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RESUMEN

Tesis de Maestra en Educacin


con Orientacin en Gestin Educativa

Escuela de Educacin

LA TRANSFORMACIN DEL DEBATE DE LA POLTICA


EDUCATIVA EN LATINOAMRICA (2002 2005)

UN ESTUDIO SOBRE LA FORMA DISCURSIVA QUE ADOPTAN LOS


CAMBIOS DE PARADIGMA Y AGENDA DE POLTICA PBLICA EN
LA INTIMIDAD DEL GOBIERNO

Gustavo Fabin Iaies


Orientador: Carlos H. Acua
Buenos Aires, 16 de Mayo de 2007

ndice
1. Introduccin

2. Contexto Histrico

3. Algunas reflexiones tericas


3.a Paradigmas y Poltica Educativa: Un modelo de abordaje
3.b Paradigmas y Poltica Educativa: Cauces discursivos
3.c El dabte educativo de finales de los noventa
3.d Polticas y Paradigmas
3.e La crisis del Paradigma
3.f La bsqueda de explicacin de la crisis
3.g Nuevos debates, nuevos conceptos
3.h Gobernabilidad y Poltica Educativa

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4. Algunas conclusiones
4.a La crisis del viejo paradigma que sienta las bases para uno nuevo
4.b El proceso de transformacin constituye un verdadero cambio
de paradigma
4.c La transformacin de las polticas implica un cambio en la
concepcin del estado y las polticas pblicas
4.d Reivindicar el papel del estado en el marco de su debilidad

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5. En sntesis

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6. Referencias Bibliogrficas

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1. Introduccin
Cmo cambia el entendimiento de los tomadores de decisiones sobre los problemas
que enfrentan y las formas de abordarlos?
Este interrogante aborda una cuestin central del anlisis de las polticas pblicas,
esto es, la forma en que se re-define la lgica de diagnosticar problemas y decidir acciones
en el campo de lo pblico. En definitiva, se trata de comprender la lgica que sustenta la
definicin de la agenda y las estrategias para abordarla por parte de los decidores de
poltica.
Este trabajo se propone indagar en esta primera fase las caractersticas del debate
regional de polticas educativas que, entre los aos 2002 y 2005, llevaron adelante los
hacedores de polticas tanto en cuanto a la metodologa de construccin conceptual, como a
la propia transformacin de ideas y conceptos.
La eleccin del perodo resulta pertinente por el hecho de que se ingres en una
revisin de algunos de los conceptos estelares que presidieron el debate de la poltica
educativa en la dcada del 90. Dicha dcada fue especialmente dinmica en materia de
reformas y revisin de polticas educativas, crecieron los presupuestos del sector y se
ampli significativamente el espacio de la agenda educativa en la agenda poltica de los
gobiernos de la regin.
En tal sentido, el perodo que comienza en el ao 2002 permite observar un proceso
de transformacin de conceptos y enfoques en la poltica educativa de la regin.
El anlisis se realizar sobre la base de las actas de las reuniones del Dilogo
Regional de Poltica Educativa, convocado por el Banco Interamericano de Desarrollo.
Dicho dispositivo iniciado en el ao 2001, reuni a los viceministros de educacin de
Amrica Latina, para discutir las agendas nacionales de poltica. La eleccin de estas
figuras fue realizada porque se supona que eran el punto de articulacin entre los debates
de tono poltico y sus traducciones a la gestin especfica de polticas.

2. Contexto Socio Histrico


La dcada de los noventa, encuentra a Latinoamrica en un proceso particularmente
dinmico en materia de reformas educativas. La mayora de los pases de la regin,
trabajaron sobre cambios profundos en sus sistemas educativos y en sus polticas. Dicha
profundidad estaba dada, no slo por la dimensin de las transformaciones que se
proponan, sino tambin por el peso que las mismas tuvieron en las agendas polticas de

los gobiernos, demostrada entre otros indicadores por los presupuestos que se destinaron al
sector.
Desde el punto de vista conceptual, las reformas implicaron una importante
innovacin en trminos de los discursos que las legitimaban. Aparecieron las ideas de
calidad y equidad como conceptos centrales, despus de dcadas en las que los programas
de reforma se encontraban mucho ms centrados en el aumento de las tasas de
escolarizacin, en la distribucin de recursos didcticos, etc.
Al mismo tiempo, resulta llamativa la similitud regional de la mayora de los
programas de reforma que se implementaron. Probablemente, resulte difcil encontrar otro
momento en el que Latinoamrica haya mostrado semejantes consensos en trminos de sus
polticas.
Lo cierto es que el final de la dcada de los noventa, encontr a muchos de los
pases mostrando alguna frustracin por los resultados de las polticas implementadas y con
dificultades para encontrar las razones de dichos resultados: los sistemas educativos
siguieron mostrando capacidad de incorporar matrcula, pero no alcanzaron a producir
cambios en materia de calidad y equidad, tal como se haban propuesto como objetivo
central.
En definitiva, el final de la dcada y el comienzo del milenio, encuentra a los
ministerios de la regin en un proceso de duelo por los resultados no logrados en las
mencionadas dimensiones y en el comienzo de la elaboracin de una nueva agenda.

3. Algunas reflexiones tericas


3.a Paradigmas y poltica educativa: Un modo de abordaje
Este proceso de cambio, de construccin de nuevos modos de abordaje, de
preeminencia de nuevos conceptos, ser el objeto principal de anlisis de este trabajo. El
modo en que determinados modos de abordaje de la poltica educativa entraron en crisis, se
intentaron sostener y el proceso de construccin de nuevos modos de comprender la
realidad y sus posibilidades de transformacin, aparecen como una dinmica de
construccin del pensamiento en materia de poltica educativa, que puede ser pensada en
relacin a otras modalidades del conocimiento.
En tal sentido, parece provocador y desafiante, utilizar categoras vinculadas a los
procesos de evolucin del conocimiento en general y del cientfico en particular, para
pensar ese proceso.
Resulta fundamental aclarar que no estamos postulando que los procesos de
construccin del conocimiento acerca de las polticas pblicas, coincidan con los modos de

indagacin, produccin, demostracin y validacin de los que son propios de la ciencia.


Solamente observaremos algunas semejanzas y diferencias en su dinmica de construccin
y transformacin, que resultan ordenadoras y reveladoras de la mecnica de los procesos de
construccin del pensamiento poltico.
En el marco de este trabajo, tomaremos como referencia las ideas de Thomas Kuhn
y su caracterizacin de las revoluciones cientficas, del modo en que determinados
paradigmas de poltica entran en crisis y se constituyen nuevos.
Llevado al campo que se estudia aqu, podemos plantear que existe un momento en
la evolucin del pensamiento referido a las polticas pblicas en educacin, en el que las
ideas con las que se pensaba la realidad, pierden capacidad de explicarla y
fundamentalmente de transformarla, desde la percepcin de una comunidad. En tal sentido,
planteamos que se pone en marcha una dinmica destinada a la bsqueda de un marco
capaz de dar mejores respuestas, en el sentido de su capacidad explicativa y por ende, de
intervencin sobre la misma.
En el contexto de este trabajo hablaremos de paradigmas de poltica pblica,
especialmente educativa, para dar cuenta de aquellos marcos generales organizadores,
modos de abordaje de las problemticas, prioridades conceptuales, supuestos acerca del
estado, la poltica, el mercado, la sociedad, y otros conceptos centrales, que presidieron el
modo de abordaje del pensamiento en materia de poltica educativa a lo largo de un cierto
perodo, con un razonable consenso del campo de los profesionales que trabajaron en el
rea.
Las polticas pblicas presuponen en si misma, en su definicin, en el modo de
pensarlas, una toma de posicin acerca del estado en su participacin en las cuestiones que
la implican, y el modo de vinculacin del mismo en relacin con la sociedad civil (Oszlak y
ODonnell, 1984). Es decir, son traducciones de conceptos, ideas, prcticas, tradiciones,
que se articulan en propuestas, formulaciones y acciones del estado, y que resultan de
consensos en el marco de la comunidad de cientficos, gestores de poltica, y actores del
aparato pblico. Esas definiciones que actan como soporte de la accin y el pensamiento
de los actores implicados en las polticas, entran en crisis, cuando pierden capacidad
explicativa sobre la realidad que intenta pensar y transformar.
Lo interesante de la analoga con el proceso de revolucin planteado por Kuhn, es el
hecho de que su enfoque historicista, le da gran relevancia a cuestiones de orden subjetiva
en el proceso de indagacin cientfica, que otros autores haban pasado por alto.
Al mismo tiempo, la idea de pensar a la ciencia y a la poltica como mbitos
separados, sin confluencia alguna, debe ser puesta en crisis. Ambos campos de
conocimiento deben ser pensados como mbitos diferentes con fuertes espacios de
encuentro. En ese sentido, Beck plantea: Ciertamente la racionalidad cientfica y la
racionalidad social se separan, pero al mismo tiempo quedan entrelazadas de muchas
maneras y remitidas la una a la otra. Stricto sensu, esta distincin se vuelve incluso cada
vez menos posible (Beck, 1988; pg. 36).

3.b Paradigmas y poltica educativa: Cauces discursivos


Pensar la poltica educativa, requiere entre otros elementos, avanzar sobre el anlisis
de los discursos que circulan y dan sentido al campo de la definicin y ejecucin de la
misma. El debate, los conceptos ordenadores, la comunicacin entre actores, los modos de
significar las experiencias, de construir los diagnsticos, son constitutivos de la poltica
educativa, en tanto integran sus modos de hacer. Determinados conceptos, modos
discursivos, permiten caracterizar momentos de la poltica educativa, incluso, por encima
de la intencionalidad de los actores.
M. Foucault afirma que el anlisis del discurso no se centra en las palabras que
utilizamos para designar a las cosas, sino por el contrario, en el modo en que las palabras
construyen las realidades a las que se refieren (Foucault, 1999). Hablaremos de discurso,
para dar cuenta de una forma de poder que circula por el campo social; lo abordaremos
desde el punto de vista de su rol en la transformacin de la realidad, en la construccin de
ideas y propuestas de accin, en su capacidad de actuar sobre la toma de decisiones en el
campo de la poltica educativa.
Si una situacin particular o un conjunto de circunstancias constituyen un problema
y es propiamente un asunto de inters pblico, esto depende de creencias y valoraciones,
no de los hechos mismos. Los problemas son elaboraciones humanas, construcciones
sociales que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad (Ban y Castillo,
1997).
Las definiciones sirven a la vez para encuadrar elecciones polticas posteriores y
para afirmar una concepcin particular de la realidad. Por lo tanto, las decisiones que se
adopten durante el proceso de formacin de la agenda tienen consecuencias muy
profundas, en el sentido de que pueden afectar la vida de las personas e influir en su
interpretacin de la realidad social (Aguilar Villanueva, 1992; pg. 79).
En el caso de las polticas educativas de la dcada de los 90 en Amrica Latina, el
concepto de reforma monopoliz los discursos ocupando prcticamente el lugar de la
propia idea de poltica. Los tomadores de decisiones describan sus reformas educativas
para dar cuenta del conjunto de sus polticas. En el marco del discurso reformista, el debate
se inund de conceptos como calidad, equidad, descentralizacin, programas, autonoma,
accountability, evaluacin, gestin, entre otros. Estas palabras o estos discursos, en el
sentido en que son planteados por Foucault previamente, identifican un tipo de polticas
educativas que se pensaron e implementaron en la regin, un cierto paradigma de poltica
educativa.

3.c El debate educativo de finales de los noventa

La dcada del noventa, muestra en Latinoamrica, algunos conceptos e ideas


monopolizando el debate de poltica educativa de la regin. Las ideas de equidad y calidad,
aparecen como una sntesis de una serie de otras, de menor agregacin que conformaron las
estrategias polticas en la regin (Gajardo, 1999). Los programas pblicos haban estado
ms centrados en las ltimas dcadas, en metas cuantitativas vinculadas a tasas de
escolarizacin, cantidad de insumos distribuidos, cantidad de edificios, entre otras. Los
noventa se caracterizan por la irrupcin de nuevos objetivos que interpelaban al sistema en
cuanto a su mejora cualitativa, y en este sentido, implicaban una verdadera ruptura en
materia de objetivos.
Adems de la cercana en el tiempo de las reformas iniciadas en los diferentes pases
latinoamericanos, lo que llama la atencin es la similitud entre los contenidos de las
mismas. Por supuesto que cada una de estas reformas tiene sus matices, pero en general se
basan en principios muy similares, tales como la descentralizacin, la autonoma escolar, la
re-definicin de los contenidos curriculares, el abandono de la tradicin enciclopedista y su
reemplazo por documentos curriculares basados en la adquisicin de competencias y la
instauracin de sistemas centralizados de evaluacin de la calidad (Braslavsky y Gvirtz,
2000).
As, se empezaba a percibir el avance de una nueva interpelacin de las sociedades a
los sistemas educativos centrada en demandas asociadas competitividad, eficiencia,
actualizacin, entre otras competencias. El documento Educacin y Conocimiento, eje de
la transformacin productiva con equidad permite observar algunas de las nuevas
demandas que reciba el mundo educativo: La estrategia propuesta coloca a la educacin y
el conocimiento en el eje de la transformacin productiva con equidad, como mbitos
necesarios para impulsar el desarrollo de la regin y como objetivos alcanzables mediante
la aplicacin de un conjunto coherente de polticas (CEPAL-UNESCO, 1992).
El documento mencionado, es un ejemplo de un momento del desarrollo de las
polticas sociales en el que los organismos internacionales sumaron un gran protagonismo y
tuvieron una sensible influencia en la construccin de las agendas.
Algunos trabajos plantean la idea de la sensible influencia que tuvieron las agencias
internacionales en la difusin de las ideas y conceptos que constituyeron el corpus de los
programas de reforma (Gajardo, 1999)
Ms all de que las mencionadas agencias tengan algn grado de titularidad sobre
las ideas estructurantes de los programas, al analizar la fundamentacin de estos ltimos
podemos observar que, en la mayora de los casos, las razones explicitadas exceden la
propia problemtica educativa. Las referencias a la globalizacin, la sociedad del
conocimiento, las nuevas redes de comunicacin y produccin del conocimiento,
concentran buena parte de los fundamentos que explican el cambio de paradigmas
propuestos en materia de polticas educativas. Y en este sentido, cabe subrayar que los
ncleos duros de las polticas mencionadas encontraban semejanzas con los esgrimidos
en las reformas de las polticas de salud o de las polticas de asistencia social. Las ideas de
descentralizacin, eficiencia, rendicin de cuentas, entre otras, formaron parte de buena

parte de los discursos de polticas pblicas en la regin, ms all de las reas especficas de
implementacin.
Estas similitudes no se limitaban a los contendidos, sino que se extendan tambin a
los formatos en los que dichos contenidos eran estructurados para su implementacin.

3.d Polticas y programas


La estructuracin de las polticas estaba dada por programas, y proyectos de
innovacin y cambio (Gajardo, 1999), que en la mayora de los casos encontraban equipos
y formatos administrativos ad hoc., en cada caso. La idea de la poltica ordenada alrededor
de una suma de programas, aparece como una nota caracterstica de las estrategias de
reforma en los pases de la regin. Tal como plantea Gajardo, estos formatos suponen un
modo de asociar una unidad administrativa y de sentido, a un problema especfico, como
modo de abordarlo.
La idea de asociar la gestin de polticas a una serie de unidades con una cierta
autonoma de las tradicionales burocracias pblicas, pareca un modo de pasar por arriba
de las estructuras tradicionales, ganando en dinmica y eficiencia en las acciones. Se
introdujeron nuevas tecnologas de gestin como la nocin de proyecto (o programa), que
cobr fuerza a partir del rechazo de las viejas concepciones de la planificacin o la
programacin sectorial, otorgando privilegio a lo parcial (Martnez Nogueira, 2004).
Este momento de la discusin acerca de la gestin de polticas pblicas, el debate
por la eficiencia de las polticas, la percepcin de las dificultades de articular los tiempos
regulares del estado, con la dinmica que se pretenda dar a las acciones, encontr en el
modelo de los programas una respuesta posible.
La sumatoria de programas fue el formato que propusieron las reformas y el mismo
tena un fuerte impacto sobre la estructura de los sistemas, dado que quienes gerenciaban
dichos programas no provenan de las estructuras ordinarias del sistema, ni se articulaban
con las mismas. Por el contrario, los programas pretendan dialogar con las escuelas por
encima de la burocracia educativa de cada una de las jurisdicciones y de los mandos medios
del sistema.
Sin duda, la idea de pasar por encima de las estructuras pblicas, sin construir
nuevas estructuras ni trabajar en la re-ingeniera de las tradicionales, sino creando
iniciativas especficas que encontraban sentido en s mismas, ms all de una mirada
estructural del sistema.

3.e La crisis del paradigma

En esos aos, comenz a conformarse en toda Amrica Latina, un clima de


cuestionamiento sobre el profundo dficit de calidad en los contenidos transmitidos por las
escuelas y en los logros de aprendizaje y sobre la notoria inequidad en la distribucin de
oportunidades efectivas de educacin en la regin. Adems de constatar los persistentes
problemas de pobreza y marginalidad, se fue generando un significativo consenso en torno
a los lmites del modelo tradicional de provisin de educacin en Amrica Latina
(Brunner, 1999, Pg. 8).
Este planteo de Jos Joaqun Brunner, permite situar cierto cambio de clima social
en el comienzo del milenio, el advenimiento de posturas adversas a los modelos
implementados, las crticas a algunos de los conceptos que fueron organizadores del
discurso poltico de la poca.
Los resultados relevados por las evaluaciones de calidad no indicaban mejoras, y
esa situacin encontr una fuerte caja de resonancia en los medios de comunicacin. Al
mismo tiempo, la produccin acadmica en el campo educativo fue altamente crtica de las
polticas implementadas por los gobiernos de la regin a lo largo de la dcada. En ese
marco, era difcil procesar, al interior de cada estado, la autocrtica y la reflexin.

3.f La bsqueda de explicaciones de la crisis


La primera etapa de la crisis encuentra a los ministerios de educacin buscando
respuestas a la falta de resultados. En cierta medida, podemos decir que la crisis se ve
objetivada, por una tecnologa creada por las propias reformas. Probablemente, en otro
momento de la historia de la poltica educativa, los mismos programas podran haber sido
considerado exitosos. Pero la tradicin iniciada por los ministerios de comunicar resultados
de sus evaluaciones de calidad en perodos regulares, y el estancamiento de dichos
resultados, colabor para instalar pblicamente la idea de que los programas no haban
logrado los xitos esperados. En ese sentido, la definicin de calidad como eje de las
agendas, y la generacin de dispositivos e indicadores para medirla, constituyeron el
elemento que colabor en la instalacin del clima de fracaso de los programas.
Este fenmeno permite alguna reflexin respecto de los efectos de la construccin
de las agendas y de su formulacin, entendiendo que el amesetamiento de los resultados de
los dispositivos de evaluacin de la calidad, impidi un anlisis ms cuidadoso del conjunto
de las transformaciones producidas, que en algunos casos resultaban muy significativas.
Argumentos tales como el que planteaba la necesidad de prolongar los tiempos de
evaluacin dado que no se podan esperar resultados en plazos tan breves, o el que discuta
la legitimidad de las propias herramientas de evaluacin, de la concepcin de calidad
encarnada por las mismas, o los que se centraban en las demandas sobre la capacidad de
gestin de las autoridades locales, era planteados por los equipos ministeriales.
Estamos en presencia de un problema cuando los destinatarios del sistema creen que
eso es as, y en los trminos en que los clientes del sistema lo expresan. En cualquier
caso, el analista deber ir ms all de la retrica, a fin de definir el problema de tal manera

que pueda ser manejable y tenga sentido a la luz de los recursos polticos e institucionales
disponibles.
En tal sentido, podemos entender una demora en el proceso de construccin de una
nueva agenda. El problema que deba ser definido por los ministerios requera que se
construyera un diagnstico, a partir del cual fuera pensable una nueva propuesta de
solucin; pero al mismo tiempo, dicho pensamiento quedaba bloqueado en tanto los
ministerios se perciban dbiles para hacer que las nuevas soluciones fueran viables.

3.g Nuevos debates, nuevos conceptos


Sin duda, sobre finales de la dcada del noventa y principios del nuevo milenio, la
sensacin que recorra la regin, era la del fracaso de los programas y con ellos, de un
modo de pensar las polticas educativas.
Nuevos conceptos organizadores se incorporaron al debate de las polticas, tales
como el de la revisin de la idea de estado, los concernientes a la discusin de la estructura
administrativa, de la carrera docente, de las estructuras de organizacin de los sistemas, de
los niveles de autonoma de las escuelas, y de los organigramas de los ministerios, entre
otros. De repente, el estado, su estructura y sus modos de organizarse, aparecan como una
dimensin central del anlisis que no haba aparecido en la dcada del 90 de un modo
principal. La reflexin acerca de estos temas, puso en evidencia algunas de las limitaciones
con las que se haba formulado la agenda de las polticas que se haban propuesto en la
dcada anterior.
Lo cierto es que la estructura bsica de las reformas, su concepcin como sumatoria
de programas, entr en crisis, fue puesto en discusin el modelo de aislar problemas y
abordarlos con estructuras y acciones especficas. Tal como se dijo anteriormente, el eje de
los nuevos debates no pasaba por una revisin de los objetivos, sino que se centraba en una
revisin de la estructura del estado y de sus mecanismos de accin.
La asociacin de polticas con programas, la visin idealizada de la
descentralizacin, la apuesta inocente a la accountability, son algunas de las ideas que
pierden estatutos de verdad, y que aparecen re-significadas en los nuevos discursos.
El debate acerca de la organizacin de las polticas pblicas representaba ms
claramente, una reflexin acerca del modo de estructurar el propio estado. La idea de que
no se poda pensar la poltica educativa por afuera de la reflexin acerca del estado, aparece
como una certidumbre del debate. Casi podra ser analizado como la certeza de que
resultaba imposible separar los contenidos de las polticas, de los formatos organizacionales
e institucionales que permiten su ejecucin e implementacin. La discusin ya no se
circunscriba exclusivamente a los contenidos de los programas, sino que al mismo tiempo,
se cuestionaba la propia idea de las polticas como sumatoria de programas, lo que en las
discusiones de poltica de la regin se denominaba como programitis.

Podemos decir que el tipo de anlisis de la poltica educativa que comienza a


formularse, puede ser vinculado con la tradicin institucionalista, en el sentido que destaca
el papel de las reglas formales e informales en la determinacin de los comportamientos de
los actores (Hall y Taylor, 1996). En su versin racionalista, esta tradicin concibe a los
modos de regulacin y administracin del sistema como estructuras a las que se adecua el
comportamiento de los actores, entiende a las reglas como resultado de un clculo
destinado a maximizar la utilidad de los actores individuales o colectivos.
Ledo desde la visin institucionalista, puede pensarse como afirmamos
anteriormente- que el modelo de programas haba intentado pasar por encima de las
burocracias y las regulaciones del sistema, y lo haba logrado; as, paradojalmente, su xito
poda explicar la debilidad de su impacto. Haba soslayado el peso de las instituciones y las
normas, creyendo que era posible operar como si no existieran.
Ahora, la mirada prioritaria sobre los marcos institucionales no significa
abandonarla sobre los actores, sus intereses y posiciones. De ningn modo se piensa que las
instituciones por si mismas determinen las conductos de los actores sino que adems de
ellas, al menos, intervienen los recursos, intereses, valores e identidades de los mismos
(Repetto, 2001). Pero permite observar la necesidad de comprender las decisiones e
identidades de esos actores, en los contextos de determinados marcos institucionales.
Ahora bien, en la etapa que parece estar comenzando, los nuevos conceptos y
categoras incorporados al anlisis, de ningn modo terminan de constituir un nuevo
paradigma de polticas, que de cuenta de un nuevo modo de abordaje integral de los
problemas de poltica educativa. Pero ms all de no constituir un paradigma, lo cierto es
que la concepcin y las categoras de anlisis que comienzan a utilizarse son otras, ya no se
limitan al terreno de lo tcnico-pedaggico, sino que aparecen reflexiones vinculadas a
categoras administrativas y polticas. La concepcin de la poltica educativa recupera
modelos de anlisis de las polticas pblicas y del propio estado. En ese marco aparecen
nuevas reflexiones sobre la gobernabilidad y la gobernancia de los actores pblicos.

3.h Gobernabilidad y polticas educativas


Las reformas de los 90 en los sistemas educativos, se centraron en ideas vinculadas
a los modos de ensear y de organizar los procesos de aprendizaje. Nuevos diseos
curriculares, nuevos dispositivos de evaluacin, de actualizacin de los docentes, provisin
de materiales educativos, programas de promocin de la lectura, de la ciencia.
Sin embargo, no se caracterizaron por una reflexin acerca del propio estado y la
influencia de la estructuracin del mismo sobre el funcionamiento del sistema educativo.
Tal como hemos planteado, sobre finales de la dcada del 90, se observa una reflexin
crtica acerca de los resultados de las reformas, y una de las novedades de las nuevas
reflexiones pasa por el abordaje del sistema como un dispositivo de poltica pblica y en
ese marco, una reflexin acerca del propio estado. La idea de que existen ciertos lmites

para la implementacin de polticas gana espacio en la conciencia de los tomadores de


decisiones; parece claro que ya no es posible pensar con absoluta independencia del marco
poltico, fiscal, y de la visin de los medios de comunicacin, entre otras restricciones.
La idea de lo que se puede o no, es un eje que gana espacio en la concepcin de
las polticas, y en ese sentido, el cmo de las polticas empieza a ocupar espacio en el
debate, tanto como el qu.
Los lmites a la gobernabilidad a la agenda, pueden considerarse una de las
principales novedades del nuevo debate. La idea de que era preciso volver a pensar en la
poltica, como un elemento propio del debate sustantivo y no solamente como una reflexin
vinculada a la implementacin, constituye un elemento distintivo de las conversaciones.
Los nuevos debates, parecen incluir la conciencia de que el cambio requiere una
estrategia de accin poltica que en muchos casos influir sobre los contenidos y los
modelos de implementacin de las reformas.

4. Algunas conclusiones

4.a Las crisis del viejo paradigma que sienta las bases para uno nuevo

Entre los aos 2001 y 2005 se observa un cambio sensible en los modos de abordar el
anlisis y la formulacin de las polticas educativas en Amrica Latina. Dicho cambio no
puede ser visto como una evolucin, como un ajuste de las ideas que se formulaban, sino
que debe ser comprendida la dimensin del cambio que se observ en las conversaciones
entre los tomadores de decisiones de la regin. En el marco de este trabajo, le daremos la
categora de un cambio de paradigma.
Al caracterizar el cambio como de paradigma, no estamos afirmando la identidad
entre la estructuracin del conocimiento cientfico y el de las polticas educativas, tal como
ya hemos desarrollado anteriormente. Pero la analoga con la idea de las revoluciones
cientficas, en los trminos en que Kuhn plantea estos procesos, parece potenciar la
posibilidad de anlisis de estos procesos. De este modo, procuramos acercarnos a un
anlisis crtico acerca del modo en que se producen los cambios de concepcin de las
polticas educativas.
En tal sentido, afirmaremos que entre los aos 2002 y 2005 puede observarse el
comienzo de un proceso de cambio de paradigma en los modos de pensar y formular las
polticas educativas. Este cambio no es meramente un cambio de los contenidos de las
mismas, sino tambin de los modos de estructurarlas, y de las referencias conceptuales que
les daban sentido.

4.b El proceso de transformacin constituye un verdadero cambio de paradigma


Dicho proceso se inici con un primer momento de crisis, la percepcin de que las
ideas que se haban planteado no estaban produciendo los resultados esperados en la
prctica. Un elemento central fueron los resultados de las evaluaciones de la calidad
educativa. Estos dispositivos fueron una de las innovaciones centrales que plantearon las
reformas a lo largo de la dcada de los noventa. Los resultados de las mismas se publicaban
en los medios masivos de comunicacin, y esa situacin produca un fuerte impacto sobre
la opinin pblica.
Estas seales produjeron, en una primera etapa, argumentaciones que pretendan
relativizar la informacin que aportaban los resultados de las evaluaciones. Se afirmaba que
los resultados de las reformas educativas eran de mediano y largo plazo, se cuestionaba a
las propias herramientas de evaluacin, se resaltaban los aumentos en las tasas de
escolarizacin relativizando las posibilidades de mejora de los resultados, se afirmaba que
el aumento de la inequidad en las sociedades dificultaba el logro de mejores resultados
educativos. Estas afirmaciones pretendan relativizar la contundencia de los resultados de
las evaluaciones de calidad, pero como hemos visto en este trabajo, la percepcin se
trasladaba al debate reservado de los tomadores de decisiones.
Los debates del Dilogo Regional de Polticas Educativas son un ejemplo del tipo
de debates, en los que se empezaba a buscar otro tipo de explicaciones y nuevas ideas.
Parece interesante destacar que los tomadores de decisiones no dan cuenta en sus
conversaciones, de la existencia de espacios institucionalizados de diagnstico y evaluacin
al interior de cada uno de los ministerios.
En este contexto es donde se evidencia que ha convivido un proceso de bsqueda
de explicaciones a la crisis, con otro de construccin de nuevos marcos conceptuales. Eso
explica el enorme salto que aparece de un modo prcticamente inmediato, en el que las
argumentaciones, los conceptos utilizados, el tipo de herramientas a las que se apela y la
propia concepcin del rol del estado, son significativamente diferentes.
En tal sentido es que hemos planteado las semejanzas con las ideas de Kuhn
respecto de las revoluciones cientficas. Se observa un proceso de transformacin en el
que una comunidad va asumiendo la prdida de un paradigma que le aportaba ciertas
certezas y marcos definidos para pensar la realidad, y pasado un momento de negaciones e
incertidumbres, asume ese proceso y comienza a construir nuevas ideas que podrn
desembocar en un nuevo paradigma explicativo.

4.c La transformacin de las polticas implica un cambio en la concepcin del estado y


las polticas pblicas

Uno de los cambios centrales que se observa a lo largo del proceso de reconstruccin de ideas de los tomadores de decisiones, es el de la concepcin del estado y

las polticas pblicas. Tal como plantebamos anteriormente, las reformas suelen proponer
marcos de reformulacin de las ideas acerca del estado.
Las reformas de los noventa conceban al estado como un generador de obstculos
para la realizacin de innovaciones e ideas novedosas. Esas ideas se traducan en
programas, que asuman la tarea de llevar esas ideas hasta las escuelas para que fueran
implementadas. La prescindencia de los marcos administrativos, regulatorios, de la
operacin sobre los organigramas y las reglas de operacin entre los niveles del estado,
entre otros elementos, se explican por la idea de que se requera pasar por encima del
aparato estatal para llegar a las escuelas. La crisis de paradigma, es tambin, una crisis de
esa idea.
En ese sentido, el cambio es muy significativo en la propia concepcin de la
poltica. La asuncin de que los mandos medios de la estructura burocrtica del sistema
existan, que los estatutos laborales de los docentes eran tan importantes como los planes
de formacin, que las normas que regulan la autonoma de las escuelas y el trabajo de los
directores son tan importantes como los programas de formacin en gestin, que la
discusin del financiamiento era interior al sistema educativo y no meramente un debate
intra-gubernamental con las reas de hacienda, que la descentralizacin no poda ser
solamente una transferencia de escuelas, que las evaluaciones no podan ser solamente un
procedimiento tcnico asilado de los dispositivos administrativos del sistema, se traducan
en la idea de asumir al estado como una condicin necesaria para la construccin de una
poltica educativa.
Estas certezas son las que explican la incorporacin de algunas categoras del
anlisis poltico al pensamiento de los tomadores de decisiones educativas de la regin, que
parecan ausentes en el pensamiento de poltica educativa de los noventa.
Las ideas que comienzan a avanzar en la conformacin de un nuevo paradigma,
recuperan nuevos elementos del pensamiento social. Son claramente reflexiones que
dialogan con otros debates sectoriales de polticas sociales, cosa que no ocurra con el
debate de los noventa. Las reflexiones acerca de la estructura del estado, las alianzas, las
normas, los incentivos, la autonoma de los actores, dominan los nuevos modelos de
pensamiento.

4.d Reivindicar el papel del estado, en el marco de su debilidad

Tal como acabamos de plantear, la construccin del nuevo paradigma encuentra en


las categoras polticas y en una recuperacin de la accin del estado, un eje de reflexin y
construccin de una nueva agenda educativa.
Lo paradjico es que los mismos tomadores de decisiones toman nota de que
aquello que les demanda el tipo de polticas que estn pensando, es lo que escasea. Las
polticas que estn pensando interpelan al estado en materia de gobernabilidad, pero es
precisamente esta gobernabilidad la que no est en condiciones de garantizar.

Esta aparente contradiccin, parece ser uno de los elementos que dificultan la
instalacin de un nuevo paradigma; la condicin de poder y capacidad de maniobra que
demanda, resulta muy difcilmente accesible en el contexto actual. Y la percepcin es que
all reside uno de los principales motores del cambio.
Planteado en trminos esquemticos, podemos decir que los tomadores de
decisiones han entendido que se trata de conformar un nuevo polo de poder en la
construccin del sistema educativo y definir nuevas normas para regular la vida cotidiana
de las escuelas y los ministerios. Pero al mismo tiempo, la incorporacin de las categoras
polticas a su reflexin les permite observar que eso no es fcilmente alcanzable. Porque
entran en juego variables fuera de su control, como actores sociales y una estructura estatal
y social que los abarca y limita y la situacin del propio estado.

5. En sntesis
A lo largo de este trabajo hemos observado un proceso de transformacin de ideas
en el marco de la comunidad de tomadores de decisiones de los ministerios de Educacin
de la regin Latinoamericana. El proceso seguido por dicha comunidad, ha tenido un
recorrido que permite formular algunas analogas con los procesos que plantea Toms
Kuhn, para las revoluciones cientficas en el campo de la ciencia. En ese sentido, hemos
hablado de una verdadera transformacin de los paradigmas a partir de los cuales se ha
pensado y ejecutado la poltica educativa en Amrica Latina.
El nuevo paradigma en gestacin parece centrarse en categoras que ya no se
encuentran monopolizadas por ideas pedaggicas, sino que incorporan elementos de la
sociologa y la poltica. Esas dimensiones se han incorporado al debate y a la construccin
de los nuevos marcos conceptuales.
Paradjicamente, la incorporacin de esos elementos parece una fortaleza de las
nuevas ideas, pero al mismo tiempo, las limitaciones en trminos de gobernabilidad y
legitimidad de los estados nacionales se presenta como una debilidad de los mismos.
Este trabajo ha pretendido dar cuenta de la lgica en que ese proceso de cambio se
expresa a travs del discurso de los actores y de las paradojas que invaden su constitucin
como un nuevo paradigma de la poltica educativa en Amrica Latina.

6. Referencias Bibliogrficas
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- ACTAS:

- Reunin del Dilogo de Polticas Educativas, Montevideo, Abril de 2003


- Reunin del Dilogo de Polticas Educativas, Tegucigalpa, Mayo de 2003
- Reunin del Dilogo de Polticas Educativas, Lima, Junio de 2003
- Reunin del Dilogo de Polticas Educativas, Santiago de Chile, Septiembre de 2003
- Reunin del Dilogo de Polticas Educativas, San Jos de Costa Rica, Octubre de 2003
- Reunin del Dilogo de Polticas Educativas, Buenos Aires, Agosto de 2004
- Reunin del Dilogo de Polticas Educativas, Bogot, Octubre de 2004
- Reunin del Dilogo de Polticas Educativas, Guatemala, Octubre de 2004
- Reunin del Dilogo de Polticas Educativas, Asuncin, Agosto de 2005