Carreiras pblicas em uma ordem

democrtica: entre os modelos

burocrtico e gerencial

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 54
Nmero 1
Jan-Mar 2003

Clovis Bueno de Azevedo e

Maria Rita Loureiro

Introduo
Na temtica da reforma da Administrao Pblica, importante questo refere-se ao modelo de carreira mais compatvel com as novas funes
do Estado, nesta era de economia globalizada e de maiores exigncias de
eficincia e flexibilidade na gesto dos aparatos governamentais.
A maioria dos estudos tem afirmado que o modelo burocrtico, freqentemente identificado tambm como weberiano, no mais adequado e que,
para se alcanarem eficincia, agilidade e flexibilidade na gesto pblica,
faz-se necessria a substituio da administrao burocrtica, vista como
excessivamente formalista, autocentrada e ineficiente, por novo modelo de
administrao, definido como gerencial1 (Presidncia da Repblica, 1995;
Bresser Pereira, 2001; CLAD, 2000; Cunill, 2000). Sustenta-se, por exemplo,
que o funcionamento da mquina administrativa estatal com base em procedimentos de recrutamento e carreira excessivamente formais e em critrios
rgidos de controle e avaliao do desempenho dos funcionrios pblicos
no mais atende necessidade de prestao eficiente dos servios pblicos, demandados crescentemente pela populao.
Procuramos discutir aqui essas idias, mostrando que elas so verdadeiras apenas parcialmente. O primeiro equvoco cometido pelos que
defendem a substituio do modelo burocrtico no levar em conta que
a realizao histrico-concreta deste tipo ideal, na acepo metodolgica
de Weber, no tem sido, s vezes, bem-sucedida e, muitas vezes, nem
sequer concretizada, especialmente em pases como o Brasil, em que o
patrimonialismo, o clientelismo e outras formas de dominao tradicional
no foram completamente superados. Ao contrrio, tais formas tradicionais

Clovis Bueno
de Azevedo e
Maria Rita
Loureiro so
professores da
Escola de
Administrao
de Empresas de
So Paulo da
Fundao
Getlio Vargas.
Contato:
cazevedo@
fgvsp.br
mrloureiro@
yahoo.com

47

RSP

48

tm sido sempre reatualizadas, dadas as caractersticas do presidencialismo

de coalizo, que requer, como condio de governabilidade, negociaes
continuadas entre Executivo e Legislativo, envolvendo trocas de cargos
na administrao por apoio do Congresso agenda do governo (Nunes,
1997; Mainwaring e Shugart, 1997; Loureiro e Abrucio, 1999; Palermo,
2001). Sob esse ponto de vista, portanto, a questo no abandonar, ou
no, o modelo burocrtico, mas, sim, refletir acerca da necessidade e
possibilidade de sua reconstruo.
O ncleo de nosso argumento que a administrao burocrtica
o modelo mais compatvel com uma ordem poltica republicana e democrtica, na qual o primado do interesse pblico sobre o particular e a igualdade
de todos os cidados constituem idias centrais. Legalidade, impessoalidade,
regras formais e universais so princpios que normativamente devem
orientar no s a ao dos funcionrios quando executam as funes do
Estado, mas igualmente a estruturao das carreiras pblicas, ou seja, os
processos de recrutamento, promoo, avaliao e controle dos atos e
omisses dos membros do aparato estatal. Em outras palavras, o modelo
burocrtico de administrao contm os princpios fundamentais do Estado
de Direito, indispensveis ao ordenamento democrtico dos aparatos
administrativos.
Todavia, o modelo burocrtico no s pode e precisa ser flexibilizado,
mas igualmente deve ser aperfeioado em seus mecanismos de controle,
at como condio para sua manuteno eficaz nos governos democrticos
contemporneos. Isso por duas razes principais:
a) Diferentemente da idealizao weberiana, os burocratas, nas
democracias contemporneas, no apenas administram, mas participam
junto com os polticos do processo de tomada de deciso, configurando-se
tambm como policymakers (Aberbach, Putnam e Rockman, 1981)2.
Tal mudana crucial no papel atribudo classicamente a esses dois atores
polticos requer a responsabilizao dos burocratas no apenas administrativa e hierarquicamente, como pensava Weber, mas tambm
politicamente.
b) A flexibilizao do modelo burocrtico implica a adoo at
mesmo, se necessrio, a inveno de formas mais adequadas, geis e
criativas, para realizar os princpios de boa governana democrtica, mas
no a sua substituio3. Entendemos, portanto, flexibilizao tal como no
sentido definido por Sennet (1996), ou seja, como aperfeioamento e no
ruptura. Segundo Sennet, a flexibilizao corresponde sua gravitao
em torno de um eixo e no ao seu abandono, logo no implica o enfraquecimento, mas, sim, o reforo desse mesmo eixo. De fato, estruturas rgidas
se quebram, estruturas flexveis so mais perenes e resistentes. Assim
sendo, no h substituio, mas aprimoramento; no h negao dos princpios, mas, a rigor e ao contrrio, o seu reforo ou fortalecimento.

No texto que se segue, retomamos, para reforo de nossa argumentao, algumas idias centrais da obra de Weber a respeito das relaes
entre administrao burocrtica e democracia. Em seguida, examinamos,
de forma crtica, as propostas de criao de modelo de administrao
gerencial no Brasil, por meio do Plano Diretor da Reforma do Estado.
Nessa parte procuramos reinterpretar o texto, a fim de mostrar que
possvel chegar a uma concluso inversa que est ali proposta. Nas
concluses, reafirmamos a idia de que no se trata de promover rupturas
ou de substituir um modelo pelo outro, mas de melhor aplicar os mesmos
princpios fundamentais da administrao do Estado em uma ordem
democrtica.

RSP

Weber, poltica, burocracia e carreiras

pblicas em uma ordem democrtica
Retomando, ainda que brevemente, os estudos clssicos de Weber
sobre o tema, cabe relembrar que o modelo burocrtico de organizao
do aparato administrativo tpico do Estado moderno, ou seja, da estrutura
de poder que legitima seu monoplio dos meios de coero por meio de
normas legais. Assim, na dominao de tipo burocrtico ou racional-legal,
as relaes entre dominantes e dominados estabelecem-se por intermdio
de regras abstratas, que s so aceitas se o mandante no ultrapassar os
limites estabelecidos pela ordem jurdica, sendo tal obedincia devida
apenas dentro dos limites dessas regras. As relaes de autoridade ordenam-se de forma hierrquica e so definidas por critrios de competncia,
com clara distino entre o cargo e a pessoa que exerce a dominao.
Os funcionrios da organizao burocrtica so profissionais especializados, recrutados por mrito, tendem a exercer sua ocupao de forma
continuada no tempo, pautam suas condutas pelas normas legais previamente estabelecidas, no se submetem vontade pessoal do chefe superior, nem tampouco exercem poder discricionrio sobre seus subalternos4.
Portanto, as regras abstratas, universais e impessoais da dominao burocrtica exprimem a natureza pblica do poder no Estado de Direito.
Embora igualmente sabido, cabe relembrar tambm que Weber
construiu o modelo burocrtico, acentuando deliberadamente seus traos
com claro propsito metodolgico para diferenci-lo do modelo de
dominao patrimonial. Neste, os funcionrios, clientes de quem detm o
poder, so recompensados em dinheiro, bens ou outros benefcios. No
modelo patrimonial, as funes administrativas no so atribudas em funo de critrios de competncia, nem tampouco organizadas em hierarquias racionais, mas distribudas pelo arbtrio do dominante, e tendem a
no ser exercidas de forma continuada no tempo. Ao contrrio do modelo

49

RSP

50

burocrtico, no h distino entre pessoa e cargo, e o aparato administrativo considerado parte do patrimnio pessoal do mandante .
importante realar os elementos da construo do tipo ideal
weberiano de burocracia, porque, diante do funcionamento sempre
imperfeito e muitas vezes deformado das administraes burocrticas
no mundo real, costuma-se descaracterizar a burocracia como princpio
organizatrio das relaes de mando. Na verdade, Weber no apenas
enuncia as caractersticas do domnio legal-burocrtico, mas constri
tambm uma anlise histrica do processo de burocratizao, sublinhando
os efeitos da emergncia da burocracia moderna (Bobbio, Matteucci e
Pasquino,1995). Assim, ele aponta a concentrao dos meios de administrao e gesto nas mos dos detentores do poder, fenmeno presente
em todas as grandes organizaes, no Estado, em empresas privadas,
universidades, partidos, etc. Destaca tambm o nivelamento das diferenas
sociais, que resulta do exerccio da autoridade, segundo regras abstratas
e iguais para todos, e da excluso de consideraes pessoais no recrutamento dos funcionrios. E, sobretudo, considera os potenciais conflitos
que decorrem da dominao racional-legal ou burocrtica, destacando-se,
em particular, o dilema entre burocracia e democracia. Esse dilema reside
no fato de que a burocracia, embora seja condio necessria para o
Estado de Direito e para uma ordem democrtica, pode tambm, paradoxalmente, vir a constituir ameaa a si mesma.
De um lado, a autonomia da burocracia diante dos governantes do
momento, que passam pelo Estado a cada ciclo eleitoral, fundamental
para a preservao da democracia, porque previne os riscos do oportunismo partidrio, da manipulao eleitoral ou mesmo do uso clientelista da
mquina pblica. De outro, a existncia de burocracia poderosa e independente coloca em risco a prpria democracia, na medida em que o
poder dos burocratas, que no tm responsabilidade poltica perante os
eleitores, pode se impor sobre o poder originrio das urnas (Etzioni-Halevy,
1983; Reis, 1989). Tendo plena conscincia desse dilema e dos riscos a
sempre presentes, Weber j apontava inseparvel complementaridade
entre polticos e burocratas no mundo moderno, a despeito do carter
intrinsecamente tenso das relaes entre poltica e burocracia (Weber,
1993; Cohn, 1993).
A partir dessas consideraes analticas e normativas com relao
ao papel da burocracia em uma ordem democrtica que analisaremos a
proposta de reorganizao das carreiras pblicas no Brasil recente.

Carreiras e reforma da Administrao

Pblica no Brasil hoje: quais os desafios?
Quais so os desafios presentes para a Administrao Pblica brasileira, tendo em vista as contradies e ambigidades dos princpios que
tm orientado as atuais reformas (Azevedo, 2001) e ainda levando-se em
conta que a questo, hoje, no servio pblico no mais a reduo dos
contingentes ou os gastos com pessoal (mesmo considerando que, do
ponto de vista fiscal, o problema central o pagamento dos inativos que
comprometem a folha dos ativos), e, sim, a questo da eficincia na prestao dos servios e de accountability, ou seja, da responsabilizao da
burocracia por seus atos ou omisses? Seria efetivamente necessrio,
para obter eficincia e qualidade, abandonar o modelo burocrtico e substitu-lo pelo gerencial5?
Procuraremos agora responder a essa questo, analisando o Plano
Diretor da Reforma do Estado, documento publicado em 1995 pelo governo
federal brasileiro, por meio do qual divulgou-se ao pas a proposta oficial
de reforma de nossa Administrao Pblica.
A posio a respeito de qual seja a proposta adequada para a
reforma da Administrao Pblica em nosso pas expressa no citado
Plano Diretor consiste tambm na afirmao da necessidade de substituir o modelo burocrtico, tido como ineficiente e autocentrado, pelo
modelo gerencial, qualificado, ao contrrio, como eficiente e voltado
para o interesse pblico. possvel, contudo, questionar essa posio a
partir desse mesmo documento.
No Plano Diretor da Reforma do Estado, no h distino entre, de
um lado, a definio ou caracterizao desses modelos ou formas de
administrao quais sejam, o modelo burocrtico e o modelo gerencial
e, de outro lado, o juzo de valor ou julgamento a respeito desses
modelos. Ao contrrio, essas dimenses esto confundidas e misturadas,
com o que se induz o leitor a concluses precipitadas a respeito das pretendidas qualidades e dos alegados defeitos desses modelos.
Por meio desse procedimento, o leitor levado, forado quase a
aceitar a tese de que seja indispensvel substituir o modelo burocrtico
pelo gerencial. A fim de demonstrar nossa afirmao, separemos a
caracterizao e o julgamento, contidos no Plano, acerca de cada um
desses dois modelos.
No que toca ao modelo burocrtico, so definidos como seus princpios
orientadores a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia
funcional, a impessoalidade, o formalismo6, em sntese, o poder
racional legal. A esses princpios acrescentam-se as seguintes caractersticas: controles administrativos a priori e controles rgidos dos
processos.

RSP

51

RSP

52

Independentemente dos questionamentos que se faam a respeito

dessa caracterizao do modelo burocrtico por exemplo, indispensvel que sejam rgidos os controles dos processos, para que se trate de
modelo burocrtico?; ou ainda: uma hierarquia no-funcional descaracterizaria a natureza burocrtica de uma organizao? , imprescindvel
no confundir essa caracterizao, ou seja, a definio, com a apreciao
ou avaliao de modelo administrativo burocrtico.
Com efeito, saindo da definio e partindo para a avaliao ou
julgamento do modelo, verifica-se, no mesmo Plano Diretor, a afirmao
que, nas organizaes estatais em que se adota o modelo burocrtico, h
uma desconfiana essencial com relao aos administradores pblicos e cidados; que o controle ou a garantia do poder do Estado transformam-se em razo de ser do funcionrio; que o Estado volta-se para
si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica servir sociedade; e
que tambm, apesar da efetividade do modelo no controle de abusos, ele
tem como defeitos a ineficincia, a auto-referncia, assim como a
incapacidade de voltar-se para os cidados vistos como clientes.
Como dissemos, preciso separar as caractersticas, indicadas no
pargrafo mais acima, do julgamento reproduzido no pargrafo anterior.
No primeiro caso, h descrio; no segundo, avaliao crtica. Contudo,
haveria nexo ou correlao necessria entre uma coisa e outra? A questo
a enfrentar a seguinte: um modelo organizacional marcado por
profissionalizao, carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e
formalismo, em que se controlem (rigidamente?) processos, intrinsecamente ineficiente, sem sentido de misso, autocentrado e auto-referido,
incapaz de voltar-se para o interesse pblico? Uma coisa leva obrigatoriamente outra? Tal como redigido, o Plano Diretor toma como certo o
que resta ainda ser demonstrado tanto lgica quanto empiricamente7.
No que concerne ao modelo gerencial, tido como avano e, at
certo ponto, como rompimento com a administrao burocrtica, o Plano
Diretor o caracteriza como modelo que no rompe com todos os princpios do modelo anterior, o burocrtico. De fato, afirma-se que so conservados, embora flexibilizando, os princpios da admisso segundo
rgidos critrios de mrito, da universalidade em aes ou subsistemas
de gesto de pessoal, tais como nos sistemas de remunerao, carreira,
avaliao de desempenho e treinamento. A administrao gerencial
tampouco se diferenciaria da burocrtica, no que se refere ao profissionalismo ( rigorosa profissionalizao) e impessoalidade, posto que
permaneceriam como princpios vlidos na administrao gerencial.
Dadas essas equivalncias entre os modelos, sustenta-se, de fato, no
Plano Diretor, que no se trata de simplesmente descartar o sistema burocrtico, ou a administrao racional-legal, mas, sim, de identificar tanto os

aspectos que esto superados quanto aqueles que permanecem vlidos.

Obviamente, se os primeiros aspectos devem ser afastados, h de se manterem ou preservarem (aperfeioando, eventualmente) os ltimos.
interessante trazer, neste momento, algumas anlises contidas
em excelente volume relativo problemtica de responsabilizao na nova
Administrao Pblica latino-americana, editado pelo Conselho Latino
Americano de Desenvolvimento (CLAD). Nessas anlises esto tambm presentes as mesmas ambigidades entre o modelo burocrtico e o
gerencial aqui apontadas.
Em uma primeira passagem, retirada da apresentao, sustenta-se
a necessidade de abandonar o modelo burocrtico. Ali se diz que se impe

RSP

...reconstruir el aparato del Estado, tornndolo, de un lado

ms eficiente en realizar sus tareas y ms efectivo en enfrentar
los desafos de la goblalizacin y, de otro lado, asegurando
los avances democrticos alcanzados. En el plano de la
Administracin Pblica se hizo evidente que era necesario dar
un paso ms all de la Administracin Pblica burocrtica y
realizar la reforma gerencial. (CLAD, 2000, p. 9).
Na segunda passagem, retirada das consideraes finais, ao contrrio,
afirma-se serem imprescindveis os chamados controles burocrticos, ainda
que especificamente, ou exclusivamente, para o chamado ncleo estratgico do Estado:
En el capitulo sobre la resposabilizacin por medio de los
controles clsicos, Groisman y Lerner destacan, en primer lugar,
la necesidad de contar con tales instrumentos, inclusive con el
cambio de paradigma en la Administracin Pblica, pues su
funcin de garantizar la probidad y la universalidad de los
actos gubernamentales es imprescindible. El control de la
corrupcin y el funcionamiento de determinadas reas tales
como defensa, seguridad y administracin de justicia dependen
de los controles clsicos, que no pueden ser substituidos, a
riesgo de que se vea afectado el proceso de responsabilizacin
de los gobernantes. (CLAD, 2000, p. 330).
Nosso ponto de vista, todavia, que, respeitadas as particularidades do ncleo estratgico e dos demais setores do Estado, assim como
da administrao direta e indireta, os chamados controles clssicos
permanecem indispensveis para toda a Administrao Pblica.
Quanto definio ou caracterizao, o modelo gerencial, todavia,
distinguir-se-ia do burocrtico pela clara definio de objetivos, pela
autonomia dos administradores para atingir os objetivos contratados,
pela competio administrada, pela descentralizao, ou, melhor,

53

RSP

54

desconcentrao, e reduo dos nveis hierrquicos, pela adoo de

formas flexveis de gesto e pela permeabilidade da organizao participao da sociedade civil.
Principalmente, ao passo que o modelo burocrtico baseia-se nos
processos, o gerencial concentra-se nos resultados. Esta seria a diferena
fundamental, relativa forma de controle: enquanto no modelo burocrtico,
a nfase estaria nos procedimentos, ou nos meios, no gerencial haveria
deslocamento para os resultados, ou para os fins; no burocrtico, controle a priori; no gerencial, controle a posteriori (dos resultados).
Da mesma maneira como se procedeu com relao ao modelo
burocrtico, h de se distinguir a caracterizao da administrao gerencial,
separando-a do julgamento de quais sejam as qualidades e os defeitos do
modelo. preciso, aqui tambm, triar a definio, confrontando-a com
juzos de valor.
Conforme o Plano Diretor, ao contrrio do modelo burocrtico, em
que a organizao volta-se para si mesma, a administrao gerencial estaria
explcita e diretamente voltada para o interesse pblico ou da coletividade, jamais confundido com o interesse do prprio Estado. O contedo
das polticas pblicas no relegado a segundo nvel. O cidado visto
como cliente e como contribuinte; os resultados da ao estatal so
tidos como bons no porque processos estejam seguros e sob controle,
mas, sim, porque as necessidades do cidado-cliente estejam sendo atendidas. O modelo gerencial, tornado realidade no mundo desenvolvido,
em face da adoo de valores e comportamentos modernos, teria
promovido o aumento da qualidade e da eficincia dos servios oferecidos pelo setor pblico.
Mais uma vez, insistimos, preciso distinguir a definio da apreciao valorativa: haveria correlao necessria entre uma organizao
estruturada de acordo com as caractersticas do modelo gerencial e a
obteno de resultados eficientes e de qualidade?
Uma primeira questo a enfrentar concerne alegada necessidade
de substituir o controle de processos pelo controle de resultados. Antes
de tudo: seria essa efetivamente a melhor leitura do prprio Plano Diretor?
Sem dvida, essa a leitura predominante. De acordo com essa perspectiva, impe-se no mais controlar processos para, em vez disso, controlar
resultados. Todavia, ao se falar em base, nfase, concentrao, no
fica ao menos sugerida a hiptese de que no se trataria de substituir,
mas, sim, de somar ambas as formas de controle?
De todo modo, seja l o que se intentou sugerir no Plano Diretor, h
de se reconhecer, antes de tudo, que falsa a questo a respeito da
importncia dos resultados. Quem sustentaria que resultados no sejam
indispensveis, irrelevantes? Quem afirmaria serem indiferentes os
resultados obtidos pelo administrador pblico?

Certamente possvel at mesmo necessrio reconhecer que,

muitas vezes, no se tem atentado para os resultados em nossa Administrao Pblica, que, em outras tantas oportunidades, no se tem sabido
monitorar, dimensionar ou, ainda, medir resultados. Faltam indicadores,
falta hbito, falta competncia... mas certamente ningum sustentaria que
os resultados no importam.
A questo, portanto, passa a ser: alm dos resultados, h de se
controlarem tambm os processos? H diversas maneiras de sustentar
resposta positiva a essa questo. Em primeiro lugar, bons resultados
dependem de bons processos. Dificilmente ou, no limite, jamais, por intermdio de maus processos, obtm-se bons resultados. Moral da histria:
exatamente pelo fato de os resultados serem relevantes faz-se mister
atentar e aprimorar os processos que os geram.
Em segundo lugar, muitas vezes, determinado resultado s aceitvel
quando a ele se chega por meio de processos legtimos. Reconhecer esse
fato implica negar que procedimentos democrticos impeam a eficincia. Admite-se obter confisso por meio de tortura? Pode-se contratar
funcionrio, por eficiente que seja, burlando a norma do concurso, ou
qualquer outro nome que se queira dar ao procedimento de escolha, que
garanta que a prevalncia e comprovao dos princpios de mrito e competncia? aceitvel demitir servidor sem justificar e motivar esse
desligamento?
Em terceiro lugar, em muitas circunstncias, os melhores resultados s podem ser determinados por meio de procedimentos formais, ou
seja, por meio de processos. Analogicamente, equivale clssica distino
entre o governo dos homens e o governo das leis.8
Por exemplo, qual a melhor contratao a se fazer, seja de pessoas
fsicas, seja de pessoas jurdicas? Haveria forma mais correta ou legtima
de responder tal questo do que, respectivamente, o concurso pblico e o
processo licitatrio?
Como se pode verificar, no se sustenta a alegada distino entre
os modelos burocrtico e gerencial, ao menos se compreendida como a
substituio do controle dos processos pelo controle dos resultados.
A segunda questo a se enfrentar concerne referida necessidade
de flexibilizao dos princpios do modelo burocrtico, o que requer,
inicialmente, estabelecer o que se toma por flexibilizao.
H duas possibilidades: na primeira, a mudana proposta pelo Plano
Diretor consiste na troca ou substituio de um modelo por outro, do
burocrtico pelo gerencial; nesse caso, trata-se de uma ruptura, sendo
esse o significado a se atribuir idia de flexibilizao.
Na outra, todavia, e tal qual sugerido por Sennet (1996), a flexibilizao no corresponde a ruptura, mas, sim, a aperfeioamento. Ora, se
o modelo gerencial no afasta, mas flexibiliza os princpios do modelo
burocrtico (profissionalismo, impessoalidade, mrito, universalismo, etc.)

RSP

55

RSP

56

por que predomina o entendimento de que se impe ruptura ou abandono

desse modelo?
No prprio Plano Diretor, constatam-se trs adjetivaes da burocracia: menciona-se a burocracia clssica, em que haveria clara e forte
noo do interesse pblico; mais frente, critica-se a ideologia do
formalismo e do rigor tcnico da burocracia tradicional; e, logo a seguir,
elogiam-se alguns aspectos, como a capacitao permanente, da boa
administrao burocrtica. Se h uma boa burocracia, o modelo a perseguir, dito gerencial, seria ainda o burocrtico, cujos princpios esto
flexibilizados, logo fortalecidos?
Essa perspectiva, que julgamos estar inscrita no prprio documento
Plano Diretor da Reforma do Estado, parece consistir em releitura que
rompe fortemente, e para melhor, com a interpretao predominante a
respeito da adequada estratgia para a reforma da Administrao Pblica9.
Resta agora aplicar essa reflexo questo da melhor forma de
carreira em nossa Administrao Pblica, mais especificamente compatibilidade, ou no, entre o sistema de carreira e o modelo burocrtico.
No possvel, no mbito deste artigo, discutir a questo com a
profundidade desejvel. Todavia, impe-se afirmar claramente a tese de
que o modelo burocrtico e a carreira pblica moderna, gil e flexvel, so
perfeitamente compatveis.
bem verdade que essa no a situao vigente na carreira pblica.
Contudo, por ocasio da Emenda Constitucional no 19, perdeu-se excelente
oportunidade para corrigir grave equvoco da Constituio Federal de 1988.
Como no art. 37, inciso II, da Constituio atual impe-se que a investidura
em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso
pblico (na Constituio anterior, de 1969, falava-se em primeira
investidura), entende-se inclusive o Supremo Tribunal Federal (STF)
que, ao menos, na administrao direta esto proibidos os chamados provimentos derivados10. Em outras palavras, salvo se por meio de concurso
pblico, est vedada a mudana de um para outro cargo, at mesmo se
houver relao de carreira entre eles. Segundo esse entendimento, no
se pode, por exemplo, passar do cargo de escriturrio para o de tcnico
de administrao; de tcnico de contabilidade para o de contador; ou de
auxiliar de jardinagem para o de jardineiro.
Em nosso entender, tal ponto de vista indevido. Em primeiro lugar,
pelo fato de que essa restrio no tem sido estendida para as entidades da
administrao indireta nas quais vigora o regime celetista, em que se admite
que os empregados mudem livremente de cargo, dispensando-se at que
essa mudana submeta-se lgica de um plano de carreira. Por que esse
tratamento to dspar, se o art. 37 vale para toda a Administrao Pblica,
seja direta ou indireta? Por outro lado, se a prpria Constituio Federal,
at a promulgao da Emenda no 19, obrigava haver plano de carreira na

administrao direta, isso no impunha interpretar de modo mais inteligente,

para no dizer flexvel, a regra do concurso pblico? Se tanto o concurso
pblico como a carreira so (ou eram) imposies da Constituio Federal,
no se havia de buscar uma forma de concili-los?
Admitindo-se, todavia, como correto o ponto de vista corroborado
pelo STF, a, sim, haveria uma norma rgida e inflexvel na Constituio de
1988. Mas, nesse caso, ento, por que no se modificou o art. 37,
explicitando, excepcionando, que, por meio de evoluo em carreira,
possvel mudar de cargo? No se prevendo a possibilidade dessa forma
de provimento derivado, deixou-se de avanar; e, ao se retirar desse
artigo a meno aos planos de careira, retrocedeu-se.
O problema grave, pois tanto em um modelo burocrtico quanto
em um modelo gerencial indispensvel que os trabalhadores tenham
perspectivas e mecanismos concretos de crescimento profissional o
que exige evoluir para cargos e funes efetivamente mais complexos e
de maior status como contrapartida de dedicao, produtividade e comprometimento. Como explicar essa lacuna na reforma?

RSP

Concluses
Afirmamos, neste texto, que a tese relativa inadequao do modelo
burocrtico a qual levaria necessidade de substitu-lo pelo modelo
gerencial somente em parte verdadeira.
De um lado, h, efetivamente, que se estabelecerem novos controles
ao dos burocratas, dadas as complexas relaes estabelecidas entre
estes e os polticos; impe-se tambm tornar mais geis e flexveis os
processos e os procedimentos da Administrao Pblica, os quais tm
sido muitas vezes, de fato, ineficientes; ainda indispensvel que a Administrao Pblica atue com foco em resultados, entendidos como a
satisfao do interesse dos cidados.
De outro, essas exigncias no levam a que o modelo burocrtico
deva ser abandonado. Ao contrrio, a preservao e o fortalecimento de
princpios burocrticos legalidade, impessoalidade, universalidade, entre
outros constituem requisito para a ordem republicana e democrtica,
assim como para a concretizao do Estado de Direito. Alm disso, a
flexibilizao de processos e procedimentos no exige abandonar os princpios do modelo. Ao contrrio, to necessrio quanto possvel flexibilizar e
aperfeioar processos por meio de solues inteligentes e criativas, que,
simultaneamente, os tornem mais eficientes e concretizem os princpios
burocrticos, evitando que valores fundamentais da democracia sejam
sacrificados. Conforme procuramos sustentar, tal se d, por exemplo, com
relao gesto de pessoal e, em particular, ao sistema de carreiras.

57

Notas

RSP

58

Nunca demais relembrar que a discusso relativa reforma do Estado no Brasil dos
anos 90, semelhana do que ocorreu em muitos outros pases nos anos 70 e 80, tem
a ver com a profunda crise fiscal que os atinge. Assim, a argumentao construda em
torno da necessidade de maior eficincia no funcionamento do aparato burocrtico
estatal associa-se, decisivamente, implementao de polticas de reformas de cunho
liberal, que tomam a reduo dos gastos pblicos e o corte de pessoal como solues
privilegiadas para aquele problema.
Segundo Aberbach, Putnan e Rockman (1981), a burocratizao da poltica e a politizao
da burocracia implicam tambm a adoo de estratgia hbrida de atuao: os polticos
baseiam sua atuao cada vez mais no argumento tcnico e os burocratas reforam o
aspecto poltico de suas consideraes tcnicas, seja mediando interesses de clientelas
especficas, seja norteando-se pelos sinais emitidos por polticos.
Um bom exemplo de que isso possvel so as possibilidades advindas com as novas
tecnologias da informao. Elas trouxeram consigo riqussimo campo de oportunidades
para a adoo de mecanismos inovadores, que podem contribuir decisivamente para o
aperfeioamento do modelo burocrtico. De um lado, permitem mudanas substantivas
nas formas de operao e controle, corrigindo deformaes ou imperfeies, assim como
agregando eficincia, agilidade e racionalizao aos processos. De outro lado, no obrigam perda, ao contrrio, preservam, podendo at reforar a realizao dos princpios
orientadores que devem pautar o aparato administrativo em uma ordem republicana e
democrtica. Veja o caso das compras efetuadas por via eletrnica, as quais no somente
barateiam, agilizam e racionalizam os procedimentos licitatrios tornando-os mais
eficientes como, ao mesmo tempo, conservam e aperfeioam a concretizao da publicidade, transparncia, impessoalidade e universalidade.
A burocracia moderna funciona da seguinte forma especfica: as atividades regulares
necessrias aos objetivos da estrutura governada burocraticamente so distribudas de
forma fixa como deveres de ofcio; a autoridade (...) se distribui de forma estvel, sendo
rigorosamente delimitada pelas normas; tomam-se medidas metdicas para a realizao
regular e contnua desses deveres; somente as pessoas que tm qualificaes previstas
por um regulamento geral so empregadas (Weber,1963, p. 229).
Eficincia e qualidade, para ns, significam a realizao do interesse pblico. A principal
questo a considerar se h garantia ou, ao menos, maior probabilidade de o interesse
pblico ser atingido por meio de sistema administrativo em que se conceda forte grau de
discricionariedade e de liberdade de ao aos agentes pblicos.
Formalismo a expresso utilizada no Plano Diretor. No , todavia, a mais adequada,
na medida em que carrega um vis ou juzo de valor negativo, assim como ocorre em
expresses, tais como democratismo, basismo, etc. Mais correto seria falar em
respeito dimenso formal, s regras ou normas que moldam os procedimentos, e
estabelecem direitos e deveres. Sob essa perspectiva, o formalismo, em vez de negativo,
torna-se condio indispensvel para instituio e preservao de garantias.
Ao contrrio do que muitos pretendem, possvel sustentar que a burocracia foi, e ainda
, muitas vezes, condio no somente para moralizao, ou controle de abusos, mas
igualmente para eficincia organizacional. o que admite, por exemplo, at mesmo o
ex-ministro Bresser Pereira, em Introduo organizao burocrtica, texto redigido por
ele e Prestes Motta no incio da dcada de 1980. Ali se l: A segunda causa da importncia que ganharam as burocracias nos tempos que correm deriva da presso por maior

eficincia. Essa presso leva os homens a procurar mtodos de administrar os sistemas

sociais cada vez mais aperfeioados, leva-os a criar um nmero cada vez maior de
burocracias o tipo de sistema social mais racional e eficiente que at hoje se conhece.
8
Em outras palavras, e tambm analogicamente, trata-se do reconhecimento da importncia da dimenso formal da democracia. Admitir que resultados possam ser obtidos
independentemente dos meios que se utilizam levaria a aceitar um governo puramente
tecnocrtico ou, no limite, at mesmo a concordar com o rouba mas faz.
9
Segundo a interpretao predominante, tratar-se-ia de substituir o modelo burocrtico
pelo modelo gerencial. Todavia, h de se considerarem, em vez disso, as seguintes
possibilidades: 1) a instituio de modelo hbrido: meio burocrtico, meio gerencial; 2) o
resgate ou recuperao do modelo burocrtico clssico, por meio da eliminao de desvios
ou imperfeies; 3) a atualizao do prprio modelo burocrtico, que se tornaria burocracia gerencializada.
10
Provimento derivado consiste em passar servidor de um para outro cargo, sem que seja
por meio de concurso pblico.

RSP

Referncias bibliogrficas

ABERBACK; PUTNAM; ROCKMAN. Bureaucrats and politicians in western democracies.

Cambridge: Harvard University Press, 1981.
AZEVEDO. Clovis Bueno de. Os servidores pblicos e a burocracia. In: Burocracia e reforma
do Estado. Fundao K. Adenauer, 2001.
BOBBIO, Norberto; MANTEUCI; Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, 1986.
BRASIL, PRESIDNCIA DA REPBLICA. Plano Diretor da Reforma do Estado. Braslia: Cmara
da Reforma do Estado/Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, 1995.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma gerencial de 1995. In: Burocracia e reforma do
Estado. Fundao K. Adenauer, 2001.
COHN. G. Introduo. In: WEBER, M. Parlamentarismo e governo em uma Alemanha
reordenada. Rio de Janeiro: Vozes, 1993.
CLAD. La responsabilizacin en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana. Buenos Aires:
CLAD, BID, Eudeba, 2000.
CUNILL, N. G. Responsabilizacin por controle social. In: La responsabilizacin en la
Nueva Gestin Pblica Latinoamericana. Buenos Aires: CLAD, BID, Eudeba, 2000.
ETZIONI-HALEVY, E. Bureaucracy and democracy: a political dilemma. London: Routledge
and Kegan Paul, 1983.
LOUREIRO; ABRUCIO. Poltica e burocracia no presidencialismo brasileiro. In: Revista Brasileira
de Cincias Sociais, v. 14, n. 41, out. 1999.
MAINWARING, Scott; SHUGART, Matthew. Presidentialism and democracy in Latin America.
Cambridge: University Press, 1997.
NUNES, Edson. A gramtica poltica do Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1997.
PALERMO, V. Como se governa o Brasil? O debate sobre instituies polticas e gesto de
governo. In: Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 43, n. 3, 2001.

59

RSP

REIS, Eliza Pereira. Poltica e polticas pblicas na transio democrtica. In: Revista
Brasileira de Cincias Sociais, n. 9, v. 3, Rio de Janeiro, 1989.
SENNET, R. A corroso do carter. Rio de Janeiro: Record, 1999.
WEBER. Economia y sociedad. Mxico: Editora Fondo de Cultura Econmica, 1963.
. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Editora Zahar, s/d.
. Parlamentarismo e governo em uma Alemanha reordenada. Rio de
Janeiro: Vozes, 1993.

60

Resumo
Resumen
Abstract
Carreiras pblicas em uma ordem democrtica: entre os modelos burocrtico
e gerencial
Clovis Bueno de Azevedo e Maria Rita Loureiro

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 54
Nmero 1
Jan-Mar 2003

Refletindo sobre modelo de carreira mais adequado para a Administrao Pblica nesta
era de economia globalizada e de maiores exigncias de eficincia e flexibilidade na gesto
dos aparatos governamentais, questiona-se aqui a idia de que o modelo burocrtico deva
ser substitudo pelo modelo gerencial. Considerando essa idia apenas parcialmente verdadeira, nossa argumentao vai na seguinte direo: como a burocracia a forma especfica
de organizao do aparato administrativo do Estado de Direito, este modelo no pode ser
rejeitado, sob pena de comprometimento desse Estado. Mas ele precisa ser flexibilizado,
superando e reduzindo o formalismo excessivo e a rigidez que sua realizao histrica
possa ter gerado nos diferentes pases. Igualmente, deve ser aperfeioado em seus mecanismos de controle, at como condio para sua manuteno eficaz nos governos democrticos contemporneos.

Carreras pblicas en un orden democrtico: entre los modelos burocrtico y

gerencial
Clovis Bueno de Azevedo y Maria Rita Loureiro
Cuando se reflexiona sobre modelo de carrera ms adecuado para la Administracin
Pblica en estas pocas de economa globalizada y de mayores exigencias de eficiencia y
flexibilidad en la gestin de aparatos del gobierno, se pregunta sobre que la idea de que el
modelo burocrtico deba ser sustituido por el modelo gerencial. Si consideramos esta idea
en parte verdadera, nuestra contestacin es que cmo la burocracia es la forma especfica de
organizacin del aparato administrativo del Estado de Derecho, no se puede rechazar este
modelo, por poder comprometer este Estado. l necesita volverse flexible para superar y
reducir la excesiva formalidad y la rigidez que su historia pueda haber creado en diferentes
pases. Tambin debe mejorar sus mecanismos de control, incluso como condicin para su
eficiente manutencin en los gobiernos democrticos contemporneos.

Public careers in a democratic order: between the bureaucratic and

managerial models

Clovis Bueno
de Azevedo e
Maria Rita
Loureiro so
professores da
Escola de
Administrao
de Empresas de
So Paulo da
Fundao
Getlio Vargas.
Contato:
cazevedo@
fgvsp.br
mrloureiro@
yahoo.com

Clovis Bueno de Azevedo and Maria Rita Loureiro

When you think of a more appropriate career model for the public administration in an
era of global economy with high requirements for efficiency and flexibility in the management
of the governmental apparatus you should reconsider the idea the bureaucratic model
should be replaced by the managerial model. If we consider this idea partially true, the
argumentation takes the following direction: once the bureaucracy is the specific nature of
the administrative apparatus organization for the law state, this model cannot be rejected
because it can compromise the state itself. The bureaucratic model needs to be not only
made more flexible to overcome and reduce the excessive formalism and the rigidity that its
historical events maybe caused in different countries but also improved in control
mechanisms, even as a condition to its efficient support to contemporary democratic
governments.

61