INSPECCIN DE HACIENDA

DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA 22

EL DOMINIO PBLICO Y EL PATRIMONIO DE LOS ENTES
PBLICOS. LA NOCIN DEL SERVICIO PBLICO. LOS MODOS DE
GESTIN DEL SERVICIO PBLICO.
I.

EL DOMINIO PBLICO Y EL PATRIMONIO DE LOS ENTES PBLICOS.

1.1. CONCEPTO Y CLASIFICACIN.
1.2. REGIMEN
JURDICO
DEL
PATRIMONIO
DE
ADMINISTRACIONES PBLICAS.
1.3. ADQUISICIN Y ENAJENACIN DE BIENES Y DERECHOS.
1.3.1. Adquisicin de los bienes y derechos.
1.3.2. Enajenacin de bienes y derechos.
1.3.3. Afectacin, desafectacin y mutacin demanial.

LAS

1.3.3.1. Afectacin.
1.3.3.2. Desafectacin.
1.3.3.3. Mutaciones demaniales.

1.3.4. Adscripcin y desadcripcin de bienes y derechos.

II. LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO.
2.1. INTRODUCCIN.
2.2. EL CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO.
2.3. PRINCIPIOS COMUNES DEL RGIMEN
SERVICIOS PBLICOS.

JURDICO

DE

LOS

III. LOS MODOS DE GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS.

3.1. PLANTEAMIENTO Y CLASIFICACIN.
3.1.1. Gestin directa.
3.1.1.1.
3.1.1.2.
3.1.1.3.
3.1.1.4.

Gestin Indiferenciada.
Establecimiento o empresa sin personalidad.
El servicio pblico personificado.
En forma de sociedad privada.

3.1.2. Gestin indirecta.

3.1.2.1. El Arrendamiento.
3.1.2.2. El concierto.

3.1.3. Concesin.
3.1.3.1. Concepto.
3.1.3.2. La situacin del concesionario.
3.1.3.3. Finalizacin de la concesin.

3.1.4. Gestin mixta.

3.1.4.1. La Gestin interesada.
3.1.4.2. La sociedad de economa mixta.

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I.

EL DOMINIO PBLICO Y EL PATRIMONIO DE LOS ENTES

PBLICOS.
1.1. CONCEPTO Y CLASIFICACIN.

La finalidad principal de las Administraciones Pblicas es servir a los intereses pblicos; para ello, los
Entes Pblicos tienen la necesidad de disponer de bienes y ser titulares de derechos. En atencin a tal
fin, el conjunto de bienes y derechos que forman el patrimonio de la Administracin Pblica va a estar
sujeto a un rgimen Jurdico especial que se aleja del rgimen ordinario y cuya regulacin especfica
en esta materia est encomendada a la Ley 33/2003 de 3 de noviembre del Patrimonio de las
Administraciones Pblicas, a travs de 197 artculos, 22 Disposiciones adicionales, 5 Disposiciones
transitorias, una derogatoria y seis Disposiciones finales.
El artculo 3 de La Ley 33/2003 dispone que el Patrimonio de las Administraciones Pblicas est
constituido por el conjunto de sus bienes y derechos cualquiera que sea su naturaleza y el ttulo de su
adquisicin o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos.
Tanto la Constitucin como el Cdigo Civil y la Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas
tratan de establecer una diferenciacin entre los bienes de dominio pblico por un lado, y los bienes
del Patrimonio privado por otro. As, podemos distinguir:
La Constitucin Espaola (en su artculo 132) seala:
1. La Ley regular el rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico y de los comunales,
inspirndose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, as
como su desafectacin.
2. Son bienes de dominio pblico estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona
martimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica
y la plafaforma continental.
3. Por Ley se regular el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administracin,
defensa y conservacin.
El Cdigo Civil, en los artculos 338 a 345 distingue estos dos conceptos estableciendo una serie
de criterios distintivos:
1. Bienes de dominio pblico: Los destinados al uso pblico y los que pertenecen privativamente
al Estado, sin ser de uso comn y estn destinados a algn servicio pblico o al fomento de la
riqueza nacional.
2. Bienes de patrimonio del Estado: El resto de bienes que pertenezcan al Estado, cuando no se
den las circunstancias anteriores, y los bienes de dominio pblico, cuando dejen de estar
destinados a uso general o, afectados a servicios pblicos.
El art. 5 de la Ley del Patrimonio de las Administraciones Pblicas seala que son bienes y
derechos de dominio pblico:
1. Los que, siendo de titularidad pblica, se encuentran afectados al uso general o al servicio
pblico, as como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carcter de demaniales.
2. Son bienes de dominio pblico estatal, en todo caso, los mencionados en el artculo 132.2 de
la Constitucin.
3. Los inmuebles de titularidad de la Administracin General del Estado o de los organismos
pblicos vinculados a ella o dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o
dependencias de sus rganos o de los rganos constitucionales del Estado se considerarn, en
todo caso, bienes de dominio pblico.

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Por su parte, el art. 7 seala que son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que,
siendo de titularidad de las Administraciones pblicas, no tengan el carcter de demaniales.
La gestin y administracin de los bienes y derechos demaniales por las Administraciones pblicas se
ajustarn a los siguientes principios:
a) Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
b) Adecuacin y suficiencia para servir al uso general o al servicio pblico.
c) Aplicacin efectiva al uso general o al servicio pblico.
d) Dedicacin preferente al uso comn frente a su uso privativo.
e) Ejercicio diligente de las prerrogativas que se otorguen a las Administraciones pblicas.
f) Identificacin y control a travs de inventarios o registros adecuados.
g) Cooperacin y colaboracin entre las Administraciones pblicas.
Asimismo, la gestin y administracin de los bienes y derechos patrimoniales por las
Administraciones pblicas ajustarn a los siguientes principios:
a) Eficiencia y economa en su gestin.
b) Eficacia y rentabilidad en la explotacin de estos bienes y derechos.
c) Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisicin, explotacin y
enajenacin de estos bienes.
d) Identificacin y control a travs de inventarios o registros adecuados.
e) Colaboracin y coordinacin entre las diferentes Administraciones pblicas, con el fin de
optimizar la utilizacin y el rendimiento de sus bienes.

1.2. REGIMEN
JURDICO
DEL
ADMINISTRACIONES PBLICAS.

PATRIMONIO

DE

LAS

La L.P.A.P. recoge, en los artculos 41 a 60, las prerrogativas fundamentales de la Administracin en

relacin con los bienes patrimoniales; son las siguientes:
a) Facultad de investigacin: Las Administraciones pblicas tienen la facultad de investigar la
situacin de los bienes y derechos que presumiblemente formen parte de su patrimonio, a fin de
determinar la titularidad de los mismos cuando sta no les conste de modo cierto.
b) Facultad de deslinde: Las Administraciones pblicas podrn deslindar los bienes inmuebles de su
patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los lmites entre ellos sean imprecisos o
existan indicios de usurpacin.
c) Facultad de recuperacin: La facultad de reintegro posesorio se encuentra recogida en el artculo
55 de la Ley, y consiste en la posibilidad de recuperar la posesin perdida indebidamente de los
bienes patrimoniales por parte de la Administracin. La diferencia, en este caso, entre bienes
patrimoniales y bienes demaniales, es que para los patrimoniales se establece un plazo de un ao,
mientras que para los demaniales la facultad de recuperacin se puede ejercer en cualquier
momento.
d) Facultad de desahucio: El artculo 58 de la L.P.A.P. establece que las Administraciones pblicas
podrn recuperar en va administrativa la posesin de sus bienes demaniales cuando decaigan o
desaparezcan el ttulo, las condiciones o las circunstancias que legitimaban su ocupacin por
terceros.

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e) Incomerciabilidad e inejecucin de los bienes: Siguiendo este mandato del art. 132 de la
Constitucin, el artculo 30 de la L.P.A.P. regula el rgimen de disponibilidad de los bienes y
derechos estableciendo que los bienes y derechos de dominio pblico o demaniales son
inalienables, imprescriptibles e inembargables.
f) Facultad sancionadora: La Administracin tiene, para la conservacin y proteccin del dominio
pblico, para impedir su invasin por usurpaciones o su deterioro por usos abusivos, la potestad de
adoptar medidas preventivas: imposicin de limitaciones y servidumbres a las fincas
colindantes, as como imponer las sanciones permitidas por la Ley.

1.3. ADQUISICIN Y ENAJENACIN DE BIENES Y DERECHOS.

1.3.1. Adquisicin de los bienes y derechos.
Segn el artculo 15 de la Ley, las Administraciones Pblicas podrn adquirir bienes y derechos:
a) Por atribucin de la Ley: dos supuestos:
1. Bienes patrimoniales vacantes y sin dueo conocido: es lo que se conoce con el nombre de
bienes mostrencos. En este sentido, el artculo 17 de la Ley seala que pertenecen a la
Administracin General del Estado, los inmuebles que careciesen de dueo.
2. Saldos y depsitos abandonados: respecto de los cuales no se haya practicado gestin alguna
por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en el plazo de veinte
aos.
b) A Ttulo oneroso:
1. De carcter voluntario:
a) Adquisicin de bienes inmuebles (art. 116 a 119): que habr de ser acordada por el
Ministerio de Economa y Hacienda en el mbito de la Administracin General del Estado o
por el presidente o director del ente pblico, previo informe favorable del Ministerio de
Economa y Hacienda y cuya adquisicin tendr lugar normalmente mediante concurso
pblico.
b) La adquisicin de bienes muebles por la Administracin General del Estado o sus
organismos autnomos se regir por la legislacin que regula la contratacin de las
Administraciones pblicas, mientras que las realizadas por las entidades pblicas
empresariales y las Agencias Estatales vinculadas a la Administracin General del Estado, se
regirn por la legislacin que regula la contratacin de las Administraciones pblicas en los
supuestos en que sta resulte de aplicacin, y en su defecto, por lo establecido en sus normas
de creacin o en sus estatutos.
c) Adquisicin de derechos de propiedad incorporal: en cuanto no sea incompatible con
estos derechos, ser de aplicacin a estas adquisiciones lo establecido en esta ley para la
adquisicin de inmuebles y derechos sobre los mismos.
2. Mediante el ejercicio de la facultad expropiatoria: se regirn por la ley y el reglamento de
expropiacin forzosa y por la Ley 6/98 sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones u otras normas
especiales. En estos casos, la afectacin del bien o derecho al uso general, al servicio pblico, o
a fines y funciones de carcter pblico se entender implcita en la expropiacin.

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c) Adquisicin de ttulos valores.

La adquisicin por la Administracin General del Estado de ttulos representativos del capital de
sociedades mercantiles, se acordar por el Ministro de Economa y Hacienda o los directores o
presidentes de organismos autnomos, previa autorizacin, en su caso, del Consejo de Ministros,
con informe previo de la Direccin General del Patrimonio del Estado.
d) Por herencia, legado o donacin.
El rgimen de adquisicin a ttulo gratuito se encuentra recogido en los artculos 20 y 21 de la
L.P.A.P. pudiendo destacarse que la aceptacin de las herencias, se entender hecha siempre a
beneficio de inventario.
e) Prescripcin y ocupacin.
El artculo 22 de la ley establece que las Administraciones pblicas podrn adquirir bienes por
prescripcin con arreglo a lo establecido en el Cdigo Civil y en las leyes especiales, mientras que
el artculo 23 afirma que la ocupacin de bienes muebles por las Administraciones pblicas se
regular por lo establecido en el Cdigo Civil y en las leyes especiales.
f) Otros supuestos de adquisicin.
1. Adjudicacin de bienes y derechos en procedimientos de ejecucin: que se regirn por lo
dispuesto en la Ley General Tributaria y en el Reglamento de Recaudacin.
2. Adjudicaciones de bienes y derechos en otros procedimientos judiciales o administrativos:
que se regirn por lo establecido en las disposiciones que las prevean y en la propia L.P.A.P.

1.3.2. Enajenacin de bienes y derechos.

a) Enajenacin de bienes inmuebles: Los artculos 135 a 141 de la L.P.A.P. establecen el
procedimiento a seguir:
1. Ante todo, se exige una declaracin previa de alienabilidad.
2. El rgano encargado de acordar la enajenacin ser:
- En la Administracin General del Estado ser el Ministro de Economa y Hacienda.
- Cuando el valor del bien o derecho exceda de 20 millones de euros, la enajenacin deber
ser autorizada por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Economa y
Hacienda.
3. La enajenacin podr realizarse mediante concurso, subasta o adjudicacin directa.
4. Por ltimo, la enajenacin de bienes inmuebles y derechos sobre los mismos de la
Administracin General del Estado en el extranjero ser acordada por el Ministro de Asuntos
Exteriores, previo informe favorable del Ministro de Economa y Hacienda.
b) Enajenacin de bienes muebles: La competencia para enajenar los bienes muebles del Patrimonio
del Estado corresponde al titular del departamento o al presidente o director del organismo
pblico y tendr lugar, normalmente, mediante subasta pblica. El acuerdo de enajenacin
implicar la desafectacin de los bienes y su baja en inventario.
c) Enajenacin de ttulos representativos de capital: La enajenacin por la Administracin General
del Estado de ttulos representativos del capital de sociedades mercantiles se acordar por el
Ministro de Economa y Hacienda o por los directores o presidentes de los organismos
pblicos, previa autorizacin, en su caso, del Consejo de Ministros.
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Como en el caso de la adquisicin de ttulos, ser necesaria la autorizacin del Consejo de

Ministros cuando dichas operaciones impliquen o alteren posiciones de control para la
Administracin o la venta o saneamiento supere la cifra de 10.000.000 de euros.

1.3.3. Afectacin, desafectacin y mutacin demanial.

1.3.3.1. Afectacin.
Se trata de un elemento determinante del dominio pblico. La simple propiedad se convierte en
demanialidad por medio de la afectacin, que consiste en destinar el bien al cumplimiento de una
funcin pblica. Siguiendo a Garca de Enterra distinguiremos:
1. Afectacin natural: La afectacin viene determinada por una ley (el demanio hidrulico, el
minero, etc.).
2. Afectacin artificial: La afectacin se produce por un concreto acto administrativo; en este sentido,
Enterra distingue entre:
- Afectacin expresa: Compete al Ministerio de Economa y Hacienda.
- Afectacin implcita: en virtud de expropiacin forzosa.
1.3.3.2. Desafectacin.
La demanialidad cesa cuando cesa la afectacin. As viene proclamado en el art. 341 del C.c. en
cuanto establece que: Los bienes de dominio pblico, cuando dejen de estar destinados al uso
general o a las necesidades de defensa del territorio, pasan a formar parte de los bienes de propiedad
del Estado.
Para determinar cundo se produce la desafectacin, distinguiremos:
Desafectacin natural: El demanio natural cesa, bien por cambio de ley (degradacin) o bien por
cambio de las condiciones naturales (desnaturalizacin; p.e.: el mar que se retira).
Desafectacin artifical: El artculo 69 de La L.P.A.P. establece que los bienes y derechos
demaniales perdern esta condicin, adquiriendo la de patrimoniales, en los casos en que se
produzca su desafectacin, por dejar de destinarse al uso general o al servicio pblico.
1.3.3.3. Mutaciones demaniales.
La mutuacin demanial es el acto en virtud del cual se efecta la desafectacin de un bien o derecho
del Patrimonio del Estado, con simultnea afectacin a otro uso general, fin o servicio pblico de la
Administracin General del Estado o de los organismos pblicos vinculados o dependientes de ella,
efectundose de forma expresa, salvo para el caso de reestructuracin de rganos.

1.3.4. Adscripcin y desadcripcin de bienes y derechos.

Los bienes y derechos patrimoniales de la Administracin General del Estado podrn ser adscritos a
los organismos pblicos dependientes de aqulla para su vinculacin directa a un servicio de su
competencia, o para el cumplimiento de sus fines propios. En ambos casos, la adscripcin llevar
implcita la afectacin del bien o derecho, que pasar a integrarse en el dominio pblico. En caso
contrario, proceder la desadscripcin del bien por incumplimiento del fin. Cuando los bienes o
derechos adscritos dejen de ser necesarios para el cumplimiento de sus fines se proceder, asimismo, a
su desadscripcin por innecesariedad de los bienes.

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II. LA NOCIN DE SERVICIO PBLICO.

2.1. INTRODUCCIN.
La importancia del concepto de servicio pblico estriba en que no se trata de una nocin ms del
Derecho Administrativo, sino del pilar bsico sobre el que un sector doctrinal ha pretendido construir
toda la categora del Derecho Administrativo.
La actividad administrativa prestacional engloba la prestacin de servicios pblicos por la
Administracin; ello justifica la existencia de un Derecho especial al margen del privado y, por
tanto, de una jurisdiccin especializada que conozca de estos asuntos, la jurisdiccin contenciosoadministrativa.
La aparicin del servicio pblico corre paralela a la superacin del Estado abstencionista,
comenzando con la prestacin de servicios sociales y asistenciales bsicos (beneficencia, sanidad o
educacin). Posteriormente, las exigencias sociales, y correlativamente los servicios pblicos, se han
ido multiplicando, con el respaldo de una creciente aceptacin social de la intervencin pblica en la
sociedad.

2.2. EL CONCEPTO DE SERVICIO PBLICO.

En sentido amplio, los servicios pblicos son sinnimo de toda la actividad de la Administracin;
as puede interpretarse de lo dispuesto en los arts. 106.2 C.E. o 139 de la LRJAP y PAC. Sin embargo,
a efectos de definir el diferente rgimen jurdico de las actividades administrativas, es imprescindible
adoptar un concepto estricto, distinguiendo funciones pblicas y servicios pblicos.
Las funciones pblicas estn vinculadas esencialmente al ejercicio de la soberana y son
imprescindibles para la subsistencia del Estado. Los servicios pblicos no tienen estas caractersticas,
no suponen ejercicio de autoridad, pudiendo ser desarrollados tanto por la Administracin como por
los particulares.
Dentro de la doctrina existe una profunda divisin en torno al concepto de servicio pblico:
a) Garrido Falla postula un sentido amplio del mismo: toda actividad de prestacin de bienes
materiales o inmateriales, con o sin monopolio, y sometida a rgimen de derecho pblico o privado.
b) Villar Palas y Garca de Enterra, entre otros, defienden una concepcin estricta: prestaciones
inmateriales o de servicios prestados en rgimen de derecho pblico y con exclusividad regalstica.
No obstante sta divergencia conceptual, existen NOTAS COMUNES a ambas corrientes doctrinales:
1. Actividad indispensable no esencial, sino de mera utilidad para el ciudadano.
2. Finalidad de utilidad general del pblico, cualidad que diferencia el servicio pblico del
monopolio fiscal, en el que prima la obtencin de ingresos.
3. Prestacin regular y continuada: notas que justifican tratamientos jurdicos especiales para
problemas como huelga o quiebra.
4. Prestacin al pblico sometida al principio de igualdad de trato, ya sea a ttulo oneroso (servicios
econmicos) o gratuito (servicios asistenciales).
5. Se reconoce en favor del ciudadano el derecho subjetivo a utilizar el servicio, pero no a exigir
su establecimiento, salvo en el caso de los denominados servicios pblicos objetivos, como la
enseanza, que pueden ser reclamados directamente por los ciudadanos a los poderes pblicos; en
el caso de la enseanza, en base al artculo 27 en relacin con el artculo 53.2 de la Constitucin.

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2.3. PRINCIPIOS COMUNES

SERVICIOS PBLICOS.

DEL RGIMEN JURDICO

DE

LOS

A) Continuidad y Regularidad en su prestacin. Las empresas que gestionan un servicio pblico no

pueden suspender su actividad, ni reducirla, ni alterar el plan de prestacin establecido, sin el
consentimiento de la autoridad administrativa competente.
B) El principio de adaptacin. Si las exigencias del inters general evolucionan, el servicio pblico
debe adaptarse. Por ello, la Administracin puede variar la regulacin de una actividad o las
clusulas de los contratos de concesin (ius variandi).
C) El principio de Igualdad de trato a los ciudadanos, tanto en el acceso a las prestaciones del
servicio, como en sus condiciones de prestacin.
D) Razonabilidad de las Tarifas y Control de Precios.
E) Responsabilidad por daos causados por el servicio. La responsabilidad patrimonial derivada de
los daos causados por un servicio pblico se rige por las reglas establecidas en los arts. 139 y
ss. de la LRJAP y PAC. Ahora bien, en los casos en que el servicio se gestione de forma
indirecta, ser el concesionario quien responder de los daos que cause a terceros.

III. LOS MODOS DE GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS.

3.1. PLANTEAMIENTO Y CLASIFICACIN.
Lo primero que debe tenerse presente es la distincin entre titularidad y gestin del servicio. La
Administracin, como titular de un determinado servicio, debe constituir el mismo, configurando los
aspectos bsicos de su organizacin y prestacin; ahora bien, la gestin del servicio puede
desarrollarla directamente, mediante su propia organizacin, o indirectamente, encomendndosela a un
tercero.
La decisin de gestionar un servicio de forma directa o indirecta corresponde a la propia
Administracin; decisin que, sin perjuicio de las consideraciones de oportunidad que en cada caso
procedan, solamente se halla vinculada por la obligacin legal de gestionar directamente aquellos
servicios cuya prestacin implique ejercicio de autoridad.
Se puede efectuar la siguiente clasificacin de los modos de gestin de los servicios pblicos:

3.1.1. Gestin directa.

La gestin directa es una categora nica que incorpora en realidad formas diversas. Los arts.
155.1 TRLCAP y 85.2 de la LBRL, disponen que los servicios que impliquen ejercicio de autoridad
debern prestarse mediante gestin directa. Hay que distinguir las siguientes modalidades:
3.1.1.1. Gestin indiferenciada.
La prestacin se realiza a travs de los rganos ordinarios de la burocracia administrativa. Esta
tcnica supone el sometimiento completo a la totalidad de los controles propios del Derecho
Administrativo. Resulta apropiada para la gestin de servicios administrativos o asistenciales, si bien,
cuando el servicio es de carcter econmico, la inadecuacin de esta frmula resulta obvia.

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3.1.1.2. Establecimiento o empresa sin personalidad.

Lo caracterstico de esta forma de gestin, en que la actividad es tambin directamente imputable a
una Administracin Pblica, es la aparicin de unos rganos de gestin especializados dentro de la
estructura del ente, distintos de los encuadrados en la comn organizacin administrativa y carentes,
por tanto, de personalidad jurdica. Esta diferenciacin orgnica deriva del carcter tcnico de la
actividad prestada, apareciendo la figura del establecimiento en el caso de servicios asistenciales
y, la empresa en servicios econmicos.
3.1.1.3. El servicio pblico personificado.
Una tercera frmula consiste en crear una entidad autnoma, con personalidad jurdica propia,
especializada para la gestin del servicio pblico que se le encomienda. El Servicio Pblico
personificado queda reducido por la LOFAGE a tres tipos de entidades:
a) Organismos Autnomos, con personalidad jurdica propia y sometidos al Derecho
Administrativo y a la tutela del Ministerio del que dependen; se les encomienda la realizacin de
actividades de fomento, prestacionales o de gestin de servicios pblicos.
b) Entidades pblicas empresariales, que gestionan servicios o actividades de carcter
econmico, sin someterse a las formas jurdico-mercantiles. Se rigen por el derecho privado, salvo
en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos
especficamente regulados para ellas en la LOFAGE.
c) Agencias Estatales, creadas por la Ley 28/2006 de 18 de Julio, como entidades de Derecho
Pblico con personalidad jurdica propia y facultadas para ejercer potestades administrativas.
Destacar que segn dispone la Disposicin adicional sexta de la citada ley, con carcter general, a
partir de su entrada en vigor, los organismos pblicos que hayan de crearse en la Administracin
General del Estado, adoptarn la configuracin de Agencias Estatales.
3.1.1.4. En forma de sociedad privada.
La ltima modalidad de gestin directa es la constitucin por el Estado, directamente, o a travs de
Organismos Autnomos, de una sociedad mercantil, cuyo capital pertenezca por completo o en su
mayora a la Administracin, para la realizacin directa de actividades industriales, mercantiles,
y finalidades predominantemente econmicas. Estas sociedades (E.M.T. de Madrid, etc.) no son
Administraciones Pblicas, por lo que sus relaciones con los usuarios del servicio quedan sometidas
al Derecho privado.

3.1.2. Gestin indirecta.

La gestin indirecta existe siempre que la Administracin utiliza la tcnica contractual. Esta es la
nota diferencial con el caso anterior. Para que puedan gestionarse por esta va servicios pblicos, es
necesario que tengan un contenido econmico que los haga susceptibles de explotacin por
particulares y que no impliquen el ejercicio de poderes soberanos.
3.1.2.1. El Arrendamiento.
El arrendamiento del servicio, contemplado en el art. 85.4.d) de la LBRL, ha sido la frmula
tradicional de gestin de los monopolios fiscales arrendados a CAMPSA o a Tabacalera S.A.. En
la actualidad, su utilizacin es excepcional, aunque puede ser til en el caso de que la
Administracin aporte y arriende las instalaciones del servicio, lo cual permite plazos ms cortos del
contrato que en la concesin.
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3.1.2.2. El concierto.
La configuracin legal del mismo se debe tambin al RSCL, segn el cual: Las Corporaciones
Locales podrn prestar los servicios de su competencia mediante concierto con otras entidades
pblicas o privadas y con los particulares, utilizando los que unas y otros tuvieran establecidos, sin
que el concierto origine nueva persona jurdica entre las mismas. El TRLCAP recoge y regula en
trminos similares, en su art. 156, el concierto como forma de gestin de servicios pblicos.
La diferencia con la concesin se encuentra en que la Administracin, no habiendo establecido por s
servicios de su competencia, aprovecha la circunstancia de servicios destinados a la misma
finalidad, pero en manos de otras entidades pblicas o privadas.

3.1.3. Concesin.
3.1.3.1. Concepto.
Se trata de la ms tpica de las formas de gestin indirecta de los servicios pblicos. La
Administracin, permaneciendo titular del servicio, encomienda su explotacin a un particular,
que corre con los riesgos econmicos de la empresa (art. 156 TRLCAP y 85.4 LBRL). Esto supone,
obviamente, la existencia de un contrato.
La relacin entre la Administracin y el concesionario se rige por:
a) El contrato propiamente dicho y los pliegos de condiciones, donde constan todas las condiciones
concretas de dicha relacin.
b) La reglamentacin administrativa del servicio.
3.1.3.2. La situacin del concesionario.
Vendr determinada, adems de la regulacin contenida en el TRLCAP, por los reglamentos dictados
por la Administracin para organizar el servicio y, lgicamente, por las clusulas incluidas en el contrato
de concesin. Como rasgos esenciales que califican la situacin del concesionario cabe destacar:
a) La Administracin dispone de un poder originario para controlar, dirigir e inspeccionar el
servicio y hacer que se preste en las condiciones reglamentarias.
b) El concesionario tiene la obligacin de gestionar personalmente el servicio segn las clusulas
del contrato y la regulacin del servicio, y con arreglo a los principios de continuidad, adaptacin,
igualdad de trato y control de precios.
c) Para hacer cumplir a los usuarios los reglamentos del servicio, el concesionario dispone de
poderes de polica delegados.
d) El personal adscrito al funcionamiento del servicio no tiene carcter de funcionario pblico.
e) El concesionario puede beneficiarse del empleo a su favor de prerrogativas administrativas.
3.1.3.3. Finalizacin de la concesin.
De acuerdo con lo dispuesto en el TRLCAP y en el RSCL, se pueden distinguir las siguientes
formas de extincin del contrato de concesin de servicios pblicos:
1. La reversin: es la forma normal de extincin del contrato por el transcurso del plazo por el
que fue otorgado. A tal efecto, seala el art. 164.1 TRLCAP: Cuando finalice el plazo

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INSPECCIN DE HACIENDA

contractual, el servicio revertir a la Administracin, debiendo el contratista entregar las obras e

instalaciones a que est obligado con arreglo al contrato y en el estado de conservacin y
funcionamiento adecuados.
2. Incumplimiento del contratista.
3. La caducidad: La Administracin decretar la caducidad de la concesin en los supuestos
previstos en el pliego de condiciones y, en todo caso, en los siguientes:
a) Si el concesionario, finalizada la intervencin o secuestro temporales de la concesin, vuelve a
incurrir en la misma infraccin o perturbacin o en otras similares.
b) Si el concesionario incurre en infraccin gravsima de sus obligaciones esenciales, previa
advertencia a ste y dejando transcurrir un plazo prudencial para subsanar las deficiencias.
4. El rescate: Constituye una forma excepcional de terminacin del contrato, fundamentada en la
potestad de la Administracin para acortar el plazo estipulado por motivos de inters pblico, sin
que exista falta grave en el cumplimiento de las condiciones. Estamos ante una forma de
expropiacin que origina el derecho del concesionario a ser indemnizado por los daos y
perjuicios sufridos, incluidos los beneficios futuros que deja de percibir.
5. Otras causas de resolucin: Son tambin causas de resolucin del contrato (establecidas en la
LCAP), la demora superior a seis meses por parte de la Administracin en la entrega al contratista
de la contraprestacin o de los medios auxiliares a que se oblig; la supresin del servicio por
razones de inters pblico; la imposibilidad de explotacin del servicio como consecuencia de
acuerdos adoptados por la Administracin con posterioridad al contrato (art. 167 TRLCAP).

3.1.4. Gestin mixta.

3.1.4.1. La Gestin interesada.
Definida en el artculo 156.b) del TRLCAP: Gestin interesada, en cuya virtud la Administracin y
el empresario participarn en los resultados de la explotacin del servicio en la proporcin que se
establezca en el contrato. En esta figura, la Administracin contratante es quien explota el
servicio a su propio riesgo, aunque sirvindose de una empresa gestora a la que retribuye
mediante una participacin, calculada por cifra de negocio o por beneficios. Las instalaciones y el
establecimiento son de la Administracin; el socio particular solo aporta su trabajo.
3.1.4.2. La sociedad de economa mixta.
Definida por el TRLCAP en su artculo 156.d): Sociedades de economa mixta en las que la
Administracin participa, por s o por medio de una entidad pblica, en concurrencia con personas
naturales o jurdicas. Significa la gestin de servicios pblicos utilizando formas societarias en
cuyo capital participa directa o indirectamente la Administracin, siempre que esta participacin
pblica sea minoritaria. Su objetivo bsico es incentivar la iniciativa privada.

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