercero; quienes en virtud, de
lo sealado en el artculo 60.1" de la Ley 274M, son aquellos que
tienen derechos o intereses legtimos respecto del acto administrativo que se pretende impugnar. En este punto, la norma no ha diferenciado entre terceros y litis consortes necesarios o facultativos;
sin embargo, en cualquier caso, es razorLable que, solo podria actuar
aquellos que tienen inters legtimo y directo sobre la decisin administrativa cuestionada.
Por consiguiente, el terceto, no requiere agotar la va adminisffativa, porque en este caso, tal requisito estaf direccionada para
el adminisffado cuya felacin juridica sustantiva se gener directamente con la administracin; mxime si los terceros pueden apeIsonafse, en cualquier estado del procedimiento, teniendo los mismos
derechos y obligaciones de los participantes en |e; mas aun si no
fueron emplazados en el procedimiento administrativo'
En este caso, la excepcin del agotamiento de la va adminisffativa est justificada, porque en ocasiones el tercero administrado
no es compfendido en el procedimiento administrativo que gener el acto administrativo que impugna. Como por ejemplo, hemos
conocido algunos casos de cierre depattda registral, donde la Superintendencia Nacional de Registros Pblicos pfocede a cerar o
cancelarlas sin observaf que el propietario consignado en lapattida
cerradano ha sido comprendido en el procedimiento administrativo
para que ejerzasu derecho de defensa. Como se sabe, al iniciarse ese
trmite administrativo de cierre de partida, la Oficina de Registros
Pbicos especialmente en provincias, no se asegura de poner a cow
Ley 27444, QGPA) articulo 60", inciso. 0.3. [Anexo: 02]
203
nocimiento de taI hecho al interesado, no obstante el artculo 0o,

numeral60.1 de laLey 27444, seala expresamente 10 siguiente:
"Si durante Ia tramitacin de un procedimiento
es advertida la
existencia de terceros determinados no comparecientes, cuyos derechos o ntereses legtimos puedan resultar a,fectados con la resolucn que sea emitida, dicha tramitacin y lo actuado les deben ser
comunicados mediante citacin al domicilio que resulte conocido,

sin interrumpir el procedimiento ".
Estos y otras casos pueden generat actos administrativos que

afecten a personas que no participaron del procedimiento administrativo, por tanto, no podra exigrsele el cumplimiento del plazo de
caducidad ni del agotamiento de la va porque puede ser que, quizs
no tomaron conocimiento oportuno de la existencia del procedimiento hasta mucho tiempo despus; sin embargo, ello no quita que
en el expediente administrativo se verifique si estos terceros fueron
emplazados por alguna forma de notificacin vlida.
Finalmente, el cuarto y ultimo supuesto de excepcin est pensada

para las causas referidas a materias pensionables; en estos casos, la
norma no los exime absolutamente de laregTa de agotamiento, sino
solo establece que, aunque sea una vez, formulen la peticin y que
sta haya sido denegada; entendiendo que dicha negativa puede ser
expresa o ficta, para lo cual se tendr que tener presente el plazo
contenido en las normas especiales o el plazo general de treinta dias
acorde con lo plasmado en el artculo 207", numeral 207 ,2 de la Ley
27444, antes de acudir al Poder Judicial.
En materia pensionaria, ya existe reiterada y uniforme jurisprudencia orientada a conducir el proceso aplicando reglas que resguarden el principio de acceso a la jursdiccin y pro homine; sin embargo,
de todas manera tendra que previamente haber requerido aunque
sea una vez, sin que ello implique agotar todas las instancias.
204
Sin perjuicio de lo dispuesto por los Artculos 424 y 425 del

Cdigo Procesal Civil son requisitos especiales de admisibilidad
de la demanda los siguientes:
1. El documento
que acedite el agotamiento de la via administrativa, salvo las excepciones contempladas por la presente Ley.
2.
En el supuesto contemplado en el segundo prrafo del Artculo 13 de la presente Ley,la entidad administrativa que
demande la nulidad de sus propios actos deber acompaar
el expediente de la demanda.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. 188", 197", 192" inc. 3o, 233",23J",
424", 425".
Ley Proceso Contencioso Administrativo: arts. 17o,16", 18", 19o.
Comentario:
Conforme el texto normativo citado, los requisitos de las demandas contenciosas administrativas en esencia deben cumplir con
todos los requisitos sealados para todo tipo de demandas civiles;
pero adems, el requisito de procedencia, sealado en el artculo 20,
referido al agotamiento de Iava administrativa.
Es decir, no es suficiente sealar que se ha agotado la via administrativa, sino adjuntar la evidencia que revele que s existe una
20s
relacin sustancial con la entidad administrativa demandada, cuya

actuacin ser objeto de controljudicial.
Los actos administrativos que agotan lavia administrativa, son
aquellos mencionados en el artculo 218o numeral218.2.
a)
El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacn

ante una autoridad u rgano jerrquicamente superior en Ia
va administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso
de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que se expida o el
silencio administrativo producido con motiyo de dicho recurso
impugnativo agota la va administrativa;
o,
b)
EI acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la nterposicin de un recurso de apelacin en aquellos
casos en que se impugne el acto de una autoridad u rgano
sometido a subordinacin jerrquica; o,
c)
EI acto expedido o el silencio adminstratvo producido con motivo de Ia interposicin de un recarso de revisin, nicamente en
los casos a que se rrfo, el Artculo 210" de la presente Ley; o,
d)
El
la nulidad o reyoca otros actos

administrativos en los casos a que se refieren los Artculos 202'
acto que declara de oficio
y 203" de esta Ley;

e)
o,
Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administratvos regdos por leyes especiales.
En caso que se haya producido el agotamiento de la va, con un

acto administrativo expreso, el documento ser aquel emitido porla
autoridad administrativa competente. En caso, que el agotamiento
de la va administrativa se haya producido con silencio administrativo negativo, el documento que ac-redita el requisito de procedencia
ser el escrito donde conste el sello de recepcin que, demuestre
que se ha impugnado ante la entidad demanda, cuando se trate de
actos administrativos sujeto a subordinacin jerrquica, en caso que
206
Comentano Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
el acto administrativo haya sido emitido por una autoridad que no

cuenta,con subordinacin jerrquica, podran agotar la via a ffavs
de un recurso de reconsideracin, conforme lo seala el art. 208" de
laLey 274M, pudiendo suceder que en dicha instancia se produzca
un silencio administrativo negativo conforme 1o seala el literal a)
del artculo 218") numeral 2I8.2, de la Ley 274M.
Respecto del silencio administrativo negativo, es pertinente se,alar que, el artculo 188.5" de la Ley 27444, en concordancia con
el artculo 19", numeral19.3 de la ley en comentario, establece que
no inicia el cmputo de plazos ni trminos para su impugnacin;
por ello, bastar demosffar que la demanda contenciosa adminisffativa est siendo presentada, al menos, despus de los treinta das
siguientes desde la presentacin del recurso, que generara el acto
que agotaria la va administrativa.
Por otro lado, la exigencia del expediente administrativo, si bien

es cierto ha sido contemplado como un requisito de admisibilidad
para los Procesos de Lesividad, tambin es cierto que tal requisito
es exigido en todos los casos, a las entidades pblicas, cuando son
emplazadas con el auto admisorio, como se explicar en el artculo
24o siguiente.
En todo caso se puede entender que el legislador los ha llamado
"requisitos especiales" refuindose a la especialidad, porque el agotamiento delavia administrativa es un requisito de procedencia y el
expediente administrativo es un elemento probatorio que de una u
otra manera se exigir porque sera objeto central de anlisis.
207
La demanda ser declarada improcedente en los siguientes supuestos:
I
2
3
4
5
6
7
Cuando sea interpuesta contra una actuacin no contemplada en el Artculo 4 de la presente Ley.
Cuando se interponga fi.rera de los plazos exigidos en la
presente Ley. El vencimiento del plazo para plantear la
pretensin por parte del administrado, impide el inicio de
cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuacin impugnable.
Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la
va administrativa, salvo las excepciones contempladas en
la presente Ley.
Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idntico, conforme a los supuestos establecidos en el Artculo 452 del
Cdigo Procesal Civil.
Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad
administrativa declare su nulidad de oficio en el supuesto
del segundo ptafo del Artculo 13 de la presente Ley.
Cuando no se haya expedido la resolucin motivada a la
que se hace referencia en elsegundo pnafo delArticulo 13
de la presente Ley.
En los supuestos previstos en el Artculo 427 del Cdigo
Procesal Civil.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts.I, III, 58o, 424",425",452".
Ley Proceso Contencioso Administrativo: arts. 4o, 71", 17",18",
Ley 26572.arts. 1", 4o , 6o , 9o , IJo , 33" , 44" , 48" .
19o.
Comentario:
En este dispositivo legal se plantean los supuestos de improcedencia de la demanda, que pueden ser comprendidos como incumplimiento de las reglas procesales y pueden ser detectadas al calicarla demanda o ser propuestos como excepciones.
Si analizamos cada uno de los supuestos procesales all sealados y los que figuran el artculo 427" del CPC, podemos advertir
una relacin entre las excepciones procesales contempladas en el
artculo 446" del Cdigo Procesal Civil y los supuestos de improcedencia aqu sealados; vase: incompetencia por matera, caducidad, falta de agotamiento de la va previa, litispendencia, falta de
inters para obrar, etc.
Puede suceder que, a pesar de haber calificado y admitido a mite la demanda, aun existan cuestiones de fondo y/o forma no
valorados por el Jvez, y que a su vez pueden desvirtuar Ia valdez deI

proceso; de all la necesidad de resolver las excepciones y / o efecuar
el segundo filtro de calificacin antes de sanear el proceso para evitar llevar adelante una demanda carente de condiciones esenciales.
Por dicha razbn,los supuestos de improcedencia pueden ser detectados de oficio al callficar la demanda o a propuesta de parte a
travs de las excepciones procesales formuladas a manera de ejercer
el derecho subjetivo de contradiccin o la defensa en general, aunque dicha expresin no puede confundirse, porque la excepcin es
una forma de defensa mas no a la inversa; no es tcnico utldzar eI
trmino excepcin para indicar toda clase de defensa u oposiciones
del demandado20; sin embargo est claro que, proponer excepciones
es una forma de defenderse.
La doctrina ofrece varias clasificaciones de las excepciones, que

esbozaremos de manera muy referencialzr, solo para fines de esclarecer la idea:
20
2l
DEVIS f CffEeNoe, Hernado. Op. cir., pp.233 y 234

Uia, pp. 239 y 240.
209
Clases de Excepciones:
1) De mrito o fondo: perentorias y dilatorias;
las primeras extinguen la pretensin, y las segundas pueden generar una de-
cisin inhibitoria.
2)
Absolutas o relativas; pudiendo hacerse valer por uno o varios aspectos de la relacin procesal.
3)
Sustanciales y procesales; las primeras atacan el Derecho

Sustancial y las segundas el procedimiento.
4)
Definitivas y temporales; segn puedan impedir el procedimiento definitivamente o suspenderlo temporalmente.
5)
Personales e impersonales; las primeras cuando solo pueden

ser formuladas por determinadas personas y las segunda slo
por quien tenga inters legtimo.
Acorde con 1o expresado por el tratadista alemn VON BLLOW los presupuestos procesales son los que proveen la materia a las excepciones procesales; estas ltimas no son otra cosa que
presupuestos procesales expresados negativamente, en forma de excepcn.
La doctrina dominante no habla de la diferencia entre hechos constirutivos e impeditivos del proceso; solo se conoce a estos ltimos;
por 1o cual, las excepciones dilatorias no necesitarian ser alegadas,
pueden ser consideradas de oficio aun sin ser propuesta por el demandado; consiste en un grito de exhortacin al Juez para que no
glvide observar el deber que le es conocido y cuyo cumplimiento le
est impuestoz2.
se
En nuesffo modelo procesal contencioso administrativo slo

han establecido los supuestos de improcedencia, mas no se ha
contemplado cules son las excepciones admisibles y cul seran las

reglas aplicables; por ende, el trmite que se uttliza es la que se en,
cuentra establecida en el Cdigo Procesal Civil.
22
VON BULLOW Oskar. "Las Teoras de las Excepciones Procesales y los Presupuestos Procesales". Primera Edicin Peruana, Ara Editores, Lima, 2008, pg.33.
210
La Ley 12.008, Contenciosa Administrativa de Buenos Aires, Argen'

tina,ha contemplado todo un captulo sobre la admisin y trmite
de las excepciones, estableciendo que dentro de los primeros quince
(15) das delplazo para contestar la demanda la demandadapodr
oponer, en un solo escrito, las excepciones de previo admisibles previstas en esa normativa. La oposicin de excepciones suspende el
plazo para contestar la demanda en relacin a todos los emplazados
en la causa, an respecto de aquellos que no las hubieren opuesto.
De igual manera enla Ley 29/ 1998, Ley Contencioso AdministrsEspaol,

tivo
se ha contemplado la posibilidad de efectuar alegaciones
previas; que constituyen exposicin de laparte demandadapara oponerse a la demanda la cual es presentada, antes de formular contestacin y fundndose en la existencia de motivos de inadmisibilidad
del recurso que, de estimarse, impedir que el Tribunal decida sobre
la cuestin de fondo o sustantiva, propia de la resolucin recurrida,
cuestin en debate, de estimarse las alegaciones, se da por concluido
el proceso sin necesidad de pasarse a la fase de contestacin.
Con ello se puede concretar el Principio de economa procesal;
a Ia vez de respetarse los de seguridad juridica y de tutela judicial
efectiva, porque de estimarse con auto de declaracin de inadmi
sibilidad, el demandante dispone de los recursos de apelacin y
casacin; y siendo desestimadas las alegaciones, aparte de recurso
de splica, Ia parte demandada puede reiterarlas en el escrito de
contestacin, excepto la de incompetencia del rgano jurisdiccional
porque, declarndose competente, prosiguen sus atribuciones jurisdiccionales hasta la sentenciaz3.
Para concluir este tema, vale recordar que si los supuestos de
improcedencia aqu sealados no son detectados al calificar la demanda, ni son propuestos va excepciones procesales por las partes,
y ni son advertidos por el Jvzgador antes de sanear el proceso, que-
23 AGUNDEZ FERNNDEZ, Antonio.
Op. cit., 362.
2tt
da una tercera opcin, para efectuar el filfto de calificacin, antes

de sentenciar; en este caso, si es detectada, ya no prosperaria vra
decisin de fondo sino inhibitoria, declarando improcedente la demanda lo cual es ciertamente perjudicial para las partes, porque han
seguido un proceso esperando una decisin de fondo, sin saber que
la demanda carece de un requisito esencial.
Una resolucin inhibitoria es una resolucin judicialformalizada oficiosamente o a pedido de parte, mediante la cual el tribunal se
inhibe, por resultar imposible de pronunciarse sobre el fondo de la
causa; aunque surte e1 efecto de extinguir el proceso en cuyo seno
se emite, no resuelve el fondo de la controversia, dejando abierta
la posibilidad de renovar el "petitum" una vez que se subsanen la
omisin o deficiencia registradas que dieran lugar a su dictado; no
tiene la virtualidad de producir cosa juzgada material o formal, sino
tan solo la de extinguir el proceso respectivo2a.
JURISPRUDENCIA
APELACTN
N'
I 46 7 - 2 0 0 7 -Lima,
Sala Civil Peftnaneflte,
(1 7,03
/ 2008)'zs
Caducidad genere improcedencia de la demanda

Conforme a lo dispuesto en el art.157 del Cdigo Tributario, la demanda de impugnacin de lo resuelto por el Tribunal Fiscal podr ser presentada por el deudor tibutario
dmtro del trmino de tres meses computados desde el da siguiente de efectuada la notificacin de la Resolucin. Dicho plazo legal establecido es una norme de orden pblico es de
caducidad, pues el derecho concedido para impugnar tiene trmino fio, esto es que no se
interrumpe y est referido a un derecho potestatiyo. La Resolucin del Tribunal Fiscal se interrumpe y est referido a un derecho potestativo, la Resolucin del Tibunal Fiscal nmero
0962-1-2001, que resuelve el proceso administratiyo, fue notificada a la demandante el once
de setiembre del dos mil uno, segn el cargo de fojas quinientos noyettta y uno vuelta, del
expedimte administrativo y la demandafue presmtada el yenticaatro de julio del 2002, en
forma extempornea.
24
PEYRANq Jorge. Qu es una resolucin inhibitoria?,

Ao: 12, N" 17,2001, Lima,pp.74-77.
Ledezma Navaez, Marianella. Op. cit., p. 383.
26
Ibid. pg. 384.
212
en Revista: Derecho
&
Sociedad,
Comentario Exegtico a la Leg qte regula eI Proceso Contencioso Administratiuo
SASACTN
N' 724-qq-LAMBAWQUB
El Peruano, 12/
11
zc
/ 1999. p. 3902
Con relacin a la procedencia de la demanda y al establecimiento de una relacin

jurdica procesal valida nuestla lq, procesal ha establecido distintas oportunidades para su
apreciacin; as, la primera es la calificacin de la demanda, en la que no se notifca a la
parte demanda; la segunda es cuando la parte demandada deduce excepcin que se debe
resolver por el juez antes de dictar el auto de saneamiento; y, finalmente en sentmcia.
SACIN N"
CATAMARCA
El Peruano, 19/03/ 1999, p. 2836
CA
2 2 9 6-9 E-
21
La legitimado ad causam o legitimacin para actuor es un elemento sustancia de la

litis mas no de la accin, y por tanto, no constituye un presupuesto procesal, pero la carencia de dicha calidad por su intima relacin con el inters sustancia de la pretensin impide
obviamente una decisin defondo
CASACIN N"
69
-Il-CALLAO,
Sala Ciyil Permanente, Corte Suprema de Justicia
"(...) En la calificacin de la demanda es facultad del Juez analizar nicamente los

requisitos de admisibilidad y procedencia de la demanda (...) dichos requisitos estn vinculados estrictamente a cuestiones de forma y capacidad procesal en el modo de interponer la
demanda; no corresponde ser rechazada basada en la presentacin y anlisis de las pruebas
recaudadas, que implican un pronunciamiento sobre el fondo, lo que no es propio de una
resolucin que liminarmente declara la improcedencia de la demanda" [Hinostroza Minguez, Alberto, Juisprudencia en Derecho Probatorio, Gaceta Jurdica, 2000, pp. 166-168J
zt lbid
2L3
Al admitir
a trmite la demanda, el luez ordenar, de ser el

caso, a la Entidad Administrativa, a fin de que el funcionario competente remita copia certificada del expediente con 1o relacionado
ala actuacin impugnada, en un plazo que no podr exceder de
quince das hbiles, con los apremios que eI Juez estime necesarios pata garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado,
pudiendo imponer a la Entidad multas compulsivas y progresivas
en caso de renuencia.
El Juez adems de realizar las acciones antes referidas en el

prrafo anterior, ante la manifiesta renuencia a cumplir con el
mandato, prescindir del expediente adminisffativo.
El incumplimiento de 1o ordenado ala entidad adminisuativa
no suspende la tramitacin del proceso, debiendo el Juez en este
caso aplicar 1o dispuesto en el artculo 282" del Cdigo Procesal
Civil, al momento de resolver; sin perjuicio que tal negativa pueda ser apreciada por el Juez como reconocimiento de verdad de
los hechos alegados.
Concordancia:
CP: art. 39", 368".

Ley de Procedimiento Administrativo General: arts. 41" inc2.
Ley Orginica del Poder Judicial: art. 8".
214
Comentario:
Con esta normativa se establece la obligatoriedad de la entidad
pblica demandada, de cumplir con remitir los actuados administrativos [expediente administrativo] formados en torno al acto administrativo objeto de cuestionamiento. Con las reglas aqu sealadas, se tienen ms claros los pasos a seguir; pudiendo inclusive prescindir del expediente administrativo, sancionar a la entidad pblica
en caso de incumplimiento e inclusive, extraer ciertas conclusiones
en contra de los intereses del demandado, dependiendo de su conducta procesal.
Calificada positivamente la demanda, el Juez exige a la entidad
pblica demandada la remisin de las copias certlficada del expediente administrativo [aunque en ocasiones remiten el expediente
original]. Estos actuados constituyen un elemento de prueba trascendental para el anlisis y dilucidacin de la conffoversia, principalmente cuando 1o debatido es la determinacin de cuestiones
de hecho; porque en el expediente se encuentran la evidencia de la
realizacin de las diligencias administrativas llevadas a cabo para
determinar una situacin fctca. Sin embargo, a pesar de lo trascendental, muchas veces las entidades pblicas no cumplen con el mandato judicial denffo delplazo de quince dias, por lo que es necesario
volver a requerirlo segn las circunstancias; sin embargo, cuando 1o
conffovertido son cuestiones de puro derecho, la rigurosidad es menor, porque con los elementos probatorios ofrecidos por el demandante se puede llegar a una determinacin, slo como consecuencia
del anlisis jurdico.
Una de las dilaciones mas saltantes que podran explicar este

incumplimiento, se debe a que las notificaciones van dirigidas a las
procuraduras pblicas porque son quienes asumen la defensa del
Estado, pero en muchos casos, stas dependencias no cuentan con
el expediente adminisftativo para ofrecerlo en la contestacin de la
demanda; todavez que tales expedientes administrativos se encuenffan en poder de otras rea de la entidad pblica, como recursos hu2t5
manos, direccin general de economa, etc. En estos casos, cuando

las Procuraduras Pblicas toman conocimiento del requerimiento
efectuado por el Juzgado, emiten un pedido a las dependencias de
la entidad que representan, 1o cual en la gran mayora de ocasiones
demoran ms de quince das hasta poner a disposicin del rgano jurisdiccional, porque las dependencias internas lo remiten a las
procuraduras y estas al Juzgado.
Por ello, quzs una medida de celeridadpodria ser que laparte
demandante seale qu dependencia cuenta con el expediente administrativo y de ser el caso cul era el nmero asignado al expediente
administrativo a fin de que el Juzgado remita oficio conteniendo el
mandato directamente a dicha dependenca, para que en vez de enviar el expediente administrativo a travs de la Procuraduriapblica
1o envi directamente al Juzgado.
Asimismo, otras de las razones por las cuales no envan el expediente administrativo a tiempo es porque el expediente requerido
es muy voluminoso y no cuentan con el material logstico necesario
para remitir las copias certificadas; en cuyos casos ponen a conocimiento al Juez para que el demandante asuma los costos del fotocopiado y cumplan con el mandato 1o cual en ocasiones puede ser
un problema porque el administrado no 1o permite o no est en condiciones de asumir los gastos. Tambin existe otros casos de excesiva burocracia, que hace que el pedido del expediente atraviese por
varias visaciones internas antes de remitirlo al luzgadq sobre todo
porque tienen que remitirlo certificado o fedateado; en otros casos,
el expediente administrativo se ha perdido, ha sido mutilado por la
antigedad o por causas desconocidas, sin que haya responsable,
duplicado o expediente digital que evidencie 1o actuado.
Por tales razones, las medidas sealadas por la norma parahacer cumplir el mandato tendra que evaluarse segn la circunstancia; siendo trascendental los apremios de ley, para hacer cumplir
el mandato, no dilatar el proceso y lograr conocer la verdad de los
hechos a fin de emitir una decisin motivada y fundada en derecho.
2t6
Comentorio Exegtico a la Leg que regulo eI Proceso Contencioso Administratiuo
pesar que este dispositivo legal no se encuentra en el subtirulo referido a los medios probatorios, no cabe duda que aunque
no es el nico, en la mayoria de casos, el expediente administrativo, constituye una prueba por excelencia; toda vez que revela todo
1o actuado en sede administrativa y 1o que a su vez ser objeto de
conffol judicial; especialmente, porque el expediente administrativo, est constituido por el conjunto de documentos que sirvieron de
base a la autoridad adminisrativapara emitir la resolucin que est
siendo objeto de control judicial; el mismo que a su vez se forma, en
secuencia lgica y respetando las reglas del debido procedimiento
administrativo.
Cuando el juzgado recibe el expediente administrativo pone a

conocimiento del demandante para que exprese su conformidad;
sin embargo en la gran amyoria de casos no se producen observaciones, a pesar que puede ser emitido de manera incompleta, 1o cual
solo 1o puede saber el administrado por tanto sera su responsabilidad dejar que se resuelva en esas condiciones.
En este mismo dispositivo legal se establece que el Juez puede

imponer multas por el incumplimiento; cuya cantidad queda a cr'
terio de cada Juzgador; mas no se dice a quien debera ir dirigida
la multa, por 1o que utilizando supletoriamente 1o establecido en el
articulo 46" la medida podra ir dirigida al funcionario encargado
de la remisin del expediente sin perjuicio de sancionat a la misma
entidad a fin de que se individualice al responsable del cumplimiento de la orden judicial, de ser el caso, se expresen las razones que
imposibilitan el cumplimiento y valorarlo acorde con los apremios
legales.
2t7
La admisin de la demanda no impide la vigencia ni la ejecucin del acto administrativo, salvo que el Juez mediante una
medida cautelar o la ley, dispongan 1o contrario.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. 34", 700", 424", 425", 428", 430",
439", 609" , 670", 611", 613", 635", 642", 643".
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts. 35", 36" ,37" .
Comentario:
Este dispositivo legal dispone que a pesar iniciarse un proceso
contencioso administrativo no se suspende la vigencia ni la ejecucin del acto administrativo impugnado. La eficacia del acto administrativo reposa en la presuncin de valdez de los actos administrativo, mientras haya sido legtimamente notificado. Son considerados vlidos hasta que su nulidad no sea declarada por autoridad
administrativa o judicial28. Esta eficacia reposa en la caracterstica
de ejecutividadze de los actos administrativos, sustentado en la facultad de Autotutela Administrativa.
La ejecutividad del acto administrativo implica que pueden suttir efecto desde que son vlidamente notificados e inclusive a pesar
que se interpongan recursos administrativos; y el carcter ejecutario
es la caracterstica que permite a las entidades administrativas eje28
2e
Ley 27444 (LPAG) artculo 7".

Ley 27444, (I-PAG) artculo 216', inciso 21.1)
218
Comentario Exegtico a la Leg qte regula el Proceso Contencioso Administratiuo
cutaf sus decisiones sin necesidad de recurrif a otfa entidad a fin de

que ratifique o haga efectivo el acto. Por estas razones, el acto administrativo no pierde eficacia ni siquiera interponiendo una demanda
judicial; existe cuestionamientos a dicha regla sin embargo, siendo
una opcin del legislador se puede ejecutar, aun cuando el administrado no se encuentre en conformidad con dicho acto3o. La prdida
de la eficacia puede proceder en los siguientes casos3r:
1.
Suspensin provisional conforme a ley; por mandato de la

administacin o por mandato cautelar emitido por el Poder
Judicial.
2.
Cuando habiendo transcurrido ms de cinco aos de haber

adquirido fumeza,la administracin no ha realzado los actos que le competenpara ejecutarlos.
3.
Cuando se cumpla la condicin resolutiva, a que estaban sujetos de acuerdo aLey; esto es una prdida de eficacia con 1o
cual dicho acto no puede ser ejecutado de manera alguna
Es pertinente mencionar que enlaptctca, a pesar dela "ejecutivdad" enlagfanmayora de casos,la Administracin Pblica si sus-
pende los efectos de los actos administrativos impugnados; si bien

es cierto no emiten alguna resolucin o disposicin de suspensin,
tambin es cierto que no es usual que ejecuten el acto administrativo
cuando est sometido a control judicial. Sin embargo, e|lo no quita
que lo pueda ejecutar en cualquier momento, porque la Administracin tiene facultades para ello, hecho que puede ser lesivo si se ffata
de actos de glavamen que no han sido emitidos vlidamente o han
sido dictados por caprichos personales o por desviacin del poder;
en estos casos, si es ejecutada despus de ampararse la demanda,
puede suceder que hasta que el proceso llegue a etapa de ejecucin
de sentencia, 1o pretendido en la demanda se torne en inejecutable.
30
GUZMANNAPURI, Christian. Op. cit., pg.217.
3l
tAia, pag.
Z.
219
Por otro lado, el Texto nico Ordenado de Ia Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva; aprobado por Decreto Supremo
N"
018-2008-JUS, publicado el 06 de diciembre de 2008, prev que

el Proceso de Ejecucin Coactiva puede ser sometido a un Proceso
de Revisin Judicial.
Este proceso es atendido an por la Sala Superior Contenciosa
Administratva3z, cuyo objeto exclusivamente es la revisin judicial
de la legalidad del acto de ejecucin y el cumplimiento de las normas previstas para su iniciacin y trmite. Este proceso judicial es
tramitado sujeto a las reglas del proceso sumarsimo sealado en el
artculo 24" de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo33 (texto derogado). Se encuentra establecido que la sola presentacin de la demanda genera la suspensin del procedimiento de
ejecucin coactiva y el levantamiento de las medidas cautelares trabadas, hasta la emisin del pronunciamiento de la Corte Superior.
Como se puede apreciar, en este caso, el acto administrativo

pierde el carcter de ejecutividad por la sola presentacin de la demanda de revisin judicial de legalidad; representa una figura sui
generis; porque adems est obligado a levantar los embargos que
haya trabado la administracin sin decisin judicial y sin ofrecer alguna garantia que respalde los intereses de la entidad pblica; ello;
nos lleva a pensar en qu pasa con los derechos de la entidad administrativa si la demanda es desamparada y el administrado ya dispuso
y/o transflui todos los bienes
susceptibles de embargo.
Es pertinente sealar que, a pesar que la Ley 29364, del de fecha 28/05/2009, ha hecho
cambios ascendentales para distribuir la competencia funcional de la jurrsdiccin contenciosa administrativa y con ello, odena los roles de jerarqua judicial; ha obviado nclui
en estos cambios al Proceso de Revisin Judicial; el cual, a luz de los cambios efecruados
en los ltimos aos ya no tiene sentido que sea atendido en ia Cote Superior ni con reglas
especiales, si el Poceso Urgente contempla la pretensin de actuacin material. Sobre todo
si las estadsticas demuestran que la incidencia de demandas fundadas son muy pocas.
Esta disposicin es contraria al ordenamiento contencioso administrativo, porque si bien es
cierto la Ley 27 584, inicialmente contemplaba la va sumarsima en sta clase de procesos,
tambin es cierto que dicha va procedimental no existe en el Contencioso; por 1o cual este
proceso de revisin judicial de legalidad se rige con las reglas del proceso sumarsimo del
220
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Adrninistratiuo
En estos casos, es pertinente diferenciar las medidas correctivas

o complementarias, con las sanciones administrativas, toda vez que
cumplen fines distintos; la primera tiene por nalidad corregir o paralizar una accin que atenta contra el inters general y el segundo
tiene por finalidad ejercer el ius puniendi atribuyendo una obligacin
o carga al administrado como consecuencia de la comisin de una
infraccin al ordenamiento administrativo.
Ejemplo: si se sanciona a una persona natural o jurdica por la
construccin de una obra clandestina, se le impondr una multa por
no haber solicitado la licencia municipal correspondiente y como
medida correctiva se ordenar Ia paralizacin de la obra. En este
caso, la suspensin de la ejecucin solo estara encaminada a paralzarla cobranza de la multa; no as, podra suspenderse la orden de
parabzacin de obra, porque es una medida correctiva cuya finalidad es la tutela del inters general.
Regresando al dispositivo en comentario y apartndonos del
caso de las demandas de revisin judicial, es pertinente precisar que
en virtud de la Autotutela Administrativa los actos administrativos
se encuentran premunidos del principio de validez; por ende solo
podan ser suspendidos con una medida cautelar; 1o que llev a pensar por mucho tiempo, que las medidas cautelares solo podan ser
concedidas, si quebraban el principio de validez; sin embargo, dicha
concepcin ya fue superada po la necesidad de tutela que requiere
un derecho sometido a controversia, entendiendo que la presuncin
devalidez slo es una opcin del legislador, principalmente, porque
no tiene base constitucional sino legal en el artculo 9" de la Ley
27444.
Por dicha razn,la ejecutividad del acto administrativo s puede
ser suspendido en caso haya verosimilitud del derecho y peligro en
la demora, como se explicar ms adelante.
221
Subcaptulo
II
YIA PROCEDIMENTAL
En el proceso contencioso administrativo se ejerce control juri
dico sobre las actuaciones de la Administracin Pblica a travs de
dos tipos de vas procedimentales, urgente y especial3a,la primera
cuenta con reglas procesales ms cleres que la segunda.
una va procedimental que responde a un
mecanismo procesal contemporneo, del denominado tutela de urgencia satsfactiva; destinado a tutelar de manera ms clere ciertas
pretensiones cuyas cualidades ameritan una atencin urgente; especialmente porque el tiempo que puede involucrar un proceso judicial en condicionales normales podra hacer irreparable el dao, si
la pretensin no es amparada con caracter de urgente; circunstancia que no solo se halla justificada en cuestiones sustanciales, sino
tambin formales. En este caso, no slo se han reducido los plazos,
sino tambin, se entiende, suprimido la intervencin del Ministerio
Pblico como dictaminador.
El
Proceso Urgente es
diseado para la generalidad de pretensiones donde se requiere no solo de la contestacin de la demanda

para formar la conviccin del jvzgador, sino adems, de la posibili
dad de adoptar todos los medios necesarios para probar la posicin
de cada una de las partes; es decir la actividad probatoria adquiere
EI
Proceso Especal est
de revisinjudicial de iegalidad, regulado para controlar la legalidad del proceso

de ejecucin forzada, a pesar de sr tramitado ante la Saia Superior Contenciosa Administrativa no se rige con las reglas de este ordenamiento, sino con Ia establecidas en la va
sumarisima sealada en el Cdigo Procesal Civil.
34 El proceso
223
mayor protagonismo; adems, en este caso, el Fiscal Civil s interviene como dictaminador.
Es pertinente sealar que este ordenamiento an no cuenta con
todas las reglas procesales propias; por ello, se tiene que recurrir frecuentemente al Cdigo Procesal Civil; lo cual va complementando
ciertos vacios procesales para atender dentro de cada proceso, ciertos
pedidos propios del ejercicio de derecho de defensa, como para el
tratamiento de las nulidades, excepciones, cuestiones probatorias, etc.
La diferencia que puede encontrarse entre estos procesos es el

grado de necesidad de tutela y la certeza del derecho invocado en
las pretensiones demandadas; la cuanta en este proceso no tiene
mayor relevancia, porque a diferencia del proceso civil, todo tipo de
pretensiones y cuanta son atendidas por el mismo Juez Especiali
zado en 1o Contencioso, salvo que se trate de asuntos laborales y/o
previsionales del sector pblico, que ahora son atendidos [con stas
mismas reglasl por el Juez especializado de Trabajo.
La cuanta solo adquiere protagonismo en este proceso cuando

se interpone recurso de casacin.
224
Se tramita como proceso urgente nicamente las siguientes

pretensiones:
1. El
cese de cualquier actuacin material que no se sustente

en acto administrativo.
2. El cumplimiento
por la administracin de una determinada

actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la
ley o en virrud de acto administrativo fume.
3. Las relativas amateria previsional en cuanto se reeran al
contenido esencial del derecho ala pensin.
Para conceder la tutela urgente se requiere que del mrito de la
demanda y sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a) Inters tutelable cierto y manifiesto,
b) Necesidad impostergable de tutela, y
c)
Que sea la nica vaefrcazparala tutela del derecho invocado.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. 9o,10", 11" , I14", 115o, 1L6", 424",
425", 476", 546", 547", 548", 549",550o, 554", 55", 559".
Ley e Procedimiento Administrativo General: art. 1".
Ley Proceso Contencioso Administrativo: arts.4", 5", 23".
Comentario:
El proceso urgente aparece en nuesffa legislacin contenciosa
administrativa3s, como un mecanismo de eficacia paralograr que la
3s
Decreto Legrslativo 1067 de fecha23 de junio del 2008; modific IaLey 27584, Ley que regulaba el Proceso Contencioso Administrativo onginario; a travs del cual s suprimi la va
sumarsima y en su lugar estableci la va procedimental denominada "Proceso Urgente".
225
jurisdiccin contenciosa administrativa pueda servirse de algunas

tcnicas de aceleracin procesal contemporneas; en aras de constituirse en una va igualmente satisfactoria3 a los procesos de amparo
o de cumplimiento. Durante el trasvase de la tutela alternativa ala
residual, el Tribunal Constitucional emiti una serie de pronunciamientos que generaron la remisin de gran cantidad de expedientes
a los Juzgados contenciosos administrativos; gener que estos rganos judiciales sufran un incremento de carga laboral desmesurada,
llegando a soportar alrededor de cinco mil expedientes; circunstancia no podia atenderse de manera eftcaz, sin embargo tras mucho
trabajo ha sido solucionada.
La Tutela de Urgencia tiene por finalidad neutralizar o eliminar

la frustracin que puede producir el peligro de la demora durante la secuela del proceso3T. Actualmente se afirma que los procesos
urgentes no se agotan con las medidas cautelares, sino que su campo de accin es mucho ms amplio porque tambin lo "urgente"
est presente en ciertas pretensiones que recaen directamente sobre
aspectos sustanciales o de fondo; comprendiendo las denominadas
medidas autosatisfactivas y las resoluciones anticipatorias3s.
En el X Congreso Provincial de Derecho Procesal de Santa Fe

[Argentina], reahzado en el mes de agosto de 1996, se expres que
"el proceso urgente constituye una categora amplia caractertzada
por la necesidad de proporcionar respuestas jurisdiccionales prontas
y expeditas a determinadas sifuaciones, cuya solucin no admite
demoras. Las diligencias cautelares son slo una especie de las misDrcha decisin jurisdiccional, generara un retraso y un perjuicio, impensable para los justi
ciables; porque recibieron carga procesal materiaimente insostenible, sobre todo, porque se
trabajaba en carentes condiciones de recursos humanos y logsticos. Circunstancia que no
podra ser catalogada como una va igualmente satisfactoria a la jurisdiccin constitucional
pues no tena un punto de comparacin.
MONROY pAI-eCtS, Juan Jos. "La tutela Procesal de 1os Derechos"; Palestra; Primera
Edicin 2004; Lrma.; pg.64.
MARTEL CIIANG, Rolando. 'Acerca de la necesidad de legislar en las medidas aurosatifactivas en el Proceso Civil", Capitulo V, Procesos Urgentes, Tesis de Maestro en Derecho
y Ciencias Polticas con Mencin en Derecho Civil y Comercial, Lima, 2OO2,Universidad
Nacional Mayor de San Marcos.
226
Comentaro Exegtico o Io Leg que regulo el Proceso Contencioso Administratiuo
mas, pero tambin se integra con offas: las medidas autosatisfactivas, las sentencias anticipatorias, el hbeas corpus, etcteta"'e.
Como se puede aprecar, en este caso, nuestro denominado proceso urgente viene a ser una medida autosatisfactiva, la cual constituye una figtra procesal defendida por el profesor Argentino Jorge
W. Peryrano, dirigida a procesos judiciales donde la materia controvertida requiere un tratamiento urgente e inmediato, que no puede
esperar el tiempo que demanda un proceso regular.
La Tutela (Irgente
es
considerada una clase de tutela diferenciada
contemporneaao.
PEYRANOaT considera que es ms adecuada la denominacin

de medida autosatisfactiva que decirle proceso urgente. En primer
lvgar porque denota ms cabalmente que el ncleo central consiste
en que el justiciable obtiene ya mismo la satisfaccin de su pretensin y sin que ello dependa de actividades ulteriores; en segundo
lugar, porque la locucin proceso urgente es ms global y abarca
otras hiptesis en las cuales el factor tiempo posee especiales resonancias. As, el proceso ufgente alude al proceso cautelar clsico, las
medidas autosatisfactivas y la tutela anticipatoria.
MONROY PALACIOSa2 al referirse a la tutela urgente, los clasifica en: 1) Cautelar y 2) Satisfactiva; MARTEL CHANGa3 sostiene que 1a Tutela Urgente viene a ser lo genrico, mientras que
las especies serian: Proceso Cautelar Clsico, Tutela Anticipatoria4
VARGAS, ABRAHAM Luis. Teora General de los Procesos Urgentes. En Medidas Autosatisfactivas. Parte General, Ateneo de Estudios del Proceso Civil.; Buenos Aires. RubinzalCulzoni Editores, 1999. pg. 113. Citado por Martel Chang, Rolando, Ibid.
o MONROY PALACIOS, Juan Jos. Op. cit., p9.47
4l PEYRANO, JORGE. Relormulacin de la Teora de las Medidas Cautelares: Tutela de
Urgencia. Medidas Austosatisfactorias. Ponencia realizada con motivo del XIX Congreso
Nacional de Derecho Procesal celebrado en Corrientes-Argentina del 6 al 8 de agosto de
1997 . En " El Derecho Pocesal en el Umbral del Tercer Milenio. Tomo L Corrientes, 1997,
ptg.497 Citado por MARTEL CIIANG, Rolando, idem.
+z MONROY PALACIOS, Juan Jos. Op..cit., pg.59,64y 85.
rvr,q.x--TEl- CHANG, Rolando. Op. cit. Idem.
,r pER, Cdigo procesal Civil, artculo 674. Medidas temporales sobe el fondo.
227
y Tutela Satisfactiva Autnoma. Las dos primeras son decisiones

accesorias o provisionales, porque estn sujetas a un proceso principal; mientras que la segunda constituye un proceso pr.incipal y
urgente que resuelve de modo definitivo el conflicto de intereses o
incertidumbre jurdica.
La tutela de urgencia alude a la necesidad de otorgar proteccin

a situaciones que no soportan el tratamiento brindado por la tutela
ordinaria; su propsito no es sustituirla sino complementarlaas. Se
han identificado requisitos para su empleo, su trmite y naturaleza
de los efectos que produce.
Respecto del requisito pala su empleo, tendra que tratarse de
una tutela con probabilidad intensa; es decir una elevada posibilidad
de ser cogida; respecto del requisito de trmite, debe ser correspondiente con su nivel de exigencia temporal, por tanto, debe resolverse
dentro del cauce de un proceso urgente. Esto significa que solo es
necesario cognicin sumaria; es decir, elJuez debe resolver con una
informacin inmediata e instantnea; finalmente, en cuanto al requisito de ejecucin, la decisin declarada en este tipo de procesos
debe recibir autoridad de cosa juzgadab.
En ese sentido, verificando las reglas de nuestro proceso Urgente, objeto de comentario, se aprecia que s han sido reguladas
contemplando un proceso sumario y pretensiones, donde el factor
tiempo constituye un elemento necesario parajustificar una pronta,
expedita y eficiente respuesta jurisdiccional, a diferencia de otras
pretensiones que tambin son puestas a conocimiento del mismo
Juzgador.
En esta va procedimental, se ha dispuesto de manera taxativa

que solo son atendibles tres tipos de pretensiones:
OBANDO BLANCO,Victor Roberto.; "El derecho Fundamental a la Tutela Jurisdiccional
Efectiva y el Derecho al Debido Proceso", en revista Jus- constitucional2/2008,Lima, pg.
389.
MONROY PALACIOS, Juan Jos, Op. cit., pp. 88 y 89.
228
1)
Cese de actuacin
material.
Como ya se expres, 1a Administracin Pblica no slo se manifiesta a ffavs de actos administrativos, sino tambn, a ffavs de
vas de hecho. Las actuaciones materiales, son supuestos en los
cuales, la Administracin Pblica realiza alguna actividad, sin la
cobertura de alguna resolucin administrativa, o, aun existiendo dicha resolucin, resulta evidente que no se acta en ejercicio de una
potestad administrativa ni en virtud de ninguna norma jurdica; por
1o que no es posible impugnar alguna manifestacin expresa de voluntad de la Administracina7.
Es pertinente mencionar que a esta pretensin, a pesar de poder
calificar como urgente en nuestra legislacin, no se le ha suprimido

dei requisito del agotamiento de la va administrativa, pues no se encuentra contemplada como un supuesto de excepcin; sin embargo,
siendo urgente debera quedar sobrentendido.
En la legislacin espaola, para eI recurso conffa la inactividad

de la Administracin, ha establecido una reclamacin previa en
sede adminisffativa; es decir, un tecurso contra la via de hecho, un
requerimiento previo de carcter potestativo en sede adminisuativa.
Pero eso no convierte a tales recursos en ptocesos contra la desestimacin, en su caso por silencio de tales reclamaciones o requerimientos; tampoco atienen al tradicional carcter revisor del recurso
contencioso administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimacin, total o parcial de la reclamacin o el requerimiento constiruyan autnticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo
que se persigue es sencillamente dar a la Administracin la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervencin judicial. En
caso contrario, 1o que se impugna sin ms trmites es directamente
la inactividad o actuacin material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del procesoas.
PREVOST, Usula. "La Tutela Cautelar en el Proceso Contencioso Administrativo", en Revista de Derecho Administrativo, Ao III, Nmero 4, Enero 2008, Lima,
+z INDACOCHEA
pp.283-305.
+s ESPAA, Ley 29/1998,
del 30 de Juiio, Exposicin de Motivos.
229
v "objeto dei recurso".
diferencia de la Legislacin Contenciosa Administrstiva de

Buenos Aires, no se ha condicionado pan la admisibilidad de esta
pretensin, el requisito de la va administrativa previa, pues segn
se prescribe, aqulla puede deducirse directamente en sede judicial,
sin que sea menester formular un previo reclamo en sede administrativa. Rige a su respecto, el plazo de caducidad de noventa das
los cuales comienza desde que la va de hecho fue conocida por el
afectadoae.
2)
Cumplimiento de una determinada sctuacin a la que se encaentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativofirme,
Este supuesto est referido a la pretensin conocida como accin de cumplimiento contenciosa administrativa, porque tiene caractersticas similares con la contemplada en el Proceso de Cumplimiento Constitucional; donde solo son atendidas, si se ffata de
un acto administrativo, de ineludible cumplimiento, incondicional,
individualizado y que reconoce un derecho incuestionable a favor
del beneficiario; en todos los dems casos, sern competencia del
Juez Contencioso Administrativo, pudiendo ser tramitados en esta
va procedimental, o reconducidos al proceso especial sino contiene
una pretensin que amerita una tutela diferenciada como urgente.
Nuestra experiencia nos ha demosffado que estos casos suelen

coincidir con el pedido de pago de bonificaciones y/o derechos de
ndole patrimonial a cargo de la Administracin Pblica; las reincorporaciones reconocidas por acto administrativo fume o por Ley;
as como la resistencia de levantar sanciones administrativas a pesar
de haber sido cumplido o prescrito,
En este tipo de demandas "urgentes", a pesar que el contradictorio, solo debera basarse en las razones que justiquen el incumpli
Pablo E., "Las pretensiones procesaies en el nuevo Cdigo Contencroso Administrativo de la provincia de Buenos Aires", ED Supiemento de Derecho Administrativo, t.
180; Argentina, 2005, ps. 878 y ss.
49 PERzuNq
230
Comentorio Exegtico a la Leg que regula eI Proceso Contencioso Administratiuo
miento, no siempre es as, porque las procuraduras pblicas, contestan la demanda en cuanto al fondo, an teniendo aIa vista suficiente
acervo probatorio que demuestra la valdez del acto administrativo.
Este tipo de pretensin, como se explic cuando se comento el artculo 5", cuenta con un acto adminisfrativo fume que reconoce el
derecho invocado, 1o cual evidenciara el derecho tutelable cierto y
manifiesto, por tanto, no hay conoversia en el derecho sino urgencia
en el cumplimiento; sin embargo ello se adverta en la sentencia.
3)
Las relotivas a materia previsional, en cuanto se refieran al contenido esencial del derecho de Ia pensin.
El derecho fundamental aIa pensin ha sido esbozado ampliamente por el Tribunal Constitucional con el Caso Anicama, STC
14I5-2005-AA-TC. En dicho pronunciamiento se ha desarrollado,
entre otros temas relativos: "El derecho fundamental a la pensin"
[Fundamento 31 y 32];"El derecho fundamental a la pensin como derecho fundamental de configuracin legal" [Fundamentos: 34, 35 y 36]
"Determinacin del contenido esencial del derecho fundamental a Ia pensn" lFvndamento 36 y 371.
Como consecuencia de la precitada resolucin, que a su vez

constituye precedente vinculante; se estableci el carcter residual
de la tutela enlajurisdiccin constitucional para atender ese tipo
de pretensiones; sealando a su vez que la jurisdiccin contenciosa administrativa es la va igualmente satisfactoria. Sin embargo,
no todas las demandas conteniendo alguna pretensin relativa a la
pensin son atendidas a travs de sta va procedimental; sino solo
aquellas, que ameriten ejercer una tutela diferenciada por contener
una amenaza o vulneracin directa al contenido directo del derecho
fundamental; como por ejemplo, actos administrativos que impidan
dar inicio al periodo de pago de pensiones; no as aquellas que gozando de pensin, soliciten bonificaciones extras.
Acrualmente, estas pretensiones son atendidas por el Juez Especalzado de Trabajo, quien conoce la causa sujeto a las reglas del
231
proceso contencioso administlativo; por tanto, Sef quien determinar si una pretensin de na)raleza pensionalia debe ser admitido
via proceso urgente o especial.
Por otro lado, las pretensiones que postulan a ser tramitadas,

va proceso ufgente, requieren del cumplimiento de tres requisitos
de procedencia, que justifican la adopcin de una tutela diferenciada; los cuales, adems deben Ser cumplidos, de manera conculrente.
Es decir, que las pretensiones contengan, inters tutelable, cierto y
manifiesto, necesidad impostergable de tutela y que la via urgente
sea la nica satisfactoria. Por tales razones, no basta que el demandante cuente con una de las pfetensiones que Seala este artculo,
sino que, adems dichas pretensiones deben contener cafacterSticas
particulares que evidencien que, el tiempo que dura un proceso en la
va especial, pueden producir nefastas consecuen cias y / o que hara
irreparable el derecho invocado.
muy acertadamente que cuando un Juez recibe

una demanda que contiene una tutela ufgente satisfactiva [Proceso
Urgente], enfrenta una delicada disyuntiva. Por un lado, debe proteger el derecho a un debido proceso del demandado, como bien
sabemos, hasta el lmite de su inafectabilidad por el otro, debe optar
por una actuacin inmediata e irreversible de la jurisdiccin. La si
fuacin sin duda es muy compleja, sin embargo la alternativa debe
dilucidarse apaft.r. del anlisis sefio y meticuloso de la probabilidad
y del grado de ureparabilidad que contiene la demora en el ampafo
de la pretensin propuesta como urgente y satisfactivas0.
Se ha sealado,
Nuestra experiencia, nos demuestra que por ahora es poca la

incidencia de demandas conteniendo este tipo de pfetensiones en
los Juzgados COntenciosos Administartivos; sin embargo la incidencia en los juzgados especializados de trabajo, relativo a temas
previsionales es mucho mayor a diferencia de las feguladas con el
pfoceso especial. Sin embargo, requiere de un anlisis jurdico exso MONROY PALACIOS,
Juan Jos. Op. cit., pg 90
232
Comentono Exegtico a la Ley que regula eI Proceso Contencioso Admtnistratiuo
haustivo, porque el inters tutelable, cierto, manifiesto y con necesidad impostergable de tutela, parecera estar citando las reglas de
la tutela residual constitucional; 1o cual nos conduce a las posibles
excepciones procesales de incompetencia que podra formular para
que la demanda sea atendida por la jurisdiccin constitucional sin
embargo, aun as estos casos son resueltos antes de sentenciar.
En efecto, existen an problemas de competencia suscitadas

enffe la jurisdiccin constitucional y la contenciosa administrativa,
que principalmente se enfocan en las pretensiones del proceso urgente; sin embargo, la competencia deber determinarse segn las
circunstancias de cada caso donde se determinarla "residualidad"
que caracteriza a la tutela constirucional o lavia igualmente satisfactoria para ser atendida por el proceso contencioso administrativo.
al ser apeladala
sentencia es concedida con efecto suspensivo, lo cual implica que la
eficacia de la sentencia se ver apartfu del momento que quede consentida o ejecutoriada. Este tipo de efecto, concedido para la apelacin de sentencias emitida en un proceso urgente contradice los
fines que persigue, porque en la instancia superior puede permanecer mucho mas tiempo que demor el trmite en primera instancia.
Lo que preocupa de esta tutela urgente
233
es que
Cualquiera de las pretensiones a que se refiere el presente artculo ser tramitada, bajo responsabilidad de quien 1o pide, como
medida urgente previo traslado ala otra parte pot elplazo de tres
das. Vencido el plazo, con o sin absolucin de la demanda, el
Juez dictar en la sentencia la medida que corresponda a la pretensin invocada dentro delplazo de cinco das.
El plazo para apelar la sentencia es de cinco das, contados

partir de su notificacin y
se concede con efecto suspensivo.
Las demandas cuyas pretensiones no satisfagan los requisitos

parala rutela urgente, se tramitarn conforme a las reglas establecrdas para el proceso especial.
Concordancia:
CPC: art. IV, Ttulo Preliminar, art. 674", 690 , 705" , 720" .
Comentario:
Acorde con el texto citado, slo se tramita en sta va procedimental, a pedido de parte; es decir, bajo responsabilidad del demandante. Con 1o cual se infiere que el legislador no ha dejado a criterio
delJuez, declararlo asiy/o reconducirlo, en caso que se advierta la
concurrencia de tales requisitos en una demanda que es propuesta
va especial. Por consiguiente, la flexibilizacin del principio de congruencia procesalsr, en este extremo no resultara procedente porque es responsabilidad de quien lo solicita.
sl
AMPUERO GODO, Saul; "Los Principios Innominados del Proceso Contencioso Administrativo"; en Proceso Contencioso Administrativo, Reflexiones y Praxrs desde ia Toga.
Primera Edicin, Editoial Cuzco 2008, Lrma, pg.43 a 45. Es considerado un principio
innominado, todavez que a pesar de no estar contemplado expresamente, la Ley Contenciosa Admlnistrativa, ha autorizado a los jueces, para que, en senrencia estimatoria adopten
cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situacin
jurdica lesionada, aun cuando no haya sido pretendido en 1a demanda.
234
Comentaro Exegtico a Ia Leg qte regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Se ha dispuesto que si la demandasz es admitida, acorde con las

reglas del "Proceso Urgente"53 se deber notificar a la parte contraria con el auto admisorio, conjuntamente con la demanda y los
anexos correspondientes, pata qtJe el demandado en elplazo de tres
das pueda contestarla. Transcurrido dicho plazo, elJuez tendr cinco das para dictar sentencia.
A pesar que esa redaccin solo hace alusin a la contestacin

de la demanda o a la omisin, durante el plazo de tres das, como
una actuacin dirigida a gararltizar eI derecho de defensa; ello no
ha sido bice para que las entidades formulen otros mecanismos
de defensa como se suele apreciar en la practica. Conforme sea1 anteriormente al comentar el artculo 23",las excepciones y/o
defensas previas, constituyen una sub forma de ejercer el derecho
a la defensa.La contestacin de la demanda en sentido lato, se entiende como toda respuesta que d el demandado con respecto de
la demanda; por esa razn la respuesta o defensa an en estos casos
suelen ser de las tres formassa conocidas.
De fondo. Cuando se formula contestacin discutiendo la pretensin procesal del demandante, negando la existencia de la raz6n
sobre la cual se ffata fundar la demanda.
no niega la pretensin
procesal, ni cuestiona los defectos de fotma, sino una defensa previa
que debe ser resuelta; contiene un pedido para que el proceso se suspenda, hasta tanto el demandante, no realice o ejecute un acto previo, suele
verse en demandas de cumplimiento.
Previa. Cuando
se plantea una defensa que
De forma. Mediante el instituto de las excepciones, cuando se

cuestiona la relacin jurdca procesal o la posibilidad de expedirse
un pronunciamiento vlido sobre el fondo a pesar de tratarse de una
pretensin con altas posibilidades de certeza se suelen plantear todo
tipo de excepciones posibles.
52
Modelo de demanda: Anexo 07.
53
Vase Flujograma del Proceso Urgente-Anexo 04.
54
OBANDO BLANCO, Vctor Roberto.; "Postulacin al Proceso" en Revista Jus, doctrina y
prctica,
N'
7/2008, Ltma,22'1
235
Lissett Loretta Monzn Va,lencia de Echevaria
Siendo as, no es rafo ver que cualquier defensa, de forma o

previa, son formuladas denffo de los mismos plazos del proceso urgenye, por tanto el Juez, antes de sentenciar, tiene que resolver la
incidencia propuesta de ser el caso; sin embargo, este tipo de defensa nos recuerda tener presente que en este proceso slo atiende
pretensiones ciertas y manifi.estas porque puede que consideremos
urgente algo que no lo es.
Este tramite no ha contemplado una sub etapa de saneamiento
probatorio; pues se entiende que las pretensiones sometidas a
esta clase de tutela, desde su calificacin, evidencian la existencia
de una relacin jurdica procesal vlida y la presencia de un derecho
y/o inters cierto y manifiesto. Es decir, se podra incluso colegir
que la sola admisin de la demanda representara un fuerte indicador de la procedencia y / o xito de 1o pretendido, quizs no sea una
conjetura definitiva o categrica, sin embargo se dilucidar antes de
sentenciar.
ylo
Es pertinente mencionar que, a pesar que en este dispositivo legal, los plazos previstos para esta va, en suma, hacen ocho das de
procedimiento, desde la calificacin de la demanda hasta la emisin
de la sentencia; ello no significa que sea el plazo que en realidad
se cuenta para la solucin de una controversia de este proceso. No
obstante, las buenas intenciones del legislador; los litigantes, deben
tomar conocimiento que, existen "tiempos muertos del proceso"ss
que escapa a la labor del Juzgado y/ o a la actuacin de las partes.
En efecto, durante la tramitacin de los procesos judiciales existe gestiones burocrticas que dilatan la secuencia del proceso; como
por ejemplo la demora enla remisin de los escritos, desde mesa de
partes al juzgado, 1o cual puede f.ardar por lo menos dos das; la labor de la central de notificaciones que slo para devolver los cargos
de notificacin pueden tardar un mes y en circunstancias especiales,
no enffegar los cargos de notificacin por prdida, paralizacin por
ss
Se
llama as a lapsos de tiempo que el proceso se encuentra paralizado sin alguna actuacin
procesai.
CoLentano Exegtico a Ia LeA que regula el Proceso Contencioso Admitttstrauuo
--
huelga de trabajadores del Poder Judicial, feriados declarados por

el gobierno central, etc. Dichas dilaciones mantienen el expediente
paralizado; en unos porque no se puede continuar con la secuencia
del proceso sino se tiene conocimiento de certeza sobre el emplazamiento vlido a la parte conffaria; ni puede eludirse de dicho acto
procesal porque, representa una garantia al debido proceso, en otras
circunstancias porque definitivamente no hay personal jurisdiccional
suficiente para atender la excesiva carga procesal.
En estos casos, uno de los tiempo muertos ms relevantes, es el
de notificacin; saber si la parte contraria ha sido notificada vlidamente y desde cundo, es una informacin importantepara el curso
del proceso, porque a parttf de la fecha que haya sido vlidamente
notificada se podr contar los plazos para calificar el escrito de contestacin, declararlo rebelde, volver a notificar o sentenciar. Sin embargo, dicha informacin no depende del luzgado o de las paltes;
sino del servicio de notificaciones a cargo de la Gerencia General
del Poder Judicial, quien realiza la labor de reahzar la notificacin
personal en todo el distrito judicial.
Es deci, an tenemos que espetar que la Central de Notificaciones realice la gestin y nos devuelva el cargo de notificacin; que
es la constancia que demuestra que las partes han sido vlidamente
notificadas. Aunque este mecanismo de notificacin, en otro pases
es obsoleto, en nuestrarealidad an no existe el expediente virtual
total y las notificaciones electrnicas, a pesar de ser una realidad,
segn esta norma, no estn comprenddas para notificar, calificaciones de demanda, sentencias, entre otras resoluciones, como se
explicar ms adelante (vase: Art. 29o, fuq.
Siendo as, a manera de ejemplo, 1o que realmente podria durar
un proceso urgente, hablando de un plazo promedio sera el siguiente:
Si la demanda es presentada el 01/ 09 / 2009
Llegar al rgano jurisdiccional el
03 / 09
/ 2009
Podr ser calificada (5 das) hasta el l0 / 09 / 2009
237
Dicho auto admisorios ser notificada en (2 das) es decir,

el 15/09/2009.
La Central de Notificaciones se llevar la cdula de notificacin para procesarlo, el 16/09/2009.
En el mejor de los casos, ser notificada al domicilio de las
partes eI23/09/2009.
La parte demandada contesta en tres das, es decir,

28/09/2009.
La Central de Notificaciones, devolver los cargos de notificacin al rganojurisdiccional (en el mejor de los casos), el
26/10/2009s7.
Si el expediente, con escrito de contestacin y cargos completos, ingresa al despacho al dia siguiente, 27/10/2009,
para sentenciar, entonces podra eventualmente dictarse la
sentencia el da 02/7I/2009.
Acorde con lo expresado en el ejemplo, estamos frente a un proceso contencioso administrativo urgente e ideal, en el cual no se
toma en cuenta otras actividades delJtzgado sino como nico y urgente; aunque, sinceramente no podramos aftrmar que los procesos
urgentes pueden obtener sentencia en dos meses, desde la interposicin de la demanda;Ia realidad est demostrando que un proceso
urgente podra dvrar de cuatro a seis meses, en una circunstancia
medianamenterazonable; sin contar feriados pblicos, huelgas, etc.
El proceso urgente cumple la misin de resolver procesos contenciosos administrativos, que por su naturaleza sehacen ms resolutos que los tramitados en Ia via procedimental especial; sin embargo, en los lvzgados no solo se emiten sentencias, sino adems se
atiende al pblico, se llevan a cabo diligencias judiciales, se calica
Asumiendo que no ha sido declarada inadmisible, 1o cuai involucra ampliar los plazos, porque se conceder tres daparc subsanar, mas el tiempo que demore en llegar la notficacin
al justiciable y en absolver la inadmisibilidad.
Estamos frente a un supuesto de notificacin personal; es dec, aqul que tienen que llevar
la cedula a una direccin domiciliaria.
238
Comentorio Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencjoso Administratiuo
el trmite de los procesos, de aproximadamente mil trescientos procesosss judiciales entre otros cosas. Por ello, ponderando el grado
de necesidad que catactetiza a esta clase de procesos, consideramos
que 10 ms importante sera calificar la demanda denffo delplazo y
slo si es que las circunstancias particulares del caso no se adecuan
alanattnaleza delproceso urgente entonces reconducitlo al proceso
especial para ser atendido a travs de la va ordinaria y de ser urgente tratarlo como tal.
Paralelamente a todo 1o esbozado en este artculo, se hace pertinente mencionar que, independientemente de 1o negativo que nos
parcce la defensa dilatoria e innecesaria que en ocasones pueda
promover la parte demandada en esta clase de procesos, por ms
sumario que sea, no se puede pretender tutelar un derecho vulnerando otros. Por ello, no se puede tomar por vlido actos procesales
que no cumplan con los fines que persiga la forma [estructura y
modo] prescrita por Ley, salvo que exista causal de convalidacin
o subsanacin, porque si no se respeta las garantas procesales son
sancionados con nulidad, segn 1o regulado por el artculo l7l" y
siguientes del CPC.
Es pertinente recordar que la nulidad es la sancin por la cual la
ley priva al acto jurdico [en este caso acto procesal] de sus efectos
normales cuando en su ejecucin no se ha observado las formas

prescritas para ellose. Es profundamente diverso el problema del
defecto de requisitos, en vista precisamente del fin que persigueO.
Cuando ocurre un vicio procesal, este presenta tal importancia que
puede comprometer de modo sensible la idoneidad del acto pata
producir sus efectos jurdicos, por ello, la ley hace depender de 1 la
58
59
Cifra promedio de la cantidad de carga laborai declaada en el Drario Oficial El Peruano, el

dia 12 de enero del 2010.
ALSINA Hugo, "Las nulidades en el Proceso Civil, concepto y Funcin de las lormas procesales"; Ara Editores, Lima, 200. pp. 31 y 32. YaIe advertir que este es un concepto provisorio, porque la funcin de la nulidad, no es propiamente asegural el cumplimiento de las
formas, lino de los f,rnes asignados a estas por el Legislador, lo cual conviene destacarlo,
para evitar confusiones
CARNELUTTI Francesco. Op., cit., pg.397.
239
ineficacia del acto mismo, neficacia, que es vocablo bastante expresivo, significa'.la intrnsca insuficiencia del acto para producir sus efecto{r;
sin embargo, hay que destacar las posibilidades de convalidacin
para optar por la continuacin del proceso, pues al fin la celeridad
procesal tambin es una garantia procesal.
En ese orden de ideas y por las razones mencionadas, es trascendental dar cumplimiento a las formas previstas por ley para la
actuacin de los actos procesales, adems, conocer y comprender,
cul es el fin que persigue cada una de estas; porque desde un enfoque cientfico, el derecho procesal, no ha descartado ni soterrado su
funcin instrumental del derecho matera162.
Por ello en esta clase de proceso judicial es importante valotar
conjuntamente las garantias procesales y la pretensin urgente invocada, porque la sola admisin de este tipo de demandas es una
seal del grado de necesidad por la que puede estar atravezando el
justiciable y una alefia para atender esta clase de demanda con una
tutela diferenciada que demanda celeridad.
61
62
CARNELUTTI Franceso. dem., pg. 403

MONROY GALVEZ, Juan. Op. crf.,p9. l3'l
240
tramitan conforme al presente procedimiento las pretensiones no previstas en el artculo 26" de la presente Ley, con sujecin
a las disposiciones siguientes:
Se
28.1. Reglas del procedimiento especial

En esta va no procede reconvencin.
Transcurrido elplazo para contestar la demanda, el Juez expedir resolucin declarando la existencia de una relacin jurdica
procesal vlida; o la nulidadyla consiguiente conclusin del proceso por invaldez insubsanable de la relacin, precisando sus defectos; o, si fi.rere el caso, la concesin de un plazo, silos defectos
de la relacin fuesen subsanables.
Subsanados los defectos, e1 Juez declarar saneado el proceso
por existir una relacin jurdica procesal vlida. En caso contrario, lo declarar nulo y consiguientemente concluido.
Cuando se hayan interpuesto excepciones o defensas previas,

la declaracin referida se har en la resolucin que las resuelva.
Si el proceso es declarado saneado, el Auto de saneamiento

deber contener, adems, la fijacin de Puntos controvertidos y
la declaracin de admisin o rechazo, segn sea el caso, de los
medios probatorios ofrecidos.
Solo cuando la actuacin de los medios probatorios ofrecidos
1o requiera , el Ivez sealar da y hora parala reahzacin de una
audiencia de pruebas. La decisin por la que se ordena la reaiizacin de esta audiencia o se prescinde de ella es impugnable y
la apelacin ser concedida sin efecto suspensivo y con la caldad
de diferida.
Luego de expedido el auto de saneamiento o de realtzada la

audiencia de pruebas, segn sea el caso, el expediente ser remitido al Fiscal para que ste emita dictamen. Con o sin dictamen
fiscal, el expediente ser devuelto al Jvzgado, el mismo que se
encargar de notificar la devolucin del expediente y, en su caso,
el dictamen fiscal a las partes.
Antes de dictar sentencia, las partes podrn solicitar al Juez

la realizacin de informe oral, el que ser concedido por el solo
mrito de la solicitud oportuna.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. 11" al 1 \6", 424", 425" ,486" inc.6",
487", 488", 489", 491", 507", 509" al 518", 540" al 545";
Ley Proceso Contencioso Administrativo: arts. 12", 14",24",
LOPJ: art. 23",200".
Comentario
El procedimiento especial, viene a representar la va ordinaria63
o lata en esta jurisdiccin. La diferencia con la va procedimental
urgente, en primer lugar, se caracterizapot las clases de pretensiones
que son, porque en esta va son amparables todos aquellos casos que
no ameritan una tutela diferenciada de urgencia.
Asimismo, los plazos son mas latos, la etapa de saneamiento, se

realiza en un solo acto procesal, se admite todo tipo de medios probatorios y en este caso, la intervencin del Ministerio Pblico, como
dictaminador, es necesaria. Es decir, a pesar de la modificatoria
introducida mediante Decreto Legislativo 1067", las reglas de este
procedimiento, ha mantenido los rasgos generales establecidos en la
Ley 27584; solo podria decirse que ha introducido un control sobre
la intervencin fiscal, porque actualmente debern dictaminar en
o
Modelo de demanda en sta via procedimental en los anexos.
242
Comentaro Exegtico a lo Leg que regulo
eL
Proceso Contencioso Administratiuo
quince das; vencido dicho plazo, con o sin dictamen, ahora debern
devolver el expediente judicial bajo responsabilidad funcional.
Las reglas sealadas en este artculo parala va procedimental
especial4 son las siguientes:
1.
En esta va no procede reconvencin
La reconvencin viene a ser una accin o pretensin independiente y autnoma, deducida por el demandado, en el escrito de
contradiccin de la demanda, con el objeto de que el Jvez la resuelva por los mismos trmites y en una sola sentencia. Dicha contrademanda en este proceso no es procedente, esta precisin es importante porque la parte demandada solo debe limitarse a contestar la
demanda, por mandato expreso de la Ley.
En la legislacin espaola,la figura de la reconvencin ha sido rechazada por la jurisprudencia, ya considerndola incompatible con
la esffucfura del proceso contencioso administrativo, ya porque la
contestacin tiene por objeto exclusivo defender la impugn ada actividad administrativa, no admitiendo otra que haya tenido propio
procedimiento administrativo y sea factible de independiente recurso del interesado particulars.
En la legislacin argentina, la reconvencin es un instituto de

infrecuente utilizacin en el proceso contencioso administrativo;
en ocasiones es el Estado quien plantea la reconvencin, en ste
proceso, frente a la demanda de un particular por cumplimiento de
un acto administrativo que aqul estima irregular. En estos casos,
el Estado debe reconvenir por Lesividad, de este acto, siempre y
64
Vase Fiujograma del proceso contencioso administrativo va procedimiento especial en

Anexos.
65
AGUNDEZ FERNANDEZ, Anronio., Op.,cit.,
243
358.
cuando no haya podido ejercer la potestad revocatoria en sede admi

nistrativa por configurarse los limites establecidos por Ley. Aunque
el Estado tambin puede sin reconvenir, oponer la nulidad del acto
como defensa.
2.
Transcurrido el plazo para contestar la demanda, el Juez expedirz
2.1
Resolucin declarando la existencia de una relacin jurdica procesal vlida

En este punto, es importante reparar que a pesar de no encontrarse regulado en esta norma procesal, los casos que
el demandado no conteste la demanda no quita que por la
supletoriedad del CPC, en tales circunstancias se declare
su rebelda antes de continuar con el siguiente acto procesal. Es decir, de no haber contestacin, de acuerdo a las circunstancias7, se declarala rebelda y la existencia de una
relacin jurdica procesal v lida.
En caso de, existir contestacin de demanda, esta es califtcada valorando principalmente la oportunidad de la presentacin, la idoneidad en la representacin y la viabilidad
de los elementos probatorios ofrecidos. En caso que haya
cumplido con los requisitos formales y de procedencia, sealadas en el artculo 442" del CPC, se tendr por admitida
a trmite; acto seguido, y previo segundo filtro de calificaoo CASSAGNE,
6t
Juan Carlos., Op.,cit.,Tomo II.,pg.28.

Para declarar la existencia de una relacin jurdica procesai vlida, en todos los casos,
previamente, se debe efectuar, el segundo hltro de calificacin, el cual comprende, el anlisis y/o verificacin de la concurrencia de las condlciones de la accin y los prepuestos
procesales.
244
Cornenta.no Exegtico a lo LeA que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
cin, se proceder a declarar la existencia de una relacin

jurdica procesal vlida.
2.2
Resolucin declarando la nulidad y la consiguiente conclusin del proceso por invalidez insubsanable de la relacin, precisando sus defectos.
Esta parte de la norma, se refiere al caso que el demandado
no haya formulado excepciones o defensas previas, sino que de
lamera contestacin de la demanda y/o del segundo filto de
calificacin efecnrado antes de sanear el proceso, se advierta la
existencia de algn vicio procesal, de natrLraleza sustancial, que
impida la continuacin del proceso. En estos casos, se trata de
un vicio procesal insubsanable que no ha podido ser detectado
al calificar la demanda por falta de elementos suficientes o por
deficiente calificacin en la etapa postulatoria.
Cualquiera que sea la razn, estos vicios procesales, estn

referidos a la ausencia de alguna condicin de la acciny I o
de los presupuestos procesales, con cuya inconcurrencia no
puede establecerse una relacin juridica procesal vlida.
2.3 Resolucin concediendo un plazo, si los defectos de la

relacin fuesen subsanables
En este caso, se trata de un supuesto que habiendo o no

contestado la demanda antes de sanear, se advierte la existencia de vicios procesales subsanables, en dicho caso, de
ser advertido por la parte contraria o por eI Juez, tratndose de circunstancias que pueden ser subsanables, el Jvez
concede vn plazo para que el interesado pueda corregirio
y de hacerlo continuar el proceso, porque lo advertido no
lesiona la esencia de la relacin jurdica; en caso de no subsanar dentro del plazo establecido, se declarar la nulidad
de todo 1o actuado y por concluido el proceso.
24s
2.4
Subsanado los defectos, el Juez declarar srneado el proceso, por existir una relacin jurdica procesal vida.
En caso contrario lo declarar nulo y consiguientemente
concluido
Las nulidades se distinguen entre aquellas que afectan a los
elementos esenciales necesarios del acto y los que afectan a
elementos accesorios o tiles. Se considera esenciales a los
que se refiere ala capacidad, legitimacin, etc. La omisin
de un elemento esencial, es causa de nulidad absoluta, la
de un elemento accesorio es causa de nulidad relativa8.
Dicha diferencia, marcar la trascendencia de la afectacin
que puede acaffear en un proceso; la clase de vicio procesal
existente amerita ser valorada desde una ptica de defensa
a los fines del proceso; porque si bien es cierto no se puede
afectar los fines del proceso contencioso administrativo por
formalismos que pueden ser subsanados, tambin es cierto,
que esta finalidad ruitiva no puede ser entendida desde una
ptica parcalizada, en aras de preferir el proceso, cuando
carece de algn elemento sustancial que impide establecer
una relacin jurdica procesal vhda.
En esa lnea de ideas, de advertirse la existencia de un vicio procesal relativo se concede un plazo parala subsanacin, bajo apercibimiento de declarar nulo y consiguiente concluido el proceso; lo
cual es ejecutado, en caso que el interesado no cumpla con el cumplimiento de 1o ordenado.
Cuando se hayan interpuesto excepciones o defensas previas, la
declaracin referida se har en la resolucin que las aprueba.
La norma procesal no ha limitado las excepciones oponibles en

este proceso, por ende, recurriendo a la aphcacin supletoria del
Francesco, "Las formas de la defensa judicial de los derechos, n.15. Citado
por: Hugo Alsina,; Op.,cit.,.40.
os CARNELUTTI,
246
Cornentano Exegtico a
Lo
Leg que reguLct el Proceso Contencioso Adtnintstrcttiuo
CPC; en primera cuenta, todas podran ser formuladas. La clasicacin tradicional de las excepciones nos conduce a subdividirla en
excepciones dilatorias o perentorias; las primeras, destinadas a denunciar la existencia de un vicio procesal subsanable, por lo que de
advertirse, exigirse y cumplirse se continuar con el proceso; mientras que las segundas, estn referidas a vicios procesales insubsanables, por lo que de ser amparadas generan la conclusin del proceso.
Como ya se ha mencionado, en este TUO no se ha regulado

especficamente lo concerniente a las excepciones, por ello resulta
aplicable supletoriamente el CPC, para su tratamiento procesal.
Artcalo 446".- EI demandado solo puede proponer las siguientes
excepciones:
L
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
lncompetencia;
Incapacidad de/ dernandante o de su representante;
Representacin defectuosa o insuficiente del demandante o
del demandado;
Oscuridad o ambiguedad en el modo
de
proponer la demanda;
Falta de agotamiento de la va adminstratfua;

Falta de legitimidad para obrar del demandante o del demandado;
Litispendenca;
Cosa luzgada;
Desistimiento de la pretensin;
10. Conclusin del proceso por conciliacin

11. Caducidad;
I2.
Prescripcin exfintiva; y,
13.
Convenio arbitral.
o transaccn;
De la relacin que ofrece el CPC, se puede sealar'que en caso

de proponerse y ampararse las excepciones sealadas en los numerales:I,5,6,J,8,9,10, 1I, 12 y 13, podria acaftear la conclusin del
247
proceso. En cambio, respecto de los seaiados en los supuestos:

2,3,4, pueden generar una condicin suspensiva, otorgndoseles un
plazo prudencial para subsanar y continuar el proceso, bajo apercibimiento de darse por concluido en caso de incumplimiento.
Ahora bien, en caso de proponerse alguna de las excepciones

procesales citadas; sin asidero legal o sin evidencias que sustenten
1o indicado, sern declaradas infundadas; en este caso, en la misma
resolucin se declara la existencia de una relacin jurdica procesal
vlida.
En los procesos contenciosos administrativos pueden ptoponer

todas las excepciones citadas; sin embargo, suelen proponerse principalmente las siguientes excepciones :
L. Falta
Agotamiento de lava administrativa

Lo comnmente cuestionado es que el administrado no ha cumplido con agotar todos los recursos del proceso administrativo;
cuestionamiento de trascendental importancia, porque a la luz
del artculo148" de Constitucin Politica, soio pueden recurrir
al Poder Judicial para acconar en esta va, si la actuacin administrativa ha causado estado; asimismo, porque segn el articulo 20o precitado constituye un requisito de procedencia. Con
esta excepcin, no slo se denuncia la omisin del administrado
de agotar la va previa, sino tambin que de hacerlo lo habria
r
e aliz
de
ado indebidamente.
LaLey 27444, (LPAG), artculo 207" y siguientes, ha establecido cuales son los recursos que pueden ser utilizados en un proceso administrativo; sin embargo, a pesar de existir tres tipos de
recursos administrativos : reconsideracin, apelacin y revisin;
se tiene que tener en cuenta que cada entidad pblica regula su
propio procedimiento recursal en su TUPA. Por ende, si el acto
impugnado fue emitido por un rgano que constituye instancia nica, entonces solo podra caber reconsideracin (art.208',
Ley 27444); en otros casos, podr utilizarse tanto la reconside248
comentario Exegtico a la Ley que regula eI Proceso Contenuoso Administratiuo
racin como la apelacin conjuntamente y en otros, hasta inclusive el recurso de revisin; mas la diferencia depender de las
reglas de procedimiento establecido por la entidad demandada
en su texto nico de procedimientos administrativo.
Entonces, para determinar si se ha agotado la va administrativa
no basta tener a la vista el acto administrativo, emitido por una
autoridad, sino adems verificar que e1 procedimiento se haya
agotado vlidamente segn las reglas establecidas en el TUPA.
Existen ocasiones en las que los administrados creyendo errneamente que deben o pueden vtrzar los tres recursos admi
nistrativos pierden tiempo utilizndolo y cuando deciden acudir
al Poder Judicial ya oper el plazo de caducidad. En otras ocasiones, sucede 1o contrario, pensando que ya agotafon todas las
instancias recurren al Poder Judicial, donde al determinar que
falta algn pronunciamiento definitivo se ampara este tipo de
excepcin de falta de agotamiento, porque no habria terminado
todo el procedimiento recursal; 1o cual no es amparable si la
misma entidad ha provcado el error.
Por offo lado, existe reiterada jurisprudencia e inclusive precedente constitucional de observancia obligatoria que establece
que no es necesario exigir el agotamiento de lava en casos que
se cuente con manifiesta negativa dela entidad pblica por acceder a la pretensin de nattxalezaprevisional; asimismo, cuando la demancla sea formulada por tercero, tampoco es exigible
el agotamiento de la via administrativa (vase: art. 21o, fUO).
b.
Competencia
Otro cuestionamiento usual es la falta de competencia, ya sea
material o territorial; el primero cuando 1o pretendido en la demanda es declarar la nulidad de reglamentos, decretos supremos o ejercer control constitucional sobre determinados dispositivos legales de mbito general o en el segundo caso porque
es planteado sobre actuaciones administrativas sucedidas en
249
Lissett Loretta Monzrr Va]encia de Echevarra
jurisdicciones donde existe Juez Contencioso Administrativo,
Civil o Mxto.
En cuanto a la competencia material, se ha tenido experiencia

de casos en los cuales se coioca como petitorio la inaplicabilidad de dispositivos infralegales que han sido recurridos en la
va administrativa y frente a cualquier respuesta de la Administracin, entienden por agotadalavia administrativa y como
tal inician un Proceso Contencioso Administrativo, solicitando
la inaplicacin de normas [Decretos Supremos, Reglamentos,
Ordenanzas, etc] y en virtud del artculo 9" numeral 1 de la
Ley que establece la facultad efectuar control difuso, solicitan
que se ejerza control constitucional y se ordene su inaplicabilidad. Como se sabe, la competencia para ejercer control constitucional, sobre dispositivos legales e infralegales, est a cargo
del ltez Constitucional; 1o cual a veces es confundida con la
contenciosa administrativa.
En cuanto a la competencia territorial, se sabe que es improrrogable, pero el demandante solo tiene dos opciones, demandar
en el lugar donde se produjo la actuacin impugnable o en el
lugar donde domicilia el demandado.
veces sucede que los justiciables consideran que absolutamente todos los procesos contenciosos administrativos debe ser
atendidos por los Jueces de dicha especialidad; sin embargo,
no siempre es as, pues en virtud de lo establecido en el ltimo
prrafo del artculo 10" del TUO, en los lugares donde no haya
esta especialidad, ser competente el luez Civil y en su defecto
el luez Mixto. Dicha salvedad es importante, porque existen
rganos jurisdiccionales descentraltzados, como los mdulos
bsicos de Justicia, donde operan Jueces de primera instancia,
que segn la norma citada, estn llamados a resolver esta clase
de controversia, en la jurisdiccin asignada a su cargo.
Caducidad
El plazo de caducidad para formular la demanda se encuentra regulado en el artculo 19" del presente TUO, sin embargo,
250
Comentono Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
cuando en la etapa postulatoria, no se cuenta con documento,

que demuestre la fecha de notificacin del acto administrativo
que agot Ia via administrativa, no se puede advertir si el derecho de demandar en sta vaha caducado, por 10 cual son admitidas, en virtud del Principio de Favorecimiento del Proceso.
En estos casos, si la parte demandada cuenta con prueba que
demuestre que la caducidad ha operado, esta excepcin puede
ser amparada; salvo que se trate de una noticacin defectuosa,
que no puede ser convalidada o subsanada. En estos supuestos, el luzgador no tendra forma de saber que la demanda era
extempornea porque al calificarla no tena los elementos de
valoracin que fue ofrecida por la parte contraria en el escrito
formulando esta excepcin.
Los actos administrativos que agotaron Ia via, con silencio administrativo negativo, no generan cmputos de plazo para interponer demanda. Acorde con el artculo 188", numeral 188.5
de la Ley 27444, est regulado que este silencio administrativo
no inicia cmputo de plazos ni trminos para su impugnacin.
Por ello, a pesar de haber vencido eI plazo de la Administracin para absolver el recurso administrativo sigue obligada a
responder hasta que sea notificada con la demanda; por tanto,
la excepcin de caducidad en este caso no prosperara.
d.
Prescripcin
A pesar de que los plazos para presentar la demanda son de
caducidad, existen supuestos, en 1o que la prescripcin es oponible, enrazn al derecho que persiguen, toda vez que hay dispositivos legales que contemplan ciertas peticiones administrativas, sujeto a plazo de prescripcin.
Los plazos de prescripcin en general lo establece el Cdigo Ci-
vil, art. 2001'; y en otros casos, algunos dispositivos especiales

sealan los supuestos y los plazos para cada uno; por ello, se
tendr que determinar caso por caso; particularmente, respecto de aquellos que se demande una pretensin indemnizatoria;
pues a pesar de encontrarse contemplada, no se ha establecido
las reglas especiales que regulen su procedimiento.
25t
Al resolver esta excepcin hay que tener presente que los plazos
fijados en el artculo 19" del TUO son de caducidad, por tanto
no pueden ser invocados para formular excepcin de prescripcin porque son dos cosas distintas; principalmente porque los
plazos de caducidad estan referidos al tiempo para accionar y
son mucho menores a los de prescripcin que se refiere al mismo
derecho reclamado y de ampararse la caducidad no tendra sentido [a travs del proceso contencioso administrativo] invocar la
falta de prescripcinpafa activar este proceso porque implicara
vulnerar los plazos de caducidad; salvo que se trate de derechos
previsonales donde la afectacin se produce mes a mes.
3.
Despus de analizar la procedencia de la demanda y determinar que s cumple con los presupuestos procesales y las condiciones de la accin, se procede a emitir el auto de saneamiento, donde se consigna lo siguiente:
Ante todo, es pertinente sealar que el "auto de saneamiento" 6e,

es una resolucin, que condensa varios actos procesales; entre los
que se encuentran 1o siguiente.
3.1
3.2
3.3
Declaracin, de la existencia de una relacin jurdica procesal vlida.

La fijacin de los puntos controvertidos.
La callftcacin de los elementos probatorios, ofrecidos por
las partes del proceso; pudiendo ser admitido o rechazado.
De no haber ningn elemento susceptible de actuacin, se
dispone remitir el expediente al Ministerio Pblico para
que emita el dictamen fiscal correspondiente.
3.3.a. En caso, de contar con algn elemento probatorio susceptible de actuacin [Declaracin de pate,
testigos, pericia u otro] se sealar fecha para la
os Modelo de Auto
de Saneamiento, vase Anexos.
252
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Adrrnistratiuo
actuacin probatoria, la cual se llevar a cabo en

audiencia.
3.3.b. En caso de haber apelacin, ser concedida sin

efecto suspensivo y con la calidad de diferida.
3.3.c. Finalizada la audiencia,
remitir los autos al Ministerio Pblico para que emita el dictase dispone
men fiscal correspondiente.
La decisin que decide rcalizar o prescindir de

la audiencia de pruebas es inimpugnable"
El auto de saneamiento, puede ser apelado; en
cuyo caso, se concede sin efecto suspensivo y
con la caldad de diferida. Es decir, contina el
curso del proceso, y solo si es apelada la sentencia, se eleva al superior para que, anule o
revoque.
El saneamiento procesal es conocido como principio de inmaculacin del proceso y est vinculado al principio de economa
procesal, dado que tienen finalidad comn, purificar el proceso de
algl:n vicio que pueda afectar la relacin jurdica procesal y con ello
impedir sentencias inhibitorias, para evitar esfuerzo desplegado tanto por los justiciables como por el aparatojudicialT0.
En el proceso contencioso administrativo, como se puede apreciar, el "saneamiento procesal" cumple un rol trascendental porque
es ia parte medular del proceso, pues en un solo acto no solo se
rcaliza el segundo filtro de calificacin antes de declarar saneado el
proceso, sino que adems y despus de ello, en una misma resolucin, realizan otros actos procesales tendientes llevar al proceso a
etapa de sentencia.
70 HURTADO REYES, Martin., Fundamentos

Idem, Lima-Per., 2009, pag. 446.
2s3
de Derecho Procesal
Civil, Primera Edicion,
Lissett Loretta Monzn Valencia de Dchevara
En tal virtud, el auto de saneamiento viene a ser una resolucin

de vital importancia, porque all se determinarla ftjacrn del punto
controvertido, trascendental para detetminar sobre qu va gtar la
decisin judicial y la admisin y actuacin de los medios probatorios ofrecidos por las partes. En caso que se haya planteado cuestiones probatorias, como tachas u oposiciones, despus de haber puesto a conocimiento del demandante, puede tambin ser resuelta en
este auto de saneamiento o actuat el medio probatorio cuestionado
dejando pendiente de valorar su eficacia al momento de sentenciar.
Finalmente, cabe precisar que si proponen excepciones procesales y estas son declaradas infundadas, en ese mismo acto se deberia
proceder a emitir el auto de saneamiento sin ms trmite, como una
medida de celeridad. Ahora bien, se ha visto que, antiguamente,
en una sola resolucin se resolva todo, generando una resolucin
conteniendo varias resoluciones; lo cual puede generar confusin
al justiciable, porque esa tcnica solo podra ser entendida por el
abogado; por eso, el discurso que reitera la Academra de la Magistrat;:ra respecto delaredaccin de resoluciones judiciales apunta a
que se guarde la diagramacin necesaria para hacer legible las resoluciones o que cada pedido tenga su propia resolucin.
4.
La sentencia ser emitida dentro del plazo de quince das desde la fecha del informe oral, desde la notificacin a las partes
del dictamen fiscal o desde la devolucin del expediente por el
Ministerio Pblico
El plazo de quince
das para sentenciar, es una exigencia legal

que demanda ciertas condiciones humanas que a veces depende de
la complejidad del caso y la cantidad de causas en ese estado.
El dictamen fiscal es notificado a las partes a fin de que puedan

proponer alegatos escritos u orales. En el segundo caso, el informe
oral debe ser solicitado dentro del plazo de tres das desde que fue
254
Comentario Exegtco o la Ley que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
notificado el dictamen scal; porque es concedido por el solo mrito

de la solicitud oportuna. De ser el caso, el ltzgado fija una fecha
para que las partes procedan a informar y se encarga de notificar
de manera a todas las partes [cuidando que entre la notificacin y
el acto procesal medien los tres das]. Llegada la fecha sealada, se
lleva a cabo el informe oral, en caso que haya inasistencia, se deja
constancia del hecho y queda el expediente listo para sentenciar,
fecha a partir del cual se comienz a a conta los quince das.
Conforme se puede apreciar, a pesar que el procedimiento especial, tiene reglas propias que 1o diferencian del proceso civil; en
su esencia se sirve de las instituciones all establecidas porque finalmente son asuntos procesales.
En los inicios de sta clase de proceso, especialmente con la

entrada en vigencia de la Ley 27584, en el ao 2002,la va ordinaria
era la del proceso abreviado sealado en el CPC; con posterioridad, fue modificadapor el proceso especial, marcando sus propias
pautas; sin embargo, en la ptcttca,las partes recurren a todos los
mecanismos procesales posibles para defenderse, 1o cual dilatan la
secuencia del proceso. Si solo nos guiaramos de las reglas del procedimiento especial, quizs el proceso sera mucho ms rpido, pero
no es as, los justiciables suelen presentar varias excepciones a la
vez, tachas contra los documentos ofrecidos como medios probatorios, nulidades, intervencin litisconsorcial, acumulacin de procesos, desistimiento parcial, formas anticipadas de conclusin, etc.
lo cual genera que este proceso sea parcialmente regulado con el
En otras legislaciones, las reglas procesales del proceso contencioso administrativo se encuentran expresamente contempladas de
manera independiente; es ms, esta temtica es comprendida dentro
de la disciplina denominada Derecho Procesal Administrativo, que
si bien es cierto es parte del Derecho Procesal, tambin es cierto que
255
Lrssett Loretta Monzn Valencia de Echevarra
tiene un tratamiento propio no solo en sede judicial sino desde su

iniciacin en sede administrativa.
JURISPRI-IDENCIA:
CASACTN
(Nulidad
N'
744-2002 LMA
de sentencia
El Peruano, 01 dejulio
por
de
no
fijar punto controyeftidott
2004
La sala transitoria de derecho constitucional y social de la corte suprema

la repblica, Lima, treinta de julio del dos mil tres.-
de
justicia de
Sexto: Que, la nulidad absoluta se presenta siempre que un acto procesal (o actos
procesales cuyo conjunto hacen el proceso) adolezca de una crcunstanciafijada en las leyes
procesales como necesaria para que el acto produzca sus efectos normales,' en tal sentido,
cabe advertir que Jrente a un vicio de tal consideracin, cualquier rgano jurisdiccional por
el solo lrccho de serlo tiene lo que en doctrina se llama potestad nulificante del juzgador y que
ha sido acogida en el artculo ciento setentsis inJine del Cdigo Procesal Civil;
Sptimo: Que, el inciso cuarto del artculo ciento veintids del Cdigo Adjetivo, de
aplicacin supletoria, establece que las resoluciones contienen la expresin clara y precisa
de lo que se decide y ordena, respecto de todos los puntos controyertidos, caso contrario se
incurre en causal de nulidad, segn lo prev expresamente el segundo prrafo de la citada
norma procesal;
Octavo: Que, el a quem ha omitido pronunciarse sobre el curso de apelacin en el

extremo sobre la compensacin que dedujera la emplazada por los prstamos otorgados a/
demandante, transgrediendo, de esta manera, formas esenciales, debiendo reponerse al estado donde se cometi el vicio o error,
Noveno: Consecuentemente, la resolucin de mrito al no responder a lo actuado en el
proceso, transgrede la garanta constitucional contemplada en el artculo ciento treintinume
inciso quinto de la Carta Magna; RESOLUCIN: Por estas consirleraciones: declararon
FUNDADO el recurso de casacin interpuesto por (...)
CASACIN N" 2312-2OOS. LIBERTAD
Lima,
09 de diciembre 2008.uCoherenciq entre el pettorio
y lo sentenciado"
Corte Suprema de Justicia de la Repblica, Sala de Derecho Constitucional y Social

Permanente. Vocales Supremos Rodrguez Mendoza, Gazzolo Villata, Pachas Avalos, Ferreira Vildzola y Salas Medina; se emite la siguienre sentencia:
256
Comentano Exegtico a la Leg que regulo eI Proceso Contencioso Administratiuo
Quinto: Que, en consecuencia, lo resuelto en la sentencia de vista, per s no puede

constituir afectacin del debido proceso, ya que lo resueho guarda correspofldencia lgica
con el petitorio contenido en Ia demanda y la fiacin de puntos controtertidos, sin que
la valoracin probatoia efectuada en las instancias de mrito pueda ser objeto del recurso
extraordinario,
CASACTN
N"
558-2008. HUAURA
09 setiembre del 2008, t(Exigencia de

controvertidos fij ados t'.
Lima,
lo s
puntos
pronunciarse en sentencia sobre todos
Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Sala de Derecho Constitucional y Social

Permanente. Vocales Supremos: Rodriguez Mendoza, Gazzolo Villata, Pachas Ayalos, Ferreira Vildozola, Salas Medina.
Sexto: Que, sin embargo, revisada la sentencia de primera instancia de fojas trescieny cinco, de fecha yeintids de marzo de dos mil sete aparece que el A quo no
se ha pronunciado expresamente sobre el segundo punto controyertido mencionado en el
corsiderando anteror, contraviniendo as las prnisiones que contienen los incisos 3 y 4 del
artcalo 122 del Cdigo Procesal Civil.
tos sesenta
Stimo: Que, igualmente, el Colegiado Superior en la sentencia impugnada de fojas

cuatrocientos sesenta y siete defecha ocho de enero de dos mil ocho, tampoco se pronuncia
sobre dicho punto controvertido, a pesar que la entidad demandada en su recurso de apelacin defojas trescientos nottenta y seis lo seal como una de las omisiones o errores del Juez
incurri en su resolucin, precisando la naturaleza del agravio y sustentando su pretensin
impugnatoria, es ms, la sentencia impugnada lo menciona expresamente en su undcimo
considerando, pero omite analizarlo, bajo el argumento de que este extremo "tendr que ser
analizado en su momento"; inobseruando con ello lo estipulado en el artculo 122 incisos 3
y 4 del Cdigo adjetivo (...).
CA SACIN N " 2 7 O2-2 OO 7 - CUS CO

EI Peruano, 30/06/2008, p.22370
Reconduccin el proceso especial, procede si no genera indefenson
Quinto.- Que, en cuanto a la causal in procedendo,
admitida en la yia
reJiere que
la demanda ha sido
abrniado cuando dicho procedimiento ya no se encontraba

gente a partir de la Ley 28531, por lo que cotesponda admitirse a tmite en a de proceso especial; no obstante ello, fue regulaizado por el A-quo, en forma aptifa diez meses
dupus mediante una aclaracin, lo que contrayiene el artculo 406" del Cdigo Procesal
Civil; que en el cargo as denunciado no puede prosperar, dado que si bien dicha situacin
procesal ha sido regularizada por el propio Juez de la causa enfecha posterio4 no obstante,
no se connota perjuicio a las partes procesa/es ni a la tramitacin del proceso tanto ms
cuando dicha situacin procesal ha permitido otorgar mayores garantas al contradictorio
conforme al considerado por el Ad-quem, no acreditando la recurrente en este extremo endel proceso
contrarse perjudicado con el acto procesal denunciado y no cumpliendo tampoco con precisar la defensa que no pudo realizar como consecuencia directa del acto procesal cuestionado.
257
CASACIN N' 1 747.2007-ICA

EI Peruano, 30/06/2008, p.22351
(Auto de saneorniento
debe contener la expresin clala y concreta de los puntos
contrcvertidos"
"Por consiguiente se concluye que la sala de merito ha incurrido en contrayencin al
inciso 4) del numeral 122 del Cdigo Procesal Civil, que pret' que las resoluciones judiciales
deben contener la expresin clara y precisa de todos los puntos controvertidos, habiendo resuebo sobre ltechos que no han merecido un pronunciamiento oportuno; conforme al recurso
de apelacin y al escito defojas trescientos dos respecto al periodo de huelga, presentado antes de que se emita la resolucin casada situaciones que no causan certeza deljuzgador de lo
all decidido, afn de determinar de manerafehaciente si procede o no la presente demanda,
resultando por tanto insujiciente lo razonado por la sala de merito en su resolucin superior"
28.2 Plazos
Los plazos
prnistos en esta ley
se
computan desde el da siguiente de recibida la noti-
fcacn.
Los plazos aplicables son:
a)
Tres das para interponer tacha u oposiciones a los medios probatorios, contados desde la notificacin de la resolucin que los tiene por ofrecidos;
b)
Cinco das para interponer excepciones o defensas, contados desde la notif;cacin de la demanda;
Diez das para contestar la demanda, contados desde la notifcacin de la

resolucin que la admite a trmite;
d)
Quince das para emitir el dictamen fiscal o dnolver el expediente al rgano

jurisdccional, contados desde su recepcin;
e)
Tres das para solicitar informe oral, contados desde la notificacin de la resolucin que dispone que el expediente se encuentra en el estado de dictar
sentencia;
fl
Quince das para emitir sentencia, contados desde la vista de la causa. De no

haberse solicitado informe oral ante el Juez de la causa, el plazo se computara
desde la notificacin a las partes del diaamen fiscal o de la deyolucin del
expediente por el Ministerio Pblico.
Cinco das para apelar la sentencia, contados desde su notifcacin.
258
Las noticaciones de las resoluciones que se dicten en el proceso se efectuarn mediante sistemas de comunicacin electrnicos
o telemticos, tales como el correo electrnico, Internet u otro

medio idneo que permita confumar fehacientemente su recepcin, salvo cuando se trate de las siguientes resoluciones:
El traslado de la demanda, inadmisibilidad o improcedencia;
La citacin a audiencia;
El auto que se pronuncia sobre el saneamiento procesal,
fijacin de puntos controvertidos, saneamiento probatorio
y/o eI juzgamento anticipado;
La sentencia; y,
Las otras resoluciones que elluez disponga motivadamente.
Las resoluciones mencionadas se notificarn mediante cdula.
Para efectos de la notificacin electrnica, las partes deben

consignar en la demanda o en su contestacin una direccin electrnica, bajo apercibimiento de declararse la inadmisibilidad de
tales actos postulatorios.
La notificacin electrnica surte efectos desde el dia siguiente

que llega a la direccin electrnica.
Concordancia:
Ley
N'
27479. Publicada el (25-01-01)

Ley No 27444. Publicada el (10-04-01)
Ley No 27291,. Publicada el (23-06-02)

D.S. 060-2001-PCM. Publicada el (01-06-01)
259
Comentario:
Esta innovacin ha sido introducida como un mecanismo de celeridad en el proceso contencioso administrativo, como parte del sistema de creacin del expediente virtual y como una altern ativa para
satisfacer la necesidad de ut:J:izar nuevas tecnologas en la Administracin Pblica, parabrindar ala ciudadana mejores servicios.
La notificacin electrnica no es un simple correo electrnico,
sino un instrumento que cumple los requisitos que establece la legislacin con respecto a las Notificaciones Judiciales. Para dicho
fin, los abogados deben registrarse de manera voluntaria y gratuitaTra travs del portal electrnico del Poder Judicial, donde se les
asignar una Casilla Electrnica a travs del cual se le remitirn las
Cdulas de Noticacin Electrnica, que registrar la fecha de recepcin para computar el plazo procesal. Cada vez que ello ocurra,
ser generado un registro del cargo en la Central de Notificaciones
y simultneamente en el Juzgado que mand librar la notificacin.
Las resoluciones judiciales remitidas por esta va podrn ser vistas por internet accediendo a la Casilla Electrnica asrgnada La notificacin es virrual y la Cdula est conformada por un cdigo que
tendr el mismo valor de la notificacin actual. Dicha innovacin,
pretende recortar los tiempos inutilizados durante el proceso debido
a la notificacin, as como evitar la devolucin de cdulas los cuales
generan dilaciones de los procesos judiciales.
pesar de que mediante Ley 27419, de fecha 25 de enero del

2001, se facult el uso de la notificacin por medio de correo. Recin
el 15 de abrildel2005 se efectu la primera notificacin electrnica
a nivel nacional, en la Corte Superior de Justicia de Lima Norte.
Actualmente no es utilizado en todas las Cortes Superiores de Justicia de la Repblica; en el caso de Lima, se ha implementado todo
el sistema, y ha empezado a utilizarse con ciertos contratiempos,
por falta de ciertos detalles; sin embargo, todo apunta a que todas
7t
El registro puede ser vitual accediendo por la pgina institucional del Poder Judicial o
travs
de : http
/ /casillas .pj. gob.p e / sino e
260
las resoluciones sean notificadas electrnicamenteT2; especialmente

porque mediante Resolucin Administrativa N" 356-2009-CE-PJ73
de fecha 26 de octubre de12009, se dispuso la obligatoriedad de que
los Juzgados y Salas especializadas en 1o contencioso administrativa
exijan consignar direccin electrnica bajo advertencia de declarar
inadmisible la demanda.
Acorde con las disposiciones de este artcuIo 29" del TUO, se

ha dispuesto que las resoluciones de mero trmite, sean notificadas
electrnicamente, excluyendo de este clase de emplazamiento a los
autos y sentencia, que dada su naturaleza por ahora, seguirn siendo notificadas por cdulas, a travs de notificacin personal; por
ello, consideramos que, si la intencin es agtlzar los procesos, ahorrando los tiempos muettos que genera el emplazamiento personal,
sera mejor que sta normativa tambin permita emplazar electrnicamente los autos y sentencias para que el proceso realmente vaya
tan clere como se pretende; porque por ahora, mientras las intenciones del Poder Judicial es que todo se notifique electrnicamente, este TUO prohbe notificar las resoluciones ms trascendentales
dentro del proceso, lo cual por ahora es una contradiccin, quizs
las prximas modificaciones legislativas contemplen la posibilidad
de notificar todo electrnicamente.
Del Acto de notificacin
Se
7a
trata de un acto de informacin dotado de formalidades pre-
"Innovacin electrnica, una realidad en este trimestre", en "Ei Magistrado" Magazn del
Poder Judicial, Lima-Per., Ao 01-
N". 10- Febreo 2010, pg. 16

Documento publicado en portal electrnico del Poder Judicial [Consulta 22 deMarzo 2010]
[en lnea]
http://www.pj.gob.pe,/CorteSuprema/cepj/documentos/RA*N*356_2009_CE_
PJ.pdf
Para realtzar una notificacin personal, previamente, el asistente judicial de notificaciones
del Juzgado, debe elaborar la cdula de notrficacin. Dicha labor, implica descargar los
datos de la esolucin y el domicilio procesal ofecido por las partes, en el sistema de notificaciones; luego se imprime, se adjunta una copia de la resolucin y los actuados que sean
anexo de la mrsma; dicha labor tiene que repetirse por cuantas partes haya en cada expediente. Luego, las cdulas debidamente armadas, son entregadas al personal de la Cental de
Notihcaciones, quien a su vez las remite a otra persona de dicha dependencia, [encargadas
de cada distrito] para que lo lleve personaimente al domicilio de los justiciables; finalmente,
consumado el acto de notificacin a la persona interesada, se registra ei cargo en el sistema
de la central de notificaciones y se devuelve al Juzgado.
261
ceptuadas para el caso. El formalismo no es una disposicin caprichosa sino que se justifica por el carcter traslativo de una resolucin
procedente de la autoridad, 1o que supone su incidencia en la esfera
juridica de la persona del destinatario; con 1o cual las exigencias
se hallan justificadas en el deseo de salvaguardar la seguridad del
particular7s. Asimismo, es el acto que permite conocer el momento
de la ecacia de las decisiones, en esencia es un acto de garantia
tanto para las partes como para el rgano judicial, preocupado por
enrumbar correctamente el curso del proceso.
En este apartado se hace necesario mencionar que la notificacin es un acto procesal, que debe efecruarse y documentarse en
forma legal; porque permite poner a conocimiento de las partes del
contenido de las resoluciones, para tomar conocimiento de 1o expresado por el Juez durante el procesoT y como tal ejercer el derecho
de defensa.
Se entiende por notificacin, un acto generalmente secretarial,
mediante el cual se pone a conocimiento de las partes y de terce-
ros las providencias judiciales; constituye un acto procesal de suma

importancia, pues sin esa comunicacin las providencias seran secretas y las partes careceran de oportunidad para contradecirla y
por 1o tanto para ejercitar el derecho constitucional a la defensaTT.
Desde esa perspectiva o en ese contexto, la notificacin pasa de ser
un mero acto procesal a ser una garanta constitucional del derecho
a la defensa.
En nuestro ordenamiento, la regla principal, se encuentra establecida en el art. 155" del CPC, que a la letra dice:
"El acto de Ia notificacin tiene por objeto poner en conocimiento de
los interesados el contenido de las resoluciones judiciales. El Juez,
76
FERNANDEZ FERNANDEZ, Juan Jos e Isabel-Cecilia del Castillo Vsquez. Manual de

Notificaciones Administrativas. Segunda edicin, Thompson Civitas, Madrid. 2004, pg. 61.
ROSEMBERG, Leo. "Tratado de Derecho Procesal Civil". Tomo I, [1951], Ara Editores,
7'1
DEVIS ECIIEANDIA Hernando. Op. cit., pp.495-496.
75
Lima,20A7, pg. 456.
262
Comentario Exegtico o la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
en decsn motivada, puede ordenar que se nortque a persona ajena al proceso.
Las resoluciones judiciales solo producen efectos en virtud de notificacin hecha con arreglo a lo dispuesto en este Cdigo, salvo los
casos expresamente exceptuados ".
De esa normativa, entendemos que si una resolucin judicial,

no ha sido notificada con arreg\o a lo dispuesto en el ordenamiento,
entonces no puede generar eficacia; es decir, no podra surtir efecto.
La notificacin solo se perfecciona con el cumplimiento de todos
sus presupuestos, por tanto, si un acto de notificacin, a pesar de
haber sido ejecutado, no ha cumplido con alguno de los presupuestos; como identificar al destinatario en Ia cdula, fijar el domicilio
ofrecido por las partes en el expedienteTs, adjuntar la providencia
judicial y todos los anexos correspondientes o realizarse dentro del
plazo sealado antes de realizarse una actuacin procesalTe, etc, no
podria surtir efectos; por ende, sera un acto procesal nulo.
La invalidez de un acto de notificacin, puede generar la nulidad de todos aquellos actos procesales dependientes de aqul; porque no podria, aceptarse, si la parte contraria se encuentra en indefensin; salvo que dicho afectado haya realzado actos tendientes a
convalidar la ausencia de notificacin, en cuyo caso podria prosperar la convalidacin o subsanacin del acto de notificacin; porque
la nulidad, como presupuesto principal requiere que haya afectacin, entonces si desaparece la afectacin, desaparece tambin la
posibilidad de anularlo.
En caso que el acto de notificacin no pueda ser convalidado,
ser declarado nulo y con ello, todos aquellos actos que fueron emi7s
;s
Se entiende vlido, el ltimo domicilio fijado antes de notifica.

PER, Cdigo Procesal CiviJ. Articulo 147.- Cmputo.
EI plazo se cuenta desde el da siguiente de notif,rcada la resolucin que 1o fija y, cuando
comn, desde la itima notificacin.
No se consideran para el cmputo los das inhbiles.
Entre la notificacin para una actuacin procesal y su realizacin, deben transcurrir por
menos tres das hbiles, salvo disposicin distinta de este Cdigo.
263
es
1o
tidos, en el entendido que el acto anulado era vlido; para cofiegtrlos y proseguir la causa debidamente.
Es pertinente mencionar que el rgimen de las notificaciones

en sede administrativa y en judicial son similares; las notificaciones pueden ser personales, electrnicas y mediante publicacin en
el diario oficial y otro de mayor circulacin; la omisin a una de las
formalidades establecidas acarrea la nulidad. Asimismo, vale precisar que, en primera instancia, por ahora, la notificacin se rcaltza de
manera personal, en segundo lugar, si y solo si las partes ofrecen correo electrnico oficial y solicitan que sean notificados va electrni
ca, entonces proceder este tipo de notificacin; y finalmente, solo
si el domicilio de una de las partes es indeterminable es procedente
la notificacin por publicacin en el diario oficial y otro de mayor
circulacin, mediante edictos judiciales.
Antes de recurrir a la publicacin es pertinente tener presente 1o
establecido en el art. 2I",nttm.2l.2 de la Ley 27444, que establece
la posibilidad de notificar al domicilio que aparece consignado en el
documento nacional de identidad.
Breve comentario sobre Ia nulidad procesal
La nulidad procesal, al igual que otras, no es una figura jurdica

que se encuentra en este TUO; sin embargo, es aplicable a todos
los ordenamientos jurdicos procesales. Su teora ha sido construida
siguiendo el modelo del acto jurdico civil; es decir, se aplican los
principios del derecho ala tcnica del proceso; por ello, es frecuente
encontrar estudios de las nulidades procesales enfocados desde una
ptica privatstica; a pesar de ello y de las crticas suscitadas al respecto, la doctrina procesal sigue respetando esos modelos.
Considerar la nulidad como vicio del acto, requiere diferenciar
enffe elementos esenciales y accidentales del acto procesal; porque
al considerar la nulidad como un vicio del acto, puede llevar a confundir los conceptos de validez y eficacia; pudiendo considerarse
que siempre el acto viciado no produce efectos; sin embargo no es
264
as, porque existen actos vlidos que no son eficaces; as tambin,

existen actos nulos que s producen efectossO. Las nulidades esenciales, pueden ser declaradas de oficio o a pedido de parte, pero, si
se trata de nulidades accesorias, solo podran ser declaradas a pedi
do de parte; asimismo, estos pedidos, no podran ser invocados por
quien contribuy a su celebracin o a quin beneficie la declaracin
de nulidad, sino solo es procedente a pedido del perjudicadosl.
El CPC, art. 176", seala que la nulidad puede ser formulada en

primera o segunda instancia; en el primer caso, en la primera oportunidad que tenga; si ya ha sido sentenciado, podr ser parte de los
argumentos del recurso de apelacin. Los principiossz aplicables a la
nulidad procesal son los siguientes:
Principio de especificidad o legalidad. Hay nulidad si produce la

contravencin a laforma pre establecida por ley.
Principio de finalidad. El acto procesal es vlido siempre que haya
cumplido sufinaldad.
Principio de trascendencia. No hay nulidad sin perjuicio ni hay

nulidad sin agravio
Principio de proteccin. Se sostiene en Ia teora de los actos propios,

por e/ cual no puede invocar nulidad de actos que uno mismo ha
provocado.
Principio de conservacin. La nulidad es siempre un remedio ex'

cepciona/ y no continuo ni general.
Principio de convalidacin. Implica consentir un acto procesal viciado, por no haberlo cuestionado en la primera oportunidad que tena.
VILELA CARBAJAL, Karla. "Nulidades Procesales Civiles y Sentencia Firrne". Palestra
Editores, Ltma,2007 , pg. 25. A manera de graficar 1o expresado, seala que "un acto vlido tnecaz" podra ser aqul embargo que no podra llevarse a cabo por falta de bienes. Asrmismo, seala que un acto nulo eflicaz, podra ser la excepcin de litispendencia prosperado,
respecto de un proceso que posteriormente fue declarado nulo por falta de competencia
objetiva.
8l
en el proceso civil, concepto y funcin de las formas procesales". Ara Editores, 2006, pgs. 69-7 2.
HURTADO REYES, Martn. Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Primera edicin,
Idem, Lima-Peru. 2009, pp. 818-833.
ALSINA Hugo. "Las nulidades
26s
Principio de independencia,
Se impide que los efectos de la
nulidad
afecte a otros actos no yinculados al anulado.
Principio de subsanacin. No hay nulidad si la subsanacin del

vicio no ha de influir en el sentido de la resolucin.
Principio de integracin. Cuando el acto contene ciertas irregularidades omsivas del luez pero que pueden ser superados.
Un asunto interesante que fluye en esta temtica, es el lmite

de la nulidad; es decir, hasta cundo se puede plantear este pedido
de nulidad, la respuesta tradicional casi siempre ha sido hasta antes
que la sentencia quede firme; sin embargo, el Derecho procesal Civil discute hasta qu punto rige el principio de la inmutabilidad de
la cosa juzgada. Una de las polmicas actuales, ms saltantes, que
nos trae esta figura procesal es la posibilidad de amparur la nulidad
contra una sentencia que tiene el carcter de cosa juzgadass.
Esta polmica, no est referida a la nulidad de cosa juzgada
fraudulenta, contemplada en el art. 178' del CPC, porque en este
caso solo tiene asidero en caso de alegar que el proceso que ha adquirido calidad de cosa juzgada se ha seguido con fraude o colusin.
En cambio, lo que pretendemos descubrir es si la cosa juzgada puede ser anulada como consecuencia de una reevaluacin del mismo
rgano jurisdiccional respecto de las cuestiones sustanciales objeto
del proceso; temtica interesante, pero la ampliaremos ms adelante
alfratar el captulo referido a la sentencia.
Finalmente, debemos de sealar que la ausencia o el defecto de
notificacin puede traer consecuencias nefastas al proceso, porque
al vulnerar una garanta constitucional, se vulnerara la observancia
a
En el caso peruano, tenemos una experiencia, que nos revela que dicha polmica no se encuena aclaradar o no es tolerada por nuestro sistema. En ei ao 2005, mediante Resolucin
del Consejo Nacional de la Magistratura No 045-2005-PCNM,103/10/20051, conlrmada
con Resolucin N'051-2005-PCNM, U|/11/20051, se orden la destitucin de los cinco
vocales, integrantes de la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema,
por ampara la nuiidad de una sentencia que haba adquirido calidad de cosa juzgada. lEl
Peruano: 18 noviembre del 20051.
266
Comentorio Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencoso Administratiuo
al debido proceso y con ello la posibilidad de declarar la nulidad del

acto procesal viciado, en este caso, la nulidad de la notificacin y
con ello, se anulara todos aquellos actos procesales dependientes
de aquel.
JURISPRUDENCIA
CASACIN
N'
1042 . 2OO5 ICA
15 de Marzo del 2007
"Computo de los plazos
partir del acto de notificacin"

y Social Transitoria. Vocales Supremos: Villa Stein, Villacorta Ramirez, Estrella Cama,
Rojas Mara, Salas Medina
Sexto: que, la sala superior omiti considerar que el computo del plazo de caducidad
se inicia en la fecha en que ocarre la notificacin de las resoluciones administrativas y no
en lafecha de su expedicin, pues de acuerdo con el articulo cuarenta del decreto supremo
que aprueba el texto unico ordenado de il
numero cero cero dos - noyenta y cuatro
-jus
ley de normas generales de procedimientos administrativos, los actos administrativos solo
producen efectos a partir de su notificacin, lo cual se encuentra igualmente estipulado en
el articulo diecisis de la ley numelo veintisiete mil cuatrocientos cuarenta y cuatro, ley del
procedimiento administrativo general vigente en la actualidad.
ese sentido si bien la resolucin direaoral numero doscientos veintioper y la resolucin gerencial nu|mero cero cero cincuenta
noyenta y tres
-dsrsi/
expedidas respectfuamente, en los anos mil
y tres
noventa y cuatro
-gsr -ica/gfueron
noyecientos noyenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro, el actor recin tuvo conocimiento de ellas cuando recibi respuesta a su solicitud de pago de incentivos mediante la
si / oper del ocho
dos mil dos
resolucin directoral numero cuatrocientos ochenta y dos
dos
de agosto del dos mil dos y la resolucin ejecutitta regional numero cero cero veintiuno
mil tres
ica / pr del catorce de enero del dos mil tres, notifcada en la misma fecha,
-region
medio de prueba en autos que indique una fecha distinta de notifcacin,
no existiendo
correspondiendo asumir la carga de la prueba a la parte demandada.
Stimo: que, en
cuatro
sentido es errneo el argumento contenido en la resolucin ejecu'

dos mil tres - region ica/pr al apoyarse en la
supuesta autoridad de cosa decidida de la resolucin directoral numero doscientos veinticuanoyenta y tres- dsrsi/ oper y de la resolucin gerencial numero cero cero cincuenta y
tro
Octavo: Uue, en
ese
tiva regional numero cero cero yeintiuno
tres
noventa y caatro
-gsr -ica/g.
267
Lissett Loretta Monzn Va.lencia de Echevarra
CASACIN N' 25 70-2005 ICA,

15 Marzo del 2007
"Computo del plazo de caducidad desde Io notificacin del acto administrctivo"
Corte Suprema de Justicia de la Repblica, Primera Sala de Derecho Constitucional
Sexto: que, los instancias de merito
lnn determinado
que la pretensin circunscrita
a la nulidad e ineJicacia de la resolucin directoral nltmero doscientos veinticuatro - novetxtitrs -dsrsi /oper del cuctrro de agosto de mil noyecientos noventitres y de la resolucin
gerencial numero cero cero cincuentitrs -noyentitres -gsr-ica/g del dieciocho de marzo de
mil novecientos noventicuetro resuhan improcedente, al encontrarse vencido el plazo para
la impugnacin judicial de tales resoluciones, afirmando incluso que se ha configurado la
cosa decidida al no haber sido estos actos administrativos impugnados en forma opoltuna,
sin justifcar como es que dicha cosa decidida puede producirse sin una debida notifcacin,
lo cual afecta directamente el deber de motiyacin adecuada de las resoluciones judiciales.
CASACTN N' 2 1 44-2007-ICA
El Peruano, 30/09/2008, p.22339
La nulidad
se invoca si genera indefensin
"las argumentaciones esgrimidas no pueden ser acogidas porque: a- El recurrente no demuestra el inters propio alformular su pedido de nulidad ni la defensa que no pudo realizar
como consecuencia del acto impugnado, tratndose de un agravio ajeno que no produce
indefensin al impugnante, b.-La recurrida no trasgrede el principio de logicidad que debe
contener toda resolucinjudicial, siendo congruente con el mrito de lo actuado y el derecho,
adyirtindose que Io nico que se persgue con la denuncia es expresar la disconformidad del
denunciante con la decisin adoptada por el Ad quem, lo que no puede servir de sustento
para denuncial una contravencin inexistente(. . .)".
CASACIN N' 1 708-07-CUSCO,

El Peruano, 30/06/2008, p.22330
La nulidad
se invoca si genera indefensin
((Que
no obstante lo expresado, conviene hacer notar que el Cdigo Procesal Civil, en

su artculo 174 ha contemplado el principio de trascendencia de las nulidades, el mismo
que se ha recogido del derecho francs, en el que se informa "pas de nulit sans grief " (no
hay nulidad sin perjuicio), la nulidad de los actos procesales no puede ser declarada por la
nulidad misma; sino por el contraro nicamente se invalidarn los actuados cuando en el
proceso se hayan causado perjuicio real al impugnante, tal por ejemplo se haya impedido el
ejercicio a su derecho de defensa o de un recurso impugnatorio; de lo contrurio no cabe declarar la nulidad de los actuados; ya que antes que la meraformalidad procesal, existen otros
prioridades procesales que resguardar tales como la celeridad y la economa procesal (...)".
268
Subcaptulo
III
MEDIOS PROBATORIOS
Los medios de prueba, son todas aquellas cosas que deben proporcionar al juez una percepcin sensible, vienen a ser los portadores de 1a intuicin o de la transmisin de veracidad de lo alegado;
la inspeccin judicial, los documentos, los testigos, los peritos, las
partessa, etc. Estos medios de prueba tambin son entendidos como
todos aquellos elementos que sirven de una u otra manera para convencer al luez de la existencia o inexistencia de un dato procesal
determinado8s.
El Tribunal Constitucional del Per ha sealado que el derecho

fundamental de probar consiste en el derecho del procesado a presentar pruebas, pero tambin a controvertir las mismas; as como a
que el rgano jurisdiccional resuelva dichas contradicciones86. En
ese sentido, como todo derecho constitucional, la prueba tambin
tiene sus lmites, derivadas tanto de la necesidad de ser armonizadas
en ejercicio de otros derechos o bienes constitucionales, como de
la propia naturaleza del derecho en cuestin; en consecuencia, su
ejercicio deberealzarse de conformidad con los valores de pertinencia, utilidad, oportunidad y licitud; sin perjuicio de armonizarse con
otros derechos constitucionales siempre que no se afecte su contenido esencialsT.
ROSEMBERG, Leo. "Tratado de Derecho Procesal Civil". Tomo II, [1951], Ara Editores,
Lma,2007 , pag. 217
GUAS| Jaime. "Derecho Procesal Civil", Tomo 1, pg.317.
STC: 1014-2007-HC/TC.-Fundamento 14.
CefCe SELAUNDE, Domingo. "Diccionario de Jurisprudencia Constitucional". Editorial Grijley, Lina,2009, pp. 651 y 652.
.
86
87
269
La presente normativa ha distribuido la carga de la prueba al

igual que en el Proceso Civil fart. 196" CPCI; sin embargo, las
doctrinas de las cargas probatorias dinmicas han sido adoptadas por el Tribunal Constitucional, lo cual despierta el inters
por analizar sus alcances, viabilidad y aplicacin, tambin en la
materia contenciosa administrativa. La actividad probatoria cuenta con tres momentos, que pueden presentafse enfelazadas: a) La
conformacin del conjunto de elementos de juicio, sobre cuya base
se adoptar la decisin; b) La valoracin de estos elementos; y c)
Propiamente la adopcin de la decisin88.
En el proceso, aparecen dos aspectos relevantes a tratar; si el
proceso, puede o debe ser orientada ala bsqueda de la verdad y en
easo positivo de cul gnero de verdad se trata.
Segn las teoras por las cuales se seala que el proceso no es ms
que un mtodo pan la resolucin de las controversias, concluyen en
Que la verdad de los hechos no se constituye como un objetivo del
Broceso, porque dicha bsqueda, puede representar una prdida de
tiempo y dinero que puede evitarse; pues una decisin puede ser eficaz, en el sentido de poner fin ala controversia, as no est fundada
en un acercamientoveraz de los hechos. Esta teora es criticada desde
varios puntos de vista; razonpor la cual no puede constituir un punto
vlido de referencia. Conariamente, la Concepcin Legal-Racional de
la justica, seala que el proceso debe orientarse a la consecucin de
una decisin verdadera correspondiente alaverdad de los hechos; en
ese sentido, si el proceso se orienta a la solucin de controversia, los
principios de legalidad y de justicia demanda que estos sean resueltos
con decisiones justas; y una condicin de la justicia es que sea constituida a avs de la verificacin de los hechos, de modo que ninguna
decisin puede considerarse justa si aplica normas a hechos que no
son ciertos o que han sido considerados de forma errnea8e.
88
89
FERRER t SnI-fRN, Jordi. "El contexto de la decisin sobre lo hechos probados en el

Derecho". en: Proceso Prueba y Estndar, Ara Editores, Peri,2009, pg. 71.
TARUFFq Michele. "Conocimiento Cientf,rco y Criterio de la Prueba Judicial", en Conocimiento, Prueba, Pretensin y Oralidad, Ara Editores, Per, 2009, pp. 16 -17.
270
En ese sentido, es muy importante la concepcin que eI luzgador tenga sobre el objetivo del proceso, o mejor aun la concepcin
que tenga sobre su rol dentro de la Administracin de Justicia, pues
de ello depender su grado de involucramiento en la bsqueda de la
verdad o de la justicia;principalmente tratndose de justicia conrenciosa administrativa, donde la finalidad es tuitiva y donde se atiende
una controversia, que ya fuvo un trmite previo con la Administracin dotado de la facultad de autotutela.
Conforme se apreciar en este subcaptul o, Ia car ga probatoria,
no solo est asignada a las partes, sino tambin a ta intervencin
de oficio del luzgador; lo cual requiere no solo de su intervencin
oportuna sino tambin de su agudezapara identificar qu medios
probatorios seran idneos para formar su conviccin y emitir una
decisin justa.
271
En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento
administrativo, salvo que se produzcan nuevos hechos o que se
trate de hechos que hayan sido conocidos con posterioridad al
inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podr acompaarse los respectivos medios probatorios.
En el caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn

alegarse todos los hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los
medios probatorios pertinentes.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts.188", 189', 190' , 192", 196" , 201",

2J 5", 37 4", 424", 424", 425" inc. 5o, 429", 440";
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts. IV 39" al
43", I59" al I80", 225"
.
Comentario:
Con este dispositivo Iegal, se permiten incorporar al proceso,
dos tipos de elementos probatorios, referidos a la oportunidad de
su produccin; el primero, se restringe ala actuacin recogida en el
procedimiento administrativo [expediente administrativol; y el segundo, los que se hayan producido despus de haberse dado inicio
al proceso judicial.
En el segundo prcafo, se hace referencia al acervo probatorio
que debe contener la pretensin indemntzatoria. Para esta clase de
272
pretensin, el legislador ha permitido que se ofrezcan todos los elementos probatorios que sirvan de sustento, entendiendo que estn
referidos a todo lo que demuestre la existencia de una lesin anturidica, as como el monto indemnizatorio solicitado. En ese sentido,
si el artculo 238'de la Ley 27444 ha establecido que la Administracin Pblica es responsable patrimonialmente por el dao econmico y/o moral generado en el ejercicio de sus funciones, entonces,
ser el administrado quien deber de asumir la carga de la prueba,
porque slo el demandante sabr si le ha causado dao y a su juicio
cmo se cuantificara el dao alegado.
Hay quienes consideran que el juez es quien debe cuantificar el

dao, sin embargo eso es una verdad relativa; porque es el administrado, quien en principio debe ofrecer los elementos de prueba que
sustenten su pretensin y a partir de ello, recin ser el juez quien
valorar.la pertinencia o improcedencia, segn sea el caso, a fin de
cuantificar el resarcimiento, si se ampara la pretensin; mxime si
no existe una tabulacin oficialpara cuantificar daos.
Ahora bien, segn este dispositivo no habra limitacin legal

para ofrecer cualquier tipo de elementos probatorio, conducentes
a demosffar la versin de las partes. Sin embargo, la teora general
exige tener presente la eficacia de la prueba misma; desde luego,
debe descartarse la eficacia de las pruebas obtenidas directa o indi
rectamente, violentando los derechos y libertades fundamentaleseo.
Para la determinacin de la eficacia de la prueba, existen dos sistemas de valoracin;la prueba legal o tasada o de la prueba libreet;en
el primer caso, la ley, establece los parmetros y/o lmites para que
un elemento probatorio pueda surtir efectos o formar parte de la
decisin judicial; mientras que en el segundo, la prueba es valorada
libremente por el juzgador como un dato procesal que unido a otros
formar la conviccin.
90
pUAS|
9l
Ibid.
Jaime. Op. cit., Tomo I, pg.315
273
Se sostiene que no hay, jurdicamente hablando, ningn criterio intermedio que pueda ser vlidamente recogido; sin embargo, se
llama sistema [sin serlo] de persuasin racional, aquel que vincula la
apreciacin de la prueba a las reglas de la sana crtica o del criterio
humano; las cuales a su vez son definidas jurdicamente por la Ley
o por la jurispru denciae2 .
La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha sealado algunos puntos propicios para entender los lmites y/o eftcacia dela
prueba.
Respecto de la valoracin de la prueba
ha sealado 1o siguiente:
"Con respecto a Ia afectacin del debdo proceso por insuficiencia probatoria, este Cokgiado considera que, si bien es cierto que
el derecho a la prueba constituye un elemento implhito del debido
proceso, y la presuncin de inocencia obliga al rgano jurisdiccional a una actividad probatoria suficiente que desvirte el estado de
inocencia del que goza todo imputado, tambin lo es que en nuestro
ordenamiento la prueba se rige por el sistema de la libre valoracin
razonada. En virtud de ello es que el juzgador tiene libertad para
eva/uar los medios probatorios sin que stos tengan asignado un
ualor predeterminado". ISTC: I934-003-HC / TC. Fund. lJ.
Asimismo, respecto de la Observancia de los derechos fundamentales, se ha sealado que:
'A la luz de la doctrina de los derechos fundamentales, en aras de

mpedir los abusos en la obtencin a cualquier costo de los medios
probatoros, se hace necesario establecer la inadmisibilidad judical
de la prueba obtenida enforma ilcita" (v.g: mediante la violencia
fisica, psquica o moral); ISTC: 010-2002-AI/TCAJ.
sz
Tbid,p9.316.
274
Comentario Exegtico a la Leg que regulo el Proceso Contencioso Administratiuo
De Ia folta de valoracin de la prueba como vulneracin al debido proceso;ha sealado lo siguiente:

"Por ello, la omisin injustificada de la vqloracin de una prueba
aportada por la partes, respetando los derecltosfundamentales y las
leyes que regulan, comporta una valoracin del derechofundamental a la prueba !, por ende, del debido proceso". ISTC: 104-2007HC/TC., Fund.14J.
En esa lnea de ideas, el objeto de la prueba est referida a las

afirmaciones que versan sobre los hechos; las cuestiones de puro
derecho que en realidad son caso de laboratorio, muy pocas veces
suelen darse, no hay necesidad de abrir a probanza el derecho, porque el derecho no se prueba; es decfu, 1o que le interesa al Juzgado
es saber qu cosa ha pasadoe3.
Los principios que rigen la pruebaea son:
Principio de necesidad de la prueba y el de la prohibicin de

aplicar el conocimiento privado del Juez, sobre los hechos;los
hechos sobre los cuales debe fundarse la decisin judicial
deben estar acreditados por medios probatorios aportados
al proceso, ya sea por el Juez o por las partes.
Principio de unidad de la prueba; signlfica que el conjunto
probatorio forma una unidad y as debe ser apreciado por
elhez, esto es deben ser valorados en forma conjunta, confrontndose uno a uno todos los medios de prueba.
Principio de adquisicin de Ia prueba o comunidad; el medio
de prueba no pertenece a quien 1o aporta, ya que al ser in-
93
91
SILVA VALLEJO, Jos Antonio. "El sistema de la prueba en el Proceso Civil", en Revista
Jurdica del Per, Tomo 76. Junio-2007, pp.227-238.
OBANDO BLANCO, Vctor Roberto. "Teoria General de la Prueba", en fUS Doctrina y
Pctica, N" 10/2008, Per, pp. 257-2'70.
275
corporado al proceso, pierde cualquier vinculacin con su

aportante.
Principio de contradiccin de Ia prueba;posfula que, la parte
contra quien se propone la prueba debe tener la oporrunidad
de conocerlo y discutirlo.
Principio de preclusin de Ia prueba;Ia prueba debe ser ofrecido en el tiempo establecido por ley, salvo casos de pruebas
extempornea.
Principio de pertinencia y conducencia o idoneidsd de Ia prueba;
los medios probatorios debe referirse a los hechos conovertidos y deben servir para dar cetteza al Juez, respecto de tales
hechos; por ello los lmites son, pertinencia y licitud.
Por otro lado, tambin hay que tener presente que las pruebas
pueden clasificar de la siguiente maneraes:
se
Prueba personal;aqu el medio de prueba son las partes mis-
mas, con cuyas declaraciones se pretende provocar en uno u

ofro sentido la conccin del Juez. Son las mal lfamadas confesin, o tambin posiciones o juramento, aunque el medio ms
propio seria intenogatorio de las partes;si este medio de prueba
no 1o presta alguno de los litigantes, se llama testimonio.
Prueba real; el instrumento probatorio viene dado por una
cosa, engloba el mundo exterior distinto a la persona humana; si la cosa es mueble y se puede llevar a la presencia
del Juez, se llaman documentos,'en cambio si es inmueble y
requiere que el rgano jurisdiccional se traslade hasta donde
est situada, recibe el nombre de inspeccin judicial.
es
GUASP, Jaime. Tomo I, Op. cit., pp. 317-318.
276
Pruebs Actusl, comprende Ias presunciones, indicios o conjeturas;los acaecimientos o actos en sentido amplio tambin
pueden ser usados como medios de prueba, cuando su existencia o inexistencia sirve para convencer al Juez del dato
que desea probar.
Tradicionalmente, como regla principal, en el proceso civil, desde un criterio privatstico, los actos introductorios de prueba deban
producirse por las partes; a diferencia del proceso penal, donde se
otorgaba al juez la iniciativa oficiosa de investigar y decretar pruebas. Sin embargo, en el derecho contemporneo, eI juez tiene amplias facultades para decretar de oficio todas las pruebas que estime
conveniente para formar su conviccin sobre los hechos e6. Lo cual
sucede con el proceso contencioso administrativo, donde el luez
puede decretar pruebas de oficio, como se comentar mas adelante.
JURISPRUDENCIA
CASACIN 2407.2006
Lima, l2
(
de marzo de 2008
Actuaci n p rob atori a comp arativa t t
sexto, Quq tratndose de signos (marcas) que poseen notables semejanzas grficas,
el cotejo o examen comparatitto, debe hacerse de manera prolija, ponindose enfasis en
la impresin de conjunto de los signos confrontados, sin descomponer su unidad, de modo
que en el conjunto de los elementos que integran cada signo, el todo pretalezca sobre sus
partes; adems en el cotejo de marcas notoriamente similares, se debe incidir ms en las semejanzas, que en las diferencias que pudieran existir; lo que efecti'vamente ha sido tomado
en cuento en las instancias de merito.
Corte suprema de Justicia de la Repblica. Sala de Derecho Constitucional y Sociat
Permanente, SS. Roman Santisteban, Pachas Alalos, Estrella Cama, Ferreira Vildozola,
Salas
Medina
CASACTN 658-2005. LIMA
Lima,
so
18 marzo 2008
Devis Echeandia. Op. cit., pg.416
277
.Actividad probatoria-valoracin comparativa en caestiones ntarcarias debe ser

analizsdo caso pol caso"
Sexto, El artculo 136 inciso a de la Decisin Andina nmero 486, Rgimen Comn
Industrial, prescribe que "No podrn registlarse como marcas aquellos signos cuyo uso en el comercio afectara indebidamente un derecho de tercero, en particular
cuando sean idnticos o se asemejen, a una marca anteriormente solicitada para registro
o registrada por un tercero, para los mismos productos o servicios, o para productos o seryicios respectos de los cuales el uso de la marca pueda causar un riesgo de confusin o de
asociacin"; es dech la norma sanciona la posibilidad de causar un riesgo de confusin o de
asociacin, supuesto que deber ser analizado caso por caso en atencin a la comparacin
que se realice del signo solicitado con la marca registrada para determinar si se presenta
el grado de confusin o el riesgo de confusin o de asociacin. En'el caso de autos la Sala
Civil Transitoria del Supremo Tribunal, como rgano jurisdiccional de segunda instancia,
interpret correctamente los supuestos de hecho que contiene la norma acotada y, luego de
valorar la prueba documental aportada al proceso, concluy que no se presenta confusin ni
riesgo de confusin entre el signo solicitado y la marca registrada, estableciendo las razones
que la determinaron a concluir en dicho sentido; por consiguiente, no se verifca la causal de
sobre Propiedad
interpretacin errnea alegada por la recurrente.

Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Sala de Derecho Corstitucional y Social
Permanente. Vocales Supremos: Gazzolo Villata, Pachas Avalos, E*rella Cama, Ferreira
Vildozola, Salas Medina
.ASACTN N" 3 69-200 8, CAJAMARCA
Lima, l3
de mayo del 2008
"Yaloracin conjunta de los elemettos probatoriostt

Octoyo, Que, como se adyierte tal pronunciamiento de la Sala de Mrito resulta con'
tradictorio con lo que se resolvi en la ejecutoria de fojas seiscientos sesenta y siete, de la que
se aprecia que el criterio rector a observar por el colegiado infeior deba comprender el anlisis de los antecedentes desde la poca del ingreso y permanencia del demandante respecto
de la posesin de la que se privail demandado y desde la afeaacin del predio El lamo
para efectos de expropiacin, incluyendo la calificacin de benefciario del demandante y los
trmites administratiyos y judiciales que intentara el demandado, de modo que lo que, en
resumen, se debe analizar y dilucidar es la existencia de conflictos sobre la posesin de dicho
predio, pues lo que configura lafalta de pacificidad es la resistencia del propietario que lo
enfrenta al poseedor sea en ya administrativa o en sede judicial de manera direaa o indi'
recta respecto al bien, lo que guarda estrecha relacin con la naturaleza de la presc'ripcin,
cotno un medio de adquirir la propiedad ante la desidia del propietario, de quin se advierte
que viene discutiendo sus derechos sea administratitta o judicialmente, lo que no ha sido
considerado cabalmente y con la debida motivacin en la apelada afectando el principio de
congruencia procesal, concordados con los de seguridadjurdica y unidadjurisdiccional.
278
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencoso Administrotiuo
Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Sala de Derecho Constitucional y Social.

Vocales Supremos Romn Santisteban, Rodrguez Mendoza, Pachas talos, Ferreira Vildozola y Salas Medina.
N'
CASACTN
22
68-2OO7.LIW
El Peruano, 30/09/2008, p.22341

La praebafehacieflte
"Que conforme se advierte del expediente administrativo, la empresa recurrenteformulo sus descargos del informe proyenientes del Sistema de Seguimiento Satelital - SISESAT-
sin aportar prueba alguna que ampara su derecho, lo que euidencia que tuvo oportunidad
de contritdecir lo que en estos autos cuestiona; a este respecto, la resolucin del Tribunal
Constitucional que menciona la recurrente es la recada en el Expediente Nmero 57192005-AA / TC referida a una accin de amparo en el que se determin que las disposiciones
que aludan los trminos "fehaciente" no admite prueba en contrario y "sin admitir prueba
en contrario" solo podra ser aplicada a la medida que previamente el administrado hubiese
tenido la oportunidad de contradecir los informes del SISESAT lo que segn se adyierte en
stos autos, as sucedi, no obstante, la recurrente no logr de manera palmaria la yulneracin de su derecho"
cA 9ACIN N" r I 0 s-2 00 6-LAMBAW
El Peruano,
Prueba
30
09 /
2008, p.2233
QW
y Sentencio
Stimo. Por ello, el hecho de que dentro de un proceso se yalore una prueba ms que
otra o se desestime su rtalor probatorio, no significa que se est atentando contra las normes
del debido proceso, tanto ms, si conforme al artculo 197 del Cdigo Procesal Ciyil, el
Juzgador al momento de sentenciar, estfacubado a sealar la valoracin otorgada a los
medios probatorios que de forma esencial y determinante condicionen su decisin.
Octavo. En ste contetcto, es del caso indicar que, la construccin lgica jurdica de las
sentencias de merito estn dirigidas a sealar los argumentos y pruebas en que las instancias
sustentan sus decisiones, precisando los alcances y objetfuos de aquello que debe ser materia
de
probanza(...)"
cA 9ACIN
N'
I I 0 9-2 00 6-LAMBAW
QW
El Peruano, 30/09/2008, p.22331

Yaloracin de Ia prueba
Quinto. Que al respecto cabe sealar que el articulol97" del Cdigo Adjetivo denunciado por el impugnante, no implica que el Juzgador al momento de emitir sentencia , deba
sealar la yaloracin otorgada a cada prueba, sino nicamente lo har de los medios probatorios que deforma esencial y determinada han condicionado su decisin,
279
Los medios probatorios debern ser ofrecidos por las partes en

los actos postulatorios, acompandose todos los documentos y
pliegos interrogatorios.
Se admitirn excepcionalmente medios probatorios extemporneos, cuando estn referidos a hechos ocurridos o conocidos
con posterioridad al inicio del proceso, vinculados directamente a
las pretensiones postuladas.
De presentarse medios probatorios extemporneos, el Juez correr traslado ala parte contraria por elplazo de tres das.
Si a consecuencia de la referida incorporacin es necesaria la

citacin a audiencia para la actuacin de un medio probatorio, el
Juez dispondr su realizacin.
Si el particular que es parte del proceso no tuviera en su poder
algn medio probatorio y ste se encuentre en poder de alguna
entidad administrativa, deber indicar dicha circunstancia en su
escrito de demanda o de contestacin, precisando el contenido
del documento y la entidad donde se encuentra con la finalidad
de que el rgano jurisdiccional pueda disponer todas las medidas
necesarias destinadas a la incorporacin de dicho documento al
proceso.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. 188", 189o, 191", 192",193",196",
I97",429";
Ley de Procedimiento Administrativo General: Art. 39 aI43,
162 al 166.
280
Comentano Exegtico a la Leg que regtla el Proceso Contencioso Administratiuo
Comentario:
ha dispuesto, como regla prncipal, qrle los medios probatorios
sern admitidos, siempre que sean presentados en los actos postulatorios; es decir, en la demanda o en la contestacin.
Se
Como excepcin se permite la incorporacin de pruebas extemporneas; siempre que se cumpla con los siguientes requisitos:
Estn vinculadas directamente a las pretensiones postuladas;
y, adems,
Estn referidos a hechos ocurrido o conocidos, despus de

haber iniciado el proceso.
Se ponga a conocimiento de la parte contraria, durante tres
das.
Se aprecia que en virtud del principio de preclusin, se ha establecido que los elementos probatorios deben ser presentados en la
demanda o contestacin; salvo que se trate de pruebas extemporneas. Este segundo supuesto, responde alateoria de hechos nuevos,
los que emergen despus de iniciado el proceso y que guardan relacin con el objeto del proceso [pretensin procesal: peti.torio y causa
petendil.
Los hechos nuevos pueden darse en dos supuestos; primero,

cuando el hecho nuevo ocurre o es puesto a conocimiento de las
partes, algn hecho, que no estaba en aptitud de haberlo sabido; y,
segundo, cuando conoca pero no tena la prueba; en cualquiera de
los dos casos, estos no pueden variar el objeto del procesoei.
En ese sentido, el demostrar cundo tomo conocimiento, puede
llevar a contrariedades; sobre todo porque es requisito poner a conocimiento de la parte contraria por ffes das; sin embargo, consideramos que alahtz de la finalidad que persigue este proceso la decisin
s7 OBANDO BLANCO, Vctor . "Teora
General de la Prueba". Idem
281
que adopte el Juez debe estar encaminada a frJtelar los derechos

e intereses de los administrados; por ello, si la prueba extempornea tiende a demostrar los hechos materia de controversia, a su vez
cumple con las caractersticas de idoneidad, pertinencia y respecto a
los derechos constitucionales, entonces, sera r azonable y coherente
con los fines de justicia, optar por su incorporacin.
La norma seala que si como consecuencia de la incorporacin
de la prueba extempornea, se hace necesaria la citacin a audiencia para la actuacin de un medios probatorio , eI Jvez dispondr su
realizactn Sin embargo, este extremo del dispositivo legal no debe
constituir un mecanismo de dilacin innecesario; toda vez que, las
pruebas extemporneas, tenen carcter excepcional;es decir, frente a
una de ellas, lo primero que se debe realtzar es un test de idoneidad,
pertinencia o improcedencia de la prueba ofrecida; a fn de evitar
que la existencia de actos procesales , en vez de conducir a la dilucidacin de la controversia tienda a enredarlo ms, con hechos irrelevantes, redundantes o indiferentes al objeto del proceso.
Finalmente, este dispositivo legal incorpora la posibilidad de
que el rgano jurisdiccional requiera a otras entidades adminisffativas [que no son parte del proceso] la prestacin, de cuanta documentacin y/o informacin est a su alcance para demostrar los
hechos objeto de controversia. De ser el caso, se puede comprender
que la parte interesada 1o solicitar enla demanda o contestacin;
precisando el contenido del documento solicitado y la entidad donde se encuentra.
La obligacin de las entidades adminisffativas, de prestar colaboracin en los procesos que le sean requeridos, constituye un principio y un derecho de la funcin jurisdiccional, establecido en el art.
139o, inc.18 de la Constitucin; por ende, la posibilidad de permitir
que las partes, por intermedio del Juez puedan acceder a elementos
probatorios que, por s solos no podran obtenerlos dentro del plazo requerido para demandar, representa un mecanismo orientado a
quebrar barreras de acceso a la justicia.
282
En consecuencia, si la preclusin puede geneta perjuicio a la

actividad probatoria, la excepcin de extemporaneidad y de recurrir
a otras entidades a travs del rgano jurisdiccionalpara obtener las
pruebas, podria constituirse como un mecanismo para contrarrestar
la limitacin probatoria. Sin embargo, consideramos que este medio
debe ser entendido de manera restringida, enfocado solo a aquellos
casos, en que las partes no cuenten con los elementos probatorios,
por cuestiones ajenas a su voluntad o posibilidad de obtenerlo por s
mismo; porque de ser utilizado como regla general, el rgano jurisdiccional tendra que formar todo el acervo probatorio de las partes,
cuando cada uno de ellos tiene la distribucin de la catga, por mandato legal, salvo que la parte contraria est en mejores condiciones
de probar, en cuyo caso se puede invertir la carga de la prueba o
recurrir alateoria de la prueba dinmica.
JURISPRLIDENCIA:
CASACIN N" 2405-97 / CALLAO
Sala Civil Pertnaflente, Corte Suprema de Justicia,
La limitacin de que los medios probatorios se refieran a hechos nuevos solo se aplica
probatorios extemporneos y no a los ordenado de Oficio por el Juez. fHinostromedios
a los
za Minguez, Alberto, Jurisprudencia en derecho Probatorio, gaceta Jurdica. pp.21l-212J
CASACIN
N'
42 1 -9 S.HUA|IRA
9S
El Peruano, I0/08/2000, p.58li

Constituye deber del Juzgador premunirse de todos los elementos probatorios que le
permitan emitir un pronunciamiento adecuado a la ley, para lo que si bien estos deben
ser aportados en la etapa correspondiente, dentro de los plazos sealados, sin embargo es
factible que se admitan
CASACIN EXN N'U12.2002- LIMAW

Data. 35.000. G,J.
98
99
LedezmaNarvaez, Marianella. Comentarios al Cdigo Procesal Civil. Gaceta Jurdica, Pri

mera Edicin, 2008, pg. 189.
El Proceso Civil en su Jurisprudencia. Gaceta Jurdica, Primera Edicin, 2008, Lima, pg.
222. En referencia al afi. 194" del Cdigo Pocesal Civil.
283
Medios probatorios. Probatoria de Oficio

El juzgado deneg el pedido por haber precluido el termino para el ofrecimiento de los
medios probatorios, sin embargo es evidente que sin tener a la yista los expedientes del proceso coactiuo, como el de amparo y su cuaderno de medida cautelar, los medios probatorios
ofrecidos por las partes son insuficientes para formar conyiccin, por lo que et juzgado debi
ordenar de oficio la remisin de estos expedientes, ya que al resolwr el proceso sin tener a la
yista dichos medios probatorios, se ha incurrido en la causal de nulidad.
CASACTN N" I2O3-2002-LIMA

Data. 35,000. G.J.
IOO
Medios probatorios. Probatoria de Ofcio
El articulo 194 del Cdigo Procesal Civil es determinante al permitir al juez ordenar de
ofcio la actuacin de medio probatorios adicionales que considere necesarios, sinestablecer
limitacin alguna, los mismos que puedan servir para complementar la actfuidad plobatoria o para sustituiila por la adjuntada por las partes, siempre y cuando esta nueya prueba
del
juez respecto de los puntos controyertidos.

CASACTN
N'
634-96 / PI(IRA
Sala Civil, Corte Suprema de Justicia
) Si bien es cierto que de conformidad con el artculo ciento ochentinueye del

Cdigo Adjetfuo, los medios probatorios deben ser ofrecidos por las partes en los actos postulatorios, tambiht es permisible, que el Juzgador admita pruebas con posterioridad a esta
etapa procesal, incluso actuarlas de ofcio, siempre y cuando siruan para promoyer certeza
y conviccin de los hechos invocados por las partes en cumplimiento de su rol de director
del proceso, con lo cual no existen (sic) ninguna yulneracin del derecho de defensa y por lo
tantono se afectado el debido proceso (...)
[Hinostroza Minguez, Alberto Jurisprudencia en Derecho Probatorio, Gaceta Jurdica, 2000,pp 79-801
EXPEDIENTE N" 99-7 1 98- 1 066

Sala de Prccesos Ejecutivos
Si bien los medios probatorios no han sido presentados en el estado procesal correspondiente, nada impide que en aras de emitir una sentencia ajustada a la tterdad y a la
justicia, sean incorporados al proceso y as este logre susfnes, pues tratndose de pruebas
pre constituidas con intervencin de la parte actora, repugna al Juzgador que se privilegie
el ritualismo de laformalidad, en perjuicio de los valores mencionados [Ledesma Naruaez,
Maianella, Jurisprudencia Actual, Tomo 5, Gaceta Jurdica, p.39Sl.
r00 Idem, pg. 222, en referencia al art. 194" del Cdigo Procesal Civil.
284
Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean

insuficientes para formar conviccin, el Jvez en decisin motivada e inimpugnable, puede ordenar la actuacin de los medios
probatorios adicionales que considere convenientes.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts.
II,
188o, 191", 194":
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts. IV,

162", 166
11o,
Comentario:
La prueba de oficio es aquella prueba propuesta por el Juez,
cuando 1o ofrecido por las partes y presentes en el expediente no son
suficientes para formar su conviccin.
Se sabe que las simples alegaciones procesales no bastan para
proporcionar al rgano jurisdiccional el instrumento que ste necesita para la emisin de su fallo; sino que es necesario que cuente con
datos que sean o por lo menos parezcanconvincentes, respecto de su
exactitud o certeza; por ello, la necesidad de efecruar una actividad
probatoria cuya finalidad es proporcionar el convencimientol0l; an
asi hay ocasiones, donde a pesar de haberse propuesto elementos
complementarios, la conviccin del Juez no queda suficientemente
formada.
En estos casos, el Derecho Procesal Contemporneo proporciona al Iuez amplias facultades para proveerse de cuantos elementos
l0l GUASR Jaime. Tomo I, Op. cit., tomo I, pg.
28s
300
sean necesarios para formar su conviccin sobre los hechosl02. Estas facultades se ven reflejadas en nuestro ordenamiento procesal,
cuando se autoriza al Juez, expresamente, ordenat la acfiiacin de
cuanto medio probatorio considere conveniente; en cuyo caso, se
necesitar una decisin motivada.
Se sostiene que la prueba judicial es imperfecta o relativa, por
dos razones: l) institucionales, por que la prueba no es libre sino que
se desarrolla a travs de un estricto sistema de reglas o causes; y ii)
epistemolgica.s, porque el r azonamiento est constituido bsicamente
por inferencias inductivas basadas en leyes probalsticas, o incluso en
inferencias basadas en generalidades. Siendo as, la principal tarea

que enfrenta, una valoracin racional, es la de medir la probabilidad.
En este contexto los estandares de prueba adqvieren sentido y relevancia, porque representan los criterios que indican, cundo se ha
conseguido la "prueba" de un hechorO3. Por consiguiente, determinar en un proceso, la insuficiencia de los medios probatorios, para
habilitar al Jvez a adoptar una prueba de oficio, puede ser una tarea
complicada; por ello, previamente, tendra que establecerse algn
criterio, que justifique cundo o con qu actuaciones probatorias
adicionales el Juez podra formar su conviccin; es decir, cuando
se decida optar por una prueba de oficio, se explique qu le falta saber al juez para adoptar como verdadera, una determinada hiptesis
que ha sido planteada como pretensin de la demanda.
En esa lnea de ideas, consideramos que cuando la norma seala que, el Juez puede adoptar una prueba de oficio en resolucin
motivada e inimpugnable; 1o que en esencia se est exigiendo al
jvzgado es que exponga cules lapeza que falta demostrar en el razonamiento lgico jurdico paraformar su conviccin; lo cual representara la razn por la cual opta por efectuar una prueba de oficio.
t02
103
DEVIS ECHEANDIA, Hernando. Op. cit., pg.416.

GASCON ABELLAN, Marina. "Sobre la posibilidad de lormular estndares de prueba
objetiva", en Proceso, Prueba y Estndar, Ara Editores, Peru,2009, pg. I7.
286
Comentaro Exegtico o la Leg que regula eI Proceso Contencioso Administratiuo
As tambin, que se explique por qu razn, se considera necesaria la actuacin de la prueba pretendida de oficio; detal forma que
el criterio de "insufciente capacidad de convencimiento" atribuido a las
pruebas en el proceso, no caigaflen criterios subjetivos o meramente
enunciativos; que por un lado puede generar dilacin innecesaria
y/o por otro lado, pueden genear insatisfaccin a una de las partes
cuya versin no est siendo valorada.
Asi mismo, concordando este dispositivo legal con el anterior,

se aprecia que al igual que en el CPC, el principio de preclusin de
la prueba se encuentra regulado solo para las partes no as para el
Juez. En ese sentido, mientras las partes slo pueden ofrecer medios
probatorios en el escrito de demanda o contestacion, el lvez puede
proponer una prueba de oficio en cualquier etapa del proceso.
Por otro lado, no se ha previsto la obligatoriedad de poner a

conocimiento de la parte contraria la prueba de oficio actrtada para
que exprese sus aiegaciones o los contradiga de ser el caso. Este
exffemo trae muchas crticas, porque la parte conffaria puede tener
algo o mucho que alegar en su defensa, respecto de la prueb a actvada de oficio. Por esa razn, compartimos el criterio que se expresa
que el sistema de preclusin en materia de alegacin y prueba consagrado en el Cdigo Procesal Civil de 1993, [igualmente contemplado en materia contenciosa administrativa] lesiona abiertamente
el derecho de defensa que la Constitucin nos asegura a todos, y
1o que es peor, aumenta la posibilidad de emisin de sentencias injustas"r0a; porque resulta inconcebible que el Juez vaya convencerse
de una posicin en virtud de una prueba de oficio que no ha sido
puesta a conocimiento de la offa pate, para qtJe haga sus descargos.
A la \uz del principio de tutela jurisdiccional efectiva, resulta

chocante tolerar una actuacin procesal que lesiones derechos fun-
t04
ARIANO DEHq Eugenia. "Prueba y Preclusin, reflexiones sobre la Constitucionalidad

del Proceso Civil Peruano", en Derechos Procesal Civil. Estudios, Jurista Editores, Per,
2009, pg. 314.
287
damentales, sobre todo, si el razonamiento judicial se sustenta en

pruebas que no han sido sujetas a contradictorio.
Al respecto, Ia legislacin colombiana sibien es cierto no admite

recurso alguno contra la decisin de adoptar una prueba de oficio;
tambin es cierto que, de ninguna manera la prueba de oficio queda
sustrada del conocimiento y la contradiccin de las partes, 1o cual
representa vna garanta que no permite excepcin algunar0s.
Dicha experiencia, qnizs, puede servir de ejemplo para las modificaciones procesales pertinentes, as como para armonizar la funcin de instruccin del juez peruano, con el derecho fundamental
a la defensa; en cualquier caso, queda a criterio del luez, permitir
el contradictorio de los elementos probatorios incorporados como
prueba de oficio.
JURISPRUDENCIA
CASACIN N" 14OO-T-97- UICAYALJ
106
El Peruano. 07/07/98. p. 1406

Medios probatorios, Limitacn de la actividad probatoria de oficio
tes
El juzgador puede ordenar la actuacin de los medios probatorios que considere pertinenpara complemantar la actividad probatoia con decisin motivada, sin limitacin alguna.
CASACIN
N'
1282-2004- CUSCO
101
Data. 35.000. G.J

Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes para formar
los RAMIREZ CARVAJAL, Diana Mara. "La Prueba de Oficio - Una perspectiva para el
proceso dialgrco civil", Univesidad Externado de Colombia, Bogot, pg.2I0.
too El Poceso Civil en su Jurisprudencia, Gaceta Juridica, Primera Edicin, 2008, Lima, pg.
222. En referencia al art. 194" del Cdigo Procesal Civil.
roz ibid.
288
Comentario Exegtico a la Leg que regula eI Proceso Contencioso Administrotiuo
com)iccin, el juez por decisin motivada e inimpugnable, puede ordenar la actuacin de los
medos probatoios adicionales que considere conyenientes.
EXPEDIENTE N' 1063.2005

Data 35.000. G.Jto&.
En rrtateria probatoria debe distinguirse entre actos de demostracin actos de verificacin. En los primeros se incluye los originados por las partes y en los segundos. Los provefiientes de la iniciativa del juez, aunque al fnal tanto los unos como los otros confluyan en
un solo punto probar los hechos de las prestaciones, por ello, se ha conferido ciertas
facultades aljuez para que la etapa probatoia del proceso civil sea una autentica comunidad de
esfuerzo de este y de las partes. Permitiendo al juez, en decisin rnotivada e impugnable, ordenar la actuacin de los medios probatorios adicionales que considere conyenientes, cuando
los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insufcientes para
formar conyiccin.
tot dem., p.
221.
289
Salvo disposicin legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afuma los hechos que sustentan su pretensin.
Sin embargo, si la actuacin administrativa impugnada establece una sancin o medidas correctivas, o cuando por razn de
su funcin o especialidadla entidad administrativa est en mejores condiciones de acreditar los hechos ,la carga de probar corresponde a sta.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts.52",53", 188", 189o, 190", 192" tnc.
3, 233", 234" al 237", 239" ;
Ley de Procedimiento Administrativo General: art. IY, 162",
166", 230".
Comentario:
Tradicionalmente era entendido que cuando se afirmaba un
hecho, cada una de las partes tena un inters en apottu la prueba; uno respecto de la existencia y el otro sobre su inexistencia; de
all que el inters en la prueba es entendida de manera bilateral o
recproca; en ese sentido, quien tiene inters en afrmar un hecho,
tambin tiene inters en pte constituir su prueba; si esto no salta a la
vista, es que el hecho no existerOe. En ese mismo sentido, se afirmaba en trminos generales, que la cafga de la prueba soporta la carga
de la existencia de todos los presupuestos (an de los negativos) de
las normas sin cuya aplicacin no puede tener xito su pretensin
109
CARNELUTTI, Fracesco. "Teora General del Derecho". Op. cit., pg.478.
290
procesal, en una palabra sobre los presupuestos de las normas que

le son favorablesrro.
Lo expresado revela que la teoria dela carga de la prueba tradicionalmente era enfocada desde las partes; sin embargo, dado que
existe el deber del Juez de resolver; 1no podria abstenerse de emitir
sentencia, en caso que uno de ellos no haya probado los hechos.
En ese sentido, el anlisis jurdico del perjuicio que genera dicha
circunstancia ha provocado el cambio de enfoque de la teora de la
carga de la pruebattt y que, a su vez, ha pasado de ser de un mero
distribuidorlegal a otro que atribuye tal obligacin dependiendo del
grado de beneficio que se obtiene de la norma.
Existen varias posturas que pretenden constituirse como regla
general en la contempornea carga de la prueba; sin embargo, la
que mayormente es aceptada, se sustenta en el "strpLresto de la norma
favorable"; es decir: "Si 1o que pretende una parte, es beneficiarse de
una norma jurdica ha de soportar la carga de la prueba del supuesto
fctico de sa norma, o, mejor dicho, sobre ella recaer primero la
carga de aflrmar y luego de comprobar los hechos que componen
ese supuesto flctico"r12. Dicho criterio parece haber adoptado nuestro legislador al redactar este artculo en comentario.
En efecto, analizando este dispositivo, en primera lugar, se establece que la carga de probar corresponde a quien afrma los hechos
que sustenta su pretensin; sin embargo, acto seguido, se ha dispuesto invertir la carga de la prueba y atribuirla aIa entidad administrativa cuando se establezcavrra sancin, medida correctiva, o cuando
por razn de su funcin o especialidad,la entidad administrativa
est en mejores condiciones de acreditar los hechos.
Es pertinente sealar que, a diferencia del derogado dispositivo
legal que solo se referia a materia sancionadora, ahota ha ampliado
110
ROSEMBERG, Leo. op. cit., Tomo Il, pg.236.
lll MONTERO AROCA, Juan., "La Prueba
en
e1
1998, pp.57 y 58.

112
Idem.,pg.62.
29t
Proceso
Civil". Civitas, 2'Edicin, Madrid
de manera genrica la inversin de la carga de la prueba, estableciendo que sea la entidad administrativa quien cargtre con la obligacin de probar, en caso de estar en mejores condiciones de acreditar
los hechos objeto del proceso.
Nuestro ordenamiento jurdico ha contemplado un sistema regular de distribucin de la carga de la prueba; sin embargo, a parttr
del dos mil siete, como consecuencia de la STC: 01776-2004-AA/
TC, Fund.50.c, se ha introducido el concepto de carga probatoria
dinmica. El Tribunal Constitucional, en la jurisprudencia citada,
ha manifestado 1o siguiente:
"la carga probatoria dinmica stgntfca un apartamiento de los cnones regulares de la distribucin de Ia carga de la prueba cuando sta
arroja consecuencias manifestamente disyaliosas para el propsito
del proceso o procedimiento, por lo que es necesario plantear nueyas
reglas de reparto de la imposcin probatoria, haciendo recaer el onus
probandi sobre la parte que est en mejores condiciones profesionales,
tcnicas ofacticas para producir Ia prueba respectiva".
En un concepto amplio, la carga dinmica de la prueba est

compuesta por reglas correctivas sobre el tema objeto de prueba; las
cuales permiten una distribucin diferente de la regJa general, que
ordena que cada parte es responsable de probar el hecho que sustente sus peticionestl3. Acorde con este enfoque, dela carga de probar,
ya sea por mandato legal o por las orientaciones jurisprudenciales,
debera recaet en quien est en mejores condiciones de hacerlo; circunstancia que puede estar justificada en dos razones: a) Proteger a
la parte ms dbil de la relacin procesal; b) Imponer la obligacin
de probar a quien le quede ms fciltra.
Sin embargo, compartimos el criterio de que, no por ello, se debera entender que en todos los procesos deben recurrir ala carga
u3 RAMIREZ CARVAJAL, Diana. Op. cit. pg.296.
It+ GIACOMETTO FERRER, Ana. "Teora General de 1a Prueba Judicial". Consejo Superior
de la Judicatura, Bogot, 2003, pg. 125.
292
dinmica; porque, la distribucin de la carga de la prueba no va

dirimir la controversia, pues en caso que no haya prueba eflrcaz debe
motivarse la sentencia sobre la base de las presuncionesils. Respecto
de la prueba dinmica se ha dicho que: "La modificacin de las
reglas relativas al mrito de la actividad de las partes, en la etapa de
confirmacin, por la sola discrecionalidad del juez, equivale literalmente a "patear el tablero" dando fin al proceso como juego dialctico en pie de igualdad ante un tercero imparcial, convirtindolo en
un galimatias, para el reinado de la confusin y del desorden"rr
Existen tres formas de inversin de la carga dela pruebarrT:
1.
Inversinlegal
a.
La inversin de orden legal directa. Se presenta cuando el

ordenamiento jurdico establece reglas de distribucin
diferentes o por distribucin ala regJa general.
b.
La inversin de orden legal indirecta. Se da por varias

manifestaciones del legislador y entre ellas estn: Los
indicios, las presunciones y las regias de la experiencia
positivizadas.
2.
La inversin convencional. Es una variacin dela carga de

la prueba que establecen las partes mediante acuerdos probatorios sobre los hechos pretensionales. Esto es una forma
excepcionalsima, porque las normas de aportacin y contradiccin de la prueba son considerada de orden pblico.
l15 GARCIA GRANDE Maximiliano. "Cargas Probatorias Dinmicas: Ni nuevas, ni argentinas ni aplicables"; Ponencia y disertacin, VI Congreso de Derecho Procesal Grantista,
realzado en: Azul-Buenos Aires-Argentina, los dias 28 y 29 de 2004.
ll GERARDO ACOSTA, Anibal., "La Prueba Judicial en el Proceso Civil - Jaque a la Teoria
de ias Cargas Probatorias Dinmicas". Ponencia en: IX Congreso de Derecho Procesal Garantista, reahzada en Azul-Buenos Aires-Argentina, los das 1y2 del2007
u7 RAMIREZ CARVAJAL, Diana. Op. crt.296-300.
.
293
3.
Lissett Loretta Monzn Va_lencia de Echevara
La inversin judicial. Cuando la distribucin de las cargas

probatorias es modificadapor eIJuez; quien vt:Jrza sus poderes para cambiar las reglas sobre carga de la prueba. Su
aplicacin, es excepcional, para un caso especfico y generalmente fundado en motivo de equidad o de justicia material. Se apoya en supuestos que uno de las partes tiene mejor
acceso a las fuentes de prueba y que eI Juez debe variar las
reglas generales paralograr el equilibrio en el proceso.
Esta inversin judicial, que sobredimensiona los poderes de instruccin, se denomina comnmente "carga dinmica" y se entiende
como la potestad del Juez para realizar nuevas reparticiones de responsabilidad, sin tener en cuenta el respeto por las reglas de la Ley.
Esta tendencia surge en el common law;fue expuesta en el ao

1823 por el ingls Jeremias Benth, quien denunci el abuso y las
dilaciones causadas, por encontrarse la cargaprobatoria sobre quien
demanda y propuso que la carga pase sobre quien est en mejores
condiciones de probarlr8. En el sistema jurdico de los Estados Unidos de Norteamrica no se habla de la atribucin de Ia carga de la
prueba desde el enfoque de las partes como reS.a; porque se permite
al lvez decidir sobre el caso concreto, y sobre la base de ello consffuir sus precedentes; en ese sentido, eI juez puede atribuir de carga
a quien considere est en mejores condiciones de probar segn el
caso.
En cambio , el Juez del civil law no puede autoatribuirse ese tipo

de poderes discrecion ales, para distribuir y repartfu las responsabilidades de la prueba en el proceso, porque violara abiertamente el
principio de legalidad y de paso los principios de defensa y contradiccin; frente a casos extremos, solo tiene poderes de direccin
y de instruccinrre. En nuestro sistema, cuando el Juez invierte la
carga de la prueba a favor de una de las partes vulnera el principio
de imparcialidad.
rr GARCA GRANDE, Maximiliano,
t
dem.
tq RAMIREZ CARVAJAL, Diana. Op. ct. pg. 302
294
Comentorio Exegtico a la Leg que regulo el Proceso Contencioso Administratiuo
En Espaa se argumenta a favor de esta tendencia dinmica,

afirmando que la sorpresa se evita con el precedente judicial; aun
as, este argumento, es discutido en pases latinoamericanos por dos
razones: i) porqve el precedente judicial no tiene fuerza vinculante
obligatoria, salvo que se ffate de lo resuelto por la corte suprema;
y ii) porque hay fragilidad en la tendencia; es decir, la imposibilidad sica de conocer corl certezay elaridad los precedentes, en los
pases latinoamericanos, las altas cortes emiten sentencias en gran
volumen y cambian permanentemente de posicin jurdica frente a
casos similares.
Por esas tazones, sostenemos que si bien es cierto, "/a carga dinmica de la prueba" puede tener un contenido heurstico, dado que
puede coadyuvar a los fines de tutela efectiva, en un caso especfico;
ello no significa que debera ser utilizada de manera indiscriminada
o inmotivada sino solo cuando existe una causal de justicacin
que 1o amerite; asimismo, no hay que obviar que, ante la ausencia
de prueba suficiente, nuestro ordenamiento contempla otra posibi
lidad, referida a la inversin legal de la prueba [directa o indirecta]
cuya finalidad es permitir al Juez formar su conviccin, sobre la
base de presunciones e indicios, entre otros (Art. 279" y ss., CPC),
la cual tambin puede permitir formar la conviccin del luzgador.
JURISPRUDENCIA:
EXPEDIENTE N'931-2005
Data 35.000 G.Jt2o
Medo
de
prueba. Improcedente por tratar de establecer hecho notorio
Si la direccin a la cual iba dirigida la comunicacin
es
notoria y
entonces no necesita mayores descripciones para su identificacin

medio probatorio que pretenda establecerla,
de
publica evidencia
y resulta improcedente
el
220.Enreferencia al art.l90" del Cdigo Procesal Civil.
t2t dem., pg. 223., en referencia al art. 19" del CPC.
t20
295
EXPEDIENTE N"
/ TC
06 1 3 5-2OO6.PA
121
Guia de Jurisp.del T.C. p. 483

Medios probatorios. Carga de Prueba
Ahora bien, como es sabido constituye principio procesal que la carga de la prueba
correqtonde a quien afirma un hecho, Si la sociedad colectiya denunciante afirma detentar
la representacin de determinadas obras, no Resuelta nada oneroso para ella exhibir et
documento que la acredita. Por el contraio si es ala parte dmunciada a quien se exige
acteditar que la sociedad colectiva carece de titulo de representacin, signifca ello una carga
excesiya e intolerable.
EXPEDIENTE N' 1 30-96-AA / TC
122
Data 35,000, G.J.

Medios probatorios. Titularidad de Ia carga de Ia Prueba.
De conformidad con el artculo 196 del Cdigo Procesal Civil norma aplicable a titulo
supletorio, segn se esta a lo dispuesto por el articulo 63 de ta Ley N" 26435, orgnica del
Tribunal Constitucional, la carga de probar corresponde a quien afrma los hechos que
configuren su pretensin o a quien los contradice alegando nueyos hechos,
EXn No 1672-2009
Quinta Sala Especializada en lo Contencioso Administratiyo.
('La potestad
normativa del rgano regulador otorgada por ley, permite estably sanciones con de flolrrrss de rango nferior,,
ecer Infracciones
Sexto, Que el articulo 2" de la ley 26734 dispone que la misin esencial de Osinerg
de fiscalimri en el territorio nacional, el cumplimiento de las disposiciones legaks y
tcnicas relaciottadas con las actividades de los sub, sectores de elearicidad e hidrocarburos,
El articulo 36o del reglamento de la mencionada ley, aprobado mediante decreto 054-2001PCM, establece que dicha funcin fscalizadora lo autoiza a imponer sanciones - entre
otras , multa - a la personas naturales o jurdicas que incumplan las disposiciones que
es
la
expida en ejercicio de susfunciones.
Stimo. Que, el articalo 3" de la ley 27332, Ley de Marco de los Organismos Regula inversin Privada en Senicios Pblicos, respecto de la formacin normatiya
establece que:" Comprmde lafacultad de diaar en el mbito y m materia de sus respectitas
competmcias, los reglamentos, ltormas refeidas a intereses, obligaciones o derechos de las
erttidades o actividades supenisadas o de sus usuarios ; comprende a su yez la facuttad de
tipificar las infracciones por incumplimiento de las disposiciones dioadas por ellas mismas
del mismo modo el articulo pimero de la ley 27669 seala que toda accin u omisin que implique incumplimimto a las leyes reglamentos y demas normas bajo el mbito de competencia
ladores de
122
ldenm.,pg.225., en relerencia al art.l95o
296
del osinerg constituye infraccin sancionable (. . .)el Consejo directivo del Osinerg se encuentra
los hechos y omisiones que configuran infracciones adrninistrativas,
facultado a tipificar
Octevo, Que, en virtud de dichas normas es que se rcrifica que la demandada al aplicar al demandante una sancin aprobada en uno resolucin de su consejo Directivo , no ha
incurrido m causal de nulidad alguna toda yez que dicha potestad se encuentra debidamente establecida en una lqt, mas aun si se tiene en cuenta que conforme a lo dispuesto en el
inciso 4) del articulo 203" de la ley 27444 por excepcin ante la naturaleza de OSINERG
se establece la tipifcacin por va reglammtaria puesto que se le ha otorgado una funcin
normatiya.
Corte Superior de Justicia de Lima, Quinta Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo.
297
Las entidades administrativas debern facilitar al proceso todos los documentos que obren en su poder e informes que sean
solicitados por el Juez. En caso de incumplimiento, el juez podr
aphcar las sanciones previstas en el artculo 53" del Cdigo Procesal Civil al funcionario responsable.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts.52",53", 188", 189", 190", 192" inc.
3, 233", 234" al 237", 239" .
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts. 64",76"
a|79",167"
168o;
Comentario:
Este dispositivo legal tiene dos partes, una que permite al Juez
proveerse de todos los elementos necesarios [de cualquier entidad
pblica] para adoptar una decisin justa; y por otro lado, faculta
alJtez adoptar las medidas correctivas sealadas en el art. 53" del
C.P.C, dirigindolas contra el funcionario responsable, en caso de
incumplimiento.
Este dispositivo complementa lo establecido en el ltimo prrafo
del artculo 31" de la presente norma; porque permite que las partes,
no slo puedan solicitar al Juez, que por su intermedio incorpore
algn elemento probatorio que se encuentra en otras entidades
pblicas, sino que a su vez, establece la obligatoriedad de ellas, a
cumplir el mandato, haciendo a sus funcionarios, responsables
funcionalmente y pasibles de sanciones pecuniarias.
298
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencoso Administratiuo
Existen entidades [ajenas al proceso] que cuentan con informacin

documentaria relevante y necesaria para dilucidar la controversia;
por tanto, independientemente de que sean parte o no del proceso,
estn obligadas a proporcionarla aI Juzgado bajo apercibimiento
de sancionar al funcionario responsable. Esta normativa guarda
concordancia con el artculo 76" delaLey 27444; donde se establece
como obligacin de las entidades pblicas, colaborar entre s parala
dilucidacin de las controversias: siendo as, con mayor raznestn
en la obligacin de proporcionar la informacin requerida, si quien
lo solicita es el Poder Judicial para solucionar una controversia;
asimismo, en virtud de la Ley de Transparencia y acceso a la

Informacin Pblica, Ley N" 27806, cualquier persona puede
solicitar la informacin relevante y necesaria para su caso siempre
que no colisiones con derechos a la intimidad.
En todo caso, en virtud de lo establecido en el artculo 139",

inciso 18 de la Constitucin Poltica vigente: "El Ejecutivo no podria negarse a dar el apoyo solicitado porque en ese caso estara
haciendo que en laprctca no exista administracin de justicia, por
ello correctamente tiene el deber de colaborartttz3.
Con todo lo expresado en este subcaptulo, se puede colegir que
existen varas formas, que tanto las partes como el Jtzgador pueden
utilizar para recabar todo el acervo probatorio necesario para fol-mar la conviccin y emitir un pronunciamiento justo.
123
RUBIO CORRERA, Marcial. "Estudios de la Constitucin Poltica de 1993". PUCP. Fondo Editorial, Lima-Peru, Primera Edicin, 1999, p9. 147.
299
sorroluutndw sopery
MEDIOS IMPUGNATORIOS
Los medios impugnatorios, son mecanismos procesales, a travs
de los cuales los litigantes pueden cuestionar las resoluciones; son
denominados, reposicin, apelacin o recurso exffaordinario de casacin, se utilizan, dependiendo de la clase de resoluciones que se
impugna I y existe prohibicin de presentar doble recurso.
MONROY GAfVPZ, define a los medios impugnatorios de la

siguiente manera: "Es el instrumento que la Ley concede a las partes o
a terceros legitimados para que soliciten al Juez, que el mismo u otro de
jerarqua superior, realice un nuevo examen de un acto procesal c de todo el
proceso, a fn de que se anule o revoque ste total o parcialmente" 2 .
DEVIS ECHEANDA, sostiene que: El

una naturaleza estrictamente procesa/,
es
derecho de recunir tiene
un derecho subjetivo de quienes in-
tervienen en el proceso, para que se corrija los errores deljuez, que le causan
grdyamen
perjuicior.
GUASP, sostiene qve"Los procesos de Impugnacn es otra categora

de los procesos especiales, por razones jurdico-procesales, aquella precisamente constituye el reverso de la figura de facilitacin; en las que como su
nombre lo indica trata de instituir un proceso especial con /afinalidad, no de
Existe tres clases de resoluciones, decretos, autos y sentencias; cada una de ellas, cumple un
ro1 dentro dei proceso judicial. Los decretos son resoluciones que se emiten para impulsar el
proceso o atender cuestiones de mero trmite; los autos se utilizan para esolver incidentes
dentro del proceso y finalmente las sentencias es aquella que pone hn a la instancia, donde
se plasma la decisin judicial y resuelve 1a controversia. Cdigo Procesal Civil de Per,
artculo 121".
MONROY GALYEZ, Juan. "Los medios Impugnatoios en el Cdigo Procesal Civil",

Derecho Procesal Civil, Estudios, Jurista Editores, Lima-Per, 2009, pg. 68I
DEVIS ECI#ANDIA, Hernando. Op. cit. 50.
303
en
remover los obstculos que puedan oponerse a la decisn del principal, sino
por el contrario, de oponrselos, buscando una actividad depuradora que, si
bien retrase y demore el proceso de fondo, sirta para mejorar y aquilatar sus
resultado"
4.
Se dice que toda resolucin puede ser injusta y casi siempre as

pensar Iaparte vencida; pot eso los recursos estn al servicio de
los legtimos deseos de quienes, cumpliendo con los requisitos establecidos por Ley, quieran sustituir 1o que es desfavorable por otra
que les sea ms favorable.
1o
El derecho a impugnar es una manifestacin del derecho de defensa, es amparado por el ordenamiento, con lo cual se permite que
el rgano jurisdiccional superior, revise lo resuelto por e1 A-quo,
para otorgar mayor seguridad a la justicia; salvo los casos del recurso de reposicin que es resuelto en la misma instancia. En la nocin
de defectos de los actos procesales se comprende los que causan revocacin y
los que producen nulidad s,' sin embargo, de cualquier forma, todo recurso es una peticin de otorgamiento de tutela jurdica contra una
resolucin que a juicio del impugnante no ha otorgado justicia, en
todo o en parte.
La impugnacin procesal responde a esa idea de depuracin

del resulta do; el proceso de impugnacin recbe en general el nombre de
recurso6, aunque es dependiente del proceso principal, tiene sus propias caractersticas; tiene por objeto revisar la materia procesal ya
decidida; sin embargo, no puede ser ilimitado, cada ordenamiento
establece la limitacin a su propio sistema recursal, porque si no se
tornara en una cadena ilimitada que se opondra a la cosa |uzgada.
En esa lnea de ideas, los medios impugnatorios pueden servir
de herramienta de defensa para conseguir tutela, en una instancia
4
GUAS|
DEVIS ECI{EANDIA. Op. cit., pg. 505.
GUASP, Jaime. Op. cit., Tomo II,pg.552.
Jaime. Op. cit., Tomo
II, pg.
551.
304
Comentario Exegtico a la LeA que regula el Proceso Contencioso Administrotiuo
distinta y superior
judicial.
la que originariamente se atendi la pretensin
Sin perjuicio de 1o expresado, tambin hay que tener presente

que en ocasiones los mecanismos recursales pueden ser utilizados
indebidamente, para dtl.atar el proceso innecesariamente; segn 10
explica PEYRANO, la impugnacin del litigante malicioso es inagotable y posee la particulaidad de que, cuando tiene xito proli
fera; se denomina "Conducta procesal contextual, por reiteracin,
oclusiva u obstruccionista", aquel configurado por una serie de actos o actuaciones procesales, iguales o diferentes, dirigidos a entorpecer la marcha del procedimientoT.
En efecto, a pesar que los medios de impugnacin se sostiene

sobre principios jurdicos, cuya finalidad es lograr los objetivos del
proceso y con ello, otorga tutela judicial efectiva; enlaprctica, se
puede apreciar que los mismos mecanismos, en ocasiones, son utilizados para todo 1o contrario y quizs a veces no pueden ser percibidos; si se analiza el expediente en su conjunto, podriaadvertirse que,
una de las partes pueda tener intencin de datar la prosecucin del
proceso; porque promueve una serie de recursos notoriamente improcedentes. En ese caso, el Cdigo Procesal Civil, ha contemplado
como deber y facultad del Jvez, imponer medidas disciplinarias y
coercitivas, que le permiten enrumbar coruectamente el proceso a
los fines que persigue.
As tambin, el Tribunal Constitucional, en la STC: 2513-2007-
AA, ha llamado la atencin ala actlacin maliciosa de ciertos abogados que, por un lado hacen ceet a los justiciables sobre la viabilidad de pretensiones improcedentes y tambin a los abogados de
las entidades pblicas por agotr todas las instancias judiciales a
sabiendas que tienen la causa perdida por ser evidente el derecho
invocado o existir jurisprudencia uniforme.
PEYRANq
Jorge. "El abuso procesal eculsivo o situacin de recuso ad finirum", en Derecho Procesal Civil, Estudios, Jurista Editores, Primea Edicin, Lima-Per, 2009,pg. 673.
30s
En el proceso contencioso administrativo proceden los siguientes recursos:
1. El recurso de reposicin contra los decretos a fin de que el

Juez los revoque.
2. El recurso de apelacin
contra las siguientes resoluciones:
2.1 Las sentencias, excepto las expedidas en revisin.

2.2 Los autos, excepto los excluidos por ley.
3. El recurso de casacin contra las siguientes resoluciones:

3.1 Las sentencias expedidas en revisin por las Cortes Superiores;
3.2 Los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en

revisin, ponen fin al proceso.
El recurso de casacin procede en los casos que versen sobre
pretensiones no cuantificables. Tratndose de pretensiones
cuantificables, cuando la cuanta del acto impugnado sea
superior a 140 Unidades de Referencia Procesal (U.R.P) o
cuando dicho acto impugnado provenga de autoridad de
competencia provincial, regional o nacional; y, por excepcin, respecto de los actos administrativos dictados por autoridad administrativa distrital, cuando la cuantia sea superior a 140 unidades de referencia procesal (U.R.P.).
En los casos a que se refiere el artculo 26" no procede el

recurso de casacin cuando las resoluciones de segundo
306
grado confirmen las de primera instancia, en caso de amparar la pretensin.

4.
El recurso de queja contra las resoluciones que declaran

inadmisible e improcedente el recurso de apelacin o casacin. Tambin procede contra la resolucin que concede el
recurso de apelacin con un efecto distinto al solicitado.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. X. 146", 147", 355", 356", 357",

360", 362" al 397", 40I", 402";
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts. 33", 34",
207" al 21I", 214", 2I5".
Comentario
En el Proceso Contencioso Administrativo se han previsto cuatro tipos de recursos reposicin, apelacin, casacin y queja; cada
uno de ellos, guardan un trmite distinto, 1o cual tambin se encuentra establecido en el Cdigo Procesal Civil.
Una clasificacin de los medios impugnatorios que explican

mejor nuesffo proceso de impugnacin, es aquella que diferencia los
recursos horizontales de los verticales; todos los recursos, aqu contemplados son susceptibles de reducirse a uno de los tres miembros
de categora propuesta: impugnacin en el mismo grado, impugnacin en el grado superior e impugnacin en el grado supremo8.
Existen diversas tcnicas y estilos de proveer escritos, por ello,

en algunos casos, las resoluciones no guardan la formalidad que se
espera y en otros, puede confundirse entre un decreto de mero trmite con un auto que atiende una incidencia en el proceso. Dicha
GUASP, Jaime. Tomo II. Op. cit., pp. 554 y 555.
307
similitud, eventualmente podra llevar a confusin a los justiciables,

quienes en el entendido de que se trata de un decreto formulan reposicin y cuando se dan cuenta se corren el riesgo de haberse vencido
elplazo para formular apelacin. Por dicha razn,las resoluciones,
no pueden ser calificadas por la forma o el estilo de proveer, sino por
el contenido y/o la clase de decisin que se emite en las resoluciones, antes de adoptar el mecanismo impugnatorio correspondiente.
EI recurso de reposicin
Este recurso procede contra los decretos, a fin de que sea revocado por el mismo Juez. Segn se encuentra establecido en el artculo
362" del CPC, debe ser solicitado dentro de| plazo de tres das contados desde la notificacin; si interpuesto el recurso, el Juez advierte
que el vicio o error es evidente o que el recurso es notoriamente
inadmisible o improcedente, 1o declarar as sin necesidad de trmite, salvo que lo considere, en cuyo caso se pondr a conocimiento
de la parte contraria, por tres das; vencido elplazq resolver con
su contestacin o sin ella. En caso que la resolucin impugnada se
expidiera en una audiencia, el recurso debe ser interpuesto verbalmente y se resuelve de inmediato, previo traslado alaparte contraria o en su rebelda. El auto que resuelve el recurso de reposicin es
inimpugnable.
Teniendo en cuenta que los decretos tienen la finalidad impulsar el proceso o atender los escritos de mero umite,la reposicin
formulada solo tendr por objetivo que sean cortegidos o revocados;
en la medida que la decisin no trascienda, ni implique un incidente
dentro del proceso, porque estaramos desnatural izndolo.
En nuestro ordenamiento, no se hace diferencia ni subclasificacin de esta clase de recursos; sin embargo, es pertinente tener en
cuenta que puede proceder si 1o pide uno de las partes, tambin si lo
pide el rebelde, el tercero y la que es ejercida por el mismo rgano a
travs de una correccin, por generar indefensin o incongruenciae.
GUASP, Jaime. dem., pg.556.
308
Comentano Exegtico a la Ley que regulo el Proceso Contencioso Administrotiuo
En la legislacin Contenciosa Administrativa espaola, se conoce

como recurso de splica aquellos que se dirigen contra las providencias y los autos, conffa los que no procede recurso de apelacin o
casacin. Se entiende por providencias, aquellas que se equiparan
a las diligencias de ordenacin formuladas por el secretario con la
conformidad del Tribunal; lo resuelve el mismo rgano que 1o dict
y no es recurriblero.
En la legislacin Contenciosa Administrativa de Buenos Aires, eftecurso de reposicin procede contra las providencias simples o interlocutorias del Juez del Trmite o del Tribunal en pleno, a fin de que
el rgano que las haya dictado las revoque por conario imperio;
se interpone y funda por escrito, dentro del plazo de cinco (5) das
de la notificacin de la resolucin; pero cuando esta se dictare en
una audiencia, deber interponerse verbalmente en el mismo acto.
Tratndose de una providencia emanada del Juez del Trmite, la
reposicin podr ser acompaada del tecurso de reconsideracin en
subsidio. En su defecto, la resolucin que recaiga har ejecutoriall.
EI recurso de apelacin
Este medio impugnatorio se presenta contra autos y sentencias,
la finalidad es que el rgano jurisdiccional superior examine lo apelado, y de ser el caso, anule o revoque total o parcialmente la reso,
lucin impugnada.
Los requisitos de admisibilidad y procedencia se encuenffan

establecidos en el Cdigo Procesal Civil; quien proponga este recurso, igualmente est obligado a fundamentarla indicando el error
AGUNDEZ FERNANDEZ, Antonio. Op. cit. pg. 453. Segn el artculo 245" de la Ley
il
Orgnica del Poder Judicial espaol, las resoluciones de los Jueces y Tribunales que tengan carcter jurisdiccional, se denominan: a) Providencias, cuando tengan por objeto la
ordenacin material del proceso; b) Autos, cuando decidan recursos conra providencias,
cuestiones incidentales, presupuestos procesales, nulidad de procedimiento o cuando, segn
ias leyes procesales, deban evertir esta forma.
ARGENTINA, Ley 12.008, Ley del Proceso Contencioso Administrativo de Buenos Aires,
atculo 53', modifrcada por Ley 12.310.
309
de hecho o derecho incurrido en la resolucin, precisando la naturaleza del agravio y sustentando su pretensin impugnatoria (Art.
366". CPC). Es muy frecuente ver que los recursos de apelacin;
son formulados de manera genrica, sin expresar o delimitar cvl
es el error de hecho o de derecho incurrido en la resolucilny/o
sin expresar cul es la naturaleza del agravio, asimismo, sin sealar
expresamente si su pretensin impugnatoria es total o parcial; tales
omisiones pueden generar que el recurso sea declarado inadmisible
o improcedente (Art. 367' CPC); o, si el rgano jurisdiccional no
los advierte, se corren el riesgo que el superior jerrquico lo haga
y declare nulo el concesorio de apelacin, por no cumplir con los
requisitos de procedencia.
Segn DEVIS ECHEANDA, en el momento de apelar no se
necesita decir contra qu parte del auto o sentencia se recurre ante el
superior, ni se fundamenta el recurso; basta manifestar que se apela
y se entiende que la apelacin procede solo en 1o que la providencia
sea desfavorable al recurrente; precisa que, en el Derecho Procesal
moderno, se considera que este recurso como el extraordinario de
casacin o de revisin tiene como fin, tutelar el inters general en la
buena justicia judicial y solo secundariamente tutela el inters particular; seala tambin que el superior, al resolver una apelacin de
sentencia tiene facultad de fallador de instancia y por ltimo tiene la
obligacin de revisar todo el expedientes a diferencia dela apelacin
de los recursos interlocutorios, donde solo tiene competencia sobre
el asunto incidental t2.
La apelacin, altgual que los dems recursos tiene por objeto privar de eficacia jurdica, de la resolucin cuestionada; mas la caracterstica principal del presente es que se remite al superior jerrquico
del que dict la resolucin impugnada, no es concebida como la
repeticin del proceso anterior sino como la revisin del mismo; es
decir, como un mecanismo de depuracin de sus resultados; en este
rz
Op. cit., pg.510
310
Comentari.o Exegtico a la
Le11
que regulo el Proceso Contencioso Adntinistratiuo
recurso no se reiteran los trmites seguidos en el proceso principal

sino que se siguen otros, cuya finalidacl es comprobar la exactitud o
inexactitud de los resultados obtenidos en el proceso.
Hay dos tipos de apelacin, princpal, que es la que formula aqul
que se siente afectado por el resultado de la resolucin impugnada;
y otra apelacin secundaria o derivada; se dice apelacin adhesiva,
aquella que no pretende coadyuvar con el objeto de la apelacin
principal, sino todo 1o contrario; el que apela por adhesin suele
contradecir los fundamentos de la apelacin de la parte contraria.
en este caso no apela por iniciativa propia sino por la iniciativa asumida por la otra parte. En nuestro ordenamiento, se encuentra contemplado en el artculo 373" del CPC; sealndose adems que el
desistimiento de la apelacin no afecta la adhesin.
El recurso de apelacin tiene por finalidad que el superior jerrquico revoque o anule la resolucin impugnada; en el primer caso
sucede cuando, el superior advierte que el anlisis lgico jurdico del
A-quo no es congruente con lo expresado y probado en el proceso,
por 1o cual resuelve variar el resultado del proceso, total o parcialmente; en cambio, si detecta alguna irregularidad que afecta la secuencia formal y/o garantas del proceso y con ello se ha generado
afectacin, que no es susceptible de convalidacin alguna, podr
declarar la nulidad del acto procesal viciado, disponiendo que sea
renovado y reconducido por los causes del debido proceso, sin pronunciarse sobre el fondo de la controversia, devolviendo el expediente al rgano jurisdiccional de origen para que se cumpla con lo
dispuesto.
Las apelaciones concedidas con tfttto suspensivo tiene por finalidad que la resolucin impugnada no surta ecacia, mientras no se
obtenga una decisin del superior. Este tipo de concesorios de apelacin procede contra las sentencias y los autos que dan por concluido
el proceso o impiden su continuacin. En estos casos, se eleva todo
el expediente al rgano jurisdiccional superior, la designacin de
311
la Sala Superior lo determina el sistema aleatorio que opera en las

mesas de partes.
El hecho que
se haya concedido apelacin con efecto suspensivo, no impide que el Juez, que expidi la resolucin impugnada
pueda seguir conociendo las cuestiones que se tramitan en cuaderno
aparte. Asimismo, pueda, a pedido de parte y en decisin debidamente motivada, disponer medidas cautelares que eviten que la suspensin pr o duzca agravio tnep ar able.
Las apelaciones se conceden sin efecto suspensivo, en los casos

expresamente establecidos por ley, y en aquellos que no procede con
efecto suspensivo; en estos casos, adems se tienen que precisar, si
son concedidos con o sin calidad de diferida.
La apelacin sin efecto suspensivo y con calidad de diferida, es

aquella que, de oficio o a pedido de parte, el Juez dispone que se
reserve el umite a fin de que sea resuelta por el superior conjuntamente con la sentencia u otra que se seale debidamente motivada.
En caso, que la sentencia u otra indicada por el Juez, no sea apelada, determina la eficacia de la apelacin diferida. En cambio, la
apelacin sin efecto suspensivo y sin calidad de diferida, es aquella que
amerita formarse un cuadernillo, con las piezas procesales pertinentes, para que el superior, examine la resolucin impugnada, paralelamente alcurso del proceso principal.
Segn 1o establecido en el artculo 380" del CPC, si se anula o
revoca una resolucin apelada sin efecto suspensivo, se produce la
ineficacia de todo 1o actuado sobre la base de su vigencia, debiendo
eI Juez de la demanda precisar las actuaciones que quedan sin efecto, atendiendo a 1o resuelto por el superior. Estos casos, en nuestra
experiencia, suelen traer complicaciones procesales, bsicamente
por la demora que se genera en instancia de apelacin, porque dicho trmite puede durar ms de lo que tarda el A quo en sentenciar.
El escrito de apelacin debe, adems, cumplir con las formalidades de ser presentada dentro delpl.azo establecido para cada caso,
312
Comentaro Exegtico a Ia LeA que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
y pagar el arancel judicial correspondiente, excepto, aquellos que la

Ley Orgnica ha establecido expresa la exoneracin o cuenten con
auxilio judicial.
Finalmente sealar que, otro asunto a tener en cuenta en este tipo
de recursos es lo que se conoce como reformato in pejus,lo cual puede
representarse como una limitacin del superior al resolver; toda vez
que, no puede resolver en perjuicio del apelante, si una parte de la resolucin impugnada le es favorable. Segn DEVIS ECHEANDA, se
seala que en el ms moderno sistema de comunidad dela apelacin,
"el superior puede modificar a favor o disfavor la resolucin recurrida" y "su decisin puede comprender a las partes no recurrentes" 10
cual significa que podr revisar la providencia apelada en todos sus
aspectos, sin que importe que agrave la situacin del apelante y favorezca o no a quienes no apelaron" 13. Sin embargo dicho criterio no es
compartido por nuestra jurisprudencia.
EI recurso de Casacin
Acorde con la modificatoria introducida por Ley 29364 tn, de
fecha 28 de mayo del 2009, la finahdad del recurso extraordinario
de casacin es la siguiente:
Cdigo Procesal Civil,
Artculo 384". Fines de Ia Casacin
El
recurso de casacin tene por fnes la adecuada aplicacin del

derecho objetivo al caso concreto y Ia uniformidad de la jurisprudenca nacional por la Corte Suprema de lusticia.
Artculo 386", Causales

El recurso de casacin se sustentq en la infraccin normativa
que
incida directamente sobre la decisin contenida en la resolucin impugnada o en el apartamiento inmotyado del precedente judicial.
l3
l4
Op. cit., pg.512.

El Texto completo de esta Ley
se
adjunta como Anexo 0l
313
Artculo
388. Requisitos de procedencia
Son requisitos de procedencia del recurso de casacin:
1.
Que el recurrente no hubiera consentido previamente la resolucin adversa de primera instancia, cuando esta fuere confrrmada por la resolucin objeto del recurso;
2.
describir con claridad y precisin Ia infraccin normativa o el

apartamento del precedente j udicial ;
3.
demostrar la incidencia directa de la infraccin sobre la decisin impugnada;
4.
el pedido casatorio es anulatoro o revocatorio. Si

anulatorio,
se precisar si es total o parcial, y si es este
fuese
ltimo, se indicar hasta donde debe alcanzar la nulidad. Si
fuera revocatorio, se precisar en qu debe consistir /a actuacin de la Sala. Si el recurso contuviera ambos pedidos, deberci entenderse el anulatoro como principal y el revocatorio
como subordinado.
indcar si
El recurso de casacin tiene su origen histrico en Francia [Aunque existe precedentes en el Derecho Romano], existe un amplio consenso doctrinal a la hora de situar el planteamiento moderno durante
la Revolucin Francesa, siendo su causa generadora la doctrina de
divisin de poderes y el predominio que dentro de los ffes poderes del
Estado se reconoca al Legislativo; aunque tiene su origen histrico
con el nombre de Consejo de las Partes del Consejo del Rey del Anti
guo RgimenlConsel des partiesf fue replanteado durante la revolucin
francesa con el nombre de "Corte de Casacin"ls.
Este recurso, engloba cuatro dimensiones conceptualesr:
1)
Un recurso extraordinario que
se
llama recurso de casacin.
IGLESIAS CANLE, Ines Celia. "Ei recurso de Casacin Contencioso administativo". Tirand 1o Blanch, Valencia-Espaa, 2000, pg.47.
SILVA VALLEJO, Jose Antonio. "La Casacin Civil-su crisis actual", Ara Editoes, Primera Edicion, Lima-Per, 2010, pg.18.
314
Comentano Exegtico a Io Leg que regula eI Proceso Contencioso Administ.ratiuo
judicial supremo que constituye el vrtice de la gran

pirmde judical, la Corte de Casacn.
3) (Jn procedimiento sui generis cqusado por el recurso de casacin y
que se tramitan con arreglo a Ley de su matera, el procedimiento
2)
(Jn organismo
de Casacin.
4)
Una funcin sui generis, de ndole hermenutico-poltico, clsica-
por Calamandrei, como funcin "monoflcjudicial

y que consiste en la unificacin de la jurisprudencia
tica"
suprema con arreglo a los principios doctrinarios sustentados por la
mente denominada
Corte de Casacn.
Es preciso empeza sealando que este recurso extraordinario,

no constituye una tercera instancia, de all que no pueden ser analizados los hechos; segn 1o establecido en el Art. 384' del C.P.C,
tiene por finalidad la adecuada aplicacin del derecho objetivo y la
uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema.
Lo cual nos conduce al anlsis de distincin entre el control de hecho y derecho, que en casacin a veces es confundida.
Al respecto, TARUFFO sostiene que dicha problemtica
debe
ser afrontado desde una concepcin metodolgica de orden general;
proponiendo la siguiente distincinr7:

a)
solamente aquello que se refiere a la wrifcacion

de la verdad o fatsedad de los hechos emprcos reletantes, salvo lo
concerniente, a la aplicacin de normas relativas a la admisibilidad
El hecho,
todo
y a la asuncin
b)
de las pruebas o de normas de prueba legal.
Es derecho, todo aquello que concierne a la aplicacin de normas,

es decir; particularmente :
b.1) La seleccin de la norma aplicable al caso.
b.2) La interpretacin de tal norma.
TARUFFQ Michele. "El vrtice ambigo, ensayo sobre

res, Primera Edicin, Lima, Per, 2005, pg. 167.
315
1a
Casacin
Civil". Paiestra Edito-
b.3) La calificacin jurdica de los hechos y Ia subsuncin de ellos

en el "supuesto de hecho abstracto".
b.4) La determnacin de las consecuencias jurdcas que estn previstas por la norma y que estn referidas al caso concreto
El recurso de Casacin en nuestro pais, ha sido recientemente

modificado por Ley 2936418; con lo cual se ha introducido la procedencia excepcional de este recurso, an cuando no cumpla con las
cuestiones formales, siempre que se considere que de resolverlo se
cumplir con los fines previstos para la casacin.
El recurso de casacin se otorga y se tramita enrazn del inters pblico, que radica en el doble fin que con 1 se persigue: i) La
defensa del Derecho Objetivo contra el exceso de poder por parte de
los jueces o conffa las aplicaciones incorrectas que de la ley hagan;
y, ii) De la unificacin de su interpretacin, es decir de la Jurisprudenciare. Las notas caractersticas que pueden mencionarse en ste
recurso extraordinario pueden se/0:
1)
Carcter Pblico. El fn principal
es
ploteger la legalidad del follo
de la sentencia en su aplicacin correcta al ordenamiento

siendo
fin
jurdico;
secundario el de garantizar el derecho de los ltigantes
o n of I ct i c aJ
Carcter de Unificacin de le furisprudencis, A travs de ella
se crea doctrina, funcin unifcadora, ante interpretaciones discrepantes de las leyes, por parte de los jueces de inferior grado;
para cumplir con ello, los principios de seguridad jurdica y de
igualdad ante la Ley.
ffu nc i n m
2)
ts
rs
zo
Con la dacin de la Ley 29364, se ha modificado cietos articulos del Cdigo de Procesal
Civil, reestructuran las competencias de los rganos jurisdiccionales, entre eilos la Corte
Suprema. Dicho cambio, tiene particular resonancia en la jurisdiccin contenciosa administrativa, porque ahora, las Sala Superiores solo actuaran como rgano revisor y la Corte
Suprema, en casacin; antes de dicha Ley, la Salas Superiores, en ciertos casos actuaban
como primera instancia y la Corte Suprema como revisora y adems como Corte Casatoria;
lo cual impeda, por el volumen de carga, cumplir cabalmente con sus funcrones.
Op. cit., 514.
AGUNDEZ FERNANDEZ, Antonio. Op. cit., pp.475 y 476.
316
Comentano Exegtico a la LeA que regula el Proceso Contencioso Adninistratiuo
3)
Carcter anulstorio, Solo
se
da contra sentencias
y resoluciones
de-
fnitirtas; casacn signfca anular, porque en estos casos no repone,

ni rescinde como en los otros recursos.
4) Carcter de motivacin tasada, Las alegaciones impugnativas
solo pueden fundarse en las causas limitadas de los nicos existentes motvos.
Carcter de respeto o los hechosfijados por Ia recurrida sentencia de instancia. EI Tribunal de Casacin, solo puede modifcar los
hechos tenidos por acreditados cuando Ia sentencia recurrida incida
en manifiesto error en la apreciacin de la prueba.
6) Carcter de Plena lurisdiccin. En cuanto anula la impugnada
y dicta nueto fallo para la resolucin total y concluyente del litigo.
Se dirige a losfundamentos jurdcos de la sentencia, si trascende a
la parte del fallo, y fuere la impugnacin por vcios "n judicando"
o de "ratio decidendi" de Ia sentencia.
7) Csrcter de tramitacin especfica, Tiene propia y distinta tramitacin, que los dems medios impugnatorios.
8) Carcter de lecilrso extraordinario, Porque tiene todos las caractersticas precitadas que no los tienen otros recursos ordinarios.
s)
En la lnea de 1o expresado, podramos sealar que la Casacin

bien utilizada puede ser una herramienta eficaz para EJtelar de manera efectiva los derechos e intereses de los administrados por la
predictibilidad; sin embargo, uno de los problemas ms saltantes
de nuestro ordenamiento judicial, es la heterogeneidad en las deci
siones, 1o cual podtia revertfuse con un sistema de criterios homogneos; mas, hasta ahora, el sistema no 10 ha permitido como se
quisiera, porque por un lado, la Corte Suprema, ha ido actuando
como instancia revisora y casatoriazr ala misma vez,lo cual hace
que desvie o dilate su esencia.
En la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa, esta falta de

predictibilidad es ms saltante, porque la pretensin de plena juriszr
Adems, del rol de ejecutivo o de gestin, que demanda la direccin del Poder Judicial y
que asignado al Presidente de la Cote Suprema, la Sala Plena y El Consejo Ejecutivo. Ley
Orgnica del Poder Judicial, artculo, 72",79" y 80".
317
--
diccin, recin ha sido introducida a nuestro ordenamiento nacional en el ao 2002; la cual no solo ha trado un cambio de modelo
procesal sino tambin el control de constitucionalidad de los actos
administrativos; por esa razn,las diversas materias de la Administracin Pblica y el rol que ahora juega el Estado en la economa ha
dejado atrs el precedente judicial que haya podido adoptar la Corte
Suprema en Casacin, antes dela entrada en vigencia de la ley que
regula el proceso contencioso administrativo subjetivo.
De all que se hace necesaro, para las instancias inferiores y

lgicamente pafa los litigantes, dejar que la Corte Suprema cumpla
solamente su funcin nomofilctica2z, para contar con mayor cantidad de decisiones casatorias, pues frente a la presunta inseguridad
y / o la heterogeneidad de decisiones sobre los mismos supuestos,
puede que sea cierto, cuando se dice que: "las partes frente a una
Corte Imprevisible, no se dirigen a ella para obtener certeza, sino
pata sacar provecho de la incertidumbre generalz3 .
En tal virtud, consideramos que el anlisis de procedencia de los
requisitos, podria servir de filtro para evitar el desborde de recursos
casatorios, que impiden el buen funcionamiento de la Corte Suprema y de sobre manera cuando se trata de procedencia excepcional,
establecida en el artculo 392"-A del CPC.; mxime si no se centre
en el caso concreto sino en la finalidad nomofilctica.
En nuestro ordenamiento se ha establecido que las reglas del

Cdigo Procesal Civil son supletorias al Contencioso Administrativo; sin embargo, en la Casacin Contenciosa Administratva, adems hay dos diferencias para admitir la procedencia, la cuanta y
la calidad de autoridad que emiti el acto impugnado, adems se
A pesar de la Modificatoria introducida por Ley 29364, aunlas Salas Superiores Contenciosas Administrativas, siguen conociendo el primera instancia, el control de los procesos de
ejecucin coactiva, denominados, Procesos de Revisin de Judicial y la Corte Suprema en
apelacin; establecido en la Ley 26979, Ley de Ejecucin Coactiva.
J
SILVA VALLEJQ Jos Antonio. Op. cit., pg.39.
318
Contentaro Exegtico o la Leg que regula eI Proceso Contencioso Adnnistratiuo
precisa que los procesos urgentes, no pueden generar recurso de casacin, si las dos instancias amparan la pretensin.
Por otro lado, vale precisar que la Casacin por salto ha sido
derogadoa del ordenamiento civil, por tanto, tampoco sera procedente en la jurisdiccin contenciosa administrativa.
En la legislacin Contenciosa Administratfua espaola, este recutso se ha agrrpado en dos: Casacin comn y la Casacin especial.
El primero se califica asi, porque sus normas son de general aplicacin, respecto de los propios requisitos y condiciones de impugnabilidad, sustanciacin y decisin; en cambio, en el segundo caso,
los calificados como especiales segn son para la unificacin de la
doctrina y el de inters delaLeyza.
En caso de la casacin comn, el recurso se dirige contra las sentencias y los autos que dictan la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional2s y las Salas de 1o Contencioso
Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia; en nica
instancia y las sentencias y autos del Tribunal de Cuentas2.
En caso dela casacin especial, hay dos tipos, uno de ellos, para la
unificacn de la doctrina; se diferencian de la anterior, por la cuanta;
24
25
AGTINDEZ FERNANDEZ, Antonio. Op. cit., pg.477.

BSpee: Audiencia Nacional. Es un Tibunal de Jurisdiccin en todo Espaa, tanto de
apelacin como de instancia en materias que la Ley Orgnica del Pode Judicial indica;
pero en ningn caso, es un Tribunal de Casacin. Tiene Jurisdiccin Penal, Contencioso
Administrativo y Social. La Audiencia Nacional conoce, entre oas, de materias de especial
importancia como: en materia penal de determinados delitos contra la Corona o miembros
de Gobiernos, delitos de crimen organizado como terrorismo, narcotrfico, falsificacin de
moneda, y de delitos cometidos luera del teitorio nacronal cuando conforme a las Leyes o
a los tratados corresponda su enjuiciamiento a los Tribunales Espaoles. En materia contencioso-administrativa de algunos recursos contencioso-administrativos conna disposiciones
y actos de los Ministros y Secretarios de Estado. En materia laboral conocer en nica
instancia de los procesos especiales de impugnacin de convenios colectivos cuyo mbito
territorial de aplicacin sea superior al territorio de una Comunidades Autnomas y de otras
materias. [Consulta 01 marzo 2010][en linea] http://www.audiencianacional.esl
ESPAA.Tribunal de Cuentas es un rgano constitucional del Estado; es el supremo rgano f,rscahzador de las cuentas y de la gestin econmica del Estado, as como de1 Sector
Pblico; los Parlamentos autonmicos, con apoyo en ios resultados que dimanan de dicho control hscalizador, despliegan el control politico o parlamentario. [Consulta 01 marzo
20 I 0l [en lnea] http:/ /www.tcu.esl
319
no son susceptibles del recurso las sentencias dictadas en materia

de personal, tampoco las relacionadas con derechos fundamentales de reunin, ni en materia electoral y las sentencias de las Salas
Contenciosas Administrativas que no afecten el derecho estatal o
comunitario europeo2T.
Y el otro, recurso de casacn en inters de Ia Ley, tiene por finalidad corregir los criterios jurdicos de las sentencias de los Juzgados
y de las salas de 1o Contencioso Administrativos de los Tribunales
Superiores de Justicia y de Audiencia Nacional que hubiese incurrido en errores con grave dao para los intereses generales, es de
carcter excepcional, procede solo contra sentencias; las sentencias
recurridas han de ser firmes, se interpone solo dentro del plazo de
tres meses, por la Administracin Pblica o el Ministerio Fiscal,
preferente en relacin a derechos fundamentales, la sentencia recurrida de ser amparado el recurso, no es cesada ni anulada, sino
despus es censurada por la errnea aplicacin de la ley, se hace
enunciacin de la doctrina correcta28.
Como se puede apreciar, en la legislacin espaola, el recurso
de casacin tiene otro tratamiento, pudiendo advertirse que el control jurdico va casacin, abarca mas actuaciones administrativas
que en nuestro ordenamiento; asimismo, hay tres clases de recurso
de casacin; siendo el tercero, el ms novedoso, porque permite recurrir sentencias que se encuentran fhmes, en caso de existir errnea
aplicacin de la ley; sin embargo, es criticada, porque a pesar que
ste proceso tiene por finalidad tutelar los derechos, no permite la
legitimidad activa a los administrados2e.
Recurso de queja
Este mecanismo tambin ha sido modificado por la Ley 29364;

variando los alcances establecidos en el Cdigo Procesal Civil; por
27
AGI-INDEZ FBnNwo2, Anronio. op. cit., pg. 551.
28
dem., pg. 568.
29
IGLESIAS CANLE, Ines Celia. "El recurso de Casacin en el Poceso Contencioso Admi
nistrativo". Tirant lo Blanch, Valencia-Espaa, 2000, pg.27L
320
Comentaro Exegtico a la Leg que regula eI Proceso Contencioso Adminstratiuo
ende, siendo dicha norma, una de carcter supletoria, es aplicable a

nuestro caso.
Artculo 400. Objeto

EI recurso de queja tiene por objeto el reexamen de Ia resolucin que
declara inadmisible o improcedente un recurso de apelacin. Tambin procede contra la resolucin que concede apelacin en efexo
dstinto al solicitado.
Artculo
La queja
40 3.
Interposicion
se interpone ante el superior que deneg la apelacin o Ia

concedi en efecto distinto al pedido. El plazo para interponerla es
de tres das, contado desde el da siguente a Ia notifcacin de la
resolucin que deniega el recurso o de la que lo concede en efecto

distinto al solicitado.
Tratndose de distritos judiciales distintos a los de Lima y Callao,
el peticionante puede solictar aljuez que deneg el recurso, dentro
del plazo anteriormente sealado, que su escrito de queja
por conducto oficial.

El juez remitir al superior el cuaderno
da hbil, bajo responsabilidad.
anexos
sea remitido
de queja dentro de segundo
La queja
es un recurso independiente, porque cuando procede

ocupa un lugar propio allado de la apelacin3o. Solo puede ser presentada por las partes, a veces por un tercero, pero siempre tiene que
ser un agraviado, la queja no es impugnable.
La finalidad de este recurso, es que el Superior revise, las cuestiones de hecho, que valor el A-quo, para rechazat eI recurso de
apelacin o 1o concedi con un efecto distinto. Se sostiene que la
facultad del fuez Superior de realizar un anlisis elemental de admisibilidad, cuando menos intrnsecos en tiempo y forma, a fin de
evtar un dispendio procesal innecesario, debe ser atendible3t.
30 ROSEMBERG, Leo. Op. ct. Tomo Il,pg.451.
3r
CASSAGNE. Op. cit., Tomo II, p9.206.
321
En estos casos, el peticionante con las copias de 1o actuado [escri

to de apelacin, resolucin denegatoria y resolucin impugnada] presenta el recurso de queja ante el organo jurisdiccional superior donde
se determinarla procedencia acorde con el art.403" del CPC.
De ampararse la queja, se notifica al rgano jurisdiccional que

deneg la apelacin quien procede a elevar el expediente o formar
el cuadernillo correspondiente, para que la Sala Superior pueda resolver el recurso de apelacin.
JURISPRUDENCIA:
CASACIN N' 3 I 58-2006 Ucayati
Lima, 26 enero 2007
'(EI error en el procedimiento debe ser debidamente fundamentado en el recurso
de casacin".
Permanente,
((Quinto.
Que, las causales de error en el procedimiento, descrtas en el tercer y cuarto

al no haberse expresado en el recarso casatorio la debidafundamentacin de la afectacin al
derecho al debido proceso que a decir del recuftente habra incurrido al superior Colegiado;
tanto mas si se tiene encuefitra que
impugnante yiene cuestionando supuestos yacios
procesales que en su momento oportuna no objeto". El Peruano. Lunes, 2 de Julio de 2007
el
CASACIN N'238-2007
Lima, 23 de marzo del 2007
('Normas
de carcter general no puede ser objeto de casacin,t.

Social
Permanente, Lima veintitrs de marzo del dos mil siete
Cuarto, Que, la causal denunciada resulta manifrestomente improcedente por cuanto

el recurrente no ha considerado que e articulo 74 y I 18 inciso 20 de la constitucin Poltica
del Peru son normas de carcter general y declaratittas, que establecen la potestad tributaria
del Estado y lasfacultades del Presidente de la republica, y por lo tanto no pueden ser objeto
de la causal in iure invocada, reseruada exclusiyamente a normas de derecho mateial, El
Peruano,
31
de agosto del 2007.
322
Comentaro Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
CASACIN
N"
238
-2007
Lima, 3 de marzo del 2007
"EI error en el plocediffiiento debe ser debidatnentefundamentado en el leculso

de casacin",
Permanente, Lima yeintitrs de Marzo del dos mil sete
Tercero. Que, la causal denunciada deviene ven manifestamente improcedente por
cuaflto, si bien se ha invocado el inciso I del articulo 386 del Codigo Procesal Cfuil, la impugndnte ha formulado material es el que considera ha sido interpretada errneamente o
ap I i c ada ind e b i dam e nte.
Cuorto. Que, siendo as al no haberse satisfecho las exigencias contenidas en el acpite

2.1 del inciso 2" del articulo 388 del cdigo Procesal Civil, con lafacultad conferida por
el articulo 392 del mismo cuerpo legal; declararon improcedente el recurso de casacin. El
Peruano, 31 de agosto del 2007
APELACTN N o 329-2007, LIMA
Lima, 05 Septiembre 2007

KLs noftnatividad sistmica del ordenjurdico descansa
en los principios de code jerarqua de las normas,,.
herencia normativa y
Permanente,
Octavo. que dicha normativa esta sujeta al citerio de coherencia, pues la normativa
sistemtica es una totalidad armnicamente ordenada, en la que las normas que la conforman guardan una relacin de compatibilidad entre si, lo que excluye cualquier posibilidad de contradiccin permanente . Esta vocacin por la coherencia exige la exclusin de
cualquier situacn en que dos normas que se contradicm en sus consecuencias jurdicas,
pertenezcan o sigan perteneciendo a un mismo ordenamiento legal. Consecuentemene, se
puede afirmar que la normatividad sistmica del orden jurdico descansa en los siguientes
principios: la coherencia normativa y el principio de jerarqua de las normas; constituyendo
el pimero la existencia de la unidad de la unidad sistmica del orden jurdico, lo que, por
ende, presume una relacin armnica entre las normas que lo conforman .Lo opuesto a la
coherencia es la antinomia o conflicto normativo, es decit5 la existencia de situaciones en las
que dos o mas nonnas que tienen similar objeto, prescriben soluciones incompatibles v entre
si , de modo tal que el cumplimiento o aplicacin de una de ellas acarreara la violacin de
la otra, ya que la aplicacin simultanea de ambas resulta imposible. Como puede colegirse
de lo expuesto, la coherencia se ve afectada por la aparicin de las denominadas antinomias
.Estas se generan ante la existencia de dos normas que simultneamente plantean consecuencias juidicas distintas para un mismo hecho, suceso o acontecimiento.
323
CASACIN N" 1042 .
2OO5
ICA
15 de Marzo del 2007
(Casada o anulado Ia sentencia la Sala Superior se constituye efl sede de ins-
tanciott
Vocales Supremos; Villa Stein, Villacorta Ramirez, Estrella Cama,
Rojas Maravi, Salas Medina.
Dcimo: que, en tal virtud, tal como se seal en la calificacin del recurso, la aplicacin indebida del articulo quinientos Marenta y uno del cdigo procesal civil, tiene trascendencia de orden material para el presente proceso, lo cual implica que una vez casada o
anulada la sentencia de la sala superior, este colegiado tiene el deber de constituirse en sede
de instancia y en consecuencia puede re1)ocaf, confirmar o ejercer su potestad nulifcante
respecto de la sentenca apelada, de conformidad con el articulo ciento veintiuno del cdigo
procesal civil.
APELACIN: 86-06-LIMA. '(En Ia segunda nstancia flo se puede apelar la declaratoria de una relacin jurdica procesal valida sino ha propuesto excepciones y
defensas
prelias",

Permanente. Lima, 06 de octubre de 2007.
y $6ro
al cuestionamiento realizado por el procurador del Ministeal cuestionamiento realizado por el procurador del Ministerio de Economa
y Finanzas en su escrito de apelacin de fojas ciento sesenta y siete, donde alega que ha
existido una indebida acumulacin de pretensiones al merecer cada pretensin de nulidad
un anlisis propio de los hechos; corresponde sealar que la demandante ha acumulado
debidamente las pretensiones de nulidad respecto a las resoluciones del Tibunal f;scal cita-
io
Segundo. Que, respecto
de respecto
das en
el
considerando precedente, pues existe conexidad entre ellas, son competencia de3l
mismo rgano jurisdiccional, no son contraria entre si y son tramitables en la misma va
procedimmtal;
Tercero, Que, asimismo el apelante no ha deducido excepciones ni defensas preuias,
declarndose la existencia de una relacin jurdica procesal wlida y saneado el proceso por
Resolucin numero cuatro de fojas ciento veinte, la cual no ha sido objeto de impugnacin
alguna, debiendo desestimar este extremo de la apelacin;
APELACIN N" 735.2009:

"Se declara nuls la resolucitt que no cueflta
con
firma
del secretatio
judicial'
Tercero. Que, sobre el particular es menester precisar que, si bien el recurso de ape'
lacin del demandante fue concedido con efecto suspensivo y sin la calidad de diferida me'
de 2009; no obstante, este superior
diante resolucin numero ocho, defecha 098 de
-enero
324
jerarquizo colegiado no puede emitir pronunciamiento sobre el mismo por cuanto de autos
se advierte que tanto la resolucin numero 6 de fecha 24 de septiembre de 2008, obrante a
fojas 213, como la resolucin rnateria de apelacin en cada una de sus 4fojas no han sido
susclitds por el especialista del 7" _Juzgado transitorio especializado en lo Contencioso Administrativo, sino nicamente por el juez de la causa,
Cuarto. Que, en consecuencia, la omisin antes sealada acarrea la nulidad de dichos

por cuanto el artculo 122" del cdigo procesal civil disciplina que: Las resoluciones contienen (. . .) 7. La suscripcin del juez y del auxiliar jurisdiccional respectivos
y seran suscritos con su firma completa sahto aquellos que se expidan por el Juez dentro de
sus audiencias (nfasis agregado), Y el articulo 48" del mismo cuerpo normatiyo estipula
actos procesales
: "Lasfunciones del Juez y de sus auxiliares son de derecho publico. Realizan una labor
de conjunto destinada a hacer efectiva la finalidad del proceso. El incumplimiento de sus
que
deberes es sancionado
por la ley",
Qunto, Que, asimismo, se debe tenerpresente lo establecido en el articulo 171" del

Cdigo Procesal Ciyil: " la nulidad se sanciona solo por causa establecida en Ia ley . Sin
embargo, puede declararse cuando el acto procesal careciera de los requisitos indispensables
para la obtencin de sufnalidad. (...)".Y lo sealado en el articulo 176" del mismo cuerpo
normatito, a saber: "(...) Los jueces solo declararan de oficio las nulidades insubsanables,
mediante resolucin motiyada reponiendo el proceso al estado que corresponda".
Corte Superior de Justicia de Lima, Tercera Sala Especializada en lo Contencioso
Administratiyo, SS: VERA LAZO, SALAZAR VENTURA, DAVID BRONCANO
CASACIN N' 3 69-2OO8.SANTA

El Peruano, 30/06/2008, p.22331
Objeto de casacin
Quinto. El recurso de casacin es un recxuso extraordinario y formalsimo, que solo

puedefundarse en cuestiones eminentemente jurdicas y noftcticas o de valoracin probatoria, es por ello que este medio impugnatorio tiene comofines esenciales la correcta aplicacin
e interpretacin del derecho objetivo y la unificacin de lajurisprudencia nacional por la
Corte Suprema; en se sentido sufundamentacin debe ser clara, precisa y correcta, indicando la causal pertinente y el requisito de fondo en el que se sustenta,
cA sACrN
N'
El Peruano,
Sede
30
I I g 209 /
07
-LAMBAW QW
2008, p, 2233 1420
casatoia no es tercera instancia
"Que el recurso as sustentado, no puede resultar yiable en sede de casacin, ya que, de

fundamentos del recurso resulta eyidente que la impugnante no denuncia la nulidad o
la ilegalidad de la sentencia de vista recurrida, sino lo que en esencia impugna es el monto
del quantum indemniztorio establecido en las instancias de merito, el cual segn sostiene
los
32s
debi haberse establecido de acuerdo con el monto consignado en la peicia de valorizacin;

sobre el particulari este colegio ha establecido en reiteradas ocasiones que resulta contraio a
la naturaleza y fnes del recurso extraordinario de casacin cuestionar los hechos que fueron
establecidos en las instancias de merito pues el rccurso de casacin no constituye un tercera
instancia en la que debe efeauar ufla nueva rnisin de lo establecido en las instancias de
origen"
CASACIN
N'
942-2OO7.LA LIBERTAI)
El Peruano, 30/09/2008, p.22355

Prohibicin de resolver
en
perjuicio del apelante
Cuarto. el ordenamiento procesal ha adoptado como principio la prohibicin de la

"reformatio in peius" prevista en el art.370 del Cdigo Procesal Civil, de acuerdo al Juez
Superior no puede modifcar la resolucin impugnada en perjuicio del apelante salvo que
la otrd parte tambin hubiera recurrido. Eduardo J. Couture al respecto seala que "La
reforma en perjuicio (reformatio in peius) consiste en una prohibicin al juez superior de
empeorar Ia situacin del apelante en los casos que no ha mediado recurso del adyersario.
Quinto. En ste caso solamente el recurrente apel de la sentencia, por lo que no era
legalmente vlido que el fallo en su perjuicio, de improcedente a infundado afectando con
ello su derecho al debido proceso.
326
Los recursos tienen los mismos requisitos de admisibilidad y

procedencia regulados en el Cdigo Procesal Civil.
En caso de que el recurrente no acompaase la tasa respectiva
o la acompaase en un monto inferior, el Juez o la Sala debern
conceder un plazo no mayor de dos dias para que subsane el defecto.
Concordancias:
Cdigo Procesal Civil: arts. 356" aI 359", 362", 363",
365",
367",39J", 399", 401".
Comentario:
Con la modificatoria introducida por Ley 29364, los requisitos
de admisibilidad y procedencia en los casos de los recursos de casacin y queja, se han visto ms variados que la apelacin o la reposicin.
Se ha establecido la posibilidad de conceder dos das para subsanar la omisin del arancel judicial, entendiendo que el pago del
arancel no puede limitar el derecho de accin. Sin embargo, dicha
normativa slo legitima la costumbre judicial de no rechazar recursos impugnatorios liminarmente por falta de un requisito de forma.
En estos casos se emite una resolucin, declarando inamisible el recurso y se concede un plazo para que subsane la omisin de forma o
fondo advertido, bajo apercibimiento de declararse improcedente en
caso que no se cumpla dentro delplazo otorgado, slo si se cumple
327
ordenado por el Juez, se conceder recurso impugnatorio, caso

contrario se ejecutar el aperclbimiento.
1o
JURISPRUDENCIA
STCz 3741-2004-AAITC
lecurso impugnatorio al pago"
50.
(%o
se puede condicionsr ls concesin de un
- Fd.50
Hechas estas precisiones conceptuales, el Tribunal considera que, sobre la base de

lo expuesto, en el presente caso, las reglas de derecho que se desprenden directamente del caso pueden ser resumidas en los siguientes trminos;
El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del

Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, tiene la focultad jurdica
para establecer; a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosajuzgada, un precedente nculante, a consecuencia de la aplicacin directa de una
norma o cuando se impugnen determinados actos de la administracin pblica
que resulten, a juicio del Tribunal Constitucional, contrarios a la Constitucin y
que afecten no solo al recurrente, sino tambin, por sus efectos generales, o por ser
una prctica generalizada de la administracin pblica, a un grupo amplio de
Regla procesol:
personas.
Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administratiyo, como condicin o requisito pre'vio a la impugnacin de
un acto de la propia administracin pblica, es contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de peticin y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por
tanto, las norrnas que lo autoizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la
publicacin de la presente smtencia.
328
Cuando la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema

fije en sus resoluciones principios jurisprudenciales en materia
contencioso administrativa, constituyen precedente vinculante.
Los rganos jurisdiccionales podrn apartarse de lo establecido en el precedente vinculante, siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales se apartan del precedente.
El texto ntegro de todas las sentencias expedidas por la Sala

Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica se publicarn en el Diario Ocial EI Peruano y enla pgina web del Poder Judicial. La publicacin se hace dentro de los
sesenta das de expedidas, bajo responsabilidad.
De ofto lado, se incorpora la exigencia que elJ;uez debe ponderar
la proporcionalidad entre la eventual afectacin que causara al inters pblico o a terceros la medida cautelar y el perjuicio que causa al
recurrente la eficacia inmediata de la acnracin impugnable.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: Arts. I, II,384o, 386",396",400",510";
Ley de Procedimiento Administrativo General: Arts. V rnc.2.7;
Ley Proceso Contencioso Administrativo: Arts. 32", 33".
Comentario:
Este dispositivo seala que ser precedente yinculante 1os principios jurisprudenciales que emita la Sala Constitucional y Social de
la Corte Suprema, lo cual es interesante y de gran ayuda a la espe329
cialidad contenciosa administativa, porque se espera llegar a tener

criterios homogneos para generar predictibilidad; porque dado que
esta materia ha empezado a regrf de manera independiente desde
el ao 2002, es la que tiene menos precedentes. Sin embargo, la
Ley 29634, al modificar el artculo 400" del CPC, ha introducido
el "Precedente ludicial", 1o cual es tomado por mayora absoluta de
los asistentes del pleno casatorio; 1o decidido vincula a los rganos
jurisdiccionales de la Repblica hasta que sea modificado por otro
precedente.
Es pertinente sealar que el concepto de "precedente vinculante",
ha venido siendo utilizados tanto por el Poder Judicial como por el
Tribunal Constitucional; elsegundo mencionado, ha establecido en
el Artculo vII del rtulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, qtJe'. "Las Sentencias del Tribunal Consttucional que adquieren
autordad de cosajuzgada, constituyen precedente vinculante, cuando as
Io exprese Ia sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (.. .)"
[negrita es nuestro].
De sta manera, se advierte que en nuestro ordenamiento jurdico, coexisten tanto e1 Precedente Judicial como el Precedente
Constitucional; por ello, es pertinente esbozar la definicin y campo
de aplicacin.
SPINO SA-SALDAA BARRERA, refiriendo se al precedente constitucional sostiene que, antes de contar con una definicin
de 1o que es un precedente, ms bien puede recurrir a vna nocin,
la cual implica referirse a aquel conjunto de reglas, principios y parmetros que una autoridad establece en su pronunciamiento, los
cuales le vinculan para la resolucin de futuros casos idnticos o
similares, y adems pueden generar ese mismo efecto frente a otras
entidades o ante aquellos que jerrquicamente se encuentran en una
relacin de subordinacin a dicha autoridad32.
E
:z
Espinosa Saldaa Barrera, Eloy. "Comentario al Art.VII" en: Cdigo Procesal Constitucional Comentado-Homenaje a Domingo Garcia Belande, Editoriai Adrus, Primera Edicin,
Lima-Peru, 2009 , pg. 7 5.
330
Comentano Exegtico a Ia Ley que regula eI Proceso Contencioso Administra.tiuo
CASTILLO CRDOVA, seala que, "Los precedentes aparecen como una herramienta tcnica que facilita la ordenacin y coherencia de la jurisprudencia; y, por otro, expone el Poder Normativo
del Tribunal Constitucional dentro del Marco de la Constitucin, el
Cdigo Procesal Constitucional y la Ley Orgnica del Poder Judica1"33.
El Tribunal Constirucional, en la STC:00024-2003-AIITC, ha

sealado que el precedente consdrucional tiene por su condicin,
efectos similares a una Ley. Es decir, laregla general externahzada
como precedente a partLr de un caso concreto se convierte en una
regla perceptiva comn que alcanza a todos los justiciables y que es
oponible frente a los poderes pblicos3a. Su distincin con la jurisprudencia, constituye la doctrina que desarrolla el Tribunal en los
distintos mbitos del derecho a consecuencia de su labor frente a
cada caso que va resolviendo3s.
el criterio judicial reiterado;
cuando es emitida por la Corte Suprema del Poder Judicial, interpretando o aplicando la Ley, la cosrumbrey/o los principios gene-
Ahora bien, si
Ia jurisprudencia es
rales del derecho, entonces debe entenderse que en ese caso, 1o hace
en funcin a un sistema organizativo como mxima jerarqua Judicial; dicha organzacin, a su vez constituye el primer elemento de
la nocin de Jurisprudencia, por tanto, no se puede negar Ia fuerza
y/o vinculacin que genera las resoluciones emitidas por la Corte
Suprema; ahora, si adems dichas decisiones homogeneas son reiteradas, no cabe duda que garantizanla uniformdady la unidad de
la actividad judicial, al poner punto final a cualquier controversia3.
33
CASTILLO CORDOVA, Luis. "El precedente Judicial y el Precedente Constitucional".,
34
Ara Editores., Primera Edicin, Lima-Peru. 2008.Pag.210

GARCiA BELATINDE, Domingo. "Precedente Constitucional" en Diccionario de Juris-
35
prudencia Constitucional, Grijley, Lima-Peru, 2009, pg. 573.

Idem, pg. 578.
CASTILLO ALVA, Jose Luis y Luis CASTILLO CORDOVA. "El precedente Judicial y
el Precedente Vinculante", Ara Editores, Primera Edicin, 2008, Lima-Per, pg. 18. Se
precisa que un sector cualificado de la doctrina precisa que lo que determina que una resolucin judicial sea considerada como precedente, no es tanto la parte dispositiva como su
fundamentacin y explicacin de sus considerandos.
331
En ese sentido, si la jurisprudencia de la Corte Suprema del Poder Judicial, es reiterada puede constituirse en Precedente Judicial,
por tanto, ser de observancia obligatoriapara todos los rganos jurisdiccionales.
Es pertinente entender que, el precedente en s, est compuesto
de dos elementos3T a saber.
1) El Caso, que representa una especifica
problemtica individual; el cual a su vez posee dos aspectos

I.a) La circunstanciafctica de la cual nace la controversia.
1.b) La cuestin o la controversia jurdica que nace de dicha
circunstancia
2) La Solucin del problema,
que surge del caso en base a las

jurdicas
valoraciones
conespondientes, la misma que tiene
tres aspectos:
2.a) La secuencia del acto procesal que precede a la decisin.
2.b) La disposicin [fallo] que se establece en un caso concreto.
2.c) La motivacin de la decisin o fallo; dentro de ste se

encuentran, la ratio decidend y el obiter dicta, Io primero
est referido a la esencia de Ia decisin y el segundo a losfundamentos complementarios.
Siendo as, solo ser precedente vinculante, si el caso posterior
al que se quiere aplicar el precedente judicial, guarda las mismas
caractersticas o el conflicto gira sobre la base de las mismas circunstancias facticas y jurdicas. Es decir, la Ratio Decidendi entra a tallar
como unapieza de un rompecabeza; en cambio, sino es asi, uno se
apata del precedente explicando que a pesar de tratarse de un hecho similar, las circunstancias f,icticas o el punto conffovertido no
guardan relacin con las condiciones que han motivado la decisin
del precedente del cual se pretende apartar.
r de*., pg. 2l.

332
Por otro lado, vale tener en cuenta que histricamente la actividad

jurdico peruano, se ha encontrado influenciado por su particular modo de entender
el derecho, a diferencia del sistema anglosajn38donde se rige por el
precedente. En nuesfto caso, el principio de independencia judicial y
de vinculacion ala Ley y al Derecho3e son las reglas matrices, siendo
la jurisprudencia una fuente ms de derecho. Por ello al introducirse,
la figura delprecedente como un supuesto de observancia obligatoria y
sobre todo al existir dos clases de precedentes, hace que las reglas que
tradicionalmente regan la funcin jurisdiccional se vean alterada,
porque en ocasiones las decisiones adoptadas en sedejudicial pueden
ser enmendadas en la jurisdiccin Constitucional.
de los jueces en el civil law, al cual pertenece el sistema
Existe en el Per, como en el Derecho comparado,la disyuntiva

de si el Jvez deI Poder Judicial puede ser rectificado de sus decisiones por el Juez Constirucional; porque mientras uno se sujeta
al principio de vinculacin a la ley y al derecho, el otro se sujeta a
1o establecido en el precedente, 1o que ha venido denominndose
"gverra de las cortes"; la cual se inici en 1965, cuando la Corte
Constitucional Italiana, consider incorre cta Ia inaplicacin de una
norma adoptada por la Corte de Casacin como inconstitucional.
Dicha polmica, se ha visto repetida en varios pases y tambin en el
nuestroa0. La explicacin se puede encontrar en nuesffo modelo de
justicia constitucional; toda vez qlJe, contamos con un sistema dual,
coexisten dos modelos, i) el modelo americano o control difuso de
constitucionalidad de las normas, a catgo del Juez ordinario en todo
tipo de procesos y con presencia del Tribunal Constitucional para
nOpnCuEz SANTANDER,
39
40
Roger., "El Precedenre Constitucional en el Per: Entre

el Poder de la Historia y la rczn de los derechos", en CARPIO MARCOS Edgar y Pedro
GRANDEZ CASTRO (Coordrnadores) Estudios al Precedente Constitucional, Palestra,
Lima,2007 , pg. 19.
CASTILLO ALf/A, Jose Luis y otro. Op. Cit., p9. 16.
HERRXRA VASQUEZ, fucardo. "La Relacin Tribunal Constitucional Poder Judicial.

Es pacfico el camino hacia la constitucionalizacin de la justicia laboral, en : Derechos
Laborales, deechos pensionarios y justicia Constitucional.Il Congreso de Nacional de la
Sociedad Peruana del Derecho de Trabajo y de la Seguridad Social, Arequipa, Noviembre,
2006,ps.523.
333
los procesos de garantas; y ii) el modelo europeo continental o conffol concentrado de constitucionalidad de las normas, a cargo der
Tribunal Constirucionalar.
En la jurisdiccin constifucional, el precedente adquiere mayor

protagonismo, slo que en este caso, atendiendo a que es emitido
por el supremo Intrprete de la Constitucin vincula a todos los
rganos jurisdiccionales, incluso a la corte Suprema; 1o cuar en ocasiones puede genetar decisiones contradictorias entre el precedente
judicial y el precedente constitucional, generando con erlo ms incertidumbre a los justiciables.
Por esa razn, sabiendo que el precedente puede ser emitido

por el Poder Judicial o por el rribunal Constirucionai, se debe tener
presente que, la dogmtica del precedente es uno solo, sin desconocer que, por mandato constitucional, el mximo intrprete de la
Constitucin es el segundo de los mencionados, sin embargo, su
funcin est limitada a proteger el contenido esenciar de los derechos fundamentales.
Los precedentes judiciales se pueden clasificar en: precedentes
verticales, emitidos por los rganos judiciales jerrquicarnente superiores, especialmente de la Corte suprema; Precedente horizontal,
son las decisiones del rribunal o de los jueces, que son tomadas en
cuenta por otro de un nivel semejante; y los Autoprecedentes, que
vienen a ser el seguimiento y respeto de un mismo lvez o Tribunal
de sus propios fallos. De esta clasificacin se sabe que, 1o que vincula son los precedentes judiciales adoptados en casacin; mientras
que los offos dos son slo referenciales, el autoprecedente se hace
ms vinculante para el emisor por decoro.
Finalmente, el dispositivo en comentario, seala que lo que se
considera precedente vinculante en materia contenciosa adminis-
4t
CI{ANAME ORBE, Ral. Armando Guilleno Calmet Luna, Flavia Fiorella Dondero
Ugarriza y Efrain Javier Perez Casaverde. "Manual de Derecho Constitucional-Deecho,

Elementos e instituciones Constitucionaies". Adrus, Lima-per, 2009, pp.483 - 484.
334
Comentario Exegtico a lo Leg que regula el Proceso Contencioso Admnistratiuo
trativa, son los "principios jursprudenciales" emitido por la Sala de

Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema; a diferencia
del Tribunal Constitucional, porque sus precedentes de observancia
obligatorias deben ser declarados como tal en la mismas sentencias
es decir, el hecho que el Tribunal Constitucional tenga muchas resoluciones emitidas en un mismo sentido, respecto de un situacin
determinada, no significa que el ltez del Poder Judicial deba plegarse a dicha deci.sin, aunque ello no quita que puedan compartir
el criterio.
JURISPRUDENCIA
CASACIN N'2431-2006 LAMBAWQW.06 de Marzo det 2007 (Es mprocedente invocar la inaplicacin de la doctrina jurisprudencial de las sentencias expedidas
por el Tribunal Constitucional"
Corte Suprnna de Justicia de la Repblica, Pimera Sala de Derecho Constitucional

Social Transitoria. Vocales Supremos: Villa Stein, Villacorta Ramirez, Estrella Cama
Rojas
Marat,|
Salas
Medina
Cuarto: Que, ha quedado establecido en anteriores pronunciamientos de esta sala suprema, que no procede invocar la inaplicacin de la doctrina juisprudencial de las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional, pues solo tienen esafacultad las sentencias
expedidas por la corte suprema en las acciones contenciosas administrativas de acuerdo a lo
dispuesto en el articulo treinta y cuatro de la ley veintisiete mil quinientos ochenta y cuatro,
por lo que esta causal deviene en improcedente
CASACINN" 1605-2008,
to de Io ordenodo en casacint'
LIMA.
18 de noviembre 2008. "Deber de
cumplimien-
Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Sala de Derecho Constitucional y Social

Permanente. S.S. Rodriguez Mendoza, Gazzolo Villata, Pachas Avalos, Ferreira Vildozola,
Salas
Medina
Cuarto: Que, no obstante lo sealado, la Sala Civil Transitoria, inobsertando lo dispuesto en el artculo 396 del Cdigo Procesal Civil, revocando nuevamente la sentencia
apelada de fojas ciento setenta y tra, de fecha nueve de agosto de dos mil cuatro declara
improcedente la demanda, bajo el sustento que el petitorio de la demanda resulta jurdicamente imposible en aplicacin del artculo 3 de la L"y No 27584, porque la demandante
ya recuri al proceso de amparo para solicitar la inaplicabilidad del Decreto Supremo N"
33s
221-88-EF y que por tal razn carece de objeto pronunciarse sobre el control dfuso alegado.
Agrega adems que los magistrados son independientes en su actuacin jurisdiccional dentro de su competencia.
(
Quinto: Que, en dicho contexto la sentencia recunida al declarar improcedente la
demanda ha incurrido en vicio procesal que conlle'va su nulidad, pues si bien es cierto que
la instancia de mrito al emitir la sentencia impugnada, lo hace como consecuencia de la
independencia en el ejercicio de lafuncinjurisdiccional reconocida por el artculo 139 inciso 2 de la Corstitucin Poltica del E*ado, no es menos cierto que a tenor de lo dispuesto
en la bima parte del artculo 396 del Cdigo Procesal Ch,il, toda sentencia casatoria tiene
fuerza obligatoria para el rganojurisdiccional inferior, por tanto, al haberse ordenado que
la instancia de mrito se pronuncie sobre el fondo de la controyersia, sta debi resolyer la
materia controvertida mediante una resolucin que contenga un pronunciamiento sobre el
fondo, y no a travs de una sentencia inhibitoria; siendo as, al haberse uerificado el incumplimiento de la resolucin casatoria defojas doscientos sesenta y ocho se ha contrayenido el
debido proceso, por lo que corresponde amparar el recurso interpuesto por la impugnante.
F
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336
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Io
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MEDIDAS CAUTELARES
Para abordar esta temtica, es importante comprender que la
rutela cautelar, es una forma o expresin de la futela jurisdiccional;
este principio [como proteccin del Estado] actua en funcin a la
necesidad de proteccin que se presenta en cada caso, por ello que
se habla de tutela diferenciadar. La funcin de la tutela cautelar, es
evitar que el tiempo que demande un proceso judicial, el cual est
obligado a iniciar, para obtener la proteccin, termine por convertir
en irreparable la vulneracin o amenaza del derecho cuya proteccin se solicita.
El conflicto entre el tiempo y el proceso puede haber encontrado
remedio, de alguna manera, en las medidas cautelares como mecanismo para otorgar respuestas rpidas [aunque provisorias], pues,
si bien con ello, no desaparece el posible "calvario procesal" [refirindose al tiempo], puede constituir lna garantia de plena tutela
efectiva; de all que se considera al poder general de cautela como la
expresin ms importante de la tutela jurisdiccional2.
La medida cautelar, es aquella institucin procesal mediante el

cual el rgano jurisdiccional, a instancia de parte, emite una decisin anticipando todos o algunos efectos del fallo, para asegurar la
eficacia o el cumplimiento de la sentencia. A veces, se suele confunPRIORI POSADA, Giovani. "La Tutela Cautelar, su conhguracin como derecho fundamental". Ara Editores, Primera Edicin, 2006, Lima-Peri, ptg. 33. Las fomas de tutela
son: Cognitivas, ejecutivas y cautelares. / Jorge W. Peyraro, desarrolla otro tipo de tutela
diferenciada, denominada autosatisfactivas, conocidas como tutela urgente, czracterzado
por la inminencia de la necesidad de proteccin.
TAM PEREZ, Jos, "Proceso, Poder Jurisdiccional y Tutela Procesal Efectiva". Aa Editores, Primera Edicin, Lima-Per, 2009, pp. 24- 25.
339
-- Lissett Loretta Monzn Va_lencia de Echevara -
dir la tutela preventiva con la tutela cautelar; sin embargo, cada uno
de ellos, responde a institutos distintos.
En la tutela preventua, se acude al rganojurisdiccional para que
cumpla una funcin preventiva e impida, con su resolucin, que
el interesado sufra daos y/o perjurcios; esta tutela no obedece al
cuestionamiento de algn derecho ni a algn dao producido, sino
que se funda en una peticin dirigida a evitar la matealzactn de
posibles situaciones de conflictos, se da normalmente en el proceso civil; en cambio, la tutela cautela4 a pesar de tener en comn un
estado de tutela inmediata, al igual que el anterior, en este caso se
encuentra inmersa en una situacin de instrumentalidad con el proceso principal, no siendo una decisin denitiva sino provisional, se
extingue, en caso de dictarse una sentencia desfavorable3.
En el proceso Contencioso Administrativo, las medidas cautelares cumplen un rol trascendental, porque segn lo establecido
en el artculo 25" de la presente norma, estas medidas constituyen
el nico mecanismo para suspender la ejecutividad del acto administrativo. conforme se ha mencionado, los actos administrativos
tienen la calidad de ser ejecutarios y ejecutivos; el primero significa
que la Administracin Pblica tiene capacidad para hacer cumplir
sus propios actos, sin que otra entidad le reconozca eI derecho o los
habilite a ejecutarlos, pues ellos mismos 1o pueden hacer valet'; y la
ejecutividad es sinnimo de eficacia, es la regla general de los actos
administrativos y consiste en que una yez perfeccionado producen
todos sus efectos, sin que se difiera su cumplimientos; independientemente que sean impugnados en sede administrativa o judicial.
Por dicha razon, si un acto administrativo impone una sancin,
catgay/o oblgacin puede ser ejecutado inmediatamente; la inter-
HINOSTROZA UNCUEZ, Alberto. "81 embargo y otras medidas caurelares"., Editora

San Marcos, Tercera Edicin, Lima-Per, 2002, pp. 11
18.
DROMI Robeto. Derecho Administrativo. Tomo I, Gacera Jurdica, Primea Edicin,
2005, Lima-Per, pg. 35.

Ibid. pg. 35s.
340
Comentario Exegtico a la Ley que regula
eL
posicin de la demanda judicial no suspende la eficacia de la decisin administrativa; solo lo podra hacer una medida cavtelar. La
doctrina contempornea es uniforme en expresar que la ejecutividad no puede ser una limitacin para conceder la tutela cautelar.
La ejecutividad, presupone la presuncin devaldez del acto administrativo, con 1o cual, las posiciones de las partes en un proceso
contencioso administrativo es desigual, hace que la relacin ptocesal no se encuentra en un nivel equidistante. Por ello, actualmente
se sostiene que las medidas cautelares deben ser enfocadas desde
su posicin originaria; es decir, como una forma y / o manlfestacin
del Principio de Tutela Jurisdiccional Efectiva, lo cual a su vez es
principio y derecho fundamental, para poder comprenderlas como
una herramienta procesal frente a la necesidad de tutela y no como
errneamente se conceba, limitadas a la presuncin de valdez del
acto administrativo.
Las modificatorias introducidas a nuestro ordenamiento, ha

retirado la exigencia de ponderar el principio de legalidad; en su
lugar, ha establecido que se debe proceder a la ponderacin de los
derechos que se encuentran en colisin en caso de otorgar o rechazar lna medida cautelar; es decir, exige ponderar la afectacin del
inters del recurrente con el inters pblico o de terceros. Esta modificacin gtarda concordancia con los fines de tutela jurisdiccional
efectiva, que emergen de la naturale za cautelar7; pero se debe tener
en cuenta que, si bien es cierto toda medida cautelar es urgente, no
todo tutela urgente es cautelar; cada una de ellas tienen caractersticas propiass. De all, que se hace pertinente mencionar, solo a maneComo s sucede en los procesos de Revisin de Judicial, para conttolar la formalidad de
la ejecucin coactiva, donde la sola presentacin de la demanda, suspende la ejecucin y
ordena el levantamiento de las medidas cautelaes que se hayan trabado. YaseLey 26979.
Sin embargo, en la jurisprudencia espaola, ya no solo se habla de la ponderacin con el
inters pblico sino, en la tutela como la configuracin al derecho de tutela jurisdiccional
efectiva, por lo cual independientemente. de la presuncrn de validez o del inters pblilo,
procede la tutela cautelar a favo de quien tiene el derecho. GARCA pn BNfnne,

Eduardo, "La Batalla de las Medidas Cautelares". Editorial Civitas, Madrid,l992, pg. 204.
PEYRANO W.Jorge., "Lo Urgente y lo Cautelar", en Derecho Procesal Civil-Estudios.,
Juristas Edrtores, Lima, 2009, pg. 539.
341
ra de referencia las caractersticas, que 10 convierten en un proceso

especial y distinto del principal, entre las que podemos destacar las
siguientes peculiaridades
Provisionalidad
Esta caracterstica implica una posibilidad de razn que lleva
a la adopcin de una medida cautelar. En un pedido de esta naturaleza, no se puede pretender tener certeza de los hechos y el derecho, porque dado que es intuto personae, se califica y valora con los
elementos que el recurrente ofrece parael caso; el cual a su vez, es
resuelto sin poner a conocimiento de laparte contraria.
Consideramos que esta caracterstica es bien explicada de la
guiente manera:
si
"El concepto de provisoriedad (y lo mismo el coincide con el, internidad) es un poco dverso y mas regringdo, que el de temporalidad.
Temporal, es simplemente lo que no dura siempre; lo que independientemente de lo que sobrevenga otro evento, tiene por s mismo
duracin limitada: proyisorio es, en cambio, lo que est destnado a
durar hasta tanto que sobrevenga un eyento sucesivo, en vista y en
espera del cual el estado de provisoiedad subsiste durante el tiempo
intermedio"e.
En ese sentido, las medidas cautelares slo surten efecto hasta

que se dicte sentencia, por ello, en caso que sea adversa al benefi:iado con la medida cautelar esta puede ser cancelada; aunque con
las recientes modificaciones introducidas al CPC, cabe la posibili
dad de mantenerlo vigente, an habindose declarado infundadala
demanda si el interesado ofrece una garantia paffimonial suficiente
para garantizar los eventuales daos alaparte contraria.
Instrumentalidad
Esta caracterstica explica que las medidas cautelares en s no
constituyen el proceso principal, sino que son una herramienta de
CALAMANDREI Piero. "Introduccin al estudio sistemtico de las providencias cautelares". [1935], Ara Editores, Lima, 2005, pg.36.
342
Comentario Exegtico a Ia Leg que regula eI Proceso Contenctoso Adninistratiuo
eficacia de este; es decir, refleja que la medida cautelar es aqulmecanismo procesal que permite asegurar el cumplimiento o eficacia
de la decisin definitiva (sentencia); por tanto, es instrumental porque no gtarda una finalidad en s misma, sino que sirve de instrumento a otro. En efecto, si las medidas cautelares son concedidas
con el objetivo de asegurar la ejecucin de la sentencia, entonces al
quedar consentida la sentencia que amparala pretensin del demandante, la garantia conseguida con la medida cautelar servir para
que 1o decidido se cumpla cabalmente.
Modificables o variables
Partiendo del punto, de que las medidas cautelares son otorgadas sin tener certeza, sino solo con la necesidad de tutela del derecho
que se invoca, sustentado en elementos probatorios preliminares;
entonces, puede ser que, transcurrido el proceso principal, cambien
las condiciones o el juicio que se tena respecto de la verosimilitud
asumida al conceder la medida cattelar. En estos casos, atendiendo
a las dos caractersticas antes citadas, si al dictarse sentencia se desestima la demanda, entonces la medida cautelar deberia ser modificada porque, habiendo valorado los elementos probatorios de cago
y descargo, se ha formado conviccin de que no hay derecho que
tutelar, en cuyo caso podr ser modificada ordenando su cancelacin.
Esta caracterstica hace que las medidas cautelares no sean definitivas sino variables; no slo en virtud de la sentencias infundada
sino tambin, si durante el proceso se evidencia, que han variado o
se han extinguido las condiciones que fueron valoradas para conceder 1a medida cautelar, tambien puede ser modificada.
Finalmente, sealar que las medidas cautelares son atendidas,

sin poner a conocimiento de la parte contraria; sin embargo, esta
posicin est cambiando en offos pases, especialmente en la jurisdiccin contenciosa administratva, porque consideran que el ffaslado podra reforzar la decisin cautelar maxime si es la entidad quien
cumplir la rden cautelar, posicin que aun no es adoptada en el
caso peruano.
343
La medida cautelar podr ser dictada antes de iniciado un proceso o dentro de este, siempre que se destine a asegurar la eficacia
de la decisin definitiva.
Paratal efecto,
se seguirn las normas del
Cdigo Procesal Ci-
vil con las especificaciones establecidas en esta Ley.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. I, 33", 100o, 608", 610o , 611", 613",
615",6180,625".
Ley del Proceso Contencioso Admini strativo : arts. 23", 36", 37 " .
Comentario:
Conforme ya se ha expresado, las medidas cautelares son un
instituto procesal utilizado para garantizar la eficacia de la sentencia; y si bien es una manifestacin de la tutela jurisdiccional, siempre son concedidas a pedido de parte.
En este dispositivo, se seala expresamente, que las normas del

Cdigo Procesal Civil son aplicables de manera supletoria; lo cual,
amerita tener presente 1o siguiente:
El pedido de Medida Cautelar, al igual que en el proceso civil,

puede solicitarse antes o durante el proceso judicial; por tanto, de
solicitarse y concederse, antes de iniciado el proceso, resulta aplicable el artculo 636" del Cdigo Procesal Civil; lo cual impone la re$a de presentar, demanda dentro del plazo de dez dias despus de
ejecutada la medida cautelar; en caso de contar con proceso judicial
en giro, se deber adjuntar la demanda, anexos y auto admisorio.
344
Segn el artculo 640' del CPC, si la medida cautelar, es solicitada

despus de iniciado el proceso, se encuentra prohibido calificar el pedido cautelar teniendo ala vista el expediente principal, 1o cual fue
regulado para evitar que se rechacen pedidos de medidas cautelares
en procesos que se encuentran en etapa de apelacin de sentencia.
Es necesario el pago del arancel judicial, salvo aquellos casos

sealados en el artculo 24o de la Ley Orgnica del Poder Judicial,
referidos a la gratuidad del acto judicial.
Acorde con 10 establecido en el artculo 615' del Cdigo Procesal Civil, son especialmente procedentes las medidas cautelares solicitadas cuando se tiene sentencia favorable aunque fuera impugnada. En este caso, los justiciables consideran que la medida cautelar,
debe otorgarse y ejecutarse de todas manera; sin embargo, aquellos
casos que, mediante medida cautelar, pretenden que a una entidad
pblica, asuma alguna obligacin de contenido patrimonial, se tiene que tener presente los requisitos de las medidas cautelares para
comprender que los cobros de dinero a las entidades pblicasr0 no
podran ser objeto de este tipo de medidas, porque no habra peligro
en la demota, ya que esa pretensin, siempre podra ser ejecutada
porque el Estado siempre ser solvente, acorde con el prrnctpiofiscus
semper sobens.
Por otro lado, acorde con lo sealado en el artculo 630tt del Cdigo Procesal Civil, al declararse infundadala demanda se canceia
la medida cautelar, de pleno derecho; la cancelacin de la medida
cautelar podra ordenarse de ocio o a pedido de parte; sin embargo, ahora con la modificatoria introducida a travs del Decreto Le-
Las entidades, cuentan con presupuesto pblico elaborado por e1 Ministerio de Economa
y aprobado por el Congreso de la Repblica; por ende, no pueden disponer de1 presupuesto
parapagar sumas de dinero de manera anticipada, existe una partida para sentencias consentidas.
ll
Articulo 30.- C.PC [Modif,rcado: 28/06/2008] "Si la sentencia en primera instancia declara infundada la demanda, la medida cautelar queda cancelada, aunque aquella hubiere sido
impugnada. Sin embargo, a pedido del solicitante el Juez podr mantener la vigencia de la
medida hasta su revisin por la instancia superior, siempre que se ofrezca contacautela de
naturaleza real o fi.anza solidaria".
345
gislativo 1069,128 dejunio de 20091 hay la posibilidad de manrener la medida cautelar si el interesado ofrece garanta real o {tanza
solidaria. Lo cual, no obliga alJvez, solo da la posibilidad, en caso
que la sentencia resulte desfavorable al demandante. Dicha circunstancia, amerita analizarse, caso por caso, pues mantener la medida
cautelar a pesar que "la verosimiltud del derecho" habra desaparecido
po Tazones sustentadas en la sentencia, correspondera solo a casos
muy puntuales, en materia contenciosa administratva.
Asimismo, segn el art. 637" CPC, concedida la medida cautelar, el demandado puede oponerse al mandato, sin embargo, dicha
oposicin no suspende los efectos de las medida cautelar; la decisin que resuelve la oposicin es apelada sin efecto suspensivo. Esta
modificatora qvizs pueda permitir el jvez, revalorar su decisin
con mayores elementos ofrecidos por la entidad.
JURISPRUDENCIA
EXPEDIENTE N' 1 O,-2OO&.LIMA
Data 35.000. G.Jt2
Medida caatelan Eficacia
La eficacia de la medida cautelar radica fundamentalmente en que asegula el resultado practico de la smtencia, permitindome proceder a la ejecucin judiciat cuando el demandado no cumple con la decisin defnitit,a.
EXPEDIENTE N'3492-98
Data 35.000 G.Jt3
Medida cautelan Carcter instrumental
Uno de los rasgos distintivos de la pretensin cautelar es su carcter instrummtal con
relacin a su presentacin principal, por ello debe existir una relacion de conexidad entre estas.
540. En relerencia al Art. 619- del Cdigo Procesal Civil.
dem. pg. 536. Art.612.
346
La medida cautelar se dictar en la forma que fuera solicitada

o en cualquier otra forma que se considere adecuada para lograr
la eficacia de la decisin definitiva, siempre que de los fundamentos expuestos por el demandante:
1.
Se considere
2.
Se considere necesaria
3.
Se estime que resulte adecuada para

de la pretensin.
verosmil el derecho invocado. Para tal efecto,

se deber ponderar la proporcionalidad enffe la eventual
afectacin que causaria al inters pblico o a terceros la
medida cautelar y, el perjuicio que causa al recurrente la
eficacia inmediata de la actuacin impugnable.
la emisin de una decisin preventiva por constituir peligro la demora del proceso, o por cualquier otra razonjustificable. No es exigible este requisito
cuando se trate de pretensiones relacionadas con el contenido esencial del derecho a la pensin.
garattizar la eficacia
Parala ejecucin de la medida cautelar el demandante deber

ofrecer contracautela atendiendo a la naturaleza de la pretensin
que se quiere asegurar.
Tratndose de pretensiones contra actuaciones administrativas

con contenido pecuniario, el Jttez podt requerir de una contracautela distinta a la caucin juratoria.
Si la resolucin final no reconoce el derecho reclamado por el
demandante, a pedido de la parte interesada se procede conforme
a las reglas establecidas en el Cdigo Procesal Civil para la ejecucin de la contracautela.
Concordancia:
Cdigo ProcesaCdigo Procesal Civil: arts. 55", 610", 611", 613o.
Ley Proceso Contencioso Administrativo: arts. 35", 37".
Comentario:
En este artculo se ha contemplado lo referente ala forma de la
medida cautelar, as como dos tipos de requisitos, uno de procedencia y otro de ejecucin.
De laforma de Ia medida cautelor
Habiendo expresado que la Medida cautelar es una forma de

tutela diferenciada, se ha establecido, que debe ser solicitada por el
interesado, por ello, laforma de la medida cautelar tambin es propuesta por el interesado; no obstante, el Juez puede conceder otra
que considere ms apropada para asegurarlaeficaca de la decisin
definitiva.
En este segundo supuesto, cuando elJuezvarialaforma de medida cautelar propuesta por el interesado, debe expresar las razones
por las cuales de oficio decide cambiarla. Esta variacin, no afecta
el principio de congruencia lcitra petita-se otorga algo distinto a 1o
solicitado] porque se puede realzar en virrud de autorizacin expresa de la ley. Lo nico que resulta exigible, es que la forma de medida
cautelar solicitada, sea capaz de garantrzar la efectividad en la ejecucin de sentencia, en caso de ser favorable; por tanto, si el Juez
propone o modifica la forma de la medida cautelar sealada por
el solicitante, ser porque justificadamente considera que garantiza
mejor la ecacia de la decisin definitiva.
De los reqaisitos
de
procedencia
A partir de las enseanzas de Piero Calamandrei, casi la totali

dad de la doctrina considera que, para la concesin de una medida
cautelar es necesario el concurso de tres requisitos, denominados
comnmente presupuestos cautelares: Verosimilitud del derecho,
348
Comentario Exegtico a la Ley que regula el Proceso Contencoso Administratiuo
peligro en la demorc y la caucinr4. Sin embargo, en nuestra jurisdiccin, los dos primeros, han sido contemplados como requisitos
de procedencia y el tercero como de ejecucin; 1o cual guarda relacin con el funcionamiento y/o viabilidad de otorgar una tutela
diferenciada y con la garantia a los posibles afectados.
Asimismo, se aprecia que se ha incorporado el requisito de adecuacin, como un requisito de procedencia; a fin de tener en cuenta
el principio de mnima injerencia, como se esbozar en adelante.
Los requisitos de procedencia son:
a) Yerosimilitud del derecho
inyocado
Conforme se ha mencionado, este requisito en el proceso contencioso administrativo, ha adquirido cierta particularidad, porque
ha sido reformulado. Originariamente cumplir con este presupuesto, implicaba superar el test de ponderacin efectuado al Principio
de Validez del acto administrativo; sin embargo, dicho texto ha sido
variado siguiendo el moderno enfoque de la justicia cautelar en materia contenciosa administrativa,
En efecto, como consecuencia de la reitendajurisprudencia europears emitida en esta materia; las medidas cautelares han sido re
valoradas, desde el ngulo del principio de tutela jurisdiccional efectiva, dejando atrs el tradicional rol de excepcin de los actos administrativos, para pasar a cumplir una funcin de proteccin frente a
la necesidad de tutela.
GARCA DE ENtERRA, sosriene que el fundamento de esta

nueva docffina se explica ms llanamente de la siguiente manera:
"El perjuicio atendible por quien dispone la medda cautelar debe
el riesgo de que se frustre Ia tutela efectiva que corres-
consistir en
14
l5
MONROY PALACIOS, Juan Jose. Op. cit., p9.262.

GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. "La Batalla de las Medidas Cautelares". Editorial
Civitas, Primer Edicin, Madrid, 1992, pp. 25, 61, 83, 95 y 129.
349
ponde otorgar a Ia sentencia finaL Ese iesgo y no otlo, es lo que

obliga al luez que decide la medida cautelar, a intentar una yaloracin prima facie de las respectivas posciones, de forma que debe
otorgar la tutela cautelar a quien tenga "aparencia de buen derecho" (fomus boni iuris), precisamente para que la parte que sostiene
una posicin injuste manifestamente no se benefcie, como es tan
frecuente, con la larga duracin del proceso y con Ia frustracin,
total o parcial, grande o pequea, que de sa larga duracin va
resultar para la otra parte como consecuencia del abuso procesal de
16.
sr,t cofltrario"
GONZLES PREZ seala lo siguiente:

"Como en un proceso Ia pretensin se deduce siempre en relacn
con una actuacin de la Administracin Pblca sujeta a derecho
administrativo, la presenca del ntas pblico, oblga a tener muy
en cuenta en qu grado puede resultar afectado por las medidas cautelares, por lo que, ha afrmado la jursprudencia, la razn decisiya
para acceder o no e Ia adopcin de una medida cautelar; se enclrcntra en Ia coordinacin del principio de efectividad de la tutela
juisdicciontal con el de efcacia administratiya" 17
CASSAGNE sostiene
1o siguiente:
"Elfundamenta de la garanta constitucional cautelar est vinculada a una situacin de urgenca que requiere una solucin inmediata
a los efectos de resguardar los derechos de los particulares, frente a la
lentitud del proceso ,Iudicial" 18.
Con 1o expresado, se puede comprender que la modificatoria

introducida a nuesf-ra Ley Contenciosa Administrativa no atiende a
un mero capricho del legislador sino a contemplar la tutela cautelar
como una medida efectva de ganntia ala eficacia de la sentencia,
ro dem., p,g. 165..
r7 GONZALEZPEREZ, Jgsus. "Manual de Derecho
tas, tercera edicin,
Madid, 2001,pg.587.
Procesal Administrativo". Editoril Civi-
CASSAGNE, Juan Carlos. Tratado de Derecho Procesal Administrativo. Tomo II, Editorial La Ley, Primera Edicin, Buenos Aies, 2007, p9.261.
350
Comentorio Exegtico a Ia LeA que regula el Proceso Contencoso Administratiuo
para aqlJellas pretensiones que no son atendidas a travs de una tutela autosatisfactiva o de urgencia como 1o denomina nuestra legislacin (Vase: art. 26" del fuq.
la Sentencia Factortame, del 19 de junio de 1990,

emitido por el Tribunal de Justi.cia de Luxemburgo "la necesidad del
proceso paru eI que tiene larazn no puede convertirse en un dao
para aquel que tiene la azn"re. Desde aquel entonces, esta tut9la
busca, que las medidas cautelares, se constituyan en una herramienta de tutela efectiva, a travs del cual los jueces pueden encontrar el
equilibrio entre los intereses de 1as partes, paraproteger al afectado,
y no pretender solo ser una excepcin al principio de ejecutividad.
Se expres en
En nuestro caso, la norma seala que para invocar la verosimili

tud del derecho se debe ponderar la proporcionalidad entre la eventual afectacin que causara al inters priblico o a terceros la medida
cautelar y el perjuicio que causa al recurrentela eftcacia inmediata
dela actuacin impugnable. En ese sentido, la norma citada, no da
prevalencia al inters pblico, sino que prevalece " el grado de necesidad de tutela"; pues al someter a la ponderacn todos los intereses
en conflicto, necesariamente tendramos que razonar la urgencia del
demandante, en el caso concreto. Es decir, verificar que haya "tazonable aparienca, de que laparte recurrente litiga con razn y que
haya dudas razonables sobre la legalidad del acto administrativo"20;
no es suficiente, sino que adems es necesario que haya un grado de
necesidad de tutelar inmediatamente.
Siendo asi, para determinar cuando estamos ante una circunstancia razonable de amparar el pedido de futela cautelar, es necesario efectuar un test de proporcionalidad sobre los derechos y/o
intereses en conflicto. Para dicho fin, el procesalista Giovanni Priori
Posada ha sealado cinco puntos, que pueden ser valorados para
RODRIGUEZ-ARANA, Jaime. Las medidas cautelaes en la Jurisdiccin Contencioso
Administrativo de Espaa, En: "Las medidas cautelares en e1 proceso administrativo de
Iberoamerica, Mxico, Asociacin de Magrstrados de tibunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C., 2009, p.429,len linea] Http://www.
amtcaeum.com .mx/ archivos/ libros,/medidas cautelares/ l3 pdf.
mrA., p
llS.
35r
w
#,
establecer en qu casos, podria o debera limitarse el derecho fundamental de la rutela cautelar; sealando 1o siguiente2r:
Teniendo en cuenta que la tutela cautelar es una manifestacin

del principio de futela jurisdiccional efectiva y como tal, en s misma, representa un derecho fundamental, entonces, solo podra limitarse [entindase rechazarse el pedido] despues de efecruar un test
de razonabilidad como en los siguientes supuestos:
i.
Cuando tiene por fnalidad la proteccin de un valor consagrado

constitucionalmente.
u.
De ser as, cuando se ha comprobado que la limtacin a la tutela

cautelar; es adecuada o idnea para lograr esafnalidad.
t|t. Asimismo, de ser adecuada o idnea, se debe verifica4 si dicha /imtacin, es necesaria para lograr la fnalidad requerida; es decir,
no debe existir otro medio, para consegur la proteccin del valor
consagrado constitucionalmente y que Ia ncaforma de hacerlo es
Iimitando el derechofundamental a la tutela cautelar.
7V.
De cumplirse con los tres supuestos anteriores, corresponde ponderar los daos que Ia limitacin generara y los benejicios que con ello
se obtendra, para determinar s la limitacn tiene justificacin.
Finalmente, se debe evaluari si con la limitacin, se est afectando
el contenido esencial al derecho fundamental a /a tutela cautelar.
Es deci4 si con ello, se afeaa el derecho de todo ciudadano a solicitar y obtener del rganojurisdicconal a travs de una cognicin
sumaria.
Para efectuar el test derazonabilidad y poder ponderar, se hace

necesario comprender qu se entiende por inters general; sin embargo, como es sabido, es un concepto muy amplio y quizs podria
siempre concluir en que no ameritara suspender el acto administra-
zt
PRIORI POSADA, Giovanno. La Tutela Cautelar. Op. cit. 162 a 164. [vase tambin Sentencia del Tibunal Constitucional del Pe. Expediente No i209200-PA-TCl.
352
tivo; sin embargo 1o que se debe ponderar es, si el perjuicio al inters

general que supondra dctar una medida cavtelar determinada, es
mayor o menor al derivado de no dictarla. Por ello, no cualquier
inters invocado por la Administracin Pblica ser suficierLte para
conclufu en que la suspensin compromete por s misma y apriorsticamente, el cumplimiento de nes generales impostergableszz.
A juicio de DROMI, cualquiera que sea la ponderacin, la suspensin del acto administrativo no puede proceder cuando determine, 10 siguientez3: i) la suspensin de un servicio pblico; ii) la suspensin de un uso colectivo de un bien afectado al dominio pblico;
iii) una subversin de la moral necesaria en el orden disciplinario o
jerrquico ; iv) una traba en la percepcin regular de contribuciones
fiscales; v) si hubiere peligro de grave ffastorno, del orden pblico,
seguridad, moralidad o higiene pblica.
Segn GARCA DE ENTERRA, el verdadero criterio de las
medidas cautelares se encuentra enla doctrina delfumus bon iuris
unida al periculum in mora, slo son protegibles por medidas cautelares aquellos procesos que acreditan que la temeridad est en la
Administracin que ha foruado al recurso y que est abusando, por
consiguiente, de su privilegio de ejecutorieda&a.
En esa lnea de ideas, se puede apreciar que la ponderacin de

los derechos y/o intereses en conflictos determinarIa viabilidad de
conceder o no una medida cautelar en materia contenciosa administrativa; 1o cual invita tener presente, dos asuntos trascendentales: i)
que la tutela cautelar es una manifestacin del Principio de Tutela
Jurisdiccional efectiva, y; ii) que el anlisis del principio de legalidad
del acto administrativo es muy limitado para determinar en qu casos es procedente una tutela cautelar.
22
23
24
CASSAGNE. Op. cit., Tomo II, p9.277.

DROMI, Roberto. Derecho Administativo. Tomo
2005, Lima, pg.364.
Op. cit., Tomo lI, p9.651.
353
I,
Gaceta Jurdica, Primera Edicin,
Por tanto, la motivacin explicar la razonabilidad adquirida

para conceder o rechazar segn cada caso concreto; sin embargo,
acorde con lo expresado, resultara procedente cuando se advierta
que la demora de un proceso contencioso administrativo regular,
pueda genera la prdida de su objetivo; y se rechazar ctando la
suspensin, pueda generar la afectacin o perturbacin grave de los
intereses generales o de terceros; especialmente cuando pueden ser
de imposible o dificil reparacin.
b)
Se considere necesaria Ia emisin de una decisin preventiva o

por otra razn justfficable
perjuicio o dao inminente que

har tardio el eventual reconocimiento del derecho invocado, como
fundamento de la pretensin. En este riesgo reside el inters procesal que respalda a toda pretensin cautelar y debe, consecuentemente, responder a una objetiva posibilidad de frustracin o estado
de peligro del derecho invocado2s. Por dicha razn, si el acto admi
nistrativo yaha sido consumado y no hay forma de revertirlo, o de
enconar alguna forma se pondra en riesgo el inters pblico o de
terceros, entonces, aqu no habria peligro en la demora porque 1o
que se pretende evitar ya se realtz, por ende solo cabe una eventual
reparacon por el dao causado.
Se requiere que sobrevenga un
veces, este requisito suele justificarse con la sola existencia

del proceso judicial, porque el tiempo que demoraria, pvede tardar
qttzs poco ms de dos aos, lo cual atendiendo ala " ejecutividad del
acto administrativo", ste puede surtir efectos en cualquier momento.
Sin embargo, al igual que el anterior, este requisito debe ser valorado
segn cada caso concreto, ponderando la actuacin administrativa y
las circunstancias objetivas que rodean la controversia; pues, 1o que
denota la existencia del peligro en Ia demora, guarda relacin con la
treparabrlidad o la inminencia del dao.
zs
CASSAGNE,JuanCarlos.TratadodeDerechoProcesalAdminisativo.TomoII ,Op.cit.,p8'.269
354
Comentano Exegtico a lo Leg que regula el Proceso Contencoso Administratiuo
Por dicha razn,la mera invocacin del tiempo que demora el

proceso judicial, no es suficiente; sino por el conffario es necesario
que se explique, las razones por las cuales en un caso concreto el tiempo puede perjudicar gravemente el derecho o el inters que se pretende proteger.
En los casos referidos a los actos administrativos, que implican
un desembolso paffimonial por parte del estado, no podra alegarse el peligro de la demora, porque el tiempo que tarde el proceso
judicial no har irreparable la ejecucin del acto, si la demanda es
declarada fundada, dado que en estos casos, prevalece el principio
de solvencia estatal [Fiscus Semper SolttenJ; con el cual se entiende
que la Administracin, no causar un perjuicio irreparable al administrado porque el Estado siempre ser solvente para asumir sus
obligaciones patrimoniales; caso contrario, suced ea en actos administrativos, que involucran la demolicin de un bien o la suspensin
de actividades comerciales.
En esa lnea de ideas, el hecho que la norma seale "otra razn

justificable", permite que cada caso sea valorado acorde con su propia particularidad, toda vez que, puede set que en sede judicial se
busque algo que no se ha podido obtener de la Administracin, en
este caso, el tiempo que dure el proceso puede parecer que no altere
nada; como sucede en los casos de rechazo de pedidos de licencia
o cualquier tipo de autorizacin. En dicho supuesto, el statuo quo
del administrado no cambia, con el acto administrativo impugnado,
pues nunca ha tenido la licencia pretendida; sin embargo, dependiendo de la actividady/u otras circunstancias que justifique, puede
ameritar una decisin provisional que justifique el otorgamiento de
medida cautelar, aunque en estos casos, la forma de la medida sea
una temporal sobre elfondo.
c)
Que Ia medida solicitsda sea adecuada
Conforme se ha mencionado, la parte interesada propone la

forma de la medida cautelar; aunque el Juez puede concederla de
modo distinto, en caso que pueda asegurar mejor la ecacia de la
decisin definitiva siempre que sea debidamente motivada.
355
El requisito de adecuacin est relacionada con la pretensin

principal, toda vez que dependiendo de los derechos y/o intereses
que se pretende proteger se adoptar la medida adecuada al caso
concreto.
Este requisito se sustenta en el principio de mnima injerencia2,
a travs del cual se espera que, la tutela que se otorga sea suficiente
para carJtelar el derecho o inters invocado, no ms. Es decir, si bien
es cierto, la tutela cautelar aparece como la proteccin del Estado,
frente a la inminencia del peligro, ello no puede significar que dicha
proteccin rutele a uno y perjudique a otros.
La administracin Pblica desarrolla sus funciones dentro del

marco del derecho pblico, especialmente desarrolla sus actividades
sujeta al derecho administrativo, como tal sus actuaciones son de
inters general; por tanto, eI afn judicial de proteger al administrado de una actuacin pblica, debe prever que tal proteccin, solo
debe estar orientado a evitar el perjuicio irreparable; y es con sa
mesura, con la que se debe otorgar la medida cautelar. Es decir, la
adecuacin, exige prudencia en la proteccin cautelar que se pretender otorgar.
Al respecto, MONROY PALACIOS sostiene que este requisito,

involucra dos elementos que deben concurrir de manera simultnea:
i) congruencia, y ii) proporcionalidad; el primero, implica una correlacin lgica entre el especfico pedido cautelar y el objeto de la
cautela; y el segundo, referido a grado de incidencia material, a fin
de evitar, notorio exceso o medidas injustas, por desproporcnz7.
En esa lnea de ideas, para optar por una medida adecuada, no

podramos, al igual que en los requisitos anteriores, establecer una
rcgl.a, sino delimitar el grado de tutela en relacin con la accin
26
2'1
MONROY PALACIOS, Juan Jos. Op. cit., pg

Op. cit., pp.269-270.
356
judicial que implicar su proteccin. Por ello, el principio de congruencia, en este caso, tambin se ve flexibilizado, toda vez que, el
fecurrente puede pretendef una forma determinada; sin embargo,
el Juez sabr mejor si la medida resulta adectada acorde con las
circunstancias.
d)
Contracautela, como requisito de ejecucin
En los ltimos tiempos la concepcin de la tutela cautelar ha venido adoptando un papel preponderante en la funcin jurisdiccional,
como un medio para que la tutela judicial de los derechos sea realmente efectiva. Dicha afirmacin sobre todo es aplicable en el proceso contencioso administrativo, toda vez que la adopcin de una medida cautelar puede ser el nico medio para garantizar la efectividad
del resultado del proceso de declaracin paru el ciudadano frente a Ia
poderosa Administacin2s. Sin embargo, teniendo en cuenta que, las
medidas cautelares, se conceden sin conocimiento delaparte contraria y slo con los elementos probatorios ofrecidos por el recurrente;
y el trmite de este pedido se atiende, por cuerda separada del expediente principal, entonces, debe cautelarse tambin, las posibles consecuencias, que sta decisin podra generar alaparte conffaria, ante
la eventualidad que la demanda sea desestimada.
Por ello, la contracautela, viene a ser un aseguramiento del resarcimiento a los daos que pudiese ocasionar la ejecucin de una
medida cautelar. Se funda en el principio de igualdad, reemplaza
en cierta medida alabtl,ateridad o controversia, pues implica que la
medida cautelar debe ser doble, aseguramiento al actor un derecho
an no actual, y al demandado la efectividad del resarcimiento de
los daos si aquel derecho no existiera a no llegara a acfiializarseze.
2s MONTERO AROCA,
Juan. El Derecho Procesal en el Siglo XX. Tirant lo Blanch. Valencia, 2000, pg.98.
29 PODETTI, Ramio. "Deecho Procesal Civil Comercial y Laboral. Tratado de las Medidas
Cautelares" EDIAR S.A. editores, Bs. As. 1956, p. 61, citado por: Juvenal Galiardo Miraval,
Cautela y Contracautela en el Proceso Civil, Tesis para optr grado Magister, Universidad
Nacional Mayor de San Marcos, 2000.
357
La contracautela no
un requisito de la medida cautelar, sino

de su ttaba, en los casos en que los jueces la establezcan. Con este
instrumento se pretende equilibrar el riesgo que conlleva la adopcin de la medida para los intereses en giro30. En este punto, cabe
precisar que dado que las medidas cautelares se dictan a pedido de
parte y sin tener certeza de la existencia del derecho, sino solo de la
verosimilitud que vislumbra los elementos preliminares, estos pedidos son concedidos bajo responsabilidad de laparte solicitante.
es
En esa lnea de ideas, la responsabilidad que asume el peticionante es de carcter indemnizatorio, es obligarse a resarcir los daos
que pueda ocasionar a la contraria la ejecucin de la medida cautelar. Por dicha razn, cuando la orden judicial recae sobre una actuacin administrativa de contenido patrimonial, Vg. Multas, rdenes
de pago, etc.; el administrado debera garantizar el resarcimiento con
otra garantia de carcter equivalente salvo casos excepcionales que
justifiquen lo contrario.
En caso de medidas cautelares, de contenido patrimonial, la

Ley ha establecido que se podr requerir una conffacautela distinta
a la caucin juratoria, 1o cual solo nos conduce a pensar en una contracautela de carcter patrimonial, que podria ser materializable, en
una consignacin o depsito judicial, franza, garanta prendaria,
mobiliaria o inmobiliaria, cuyo valor patrimonial sea equivalente
ala actuacin administrativa objeto de controversia; pero que adems, pueda cubrir los daos por el perjuicio que pueda generar la
ejecucin de la medida cautelar y sobre todo, que puedan ser capaz
de ejecutarse; porque en ocasiones, ofrecen bienes muebles o inmuebles, sin embargo en el de curso del proceso son transferidos a terceros, 10 cual, independientemente de la responsabilidad que acarrea,
dificulta la ejecucin de la contracautela.
Es pertinente sealar que la caucin juratoria viene a ser aquella
garantia personal que ofrece el solicitante a travs de su sola mani-
SEIJAS, Gabieia. "Las medidas cautelares en el Proceso Contencioso", en Iratado de Derecho Procesal, Tomo II, Coordinador: Juan Carlos Cassagne, Editorial La Ley, Primera
Edicin, 2007, pg. 312.
358
Comentaro Exegtico o la Leg que reguLa el Proceso Contencioso Aclminstratiuo
festacin de voluntad expresa, efectuada ante el Secretario Judicial;

quien para dichos efectos, levanta un acta y consigna los datos y
huella digital de quien jura asumir todos los daos que genere la
medida cautelar.
En ese orden de ideas, la contracautela no es un requisito de

procedencia sino de ejecucin; por ello, consideramos que debera
ser exigido, dependiendo de las circunstancias. Existen tres casos,
de exoneracin contemplados en el Cdigo Procesal Civil, los cuales no requieren oflecer contracautela:
Cuando el recunente sea una entidad Pblica, porque est reyestido del
pincipiofscus Semper solvens; con el anal se entiende que la Administracin no requiere ofrecer alguna garanta porque siempre ser solyente
para asumir obligaciones de ndole patimonial (Art.614, CPC);
Cuando el recurrente haya obtenido auxilio judicial; porque ya ha

sido calfcado y exceptuado de cualquier gasto judicial (Art.614,
cPC);y
Cuando
se
haya obtenido una sentenciafovorable; (Art.615, CPC)
e) De la ejecucin
de
garantas afavor de los afectados
Finalmente, se ha establecido que si la resolucin final no reconoce el derecho reclamado por el demandante a pedido de la parte interesada se procede conforme a las reglas del Cdigo Procesal Civil, para Ia ejecucin de la contracautela. Siendo as, resulta
aplicable 1o establecido en el artculo 621" del citado ordenamiento
procesal, que a la letra dice:
'Artculo 621, Sanciones por medida cautelar
innecesaria o
maliciosa.
Si se declara infundada una demanda cuya pretensin estuvo asegurada con medida cautelar, el titular de sta pagar las costas y
costos del proceso cautelar, una multa no mayor de diez Unidades
de Referencia Procesal y, a peddo de parte, podr ser condenado
tambin a indemnizar los daos y perjuicios ocasonados.
159
La indemnizacin serftada por el luez de la demanda dentro del

mismo proceso, previo traslado por tres das.
La resolucin que decida la fiacin de costas, costos y multa es
apelable sin efecto suspensivo; la que estqblece Ia reparacin indemnizatoria lo es con efecto suspensivo".
Siendo as, es pertinente diferenciar la sancin [multaJde la reparacin civil por los daos y perjuicios evenfualmente ocasionados;
la primera genera un ingreso propio al Poder Judicial y la segunda
es una responsabilidad civil que asume el beneficiario de la medida
cautelar, 1o cual obliga indemnizar al afectado.
Respecto de la indemnzacin, el Cdigo Civil contempla tanto
la responsabilidad subjetiva como objetiva; sin embargo, no existe
primacia de un tipo de responsabilidad sobre el otro, ni relacin
regla general-excepcin, sino la aplicacin del modelo jurdico apli
cado al caso concreto3r. En el caso que nos concierne, el Cdigo
Procesal Civil, no hace distingo entre una y offa clase de responsabilidad que deber asumir el beneficiario de la medida cautelar, en
caso que la demanda sea desestrmada; no obstante, del texto precitado, se puede vislumbrar que independientemente del anlisis de
dolo o culpa del solicitante de la medida cautelar, ste asume la
obligacin de indemntzar de manera objetiva, por tanto resultara
conffario a los fines de la contracautela, agotar el anlisis subjetivo
de la responsabilidad civil.
Dicha postura es conocida como procesalista, se funda en el hecho de que la responsabilidad nace desde la ejecucin de la medida
cautelar. Se presume la existencia de dolo, culpa o negligencia (presuncin jure et de jure), la prueba de dichas circunstancias deviene
en inneces aa para determinar la responsabilidad indemnizatoria,
mas si es importante para establecer la gravedad de los daos causados y la magnitud de la responsabtTdad32, a fin de determinar el
monto del resarcimiento.
3l
32
ESPINOZA ESPINOZA, Juan. Derecho de la Responsabilidad Civil. Gaceta Jurdica,

Quinta Edicin,Lima,200'1 , pg. 133.
GALLARDO MIRAVAL, Juvenal. "Cautela y contracautela en el proceso civil". Tesis para
optar el grado de Magister en Derecho con mencin en Derecho Civil y Comercial, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Lima, 2000.
360
Comentano Exegtico a Ia Ley que regula eI Proceso Contencioso Administratiuo
JURISPRUDENCIA
EXPEDIENTE N' I 878-98,LIMA
Data 35.000, G.J33
Contracautela, Finalidad
La contra cautelar es la garanta que se ofrece para aseguro la reparacin de los eyentuales daos y perjuicios que se pudieran generar por la traba de la medida cautelar.
EXPEDIENTE N' 1 333.97-LIMA

Data 35.000. G.J3a
Contracautela. Finanza bancaria
y que son materia del

la contracautela que sea de
naturaleza rcal o personal, en este ultimo casofanza bancaria hasta por el mismo monto
de la presentacin cautelar, para lo cual el a que otorga un plazono mayor de quince dias.
a
Resultados conveniente en atencin
Ttroceso sobre sobre
dnolucin
EXPEDIENTE N"
32 1
de bienes
los derechos discutidos
otras pretensiones, que
7.99-LIMA
35
Data 35.000 G.J.

Caso especal de procedencia. Sentencia favorable
El articulo 615 antes citado, preve un caso especial de procedencia del pedido cautelar
y se halla referido al caso de encontrarse sentenciada la controyersia en sentido favorable
para el acto4 caso en el que probablemente la causa se encuentre en la etapa procesal de
impugnacin.
EXPEDIENTE N" 389-9 -LIMA
Data 35,000 G.J

La mediada cautelar que se expide al amparo del articulo 615 del CPC se encuentra en
la categora de certeza que corresponde a la etapa de la decisinfnal o sentencia.
EXP N'417-96- HUAURA3T

N,L,, 7.255, P A,I8
33 El Proceso Civil
q
35
36
37
en su Jurisprudencia, Gaceta Jurdica, Primera Edicin, 2008, Lima, pg.

536. En referencia al art. 6l3o de1 Cdigo Pocesal Civil.
53. En referencia al art. 613o del Cdigo Pocesal Civil.
idem., pg. 537. art. 615" del C.PC.
Idem., pg. 538. art. 15" del C.PC.
Idem., pg. 538. art. 6l5o del C.PC.
361
Lrssett Loretta Monzn Valencia de Echevara
Para la procedencia de la medida cautel(tr adems de la yerosimilitud del derecho

invocado, condicin que se infiere del hecho de a haber tenido un follo favorable, [es] tambin necesario que exista una situacin respecto de la cual el peligro en la demora pudiera
convertir en irreparable el dao.
EXPEDIENTE N' T572- 09

Lima, 3l de Agosto 2009
Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administratiyo.
((La
verosimlitud del derecho est legitimado en Ia urgencia,,
Quinto, Que cuanto a la verosimilitud del derecho inuocado, es oportuno considerar

que la demandante esta en la obligacin de demostrar al rgano jurisdiccional que la pretensin principal - que se intenta asegurar o garantizar - tiene una posibilidad razonable de
ser declarada fundada al pronunciarse la sentencia , pues /a "urgency'a" que es el yerdadero
fundamento para legitimar la jurisdiccin cautelati impone que el juzgador prorca basado
en cognicin sumaria y superfcial, carente de seguridad de un juzgamiento fundada en
prueba plena, capaz de conducir a unjucio de certeza.
Corte Superior de Justicia de Lima. Primera Sala Especializada en lo Contencioso Ad-
ministratiuo,
SS:
EGUSQUIZA ROCA, ROSALES MORA, CARRASCO ALARCON
EXPEDIENTE N" 533-2009

Quinta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo.
('Carente
acervo probatorio preliminat no geflera verosimilitad del derecho,t
Quinto, Que, los dems medios probatoios aparejados, al tratarse de documentos
emitidos unilateralmente por el octor, carecen de virtualidad probatoria sufciente que persuada al colegiado de esta Sala Superior sobre la verosimilitud o apariencia del derecho
invocado,
afin
de expedir el despacho cautelar peticionado.
Sexto. Que, sin embargo, lo expuesto aqu constituye un pronunciamiento preliminar

ya que sera en el proceso principal donde mediante con la actuacin probatoria pertinente y
los mayores elementos de juicio que de esta se desprende, se decidir en definitivo la pretensin del actor, mxime s como seala en el escrito de apelacin la demanda ha adjuntado
un mayor acervo documental. Siendo as y al no reunir la admisin cautelar los requisitos
sealados por el articulo 61 I' del cdigo Procesal Civil, basta se constate la inexistencia de
al menos uno de ellos para denegar la medida, lo enfocado y resuelto por el A-quo deyiene
acertado por lo que, RESOLVIERON ; CONFIRIUIAR el auro apelado.
Corte Superior de Justicia de Lima, Quinta Sala Especializada en lo Contencioso
AdMiNiStTAtiYO. SS,' VALCARCEL SALDA, UNNTUS FORTINI, NIQUEN PER-
ALTA
EXP No 2433-2009-MC
Lima, 26 de octubre 2009
362
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Adrninistrotiuo
Primera Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo,

"Escasa documentacifl sflexads al cuaderno cautelar no generan conviccit
para conceder una fledida cautelart'
Tercero. Que se aprecia de la eyaluacin de losfundamentos del recurso impugnaroio, que el actor sustenta la verosimilitud del derecho que inttoca en el cuestionamiento de
aspectos
formales del procedimiento administratfuo ,alegando la vulneracin del derecho de
defensa as como el debido proceso; que en tal sentido, estos aspectos formales enunciados
no pueden ser constatados en su real dimensin por el Ad quem en tanto por ejemplo, no
obra en el cuaderno cautelar ninguno de los dos documentos a que el apelante se refiere y
que estn enunciados en el considerando anterior, esto es, ni la manifestacin policial ni el
parte administrativo disciplinaio, siendo imposible emitir una valoracin sobre aquellos
sin contar materialmente con tales piezas; que, asimismo , el cuestionamiento relacionado a
los aspectosformales debe ser verificado con mejor comprensin, contando con el expediente
administrativo, siendo insuficientes, por ahora, para emitir un juicio preliminar estimatoio, escasa documentacin anexada al cuaderno cautelar, los que no brindan conviccin
respecto a lo peticionado.
Corte Superior de Justicia de Lima, Primera Sala Especializada en lo Contencioso Ad-
ministrativo.
SS:
EGUSQUIZA ROCA, ROSALES MORA, CARRASCO ALARCN.
363
Son especialmente procedentes en el proceso contencioso administrativo las medidas cautelares de innovar y de no innovar.
Concordancia:
Cdigo Civil: arts. II, 14", 15o, 43",44";
Cdigo Procesal Civil: arts. 58 1' al 584o, 606", 608", 671",
682" aJ 687"
Comentario
Acorde con esta disposicin, las medidas cautelares de innovar y
no innovar, son especialmente procedentes, sin embargo, ello no significa que sean las nicas utilizables en esta jurisdiccin, porque hay
otras, que tambin resultan viables, como se explica a continuacin.
Teniendo presente que en virtud de la ejecutividad de los actos administrativos, stos no pierden eftcacia, por el solo hecho de
presentar una demanda judicial3s, es probable que durante el curso del proceso sean ejecutados. Dicha ejecutivida d, aparejada del
principio de validez de los actos administrativos, han sido errneamente comprendidos como parmetros para conceder una medida
catitelar y como tal conceder los que implicaban suspensin de los
actos administrativos, lo cual conforme se expres anteriormente y
acorde con nuestro texto normativo ha sido superado.
Si lo pretendido es la suspensin o no de los efectos de un acto
administrativo, entonces las medidas de innovar o no innovar, resultaran adecuadas a los fines que persigue la tutela cautelar; sin
Vase artculo 25" de la presente normativa
364
Comentano Exegtico a la LeA que regula el Proceso Contencioso Adninistratuo
embargo, en esta jurisdiccin, hay diversidad de actuaciones administrativas regulando diversos mbitos pblicos; por tanto, en ocasiones una medida innovativa no resultar adecuada a las circunstancias sino otra; si comprendemos que un hecho determinado amerita proteccin inmediata entonces deberamos obtener una medida
cautelar, sin embargo dicha proteccin no puede ser desmedida sino
coetneamente debe contemplar los lmites de la adecuacin.
Ahora bien, si la demanda contenciosa adminisffativa versa sobre un acto administrativo que impone una carga, obligacin, restriccin etc; entonces, probablemente el demandante necesite que se
suspenda los efectos de dicha decisin [Es decir que no se ejecutel hasta
que se dilucide la vaIdez del acto cuestionado en sentencia. En ese
caso, se tendra que verificar, en qu circunstancia el demandante se
est presentando al proceso judicial, pues si el acto administrativo
cuya nulidad se solicita an no ha sido ejecutado entonces lo pretendido ser que - no se altere la situacin de hecho o derecho existente en se
momento - y que se suspenda los efectos de dicha resolucin hasta
la emisin de sentencia; por tanto, en estos casos, se necesitar vna
medida de no innovar, es decir, no variar el statuo quo ostentado al
momento de presentarla demanda.
Caso contrario, si la Administracin ya ejecut la sancin, el demandante puede pretender que se revierta dicha actuacin, en cuyo
caso, necestaruna medida innovativa; o sea, que la orden judicial,
permita varisr [innovar] la situacin de hecho existente al momento
de presentar la demanda.
Por otro lado, a pesar de 1o expresado, existen circunstancias,

que pueden ameritar otras formas de medidas cautelares por ejemplo:
En asuntos de delimitacin de propiedad o posesin de tierras

urbanas o agrcolas, donde interviene COFOPRI3e o el Ministerio
:g
Comisin de Formalizacin de Propiedad Inlomal
365
de Agricultura; en estos casos, qJizs lo efectivo sera una medida cautelar de anotacin de demanda, especialmente en los casos
de titulacina0; en otros casos, donde lo pretendido es que el Poder
Judicial ejerza control sobre la denegatoria de una licencia de funcionamiento, quizs lo adecuado, sea una medida temporal sobre
el fondo, a travs del cual se permita operar mientras se dilucida la
controversia, aunque este ya es una decisin de plena jurisdiccin.
Conforme se ha expresado, de considerarse necesaria la emisin

de una decisin cautelar, ella debe otorgase en forma adecuada a los
fines que persigue la pretensin principal; estos fines se traslucen a
travs del anlisis de 1o pretendido en la demanda y la medida cautelar, con lo cual se puede llegar a comprender qu medida podria
tutelar mejor el derecho invocado, con el mnimo perjuicio; es decir
aquella que permita equilibrar la tutela y el perjuicio, para que guarden un patrn de proporcionalidad y se evite proteger un derecho
perjudicando otro.
En ese sentido, la congruencia y la proporcionalidad cumplen

un rol trascendental porque, por ejemplo, si la autoridad administrativa ha decidido y ha ejecutado una orden de clausura de un estable,
cimiento comercial o ha paralizado una obra de construccin; all
los administrados piensan que, podran solicitar [como lo suelen hacer]
una medida innovativa, que permita que cambie la situacin de hecho; sin embargo, analtzado las circunstancias, en este caso, 1o que
realmente pretenden es una medida temporal sobre el fondo; sobre
todo, si en ambos casos, ninguna de las dos actividades citadas contaba con una licencia para operar. Caso contrario sera, si teniendo
licencia, ha sido retirado como consecuencia de una sancin, aqu
tendria que analizarse la verosimilitud con mayor agudeza.
El Cdigo Procesal Civil presenta un catlogo de posibilidades,
que pueden ser utilizadas en un proceso cautelar pero evidentemente muchas de ellas no podran aplicarse en la jurisdiccin contencioo
Procedentes de procedimientos administrativos, llevados a cabo por COFOPRI, o antes el
Minrsterio de Agricultura.
366
Comerttano Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
sa administrativa, porque si la medida se dirige conffa una entidad

pblica, hay intereses pblicos que se deben salvaguardar como los
bienes pblicos o de uso pblico.
Por tal razn, con todo el desarrollo de los alcances del Principio
de Tutela Judicial efectiva y la existencia de mltiples circunstancias
en las que se pueden ver involucradas las actuaciones pblicas y los
bienes pblicos, hay'quienes sostienen que la tutela cautelar genrica podra ser la mejor expresin del Principio de Tutela, porque
con dicha figura se permitiria al Juez conceder una medida cautelar
no prevista como tiprca por ei ordenamiento procesal, siempre que
sujeto a ciertos lmites estn encaminadas a proteger la eficacia de
la sentencia y del procesoar. Sin embargo,la trascendencia de este
tipo de medida cautelar no suele ser aplicada con frecuencia porque
amerita valorar todas las circunstancias que rodean el hecho y el
grado de proteccin que se hace urgente para conceder una medida
cautelar genrica.
Es evidente que la tarca de identificar la forma de medida cautelar adecuada, podria no ser una cosa f;cil, pues depender de la
valoracin dada a la actuacin administrativa sometida a controversia y del grado de injerencia solicitado por el demandante pata
conceder la medida cautelar y exponerla como adecuada.
Finalmente, solo para precisar 1o expresado hasta ahora en este

punto, podemos sealar que las medidas cautelares puede ser concedidas en diversasd formas todo depende de las circunstancias:
Medidas de innoyar o no innovar
Si la finalidad es suspender o paralizar,las consecuencias de los
efectos del acto administrativo, entonces, la forma guardar relacin
de adecuacin con las medidas de innovar y no innovar; porque se
entiende que la vigencia indiscriminada de la regJa de ejecutividad
del acto administrativo puede provocar situaciones de hecho perju-
4r f.V Pn2,
Jos.
Op. cit., pg.24
367
Lissett Loretta Monzn Valencia de Bchevara
diciales para los sujetos pasivos de la actividad administrativa; sobre

todo en los casos, tengan que soportar la ejecucin de un concreto
acto pese ahaber formulado impugnacin4,
I
(
Otras medidas cautelares
.li
a)
Medidas Genricas o Innominadas
Aquellas que permiten que los rganos administrativos,

adopten cualquier medida que estimen imprescindible para
asegurar la futura ejecucin tanto las de carcter positivo
como negativo.
a.1) Medidas genricas
o innominadas de carcter negativo
tas, tales como prohibciones de disponer y enajenar bienes

litigiosos, entre otros, etc. Es decir, una medida cautelar que
imponga una orden de abstencin.
o innominadas de carcter positivo
Son medidas que imponen cautelarmente o la Administracn, /a realizacin de un comportamiento postvo, como
por ejemplo la obligacin de continuar un procedimiento indebidamente paralizado o la de remoyer los obstculos
formales que impiden su continuacin. Es decr5 una medida
cautelar que, imponga una orden de hacer algo a favor del
admnistrado, cuya pretensin
b)
I
]
j
(
Son medidas que imponen cautelarmente a la Administracin

la orden de que se abstenga de realizar determinadas conduc-
a.2) Medidas genricas
es
atendida en
el proceso.
La Anotacin Preventiva
Esta forma de medida cautelar no limita la actuacin de la
Administracin, slo permite que los administrados puedan
42 GIMENO SENDRA,
Vicente. Vctor Moreno Cantena. Jos Garber Llobregat, Nicois

Gonzlez-Cvllar Serrano, Derecho Procesal Administrativo, Tirand lo Blanci, Valencia,
1993, ps. 672.
368
Comentario Exegtico a Ia Leg que reryIa el Proceso Contencioso Administratiuo
verse protegidos ante terceros por la eventual enajenacin

de ciertos bienes. Como sabemos, el tercero adquiriente de
buena fe,(Art.I97. C.C) no asumen responsabilidad por la
nulidad de un acto jurdico. Por tanto, el hecho que no est
previsto sta forma de medida cautelar, no es bice paravtlizarlo para vtizarla si cumple la finalidad cautelar.
c)
Medida temporal sobre elfondo

Esta medida suele confundirse, enffe las medidas innovativas,
ala denegatoria de un pedido administrativo,

la va judicial, para conseguir su objetivo,
porque frente
acuden
especialmente relativos a las licencias y/o autorizaciones.

En este caso, si el particular no ha conseguido la licencia o
autorzacin solicitada en sede administrativa la pretensin
de la demanda ser que se anule el acto administrativo
denegatorio y se revoque dicha decisin, siendo elJvez quien
en ejercicio de facultades de plena jurisdiccin, de ser el caso,
ordene conceder la licencia y/o avtorizacin solicitada.
En estos casos, como se puede apreciar, una medida innovativa, no puede pretender la suspensin de los efectos de
la decisin y adems otorgar la licencia, porque claramente
lo pretendido es una medida temporal sobre el fondo; por
tanto, slo ser concedida acorde con la circunstancia y
verosimilitud, que hayan podido acreditar y la conviccin
formada por el lvzgador con solo los elementos preliminares.
d)
EI Embargo
En nuesffa legislacin, el embargo es una forma de medida

cautelar que no es admisible contra la Administracin Pblica;
1o cual se sustenta en el principto de fiscus Semper solvens; no
resultan procedentes porque en el anlisis de tutela cautelar se podra inferir que no habr irreparabilidad del dao,
porque la Administracin Pblica, tarde o temprano estar
en condiciones de honrar su obligacin patrimonial.
369
Desde ese punto de vista, asumido por nuestra legislacin, no

procederan los embargos de manera provisional contra la Admi
nistracin Pblica; aunque quizs s en etapa de ejecucin de Sentenciasa3. En tal virtud, podramos colegir que acorde con nuestra
legislacin y jurisprudencia, los procesos contenciosos administrativos, cuya fnalidades exigir una suma de dinero como consecuencia
del resarcimiento, por responsabilidad patrimonial del Estado o por
otra pretensin que involucre un desembolso patrimonial, no podra
operar un embargo preventivo, dada la presuncin de su solvencia
del Estado, porque, en estos casos no podra haber dao irreparables y adems por la fa\ta de bienes de la administracin suceptibles
de embargo.
Dichas razones hacen que en la realidad an con sentencia consentida y con autoridad de cosa juzgada sea complicado conseguir
que sean ejecutadas de manera efectiva, principalmente cuando las
sentencias son de contenido patrimonial en contra del Estado, porque existe un ffatamiento especial y dilatorio.
Dicha realidad sucede tambin en Argentina, donde a ffavs de

leyes se ha ordenado la suspensin de la ejecucin de las sentencias; por dicha razbn y entendiendo que "la solvencia del estatal no
justifica la agresin ilegtima de los patrimonios de los ciudadanos,
ni el diferimiento krazonable del cumplimiento de las obligaciones
patrimoniales frente a estos ltimos" as; existe una tendencia en la
13
45
El Tribunal Constitucional ha desarroilado en la Sentencia recada en los Expedientes
No.
015-2001-AI/TC, 016-2001-AI/TC, 004-2002-AI/TC sobre Accin de Inconstitucionalidad

interpuestas por el Colegio de Abogados de Ica y la Delensoa del Pueblo contra el Decreto
de Urgencia N." 055-2001, y demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de
Abogados de Ica conta la Ley N." 27684.Ha sealado que los bienes del Estado s son embargables excepto aquellos que tienen carcte de inembagables, como de uso y dominio pblico.
PRIORI POSADA, Giovanni. "La Tutela Cautelar, su configuracin como derecho Fundamental"; Op. cit., pp. 170 a 173. Sostiene que, las medidas cauteiares contra el Estado para
futura ejecucinforzada no son procedentes, porque no haba irreparabilidad del dao; sin
embargo, ello no obsta que, s sean procedentes medidas de ejecucin forzada cuando se
obtenga una sentencia firme.
GALLEGOS FEDRIANI, Pablo. "Las Medidas Cautelares contra la Administracin Pblica". Editoral Abaco, Segunda Edicin, Buenos Aires, 2006, pp. 184 y 185.
370
Comentorio Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Admirtistrotiuo
doctrina extranjera, que sostiene que, las medidas cautelares contra

la futura ejecucin forzadas s podra ser amparablea, sin embargo
en nuestro caso, no cabe embargo contra los bienes de las entidades
pblicas.
CASSAGNE, refirindose al principio "fiscus semper solvens",

sostiene que:
"Esta ltima cuestin debe descartarse, no solo porque no es requerida por la Ley, sno porque conduce a justificar la reparabilidad del
dao en base al dogma de la solvencia del Estado, cuya arcaicafundamentacin conduce a legitimar yerdaderos despojos e injusticias,
privando de real contenido a la garanta de la propiedad prescripta
en el artculo
l7'de la Constitucin Nacional"
aT
GARCA PULLS, refirindose, igualmente al principio

Semper solveas", sostiene 1o
,,fiscus
siguiente:
"Muclto se ha hablado, sobre la rrealidad de la presuncin de solyenca del Estado, la "emergencie" con la cual se han ordenado la
suspensin de las ejecucin de las sentencias, han expedido su partida de defuncin. La irrazonabilidad, ya respecto de un concreto
juicio, que deben realizar a su tltrno, el legislador el administrador
y el Juez, que justifique o condene la subordinacn valorqtiva que
supone el uso del trmino de sta ecuacin. Asimsmo, la presuncin de solvencia no justifica la pretensin de traducir toda obligacin del Estado en la subsidiaria de resarcir pecuniariamente su
incumplimiento, extremo cuya ualoracn se torna ms cytica al
momento de decidir una medida cautelar " 48
En este extremo, queremos dejar claro, que si bien cierto compartimos la experiencia citada
por Gallegos Fedriani, tambin es cierro que, por ahora, en Per no es posible, dada la posicin legislativa adoptada, embargar preventivamente al estado para asegurar la efectividad
de las Sentencias.
47
48
CASSAGNE, Juan Carlos. "Las Medidas Cautelares en el Contencioso Administrativo". LL

diario del 28/3/01, pp. I al 5, citado por: GALLEGOS FEDRINI, Pablo, Op. ctt., pg. 184.
GARCIA PULLES, Fernando., Actividad Cauteiar en 1os procesos contra la Administracin Pblica" citado por GALLEGOS FEDRINI, Pablo, dem. pg. 185.
371
Es pertinente mencionar que, a pesar de ser familiar la preocupacin expresada por los tratadistas argentinos citados; en nuestra
realidad dicha situacin atiende quizs ala falta de voluntad polti
ca o legislativa de crear un sistema o mecanismo eficiente para que
el Estado asuma sus obligaciones patrimoniales de manera efectiva.
En cambio, en la legislacin contenciosa administrativo espaola,

puede aprecar que, la propia ley seala que: "los interesados podran
solicitar en cualquier estado del proceso Ia adopcin de cuanta medidas aseguren la efectittdad de las sentencies" ae. Lo cual implica, un catlogo
de medidas cautelares, con nmero abierto; cuya nica condicin es
que puedan asegurar la efectividad de la sentencia.
se
Dicha posicin se encuenffa explicada y sustentada en la vasta

jurisprudencia, con la que cuenta la jurisdiccin contenciosa administrativa en dicho pas, donde se tiene un enfoque distinto de razonar y decidir las medidas cautelares; en dicho legislacin, ya no tiene entrada posible la ponderacin del inters pblico, especialmente
restrictiva; sino la prevalencia del Principio de Tutela Jurisdiccional
Efectiva, con 1o cual se entiende que, las sentencias se dictan a favor
de quien tiene derecho, sin que el simple inters pblico pueda invocarse para evitar esa consecuencia; entonces con el mismo azonamiento se concede la tutela cautelars0.
JURISPRUDENCIA
CASACIN
N'
882-2008. Callao
Lima, siete de agosto del dos mil ocho

'Afectado con medida cautelar, tiene legitimo nters
de
pedir indemnizacin"
Quinto, Que, estando a las dmuncias de contrayencin al debido proceso contenidas

en el recurso casatorio, debe desestimarse la primera, pues al haber formulando la denun-
49
50
Ley Contenciosa Administrativa Espaola, vigente, aft. 129" , numeral 129. 1

GARCA DE ENTERRA, Eduado. "LaBatallapor las medidas cautelares". Op. cit.204-205
.
l1)
Comentano Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contenaoso Administratiuo
cia del hallazgo de la red de pesca en alta mar ante la Capitana del Puerto de Chimbote,
dando inicio al procedimiento administratitto, y luego al adjudiairsele la red en propiedad
al no haberse encontrado al propietario de la misma, habindosele impedido su uso con
la medida cautelar dictada en el expediente principal de impugnacin de la Resolucin
Directoral nmero 0278-2000/DCG, defecha diecinune de junio del dos mil, expedida por
la Direccin General de Capitanas y Guardacostas del Peru, que le adjudic la red, tiene
legtimo inters para peticionar la indemnizacin de daos y perjuicios, por lo que no se ha
inobservado lo dispuesto en el ncisc l" del artculo 427 del Cdigo Procesal Civil.
Corte Suprema de Justicia de la Repblica, Sala de Derecho Constitucional
Social.
EXPEDIENTE N" 125-9651

Ledesma Naryez,
T,
IVp, 360
Medida innoyativa. Sustento

Para el sustento de una medida cautelar innovativa es necesario que se compruebe
la inminencia de un perjuicio imparable que resulte de la demora del proceso judicial y la
verosimilitud en el derecho inyocado.
EXPEDIENTE N" T7518-98- LIMA'2

Data 35.000 G.J.
Medida innovativa. Independente de denominacin otorgada por solicitante y jaez
El que ha incurrido en un error de apreciacin, llevado por la propia solicitud cautelar,
la misma que solicito, una de no innoltati la cual deba serformalizada, precisamente alterando la situacin de hechos existente: "suspendido los efectos de una transferencia burstil"
ya realizada, razn por la que la naturaleza consertativa propia de las medidas cautelares
ordinarias y en este caso compartida tambin por una extraordinaria, ha sido desnaturalizada por completo, por lo que independientemente del nomen juris otorgado por la solicitante y ratificado por el juez de la causa, la medida cautelar concedida, es una innouatfua,
y no
de
prohibicin de innoyar.
EXPEDIENTE N" 17518-98- LIMA'3

Data 35.000. G.J.
Medida innovativa. Carcter excepcional excluye caucion juratoria
La medida innovativa, resuba mas excepcional que la solicitada, Porque adelanta los
efeaos de la Sentencia de merito como si la misma hubiera sido declarada fundada, situ-
52
53
569. En referencia al art. 682" del Cdigo Procesal Civil.
dem., pg. 569, afi . 682' CPC.
Idem., pg. 569, art.682' del CPC.
373
acilt que reviste un riesgo mucho mayor que la de prohibicin de innova4 no siendo por
ello suficiente la contra cautelar persona enforma de caucin juratoria para garantizar el
resarcimiento de los posibles daos que pudiera ocasionar la concesin de la medida.
CASACTN N"
1 O
1-95-LIMA
54
Data 35.000 G.J.

Medida innovativa, Curador procesal antes de interdiccitt
Se aprueba el nombramiento de curador procesal para un incapaz, con anterioridad a
la interdiccin, inrtocando el principio de economa procesal.
EXPEDIENTE N'
7 5 1 8-98.
LIMA
Data 35,000 G.Jss.

Medida de no innoyar. Concepto
La medida cautelar de no innovar esta constituida, por
la facultad que tiene el juez, a

pedido de la parte, de impedir que se modif;que la situacin de hecho existente al momento
que el justiciable recurre al rgano jurisdiccional, cuando tal acto tenga una decisiva influencia en la solucin del proceso, y por cierto, en su posteior ejecucin, en conclusin, es el
mantenimiento de una situacin de hechos que requiere ser consemada de ese modo para la
ef;cacia de la ejecucin de la sentencia de merito.
EXPEDIENTE N" 965-9 -LIMA
56
Data 35,000 G.J.

Mediada de no innovar. Procedencio
Dndose los presupuestos sealados para la medida cautelar; procede dictar la medida
cautelar de no innotar afn de que el recurrente conserye la situacin de derecho existente al
momento de dictarse la presente accin.
Res.
N'
I 72-97-ORLC / TR
s7
Esquivel Oviedo, p. 214
Medida de no innovax Anotacin en el regstro

Es procedente anotar una medida cautelar de no innovar a pesar de la incompatibilidad con derecho ya inscrito anteriormente en el registro, siempre que el mandato judicial as
Io precise, en aplicaron del segundo prrafo del articulo 20l|del Cdigo Ciuil que dispone
que le registrador no califca el parte que contiene una resolucinjudicial pero puede solicitar al juez las aclaraciones o informacin complementarias que sea precisa.
s4 dem., pg.
ss
so
sz
670, art. 683o del CPC.

Idem., pg. 670, art. 687o.
Idem., pg. 671, art.687" del CPC.
Idem., pag.61I, art.687" del CPC.
374
srJueluas
SENTENCIA
Es aquella resolucin con la cual se pone fin al proceso, aquella
donde el Juez plasma su decisin final respecto de la controversiay/o
incertidumbre jurdica sometida a su conocimiento; la misma que,
a su vez, est compuesta de una serie de connotaciones que exigen
asumir dicha funcin sujeto a parmetros tendientes a garantizar ta
efectiva proteccin de los derechos e intereses de los adminisnados.
El proceso contencioso administrativo ha sido regulado con un

modelo procesal de plena jurisdiccinr; el cual no solo permite sino
tambin impone que la labor del Juez, sea garantizar la futela jurisdiccional efectiva de los administrados. En ese sentido, el rol de
Juez, deja de ser un mero controlador delalegahdad puez, como boca
de Ley: MontesquieuJ, para pasar a ser un garante de la constitucionalidad. Por tanto, admitir que la funcin del Juez se limita a controlar
el cumplimiento de las leyes, impiicara asumir la sumisin del Poder Judicial al Poder Legislativoz. Hubo un tiempo en que se admita que eI Juez pudiera decir, non liquet [no 1o veo claro], pero en el
Estado moderno no se puede permitir que 1no administre Justicia;
la necesidad de justicia, se dice, debe ser satisfecha en todo caso3.
Con 1o expresado, podremos comprender que la labor de sentenciar no implica una mera mecnica de dictar una decisin, sino
que dada la finalidad del proceso y su rol dentro de un Estado ConsESPINOSA-SAIDAA BARREDA, Eloy. "Cdigo Procesal Constitucional, Proceso
Contencioso Administrativo y Derechos del Admiistrado". Palestra Editores, Pimera
Edicin, Lima-Per, 2004, p9.
2
3
161
PRIORI POSADA, Giovanni. "81 Poceso en el Estado Constitucional", en: Constitucin

y Proceso. Primera Edicin, Ara Editores, Lima, 2009, pg.344.
CARNELUTTI, Francesco. "Cmo se hace un proceso". Segunda Edicin, Editorial Themis, Bogot-Colombia, 1994, pg. 125.
377
titucional de derecho, se hace necesario adentrarse en el anlisis de
lo decidido, para determinar si realmente las sentencias cumplen

su cometido; es decir, determinar si el Juez al emitir su decisin ha
fundado su razonamiento judicial en cuestiones f,icticos y jurdicos
relevantes y demostrados en el proceso.
De all que la argumentacin y motivacin de las resoluciones

judiciales adquieren un preponderante rol como garantia de los derechos; toda vez que, no se trata de una mera explicacin o expresin de las causas del fallo, sino su justificacinrazonada; es decir,
poner en manifiesto, las razones o argumentos que hacen jurdicamente aceptable la decisina. En esa lnea de ideas, la sentencia, si
bien es cierto contiene la exposicin de dos tipos de razonamrento;
elfactco, referido a los hechos y el normativo, referido a su calificacin jurdicas; no es menos cierto que dicho razonamiento es muy
limitado para considerarla aceptable; es necesario que adems las
resoluciones cuenten con un mnimo de requisitos, que hagan posi
ble hacer entender a las partes procesales, las razones y/o justificaciones que tuvo el Juez para dectr a favor o en contra.
Desde esa perspectiva, la exigencia de fundamentar aparece
como una garantiapara la prestacin del servicio de Administracin
de Justicia; que deviene en esencia en dos principios: mparcialidad e
impugnacin privada, porque la fundamentacin de una resolucin es
el nico rastro que posibilita comprobar si el luzgador ha resuelto
imparcialmente la contienda; y adems porque permite conocer las
causas o razones por las que la pretensin fue restringida o denega,
da, lo cual hace viable que quien se sienta agraviado con la decisin
CASTILLO ALVA, Jos Luis, Manuel Lujn Tupez, Rger Zavaleta Rodrguez. "Razonamiento Judicial-Interpretacin, argumentacin y motivacin de las resoluciones judiciales".
Segunda Edicin, Ara Editores, Lima-Pe, 2006, pg. 370. La motivacin es un deber
de los rganos jurisdiccionales y un derecho de los justiciables, y su importancra es de tal
magnitud que la doctrina la considera un elemento del debido proceso; srtuacin que ha
coadyuvado para extender su mbito no solo a las resoiucionesjudiciales, sino tambin a las
administrativs y arbirales.
DE ASIS ROIG, Rafael. "El razonamiento judicial". Primera Edicin, Ara Editores, Lrm42007,
pg 74.
378
--
del Juez pueda impugnarlo, posibilitando el control de los rganos

judiciales superiores y el derecho de defensa.
La Academia de la Magistraturaha expuesto seis criterios que

consideran esenciales para una buena redaccin judicial: orden, claridad, coherencia, diagramacin, fortaleza y suficiencia argumentativaT.
En el proceso contencioso administrativo, los fallos de las sentencias, a diferencia del proceso civil, se distinguen por la flexibilizacin del principio de congruencia, 1o cual encuentra sustento
jurdico en el modelo y nalidad de esta clase de procesos, as como
en la autorizacin legislativa erigida en el artculo 41" de esta norma; lo cual se expondr en su oportunidad; sin embargo, los fines
de este proceso, de alguna forma se ven limitadas cuando se expiden
sentencias judiciales, con contenido patrimonial a cargo del Estado;
toda vez que tienen un tratamiento particular que restringen o dilatan su ejecucin.
El proceso solo ser racional y conforme con la moderna concepcin estatal si la tutela jurdica se verifica no solo con la sentencia, sino desde el primer paso del procedimiento con el otorgamiento de una efectiva asistencia estatal; la tarea del lvez para
pronunciar la verdad, es la de investigar conforme ala verdad, pues
una imagen verdadera y correcta es la principal condicin de una
sentencia justas.
GUASP sostiene que a pesar que en la doctrina existe mltiples

clasificaciones de las sentencias, estas mejor pueden explicarse si se
dividen en tres: las declarativas, constitutivas y las de condenae.
6
7
CASTILLO ALVA, Jos Luis, y otros. "Razonamiento Judicial-Interpretacin, argumentacin y motivacin de las resoluciones judiciales". Op. cit., pg. 37I.
LEON PASTOR, Ricardo. Manual de Redaccin de Resoluciones Judiciales. Academia de
la Magistratura, Lima, 2008.
ALVARO DE OLIVEIRA, Carlos Alberto. Del Formalismo en el Poceso Civil (Propuesta
de un formalismo valorativo), [Traducido por Juan Jose Monroy Palacios] Palestra Editores, Lima, 2007, pg. 107.
GUASP Jaime. Derecho Pocesal Civil. Tomo I, Op. cit., p9.481.
379
Lissett Loretta Monzn Valencia de Bchevarra
MORGAIN sostiene que las sentencias declarativas y las de

condena en el proceso contencioso administrativo se pueden diferenciar por las siguientes razonesr0:
Sentencias declarativas
Sentencias de condena
Adems produce el efeao de constituir
un titulo para la realizacin forzosa de
la relacin declarativa.
Produce el efecto de determinar el derecho.
La pretensin
es
Aqu se declara cmo
solo declarada como
debe satisfacerse
dicha pretensin.
existente.
Afirma un derecho a la pretensin.
Comprueba un derecho que adems tiene que se satisfecho.
No puede
deiyar una ejecucinfonosa,
Si puede
deriyar una ejecucinforzosa.
Es un juicio lgico ms un acto de yoluntad.
Es un juicio lgico.
DROMI, al referirse a las sentencias que se erigen en el proceso

contencioso administrativo, hace referencia alas Sentencias de mrito; refirindose a las tpicas y autnomas que dan por concluido el
proceso, las que a su vez, pueden tener efectos declarativos o constitutivos; Sentencias homologatorias; reftrndose a aquellas que ponen
fin al proceso ratificando la actividad de las partes, desistimiento,
allanamiento y ff ans accin ; y, S en te n ci a s i nte r I o cu t o ri as, r eltr ndo s e
a las que ponen fin al proceso declarando la operacin de hechos
impidientes; por ejemplo muerte del demandanterr.
Finalmente, en este captulo es importante tener presente los 1mites temporales de la eficacia de las sentenciasl2; pues 1o contrario
implicara pensar en la eficacia indefinida de los efectos de la sentencia hasta que se cumpla definitivamente; este es asunto poco regulado y que va contra la santidad de la cosajtzgada; en algunos orMORGAINMANAUTOU, Emilio. Op. cit., pg.354.
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Tomo II, Op. cit., pp.595 y 596.
GONZALEZ PEREZ, Jess y Juan Carlos Cassagne. La Justicia Administrativa en Iberoamrica. Primera edicin, Lexis Nexis, Argentina, 2005, p9.9I.
380
Comentorio Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
denamientos, se ha pretendido cubrir estas circunstancias mediante

la regulacin dadapara los supuestos de imposibilidad de ejecucin;
por ejemplo 1os casos que condenan a un administrado al pago de
una multa y cuando se va ejecutar fallece, o en casos que se ordene
la demolicin de una vivienda por tener una construccin mayor a
la permitida; sin embargo, cuando en ejecucin de sentencia, cambian la legislacin urbanstica y se permite 1o que por sentencia se
prohiba o limitaba.
Como se podr apreciar existen an asuntos que regular; sin

embargo, frente a vacios legislativos nos queda recurrir a la interpretacin sistemtica en defensa de los derechos fundamentales.
381
La sentencia que declare fundada la demandapodr decidir en

funcin de la pretensin planteadalo siguiente:
1.
La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de acuerdo a 1o demandado.
2.
El restablecimiento o reconocimiento de una situacin juridca individualizada y la adopcin de cuantas medidas

sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento
de la situacin jurdica lesionada, aun cuando no hayan
sido pretendidas en la demanda.
3.
La cesacin de la actuacin material que no se sustente en

acto administrativo y la adopcin de cuanta medida sea
necesaria para obtener la efectividad de la sentencia, sin
perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Pblico
el incumpiimiento para eI inicio del proceso penal correspondiente y la determinacin de los daos y perjuicios que
resulten de dicho incumplimiento.
4.
El plazo en el que la administracin
debe
cumplir con rea-
lzar una determinada actuacin ala que est obligada, sin

perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Pblico
el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinacin de los daos y perjuicios que
resulten de dicho incumplimiento.
5.
El monto de la indemnizacin por los daos y perjuicios

ocasionados.
382
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratuo
Concordancia:
Constitucin: arts. 139o inc. 5; Cdigo Civil: art.140";

Cdigo Procesal Civil: arts. III, 120" aI123", 178", 211", 322o,
339", 378", 379",486" inc. 6, 491" inc. I l, 546" inc. 6;
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts. 8" al 13",
186", 202";
Ley Proceso Contencioso Administrativo: arts. 4", 5", 26";

Ley Orgiinica del Poder Judicial: arts. 3o, 200o.
Comentario:
Este artculo determina los parmetros que debe contener un
fallo judiciall3; 1o cual est orientado, a establecer la congruencia
interna que deben existir entre lo pretendido por el demandante y
la decisin judicial; sobre todo, porque en esta materia, los alcances
del modelo de plena jurisdiccin y las reglas establecidas, no solo
permiten, sino que exigen al Jvez Contencioso Administrativo que
se pronuncie sobre algo que no se ha solicitado en la demanda, en
caso que beneficie al administrado.
En ese sentido, si la pretensin de la demanda es la declaracin

de nulidad total o parcial de un acto administrativo, entonces el fallo
tiene que precisar si la declaracin es de nulidad total o parcial; en
el segundo supuesto, tendr que precisarse, adems, cules el exffemo o la parte del acto administrativo que se anula, porque quedar
subsistente, y surtiendo todos los efectos legales aquella parte que
no fue objeto de pronunciamiento judicial.
En el segundo punto,
se ha establecido qre, aun cuando no hayan sido

pretendidas en la demanda, el fallo debe contener dos cosas:
El restablecimiento o reconocimiento de la situacin jurdica individualizada;y,
La adopcin
de la medida o medidas necesarias para el restablecimiento o reconocimento de la situacin jurdica lesonada.
Vase: anexo 07, modelo de sentencia esrimatoria
383
Dicha decisin involucra el ejercicio de la plena jurisdiccin en

los casos que se haya atribuido una determinada situacin o condicin jurdica al demandante y como consecuencia de ello se haya
adoptado una medida en su perjuicio. Por ejemplo, cuando se atribuye la comisin de una determinada infraccin y a su vez se ha
sancionado con multa. En este caso, al ampararse la demanda, no
solo se reconocer que el demandante no ha cometido la infraccin
[i] sino que adems se ordenar que se deje sin efecto la sancin impuesta, y de ser el caso que se levante los embargos ordenados [ii];y
en los supuestos que se haya ejecutado una medida de ejecucin en
sede administrativa, ste dispositivo habilita al Jvez a que adems
seale cules sern las medidas que se impone a la Administracin
para restablecer la situacin jurdica.
En materia sancionadora, de orden tributario; si en sede judicial

se determina la existencia de un pago indebido o en exceso, Ia decisin judicial no puede quedar en mera sentencia declarativa, sino
que para tutelar de manera efectiva el derecho del administrado ser
inminente que adems se disponga la devolucin del pago; asimismo, en casos detrabajadores pblicos, cuando se establece mediante
sentencia, la relacin de subordinacin, dependencia y permanencia, que revelan la existencia de una relacin laboral pblica y adems que fueron despedidos sin mediar procedimiento regular; no
ser tuitivo, el solo reconocimiento de la "situacin jurdica irregular"
[i] sino que en estos casos, tambin se hace necesaria la adopcin
de una medida para restablecer la situacin jurdica lesionada [ii],
como ordenar su reposicin, en caso 1o haya solicitado.
En dichos supuestos, como se aprecia, no basta que judicialmente se pueda reconocer la irregularidad de una actuacin pbli
ca, sino que sin duda la adopcin de las medidas que hagan eftcaz
la proteccin de los derechos lesionados se hace inminente; caso
contrario, no tendra sentido cuestionar una actuacin administrativa de esta naturaleza por ello que acertadamente el legislador ha
establecido que dicha decisin se adopte, aun cuando no haya sido
invocada en la demanda.
384
Comentario Exegtico a la Leg que regula eI Proceso Contencioso Ad"ministratiuo
El tercer punto est referido ala cesacin de una actuacin material que no sustente en acto administrativo; conforme 10 establece
el artculo 26" de esta norma, la cesacin de una actuacin material,
es una pretensin amparable va procedimiento urgente. Es decir,
aquellas actuaciones que sin ser consideradas un acto administrativo propiamente dicho fArt.01, Ley 27444J, pueden generar afectacin
a los administrados. Los casos que pueden calzar en este supuesto,
estn relacionadas, con ejecuciones forzadas o hechos administrativos verificables que afectan la esfera de lo derechos e intereses de los
particulares; por tanto, si la demanda es amparada, se ordenar su
cesacin o paralizacin del acto lasivo.
En este caso, al igual que el anterior, no basta la orden de cesacin sino que correlato de ampararse la demanda, tambin se hace
necesario la orden de cesacin de la actuacin material y adems se
disponga la adopcin de medidas necesarias para hacerlo efectivo.
Como se aprecia, en este supuesto, tambin se vislumbra el ejercicio
de plena jurisdiccin, entendiendo por tanto, que se ordenar las
medidas an cuando no 1o haya solicitado en la demanda.
Frente al incumplimiento de la orden judicial, se hace necesario la adopcin de las potestades coercitivas del Juez, que adems
de estar sealadas en el art. 43" del Cdigo Procesal Civil; en este
ordenamiento se deja sentada la posibilidad de remitir copias al Mi
nisterio Pblico para elinicio del Proceso Penal, 1o cual est referido
al delito de "Resistencia y Desobediencia a Ia Autoridad" establecido en
el artculo 368'del Cdigo Penal. Para estos supuestos, se hace importante, identificar al funcionario encargado de ejecutar la decisin
judicial a fin de proceder contra 1, sin perjuicio del procedimiento
sealado en el artculo 46" de esta normativa.
Asimismo, se ha establecido la determinacin de los daos y

perjuicios que resulten de dicho incumplimiento, lo cual deberia
empezar a calcularse, desde que vence elplazo establecido para dar
cumplimiento a la sentencia ume. En estos supuestos, la norma
no ha regulado el procedimiento que deberia llevarse a cabo para
385
calcular la cuantificacin del dao o perjuicio ocasionado por el

incumplimiento, sin embargo, 10 que s se encuentra establecido,
en el segundo prrafo del artculo 45" de esta norma, es que cualquier controversia surgida en etapa de sentencia ser resuelta por el
propio proceso. Por tanto, se puede inferir que la cuantificacin del
dao generado por el incumplimiento de la sentencia, no deberia
ameritar el inicio de otro proceso judicial para exigtr el pago de tal
resarcimiento.
Como cuarto punto, se ha determinado que es parte delfallo establecer el plazo, aquel que otorga eI Juzgado a la Autoridad Administrativa para dar cumplimiento a la sentencia; 1o cual no es igual que
elplazo de impugnacin, pues a pesar que, para apelar la sentencia se
tiene cinco das hbiles, puede ser que dependiendo de la obligacin
que se haya anibuido a la adminisftacin, el rgano jurisdiccional
determine un plazo mayor para dar cumplimiento a la orden judicial.
La norma no ha establecido un plazo especfico, por ello depender
de la naturaleza de la obligacin y de las circunstancias particulares
del caso, establecer cunto tiempo se concede a 1a Administracin
para dar cumplimiento a la orden judicial impartida.
Finalmente, se ha establecido que en el fallo se debe establecer

el monto de la indemnzacin por los daos y/o perjuicios ocasionados y determinados en sentencia; 1o cual resulta coherente con la
pretensin indemnizatoria contemplada en el numeral5) del artcu1o 5", de este dispositivo legal; sin embargo, en el artculo 47' dela
presente normativa, se ha establecido un tratamiento especial para
los casos de sentencias que contengan obligaciones de contenido
patrimonial con cargo a la Administracin Pblica.
De 1o expresado hasta aqu, respecto de este artculo 41o, se puede destacar tres puntos relevantes: i) Se evidencia que en el fallo se
autortza la alteracin al principio de congruencia; ii) Se establece
una estruc)ra para el cumplimiento estricto de 1o decidido en sentencia; y iii) Se sanciona con indemnzacinel retardo en el cumplimiento de la sentencia; se explica a continuacin cada uno de ellos:
386
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencoso Administratuo
IIJ De Ia alterucin
al
principio de congraencia
Como se ha mencionado anteriormente, el principio de congruencia es aquella garantia procesal, que permite identificarlarclacin de coherencia o identidad entre lo peticionado por el demandante y 1o sentenciado; sin embargo, tiene otras aristas, pues Ia falta
de identidad se puede dar entre lo resuelto y lo pedido [incongruencia objetiva], asimismo, puede estar referido a las partes [incongruencia subjetiva], como tambin a los hechos de la litis [fictica]la.
GUASP sostiene que: "La congruencia de la sentencia puede
ser definida como la conformidad que debe existir enffe la sentencia
y la pretensin o pretensiones que constituyen el objeto del proceso,
mas la oposicin o las oposiciones en cuanto delimitan este objeto; por 1o tanto, la congruencia supone que el fallo no contenga
ms de 1o pedido por las partes; pues si as 1o hiciera incurrira en
incongruencia positiva, la que existe cuando la sentencia concede
o niega 1o que nadie ha pedido, dando o rechazando mas, cuantitativamente y cualitativamente de lo que se reclama; en cambio ser
congruencia negativa, aquella que omite decidir sobre alguna de las
pretensiones procesales (. . .)"15.
DEVIS ECHEANDA sostiene que, se ffata de una consecuencia lgica de la relacin de jurisdiccin como derecho y deber del
Estado, cuyo alcance y contenido estn delimitados por las pretensiones y excepciones que complementan el ejercicio de dicho derechor6; asimismo, precisa que el vicio extra petita desaparece cuando
la ley faculta al sentenciador parc otorgar 1o no pedido, si aparece
probado el derecholT.
GONZLES PREZ sostiene que el principio de la congruencia y el derecho de defensa estn ntimamente ligados, conduce a
l4
l5
t6
t7
HURTADO REYES, Matn. Op. cit., 141-142.

GUASP. "Derecho Procesal Civil", Tomo I, Op. Cit., pg.483
9p. cit., pg.435.
Idem.,pg.443.
387
que el problema planteado quede resuelto en forma que responda,

positiva o negativamente; pero no toda incongruencia tiene por s
sola trascendencia constitucional, sino solo cuando incurre en infraccin del principio de contradiccin y de defensars.
AGUNDEZ FERNNDEZ sostiene que ser congruente la

sentencia cuya parte dispositiva del fallo guarde plena y total correspondencia, conforme a los trminos expresivos de sus pronunciamientos, con las pretensiones formuladas por los litigantes en los
escritos de demanda y contestacin; y ello tanto en 1o que afecta a
los elementos objetivos y subjetivos de la relacin jurdico procesal
como en 1o referente a la accin ejercitada. Porque la congruencia
pone en correspondencia las pretensiones de los litigantes con los
pronunciamientos de las sentencias, guardando lgica e ntima relacin con los motivos de los respectivos fundamentos, que a sv vez
definen la cuestin debatidate.
GONZLEZ-CULLAR SERRANq al respecto sosriene que
la sentencia debe contener todas las cuestiones conttovertidas en el
proceso, sin embargo, el hecho que deje imprejvzgada alguna cuestin ser un defecto que atenta contra el derecho a la futela, denominada "incongruencia ex silento"; en este caso, precisa que no se
exige que el Tribunal otorgue una exhaustiva respuesta a todas las
alegaciones realzadas por los litigantes, enla parte dispositiva en la
sentencia, en el fallo es donde eI Jvzgador debe pronunciarse sobre
las solicitudes de las partes2o.
En esa lnea de ideas, podemos sealar que el extremo de esta

normativa que permite alJuez Contencioso Administrativo pronunciarse sobre un punto no invocado como pretensin de la demanda;
representa una excepcin al principio de congruencia habilitadapor
t9
Op. cit., pg.370.

Op. cit., pg.392.
20
GONZALEZ-CUELLAR SERRANO, Nicois. "La Sentencia", en Derecho Procesal Ad-
l8
ministrativo. Tirant lo Blanch, Valencra 1993, p9. 491.
388
Comentano Exegtico a Ia Ley que regulo eI Proceso Contencioso Administratiuo
Ley; en esa medida, slo es posible tal incongruencia, en el ejercicio de potestades de plena jurisdiccin siempre que se trate de una
sentencia estimatoria y cuya utilizacin tenga por finalidad proteger mejor los derechos e intereses de los adminisffados y adems se
haya garantizado el derecho de contradictorio.
IIIJ De Ia estructura delfollo
En este dispositivo, el legislador ha establecido los parmetros

que una sentencia debe contener en esta jurisdiccin. Lo cual no
puede pasar desapercibido, porque ffatndose de un proceso tuitivo
la efectividad inmediata dela sentencia cumple un rol trascendental
en la tutela jurisdiccional.
En ese sentido, en nuestra legislacin, delimitar el fallo de manera enumerada que permita identificar cada una de las imposiciones establecidas en la sentencia, no solo evitar pedidos de aclaraciny/o precisin, sino adems permitir cumplir con el requisito
de claridad y evitar dilaciones y pronunciamientos innecesarios; lo
cual aparejado del plazo impuesto, para el cumplimiento del mandato judicial, puede coadyuvar al logro de su ejecucin.
En la legislacin espafiola,la estructura de las sentencias se cie
a 1o establecido por la Ley Orgnica del Poder Judicial y Ley de Enjuiciamiento Civil de dicho pas; 1o cual comprendenzr:
Encabezamiento, en esta parte se plasman los datos genera-
les del proceso, las partes, nmero de expedientes, estado

procesal, objeto del pleito, denominacin de abogados y
procuradores, as como offos datos tendientes a identificar
al proceso;
zt
AGUNDEZ pEnNlpeZ. Op. cit., pg.393.
389
(i
Antecedentes de hecho,
(iii)
Los fundamentos jurdicos que contienen el razonamiento, en
relacin de las actuaciones originaproceso,

rias al
con referencia detallada de los actos administrativos, los trminos de las actuaciones administrativas
que se impugnan y las pruebas que se tienen de 1,
el derecho enjuiciado, los hechos que la constituyen y la
norma donde ha de subsumirse, la ctitica de los hechos y
normas que no aceptan, la valoracin de las pruebas aportadas, la motivacin determinante dela ratio decidend, y,
(iv) fallo, contienen los pronunciamientos de decisin; aqu se

manifiesta mas los requisitos de claridad y precisin.
En la legislacin argentina,la sentencia contenciosa administrativa debe cumplir con el requisito de congruencia el cual implica no
solo valorar lo expresado por las partes, sino adems que la pretensin judicial sea planteada en los trminos pretendidos en sede administrativa; as tambin, se contempla Ia actuacin de legitimados
especiales, como Defensor del Pueblo y las asociaciones de consumidores y usuarios, los efectos de la sentencia pueden expandirse
a los sujetos que no intervinieron como parte en sentido estricto22.
[mJ De Ia indemnizacin
como medio sustitutorio
Nuestra legislacin ha considerado que el incumplimiento de

sentencia genera daos y perjuicios que deben ser determinados
y cuantificados; sin embargo, no se ha establecido expresamente el
procedimiento para la ejecucin de dicho resarcimiento; si concordamos 1o sealado en el artculo 45'podramos inferir que tratndose de una "circunstancia" generada en ejecucin tendra que dilucidarse el monto resarcitorio en esa etapa. Evidentemente, esta figura
procesal es novedosa para nuestra legislacin, sobre todo porque
1o
22 VIETITO FERREYRq
Mabel y oo. "Terminacin del Proceso Administrativo", en Tatado

de Derecho Procesal Administrativo. Coordinador: Juan Carlos Cassagne, Op. cit., pg.64.
390
habiendo hecho diferencia con el pago de intereses sealado en el

artculo 48o, queda claro que se ffata de dos cosas distintas.
En el primer caso lresarcimiento], se refiere a la responsabilidad
patrimonial que asume la entidad pblica, por el dao que genera el
incumplimiento de la sentencia; mienffas que el segundo [intereses]
se trata del traslado del lucro, que genera ala otra parte la disposicin de una suma dineraria que no le pertenece. Ahora bien, cabe
recordar que, recin en el ao 2008, ha sido incorporada a nuestra
legislacin la pretensin indemnizatoria en nuestra jurisdiccin, por
ello, an no se tiene slida jurisprudencia al respecto, menos an,
el resarcimiento patrimonial por incumplimiento de sentencia. Sin
embargo, dado que nuestra legislacin tiene su fuente legislativa en
la legislacin espaola se torna interesante saber cmo han venido
entendiendo estas figuras los tribunales de dicho pas.
En la legislacin espaola, esta figura se encuentra muy arraigada porque ven en la indemnzacin un mecanismo sustitutorio al
dao generado por el incumplimiento; as se aprecia en las resoluciones emitidas por sus rganos jurisdiccionales. Por ello y frente a
nuestra poca experiencia, en este extremo, resulta ilustrativo citar
algunas sentencias del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo
espao123, a fin de ver cmo deciden tales jueces en estos casos:
junio de 1983, entre otras, considera que la indemnizacin sustitutoria en los casos de imposibilidad material o legal han declarando qrLe <<tan constitucional es una
STC de 29
de
ejecucin en la que se cumple el princpio de identidad total entre

Io ejecutado y lo estatuido en elfallo como una ejecucin en Ia que,
por razones atendibles, la condena es sustituida por su equivalente
pecuniario o por otro tpo
zr
de prestaciru.
HUESCA BOADILLA, Ricardo Salvador. "La inejecucin de sentencia por imposibilidad

material o legal. La expropiacin de los derechos e intereses legtimos reconocidos en una
sentencia fume", en "Boletn Ofrcial del Estado". Estudios Jurdicos. Ao 2004, publicado
por Centro de Estudios Jurdicos del Ministerio de Justicia de Espaa. fConsulta: 22 marzo
del 2010] [en lnea] http:/ /www.cej.justicia.es,/pdflpublicaciones/secretariosjudiciales/
SECrUD04.pdf
391
Auto del Tribunal Supremo de 16 de iunio de 1983 seala que,

<<.., el derecho a indemnizacin deriva directamente de la inejecucin de esta como remedo sustitutorio de dicha inejecucin ya que,
en otro caso, se dejara sin efecto ni contenido alguno la sentencia
frme, convirtndola en una mera declaracin acqdmica y librando a la Admnistracin de Ia obligacn de cumplirla, sin imponerle
Ia correspondiente partida indemnizatoria, que es una consecuencia natural del incumplimiento de las obligacionesr.
Auto del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1994, seala

que la indemnizacin no tiene que ser elnico remedio sustitutorio ,rcuando no es posible la ejecucin de la sentencia en sus
propios trminos... /a alternativa a la ejecucin de la sentenca en
sus propios trminos no debe se1 necesariamente, la ndemnizacn
de daos ya que es posible atender en otra forma a la eficacia de lo
resueltor.
Como se puede apeciat,lo que se pretende con Ia ndemnzacin por incumplimiento, es que la sentencia flume no se convierta
en una mera declaracin y que lo indemnizado sea correspondiente
con el dao ocasionado de no cumplir con 1o ordenado en sentencia; sin embargo, hay casos en que el resarcimiento econmico no
soluciona las controversias porque el objetivo del administrado es
que se materialice la pretensin amparada.
Frente al incumplimiento de la orden judicial, segn 1o regulado, cabe determinar el dao y cuantificarlo para un eventual resarcimiento al demandante afectado; sin embargo, existe un polmica
respecto de la vigencia de 1o sentenciado; es decir, hasta cundo se
puede exigir el cumplimiento de la sentencia. En ocasiones, sucede
que a pesar de tener una sentencia firme sta se torna inejecutable;
como el caso de las sanciones impuestas a las personas naturales, si
fallecen ya no podran aplicarse a otras personas porque vulneraria
el principio de causalidad. Asimismo, si se ordena la demolicin
de una parte del inmueble porque tiene una dimensin mayor a la
permitida y posteriormente [teniendo sentencia firme] cambian las
392
Comentario Exegtico a la LeA que regula eI Proceso Contencioso Adrninistratiuo
condiciones legales y se permiten esffucturas como las sancionadas,

qu pasara?, se podria alegar la sustraccin de la materia en etapa
de ejecucin forzada o anular el fallo.
Esta es una polmica que aun es tratada en la doctrina contempornea y respecto del cual no hay criterio uniforme, porque si se
opta por 1o tuitivo [como es la nalidad de este proceso], se podria
atentar conffa la santidad de la cosa jvzgada.
En efecto, si bien es cierto aprimera vista es casi imposible pensar
en anular una sentencia que ha adquirido autoridad de cosa juzgada,
tambin es cierto que en doctrina se describen dos clases, la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material. En nuestra legislacin solo
se ha contemplado la cosa juzgada formal, es decir, aquella ftrmeza
que adquiere una sentencia por no haber sido impugnada dentro del
plazoy/ohaber agotado todas las instancias judiciales; es decir, la
fumeza que se adquiere por ser inadmisible cualquier recurso impugnatorio. Sin embargo, dicha circunstancia, de "inimpugnabilidad" no
garantiza que el proceso cerrado, haya respetado las reglas del debido
proceso y/u otras garantas procesales; sin embargo, a esas alturas ya
no podra denunciarse tales vicios procesales.
Por esa razrt, se postula la accin rescisoria contra el procedonde lo cuestionado o revisado no es la sentencia firme; sino
el proceso en su conjunto, de tal forma que si prospera, quedaria
rescindido y accesoriamente todos io acaecido en 1, incluyendo la
cosa juzgada formal. Entonces, la cosa ju,zgada material ser aquella decisin que adquiere respeto y flrmeza por el fondo.
so2a;
La cosa juzgada material
s1o se produce
cuando se da una
sentencia dictada sobre el fondo, en procesos donde se hayan podido agotar todas las cuestiones debatibles; es decir, sobre el cual
no sea oponible alguna clase de accin judicial. En estos casos, por
21 VILELA CARBAJAL, Kar1a. "Nulidades
procesales civiles
pg.104.
393
y sentencia hrme", Op. cit.,
supuesto, no se trata de impugnar la sentencia firme o pretender que

el mismo rgano jurisdiccional 10 anule al advertir alguna irregulardad del procedimiento, porque lo impide la inmutabilidad de la
cosa jtzgada formal; por tanto, la anulacin de sentencia firme, solo
prosperara como consecuencia de declararse fundada el proceso judicial [segundo] iniciado para cuestionar el proceso donde se emiti
la sentencia firme; como puede suceder por ejemplo, en los casos de
amparo contra resoluciones judiciales o de amparo contra amparo.
JURISPRUDENCIA
CASACINN" 523.2007. LA LIBERTAD
(tLa
exgencia de pago de derechos administrativos no puede ser aplicada retro-
activamente"
Segundo: Que, los argumentos expueslos por la Municipalidad demandante tanto en
administrativa como a trays de la presente demanda radican principalmente en que
la Ley Orgnica de Municipalidades N'27972, publicada el veintisiete de mayo del dos
mil tres, seal en su artculo 69 inciso 9 que los derechos por la extraccin de mateiales
sede
de construccin ubicados en los lveos
cauces de los ros
canteras localizadas en su
juris-
diccin constituyen rentas de la Municipalidad y que las disposiciones de la Ley N" 26737,
que foculta a la autoridad de aguas a otorgar permisos para la extraccin de mateiales que
acarrean y depositan las aguas en sus lyeos o cauces y el Decreto Supremo N" 13-97-AG,
modificado por el Decreto Supremo N' 017-2003-AG, que reglamenta dicha ley han sido
derogadas por la acotada Ley Orgnica.
Tercero: Que, como se observa la Ley Orgnica de Municipalidada citada, no se

encontraba'vigente a lafecha de la presentacin de losformatos de pago de los derechos de
extraccin ni como es evidente en el mes al que corresponda Ia autorizacin, que es en abril
del ao dos mil tres, y en dicho sentido la aplicacin del artculo 69 inciso 9 resulta indebida
como tambin la aplicacin de la Ley N'28221, que regula el derecho por extraccin de
materiales de los lveos o cauces de los ros por las Municipalidades, publicada el once de
mayo del dos mil cuatro, cuya Primera Disposicin Complementaria y Final dispone que
los procedimientos en trmite se adecuarn a lo dispuesto en ella, que no es el caso de autos
ya que a esa fecha incluso ya se haba iniciado la presente demanda, por lo que la causal
de aplicacin indebida merece ser acogida o 1' del artculo 427 del Cdigo Procesal Civil.
Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Sala de Derecho Constitucional y Social.
Paiva, Gazzolo Villata, Pachas Avalos, Feteira Vildo-
Seores Vocales: Snchez Palacios

zola
Salas
Medina
394
CASACINN"
001627-2005. SAN MARIN. 21 de Marzo 2007
"Falta de motivacin otentado al debido proceso"

Segundo: Que, uno de los contenidos del derecho al debido proceso es el derecho de obtener de los rganosjudiciales una respuesta razonada, motivada y congruente con las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en cualquier clase de procesos. en este sentido el
contenido esmcial del derecho y principio de motivacin de las resoluciones judiciales se respeta
simtpre que existafundamentacin juidica, congruencia entre lo pedido y lo resuelto y, por si
misma la resolucin judicial expresa una su,frciente justifcacin de la decisin adoptada, aun
si esta es breve o concisa, o se presenta el supuesto de motiyacin por remisin, es decir que por
lo menos las resoluciones judiciales vengan apoyadas ett razones lgicas y jurdicas que permitan conocer cuales han sido los criterios jurdicos esenciales fundamentadores de la decisin o
lo que es lo mismo la ratio decidendi que ha determinado aquella.
Corte Suprema de Justicia de la Repblica. Primera Sala Constitucional y Social

Transitoria .Vocales Supremo: Villa Stein, Villacorta Ramrez, Estrella Cama, Rojas Ma-
ravi, Salas Medina

CASACTN N" 1 |r-OT.ANCASH
El Peruano, 30/06/2008, p.22333

Sentencia debe rcsponder al mrito de Io actuado
" Que, en consecuencia, de los documentos obrantes en eutos no es posible advertir que
en el presente caso se haya incunido en contrayencin de normas que garantizan el derecho
al debido proceso; por el contraio, obra de autos que la sentencia de vista, responde adecuadammte al meito de lo actuado en el proceso y por tanto, satisface lo dispuesto en el inciso 3
del artculoL22 del Cdigo Procesal Civil, pues contime losfundamentos jurdicos yfaaicos
que han determinado el colegiado de origen a resolver conforme a lo expuesto".
CASACIN N"
1 73
O.2OO7.PI(IRA
El Peruano, 30/06/2008, p.22350

Sentencic debe exponer su erpresin sobre las pruebas releyantes
"( ) Es necesario precisar que bajo el presupuesto ftctico establecido en la recurrida,

la Sala revisora si bien ha explicado y dado a comprender los motiyos que ha tenido para
declarar infundada la demanda, empero tambin es verdad que ha omitido referirse a pruebas relevantes para la solucin de la presente controversia, como son los recibos de alcabala
que al no haber sido cuestionado por los demandados mantienen su eficacia probatoria,
pues permiten determinar la existencia o no de un documento de fecha cierta, mereciendo
ser analizados y valorados, en vista de que incide en elfondo de la materia de autos, omisin
que implica que la citada sentencia, contenga una motiyacin defectuosa o irsuficiente que
afeaa el debido proceso de la recurrente(...)".
395
Si la entidad demandada reconoce en va administrativa la pretensin del demandante, el Juez apreciar tal pronunciamiento y,
previo traslado alaparte contraria, con su absolucin o sin esta,
dictar sentencia, salvo que el reconocimiento no se refiera a todas las pretensiones planteadas
Concordancia:
CPC : 321.inc.7o, 2o, 6"; 330", 33 1", 336", 340", 34I", 342" a 345" .
LPAG : T.P. Afi ry Num. 1 . 1 6" ; 202.1", 202.2", 202.3", 202.4" ; 203" .
.
Comentario:
Este tipo de conclusin del proceso,
es una forma de solucin de

controversias que emerge del reconocimiento por parte de la Admi
nistracin respecto del derecho reclamado por el administrado; se da
cuando la entidad aceptapor voluntad propia, en sede administrativa,
lo pretendido por el demandante; 1o cual supone una susffaccin de la
materia, porque 1o pretendido ha salido del mbito del control jurdi
coy/o porque el demandante ha perdido legitimidad paraacfrrar conffa un acto administrativo cuya pretensin se encuentra satisfecha.
DROMI sostiene que la satisfaccin extraprocesal de
la
pretensin tiene lugar cuando la demandada unilateralmente hace
desaparecer las causas que motivaron la pretensin del demandante.
En estos supuestos cesa la materia litigiosa, desaparece el objeto de
la accin, pues la satisfaccin de la pretensin del demandante se ha
logrado fuera del cauce procesal2s.
zs DROMI,
Roberto. Derecho Administrativo, Tomo II. Gaceta Judica, Primera edicin peruana, 2005, pg. 593.
396
Comentono Exegtico a la Leg que regulo el Proceso Cotttenctoso Administratiuo
Cuando se producen estos casos, usualmente la misma entidad

administrativa pone a conocimiento del Juzgado el reconocimiento
efectuado y solicita la sustraccin de la materia. En estos supuestos,
e1 ordenamiento ha establecido que previo traslado, se emita sentencia; en ese sentido, tratando de un asunto que ya no es litigioso
porque se ha sustrado del mbito jurisdiccional solo sera posible
una sentencia inhibitoria; es decir, aquella, que concluye el proceso
sin pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
Es pertinente mencionar que las sentencias inhibitorias son

aquellas, que no resuelven el conflicto de intereses, son la antpoda
de la sentencia de mrito; se da ante la falta de presupuesto procesal, condicin de la accin, o cualquier otra siruacin que afecte
gravemente la relacin procesal; si el proceso se encuentra en etapa
decisoria, el Juez no puede emitir pronunciamiento sobre el fondo,
deber pronunciarse sobre dicha ausencia en la sentencia v declarar
improcedente la demanda2.
En este caso, tambin se ha hecho referencia a la conclusin total o parcial, 1o cual es trascendental, porque en los procesos contenciosos administrativos es frecuente la acumulacin de pretensiones;
por ende, si el administrado solicita que se concluya el proceso porque considera satisfecho sus intereses con alguna acruacin admi
nistrativa extraprocesal, aun existiendo otras pretensiones en curso,
se requerira, adems, un desistimiento respecto de las pretensiones
no amparadas en sede adminisffativa, de realizarse, recin procederiala conclusin del proceso de manera total; en cambio, si hay
reparos por algunas pretensiones que no han sido aceptadas en sede
administrativa, se continuar con el proceso solo respecto de ellas.
Vale puntuahzar que el TUO no ha precisado si esta forma especial de conclusin del proceso es con o sin declaracin sobre el
fondo, sin embargo entendemos que es sin declaracin sobre el fondo
porque ya no habria objeto controvertido; aunque queda la duda sozo HURTADO
R-EYES, Martn. Op. cit., pg.485.
397
brela intervencin del fiscal como dictaminador antes de sentenciar,

puede entenderse que tratndose de una forma especial de conclusin
del proceso donde no va emitirse pronunciamiento sobre el fondo y
donde ambas partes estn de acuerdo, carccera de objeto poner a conocimiento del Ministerio Pblico el expediente judicial que conriene
esta causal que amerita la conclusin anticipada del proceso.
Asimismo, el hecho que se ampare lo pretendido por el demandante en sede administrativa puede generar otras figuras procesales,
no contempladas expresamente en este ordenamiento; lo cual exige
ser ameritado en cada caso, pues como se ha mencionado puede
producirse tanto la sustraccin de la materia como el desistimiento
de la pretensin y en pocas ocasiones el allanamiento.
Cuando la propia entidad pone a conocimiento del rgano jurisdiccional, ofreciendo la resolucin administrativa que ampara lo
pretendido en la demanda se produce la autocomposicin administratvaz'; lo cual se funda en las amplias facultades de la Administracin Pblica para declarar la nulidad y revisin de oficio de sus
propios actos administrativos. En este caso, el rgano jurisdiccional
toma conocimiento de dicha circunstancia, con la contestacin de la
demanda o en offo acto procesal, pone a conocimiento del demandante y luego emite un pronunciamiento declarando la conclusin
del proceso sin pronunciamiento sobre el fondo de la controversia
de ser el caso; sin embargo, sucede que la entidad demandada, en
ocasiones se allana a la pretensin de la demanda, adjuntando la
resolucin administrativa que ampara 1o pretendido por el demandante, en estos casos, conforme 1o seala el artculo 322" del CpC,
se requerira un pronunciamiento sobre el fondo, teniendo en cuenta
que no se incurra en alguna de las causales de improcedencia del
allanamiento sealados en el artculo 332" delcitado CPC.
En otros casos, las entidades administrativas, emiten resoluciones amparando 1o pretendido en sede judicial, pero condicionado
27 GIMENO SENDRA, vicente. "otros
medios de finalizacin del proceso", en Derecho
Procesal Administrativo. Op. cit., pg. 511.
398
a que los administrados se desistan de la demanda; especialmente

para acogerse algn beneficio administrativo relacionado con exoneraciones o reducciones de sanciones pecuniarias; en estos supuestos, la auto composicin administrativa solo se produce si el demandante se desiste; por tanto, si el demandante propone desistimiento
de la pretensin o del proceso el rgano jurisdiccional, previo de la
legalizacin de firma del accionante o representante, ampara el pedido y dicha resolucin judicial produce los efectos de una demanda
infundada con autoridad de cosa jvzgada, conforme lo establece el
artculo 344" deI Cdigo Procesal Civil.
Finalmente, tambin se da la satisfaccin extraprocesal de la
pretensin, por Ley u otra norma administrativa de mbito general, tendiente no solo a satisfacer la pretensin de un proceso sino
de muchos de naturaleza similar, en estos casos se produce la sustraccin de la materia con 1o cual tambin se da por concluido el
proceso.
Conforme se aprecia, la satisfaccin extraprocesal de la pretensin es, ante y sobre todo, una actividad administrativa regulada
por el derecho material; como tal, no se trata de otra cosa que de la
amplitud de las facultades de anulacin y revocacin de la Administracin, pero si tal potestad lo ejerce cuando ya existe un proceso
pendiente, el derecho no puede desentenderse del problema, debe
hacer referencia al mismo y estudiar la repercusin en el mundo del
proceso; pues requerir seguir los causes formales para anvlar28.
En los supuestos que se han citado y que pueden ocurrir como

consecuencia de Ia aceptacin de la entidad administrativa, pueden
generarse sentencias inhibitorias, por sustraccin de la materia, las
cuales son emitidas sin pronunciamiento sobre el fondo, de igual
forma si se desisten de la pretensin o del proceso; sin embargo, si
la entidad se allana al petitorio s se requiere un pronunciamiento
sobre el fondo.
28 cONZLBZpgf.Z,
Jess.
Op. ctt.,pg.392.
399
Debe tenerse en cuenta, que la norma que se analiza, estableque

ce
si la entidad reconoce en va administrativa la pretensin
del demandado, previo traslado, con absolucin o sin sta, se debe
dictar sentencia; es decir, la norma no repara en qu estado se encuentre el proceso, sino, solo ordena prcticamente, paralizar todo
y emitir sentencia; por ello, se encuenffa regulado como una conclusin anticipada del proceso y por lo cual consideramos que no es
necesario dtlatar el proceso poniendo a conocimiento del Ministerio
Pblico, pues de hacerlo, evidentemente, frente a sas circunstancias
opinaria por la conclusin del proceso sin pronunciamiento sobre el
fondo de la controversia.
JURISPRUDENCIA
CASACIN
Lima,
15 de
N'
TO42 - 2OO5
ICA
Marzo del 2007
t(Casada la sentencia iflhibitora debe pronunciarse sobre elfondott
Undcimo: que, tratndose de sentencias inhibirorias, es decir aquellas que declaran

improcedente la demanda conforme la atribucin contenida en el articulo ciento veintiuno
in fne del cdigo procesal civil, concordante con el articulo cuatrocientos yeintisiete del
mismo cdigo, el rgano jurisdiccional supremo que resuelve la casacin al declarar fundado el recurso y en consecuencia nula la resolucin, debera ordenar aljuez un nuevofallo y
pronunciarse sobre elfondo, ya que no puede pronunciarse sobre el conflicto de intereses sin
el requisito de pronunciamiento judicial en doble instancia sobre las pretensiones procesales.
Vocales Supremos: Villa Stein, Villacorta Ramrez, Estrella Cama,

CA
SACIN N"
O83 -2 O O
7.HUAT]RA
El Peruano, 30/06/2008, p.22412"

Sentencia inhibtoris to puede cofltenel prottunciamiento sobre elfondo
Stmo.- Que, en el presente proceso se ha presentado el ltimo de los supuestos expuestos en el considerando precedente, por ende, el Tribunal Ad quem no se ha pronunciado
sobre elfondo de la materia controyertida al
emitir una sentencia de vista inhibitoria al ejer-
citar la facultad conferida por la ltima parte del artculo I 21 del Cdigo Procesal Civil; no
obstante el sustento de dicha resolucin est basada en la aplicacin de normas de derecho
400
ffiateia| el anlisis del ceudal probatorio y el aspectofctico del proceso, lo que implica un
pronunciamiento sobre elfondo de la cuestin controtertida y no es propio de una resolucin
que declara Ia improcedencia de la demanda. Que, adems la referida sentencia de yista
recurrida nofundamenta m cul de las causales de improcedencia establecida en el artculo
427" del Cdigo acotado, se ha incurrido en el presente proceso, lo que vulnera el principio
defundamentacin o rnotivacin de las resoluciones consagrado en el artculo 139 inciso
5) de la Constitucin Poltica del Estado concordante con el artculo 12 del Texto Unico
Ordenado de la Ley Orginica del Poder Judicial e nciso 3) y 4) del Artculo 122 de Cdigo
Adjetivo. En consecuencia, la resolucin de mito ha configurado la causal denunciada por
error in procedmdo.
CAS ACIN N"
I 2 O-2 OO 3 -PIURA
29
El Peruano, 28/02/2006
Conciliacin. Efectos de
cosa
juzgada
No se puede pretender pedir la nulidad de una cuerdo conciliatorio cuando este sulte
el mismo efeao que sentencia que tiene la autoridad de cosa juzgada, por lo tanto lo que
el recurrente pretende es que se declara nula, de pleno derecho, la cosa juzgada, aludiendo
que en tal acuerdo se involucra bimes de dominio publico que conforme a la Constitucin
son inembargables, inalienables e imprescriptibles y asimismo propiedad de terceros que no
participaron ni en el proceso ni en el aa de conciliacin, sin embargo se comprob que estos
hechos no fueron incluidos, por consiguiente resuba infundado el recarso planteado mas
aun cuando el inciso segundo del articulo ciento treinta y nueye de la Constitucn Poltica
del Peru dispone que no se puede dejar sin efeno resoluciones que han pasado a outoridad
de cosajuzgada.
cA sACrN
N'
9 62-9 7 -LAMBAYE
QW
El Peruano I7/ 11/98.,p.2044

Conclusin sin declaracin soble elfondo. Por Abandono
El abandono
es una conclusin especial del proceso que extingue la relacin procesal

produce despus de un peiodo de tiempo, en virtud de la inactividad de las partes,
Por ser unafigura especial que ponefn al proceso, la declaracin de ella solo esta prevista
enforma especifca e inequtoca m la ley procesal.
que
se
El Proceso Civil en su Jurisprudencia Gaceta Juridica, Primera Edicin, 2008, Lima, pg.
2'76.8n referencia alart.328'del Cdigo Procesal Civil.
El Proceso Civil en su Jurisprudencia. Gaceta Juridica, Primera Edicin, 2008, Lrma, pg.
274. En referencia al art.32l" del Cdigo Pocesal Civil.
401
En cualquier momento del proceso, las partes podrn transigir
o conciliar sobre pretensiones que contengan derechos disponibles. Si el acuerdo homologado o aprobado es total, producir
la conclusin del proceso. De ser parcial, el proceso continuar
sobre los aspectos no comprendidos. Para proponer o acceder ala
formula de composicin, la entidad deber analzar objetivamente la expectativa de xito de su posicin juridica en el proceso.
Concordancia:
CPC: 322", inc.2 y 4"; 323" a328";334" a 338".

LPAG: 186.1",228".
Ley 26872: 5o, o, 15o, 24" y 28".
Comentario:
La conciliacin y la Transaccin, estn consideradas como dos
formas especiales de concluir el proceso; pero esencialmente, son
dos mecanismos alternativos [a la judicial] de solucin de conflictos; los cuales son usualmente utilizados en el derecho privado para
evitar judicalizar una conffoversia, por ello que tienen un normatividad propia en elCdigo Civil y en una Ley especial. Sin embargo,
dichos mecanismos al ser utilizados e incorporados al proceso se
convierten en figuran procesales que pueden ser utilizadas para concluir el proceso.
Por ello, en este caso, estn referidos a aquellos que al igual que
en el Cdigo Procesal Civil se encuentran reguladas como formas
especiales de conclusin del proceso; los cuales ahora, han sido incorporado al proceso contencioso administrativo para ser utilizadas
de la misma manera.
402
Comentario Exegtico a la LeA que regula eI Proceso Contencioso Admnistratiuo
La Conciliacin y la ffansaccin, tienen una normatividad propia en el Cdigo Procesal Civil. La primera se encuenffa regulada
en los artculos 323" al 328" y el segundo del 334' al 339" de dicho ordenamiento procesal; en ambos casos la decisin arrlbada y
homologada ante el Juez constituye una decisin con autoridad de
cosa juzgada; de all que ninguna de las partes que han conciliado o
transigido, pueden reactivar la controversia.
Para utlizar cualquiera de estos dos mecanismos en el curso
de un proceso Judicial, primero tendrn que decidir, si adoptan un
acuerdo sobre la totalidad o parte de las pretensiones demandadas;
luego, para que dicho acuerdo pueda ameritar la conclusin del proceso, tiene que ser puesto a conocimiento del luzgador, a fin de determinar si la conclusin del proceso ser total parcial; pues cabe la
posibilidad que las partes transijan o concilien solo respecto de una
de las pretensiones, dejando subsistente las dems; en cuyo caso,
continuar el proceso sobre aquellas pretensiones que no han sido
sometida al acuerdo. En cualquier caso, llevado a cabo cualquiera
de stas dos formas de conclusin de la controversia, el Juez homologar el acuerdo y dar por concluido de manera total o parcial.
Acorde con 1o establecido, por el TUq estas formas autocompositivas de solucin deben cumplir con las siguientes caractersticas:
")
Que el acuerdo se realice durante el gro del proceso judicial.
b)
Que el acuerdo solo yerse sobre derechos disponibles.
c)
Que el acuerdo sea homologado por el luez.
d) Que se establezca si el acuerdo el total o parcal.

e) Que Ia entdad haya analimdo objetivamente su expectativa de xito en
el
proceso.
Respecto de la conciliacin, es un acto autnomo de conclusin

anormal del proceso que supone la iniciativa o la intervencin del
Juez en la celebracin del acto, sin perjuicio de que sean las partes o
una de ellas las que sugieran aquel la conveniencia de la convocato403
Lissett Loretta Monzn Va,lencia de Echevaria
la conciliacin judicial tiene carcter procesal

porque emana de las partes, acontece dentro del juicio y extingue
la relacin jurdica procesal conjuntamente con el proceso. Se dice
adems que constituye un acto jurisdiccional porque parala validez
de la conciliacin es indispensable la aprobacin del Juez30.
ria2e. Se sostiene que
En ese sentido, se supone que esencialmente, es el Juez quien

propone la conciliacin y la formula conciliatoria; sin embargo,
como sabemos en nuestra jurisdiccin contenciosa administrativa,
tanto el proceso urgente como el especial no contempla una etapa
conciliatoria; es ms, el auto de saneamiento, presupone una actuacin procesal plasmada en una resolucin, donde se declara la
existencia de la relacin jurdica procesal vlda,la fijacin de los
puntos controvertidos y la admisin de los medios probatorios, sin
presencia de las partes; por tanto, tendran que ser las partes quienes propongan al Jtzgador conciliar judicialmente; es decir, solicitar que se habilite una diligencia judicial para que se lleve adelante
dicho acuerdo conciliatorio.
De otra forma, consideramos que, si las partes arriban a una

conciliacin extrajudicial, durante el curso del proceso, enronces
dicho acuerdo tendra que ser puesto a conocimiento del rgano jurisdiccional, para que sea homologado por el luez y recin despus
de ello, podra considerarse dicha conciliacin como una forma de
conclusin del proceso; porque como se aprecia del mismo texto
normativo concordado con el Cdigo Procesal Civil hay tres requisitos esenciales, para arclbar a este mecanismo de autocomposicin
en sede judicial:
i.) que se concilie sobre derechos disponibles,

ii.)
que sea homologado por el fuez, y,
29
MONTI M. Laura y Mabel Vieto Ferreio. "Terminacin del Proceso Administrativo",
30
Tratado de Derecho Procesal, Coordinado: Juan Carlos Cassagne. Op. cit., pg.73.
HINOSTROZA MINGUEZ, Alberto. "Fomas especiales de conclusin del Proceso". Gaceta Jurdica. Segunda Edicin, Lima, 2002, pg. 53
en:
404
Comentario Exegtico a Ia LeV que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
iii.) que
el representante de la entidad pblica, tenga autorizacin ex-
plesT
3r
Segn MORN URBINA, las caractersticas que atendiendo a

las limitaciones existentes, debe tener una conciliacin con la
nistracin Pblica deben al menos ser las siguientes32:
El acuerdo
debe llegar
Admi
justo para ambas partes; es deci4 el estado no

a Ia concliacin haciendo propuestas inequitativas o
debe ser
por ser estado, quien concilia deba prvarse de algn benefcio

econmico sustentable y directo.
que
La conciliacift supone la solucin ajustada a derecho de las controversias con las entidades del Estado y debe responder a fines lcitos
sustentables.
La conciliacin en asuntos pblicos
debe ser total.
Respecto de la Transaccin, se dice que es un contrato a travs

del cual se pone trmino a una situacin controversial, generando
una nueva relacin juridtca que sustituye ala anterior, la misma que
tambin es eliminada por completo; su efecto principal es claramen,
te extintivo33. En ese sentido, la solucin ftansaccional sustituye a la
solucin que podra obtenerse mediante sentencia.
Existen dos tesis respecto de la admisibilidad, de la transaccin

en el proceso contencioso administrativo: ) Tesis negativa, Se funda
en que ste mecanismo solo es posible pararclacones juridicas en las
que las partes tienen poder de disposicin, lo que no ocurrira en las
relaciones jurdicos administrativas; y en un proceso de impugnacin
de acto adminisativo, puede llegarse a un acuerdo a que el acto es
3l
Este requisito que no se encuentra contemplado en el TUO del proceso contencioso administrativo, pero su omisin constituye causal de improcedencia, acorde con lo sealado en
el artculo 328" del Cdigo Procesal Civil.
MORON URBINA, Juan Carlos. "Solucin Altenativa de Controvesias en Sede Administrativa", en Derecho Procesal Administrativo, Vol. II., Primera Edicin, Editorial Rohdas,
Lima, 2000, pg.157.
HINOSTROZA MINGUEZ, Alberro. Op. cit., p9.143.
405
vlido o no, 10 cual conllevata a un acuerdo viciado; y ii) Tesis positiva, soslene que en el Derecho Adminisfrativo, tambin se dan relaciones de carcter patrimonial, por lo que no existen razones vlidas
para excluir totalmente la posibilidad de transaccin, aunque las leyes
adminisrativas la sujeten a formalidades especialesu.
A pesar que nuestra normatividad ha contemplado la conciliacin y la transaccin, dentro de un mismo dispositivo legal y les
ha asignado requisitos comunes, se sabe que ambas atiende a dos
figuras distintas, las cuales se encuentran diferenciadas en el Cdigo Procesal Civil, mas no en nuestro ordenamiento; por ello, solo
a manera de reflexin vale la pena mencionar algunas diferencias
saltantes:
A pesar que, ambas figuras extinguen la pretensin; la conciliacin focalza su acuerdo en la pretensin de la demanda; mienras que la transaccin permite modificar, novar o
crear otras relaciones diversas; porque est caracterizada
por hacerse concesiones recprocas.
En la conciliacin puede haber renuncias y concesiones unilaterales o bilaterales; mientras que en la ffansaccin necesariamente cada concesin requiere otra recproca.
La conciliacin judicial, esencialmente se realza en una

etapa del proceso y es el Juez, quien motiva el acuerdo conciliatorio; mientras, que en la ffansaccin, las partes, por su
cuenta, arrlban al acuerdo y 1o ponen a conocimiento del
Juez, par a ho mologarlo.
En cualquiera de estos dos mecanismos de solucin de conflictos, debe tener presente que el nuevo contenido del inters pblico,
es concebido ya no como un inters diferente a los intereses de los
ciudadanos y de naturaleza autnoma cuyo titular es el Estado, sino
como un inters integrador de los aspectos comunes y generales de
MONTI
M. Laura y Mabel Vietito Ferreio. "Terminacin del Poceso Administrativo", en

Tratado de Derecho Procesal, Coordinador: Juan Carlos Cassagne. Op. Cit., pg.72.
106
Comentono Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
los intereses de los particulares a los cuales congrega; de tal forma

que al arribr a una solucin de conflictos, el inters pblico, ser
un regla de juicio ofrecida como gvaparc la resolucin a travs de
la composicin de intereses y la bsqueda de la armonizacin de los
intereses privados3s.
Estos mecanismos son muy importantes e innovadores en la

jurisdiccin contenciosa administrativa en nuestro pas; si fuesen
utilizados, haran mucho bien a la Administracin de Justicia; sin
embargo, nuesa experiencia, nos demuestra que hay poca incidencia; sobre todo porque las procuraduras pblicas, en "defensa de los
intereses de Ia entidad" suelen agotar todas las instancias judiciales,
a pesar de tener muchos procesos que son manifiestamente infructuosos, especialmente cuando uata de causas donde hay precedente
vinculante y/o jurisprudencia reiterada y aun as no buscan una solucin armnica.
JURISPRUDENCIA
CASACIN N"
588.q6LIMA'
El Peruano, 31/ 12/97., p.240

Conciliqcin. Formula conclistoria no vincalo al juez
laformula conciliatoia propuesta por el juzgado no importa un prejuzgamiento, pues
no vincule al juez, quien es libre de fallar en sentido contrario.
CASACIN N" 5 I 4-97-LIMA
Data 35.000.
37
G.J.
Transaccin judicol, Reqaisitos
El articulo del Cdigo Procesal Civil, establece que en cualquier estado del proceso de
partes pueden transigir su conflicto de intereses, incluso durante el trmite del recurso de
casacin y aun cuando la causa este al voto o en discordia.
las
35
36
31
MORON URBINA, Juan Carlos. "Solucin Alternativa de Controversias en Sede Adminisftariva". Op. cit., pg. 158.
Idem., pg. 275, art.323" CPC.
Idem., pg. 276, art.328" del CPC.
407
CASACIN N' 5 14-97-LIMA
3S
Gaceta Jurdica, 7.60., p. l4-B

Trensaccin
judicial. Requisitos
Si bien el articulo 339 del Cdigo Procesal Civilfaculta a las partes a celebrar cualjuidico destinado a modifcar o regular el cumplimiento de la sentencia, tal
facuhad no puede excederse al extremo de contrayenir une norma imperativa.
quier acto
CASACIN N' 292.97.L1MA

Gaceta
39
Juridica, 7.60., p. 14-B
Transaccin
judicial. Formalidad
EI documento suscrito de conformidad con el articulo 339 del Cdigo Procesal Civil,
que no ha sido negado por las partes, surte los efeaos que ellas han expresado en sus contenidos, no requiiendo para su eficacia el cumplimiento deformalidad alguna distinta a la que
la norma. El acuerdo al que aribaron las partes despus de la smtencia no
se consigna en
puede ser debajo sin efecto en forma unilateral, por el solo meito
formalidad, mxime si la otra parte cumpli con lo pactado.
cA sACrN
N'
I s 49- 20 0 7-ARE Q(IrpA
de no cumplirse con
cierta
Data 35.000. G.J.

Transaccin
La
jadciol, Oponbilidad por parte
de una tercero
por transaccin esfundada en el caso que se inicie un proceso identico al otro m que las partes transigieron. El proceso anterior la ahora
excepcin conclusin del proceso
y ounque suscribi la transaccin, a ella no puede oponerse la

referida excepcin por cuanto debe haber identidad de partes en ambos procesos.
demandante no era parte,
CASACIN N"
213
5.2005-LIMA
Data 35.000. G.J

Tr a n s a c ci tt j u d i cial. Hom ol o ga ci n
La transaccin debe ser realizada nicamente por las partes o por quienes tirne facaltades expresas para haceilo, asi; de contener el documento los los eleffientos preyistos en el
articulo 337 del Codigo Procesal Civil, el juez procede a homologar la traruaccin se abarcan todas las pretensiones en litigio.
:a
:s
Idem., pg.279, art. 335" del CPC.

Idem., pg.279, art. 335'del CPC.
o Idem., p9.280, en referencia al art. 335" del CPC
408
Comentario Exegtico a la Leg que regula eI Proceso Contencoso Administratiuo
CASACIN N"
5-2 OO s.LIMA 4I
213
Data 35,000 G.J

Transaccin
judicial. Homologacin
corno
facultad especial
Las facultades especiaks, tales como allanarse, desistirse de la pretensin, conciliar,

implican en esencia, supuestos que pueden inuolucra4 comprometer y disponer del patrimonio del representado, sn embargo, si se indico que el poder que se otorgaba no facultaba
para el reconocimiento o constitucin de obligaciones, se concluye que al apoderado se le

otorgaronfacultades para disponer de lo derechos sustanciales de la representada a travs de
la transaccin y de los dems actos de connotacin procesal indicados, solo prohibindosele
reconocer o constituir obligaciones mediante otros actos no pretistos taxativamente, por lo
que no habiendo limite alguno para realimr la transaccin, el juzgado hizo en homologarla.
EXPEDIENTE N'
29329-3
80-99 A
Data 35.000. G,J

Conciliacin. Procedimiento en la audiencia concliatoria
EI juez propondr la formula conciliadora que su prudente arbitio le aconseja, de no
ser aceptada se extender el aaa desyiyindose laformula planteada y consignndose a la
parte que
no presto su conformidad a la misma. Seguidamente enumeraro los puntos controvertidos y, en especial, los que ttan a hacer materia prueba.
EXPEDIENTE N'
77 1.95-
Hinostroza Minguez.
T.
LIMA43
ILp, 344
Conciliacin. Objeto
La audiencia de conciliacin tiene por objeto solucionar conflidos de intereses. Por

ello, cuando es aceptada ntegramente por las partes y que yersa sobre todas las pretenciones, se dar
por concluido
el proceso.
EXPEDIENTE N" 1 5403-99 4

Data 35.000. G.J.
Conciliacin. Efectos
La conciliacin surte el mismo efeao que la
sentenciaque tiene autoridad de cosa

juzgada, de modo que los acuerdos establecidos en ella deben ser curnplidos en sus propios
terminos.
4r
Idem., p9. 280, en referencia al art.337" del CPC
42 ldem.,p9,275, art. 324'CPC.

43 Idem., pg. 27 5 , art. 327" del CPC.
+a Idem., p9.276, art.328"
del CPC.
409
Sin perjuicio de lo establecido en el artculo 722" del Cdigo

Procesal Civil, la sentencia que declara fundada la demanda deber establecer el tipo de obligacin a cargo del demandado, el
titular de la obligacin, el funcionario a cargo de cumplirla y el
plazo para su ejecucin.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. 119", 121", I22", 396";
Ley Proceso Contencioso Administrativo: arts. 38o, 39" a|44".
Comentario:
Este dispositivo legal es concordante con lo establecido en el aranteriormente, porque precisa los alcances del fallo.
clto 42" sealado
En efecto, como se manifest al comentar el artculo 42", nobasta

con declarar fundada o infunda la demanda, sino que adems es necesario que se precise cuil es la pretensinamparada y adems cules son
las obligaciones que aparw de la fecha debe asumir laparte demandada, respecto de las pretensiones formuladas por el demandante.
En este caso, la misma ley establece que el fallo, adems de

establecido en el artcvLo I22o del Cdigo Procesal Civilas y de
indicado en el artculo 42" supra, debe establecer lo siguiente:
rs
1o
1o
Cdigo Procesal Civil.- Artculo 122': Contenido y suscripcin de las resolucrones.Las resoluciones contienen:
l. La indicacin del lugar y fecha en que se expiden;
2. El nmero de orden que les corresponde dentro del expediente o del cuaderno en que se
expiden
4t0
La obligacin que debe asumir el demandado [Qu debe hacer el demandado como consecuencia de la sentenciaJ.
a
El titular de la obliga cinlQue entidad
El funcionario a cargo de cumplirla lQuien
debe asumir la obligacinJ.

es el responsable
dentro de la entidad de ejecutar la decisn judicialJ.
Elplazo parula ejecucin [EI plazo
que el juzgado da, para que
cumplan por s mismos, antes de proceder a la ejecucinforzadaJ.
Estas precisiones, a pesar de ser algo redundantes, son trascendentales porque, cuando el mandato es genrico o vago, la ejecucin
del proceso se dilata, de tal forma que genera incertidumbre respecto de cundo el rgano jurisdiccional empezar a adoptar las medidas de ejecucin forzada; por ello, entendemos que este dispositivo
legal est relacionado con el derecho a gozar de la efectividad de la
sentencia, 1o cual a su vez es parte del principio de tutela jurisdiccional efectiva; de dicho anlisis, surgen las reflexiones sobre la tutela
de la ejecucin de la sentencia; las cuales cobran una importancia
especial, sobre todo en un pas que reclama no solo decisiones justas
sino ejecutables plena y oportunamentetr.
46
3. La mencin sucesiva de los puntos sobre los que versa la resolucin con las consideraciones, en orden numrico correlativo, de los fundamentos de hecho que sustentan la
decisin, y los respectivos de derecho con la cita de la norma o normas aplicables en cada
punto, segn el mrito de lo actuado.
4. La expresin clara y precisa de lo que se decide u ordena, respecto de todos los puntos
conovertidos. Si el Juez denegase una peticin por falta de algn requisito o por una cita
ennea de la norma aplicable a su criterio, deber en forma expresa indicar el requisito
faltante y la norma correspondiente;"
5. El plazo para su cumplimiento, si fuea el caso;
6. La condena en costas y costos y, si procediera, de multas; o la exoneracin de su pago; y,
7. La suscripcin del Juez y del Auxiliarjurisdiccional respectivo.
La resolucin que no cumpera con los requisitos antes sealados seni nula, salvo los decretos que
no requerirn de los signados en los incisos 3., 5. y 6., y los autos del expresado en el inciso .
La sentencia exigir en su redaccin la separacin de sus partes egositiva, considerativa y resolutiva.
En primera y segunda instancias as como en la Corte Suprema, los autos llevan media
fnma y las sentencias ftrma completa del Juez o Jueces, si es rgano colegiado.
Cuando los rganos jurisdiccionales colegiados expidan autos, slo ser necesaria la conformidad y frma del nmero de miembros que hagan mayora relativa.
Los decretos son expedidos por los Auxiliares jurisdiccionales respectivos y sern suscritos
con su fuma completa, salvo aquellos que se expidan por el Juez dentro de las audiencias.
TAM PEREZ, Jos. Op. cit., p8. 45.
4tt
Este dispositivo legal seala que si se declarafundada la demanda, debe establecerse el tipo de obligacn a cargo del demandado
GARCA ENTERRA, sostiene que dicha precisin es importante
para concluir que la sentencia no es ya meramente anulatoria segn
la vieja concepcin del recuso objetivo sino de reconocimiento y
restablecimiento de los derechos e intereses legtimosa7.
Cuando se declara fundada la demanda se tiene en cuenta que,

si la pretensin est dirigida a anular el acto o disposicin entonces
adems se declara su nulidad total o parcial; la sentencia anulatoria
elimina la vida pblica del acto administrativo de modo que nadie
podr invocarlo o amparase ellos; es decir, produce efectos entre
todas las personas afectadas, su eficacia jurdico material es ergaomnes, de all la importancia que todos los directamente interesados o afectados hayan comparecido al procesoa8. A diferencia de la
sentencia que estima el reconocimiento de una situacin jurdica
individualizada, en este caso, se debe punrualizar no solo las actuaciones a las que se obliga la entidad administrativa, a partir de
la sentencia sino adems precisar qu y quin debe cumplirlo, para
gar antrzar su eficacia.
JURISPRUDENCIA
CASACIN N'224-2OOO,
EI Peruano, 25 de agosto de(2000. Pg.6098

"En instancia casatoria, ante una controversia por el mismo derecho, en va de conocimiento y existiendo una falta de idoneidad en las pruebas para oponer el mejor derecho,
no existe la posibilidad de un pronunciamiento sobe elfondo, pero si la necesidad de corregir
el follo para nitar daos irreperables, en tal virtud, se deber casar la eventual sentencia de
vista y anulndola, reoifcar el error
en
forma"
ae
Curso de Derecho Administrativo, Tomo II. Op. cit., pg.663.

de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Aranzadi,
47
CenCe oe NfuRRA,
48
MORELL OCRe, Luis. Curso
19
Madrid, 1998,pg.509.
LEDEZMA NAVAEZ, Maianella. Op. cit., p9.269.
412
La potestad de hacer ejecutar las sentencias y dems resoluciones judiciales corresponde exclusivamente al Jvzgado o Sala que
conoci del proceso en primera instancia. En caso de que la ejecucin corresponda avna Sala sta designar al Vocal encargado
de la ejecucin de la resolucin.
Los conflictos derivados de actuaciones administrativas expedidas en ejecucin de la sentencia sern resueltos en el propio proceso de ejecucin de la misma. Antes de acudir alhez encargado
de la ejecucin, el interesado, si 1o considera conveniente, podr
solicitar en va administrativa la reconsideracin de la actuacin
que origin el conflicto.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil: arts. 34", 50", 5 1o, 339" , 396" , 5I7" , J 13"
al 719";
Ley Proceso Contencioso Administrativo: art. 39" ;
Ley Orginica del Poder Judicial: arts. 4",40" inc. 5, 184", 185".
Comentario:
puntualizar qtJe una parte de este dispositivo legal
ha quedado sin efecto con la dacin delaLey 29364, toda vez que
ahora los Juzgados especializados en 1o Contencioso Administrativo son competentes para conocer todo tipo de pretensioness0 y las
Es pertinente
Salas Superiores solo operan como rganos de revisin.
Salvo las demandas de Revisin Judicial, regulada en la Ley de Ejecucin Coactiva, Ley
26979 qlue an son atendidas por las salas conteciosas administrativas.
4t3
Este dispositivo legal es una manifestacin de las facultades de

plena jurisdiccin asignadas aIluez especializado en 1o contencioso
administrativo, pues en esta materia no solo se ejerce control jurdico sobre el acto administrativo sino adems permite pronunciarse
sobre el fondo del asunto conffovertido, emitir decisiones para mejor aseguramiento del derecho vulnerado e inclusive ejecutar las
sentencias.
En este caso, se ha contemplado que los problemas que surjan

en la ejecucin de sentencia, se solucionen en el mismo rgano jurisdiccional, 1o cual evita que se genere offo proceso judicial, prmitiendo que el juez que sentenci sea quien finalmente solucione
todo hasta lograr la efectividad de la sentencia.
Para que se proceda a la ejecucin, la sentencia debe encontrarse consentida o ejecutoriada; 1o cual implica un desgaste emocional y en ocasiones perjuicio irreparable para la parte vencedora; 1o cual en gran medida no es imputable al rgano jurisdiccional sino a la parte contraria, quien, con razn o sin ella utiliza
los mecanismos impugnatorios que le asiste su derecho y dilata el
cumplimiento de lo ordenado en la sentencia.
En cualquier caso, cuando 1a sentencia ingresa a etapa de ejecucin, cualquier conflicto derivado debe ser resuelto por el mismo
rgano jurisdiccional salvo que impugnen decisiones emitidas en
esta etapa porque son resueltas por la Sala Superior; no obstante
queda subsistente el derecho del administrado de solicitar en la va
administrativa la reconsideracin de la actuacin que origin el conflicto; sin embargo, esta opcin, no podra ameritar el inicio de offo
procedimiento administrativo y por ende otro proceso judicial, porque se caera en un crculo vicioso, respecto de algo que ya tienen
decisin judicial con autoridad de cosa juzgada; de all que la norma
precisa que todo conflicto derivado de la ejecucin sern resuelto
por el propio proceso.
En la legislacin espaola contenciosa administrativa, se prev supuestos de inejecucin de sentencias, por imposibilidad material o
414
Comentaro Exegtico a la LeA que regula el Proceso Contencioso Administrativo
legal y en casos de utilidad pblica o inters social (art.105", Ley

29/1998).
Imposbilidadlegal, en caso que haya cambio de legislacin opues-
ta a la legitimidad de los derechos reconocidos en la sentencia; la

imposibilidad material o fisica, cuando no puede restaurarse la situacin del bien o derecho, reconocido en el fallo, porque han sucedido
circunstancias que 1o impidenst.
sr
AGUNDEz f'EnNNpEZ, Antonio. Op. cit., pig.664.
415
1.1 Conforme a lo dispuesto en el inciso 2 del articvlo 139" de

la Constitucin Poltica y el artculo 4" dela Ley Orgnica
del Poder Judicial, las resoluciones judiciales deben ser
cumplidas por el personal al servicio de la administracin
pblica, sin que stos puedan calificar su contenido o sus
fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo responsabilidad civil, penal o administrativa; estando obligados arealtzar todos los actos paralacompleta
ejecucin de la resolucin judicial.
1.2 El responsable del cumplimiento del mandato judicial ser
la autoridad de ms alta jerarquia dela entidad, el que podr comunicar por escrito al lvez qu funcionario ser encargado en forma especfica de la misma, el que asumir
las responsabilidades que seala el inciso anterior.
Sin perjuicio de 1o anteriormente sealado, el Juez podr

identificar al rgano responsable dentro de la entidad y otorgarle un plazo razonable parala ejecucin de la sentencia.
l.3 En la ejecucin
de la sentencia los funcionarios encargados

de exteriorzar la voluntad de las entidades mediante actuaciones son solidariamente responsables con esta.
l.4La renuncia,
el vencimiento del perodo de la funcin o

cualquier otra forma de suspensin o conclusin del vnculo contracrual o laboral con la administracin pblica
no eximir al personal al servicio de esta, de las responsabilidades en las que ha incurrido por el incumplimiento
del mandato judicial, si ello se produce despus de haber
sido notificado.
416
Comentano Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administrotiuo
Concordancia:
Constitucin: arts. 139, unc 2;

Ley Orgiinica del Ministerio Pblico: arts. 69", 89";
Ley Orgrnica del Poder Judicial: arts. 4", 16".
Comentario:
Evidentemente, cuando se redact la Ley que regula el Proceso
Contencioso Adminisffativo no solo se pretendi cambiar el modelo procesal de nulidad objetiva al de plena jurisdiccin, sino que el
nfasis ha sido puesto en la "efectiva tutela". Del anlisis en conjunto de este texto normativo se aprecia que 1o pretendido por el legislador es que la sentencia no quede en letra muerta sino que cobre vida
con la efectividad y cabal cumplimiento.
Este dispositivo legal est dirigido al personal encargado de ejecutar las decisiones judiciales; pues a diferencia del Proceso Civil,
en nuestro caso, el mandato va dirigido a una entidad pblica, por
tanto debe dirigirse al funcionario responsable, no quien origin el
acto administrativo sino quien tiene la potestad de ejecutarlo.
Por tales razones, es rescatable la siguiente precisin sealada

en la norma:
"Las decisiones judiciales deben ser cumplidas (...)"
Sin que puedan callficar su contenido.
Sin que puedan callficar sus fundamentos.
Sin que puedan restringir sus efectos.
Sin que puedan interpretar sus alcances.
De sa manera, la sentencia debe contener el mandato claro y

preciso; en caso de necesitar interpretacin y/o precisin se puede recurrir a una resolucin aclaratoia que no implique cambiar
el fondo sino solo aclarar 1o que pueda resulta oscuro, ambiguo o
417
confuso. A veces la oscuridad en el fallo, es cuestionado debido a

la tcnica judicial uttlizada para establecer el mandato; por ello, el
orden y la claridad de la parfe resolutiva cobran vital impoftancia
en la ejecucin de las sentencias as como la logicidads2 al exponer
el razonamiento que conlleva a la decisin final.
Asimismo la norma establece que se est obligado a realizar todos los actos para la completa ejecucin de la resolucin bajo responsabilidad civil, penal (resistencia y desobediencia ala autoridad,
artculo 368" del Cdigo Penal) o administrativa (Orden funcional o
disciplinario). En el caso de la responsabilidad civil, consideramos
que debi haberse sealado la responsabilidad patrimonial, establecida en el artculo 238",Ley 27444; porque el incumplimiento de
la decisin judicial, genera un dao provocado por una actuacin
directa de la entidad pblica sentenciada, 1o cual debe ser auibuido
como una responsabilidad objetiva; sin embargo, cuando la norma
seala responsabilidad civil, nos lleva al razonamiento de dolo o
culpa, que calzaran este caso solo para los funcionarios publicos en
el proceso de repeticin que tendra que realzar la entidad respecto
del funcionario que se resiste al cumplimiento.
Como segundo punto, se ha establecido que el responsable de

dar cumplimiento al mandato judicial, es la autoridad mas alta de
la entidad administrativa; sin embargo, la misma norma seala que
l podr sealar por escrito qu funcionario ser encargado en forma especfica del cumplimiento. Por ende, independientemente de
la notificacin a la procuradura pblica eneargada de la defensa,
resulta pertinente cursar oficio al despacho de la mxima autoridad,
para que exprese en estricto cumplimiento de 1o sealado en este
dispositivo, qu funcionario ser el encargado de ejecutar la sentencia, particularmente porque adems se ha establecido que hay
responsabilidad solidaria.
s2 LEON
PASTOR, Ricardo. dem. pp. 19-21
418
Por ejemplo, si la demanda ha sido llevada contra Produces3 la

mxima autoridad en dicha entidad ser el Ministro; sin embargo,
se entiende que sus mltiples ocupaciones no permitirn que se
ocupe directamente del cumplimiento de la sentencia; pero s indirectamente, de alli su obligacin de sealar quin es el funcionario
encargado de ejecutar el mandato judicial; quien a su vez se har
responsable civil, penal y administrativamente por el cumplimiento.
Por esa razn, emerge la necesidad de exigir el nombre completo y
cargo del funcionario encargado de ejecutar la sentencia para que
las responsabilidades que tenga que aibufuse, en caso de incumpli
miento, puedan ser realmente impuestas y exigidas.
El tercer punto
est referido a la responsabilidad solidaria esta-
blecida en la norma, pafa aquellos funcionarios encargados de exterioizar la voluntad de las entidades; es decir, sern solidariamente
responsables civil, penal o administrativamente, tanto el titular de
la entidad como el funcionario encargado de ejecutar la decisin
judicial.
En tal virtud, la ejecucin de sentencias apunta a ser efectiva

sobre la base de la atribucin de responsabilidad, sobre todo porque
el cuarto punto, seala que la renuncia o cualquier otra forma de
suspensin o conclusin del vnculo contractual o laboral no exime
de la responsabilidad que se ha incurrido por incumplimiento de la
decisin judicial despus de haber sido notificada.
Siendo as, la efectividad de la sentencia depender del Juez a

cargo, quien en etapa de ejecucin se encargar de adoptar las medidas necesarias para lograr el cumplimiento de la orden judicial, salvo los casos de las sentencias que contengan un mandato de obligacin de dar suma de dinero, porque tienen un atamiento especial.
El artculo 4" delaLey Orgnica del Poder Judicial establece 1o

siguiente:
Ministeio de la Poduccin del Per, comprende dos subsectores:1) Pesquera y 2) MYPE

[Mediana y Pequea Empresa] e Industria; vase: w-ww.produce.gob.pe
4t9
Lissett Loretta Monzn Valencia de Bchevarra
"Toda persona y autoridad est oblgada a qcatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de ndo/e administrathta, emanadas de autordad judcial competente, en sus propios trminos,
sin poder calificar su contendo o sus fundamentos, restringir sus
efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabildad cfuil, penal o administrativa que la ley seala".
Sin embargo, la experiencia demuestra que la Administracin

Pblica en ocasiones pone resistencia al mandato emanado de las
decisiones judiciales; por ello, teniendo una sentencia que ha adquirido calidad de cosa jvzgada no hay excusa para drlatar ms el
suplicio de los justiciables [en cuanto al tiempo] de conseguir marerializar s u s pretens iones.
FERNNDEZ TORRES, sostiene que es legtimo la aspiracin

de todo ciudadano a que el Proceso y en particular el contencioso
administrativo permita solventar el conflicto que le opone a la Administracin - aspiracin extensible por 1o mismo a las entidades
pblicas que litigan enffe s - y aI tiempo, que el pronunciamiento
del rribunal sentenciador no se convierta en el punto de partida de
un nuevo procedimiento, como ocurre con tanta frecuencia con el
largo peregrinaje a que estn abocados los justiciables que pretenden la adopcin de las medidas precisas para la plena efectividad
de aquel y que pasa, por fuerza por el intermedio del penossimo
incidente de ejecucin de sentenciasa.
GONZLEZ PREZ, sostiene que si la obligada es la Administracin Pblica, que fue parte en el Proceso, como parte procesal debe cumplir los pronunciamientos del fallo; ahora bien la Administracin Pblica es algo ms que parte procesal, los rganos
que la integran ejercen una funcin pblica estn investidos de las
prerrogativas del poder, integran el poder pblico para realizar los
fines del inters general. (...) Como parte procesal, vendr oblgada
54 FERNANDEZ
TORRES, Juan Ramn. "Jurisdiccin Administrativa Revisora y Tutela Judicial Efectiva". Editoial Civitas, Madrid, 1998, pg. 377.
420
Comentario Exegtico a la LeA que regula el Proceso Contencioso AdrrLinistratuo
a cumplir el mandato dentro de los plazos y dentro de los cauces

previstos en el ordenamiento jurdico; pero si como parte procesal
no realiza el mandato voluntariamente, han de ponerse en marcha
los mecanismos que se tenga parala ejecucin forzada aun cuando
conserve potestades de ejecucinss.
SUMARIA BENAVENTE sostiene que la falta de relacin entre el modelo poltico elegido y su traduccin en el modelo procesal
a travs del cual se desarrolla la funcin jurisdiccional, solo trae
como consecuencia, una actividad jurisdiccional intil e ineficiente
en contradiccin permanente con el Estado ylafalta de legitimacin
del sistema, como componente bsico de un Estado de Derechos.
Es decir si el objeto del proceso judicial es servir de herramienta de
justicia y la sentencia no puede cumplirse, entonces todo el proceso
carece de sentido.
Ahora bien, sabiendo que frente a una sentencia consentida o
ejecutoriada, se tendr que proceder a la ejecucin forzada, es importante tener presente que, antes de vttlizar algn medio compulsorio, se debe de haber efectuado lo siguientesT:
1)
Haber requerido el cumplimento de la prestacin, bajo apercibimiento de iniciar la ejecucin forzada,
2)
Haber wrificado la situacin de incumplimiento
3)
Haber anunciado el uso de los medios compulsorios.
no
justifcado.
Es evidente que el modelo procesal de plena jurisdiccin, ha

permitido incorporar normas cuyo objetivo es garantzar la eficacia
de la sentencia a diferencia del derogado proceso de nulidad objetiva, con estas pautas se podr satisfacer de manera eftcaz la pretensin del justiciable. No obstante, debe tenerse presente que, la
55
56
57
CONZLBZ pnf Z, Jess. Manual de Derecho Procesal Adminisrrativo. Op. cit., pg.426.
SUMARIA BENAVENTE, Omar. "El sistema de la Tutela Jurisdiccional", en Constirucin
y Proceso, Ara Editores, Lima, 2009, pg.387.
TAM PEREZ, Jos., Op. ctt.,pag.48.
421
jurisdiccin contenciosa administrativa, sujeto al modelo de plena

jurisdiccin, en nuestro pas, recin ha cumplido ocho aos de vigencia, 1o cual puede explicar, un poco, Ia falta de dinamismo, no
solo por parte de los jueces del Poder Judicial sino sobre todo de la
Administracin Pblica, que parece aun no acostumbrarse a acatar
los mandatos judiciales corrigiendo o revocando sus actos administrativo; sin embargo, es bien sabido que en otros pases con mayor
experiencia que la nuestra en sta jurisdiccin, tambin padecen de
las mismas problemticas.
JURISPRUDENCIA
STC N" O35O.2OO5.PC/TC - LIMA
Trib unal Constitucional
2,- Es necesario tener en cuenta que la Procuradora Pblica del Poder Judicial ha
alegado que su representado no es renuente a acatar la resolucin cuyo cumplimiento ha
ordenado la recurrida, sino que su cumplimiento est sujeto "(..) a la aprobacin y autoizacin de recursos presupuestales por parte del Ministerio de Economa y Finanzas (.,,)".
3.- Este Tribunal considera que dicho argumento, antes que eximir de responsabilidad
a las autoridades del sector; directa o indirectamente emplazadas con la demanda, pone de
manifiesto una actitud insensible de parte de los funcionarios del Poder Judicial, la cual,
como se ha dicho en la STC 3149-2004-AC / TC "(...) genera desesperanza en losjustciables
respecto de las soluciones que ofrece el Derecho; deslegitima el Estado Democrtico ante los
ciudadanos (..,)"; po, consiguiente, la renuencia de las autoridades del Poder Judicial en
cumplir un mandamus cierto, claro, concreto, lquido, actual y que reconoce un derecho
incuestionab le al recurrente, contrayiene lo s yalores constitucionales.
422
Las sentencias en calidad de cosa jtzgada que ordenen el pago

de suma de dinero, sern atendidas por el Pliego Presupuestario
en donde se gener la deuda, bajo responsabilidad del Tirular del
Pliego, y su cumplimiento se har de acuerdo con los procedimientos que a continuacin se sealan:
47.1
La Oficina General de Administracin o la que haga
sus
veces del Pliego Presupuestario requerido deber proceder
conforme al mandato judicial
y dentro del marco de las
leyes anuales de presupuesto.

47
.2
47.3
En el caso de que para elcumplimiento de la sentencia el

financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte
insuficiente, el Titular del Pliego Presupuestario, previa
evaluacin y priozacin de las metas presupuestarias,
p o dr r ealizar las modifi caciones presupue starias dentro
de los quince das de notificada, hecho que deber ser
comunicado al rgano jurisdiccional correspondiente.
De existir requerimientos que superen las posibilidades

de financiamiento expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo responsabilidad
del Titular del Pliego, mediante comunicacin escrita

de la Oficina General de Administracin, harn de conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de
atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente, para 1o cual se obliga a destinar hasta el tres por
ciento (3%) de la asignacin presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios
El Ministerio de Economa y Frnanzas y la Oficina de

Normalizacin Previsional, segn sea el caso, calcularn el tres por ciento (3%) referido en el prrafo precedente deduciendo el valor correspondiente a la asignacinpara el pago del servicio de la deudapiblica,lareserva de contingencia y las obligaciones previsionales.
47.4
Transcurridos seis meses de la notificacin judicial sin

haberse iniciado el pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos establecidos en los
numerales 47.1, 47.2 y 47.3 precedentes, se podr dar
inicio al proceso de ejecucin de resoluciones judiciales previsto en el artculo 713" y siguientes del Cdigo
Procesal Civil. No podrn ser materia de ejecucin los
bienes de dominio pblico conforme al artculo 73" de
la Constitucin Poltica del Per.
Concordancia:
Constitucin: art. 7 3",77", 78",80o.

Cdigo Civil: art. 1120", 1132", 1234",1237";
Cdigo Procesal Civil: art. 555o, 642" al673", 694" , 697", 698",
700" al 704", 713o y ss.
Ley 27209i at.I, II, III, IX, 1o, 2o ,4" al 8", 14o, 15",23".
Comentario:
A pesar que la presente norma se funda en el principio de tutela

jurisdiccional efectiva afin de proteger o cautelar de manera efectiva
los derechos e intereses de los administrados e inclusive se atribuye
responsabiltdad a los funcionarios pblicos por incumplimiento de
la norma, con 1o sealado en este artculo, podremos apreciar que
en aquellos casos que la Administracin Pblica es condenada a
asumir una obligacin de dar suma de dinero las reglas se tornan un
poco ms complejas y ciertamente dilatorias para los administrados.
424
--
Cotnentano Exegtco a Ia Leg que regula el Prtceso Cotttettciosc. Admn.istratiuo
Este dispositivo legai establece las reglas que deben cumplfu las
entidades pblicas cuando son sentenciadas a pagar alguna suma
dineraria; con lo cual queda claro que las reglas establecidas en el
artculo anterior no son estrictamente aplicables en este supuesto.
Analizando esta norma, se puede entender concretamente lo siguiente:
1.
Para que una sentencia, que ordena a luna entidad pblica

pagaf una suma de dinero se cumpla, primero, debe tener
calidad de cosa juzgada. Es decir, debe haber agotado todas
las instancias judiciales o evenfualmente deben haber sido
consentida, de tal modo que solo son exigibles aquellas que
adquieren calidad de cosa juzgada.
2.
Solamente, si se cumple el requisito citado en el punto anterior, ser atendida por la entidad pblica.
3. En caso que pueda ser atendida,
se har sujeto al pliego pre-
supuestario del ao en que se gener la deuda. Eso significa

que, podr ser exigida y / o atendida en el periodo [ao] donde la sentencia adquiri calidad de cosa jvzgada.
4.
Finalmente, si y solo si, se cumple los puntos anteriores, recin podr exigirse el cumplimiento de pago, acorde con el
siguiente procedimiento :
4.1 La Oficina
General de Administracin [de la entidad

demandada] o la que haga sus veces, cumplir el mandato judicial, sujeto a lo establecido en las leyes de ptesupuesto. Eso significa que slo puede pagar, con el dinero
disponible en ei rubro sentencias judiciales consentidas;
por tanto' no se puede cumplir lo ordenado en la sentencia con fondos establecidos para otros rubros. [De
hacerlo, podra incurrirse en responsabilidad funcional].
425
Por tanto, si no hay efectivo para eLcumplimiento de la

sentencia, entonces tendr que actuarse de la siguiente
manera:
4.2
Cuando lapartida correspondiente a sentencias judiciales consentidas de la entidad obligada, no alcanza para
cumplir con la orden de pago dispuesto por el Jvez,la
Ley ha establecido que, el Tirular del Pliego presupuestario [mxima autoridad de entidad] , podr hacer las
modificaciones presupuestarias, previa evaluacin y
prtorizacin de las metas presupuestarias. Vase que,
la ley no dice que pagar, sino que previa evaluacin
y prorizacin el titular podr realizar modificaciones
presupuestarias. Con lo cual se infiere que, si hay presupuesto disponible pero hay otras prioridades no prospem el pago en ese periodo; mas, si no perjudica las
dems partidas o rubros de la entidad entonces s podra
cumplirse con 1o ordenado por el Juez.
4.3
En caso que no se cuente con presupuesto o haya otras

prioridades, que impidan modificar la esffuctura presupuestariapara cumplir con la sentencia, el titular de
la entidad se comprometer a asumir el pago ordenado
con el presupuesto del ao siguiente. Es decir si no se
puede pagar en el ao que qued consentida la sentencia, entonces la suma se incluir en el presupuesto del
ao siguiente.
Se ha establecido que el 3% de los recursos ordinarios,
que le corresponda ala entidad demandada [en el presupuesto del siguiente ao], ser destin ado para el rubro
de sentencias judiciales consentidas sin embargo ultimamente se esta asignando 6%.Enese sentido, dependiendo del monto dinerario sentenciado, podr asumirse la
obligacin en uno o varios aos siguientes; en cambio si
el monto supera inclusive, el porcentaje sealado para el
siguiente ao, entonces debera seguirse presupuestando
hasta cumplir con el pago en su totalidad.
426
Comentario Exegtico o Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
4.4
Se ha establecido que la entidad pblica tiene seis meses

para comunicar el procedimiento de pago; ya sea para
pagar en el mismo ao o para presupuestaflo y pagar en
los siguientes aos; si no se informa aI Jvzgado de cul
ser el procedimiento de pago que adoptar, entonces,
recin se podr proceder a la ejecucin forzada.
4.5
Finalmente, la norma ha establecido que, se proceder

de acuerdo al artculo 7I3" del Cdigo Procesal Civil;
sin embargo dicho artculo actualmente se encuentra
derogados8. En su lugar, actualmente en el Cdigo citado, especficamente en la Seccin Quinta, Trulo Y Caprulo III [artculos: 713" a7I9"l, se encuentra regulado
el Proceso de Ejecucin de Resoluciones Judiciales, 10
cual result aria aplcable supletoriamente.
Asimismo, se ha sealado que, no pueden ser objeto de
ejecucin forzada los bienes de dominio pblico conforme al artculo 73o de la Constirucin Poltica del Per.
Sin embargo, no se ha establecido qu es considerado
"bien de dominio pblico" o en su defecto, quin efectuar dicha calificacin frente a un caso concreto, por 1o
cual tendramos que recurrir a 1o que seala la Constitucin Poltica vigente para comprender qu bienes no
podran ser objeto de ejecucinforzada.
Sobre el particular, la constitucin Poltica vigente, ha establecido en el artculo 73" lo siguiente:

t(Los bienes de domno pblico son inalienables e imprescriptibles.
Los bienes de uso pblico pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento econmico".
El Reglamento General de Procedimiento Administrativo de los

Bienes de Propiedad Estatal, ha sealado en elTtulo Preliminar 1o
siguiente:
ss Artculo
derogado por la nica Disposicin Complementaria Derogatoria dei Decreto Legislativo N" 1069, publicado el 28 junio 2008.
427
"Articulo
IL
Bienes de dominio pblico
Son bienes de dominio pblico:
a) Los
bienes destinados al uso pblico, constituidos por las obras

pblicas de aprovechamiento o utlizacin general, cuya conservacin y mantenimiento le corresponde a una entidad estatal.
b) Los bienes de servicio pblico, que son aqullos destinados directamente al cumplmiento de losfines pblicos de responsabldad
de las entidades estatales; as como los benes destinados directamente a la prestacn de servicios pblicos o administratvos.
c) Los
bienes reservados
afectados en uso a Ia defensa nacional.
d)
Todos aqullos a los que
e)
Sobre los bienes de dominio pblico, el Estado ejerce su potestad
por ley se les confiera tal calidad.
reglamentaria, adminstratitta
y de tutela
conforme a ley',.
Esta denominacin e incluso la relacin de bienes pblicos sealados, generan incertidumbre porque la descripcin es muy genrica, lo cual hace compleja algun tipo de ejecucin y con dicha
incertidumbre parece que la Administracin pblica no podra ser
objeto de ejecucin forzada y por ende la ejecucin de sentencias
con contenido patrimonial no sera efectiva en algunos casos.
Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia N". 0152001-AI/TC, N" 016-2001-AI/TC, N" 004-20 \T-AI/TC, acumulados, de fecha 29.01.2004, estableci y recomend entre otras cosas
lo siguiente.
Fundamento 67: crear un registro de la deuda pbhca interna, a
fin de poder conocer a cunto asciende y si resulta exigible o puede
tener tal naturaleza en el futuro inmediato o mediato, seal adems que en ese registro debe constar el origen de la obligacin, la
preferencia legal, para la amorttzacin y el pdgo, as como todos
los otros datos que permitan conocer con claridad las obligaciones
asumidas por el tesoro pblico.
428
Comentario Exegtco a la Ley que regula
eL
Proceso Contencioso Adrninistrotiuo
Fundamento 68: legislar y establecer la Responsabilidad Solidaria de los funcionarios pbicos del Estado, respecto de los actos administrativos que dispongan, celebren o ejecuten; porque la impunidad penal y la irresponsabilidad civil ha permitido que la Repbiica
haya sido gobernada de manera inescrupulosa.
Fundamento 70: adoptar medidas que permitan contar con una
poltica estatal destinada alpago de la deuda interna, sealando expresamente las siguientes, a saber;
Establecer un registro actualizado, pblico y transparente de las deudas que tiene el Estado, debido a sentencias judicialesJirmes.
Establecer un registro actualizado de los bienes del Estado, distinguiendo entre los que son de dominio pblco y aquellos que son de
dominio privado,
Crear programas de previsin de gastos para atender el cumplimiento
de sentencias que puedan razonablemente ser desfavorables al Estado,
desde el momento en que se dicte la sentencia de
pimera instanca.
Sancionar sin omisin alguna a los funconarios que no presupuesten oportunamente las deudas de su sectori deriyadas de sentencias
judiciales firmes, modificando el artculo 48" de la Ley de Gestn
Presupuestaria del Estado.
Modificar el artculo 17" de Ia Ley de Gestin Presupuestaria del

Estado para destnarse un porcentaje razonable de /a reserya de contingencia al pago de sentencias que hayan adquirido la calidad de
cosa juzgada con posteroridad a la programacin y formulacin del
presupuesto de cada ao
fscal.
Establecer legalmente que el gasto para el cumplimiento de sentencias es prioritario en la programacin y formulacin presupuestaria.
Contemplar legalmente la posibilidad de sustituir la prestacin ordenada en Ia sentencia, prea aceptacn del deudor; ya sea mediante una
ndemnimcin, o adjudicacin en pago, o compensacin de crditos.
Regular la posibilidad
mandato judicial.
de
fraccionar las prestaciones ordenadas por
429
Establecer la prelacin en los pagos ordenados en sentencias judciales desfovorables al Estado, considerando la antgedad de las sentencias frmes inazonablemente retrasadas en su ejecacn.
Establecer la responsabilidad penal, civil o administrativa en los casos de generacin de deudas motivadas por razones dolosas, calpa
inexcusable o arbitrariedad de funconarios pblicos.
Como se aprecia, la sentencia del Tribunal Constitucional efectu serios reparos a la legislacin vigente respecto de la ejecucin de
sentencias con contenido patrimonial; sin embargo, a pesar que dicho pronunciamiento fue emitido eR el ao 2004; aun no se aprecia
la implementacin de tales medidas. Con 1o cual las sentencias condenatorias, emitidas conffa las entidades publicas donde se ordena
el pago de sumas de dinero, no es efectiva.
Dicha problemtica aparece como un contrasentido de esta clajudiciales, porque las obligaciones dinerarias impuestas al Estado mediante sentencia deben ser honradas en virtud del
derecho fundamental de gozar de la efectividad de las sentencias;
por tanto, consideramos que frente a esta legislacin se hace necesario una actividad mas comprometida por parte deI Juez parahacer
cumplir sus decisiones.
se de procesos
En la Legislacin espaola contenciosa administrativa,la ejecucin

forzada es similar a nuestro caso, empieza despus de los ffes meses
de notificado la sentencia y sin que se haya propuesto de manera
voluntaria la forma de pago; se da inicio a instancia de parte o de
las personas afectadas. Son embargables los bienes de las entidades
locales calificados de patrimoniales y no afectados a uq uso o servicio pblico. Asimismo, se encuenffa regulado que, adems de la
cantidad lquida fijada en el fallo cuando se produzca la ejecucin
foruada,podr ser incrementada con la cifra resultante de sumar dos
puntos al del ndice legal del dinero; pero es acordada por el Tribunal oyendo previamente al rgano encargado de su efeetivo abono
y apreciando que existe falta de diligencia en el cumplimiento de la
ejecucin voluntariase.
5e AGUNDEz f'nNwoEZ, Antonio. Op. cit., pg.672.
430
Es pertinente mencionar que en dicha legislacin, tambin est

contemplado el principio de proporcionalidad en etapa de ejecucin de sentencias; opera como en otros aspectos del ordenamiento
jurdico administrativo, denffo de aquellos lmites el Tribunal Sentenciador, nicamente podr adopta las medidas que en cada caso,
segn la naturaleza de las dificultades surgidas, sean adecuadas al
fin perseguido; en este caso, el cumplimiento del fallo0.
En Argentina, vencdo el plazo sin que la sentencia haya sido

cumplida, a peticin de pate el Tribunal ordenar la ejecucin directa, a fin de dar cumplimiento en la sentencia; la desobediencia
al mandato judicial tiene arraigo en la responsabilidad patrimonial
y penal. La Suprema Corte podr adoptar, incluso de oficio, todas
las providencias y resoluciones que estime conveniente para poner
en ejercicio las atribuciones constitucionales, pero no podr ffabarse
embargo en los bienes afectados al uso pblico o al servicio pbli
co, ni sobre las contribuciones fiscales afectadas por ley a servicios
pblicos. En algunas provincias el mandato de ejecucin solo es
procedente despus de haber pasado un plazo denominado de inejecutabilidad o inembargabtltdad, a fin de que legal y contablemente
se arbitre el modo y forma de verificar el pago; pasado dicho plazo,
cesa de pleno derecho siendo posible su ejecucin y embargo por
medios ordinarios; en otras provincias se prev un procedimiento
especial, para ejecutar sentencias que disponen dar suma de dinero
que sean de carcter alimentarior.
Como se puede aprecar el tratamiento legal establecido en nuestro pas parala ejecucin de sentencia difiere de otros pases, por lo
cual amerita ciertas modificacinpara hacerla realmente efectiva.
Los estudios realizados al respecto concluyen en que la limitacin
existente se debe alabarcera presupuestariay a la carencia de adopcin de polticas de pago.
60
CONZLEZ pREZ,
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo, Tomo IL Op. cit., pg.602.
Jess.
Manual de Derecho Procesal Administrativo. Op. cit., pg. 507.
431
La entidad est obligada alpago de los intereses que generen el

retraso en la ejecucin de la sentencia.
Concordancia:
Cdigo Civil: arts.L236", 1242" aL1250";
Cdigo Penal: art. 635" al 64I", 567", 568";
Comentario:
Este dispositivo legal se refiere aI pago de intereses legales, que
viene a ser el rdito que se generan durante el tiempo que se incumple un pago, en este caso al establecido en sentencia, que ampara
una pretensin, que obliga al Estado dar suma de dinero.
La generacin de intereses legales es un derecho que se desprende del artculo 1245' del Cdigo Civil, existe reiterada jurisprudencia del Tribunal Constirucional, que reconoce el pago de intereses
legales aun sin haberlo solicitado, especialmente en materia pensionaria; sin embargo, ello no es bice para qrle tambin se aplique
al monto indemnizatorio fijado en sentencia por responsabilidad
patrimonial de la Administracin Pblica y ala suma dineraria de
carcter resarcitoria que es definida o determinada en ejecucin de
sentencia por incumplimiento de la misma.
Los intereses legales empiezan a generarse desde el dia siguiente
al vencimiento del plazo, otorgado a la entidad pblica para que d
cumplimiento de la sentencia; as se desprende de este texto normativo en tanto dispone que, la entidad pblica se obliga a este pa1o,
por el retraso a la ejecucin de la sentencia; en ese sentido, mientras
432
Comentaio Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
1o decidido,
no quede firme en sede judicial, an no podr exigfuse
este concepto.
Es pertinente mencionar, solo a manea de precisin, que estos

intereses legales, se producen por retraso en el cumplimiento de sentencias con contenido patrimonial; mas no se refiere a los intereses
que podra generar la inutilizacin de fondos embargados por deci
sin administrativa; pues en esos casos, se requiere haber solicitado
como pretensin accesoria el pago de intereses generados desde su
inutilizacin; sin perjuicio de los daos y perjuicios que dicha paraIizacin puede haber generado al adminisuado.
En la legislacin espaola contenciosa administrativa, [artculo

106", Ley 29 / 19981 para el caso de sentencias que contengan la condena de1 pago auna suma lquida, tambin se encuentra contemplado el pago de intereses legales; transcurrido tres meses desde que la
sentencia firme es comunicada al rgano que deba cumplir; se instar la ejecucnforzada; en este caso, la autoridad judicial, luego de
oir a la entidad encargada de hacerla efectiva, podr incrementar en
dos puntos el inters legal a devengar, siempre que se aprecie falta
de diligencia en el cumplimiento2.
2 AGLINDEZ fE'nNWpEZ, Antonio.
Op. cit., 683.
433
Son nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios

pronunciamientos de las sentencias que se dicten con la finalidad de eludu el cumplimiento de estas.
a los
Concordancias:
Ley de Procedimiento Administrativo General: arts. 10", 13";

Ley Proceso Contencioso Administrativo: Art. 4".
Comentario:
De la lectura del artculo 139" numeral 2)63 de la Constirucin
Poltica, en concordancia con el artculo 4" 6a delaLey Orgnica del
Poder Judicial, se puede apreciar que es una obligacin acatar los
mandatos judiciales; 1o cual implica que ser ms prohibitivo hacer
algo tendiente a turbar su eficaci a o realizar algn acto conffario a 1o
decidido en sede judicial, cuya finalidad sea eludir su cumplimiento. Dicha disposicin, tiene como objetivo limitar las actuaciones
administrativas, cuando ya existe sentencia judicial; toda vez que,
Constitucin Poltica del Per. Articulo 139o, numeral 2) "Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el rgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus
funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de
cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trmite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecucin. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni 1a lacultad de rnvestigacin del
Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interlerr en el procedimiento jurisdiccional
ni surte efecto jurisdiccional alguno".
Ley Orgnica del Poder Judicial del Per, artculo 4".- "Toda persona y autoridad est obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de ndole administrativa,
emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios trminos, sin poder calificar su
contenido o sus fundamentos, restringft sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civi1, penal o administrativa que la ley seala".
434
la Administracin Pbiica, dado sus amplias facultades nulificantes

y revisoras , podrareahzar o disponer cualquier acto tendiente a di
reccionar las actuaciones administrativas al incumplimiento de las
sentencias.
La norma ha establecido que son nulos de pleno derecho los

actos y disposiciones conffarios a los pronunciamientos de las sentencias, lo cual consideramos no puede llevar a otro procedimiento
administrativo tendiente a anularlo sino que necesariamente tendria
que verse en etapa de ejecucin de sentencia.
Ahora bien, ello no significa desconocer hechos o circunstancias
que puedan impedir la ejecucin de la sentencia, como por ejemplo,
la muerte del administrado o 1a desaparicin de la entidad demandadapor fusin o liquidacin; en este ltimo caso,la ejecucin de la
sentencia tendr que sujetarse al procedimiento establecido para los
procesos judiciales en curso de la entidad que est siendo liquidada;
o en su defecto, exigir la responsabilidad patrimonial del Estado que
subsiste de manera indirecta, en caso que no haya regulado algn
procedimiento para el cumplimiento de los fallos judiciales.
En cualquier caso, si la entidad pblica realizaun acto tendiente
a no cumplir con la sentencia, a pesar de tener autoridad de cosa
juzgada, evidentemente estara generando un dao a la esfera jurdica del administrado, 1o cual hace ineludible el resarcimiento acorde
con 1o regulado en el artculo 238" de la Ley 27444 sin perjuicio de
la responsabilidad funcional y civil del funcionario que emite el acto
administrativo o disposicin contrario a la sentencia.
Ahora bien, ello no quita que haya administrados demandados

que realicen actos tendientes a impedir la ejecucin de sentencias,
por 1o que en estos casos tambin se utiliza todos los mecanismos
posibles para hacer cumplirla.
43s
Las partes del proceso contencioso administrativo no podrn

ser condenadas al pago de costos y costas.
Concordancia:
Cdigo Procesal Civil arts. VIII, ry, 13",45", 5 1o, 7 4", 8I", 110", 122"
inc. 6, 169", 17 7", 1 83", I 87o, 19 5", 316", 321", 4I0" al 4I9", 815" .
CPconst. art. 56".

LPAG: art. 238.
Comentario:
Esta normativaha hecho referencia negativa a las costas y costos del proceso; lo cual no es correcto porque ellos representan todos
los gastos generados parallevar adelante el proceso judicial, entonces, si finalmente, mediante sentencia se reconoce como cierto y
amparable el derecho invocado por el demandante, es lgico que
la parte contraria tenga que asumir tales gastos, porque su negatla y / o resistencia a reconocer 1o pretendido por el demandante,
ha provocado que ste irrogue gastos para hacet valer su derecho.
Dicha circunstancia, es claramente entendida en el proceso civil;
sin embargo, nuestra normativa contenciosa administrativa, expresamente ha prohibido la condena de costas y costos del proceso.
Las costas son gastos de determinada naturaleza que se relacionan con el desarrollo del proceso, mas no todos los gastos procesales
son verdaderas costas, porque ellas son solo una parte6s; estos gas-
6s GUAS|
Jaime. Derecho Procesal Civi1, Tomo l,p9,.528
436
Comentano Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Adminstratiuo
tos estn relacionados con aquellos que emanan del propio proceso;
es decir, aranceles judiciales, pago de peritos y todo gasto que, necesariamente tenga que hacerse para mantener el proceso judicial;
es decfu, est relacionado con la actuacin procesal. Los costos,
tambin son gastos que se tienen que reahzar en el curso del proceso judicial, pero relacionado con la parte personal, como gastos de
patrocinio jurdico, movilidad, etc.
Siendo as evidentemente, un proceso judicial siempre genera

gastos para las dos partes del proceso. Por tanto, cuando se habla
de costas y costos, se est haciendo referencia a los gastos que para
las partes genera la iniciacin y trmite de un proceso, gastos que
tienen su causa inmediata y directa en el mismo y de los que una de
las partes puede resarcirse si se produce la condena de la contraria6T .
En primera instancia, pareciera que solo los particulares generan estos gastos de manen directa porque las entidades pblicas
estn exoneradas de los aranceles judiciales; sin embargo ello no
significa que el patrocinio jurdico no cueste a la Administracin
Pblica, pues la defensa del Estado a cargo de las Procuraduras Pblicas forman parte de su estructura orgnica y presupuestaria, por
ende s generan gastos econmicos para la Administracin. Por dicha raz6n, cuando se lleva adelante un proceso manifiestamente infructuoso, laparte contraria tendra que asumir los gastos generados
porque constituye un menoscabo al patrimonio del administrado y
gastos pblicos innecesarios para la entidad pblica; sin embargo,
la postura del legislador ha sido establecer la prohibicin expresa
al pago de estos gastos para ambas partes; por tanto, por ahora no
cabe forma de exigir este concepto como pretensin de la demanda,
salvo que eventualmente pueda incluirse y cuantificarse como parte
del monto indemnizatorio en caso se demande una pretensin de
dicha nayaleza.
CHANAME ORBE, RaI. Diccionario Juridico Moderno. Editorial San Macos,
1995,
ps.135.
oz GARBERI LLOBREGAT, Jos. "Costas Procesales y Justicia Gratuita", en Derecho Procesal administrativo, Tirand lo Blanch. op. crt., 522.
437
El hecho que en la jurisdiccin contenciosa administrativa, no

se condene al pago de costas y costos de alguna forma genera un
incentivo para que las partes puedan demandar sin temor de hacerlo
sin asidero legal; o para que las entidades pblicas, recurran todas
las instancias judiciales a pesar de ser manifiestamente improcedente. A diferencia del Proceso Civil, la condena de costas y costas es
un asunto accesorio e inherente al proceso, inclusive no tiene que
ser objeto de la pretensin, solo requiere motivacin en caso que se
proceda a su exoneracin.
JURISPRUDENCIA
SASACIN N" 3322-00 CALLAO. El peruano
31
/ 07 / 200 t
"No esfactible nyocar costas y costos en casacintt
LA SALA CIVIL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPKEMA DE JUSTICIA

DE LA REPBLICA. Lima, siete de marzo del dos mil uno.
Tercero: Que, siendo as, tanto el juez de la causa as como la Sala de reyisin han
considerado que al existir razones atendibles para litigari procede la exoneracin del pago de
costas y costos del proceso; ello en yirtud a lafacultad que les ha conferido el primer prrafo
del artculo cuatrocientos doce del Cdigo Procesal Cit'il;
Cuorto: Que, por lo dems, el pago de costas y costos en un asunto accesorio que
no versa sobre el fondo del asunto ni sobre las razones por las que se declara concluido el
ploceso, en tal sentido, su invocacin no resultafactible en casacin por cuanto en esta va
solamente se discute los errores injudicando que tienen que yer colt
vicios procesales que inciden sobre el trmte del proceso principal;
el
fondo del asunto o los
Quinto: Que, en consecuencia, no habindose incurrido en la causal de contrayencin

a las normas que garantizan el derecho a un debido proceso; el recurso de casacin debe ser
resuelto conforme a lo establecido en el artculo trescientos noventisiete del Cdigo Procesal
ctuil
CASACIN
N' 2801-99/LA LIBERTAD. "Si hay
un error referido a las
costos, es innecesario deyolyer los autos para que se expida numo

no tiene influencia en lo dems que contiene elfallo".
costas
fallo, pues su exoneracin,
LA SAL./I CUIL PEKMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

DE LA REPBLICA: Lima, quince de junio del dos mil
438
Comentario Exegtico o la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Primero'- Que,
e inequvocamente
el
que
Artculo cuatrocientos
los
trece del Cdigo Procesal Ciyil establece clara

gobiernos locales estn etcentos del pago de costos y costas.
Segundo,- Que, al no haberse aplicado esta norme se ha incurido en causal de nulidad conforme a lo dispuesto en el Artculo ciento setentiuno det Cdigo Procesal Civil,
nulidad que slo alcanza al extremo que se condena el pago de costos costas a la recurrente
conforme al segundo prrafo del Artculo ciento setentitrs del Cdigo Procesal Ciyil,
Tercero'- Que, en consecuencia y en concordancia con el principio de economa procesal a que se refere el Artculo quinto del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Ciril, resulta
innecesaio devolver los autos para que se expida nuelo fallo, pues la exencin de las costas
y costos, no tiene influencia en lo dems que contiene el fallo impugnado.
439
Complementarias, Derogatorias, Modificatorias y Finales
Disposiciones
omplementarias
Primera.- Las demandas contra actuaciones de las Autoridades

Administrativas de Trabajo, son competencia de los jueces especializados en materia laboral, siguiendo las reglas del proceso contencioso administrativo contenidas en la presente Ley.
Segunda.- El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, en ejercicio
de las atribuciones previstas en la Ley Orgnica del Poder Judicial,
cuando 1o considere conveniente, podr instituir un sistema especfico de sub especialidades a fin de brindar un servicio de justicia ms
eficiente en atencin a las caractersticas particulares del conflicto.
Disposiciones D ero gatorias

Primera.-
A partir
de la vigencia de la presente Ley, quedan
derogados:
1.
2.
3.
Los artculos 540o aI 545o del Subcaptulo Seis del Ttulo II

de la Seccin Quinta del Cdigo Procesal Civil promulgado
por Decreto Legislativo N" 768.
Los artculos 79 aI87 delTtulo III de la Seccin Stima de
laLey Procesal de Trabajo N" 26636.
Los artculos 157" al 161' del Ttulo IV del Libro Tercero
del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario, aprobado
por Decreto Supremo N' 135-99-EF y sus normas modificatorias.
4.
El artculo 157" del Captulo XV del Tfulo Duodcimo del

Texto nico Ordenado de la Ley General de Minera, aprobado por Decreto Supremo N" 014-92-EM.
443
Los artculos 9o y 10" del Captulo II y la Dcima Disposicin Complementaria, Transitoria y Final del Texto Unico
Ordenado del Rgimen Pensionario del Estado, aprobado
por Decreto Supremo N" 070-98-EF.
6. El primer prrafo del articulo I7" del Decreto Ley N" 25868,
modi-ficado por el artculo 64'del Decreto Legislativo N" 807.
7. La Tercera Disposicin Complementaria y Transitoria de la
Ley N" 2698I.
8. El artculo 370" de la Ley N" 26702, Ley General del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgnica de la
Superintendencia de Banca y Seguros;
9. Todas las dems disposiciones legales que se opongan a la
presente Ley, cualquiera sea su especialidad.
5.
Segunda.- Djense sin efecto todas las disposiciones administrativas incompatibles con la presente Ley.
Disposicin Modifi catoria

nica.- Modifiquese el numeral16.2 del artculo 16" de la Ley
del Procedimiento de Ejecucin CoactivaN" 26979, en los trminos
siguientes:
'Adems del Ejecutor podr disponer la suspensin del procedimiento e1 Poder Judicial, slo cuando dentro de un proceso de
amparo o contencioso administrativo, exista medida cautelar".
Disposiciones Finales
Primera.- El Cdigo Procesal Civil es de aplicacin supletoria
en los casos no previstos en la presente Ley.
Segunda.- Las disposiciones de la presente Ley solo sern modificadas por ley expresa.
444
Comentario Exegtco a la Leg que regula el Proceso Contencioso Administratiuo
Tercera.- Esta Ley enftar en vigor a los 30 (treinta) das naturales siguientes a su publicacin en el Diario Oficial El Peruano.
Cuarta.- Los procesos contenciosos administrativos iniciados

antes de la vigencia de esta Ley continuarn su trmite segn las
normas procesales con las que se iniciaron.
Los procesos contenciosos administrativos que se inicien apartk
de la vigencia de esta Ley se tramitan conforme a sus disposiciones.
44s
Ley N" 29364, Flujogramas y Modelos
Ley que modifica diversos artculos del Cdigo Procesal Civil
LEY N" 29364

@l Peruanoz 28-05-2009)
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
POR CUANTO:
El Congreso de la Repblica
Ha dado laLey siguiente:
EL CONGRESO DE LA REPBLICA.
Ha dado laLey siguiente:
LEY QUE MODTFTCA DTVERSOS ARTCULOS DEL CDrcO pROCESAL CNTIL
Artculo 1.- Modificacin de los artculos 384, 386,387, 388, 3gl, jgT,
I del Cdigo Procesal Civil
393 , 394, 396 , 400, 401, 403 y 5 I
Modificanse los artculos 384, 386,387, 388, 391, 392, 393, 394, 396, 400,
401, 403 y 5l 1 del Cdigo Procesal Civil, en los rrminos siguienres:
Artculo 384.- Fines de la casacin

El recurso de casacin tiene por fines la adecuada aplicacin del derecho
objetivo al caso concreto y la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la
Corte Suprema de Justicia.
Artculo 386.- Causales
El recurso de casacin se sustenta en la infraccin normativa que incida directamente sobre la decisin contenida en la resolucin impugnada o en el apartamiento inmotivado del precedente judicial.
Artculo 387.- Requisitos de admisibilidad

El recurso de casacin se interpone:
1.
Contra las sentencias y autos expedidos por las salas superiores que,
como rganos de segundo grado, ponen fin al proceso;
449
2.
ante el rgano jurisdiccional que emiti la resolucin impugnada o ante

la Corte Suprema, acompaando copia de la cdula de notificacin de
la resolucin impugnada y de la expedida en primer grado, certiftcada

con sello, firma y huella digital, por el abogado que autoriza el recurso
y bajo responsabilidad de su autenticidad.
En caso de que el recurso sea presentado ante la Sala Superior, esta

deber remitirlo a la Corte Suprema sin ms trmite dentro delplazo de
tres das;
3.
dentro delplazo de diez das, contado desde el da siguiente de notificada la resolucin que se impugna, ms el trmino de la distancia cuando
corresponda;
4.
adjuntando el recibo de la tasa respectiva.
Si no se cumple con los requisitos previstos en los numerales 1 y 3, la Corte

rechazar de plano el recurso e impondr al recurrente una multa no menor de
diez ni mayor de cincuenta Unidades de Referencia Procesal en caso de que considere que su interposicin tuvo como causa una conducta maliciosa o temeraria
del impugnante.
Si el recurso no cumple con los requisitos previstos en los numerales 2 y

4, la Cofte conceder al impugnante un plazo de tres das para subsanarlo, sin
perjuicio de sancionarlo con una multa no menor de diez ni mayor de veinte Unidades de Referencia Procesal si su interposicin tuvo como causa una conducta
maliciosa o temeraria. Vencido el plazo sin que se produzca la subsanacin, se
rechazar el recurso.
Artculo 388.- Requisitos de procedencia

Son requisitos de procedencia del recurso de casacin:
l.
Que el recurrente no hubiera consentido previamente la resolucin adversa de primera instancia, cuando esta fuere confumada por la resolu-
cin objeto del recurso;
2.
describir con claridad y precisin la infraccin normativa o el apartamiento del precedente judicial;
3.
demostrar la incidencia directa de la infraccin sobre la decisin impugnada;
4.
indicar si el pedido casatorio es anulatorio o revocatorio. Si fuese anulatorio, se precisar si es total o parcial, y si es este ltimo, se indicar
hasta donde debe alcanzar la nulidad. Si fuera revocatorio, se precisar
en qu debe consisti la actuacin de la Sala. Si el recurso contuviera
450
Comentario Exegtico a la LeA que regulo el Proceso Contencioso Administratiuo
ambos pedidos, deber entenderse el anulatorio como principal y el revocatorio como subordinado.
Artculo 391.- Trmite del recurso

Recibido el recurso, la Corte Suprema proceder a examinar el cumplimien-
to de los requisitos previstos en los artculos 387 y 388 y resolver declarando

inadmisible, procedente o improcedente el recurso, segn sea el caso.
Declarado procedente el recurso, la Sala Suprema actvar de la siguiente
manera:
1.
En caso de que el recurso haya sido interpuesto ante la Sala Superior,

fijar fecha parala vista de la causa.
2.
En caso de que el recurso haya sido interpuesto antela Sala Suprema,

oficiar a la Sala Superior ordenndole que remita el expediente en el
plazo de tres das. La Sala Superior pondr en conocimiento de las partes su oficio de remisin, a fin de que se apersonen y fijen domicilio
procesal en la sede de la Corte Suprema. Recibido el expediente, la Sala
Suprema ftjarfechaparala vista de la causa.
Las partes podrn solicitar informe oral dentro de los tres das siguientes de
la notificacin de la resolucin que fija fecha para vista de la causa.
Artculo 392.- Improcedencia del recurso

El incumplimiento de cualquiera de los requisitos previstos en el artculo 388
da lugar a la improcedencia del recurso.
Artculo 393.- Suspensin de los efectos de la resolucin impugnada

La interposicin del recurso suspende los efectos de la resolucin impugnada.
En caso de que el recurso haya sido presentado ante la Sala Suprem
a,laparte
recurrente deber poner en conocimiento de la Sala Superior este hecho dentro

delplazo de cinco das de interpuesto el recurso, bajo responsabilidad.
Artculo 394.- Actividad procesal de las partes

Durante la tramitacin del recurso, la actividad procesal de las partes se limita a la facultad de presentar informes escritos y un solo informe oral durante
la vista de la causa.
El nico medio de prueba procedente es el de documentos que acrediten la

existencia del precedentejudicial, o de la ley extranjera y su sentido, en los procesos sobre derecho internacional privado.
451
Si se nombra o cambia representante procesal, debe acreditarse tal situacin.
Artculo 396.- Sentencia fundada y efectos del recurso

Si la Sala Suprema declara fundado el recurso por infraccin de una norma
de derecho material, la resolucin impugnada deber revocarse, ntegra o parcialmente, segn corresponda. Tambin se revocar la decisin si la infraccin es de
una norma procesal que, a su vez, es objeto de la decisin impugnada.
Si se declara fundado el recurso por apartamiento inmotivado del precedente
judicial, la Corte proceder conforme a 1o indicado en el prrafo anterior, segn

corresponda a la naturaleza material o procesal de este.
Si la infraccin de la norma procesal produjo la afectacin del derecho a la

tutela jurisdiccional efectiva o del debido proceso del impugnante, la Corre casa
la resolucin impugnada y, adems, segn corresponda:
l.
Ordena a la Sala Superior que expida una nueva resolucin; o
2.
anula 1o actuado hasta la foja que contiene la infraccin inclusive o hasta donde alcancen los efectos de la nulidad declaruda, y ordena que se
reinicie el proceso; o
3.
anula la resolucin apelada y ordena aI juez de primer grado que expida

otra; o
4.
anula la resolucin apeladay declaru nulo lo actuado e improcedente la

demanda.
En cualquiera de estos casos, la sentencia casatoria tiene fuerza vinculante

para el rgano jurisdiccional respectivo.
Artculo
400. - Precedente
judicial
La Sala Suprema Civil puede conyocar al pleno de los magistrados supremos

civiles a efectos de emitir sentencia que constituya o vare un precedente judicial.
La decisin que se tome en mayora absoluta de los asistentes al pleno casatorio constituye precedente judicial y vincula a los rganos jurisdiccionales de la
Repblica, hasta que sea modificada por otro precedente.
Los abogados podrn informar oralmente en la vista de la causa, ante el

pleno casatorio.
El texto ntegro de todas las sentencias casatorias y las resoluciones que declaran improcedente el recurso se publican obligatoriamente en el Diario Of-rcial,
aunque no establezcan precedente. La publicacin se hace dentro de los sesenta
das de expedidas, bajo responsabilidad.
452
Artculo 401.- Objeto

El recurso de queja tiene por objeto el reexamen de la resolucin que declara
inadmisible o improcedente un recurso de apelacin. Tambin procede contra la
resolucin que concede apelacin en efecto distinto al solicitado.
Artculo
403. -
Interposicin
La queja se interpone ante el superior que deneg la apelacin o la concedi

en efecto distinto al pedido. El plazo para interponerla es de tres das, contado
desde el da siguiente a la notificacin de la resolucin que deniega el recurso o
de la que lo concede en efecto distinto al solicitado.
Tratndose de distritos judiciales distintos a los de Lima y Callao, el peticionante puede solicitar al juez que deneg el recurso, dentro delplazo anteriormente sealado, que su escrito de queja y anexos sea remitido por conducto oficial.
El juez remitir al superior el cuaderno de queja dentro de segundo diahbtl,

bajo responsabilidad.
Artculo 511.- Competencia de grado

El Juez Especializado en lo Civil, o elJuez Mixto, en su caso, es el competente para conocer los procesos de responsabilidad civil de los jueces, inclusive si
la responsabilidad fuera atribuida a 1os vocales de las cortes Superiores y de la
Corte Suprema."
Artculo 2.- Incorporacin del artculo 392-A al Cdigo Procesal Civil

Incorprase el artculo 392-A al Cdigo Procesal Civil, en los trminos siguientes:
"Artculo 392-A' Procedencia excepcional

Aun
si la resolucin impugnada no cumpliera con algn requisito previsto en

el artculo 388, la Corte puede concederlo excepcionalmente si considera que al
resolverlo cumplir con alguno de los fines previstos en el artculo 384.
Atendiendo al carcter extraordinario de la concesin del recurso, la Corte

motivar las razones de la procedencia."
DISPOSICIONES MODIFICATORIAS
PRIMERA.- Modificacin del Texto nico Ordenado de la Ley N" 27584,

Ley que Regula el Proceso Corrtencioso Administrativo
453
Modificase el artculo 1l del Texto nico Ordenado de la Ley N'27584,

Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por Decreto
Supremo N" 013-2008-JUS, conforme al texto siguiente:
Artculo I l.- Competencia funcional

Son competentes para conocer el proceso contencioso administrativo el Juez
Especializado y la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en primer y segundo grado, respectivamente.
En los lugares donde no exista juez o Sala Especializada en lo Contencioso

Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la
Sala Civil correspondiente."
SEGUNDA.- Modifiicacin del Texto nico Ordenado
de la Ley Orgiirrica
del Poder Judicial
Modificanse el artculo 32, el inciso 2, del articulo 33; los incisos 3 y 5 del artculo 35; el inciso 2 del artculo 40; el artcul o 42; y el artculo 51 del Texto Unico
Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo
N'017-93-JUS, conforme a los textos siguientes:
rrArtculo 32.- Competencia

La Corte Suprema conoce:
a)
b)
De los recursos de casacin con arreglo a la ley procesal respectiva;

de las contiendas de competencia entre jueces de distritos judiciales dis-
tintos;
c)
de las consultas cuando un rgano jurisdiccional resuelve ejerciendo el

control difuso;
d)
de las apelaciones previstas en el segundo prrafo del artculo 292 cuando
la sancin es impuesta por una sala superior;
e)
y,
de la apelacin y la consulta prevista en los artculos 93 y 95 del Cdigo
Procesal Constitucional, respectivamente.
Artculo 33.- Competencia de las Salas Civiles
(.)
2.
De las contiendas de competencia conforme al Cdigo Procesal Civil.
Artculo 35.- Sala de Derecho Constitucional y Social. Competencia

La Sala de Derecho Constitucional y Social conoce:
(.. .)
454
Comentano Exegtico a Ia Lell que regulo el Proceso Contencioso Administratiuo
3.
De las consultas conforme al Cdigo Procesal Constitucional.
5.
De la apelacin prevista en el artculo 93 del Cdigo Procesal Constitucional.
(..)
Artculo 40.- Competencia de las Salas Civiles

Las Salas Civiles conocen:
(.
.)
2.
De las quejas de derecho y contiendas de competencia que les corresponde conforme a ley.
Artculo 42.- Competencia de las Salas Laborales

Las Salas Laborales conocen:
1.
2.
3.
En grado de apelacin de 1o resuelto por los Juzgados de Trabajo;

del proceso de Accin Popular en materia laboral;
de las contiendas de competencia promovidos entre Juzgados de Trabajo o entre estos y otros juzgados especializados del mismo distrito
judicial;
4.
de los conflictos de autoridad entre los Juzgados de Trabajo y autoridades administrativas, en los casos previstos por ley;
5.
6.
del recurso de queja por denegatoria del recurso de apelacin;

la homologacin de conciliaciones privadas.
Artculo 51.- Competencia de los Juzgados Especiazados de Trabajo

Los Juzgados Especializados de Trabajo conocen de las pretensiones individuales o colectivas por conflictos jurdicos sobre:
a)
b)
c)
Impugnacin del despido.

Cese de actos de hostilidad del empleador.
Incumplimiento
de disposiciones y normas laborales cualquiera fuera su
nalvraleza.
d)
Pago de remuneraciones y beneficios econmicos, siempre que excedan

de diez Unidades de Referencia Procesal.
e)
Ejecucin de resoluciones administrativas, sentencias emitidas por las

Salas Laborales, laudos arbitrales firmes que ponen fin a conflictos jurdicos o ttulos de otra ndole que la ley seale.
Actuacin de prueba anticipada sobre derechos de carcter laboral.
Impugnacin de actas de conciliacin celebradas ante las autoridades
administrativas de trabajo, reglamentos internos de trabajo, estatutos
0
g)
sindicales.
455
h)
Entrega, cancelacin o redencin de certificados, plizas, acciones y dems documentos que contengan derechos o beneflrcios laborales.
i)
Conflictos intra e intersindicales.

Indemnizacin por daos y perjuicios derivados de la comisin de falta
grave que cause perjuicio econmico al empleador, incumplimiento del
conffato y normas laborales cualquiera fuera su naturaleza por parte de
i)
k)
1)
los trabajadores.
Impugnacin de laudos arbitrales emanados de una negociacin colectiva.
Demanda contencioso administrativa en materia laboral y seguridad so-
cial;
m)
y,
los dems que no sean de competencia de los Juzgados de Paz Letrados

y los que la ley seale."
DISPOSICIONES DEROGATORIAS
PRIMERA.- Derganse los arrculos 385,389,390,398 y 399 de| Cdigo
Procesal Civil.
SEGUNDA.- Derganse los dos ltimos prrafos del articulo 5l de la Ley
N" 28237, Cdigo Procesal Constitucional.
TERCERA.- Derganse el artculo 31; los incisos 3,4 y 5 del artculo 33;
los incisos 1,2 y 7 del artculo 35; y los incisos 3, 4y 5 del artculo 40 del Texto
Unico Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial, aprobado por Decreto
Supremo N' 017-93-JUS.
DISPOSICIN TN.NSITORIA
VfCa.- El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial dispondr las medidas

necesarias para que los Juzgados Contenciosos Administrativos asuman la carga
procesal de primera instancia, cuya competencia les asigna la presente Ley.
DISPOSICIONES FINALES
PRIMERA.- Los recursos de casacin en curso se tramitarn conforme a

dispuesto en la Segunda Disposicin Final del Cdigo Procesal Civil.
1o
SEGUNDA.- La modificacin establecida en la primera disposicin modificatoria entra en vigencia a los seis (6) meses de publicada la presente Ley.
456
Comentario Exegtico a lo Leg que regulo el Proceso Contencioso Administrotiuo
TERCERA.- Las derogatorias del artculo 31, del inciso 4 del artculo 33,
del inciso 2 del artculo 35 y del inciso 5 del artculo 40 del Texto Unico Ordenado de la Ley Orgnica del Poder Judicial, a que se refiere la tercera disposicin
derogatoria, entran en vigencia a los seis (6) meses de publicada la presente Ley.
Comuncase al seor Presidente de la Repblica para su promulgacin.
En Lima, a los doce das del mes de mayo de dos mil nueve.
JAVIER VELSQUEZ QUESQUN
Presidente del Congreso de la Repblica
ALEJANDRO AGUINAGA RECUENCO

Primer Vicepresidente del Congreso de la Repblica
AL SEOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPBLICA

POR TANTO:
Mando
se
publique y cumpla.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veintisiete das del mes de

mayo del ao dos mil nueve.
ALAN GARCA PREZ

Presidente Constitucional de la Repblica
YEHUDE SIMON MUNARO

Presidente del Consejo de Ministros
457
FLUJOGRAMA PROCESO ESPECIAL
NOTIFICA
al demandante
A
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6
@'
I
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Leyenda:
:Demandante
l\
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l-t. t
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Se declara
INFUNDADA
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I se Lleva a cabo
| |
CONCLLTYE
PROCESO
:Juzgado
O:Demandado O:Ministerio
Publico
FLUJOGRAMA DEL PROCESO URGENTE
SENTENCIA
f-/
YY
I
Contesta \
Reconducido al
proceso especial
Leyenda:
O:
Demandant.
l-l:
Juzgado
1O:
Demandado
MODELO
AUTO DE SANEAMIENTO*
PODER
ruDICIAL
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA

IU zG ADo
Lo c oNrENcros
EsPEffiffi?iil
Expediente
Demandante
Demandado
Materia
Secretario
7519-20t0
Empresa de Transportes Turismo Estrella
Azul SAC
Municipalidad Metropolitana de Lima
Nulidad de Resolucin Administrativa
Maximiliana Torres Ugaz
OLUCIN NUT/MRO SEIS

Lima, 20 de octubre deI2009
RES
I.
SANEAMIENTO PROCESAL
AUTOS Y VISTOS: Teniendo a la vista el expediente administrativo, habindose contestado la demanda y no encontrndose
ningn escrito pendiente de proveer, y Considerando:
Primero.-Laparte demandada ha cumplido con absolver eltrmite de la demanda, dentro delplazolegal, conforme se verifica
del cargo de notificacin que se tiene a la vista.
Segundo.- No obran en el expediente escrito proponiendo excepciones o defensas previas.
Datos personales ficticros.
460
Comentono Exegtico a la Ley qte regula el Proceso Contencioso Administrotiuo
Tercero.-
Se ha efectuado el segundo filtro de calificacin de la

demanda y se ha corroborado que la presente demanda, cumple
con los requisitos procesales y las condiciones de la accin.
Cuarto.- Siendo as, en virtud de 1o previsto por el artculo 28.I
del Texto nico Ordenado de la Ley 27584, Ley que regula el
Proceso Contencioso Administrativo;
Se declara: La existencia una relacin jurdica procesal valida y

por ende tambin se declara SANEADO EL PROCESO. Debiendo continuar la causa conforme 1o establece la norma precitada.
II.
FIJACIN DE PUNTOS CONTROVERTIDOS:

Teniendo presente y valorando de manera conjunta los argumentos expuestos por las partes, se establece como punto controvertido: "Determinar si el procedimiento administrativo
sancionador, realizado por la Municipalidad Metropolitana de
Lima y que gener la imposicin de la sancin objeto de la presente demanda, ha respetado el principio de tipicidad de la potestad sancionadora".
TII. ADMISIN DE MEDIOS PROBATORIOS:
DE LA PARTE DEMANDANTE:
Admtase los elementos probatorios ofrecidos del punto I al7

y el sealado en el punto 10 de la demanda; y respecto de 1o
sealado en los puntos 8 y 9, improcedente en virtud de lo establecido en los incisos 1) V 2) artculo 190" del Cdigo Procesal
Civil, respectivamente.
DE LA PARTE DEMANDADA:
Admtase el expediente administrativo ofrecido como nico medio
probatorio.
TV.
ACTUACION DE MEDIOS PROBATORIOS

En este estado, advirtiendo que todos los elementos probatorios
son de carcter documentario y que en ningn caso amerita 11e46r
var a cabo audiencia de pruebas, al amparo de 1o establecido en

el artculo 28.1 sexto prcafo, se dispone: PRESCINDIR DE
LA AUDIENCIA DE PRUEBAS.
V.
REMISIN AL MINISTERIO PBLICO

Despus de verificar que obra en autos los cargos de notificacin
de la presente resolucin y conste que se ha notificada vIdamente, sin mas trmite, en virtud de lo establecido en el artculo
16 inciso 1) concordante con el stimo prcafo del artculo 28.1,
del D.S: 013-2008-ruS, SE DISPONE: REMITIR al Ministerio
Pblico, el presente expediente judicial, debidamente foleado a
fin de que procedan a dictaminar conforme corresponde.
Firma del Juez
Firma del Secretario Judicial
462
MODELO DEMANDA NULIDAD DE RESOLUCIN

ADMINISTRATfVA*
PROCEDIMIENTO ESPECIAL
ESCRITO
SUMILLA
01
Nulidad de
Resolucin
Administrativa.
sEoR ruEZ (A) DEL TUZGADO CONTENCIOSO ADMrNISTRATTVO DE ICA

ARACELI VENTURA GRADOS, con DNI:13482154, sealando
domicilio real en: Av. La alameda de los Reyes 153 - disuito de San
Andrs - Ica - Ica; fijando domicilio procesal para estos efectos en:
Av. Sucre 305 - San Andrs-Ica-Ica; ante usted con el debido respeto
me presento y expongo lo siguiente.
PETITORIO
Solicito, como pretensin principal, que se declare la Nulidad
Total de la Resolucin de Alcalda N" 159-2009-MLIN-Ica-ALC de
fecha 2I de febrero del2010; la cual agotando lava administrativa,
deneg mi pedido de licencia de funcionamiento para operar mi
local comercial sito en: Av. Central 342-Pla,za de Armas de Ica.
Como pretensin accesoria, que ejerciendo plena jurisdiccin se

pronuncie sobre el fondo de la peticin administrativa y ordene a la
Municipalidad demandada, otorgar la licencia de funcionamiento
solicitada.
Datos ficticios.
463
DEMANDADO
MUMCIPALIDAD DE ICA
A quien se notificar a fravs de su Procurador pblico a
cargo de
N" 521
los Asunto Judiciales; en la direccin sito: Calle Flix Carrin

Distrito de Ica - Departamento y Provincia de Ica.
I.
FUNDAMENTOS DE IIECHO:
1.
Antecedentes
1.1
El
10 de diciembre del ao 2009, inicie un procedimiento

administrativo con la finalidad de obtener una licencia de
funcionamiento de mi local comercial de venta al por mayor de electrodomsticos en general, sito en: Av. Central
342-Plaza de Armas de Ica.
1.2 conforme se puede apreciar del expediente administrativo

as como de las copias del cargo de mi pedido que se adjunta como anexo de la demanda, he cumplido con todos los
requisitos que establece el TUPA; sin embargo, despus de
haber transcurrido ms de 48 das desde la presentacin de
mi pedido, la Municipalidad mediante Resolucin Directoral N" 134-2010-DIRE-FISC-Pisco. de fecha 28 de enero del
2010 sostiene que la tasa municipal es insuficiente y que el
permetro de mi local no cumplen con los requisitos mnimos, por 1o cual mi pedido resulta improcedente.
1.3 Resulta seor Juez, que mediante escrito de apelacin, impugne tal decisin todavez que cumpl con adjuntar el monto de la tasa municipal que seala el TUpA, conforme se
aprecia del texto que se adjunta; y adems solicita nueva
inspeccin, porque los inspectores a pesar de haber manifestado ir al local comercial no fijaron fecha y llegaron de
manera inopinada, por 1o cual, no encontr a nadie.
1.4 No obstante lo expresado en el recurso de apelacin el Municipio declar improcedente el pedido, sealando que no
habia ofrecido nueva prueba.
164
comentario Exegtico a la Leg que regula
eL
Proceso contencioso Administratiuo
y siendo que la Resolucin de Alcalda N"

159-2009-MUN-Ica-ALC de fecha 21 de febrero del 2010,
resulta manifiestamente contraria a las normas que establece la Ley 27444, solicitamos que se declare la nulidad total y
verificando que cumplo con todos los requisitos solicito que
se ordene el otorgamiento de la licencia de funcionamiento,
por ser mi derecho.
1.5 Por esas razones
2. Fundamentos Jurdicos
virtud de 1o establecido en los artculos 36 y

37 delaLey 27444,1a entidad demandada est prohibido de
solicitar documentos y pagos no previstos en el TUPA; sin
embargo, la decisin administrativa se ha basado precisamente en la exigencia de un pago no contenido en el TUPA.
2.2 Asimismo, segn 1o establecido en el TUPA incurre en responsabilidad el funcionario que exige o realiza un procedimiento distinto a 1o establecido; sin embargo, en nuestro
2.1 Seor Juez, en
caso, han efectuado una inspeccin en ausencia de la interesada y sobre todo sin notificar de la fecha de la inspeccin.
2.3 Por esas razones, el acto administrativo impugnado adolece de un requisito de valtdez, "procedimiento regular", 10
cual constituye una causal de nulidad de pleno derecho conforme 1o establecido en el artculo 10 numeral2) delaLey
27444.
II.
NORMAS QUE SUSTENTAN LA PRETENSIN:

Constitucin Poltica del Per.- Art. 2" y I39", Ley 274M.
Ley del Procedimiento Administrativo General.- Art-3o.
inc.5, 10".inc. t, 37" , 38", 40", 46" .
D.S:013-2008-JUS. Art.1", 5" inc. l, 6", 28"
Ttr.
YA PROCEDIMENTAL:
Va Procedimiento Especial.
465
fV. AGOTAMIENTO DE LA VIA ADNtrMSTRATIVA

Conforme se aprecia del, escrito de fecha 30 de eneto del
2010, formul apelacin contra Resolucin Directoral
N" 134-2010-DIRE-FISC-Ica.; la cualfue absuelta mediante Resolucin de Alcalda Nro.159-2009-MUN-Ica-ALC de
fecha 21. de febrero del2010, con 1o cual se dio por agotada
la via administrativa.
Cumplo con precisar que la presente demanda es presentada
dentro delptazolegal,todavez que la Resolucin de Alcalda
N" 159-2009-MUN-Pisco-ALC de fecha 2I de febrero del
2010, fue notificada el 11 de marzo de 2070, por tanto, se
encuentra dentro delplazo sealado en el artculo 19'inciso
1) de TUO de la Ley 27584.
VI. COMPETENCIA:
Territorial. Iuez Contencioso Administrativo de Ica, toda
vez que la resolucin que se impugna y los hechos han
ocurrido en dicha jurisdiccin.
Es pertinente mencionar que, en virtud de 1o establecido en
el ltimo pnrafo del articulo 11" del TUO de la Ley 27584,
en los lugares donde no exista Juez o Sala Contenciosa
Administrativa, es competente el Juez Civil o el Juez Mixto
en su caso, o la Sala Civil Correspondiente. Por tal razn,
esta demanda, por economa procesal debe ser atendida por
el Juez Especializado de Ica.
VII. MEDIOS PROBATORIOS:
1.
Copia de la Resolucin de Alcalda N" 159-2009-MUN-IcaALC de fecha 21 de febrero del2010.
466
Comentario Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contencioso Admnistratiuo
2.
Copia de la cdula de notificacin con la cual notificanla

precitada resolucin.
3.
Copia del pedido de licencia de funcionamiento [30 folios]

con los requisitos adjuntados.
4.
Copia del TUPA de la Municipalidad de Ica vigente.
5.
Copia del acta de inspeccin efectuada donde se consigna

que no encontraron a nadie y se deja constancia que verificaron por fuera.
6.
Expediente administrativo que deber ofrecer la Municipalidad demandada.
POR TANTO:
Srvase Seor luez(a) admitir
derecho..
a trmite la demanda por ser de
PRIMER OTROSI DIGO: Cumplo con adjunrar en calidad
de
anexo los siguientes documentos:
1-A Copia del DNI del demandante.

1-B Copia de la Resolucin de Alcalda N" 159-2009-MUNPisco-ALC de fecha 2I de febrero del2010.
l-C
Copia de la cdula de notificacin con la cual notificanla

precitada resolucin.
l-D
Copia del pedido de licencia de funcionamiento [30 folios]

con los requisitos adjuntados.
l-E Copia del TUPA de la Municipalidad de Pisco vigente.

1-F Copia del acta de inspeccin efectuada donde
se consigna
que no encontraron a nadie y se deja constancia que verificaron por fuera.
l-G
Expediente administrativo que deber ofrecer la Municipalidad demandada.

467
1-H Arancel Judicial, por ofrecimiento
de pruebas y cdulas de
notificacin.
SEGLINDO OTROS UCO: De acuerdo a 1o previsto en el artculo
80' de1 Cdigo Procesal Civil, autorizo al abogado que suscribe la
presente demanda, Dr. Agustin Zevallos Valladolid con Registro de
C.A.L N" 54235, sealando como domicilio el mismo fijado en el
introito, para que asuma las facultades generales de representacin
a que se refiere el artculo 74" del Cdigo antes citado; declarando
estar instruidos de la representacin que otorgamos y de sus alcances.
Lima, 20 deMarzo del2010.
Dr. Agustin Zevallos Valladolid
c.A.L.
54235
Abogado
468
Araceli Ventura Grados

DNI: 13482154
Demandante
MODELO DE DEMANDA DE CESE DE ACTUACIN

MATERIAL E INDEMNIZACIN
Procedimiento Especial
Escrito
Sumilla:
01
Demanda - cese de actuacin material e indemnizacion.
SEOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LIMA
JESUS ENRIQUE CASTRO SAT.45o, con DNI. 878382453, domicilio real en Calle Marbella 1.52 Brea, domicilio procesar en Jr.
Casa Grande 1045 of . 406, Cercado de Lima, ante ud. con respeto
me presento y digo,
PETITORIO:
va Procedimiento Especial formulo Accin contencioso Administrativo contra la acruacin material ejercida por Municipalidad de
Brea, consistente en el embargo arbitrario ejercido en el inmueble
de mi propiedad.
Pretensin Principal: Se ordene el cese de la actuacin material a

travs del cual se dispuso el embargo de los bienes muebles de mi
propiedad
Pretensin accesoria: se ordene la inmediata reposicin de los bienes ilegtimamente embargados.
1* Los datos de las partes procesales aqu consignados han sido variados, el ejemplo es un caso
cierto, solo
se ha
variado los nombres para gtardar la reserva y confidencialidad de las causas.
469
Pretensin accesoria: Se ordene el pago de una Indemnzacin por

los daos y perjuicios generados por la suma de S/. 60, 000 (Sesenta
mil nuevos soles)
DEMANDADO
MLTNICIPALIDAD DE BRENA, a quien deber notificrsele
travs de su Procuradura Pblica sito en: Av. Damasco 352-Brea-
Lima.
FUNDAMENTOS:
Del cese de la actuacin material
Primero.- El recurrente es propietario del inmueble sito en Calle

Marbella 752 Brea; quien lo adquiri de su Anterior Propietario
Maria Galindo Ascama, desde el 14 de mayo de|2009, conforme
se aprecia de la escritura pblica efectuada en la Notaria Rosalinda
Acevedo e inscrita en Registros Pblicos con fecha 11 de Junio del
mismo ao.
Debo precisar que, efectuadala transferencia de propiedad, procedi
a inscribirlo en la municipalidad con fecha 20 de julio del2009 , a fin
de que aparttr de la fecha los pagos de arbitrios e impuestos prediales sean asumidos por el nuevo propietario.
Segundo.- En el mes de octubre del2009,lleg a la casa una notificacin sealando que el anterior propietario tena un adeudo municipal por S/. 30 000 y que se le conceda siete das para que cumpla
conpagrbajo apercibimiento de proceder a la ejecucinforzada.
Al recibir tal documentacin, proced a poner a conocimiento del

propietario anterior quien manifest que ya habia solucionado ese
problema, pero que no habra ningn conflicto conmigo porque a
quien persiguen es a 1.
470
Tercero.- Con fecha 02 de noviembre de|2009, vinieron a mi casa

ftes personas identificndose como personal de la Municipalidad y
un efectivo policial para manifestar que tena una orden de embargo
en forma de secuestro conservativo, 1o cual no entend y los hice pasar para explicarle que haba un error y que yo era el actual propietario conforme se aprecia de los documentos notariales y regisffales.
Cuarto.- En ese momento me solicitaron facturas que acrediten

que, los bienes encontrados en dicho inmueble no eran del ex propietario, lo cual no tena a la mano porque nadie tiene de todos
sus pertenencias as que procedieron a embargar los bienes de mi
inmueble, levantando un acta consignando los hechos.
Quinto.- Por ms que manifest que habia una confusin y que no

tenan que hacer eso, los representantes del Municipio alegaron que
se haban vencido todos los plazos otorgados para el pago; insist
que yo no era la persona y la municipalidad replic que esa direccin haba sido otorgada por el propietario en el proceso de ejecucin coactiva; y que las obligaciones contrada son anteriores a la
transferencia de propiedad.
Sexto.- En ese orden de ideas, demostrando que la Autoridad Administrativa ha actvado arbitrariamente embargndolo los bienes
de mi propiedad, solicito que se ordene el inmediato cese de la acruacin material, se ordene devolver en el mismo estado los bienes
embargados y adems que la Municipalidad demandada pague un
resarcimiento econmico por haber actuado en contra de alguien
que no es el obligado de Ia cobranza efecruada.
Del Resarcimiento por el dao causado

St'mo.- Por las razones expresadas, se puede apreciar que se ha
cometido un error y por ende un dao de ndole econmica y moral
en mi conffa, por 1o cual solicito que se ordene el pago de S/. 50 000
como indemnizacin por el dao generado.
471
Octavo.- La Municpalidad est obligada a pagar una indemnizacin por el dao generado, porque el dao que vengo sufriendo es
uno de natvraleza antijurdico; es decir, no estoy obligado a soportar un dao de esa envergadura, porque la Municipalidad es responsable de manera objetiva frente a los administrados, por los daos
que genere sus funcionarios en el ejercicio de sus facultades.
En este caso, estamos frente a un acto funcional propia de las actividades de la Municipalidad, pero irregular y arbitrario.
Noveno.- La relacin de causalidad est probada con el acta de embargo levantada en ese momento donde se demuestra que embargaron bienes del inmueble de mi propiedad a pesar que, all ya no vive
el anterior propietario o deudor que buscaban.
Asimismo, descarto cualquier quiebre del nexo causal, porque el

dao fue provocado estrictamente por la funcin del ejecutor, quien
a su vez es funcionario de la Municipalidad demandada.
Dcimo.- El dao no solo es cuantitativo sino tambin moral, porque los bienes embargados sufren depreciacin en el depsito, los
honorarios profesionales, los aranceles judiciales; y el dao moral
porque dicho acontecimiento ha mancillado mi honor ante los vecinos porque con el embargo los vecinos creen que soy una persona
de mal vivir o que tengo problemas con la justicia o las autoridades
y no es cierto, todo 1o contrario, es el Municipio quien ha contrato
personas ineficientes.
Undcimo.- La cuantificacin del dao, es de S/. 60 000 por las

siguientes razones:
S/. 15 000. Son los honorarios profesionales que he pactado con el

abogado patrocinantepara que defienda mi causa.
S/. 3 000. Son las reparaciones de carpitenteria que he tenido que
realtzar porque como consecuencia del embargo se rasparon algunas puertas.
472
Comentario Exegtico a la Leg que regula el Proceso Contencioso Ad.ministratiuo
S/. 7 000.
Son los gastos de psiclogo que he tenido que asumir para

superar la tensin de este acontencimiento.
S/. 10 000. Son los gastos de depreciacin de los daos que sufren
los bienes en un depsito, principalmente la cristalera fina.
S/. 5 000. Son los gastos operativos paramantener al procurador y
aranceles judiciales a lo largo de todo el proceso.
S/ .20 000. Por
el dao moral
que me han generado.
AGOTAMIENTO DE LA VN AIUNTTSTRATIVA
Con fecha 03 de noviembre del2009, present una carta al Alcalde
impugnando el acto material y ala vez solicitando la devolucin de
mis pertenencias mas el pago de la indemnizacin; sin embargo,
habiendo pasado 31 das, debe entenderse por agotadala va administrativa .
YIA PROCEDIMENTAL
Proceso Especial
FUNDAMENTACION JURDICA
Constitucin Poltica del Per., Derecho a la propiedad, igualdad,
defensa y derechos y principios de la Administracin Pblica, Accin Contencioso Administrativo.
D:013-2008-JUS; Art. 01", Art. 5",
Ley 27444.
Ley Orgnica de Municipalidades
Art.26.
MEDIOS PROBATORIOS:
1.
Escritura Pblica de fecha 14 de mayo del 2009, que demuesa que soy propietario.
473
2.
Partida Registral N" 123654789 del Registro de Propiedad

Inmueble del Registro Pblico de Lima, con lo cual demuesffo el ejercicio de mi propiedad de manera pblica.
3.
Carta requiriendo la devolucin de bienes embargados.
4.
Copia delaade Embargo, de fecha 02 de noviembre del 2009.
5.
Constancia policial, con el cual se demuesffa que la diligencia se llev a cabo.
6.
Facturas que demuestran que soy propietario de los bienes

embargados.
Liquidacin de los daos econmicos y morales generados.
7.
POR TANTO:
A Ud. Seor Juez pido admitir a trmite
este proceso Contencioso
Administrativo en via de proceso urgente y ordenar en el mas breve

plazo el cese de la actuacin material y con ello la devolucin de
mis pertenencias embargadas indebidamente en el mismo estado de
conservacin.
OTROS DIGO. Como anexo adjunto los siguientes documentos.

1.a Fotocopia del DNI del recunente.
1.b Escritura Publica de fecha 14 de mayo de|2009.
1.c Partida Registral N" 123654789 del Registro de Propiedad
Inmueble del Registro Pblico de Lima, con 1o cual demuestro el ejercicio de mi propiedad de manera pblica.
1.d Copia del acta de Embargo, de fecha 02 de noviembre del 2009.
1.e Constancia policial, con el cual se demuesffa que la diligencia se llev a cabo,
1.f Carta requiriendo la devolucin de bienes embargados.

1.g Facturas que demuestran que soy propietario de los bienes
embargados.
474
Comentario Exegtico a Ia LeA que regula eI Proceso Contenctoso Administratiuo
1.h Liquidacin de los daos econmicos y morales generados.
1.i Arancel judicial por notificacin.
1j
Arancel judicial por ofrecimiento de pruebas.
1.k Copia de demanda y anexos.
SEGUNDO OTROS nfCO. De conformidad con 10 previsto por

el Art. 80'del Cdigo Procesal Civil, otorgo al letrado que autoriza
Dr. JESS MARTEZ
facultades de representacin a que se refiere el Art.^LYAREZ,las
74" del mismo cdigo, declarando como
mi domicilio el indicado en esta demanda.
Lima,
15 diciembre del 2009.
DEMANDANTE
ABOGADO
(Nombre- No de Registro y firma)
(I.{ombre y
475
DNI)
MODELO DEMANDA DE CESE DE ACTUACIN

MATERIAL'K
Psssfl imiento IJrgente
Escrito
01
Demanda cese de acfuacin material
SEOR JTIEZ ESPECIALIZADO EN

ADMINISTRATTVO
LO CONTENCIOSO
Sumilla
ALFREDO SANFRECHOSO MARTNEZ, con DNI 98382453,

domicilio real en Calle Esmeralda 125 Jess Maria, domicilio procesal en Jr. Cazma 1045 of. 406, Lima, ante ud. con respeto me
presento y digo,
PETITORIO:
Que se admita y oportunamente se ampare la Accin Contencioso
Adminisnativo que en ste acto formulo contra la acfuacin material
ejercida por Municipalidad de Jess Mara, consistente en el despido
injustificado y sin procedimiento regular realizado en mi contra.
Pretensin Principal: se ordene el cese de la actuacin material a
travs del cual se dispuso la parahzacin de mis labores en dicha
municipalidad.
Pretensin accesoria: se ordene la reposicin en las mismas condiciones que vena ejerciendo mi trabajo de contador de la Direccin
de Administracin.
DEMANDADO
MUNICIPALIDAD DE JESS MARIA,
a quien debernotificrsele a travs de su Procuradura Pblica sito en: Av. Central775,

Jess
Mara.
Los nombres y datos de las partes han sido variados para glardar la confidencialidad
476
Comentorio Exegtico o la Leg que regtla el Proceso Contencioso Adtninistrotiuo
--
FUNDAMENTOS:
Primero.- El recurrente ingreso a prestar servicio a la MUNICIPALIDAD DE JESS MARA como conffatado por servicios no
personales para realiza labores de naturaleza pemanente; sin interrupcin alguna, desde el04/0I/1999 al1.2/lf /2009, percibiendo
S/.2500mensuales.
Segundo.- Con fecha 12/Il/2009, la Administracin de la Munici,
palidad de Jess Mara me remiti una carta, despidindome de hecho en forma arbitraria, sin mediar causa que la justifique, peor aun,
sin observar el debido proceso; si se tiene en consideracin que, no
se me ha instaurado proceso administrativo disciplinario alguno, se
ha desconocido mi condicin de personal contratado para rcahzar
labores de naturaleza permanente, con mas de un ao de servicio
sin interrupcin alguna.
Tercero.- A partir de dicha comunicacin, no se me ha permitido

continuar con mis labores habituales aducindose que se ha resuelto
el contrato de locacin de servicios no personales, cuando en realidad se haba configurado un despido encausado en lavia de hecho;
1o cual ha materializado sin observar que el Tribunal Constitucional
en reiterada Jurisprudencia ha sealado que no se puede despedir
cuando se tiene una relacin laboral de naturaleza p:,blica y permanente por ms de un ao, porque vulnera 1o dispuesto en la Ley
24041.
Asimismo, en el STC: 2252-2003AA/TC, Fund.3, ha sealado lo

siguiente:
"El despido incausado consiste en remover a un trabajador sea de manera verbal,

sea mediante comunicacin escrita, como
en el caso de autos sin expresarle causa alguna derivada de sus conducta o su labor
que justifique".
477
cuarto.- Por tal razn,la actuacin de la Administracin de la Municipalidad de Jess Maria, se configura, en un despido de hecho
en perjuicio del recurrente con afectacin al derecho al trabajo el
debido proceso y el derecho de defensa, que reconocen y garantzan
la constitucin Poltica del Estado.
Quinto.- Es pertinente, sealar que no obstante haber sido contratado para servicios no personales, he desarrollado labores de naturalezapemanente, es decir, he prestado servicio profesionales de contabilidad como en la Direccin de Economa de la Municipalidad de
Jesus Maria por ms de diez aos.
Siendo as, he estado sometido a las obligaciones que seala el Dec.
Leg. 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y del Sector
Pblico y sus reglamentos, as como el reglamento interno de Trabajo cumpliendo el horario y jornada detrabajo de todo er personal,
sealando por la Municipalidad.
Sexto.- LaLey 24041 de 27 /12/ l9g4 seala lo siguiente:
Art.
1".- Los servidores pblicos contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan mas de un ao ininterrumpido de serviucio, no pueden ser cesados
nio destiruidos, sinoi por las causas previstas en el capitulo V del Decreto Legislativo
276" y con sujecin al procedimiento establecido en el, sin perjuicio de lo dispuesto
en art. 15" de la misma ley.
Stlmo.- Lalabor efectuada por el recurrente cumple con los requisitos del contrato de trabajo: 1) permanencia personal en el servicio,
2) Subordinacin y 3) remuneracin y cumpliendo un horario de
trabajo.
478
Comentario Exegtico a la Ley que regula el Proceso Contencioso Ad-ministratiuo
octavo.- Por esas razones el da 15 de noviembre del ao 2009, for,

mule recurso de apelacin contra la carta que dispona resolver mi
contrato, la cual no mereci respuesta alguna; por ello, frente al si
lencio administrativo generado y frente al inminente dao que me
han generado he decidido accionar judicialmente mediante el proceso contencioso administrativo.
AGOTAMMNTO DE LA ViA APWTTTSTRATIVA

Es pertinente mencionar que, a pesar que la
Municipalidad, ha ejercido una actuacin material en mi contra, previamente opte por

agotar la via administrativa, pensando que se retractaria de su accionar sin embargo, he conseguido respuesta negativa.
FTINDAMENTAC I N UNUTCN
Derecho al trabajo se encuentra protegido por la Constitucin poltica del Estado, especialmente en los artculos siguientes:
Art.2"
Toda persona tiene derecho:
Art.22
Inc. 15o: AAabajar libremente, con sujecin a Ley.

El trabajo es un deber y un derecho. Es base de bienestar social y un medio de realtzacin de la persona.
Art.
26"
En la relacin laboral
se respetan
los siguiantes principios:
1') Igualdad de oportunidad sin discnminacin.

2") Carcter irrenunciable de los derechos reconocidos por la constitucin y la Ley.
Art.27" La Ley otorgada
aL ftabajador adecuada proteccin

contra el despido arbitrario.
Art.
40"
LaLey regula el ingreso ala catera administrativay

los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores pblicos.
Art. 139"
Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional.
Inc.3": La observancia de l debido Proceso.
479
Inc.14": El Principio de no ser privado del derecho de

defensa.
o
(Y)
El derecho de accionar Judicialmente se encuentra respaldado por el

artculo 148' de la Constitucin y el art. 01" del D.S:013-2008-JUS.
o
o
F
.ll
(,
t
El Principio de favorecimiento del proceso, dispone que el Juez no

podr rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en que
por falta de precisin del marco legal exista incertidumbre respecto
del agotamiento de la via administrativa; asimismo, en caso de que
el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o
no de la demanda, deber preferir darle trmite a la misma.
Base legal:
Amparo la accin en 1o previsto por el art. 2" (Inc. 15),22",

26",27", 40" y 139" incs. 3" y 14" de la Constitucin Poltica
del Estado , at. 4" inc. 3o y 6o de laLey que regula el proceso
contencioso administrativo y lo pertinente alaLey 27444.
Ley 24041.
Decreto Legislativo 276 y su reglamento.
Jurisprudencia de obligatoria observancia
La sentencia del Tiibunal Constitucional @xp. 956-00-AA /TC).
La sentencia del Tribunal Constitucional @xp. 1478-01-AA /TC).
La sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 0006-04AAITC) en causa similar seguida por Rosalina Martha TupiaLoayza con la Municipalidad de Ate.
MEDIOS PROBATORIOS
1.
2.
Constancia de trabajo del 05.05.06

Memorando 708-2002 del 05.09.02
480
xll
o
cc
zlJ
o
=
()
Acta de cargo persona por asignacin de bienes en uso segn inventario del 31.12.03.
4. Informe 0l-2004 del 05.0 1.04
5. Informe 29 -2005 del 14.03.05
6. Constanci a de Trabajo del 22.1 1 .06
7. Conrrato de trabajo del01.11.06
8. La Resolucin de Alcalda N" 1024 de24.07.06 que declaro
improcedente mi peticin para que se me considere como
Contratado Permanente.
9. Carta 237 del2009 deI07 .II.2009, mediante la cual la Administracin de la Municipalidad demandada comunica
a la recurrente que el contrato de locacion de servicios no
personales ha conclui do el 12 .ll .2009 , en consecuencia resuelve de manera unilateral el contrato, desconocindose la
verdadera condicin de la recurrente.
10. Escrito formulando recurso de apelacin.
3.
VA pnOCEDIMENTAL
Va Procedimental Urgente.
POR TANTO:
A Ud. Seor Juez pido admitir a trmite este proceso Contencioso
Administrativo y en su oportunidad, declarar el cese de la Actuacin material y se ordene mi reincorporacin en las mismas labores
de naturalezapermanente en atencin del principio de primaca de
la realidad.
OTROS DIGO. Como anexo adjunto los siguientes documentos.
l.a Fotocopia del DNI del recurrente.
1.b Constancia de trabajo del 05.05.06
1.c Memorando 708-2002 del 05.09.02
1.d Acta de cargo persona por asignacin de bienes en uso segn inventario del 31.72.03.
1.e Informe 0I-2004 del05.01.04
481
1.f
1.g
1.h
1.i
1j
1.k
1.1
Informe 29 -2005 del 14.03.05

Constancia de Trabajo del 22.1 1.06
Contrato de trabajo del01.11.06
La Res. De Alc. 1024 de24.07 .06 que declaro improcedente mi peticin para que se me considere como Conuatado
Permanente.
Carta 237 del2007 del10.01.07, mediante la cual la Administracin de la Municipalidad demandada comunica a
la recurrente que el conffato de locacion de servicios no
personales ha conclui do el 12 .lt .2009 , en consecuencia resuelve de manera unilateral el contrato, desconocindose
la verdadera condicin de la recurrente.
Jurisprudencia de obligatoria observancia
La sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 956-00-
AAITC).
1-11
La sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 598-00AAITC).
1.m La sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 683-00-
AA/TC),
1.n La sentencia del Tribunal Constitucional (Exp.1478-07AA/TC).

1. La sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 0006-04AA/TC) en causa similar seguida por Rosalina Martha
1.o
Tupia Loayza con la Municipalidad de Ate.

La sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 956-00-
AA/TC).
1.p La
sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 598-00-
AA/TC).
1.q La
1.r
l.s
sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 683-00-
AA/TC).
La sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 7478-01AA/TC).
La sentencia del Tribunal Constitucional (Exp. 0006-04AA/TC) en causa similar seguida por Rosalina Martha
Tupia Loayza con la Municipalidad de Ate.
482
Comentario Exegtico a Ia Ley que regula el Proceso Contencioso Admnistratiuo
SEGUNDO OTROS OICO: De conformidad con 10 previsto por

el art. 80" del Cdigo Procesal Civil, otorgo al letrado que autoriza
Dr. JESS MARTEZ
facultades de represenracin a que se refiere el Art.^LVAREZ,las
74" del mismo cdigo, declarando como
Lima,
ABOGADO
Nombre
- Nmero de Registro
15 de enero 2010
DEMANDANTE
- Nombre
- DNI
en el Colegio de Abogados
483
MODELO DEMANDA ACCIN DE CUMPLIMIENTO*

Procedimiento Urgente
ESCRITO
SUMILLA
:01
Accin de cumplimiento
sEoR ruEZ (A) DEL ruZGADO CONTENCTOSO ADMINISTRATTVO DE LIMA

COMPAA VIRGEN DEL LOURDES, identificada con RUC:
2045634523; sealando direccin domiciliaria en: Av. El Corregidor l53-disftito de La Molina - Lima; debidamente representada
por Maria Del Carmen Martnez Rodrguez con DNI: 88342353 en
calidad de Gerente General, segn poderes que obran inscrito en la
Partda Electrnica No 11281654, del Registro de Personas Jurdicas
de Lima; fijando domicilio procesal para estos efectos en: Casilla
123-Colegio de Abogados-Sede Miraflores; ante usted con el debido
respeto me presento y expongo lo siguiente.
PETITORIO:
Solicito, como pretensin principal, que ordene a Ia Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria que cumpla con lo
dispuesto en la Resolucin 153-2009-SUNAT-TRINTER-P de fecha 11 de mayo del 2009; y, por ende, disponga el pago inmediato
de la suma dineraria reconocida en la citada resolucin, ascendente
aS/.250 000 [dos cientos cincuenta mil nuevos soles].
Datos consignados de las partes son ficticios.
481
Como pretensin accesoria, que se ordene el pago de intereses legales dejados de percibir desde la fecha del reconocimiento de la
deuda hasta la fecha de pago efectivo.
DEMANDADO
SUPERINTENCIA DE ADMIMSTRACIN TRIBUTARIA
A quien se notificar a travs de su Procurador Pblico a cargo
de
los Asunto Judiciales; en la direccin sito: Av. Nicols de pirola

32?-Cercado de Lima.
FUNDAMENTOS DE IIECHO:
2.
2.I
2.2
Antecedentes:
El
10 de diciembre del ao 2007, inicie un procedimienro

administrativo con la finalidad que la entidad demandada, cumpla con resarcirme el dao econmico generado
por la indebida retencin durante un ao y medio de la
devolucin de Impuesto General a las Ventas que nos corresponde efectuar en calidad de exportadores.
Resulta que tras un procedimiento administrativo inicie un

proceso judicial, antes que se dicte sentencia la misma entidada determin mediante offa resolucin administrativa
que me pagariala cantdad demandada lo cual acepte y se
dio por concluido el proceso judicial.
2.3
Habiendo transcurrido seis meses desde la emisin de la

resolucin demandada aunno cumplen con el pago, apesar de haberselo requerido.
2.4
Frente a la negativa tcita, proced a solicitar el pago mediante carta notarial; sin embargo, verbalmente nos manifestaron que no contaban aun con el presupuesto; por
tanto, no siendo una respuesta ni incumbencia nuesffa,
inici el trmite interno de la entidad demandada, aI no
obtener respuesta sobre la fecha cierta de pago y habiendo
transcurrido el plazo en exceso, el da 18 de febrero del
2010 remit carta notarial requiriendo el pago dentro del
485
plazo de quince das bajo advertencia de recurrir al proceso
judicial.
2.6
Por tanto, habiendo transcurrido el plazo concedido en

exceso y no habiendo obtenido respuesta alguna solicito
que se disponga el pago de manera inmediata.
2.
2.1
FundamentosJurdicos:
Del inters tutelable cierto y manifiesto
Seor Juez, resulta que contamos con una resolucin administrativa firme, que ha sido emitido por la propia entidad demandada.
2.1.I
Es decir, no existe cuestin litigiosa en la presente deman-
da, solo la orden de cumplimiento.
2.1.2 Nuestro derecho se encuentra reconocido por la propia

entidad administrativa.
2.1.3 Elacto administrativo cuyo cumplimiento se solicita, solo
est sujeto al plazo de 30 das que han ffanscurrido en
exceso; por 1o cual, amerita ser honrado.
2,2
Necesidad Impostergable de tutela

demostr en el proceso judicial que inici, se
matertaliz la existencia de dao, la retencin de dinero
efectuada por Sunat, gener que tengamos que uttlizar dinero de cuentas de inversinparapagu a los trabajadores
porque la liquidez fue paralizada por Sunat; en tal virtud,
habiendo transcurrido mas de dos aos desde aquel entonce; otravez necesitamos efectivo parapoder asumir las
obligaciones sociales y dividendos dejados de otorgar por
la accin de la entidad demandada.
2.2.1 Conforme
se
2.2.2 Seflor Juez, necesitamos
que nos tutelen de manera urgente, porque sino asumimos nuestras obligaciones sociales y
los pagos de los dividendos la empresa se va involucrar en
procesos judiciales, por reclamo de pago de tales obliga-
486
Comentario Exegtico a la Ley que reguLa
eL
ciones o se va ver obligada apedtr un financiamiento bancario para asumfu tales obligaciones, 1o cual no comprometera a pagar intereses bancarios sumamente elevados,
lo cual sera un doble dao que nos generaria el actvar de
la misma entidad demandada.
2.2.3 En se sentido, siendo que contamos con requerimiento

a ffavs de los cuales nos solicitan el pago de acreencias,
podemos demostrar que contamos con una necesidad impostergable de tutela.
2.3
De la nica via eficaz
2.3.1 Seor Juez, cuento con un ttulo que respalda mi derecho,

y adems que nos encontramos en una circunstancia de
necesidad impostergable, por tanto, someternos a un proceso contencioso administrativo regular, haria que tengamos que asumir un promedio de dos aos para conseguir
una sentencia.
2.3.2 En tal virtud, los dos aos que tomara acudir a un proceso regular implicara haber pasado dos ejercicios fiscales o
tributarios, con 10 cual no solo no habriacumplido con las
obligaciones sociales de los trabajadores y los dividendos
de los accionistas, sino que adems estara adeudando los
pagos de renta e IGV ante SUNAT, 1o cual seria agregar
mas problemas por omisin de la entidad demandada.
2.3.3 Por 1o cual consideramos que el proceso contencioso administrativo regular no es una alternativa, para nuestro
grado de necesidad.
2.3.4 Por otro lado, tampoco consideramos que la jurisdiccin

constitucional sera ofta via e{rcaz, porque dicha jurisdiccin solo atiende rutela residual y si bien es cierto en nuestro caso ya hemos agotado todas las instancias, hemos requerido y pedido que cumplan con el acto administrativo
emitido por la propia entidad, en tal virtud, consideramos
que la via eftcaz sera solo Contencioso Adminisffativo
como rgano de control de las actuaciones pblicas.
487
TI. NORMAS QUE SUSTENTAN LA PRETENSIN

Constitucin Poltica del Per.- Art.2" y 139o,
D.S:013-2008-JUS. Art.1", 5" inc. 4), 6",0o, 13o, 26", 48".
M. VA PROCEDIMENTAL:
Va Procedimiento Urgente.
TV.
AGOTAMIENTO DE LA VA .OIANTTTSTRATIVA
Conforme se aprecia de la Carta Notarial de fecha 18 de
febrero del 2010 (Anexo 1-D), efectu el requerimiento
para que la entidad demandada cumpla con 1o dispuesto
en el acto administrativo fume, contenido en la Resolucin
153-2009-SUNAT-TRINTER-P de fecha 11 de Mayo del
2009; y a pesar de haber transcurrido los quince das que
seala el artculo 21, numeral2) del TUO de la Ley 27584.
Tratndose de un proceso urgente y ruitivo no es necesario
agotarlavia administartiva con todos los recursos.
VI. COMPETENCIA:
Territorial . Iuez Contencioso Administrativo de Lima, toda
vez que la resolucin que se impugna y los hechos han ocurrido en Lima.
VII. MEDIOS PROBATORIOS
1.
Copia Certificada de la Resolucin 153-2009-SUNAT-TRINTER-P de fecha 11 de mayo de12009.
2.
Copia de la cedula de notificacin con la cual nos notificaron la citada resolucin.
3.
Copia delaCartaNotarial de fecha 18.02.2010.

488
Comentario Exegtico a Ia Ley que regula el Proceso Contencioso Adtninistratiuo
4.
Expediente administrativo que deber ofrecer la entidad demandada.
POR TANTO:
Srvase Seor Juez(a) admitir atrmite la demandaenyia de proceso urgente, por ser de derecho.
PRIMER OTROS DIGO: Cumplo con adjuntar en calidad
de
anexo los siguientes documentos:
1-A. Copia del RUC de la empresa demandante.

1-B. Copia del Poder Registral de la Representante Legal dela
empresa demandante.
1.C. Copia del DNI de la Representante Legal.

1.D. Copia de la Resolucin 153-2009-SUNAT-TRINTER-P de
fecha 11 de Mayo del2009
1-E. Copia de la Carta Notarial de fecha 18 de febrero del 2010.
l-F Expediente administrativo que deber ofrecer la entidad
demandada.
1-G. Arancel Judicial, por ofrecimiento de pruebas y cdulas de
notificacin.
.
SEGLTNDO OTROS UCO: De acuerdo a 1o previsto en el artcu80" del Cdigo Procesal Civil, autorizo al abogado que suscribe
la presente demanda, Dr. Jess Echevarria Castillo con Registro de
C.A.L N" 54235, sealando como domicilio el mismo fijado en el
introito, para que asuma las facultades generales de representacin a
que se refiere el artculo 74" del Cdigo antes citado; declarando estar instruidos de la representacin que otorgamos y de sus alcances.
1o
Lima,
13 de abril del2010
Dr. Jess Echevarra Castillo

C.A.L:54235
Mara Del Carmen Martinez Rodrguez
Abogado
Representante Legal de
DNI:13482154
Compaa Virgen de Lourdes
489
MODELO DEMANDA CESE DE ACTUACION MATERIAL

PROCESO URGENTE
Escrito
Sumilla
: 01
:
Demanda Proceso Urgente - cese de actuacin
material.
SEOR TEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE
LIMA
CARLOS ALBERTO PEREZ SILVA, con DNI 878382453, domicilio real en Calle Esperanza 152 Miraflores, domicilio procesal en
Jr. Casa Grande 1045 of. 406, Cercado de Lma, ante ud. con respeto me presento y digo,
PETITORIO:
Que se admita via Tutela Urgente la Accin Contencioso Administrativo que en ste acto formulo contra la acruacin material ejercida por Municipalidad de Miraflores, consistente en el embargo
arbitrario de bienes de mi propiedad.
Pretensin Principal: Se ordene el cese de la actuacin material a
travs del cual se dispuso el embargo de los bienes muebles de mi
propiedad.
Pretensin accesoria: Se ordene la inmediata devolucin de los bienes ilegtimamente embargados.
DEMANDADO
Municipalidad de Miraflores(.) , a quien deber notificrsele a travs
de su ProcuradvriaPblica sito en: Av. Larco 352-Miraflores-Lima.
e)
Los datos aqu consignados son ficticios, el ejemplo es un caso cierto, solo ha variado los
datos para guardar la teserva y confidencialidad de las partes involucradas'
490
Comentario Exegtico a la Leg que regulo el Proceso Contencioso Administratiuo
FUNDAMENTOS:
Primero.- El recurrente es propietario del inmueble sito en Calle Esperanza 152 Miraflores; quien lo adquiri de su Anterior Propietario Yeny Betsabe Menendez Sedano, desde el 14 de mayo de12009,
conforme se aprecia de la escrirura pblica efectuada en la Notaria
Rosalinda Acevedo e inscrita en Registros Pblicos con fecha 11 de
junio del mismo ao.
Debo precisar que, efectuadala transferencia de propiedad, proced
a inscribirlo en la municipalidad con fecha 20 de julio del2009, afn
de que apartb de la fecha los pagos de arbitrios e impuestos prediales sean asumidos por el nuevo propietario.
Segundo. - En el mes de octubre det 2009 , lleg a la casa una notificacin sealando que el anterior propietario tena un adeudo municipal por 5/30,000 y que se le conceda siete das para que cumpla
con pagar bajo apercibimiento de proceder a la ejecuci6n forzada.
Al recibir tal documentacin, proced a poner a conocimiento del

propietario anterior quien manifest que ya habia solucionado ese
problema, pero que no habra ningn problema conmigo porque a
quien persiguen es a 1.
Tercero.- Con fecha 02 de noviembre del 2009, vinieron a mi casa
ftes personas identificndose como personal de la Municipalidad y
un efectivo policial para manifestar que tena una orden de embargo
en forma de secuesffo conservativo, lo cual no entend y los hice pasar para explicarle que haba un error y que yo era el actual propietario conforme se aprecia de los documentos notariales y registrales.
Cuarto.- En se momento me solicitaron facturas que acrediten que

los bienes de dicho inmueble no era del ex propietario, 1o cual no
tenia ala mano porque nadie tiene de todos sus pertenencias as que
procedieron a embargar los bienes de mi inmueble, levantando un
acta al respecto.
491
Lissett Loretta Monzn Va_lencia de Echevarra
Quinto.- Por ms que manifest que habia una confusin y que no

tenan que hacer eso, los representantes del Municipio alegaron que
se haban vencido todos los plazos otorgados para eI pagoi insist
que yo no eta la persona y la municipalidad replic que esa direccin haba sido otorgada por el propietario en el proceso de ejecucin coactiva; y que las obligaciones contrada son anteriores a la
transferencia de propiedad.
Sexto.- En ese orden de ideas, demostrando que la Autoridad Administrativa ha actuado arbitrariamente embargndolo los bienes
de mi propiedad, solicito que se ordene el inmediato cese de la actuacin material, se ordene devolver en el mismo estado los bienes
embargados.
AGOTAMIENTO DE LA VA AOVTTUSTRATIVA
Con fecha 03 de noviembre de|2009, presente una carta al Alcalde,
impugnando el acto material y ala vez solicitando la devolucin de
mis pertenencias; sin embargo, no he tenido respuesta alguna.
VIA PROCEDIMENTAL
Proceso Urgente
Requisitos
1.
Inters Tutelable cierto y manifiesto

1.1 Con el acta de embargo y la ficha registral se puede evidenciar que se ha transgredido mi derecho fundamental a la
garantia de la propiedad; asimismo, la ejecucin ha prosperado en contra de una persona no obligada.
1.2 No soy aval ni garante de ninguna obligacin del deudor, sin
embargo, se ha procedido en mi contra.
2. Necesidad Tmpostergable de tutela
2.1Hace ms de un mes que he sido arbitrariay abusivamente
embargado y la Autoridad Municipal ni siquiera me ha 11amado para reconocer su error.
492
Comentano Exegtico a la Ley que regula eI Proceso Contencioso Administratiuo
2.2 Los bienes muebles que se han embargado en mi domicilio

es parte no solo del ornato sino tambin de las comodidades
que se hacen necesaria vivir (vase acta donde se consigna
los bienes)
2.3 La propiedad es una garantia constitucional y un derecho

fundamental porque Tengo es hijos que necesitan tener su
casa nuevamente acondicionada.
3.
Unica via eftcaz parala tutela del derecho invocado.

3.1 El control jurdico de las acfuaciones pblicas solo se ejerce por Iavia constifucional y la contenciosa administrativa,
en tal virtud, siendo que 1o efecruado y demandado es una
actuacin administrativa en ejercicio de funciones ya materializado, no calza como residual.
3.2 No puede ser atendido por lavia especial porque se trata de
una actuacin que no puede esperar los plazos de un proceso ordinario, porque tengo el derecho de propiedad directamente lesionado.
FUNDAMENTAC IN JURDICA
Constirucin Poltica del Per, Derecho a la propiedad, rgualdad,
defensa y derechos y principios de la Administracin Pblica, Accin Contencioso Administrativo.
D:013-2008-JUS; Art. 01", Art. 26".
Ley 27444.
Ley Orgnica de Municipalidades
MEDIOS PROBATORTOS:
1.
2.
3.
4.
5.
Escritura Publica de fecha 14 de mayo del2009 .

Partda Registral N' 123654789 del Registro de Propiedad
Carta requiriendo la devolucin de bienes embargados.
Copia del acta de Ernbargo, de fecha 02 de noviembre del 2009.
Constancia policial, con el cual se demuestra que la diligencia se llev a cabo.
493
6.
Facturas que demuestran que soy propietario de los bienes

embargados.
POR TANTO:
A Ud. Seor Juez pido admitir a trmite este proceso contencioso
administrativo en via de proceso urgente y ordenar en el mas breve
plazo el cese de la actuacin material y con ello la devolucin de
mis pertenencias ettbargadas indebidamente en el mismo estado de
conservacin.
OTROSI DIGO: Como anexo adjunto los siguientes documentos.

l.a Fotocopia del DNI del recurrente.
1.b Escritura Publica de fecha 14 de mayo del2009.
1.c Partida Registral N" 123654789 del Registro de Propiedad
1.d Copia delaeade Embargo, de fecha 02 de noviembre del 2009.
l.e Constancia policial, con el cual se demuestra que la diligencia se llev a cabo.
1.f Carta requiriendo la devolucin de bienes embargados.
1.g Facturas que demuestran que soy propietario de los bienes
embargados.
1.h Arancel judicial por notificacin.
1.i Arancel judicial por ofrecimiento de pruebas.
Copia de demanda y anexos
1j
SEGUNDO OTROS OIGO: De conformidad con 1o previsto por

el art. 80' del Cdigo Procesal Civil, otorgo al letrado que autoriza
Dr. JESS MARTEZ LLVAREZ,las facultades de representacin a que se refiere el art. 74" del mismo cdigo, declarando como
Lima,
ABOGADO
(Nombre- Nro de Registro y firma)
494
15 diciembre del2009
DEMANDANTE
(Nombre y DNI)
MODELO DE SENTENCIA ESTIMATORIA

PODER JUDICIAL
CORTE SUPERIOR DE ruSTICIA DE
LIMA
QUTNTO IUZG ADO TRANSTTORTO CONTENCTOSO
ADMINISTRATIVO
EXPEDIENTE
DEMANDANTE
DEMANDADO
MATERIA
SECRETARIO
lr3s5-2007
Beaviz Povedano Zrate
Ministerio de Salud
Impugnacin de Resolucin Administrativa
Augusto Porturas Alvarado
OLUCIN TVIIERO ONCE

Lima, 05 de abril del2010
RES
SENTENCIA(-)
Se procede a resolver el presente proceso
judicial seguido por
Bea-
triz Povedano Zrate contra el Ministerio de Salud sobre Impugnacin de Resolucin Administrativa. Para dicho fin se ha procedido
a analizar los argumentos vertidos por las partes, el expediente administrativo y el dictamen fiscal; asimismo, se ha verificado que durante el proceso judicial se haya dado cumplimiento a las reglas del
proceso contencioso administrativo y se ha brindado las garantas
del debido proceso.
ASUNTO:
La demandante ha formulado las siguientes pretensiones:
e)
Los nombes son ficticios, los hechos son reales.
495
a.
b.
c.
Que se declare la nulidad de la Resolucin Directoral N'6342006-HGH.RSHO.D.E. de fecha 14 de agosto del2006,yIa

Resolucin Directoral N'890-DG-DISA-III-L-2006, 12 de
octubre de|2006.
Que se le reconozca que tiene derecho a percibir el pago
de la Bonificacin Especial establecida en el artculo 2 del
Decreto de Urgencia No 037-94.
Que se ordene el pago de los reintegros de la precitada Bonificacin Especial con retroactividad al 1 de julio de 1994,
incluida la deduccin de 1o percibido por aplicacin del Decreto Supremo No 019-94-PCM.
I
EXPOSICTN ON LOS HECHOS
1.
De los argumentos de la demandante
1.1
La demandante refiere que, con fecha 2I dejulio de 1994,

se promulg el Decreto de Urgencia N" 037-94, que dispuso otorgar una bonificacin especial, de acuerdo a los
diferentes grupos ocupacionales y nivel remunerativo, a los
trabajadores de la Administracin Pblica, comprendidos
en los niveles F1, F2; los grupos Profesionales, Tcnicos y
Auxiliares, as como al personal comprendido en la Escala
11 del Decreto supremo N"037-94-PCM, que desempean
cargos Directivos o Jefarurales, conforme al anexo que forma parte del mencionado dispositivo legal.
t.2 Seala que, a pesar de haber solicitado a la entidad demandada Ministerio de Salud, que cumpla con abonar la Bonificacin Especial dispuesta por el Decreto de Urgencia
N' 037-94 porque le corresponde al encontrarse en el Nivel remunerativo STA, su pedido ha sido rechazado, por
lo cual present recurso de apeiacin, el cual tambin fue
496
Comentaro Exegtico a Ia Leg que regula el Proceso Contenaoso Administratiuo
rechazado; por lo tanto, recurre aI rganojurisdiccional en

busca de tutela jurisdiccional efectiva.
1.3
Como argumento de su defensa invoca, la Sentencia del

Tribunal Constitucional No 26I6-2004-ACITC, mediante la cual se dispuso apartarse de los precedentes emitidos
con anterioridad respecto de la Bonificacin dispuesta al
amparo del Decreto de Urgencia No 037-94 procediendo
a unificar su criterio, estableciendo a quienes corresponde,
y a quienes no, dicho beneficio, siendo sus fundamentos de
observancia obligatora; razn por la cual, el demandante,
solicita se le otorgue dicha Bonificacin Especial establecida en el Decreto de Urgencia03T-94 y los reintegros devengados dejados de percibir a partt de julio de 1994.
2.
De los argumentos de la entidad demandada
2.1
El Procurador Pblico del Ministerio de Salud, contest

la demanda argumentando que, la pretensin demandada
no resulta procedente, toda vez que en la sentencia recada en el Expediente N" 2616-2004-ACITC, de fecha 12 de
setiembre del 2005, el Pleno del Tribunal Constitucional
unifico su criterio estableciendo a quienes corresponde, y a
quienes no, la bonificacin especial otorgada por el Decreto de Urgencia N" 037-94.
2.2
En ese sentido refiere que, el personal asistencial, administrativo y los escalafonados estn exptesamente excluidos
del Decreto de Urgencia No037-94; no obstante los admi
nistrativos que tengan el nivel F-3 hacia adelante y ostenten cargos directivos o jefaturales corresponde dicha bonificacin, toda vez que estn comprendidos en la Escala
11 del Decreto Supremo N'051-91 PCM, conforme se ha
establecido en la sentencia mencionada precedentemente.
2.3
Asimismo, seala que la demandante, alavigencia del Decreto Supremo No037-94, oslentaba el cargo de Inspector
497
Sanitario II, con Nivel TA del Sector Salud, encontrndose

ubicado en la Escala 10, y que por ello no resultara aplicable el dispositivo legal mencionado, por 10 cual precisa que
la demanda debe ser desamparada.
II
FT]NDAMENTOS Y ANLISIS JURDICO
4.
Planteamiento del Problema
4.7
Determinar si la demandante le corresponde percibir la bonificacin especial contemplada en el Decreto de Urgencia
N" 037-94.
4.1.1De ser el caso, determinar si le corresponde percibir reintegros, correspondientes, por la indebida aplicacin de la
bonificacin especial establecida por elD. S. 019-94-PCM.
5.
NormatividadAplicable
5.1 Constitucin Poltica del Per.

5.2 Ley 27584 Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.
5.3 Ley 7444,Ley de Procedimientos Administrativo

5.4 Decreto Supremo N' 19-94-PCM.
5.5 Decreto de Urgencia No 37-94.
5.6 Decreto Supremo 051-91-PCM
General.
6.
De la Finalilat del Proceso Contenbiese d{tninistrativo
6.I
El artculo 1' de la Ley 27584, Ley que regula el Proceso

Contencioso Administrativo, de conformidad con eI art498
,/
comentaro Exegtico o Ia Leg Ele rewla el Proceso contencioso Administratiuo
culo 148o de la constirucin Poltica del Per, establece que

este proceso tiene por finalidad el control jurdico por el
Poder Judicial de las actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela
de los derechos e intereses de los administrados.
6.2. Debe entenderse al Proceso Contencioso Administrativo

como el instrumento a travs del cual los particulares pueden, en ejercicio de su derecho de accin, solicitar futela
jurisdiccional efectiva frente a una situacin jurdica que
alega le ha sido vulnerada o que est siendo amenazada
como resultado de una actuacin de la Administracin Pblica; mxime si dicho conuol no solo se restringe a verificarla legalidad del acto o resolucin administrativa que se
impugna; sino adems a brindar una efectiva tutela jurdica
a los justiciables.
7.
De la Normatividad Aplicala al caso concreto
7.1
El Decreto Supremo N" 19-94-PCM, en el artculo uno,

dispuso otorgar una Bonificacin Especial a partt del 1 de
abril de 1994,
a los
profesionales de la Salud y Docentes de
la canera del Magisterio Nacional de la Administracin

Pblica, as como a los trabajadores asistenciales y admi
nistrativos de los Ministerio de Salud y Educacin y sus
Instituciones Pblicas Descentr alizadas, Sociedad de Beneficencia Pblica, Unin de Obras de Asistenta Social y
de Programas de Salud y Educacin de los Gobiernos Regionales, del nivel I al VI; asimismo, en su artculo 2" trtzo
extensivo dicha Bonificacin a los pensionistas y cesantes
comprendidos en laLey N" 23495.
7.2 Mediante Decreto de Urgencia N" 37 -94 de fecha 1 1 de julio de mt1, 1994, se estableci otorgar a parttr del 1 de julio
de 7994, una Bonificacin Especial a los servidores activos
y cesantes, de la Administracin Pblica ubicados en los
niveles F-2,F-I, Profesionales, Tcnicos y Auxiliares, as
499
como al personal comprendido en la Escala N' 11 del Decreto Supremo 051-91-PCM, que desempean cargos Directivos o Jefaturales, de conformidad a los montos sealados
en el anexo que forma parte del mismo dispositivo legal.
8.
Del precedente vinculante establecido, para la aplicacin

de la Bonificacin Especial contemplada, en el Decreto
de Urgencla037-94.
8.1
El Tribunal Constitucional, mediante sentencia recada en

el expediente N" 2616-2004-ACITC, procedi a unificar
su criterio, con carcter vinculante, respecto de la bonificacin establecida mediante Decreto Supremo N" 019-94PCM y Decreto de Urgencia N" 037-94, sealando en su
fundamento dcimo, a qu servidores les corresponderan
tales beneficios.
8.2
En dicha resolucin precis que, la bonificacin decretada

en el ltimo Decreto de Urgencia 037-94, es aplicable para
1os siguientes servidores:
a)
Quienes se encuentran en los niveles remunerativos

F-1 y F-2 en la escala N' 1;
b)
Quienes ocupen el nivel remunerativo incluido en la

categora del grupo ocupacional de los Profesionales,
es decir, los comprendidos en la Escala N" 7;
c)

categora del grupo ocupacional de los Tcnicos, es
decir, los comprendidos en la Escala N" 8;
d)

categoria del grupo ocupacional de los auxiliares, es
decir, los comprendidos en la Escala N' 9; y
e)
Quienes ocupen el nivel remunerativo en la Escala

11, siempre que desempeen cargos directivos o jefaturales del nivel F-3 a F-8, segn anexo del Decreto de
Urgencia N'037-94
500
comentario Exegtico a la Leg que regula eI Proceso contencioso Ad-ministratiuo
8.3
En sa misma lnea de ideas, en el fundamento duodcimo,

seal que tales beneficios corresponde a:
"Los servidores pblicos ubicados en los grupos ocupacionales de los tcnicos y auxiliares, distintos del Sector
Salud, en razn de que los servidores administrativos de
dicho sector se encuentran escalafonados y pertenecen a
escala distinta, como es la Escala N" 10".
8.4
Con posterioridad, el Tribunal Constitucional precisando

lo expuesto en el citado precedente vinculante, a ffavs de
la sentenciarecaida en el expediente N" 2288-2007-PCITC
de fecha 4 de setiembre del 2008, seal lo siguiente:
"En caso que los servidores administrativos del Sector Salud ubicados en los grupos ocupacionales de los tcnicos y
auxiliares no se encuentren en la Escala 10les corresponde
percibir la Bonificacin Especial otorgada por el Decreto
de Urgencia N" 037-94".
Es decir que, la exclusin sealada en el precedente vinculante, solo se aplica siempre y cuando dichos trabajadores
se encuentren escalafonados, contrario sensu, sino son escalafonados si les corresponder Ia citada bonificacin.
9.
De los documentos que revelan Ia escala laboral de la demandante
9.1
A travs del lnforme N" 666-2006-ORP/MINSA de fecha

4 de diciembre del 2006, expedido por el Director de Remuneracin y Pensiones del Ministerio de Salud, se comunic al Congreso de la Repblica, que slo existen dez
personas escalafonadas a nivel nacional.
9.2
Mediante Ofi cio N" 27 67 -20 0 8 -O GGRH-OARH /MINSA

de fecha 14 de noviembre del 2008, emitido por el Director
General de la Oficina General de Gestin de Recursos Humanos del Ministerio de Salud, se inform a ste Jvzgado
501
los nombres de los diez nicos servidores activos y pensionistas escalafonados.

9.3
En dicho informe no aparece el nombre de la demandante;

con 10 cual queda demostrado que no es personal escalafonado del Ministerio de Salud; porque no se encuentra
comprendida en la Escala 10 del Decreto Supremo N" 05191-PCM.
9.4 De las Copias de las boletas de pago , de la Resolucin

Directoral N'602-2006-HGH.RSHO.D.E y la Resolucin
Directoral N'860-DG-DISA-III-L-2006, se advierte que la
demandante, era servidora cesante del Ministerio de Salud, con cargo de Inspector Sanitario II, Nivel STA (Servidor Tcnico A).
9.5
Efectuando la verificacin en las escalas, resulta que la demandante se encontraba comprendido dentro de la Escala
8: Tcnicos, segn el Decreto Supremo N" 051-91-PCM.
9.6
De dicha boleta tambin se advierte que el demandante

viene percibiendo la bonificacin establecida en el Decreto
Supremo N" 019-94-PCM.
9.7
Siendo as, al haberse estado otorgando al demandante,la

Bonificacin Especial establecida en el Decreto Supremo
N" 019-94-PCM, cuando no le corresponda, resulta pertinente rcalizar la deduccin correspondiente de la suma
abonada por su indebida aplicacin; por ende reintegrar
las sumas que han dejado de percibir, ms los intereses legales correspondientes; cantidad que deber determinarse
previa liquidacin.
10.
Conclusiones
10.1 De conformidad con lo sealado en el punto 9, y absolviendo el problema planteado en el punto 4.1, se determina
que a la demandante s le corresponde percibir la bonifica-
cin especial contemplada en el Decreto de Urgencia No

037-94.
10.2 Siendo as, absolviendo el punto 4.I.7, conforme lo establecido en el punto 9.3 y 9.4 supra, se determina que, a
la demandante s le corresponde percibir los reintegos de
las bonificaciones dejadas de percibir; previa deduccin de
1o indebidamente recibido en aplicacin Decreto Supremo
N" 019-94-PCM.
11. Finalmente es necesario
precisar que los argumentos vertidos por las partes y no expuestos en la presente resolucin
no enervan los fundamentos glosados ni la conviccin formada en la presente resolucin, por 1o que su pronunciamiento deviene en innecesario.
En tal virtud, apreciando los hechos con adecuado razonamiento judicial sujeto a derecho y ala normatividad aplicable,
impartiendo justicia a nombre de la Nacin, se resuelve:
Itr
FALLO
1.
Declarar FUNDADA la demanda.
2.
Ministerio de Salud cumpla con emitir resolucin otorgando a Beatiz Povedano Zrate, en el cargo
de Inspector de Sanidad II, Grupo Ocupacional Tcnico,
Nivel Remunerativo STA (Servidor Tcnico A), la Bonificacin Especial establecida en el Decreto de Urgencia No
037-94, en el monto correspondiente, con retroactividad al
Se ordena al
01 de
3.
julio de 7994.
Ministerio de Salud, cumpla con pagar a la

demandante los reintegros que correspondan con deduccin de lo abonado por la indebida aplicacin del Decreto
Supremo N" 019-94-PCM.
Se ordena al
503
4.
Se dispone que el presente mandato sea cumplido dentro

del plazo de quince das contados desde la notificacin de
la presente resolucin.
5.
Se ordena que, cumplido o vencido sea el plazo establecido, la entidad demandada deber informar, el cabal cumplimiento de 1o ordenado asi como el nombre completo y
cargo del funcionario encargado de ejecutarlo a fin de proceder acorde con 1o establecido en el artculo 41" del Texto
nico Ordenado de la Ley 27584; sin perjuicio de poner
a conocimiento del Ministerio Pblico para el inicio del
proceso Penal correspondiente en caso de incumplimiento.
6.
Notificndose a las partes y al Ministerio Pblico.
7.
Se dispone que consentida o ejecutoriada sea la presente

resolucin se remita los autos al archivo definitivo.
504
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Mejoramiento de los Servicios de Justicia, en Biblioteca Digi
tal PMSJ, Archivo, Presentaciones-Ponencias.
http / / pmsj org. pe /n web / html / index. php
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PEYRANq JORGE. Reformulacin
de la Teora de las Medidas Cautelares: Tutela de Urgencia. Medidas Austosatisfactorias. Ponencia realizada con motivo del XIX Congreso Nacional de Derecho Procesal celebrado en Corrientes-Argentina
del 6 al 8 de agosto de 7997 . En "El Derecho Procesal en el
Umbral del Tercer Milenio", Tomo 1, Corrientes,1997.
517
',
Este libro se termin de imprimir

en los talleres grficos de Editorial San Marcos situados en
Av. Las Lomas 1600. tJrb. Mangomarca, S,J.[-., Lima, Per

RrJC 10090984344
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Loretta

a la Ley que Regula el Proceso

Doctorado en Derecho en la misma casa

sitorio Contencioso Administrativo de la Corte

rio y Fiscal, Aduanero,

curso "Derecho Procesal Admlnistrativo" y del

Autora del Libro: "La

toria en el Proceso Contencioso Administrativo"

a la Administracin Pblica. Ponente y asistente de diversas conferencias y seminarios

Lissett Loretta Monzn Valencia de Echevarra

Comentario Exegtico a la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo

Lissett Loretta Monzn Valencia de Echevarria

Editora y Distribuidora Ediciones Legales E.I.R.L.

-mail: ventas@edicio neslegales. org

www. edicioneslegales. org

Primera ecin: Enero 2011

Hecho el depsito legal en la Biblioteca Nacional del Peru

Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra

Rocio, Mariel, Hildebrando

Modelos procesales adoptados en el Per para el tratamiento del proceso

2.1. Modelo de Jurisdiccin Objetiva, de Revisin o Nulidad

Principio de favorecimiento al proceso

Objeto del proceso

Articulo 3. Exclusividad del proceso contencioso administrativo ................. ..

Artculo 6. Acumulacin de pretensiones .........

Articulo 8. Caso especial de acumulacin

Artculo 9. Facultades del rgano Jurisdiccional

Lissett Loretta Monzn Valencia de Echevara

Sujetos del proceso

Artculo 10. Competencia territorial

Partes ilel proceso

Articulo 13. Legitimidadpara obrar activa

18. Modificacin y ampliacin de la

20. Agotamiento de la via administrativa

III: Meilios probatorios

Articulo 30. Actividad probatoria

Comentano Exegtico a la Leg que regulo elProceso Contencioso Administrotiuo

Artculo 33. Carga

Artculo 34. Obligacin de colaboracin por parte de la administracin

Artculo 35. Recursos

Articulo 38. Oportunidad .............

42. Conclusin anticipada del

Lissett Loretta Monzn Valencia de Echevarra

Flujograma del procedimiento especial .................

Cdigo Procesal Civil

Ley de Procedimiento Administrativo General

Proceso Contencioso Adminisativo

Sentencia del Tribunal Constitucional

Texto Unico Ordenado de la Ley que regula el Proceso

Texto nico Ordenado de la Ley que regula el

Decreto Supremo N" 013-2008-ruS

De conformidad con lo establecido en el artculo 118" inciso 8) de nuestra Constitucin

Atculo l.- Objeto

Lissett Loretta Monzn Valencia de Echevarra

Artculo 2.- Aplicacin ilel Decreto Legislativo

Artculo 3.- Refrendo

ALAN GARCA PREZ

ROSARIO DEL PILAR FERNNDEZ FIGUEROA

El presente trabajo tiene por finalidad exponer algunas

La motivacin que impuls a realzar este material, se sustent

Inicialmente el proceso contencioso administrativo se regulaba

Lissett Loretta Monzn Valencia de Echevara

del Juez e inclusive permite, que el juzgador pueda ir ms a dela

Por otro lado, es pertinente mencionar que, a pesar de que la