LA POLITICA COMUN DE INMIGRACION Y ASILO EN LA UNION EUROPEA

ngel G. CHUECA SANCHO

www.unizar.es/departamentos/derecho_publico/tercer_ciclo/Unidad6.htm
5. EL RGIMEN DEL ASILO.
Examinemos ahora la cuestin o rgimen del asilo; para ello, partiendo del TCE, nos centraremos en tres aspectos: Las
previsiones generales, el Estado responsable de examinar una solicitud de asilo y la creacin del sistema Eurodac de control
dactilar de los demandantes de asilo y de los inmigrantes clandestinos.
a) Las previsiones generales.
Hablamos del asilo territorial, no del asilo diplomtico que es en realidad una institucin jurdica latinoamericana, ya examinada
en otra Unidad. El asilo implica en todo caso la acogida de extranjeros que un Estado hace en su territorio para protegerles de
situaciones que ponen en peligro su propia supervivencia y/o el respeto a sus derechos humanos fundamentales. Dicha acogida
puede realizarse por la va especfica de la atribucin al extranjero de la condicin de "refugiado" segn la Convencin de
Ginebra de 1951 o por la va genrica de la simple acogida humanitaria
En sentido estricto, pues, el asilo (territorial) es la acogida protectora que un Estado hace de extranjeros en su territorio de
acuerdo con la Convencin de Ginebra de 1951 y su Protocolo de 1967. Estos instrumentos vinculan a todos los Estados
miembros de la Unin Europea y su aplicacin en la Comunidad Europea junto con de la "otros tratados pertinentes" est prevista
especficamente por el TA.
En el actual Derecho de la UE hay que incluir las previsiones del Convenio de Dubln de 1990 y las de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la UE, incorporada como la Parte II del Tratado por el que se establece una Constitucin para Europa.
En los ltimos aos la UE ha establecido el marco general y ha dado el impulso poltico para que sean cumplidas las previsiones
de del Convenio de Dubln.
Algunas disposiciones adoptadas y muchas propuestas realizadas respondieron en su primera poca a ciertas lneas generales
de la que podramos denominar primera versin de un sistema comn de asilo de la Unin Europea1[27]. El Convenio de Dubln
de 15 de junio de 1990 regula la "determinacin del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en
los Estados miembros de las Comunidades Europeas". Este Convenio obliga a todos los Estados miembros de la UE y ciertas
decisiones del Consejo han desarrollado disposiciones complementarias para dar mayor eficacia a sus disposiciones.
Su adopcin priv de vigencia a algunas normas del Convenio de aplicacin del Acuerdo de Schengen de 1990; tales normas
no han sido por tanto integradas en la UE puesto que no fueron consideradas como parte del acervo Schengen.
La actual regulacin se funda en la primaca de la Convencin de Ginebra de 1951 y de las normas internacionales pertinentes,
universales o regionales, que protegen los derechos humanos. Entre tales normas sobresalen el principio de "no devolucin", el
de no discriminacin en la titularidad y goce de los derechos humanos, el de proteccin de los "datos personales", el de equidad
procesal, etc.
Junto a ellos, se recogen otros principios especficos del mbito del asilo como son el de la asignacin obligatoria a un concreto
Estado de la responsabilidad del examen de una solicitud de asilo presentada ante un Estado de la Unin, el de determinacin
especfica de las categoras de los excluidos de la proteccin del "asilo, el de la institucionalizacin de procedimientos para
distribuir de modo equitativo, entre los Estados miembros, las cargas econmicas y sociales de la "acogida protectora", el
principio que otorga el beneficio de la duda al solicitante de asilo de buena fe y el principio de integracin progresiva en la
sociedad de acogida y de equiparacin a la condicin de los "nacionales" de los residentes extranjeros de larga duracin.
Por su parte la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea, antes citada, determina ya la prctica
comunitaria, legislativa y jurisprudencial, e incluso la jurisprudencia estatal. Su artculo II-78 (titulado precisamente Derecho de
asilo) establece: " Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convencin de Ginebra de 28 de julio
de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados y de conformidad con el Tratado Constitutivo
de la Comunidad Europea". Como se ha apuntado, la normativa comunitaria se inspira en un principio de proteccin adecuada al
grado de vulnerabilidad de las personas solicitantes o recipiendarias del asilo o de alguna forma de proteccin subsidiaria. As,
los nios, las mujeres y otros colectivos vulnerables reciben una proteccin especfica; a todos ellos se les agrupa a veces bajo la
categora de "personas necesitadas de proteccin especial".
La normativa comunitaria est destinada a la proteccin de extranjeros en sentido estricto, o sea de quienes no son ciudadanos
de la UE. Expresamente, en diferentes instrumentos, se deja de modo reiterado fuera de ella a los "ciudadanos europeos", por
ms que el Protocolo n 27 anejo al TCE (adoptado en msterdam) sobre "asilo a nacionales de los Estados miembros dentro de
la Unin Europea" admita esa posibilidad dentro de lmites ciertamente estrictos.
Esta normativa debe respetar los principios del Derecho de la UE, destacadamente los principios de proporcionalidad y
subsidiariedad; el de subsidiariedad presenta una relevancia especial e implica que, en las materias en las que sea competente
la UE pero tal competencia no sea exclusiva (como sucede con inmigracin y asilo, competencia compartida con los Estados
miembros) la Unin solamente actuar en la medida en que los objetivos de los tratados no puedan ser alcanzados
suficientemente por los Estados miembros y, por tanto (por la dimensin de la accin o los efectos de la misma), tales objetivos
puedan lograrse mejor a nivel de la Unin (art. 5 TCE). Por muchas de las normas de la UE en asilo y refugio en principio
contienen slo "normas mnimas".
El derecho actual podemos resumirlo en los siguientes apartados:
-El estatuto de los "solicitantes de asilo: En este terreno existe la Directiva por la que se aprueban las normas mnimas para la
acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros2[28]
-El estatuto propio del "refugiado" en sentido estricto, persona que tiene derecho a recibir y recibe asilo de acuerdo con las
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disposiciones de la Convencin de Ginebra de 1951.

-El estatuto de las personas que si bien no cumplen los requisitos del "refugiado" (o no son "elegidos" como tales), reciben una
forma de "proteccin subsidiaria". La tendencia de la normativa comunitaria es la de asimilar el contenido de los dos ltimos
estatutos, aunque se diferencien entre s en cuanto a que el primero es en principio definitivo mientras que el segundo es
temporal, por lo menos en su primer otorgamiento
-Por ltimo, el estatuto o condicin jurdica de los extranjeros "protegidos temporalmente" 3[29]. Y como una clase de stas "las
vctimas de la ayuda a la inmigracin ilegal o de la trata de seres humanos que cooperen con las autoridades competentes" 4[30]
Podramos decir as que el Derecho Comunitario parecera estar aceptando una nocin amplia de refugiado aunque
mantenga la primaca ltima de la Convencin de Ginebra. En cualquier caso, la posibilidad de otros estatutos "humanitarios"
que otorguen por su cuenta los Estados queda lgicamente salvaguardada.
De otra parte el esfuerzo armonizador de la UE tiene un campo privilegiado en la regulacin de los procedimientos estatales para
otorgar un estatuto protector, denegarlo o revocarlo. La tendencia que se apunta es la de impulsar el establecimiento de normas
unificadas sobre procedimientos para conceder o retirar el estatuto de "refugiado" (de la Convencin de Ginebra); pero queda a
los Estados miembros la libertad de extender su aplicacin a la decisin de solicitudes de cualquier otro tipo de proteccin. En
los procedimientos unificados se diferencia uno "de admisibilidad de la solicitud" y otros "sustantivos" para decidir sobre el fondo;
a su vez se dividen en un "procedimiento ordinario" y un "procedimiento acelerado, de establecimiento facultativo, para tramitar
las solicitudes de las que se sospeche que son "manifiestamente infundadas" (por ejemplo por provenir el solicitante de un "pas
de origen seguro").
Adems, la estrecha vinculacin entre la regulacin de la inmigracin y la relativa al asilo y refugio produce mbitos de
interferencia normativa muy caractersticos. Ello sucede sobre todo en el terreno de la proteccin de la unidad familiar, donde
se ha adoptado la Directiva 2003/86/CE del Consejo, de 22 de Septiembre de 2003, sobre el derecho a la reagrupacin
familiar5[31]; desde luego la Directiva slo beneficia a quienes residan legalmente en territorio de un Estado miembro, el
reagrupante tenga un permiso de residencia igual o superior a un ao y tenga una perspectiva fundada de obtener un derecho a
la residencia permanente, como seala el art. 3.
Conviene recordar asimismo que la procedencia "exterior" de los inmigrantes y de los "solicitantes de asilo" exige formas de
cooperacin con los pases de origen, aspecto examinado al hablar del Derecho al Desarrollo y completado en la Unidad relativa
a Inmigracin y tratados internacionales celebrados por la UE.
El desarrollo de la dimensin regional europea del asilo y refugio debe servir para que se concreten en la prctica importantes
normas y estndares que interrelacionen la regulacin de la inmigracin con la ms especfica del asilo y refugio y ambas con las
ms general de la proteccin de los derechos humanos a las que estn naturalmente atentas determinadas Organizaciones No
Gubernamentales y el propio Parlamento Europeo como rgano de representacin popular directa. La colaboracin entre
ACNUR y la UE es pues vital en toda esta materia y est de hecho prevista por una declaracin adoptada en msterdam 6[32].
Un sistema europeo de asilo, dotado de credibilidad, que d soluciones duraderas a los desplazamientos internacionales de
poblacin hacia Europa, en particular los originados por "persecucin" o por catstrofes o crisis humanitarias, guerras civiles etc.
evitara movimientos secundarios de poblaciones, grupos y personas (con la inseguridad que ello conlleva), reforzara la cohesin
econmica y social dentro de la Unin, enriquecera las culturas europeas con aportaciones externas y, en definitiva, contribuira
al reforzamiento de la Comunidad Internacional en bsqueda de un orden ms justo.
Recientemente han ocurrido hechos de enorme importancia que han significado un retroceso en las tendencias humanitarias y
progresistas que parecan inspirar la incipiente legislacin europea en materia de asilo. Los atentados terroristas del 11 de
septiembre de 2001 en Washington y Nueva York han provocado la aparicin de una serie de polticas, internas e internacionales,
encabezadas por Estados Unidos de Norteamrica, dirigidas a luchar globalmente contra el terrorismo, que han significado la
imposicin de limitaciones serias a derechos humanos bsicos (particularmente los de los "extranjeros sospechosos") y,
ciertamente, tendencias restrictivas en la proteccin del derecho a solicitar asilo y al otorgamiento de acogida protectora en
general y de refugio en particular.
En Europa el cambio de gobiernos estatales hacia tendencias menos progresistas ha significado la adopcin de leyes internas
restrictivas en materia de inmigracin y asilo. Un ejemplo importante (aunque no el nico) es el constituido por la Ley danesa
sobre la inmigracin (L 152) adoptada por el Parlamento de Dinamarca el 31 de mayo de 2002. Dicha Ley prev la supresin del
estatuto de refugiado para toda una serie de solicitantes, limitndola a los protegidos por convenciones internacionales. Adems,
la Ley limita la reagrupacin familiar cuando uno de los miembros de la familia no sea nacional de un pas miembro de la Unin
Europea : antes de la edad de 24 aos el matrimonio con un extranjero, sin ser prohibido, va a estar sometido a medidas que
dificultarn grandemente su realizacin y la vida en comn de la pareja en territorio de Dinamarca7[33].
Todo ello conduce desgraciadamente a posiciones ideolgicas, polticas y jurdicas cercanas a la xenofobia; en concreto, directa
o indirectamente se fomenta una islamofobia que puede provocar los mayores problemas sociales y que no respeta los derechos
humanos de las personas afectadas por esa conducta.
b) El Estado responsable de examinar una solicitud de asilo.
El Convenio de Dubln, en su art. 3 sealaba ya que los Estados miembros de la UE se comprometen a que sea examinada
toda solicitud de asilo presentada por un extranjero a cualquiera de ellos, ya sea en la frontera ya en su territorio. Pues bien,
segn el art. 3, en su prrafo 2, la solicitud era examinada por un solo Estado miembro.
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El Convenio de Dubln ha sido sustituido por el Reglamento (CE) 343/2003, del Consejo, por el que se establecen los criterios y
mecanismos de determinacin del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los
Estados miembros por un nacional de un tercer pas 8[34]. El principal criterio sobre el que gira el Reglamento es el establecido
en el Convenio de Dubln, o sea que el Estado responsable de examinar la solicitud de asilo es el que haya tenido mayor
protagonismo en la entrada o la residencia del solicitante En esta propuesta la Comisin introduce otros criterios como la
unidad familiar.
Por qu existe tanto inters en saber el Estado obligado a examinar la solicitud? Desde luego por las obligaciones que asume.
Estas obligaciones pueden resumirse en las cinco siguientes:
1 El Estado responsable de la solicitud de asilo debe hacerse cargo de la persona solicitante
2 El mismo Estado debe examinar la solicitud del asilo, atendiendo a su derecho interno ya las obligaciones internacionalmente
asumidas por l.
3 Ese Estado debe readmitir o acoger de nuevo al solicitante de asilo que en el momento de la tramitacin de su solicitud- se
halle de forma irregular en territorio de otro Estado.
4 Ese Estado debe acoger de nuevo a un solicitante de asilo, cuando ste haya retirado su solicitud de asilo y la haya formulado
en otro Estado de la UE
5 Finalmente debe acoger de nuevo al solicitante cuya solicitud se haya rechazado y que se halle de forma irregular en otro
Estado miembro.
c) El sistema Eurodac o el control dactilar de los solicitantes de asilo y de los inmigrantes clandestinos.
Examinemos asimismo el llamado sistema Eurodac, establecido por el Reglamento (CE) N 2725/2000 DEL CONSEJO, de 11 de
Diciembre de 2000, relativo a la creacin del sistema Eurodac para la comparacin de las impresiones dactilares para la
aplicacin efectiva del Convenio de Dubln9[35]
La finalidad del sistema Eurodac consiste en ayudar a determinar el Estado miembro responsable del examen de una solicitud de
asilo; en definitiva se pretende la aplicacin del Convenio de Dubln..
En el nivel de la UE, los datos dactiloscpicos y dems datos personales solamente pueden servir para esa finalidad; claro que
en el nivel estatal, esos datos pueden ser utilizados para otras finalidades establecidas por el ordenamiento estatal
correspondiente. Esta limitacin al uso de los datos (fijada en el art. 1, apartado 3 del Reglamento) parece clara pero no
demasiado operativa:
-Clara en cuanto diferencia el uso de esos datos en ambos niveles.
-No demasiado operativa por cuanto nada impide a un Estado que los datos obtenidos los transmita a otro Estado, aunque sea
fuera del marco Eurodac.
El sistema Eurodac fundamentalmente consiste en una Unidad Central en la Comisin, que se encargar de gestionar los datos
obtenidos por los Estados.
Pero, a quines se les tomarn los datos? El Reglamento 2725/2000 nos habla en primer lugar de los solicitantes de asilo; la
conservacin de las impresiones dactilares de los solicitantes de asilo se registran y se conservan durante 10 aos; por supuesto
se comparan con los datos que ya tenga la Unidad Central y los resultados de la comparacin estn a disposicin de los Estados
miembros de la UE.
Por otro lado, se toman datos de los extranjeros interceptados con ocasin del cruce irregular de una frontera exterior; ahora se
mantienen los datos dos aos (mientras el Reglamento no se modifique y ample el perodo).
Desde luego la toma de los datos (dice el Reglamento en sus arts. 4 y 8) debe respetar el Convenio Europeo de Derechos
Humanos y la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio. Tambin resultan aplicables todas las normas
de la UE en materia de proteccin de las personas fsicas respecto al tratamiento de datos personales.
Finalmente no debe olvidarse el art. 18 del Reglamento, que recoge los derechos del sujeto de los datos. Esa persona tiene
entre otros- el derecho de informacin sobre sus datos, el de rectificacin de los datos inexactos y el de borrado de los datos
ilegalmente registrados
6) A MODO DE CONCLUSIN.
Nos hemos situado ante la inmigracin desde la perspectiva de una Unin Europea que desea respetar los Derechos Humanos
de todas las personas, sean inmigrantes o no lo sean. No obstante, no podemos concluir sin sealar algunos problemas muy
graves en esta direccin:
-la poltica restrictiva de la inmigracin, seguida por la UE, no supone precisamente un respeto hacia los DH y potencia la
inmigracin ilegal;
-la seguridad jurdica de los extranjeros se abandona en estos momentos buscando la simple seguridad policial; y
-no se pone el acento en algo tan fundamental como la no discriminacin.

BIBLIOGRAFA Y ALGUNAS DIRECCIONES TILES DE INTERNET.

Bibliografa:
-ARIAS FERNNEZ, G., y RAMREZ SNCHEZ, B., (coords.), Actas del Seminario sobre asilo, inmigracin y cruce de fronteras,
Ministerio del Interior, Madrid 2001.
-COMIT ECONMICO Y SOCIAL EUROPEO, Inmigracin, asilo e integracin social, Bruselas 2002.
-CONSEJO DE LA UE-SECRETARIA GENERAL, UE. Catlogo Schengen, Bruselas 2002.
-DEL VALLE GLVEZ, A., Las fronteras de la Unin-el modelo europeo de fronteras, Revista de Derecho Comunitario Europeo,
8
9

2002.
-HERNNDEZ VILLALN, Y., Situacin actual del Derecho de Asilo en la UE, Revista Jurdica de la Comunidad de Madrid 2003,
pp. 11 y ss.
-MARTN PREZ DE NACLARES, J., La inmigracin y el asilo en la Unin Europea, Colex, Madrid 2002.
-PAJARES, Miguel, Las polticas comunitarias en inmigracin y asilo, Migraciones (10), 2001, p. 7 y ss.
Algunas direcciones tiles de Internet:
Comit Econmico y Social Europeo, http://www.esc.eu.int
Consejo Europeo (Conclusiones de la Presidencia): http://europa.eu.int/council/off/conclu/index.htm.
Normas de la UE: http://europa.eu.int/eur-lex/
Parlamento Europeo: http://europarl.eu.int
Unin Europea: http://europa.eu.int