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Augusto Barrera*

Innovacin poltica
y participacin ciudadana
Tendencias democrticas en los
gobiernos locales

Aproximadamente una dcada y media atrs se iniciaron en


Amrica Latina, y particularmente en Brasil, una serie de experiencias
calificadas como de democracia participativa. Aunque estos fenmenos obedecen a formatos, modalidades, duraciones y profundidades
diversas, podran ser agrupados bajo ciertos elementos comunes: intentan articular formas de participacin social o ciudadana con la
gestin del gobierno local bajo mecanismos relativamente estables y
predecibles; construyen esferas pblicas locales; impulsan transformaciones institucionales de grado variable en un ejercicio de experimentalismo institucional.
El presente texto hace una aproximacin a estas experiencias desde uno de los abordajes posibles: la sociologa poltica, enfatizando las
interrelaciones entre el debate actual sobre la democracia, el experimentalismo institucional y las prcticas de participacin y ciudadana.
La bibliografa entregada ha considerado algunos trabajos que
dan cuenta del debate actual sobre democracia, particularmente desde
los autores que se inscriben en las denominadas corrientes dialgicas
* Investigador y coordinador acadmico del Centro de Investigaciones CIUDAD, Quito.
Consultor del PGU-LAC para la Consulta Urbana sobre Gestin Participativa del Distrito
Metropolitano de Quito, Ecuador.

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o participativas de la democracia; pero igualmente se consultan textos


ms emprico-descriptivos y metodolgicos sobre algunas experiencias
participativas, en especial el denominado presupuesto participativo.
El discurso poltico y el juego conceptual de participacin y
democracia local

La constitucin de formas de gestin participativa tiene como principal propsito la democratizacin de las relaciones entre el Estado y la
sociedad. Supone la puesta en juego de una serie de instrumentos y
mecanismos que de forma sistmica propicien y activen la participacin, la planificacin y el control de la ciudadana sobre las instancias
de gestin pblica, al tiempo que se promueve la mayor eficiencia de
estas ltimas.
La invocacin a la participacin social est basada en el deseo
de romper con la inercia de exclusin y segregacin de la mayora de la
poblacin, y sobre todo de los sectores populares, en la toma de decisiones de las polticas pblicas que afectan su vida y posibilidades de
desarrollo, y en la necesidad de un reapropiamiento de la esfera pblica
que promueva y dinamice las relaciones entre Estado y sociedad.
Democracia, gobernabilidad y participacin

Los procesos de innovacin poltica, por la va de la gestin participativa, suponen la conjugacin de cambios en las variables formales,
institucionales y procedimentales propias de los sistemas de gobierno
local con las experiencias de participacin, comunicacin y organizacin de la poblacin.
Lo local aparece como el mbito privilegiado para construir
este tipo de experiencias por las implicaciones poltico-institucionales
y sobre todo socioculturales derivadas de la escala territorial y demogrfica, de la flexibilidad institucional y de los sentidos de identidad y
pertenencia. Estos atributos tienen, como es obvio, un amplio grado de
variabilidad en correspondencia con la complejidad urbana.
Una de las hiptesis de partida es la necesidad de impulsar la
democratizacin del gobierno local con miras a ampliar su nivel de representatividad social, poltica y regional y consecuentemente su desprivatizacin y recuperacin de su carcter pblico; esto es, romper,
debilitar o al menos atenuar los espacios, mecanismos, procedimientos y enclaves institucionales que, aunque formalmente aparecen como
estatales, son bastiones de intereses particulares y corporativos que
secuestran los mecanismos de decisin y los recursos de ejercicio de
poder pblico local.
Al interior del pensamiento crtico se ha desarrollado la idea de
la democracia como un valor estratgico y universal: democratizar la

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democracia, radicalizarla, democracia sin fin. Es preciso rehacer una


democracia sustantiva, deliberativa, participante e inclusiva que revierta
el vaciamiento de la democracia actual.
La desprivatizacin del Estado exige incrementar el control que
la sociedad ejerce sobre sus instituciones y recursos, as como la consolidacin de la dimensin pblica igualitaria en el gobierno democrtico
y la construccin de una sociedad civil para afianzar la igualdad poltica entre los ciudadanos y fortalecer su participacin informada y autnoma en la toma de decisiones sobre cuestiones de inters general.
Frente a la opacidad, el secretismo, el lenguaje crptico y las negociaciones bajo la mesa, se proponen la transparencia, la comunicacin
permanente, la clarificacin de los intereses y actores en cada decisin
pblica, la conformacin de espacios estables de control social con un
mnimo nivel de especializacin y conocimiento; incluso la deliberacin
pblica de los objetivos societales, de modo que el Estado recupere su
funcin primaria de asegurar y ejecutar el contrato social que lo funda.
La construccin y el afianzamiento de la institucionalidad democrtica, entendida como el conjunto de normas, entidades y mecanismos que aseguran los principios bsicos del Estado social de derecho,
encuentran en lo local un amplio campo de innovacin. La flexibilidad
institucional del gobierno local proclive a reformas impensables en el
mbito estadual o nacional abre el campo para repensar nuevos diseos institucionales basados en la radicalizacin de la democracia.
El fortalecimiento de la institucionalidad democrtica es un concepto inspirador de esta corriente de experimentalismo institucional,
donde lo pblico se convierte en el espacio adecuado de reconfiguracin de estas nuevas relaciones. La proliferacin de instrumentos de
gobierno local participativo, ms all del fetichismo metodolgico que
puede tener implcito, tiene como horizonte, desde la perspectiva que
defendemos, articular nexos de sentido que permitan un nuevo contrato
social, basado en el reconocimiento de la igualdad social entre todos los
ciudadanos pero a la vez en el respeto a sus particularidades culturales, en la bsqueda de la equidad, en el enfrentamiento a las formas
de segregacin social y territorial, y en la construccin de ciudades
abiertas, integradas, solidarias.
Esto hace que necesariamente los modelos participativos deban
ser pensados en un formato ms ambicioso de intervencin, especialmente en relacin a la bsqueda y construccin de las siguientes cuestiones.
-- La discusin pblica de las polticas pblicas, como mecanismo
de ejercicio de procedimientos democrtico-comunicacionales y
como va para la construccin de una razn pblica.

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-- La importancia del debate argumentativo en la construccin de


lo poltico, es decir, la formacin de una razn pblica a partir
del juego democrtico de argumentos e intereses que permitan
razonar y decidir soluciones de ganancia social en la perspectiva
propuesta contemporneamente como democracia deliberativa,
participativa o dialogante.
-- La construccin de nuevos nexos de sentido entre Estado y sociedad por medio de esos espacios pblicos, que posibiliten la
equidad en los usos de los recursos pblicos de los que dependen
la economa y la sociedad.

Participacin: una mirada a los conceptos que circulan


La nocin de participacin ha corrido la misma suerte de muchos
trminos ambiguos y polismicos. Si se procede a una lectura combinada de las transformaciones en la sociedad, la poltica y la economa, y a la vez de los discursos y las prcticas sociales, podr
concluirse que bajo el trmino de participacin puede entenderse
casi cualquier cosa: desde los recientes procesos de privatizacin de
los bienes sociales1 hasta intentos de redemocratizacin y reordenamiento del poder.
Los significados y contenidos dominantes de la participacin
estn fuertemente subordinados a los procesos de globalizacin
de la economa de reestructuracin del Estado, y a las modificaciones en la relacin entre Estado y sociedad. En este contexto, la
participacin est referida a la presencia de actores individuales o
colectivos en particulares espacios de influencia en las decisiones
estatales sobre las polticas menos duras, en tanto que las decisiones econmicas y las representaciones polticas tienden ms
bien a constreirse a mbitos ms cerrados; la participacin queda
acotada, adems, a espacios locales, municipales o comunales con
fuerte carcter heternomo, en tanto las decisiones que marcan el
futuro de las localidades estn cada vez menos en manos de ellas
mismas. La participacin, por fin, se entiende como posibilidad de
coadministracin en la prestacin de servicios pblicos, incluyendo principalmente su financiamiento y la socializacin de costos.
El panorama dentro de esta vertiente participativa conduce casi
unvocamente a la constitucin de actores sociales sujetados dentro de una lgica de reproduccin de roles, espacios y contenidos
predeterminada.
1 La ltima ley sobre privatizaciones expedida en Ecuador se llama Ley para la iniciativa
privada y la participacin ciudadana.

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No obstante, tambin es indudable que lentamente ha prosperado


una prctica y una nocin de participacin con un sentido democratizador, que busca ampliar los campos de desenvolvimiento e incidencia de la accin social. Este sentido democratizador puede presentarse
tanto como aperturas desde arriba, si es que las iniciativas quedan
restringidas al mbito de la institucionalidad, pero tambin como construccin de dinmicas de accin y organizacin social y de ciudadana
en sentido extenso. Esta forma de participacin implica un proceso de
resocializacin de la poltica y de configuracin de un espacio pblico
deliberativo que abre oportunidades de ejercicio de nuevas formas de
gestin, de mejoramiento de las capacidades propositivas de la sociedad
local y, sobre todo, de ciudadanizacin de las demandas y propuestas.
Incluso parece cada vez ms elocuente que, pese a las dificultades y
amenazas, la participacin es un factor de construccin de una administracin pblica democrtica y eficiente (Font, 2001: 34-58).
Los mltiples sentidos que pueden atribuirse a la nocin de participacin conducen, entonces, a la necesidad de discutirla como parte
de los componentes de proyectos polticos mayores. La participacin es
un nodo articulador de una ms amplia formacin propositiva, poltica
y discursiva que, en tanto se ordene de uno u otro modo, o comparta lugares con una u otra concepcin de lo social, lo poltico y lo econmico,
producir nexos de significado dismiles y en contradiccin.
Por ello, la primera conclusin es que las interpretaciones, los
sentidos y las prcticas sociales de la participacin pueden ser comprendidos en su vinculacin con los proyectos de sociedad en juego.
Coraggio propone de tres niveles de participacin. El primero tiene
que ver fundamentalmente con la reproduccin inmediata de los aspectos ms elementales de la vida de estos sectores: su insercin en
la produccin, en la distribucin y en el consumo; aparece centrado
en la familia, el lugar de trabajo y el mercado. El segundo nivel sera, bsicamente, una extensin del primero, pero mediado por la
existencia de una organizacin colectiva, generalmente de carcter
particular o corporativa; se trata [] de mecanismos colectivos de
reproduccin de los seres particulares. El tercero es el nivel de la
sociedad [donde] se da la reproduccin y eventualmente la transformacin de la sociedad y del Estado: es el mundo de la poltica,
de la accin de los movimientos sociales fundamentales. En todos
ellos hay lucha, fuerzas en pugna, disputa de sentidos. Coraggio
distingue tres sentidos en pugna: uno, que reduce la participacin a
una funcin de la reproduccin y que, por lo tanto, la encasilla en
acciones particulares de seres particulares. Otro que busca, a travs
de la participacin, legitimar o deslegitimar a los gobiernos concretos coyunturales, al sistema poltico o al Estado mismo. El tercer

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sentido en disputa tiene que ver con la posibilidad de pugnar por


un ejercicio autnomo de la soberana popular: son participaciones
activas (Coraggio, 1991: 215-237).
Este tipo de participacin activa implica que los ciudadanos, individual o colectivamente, se constituyen como tales en la medida en
que disputan y ejercen sus derechos y son capaces de hacer frente a
una serie de compromisos sociales para la satisfaccin de las necesidades colectivas. La participacin democrtica apunta, entonces, hacia la
construccin de ciudadanas no slo en el sentido de involucramiento
real y efectivo en los asuntos pblicos, sino especialmente en la afirmacin de derechos civiles, polticos, sociales y econmicos: no hay
posibilidades reales de ejercitar la libertad e igualdad polticas si no
existen mnimas condiciones de igualdad social en trminos de educacin, salud y seguridad material y, en general, si no existe participacin en las principales oportunidades sociales que ofrece una sociedad
(Cunnil Grau, 1999).
La participacin democrtica entraa adems el establecimiento de dinmicas de apropiacin social del territorio, coadyuva en la
formacin de sentidos de pertenencia e identidad. La ciudad ajena y
amenazante conduce inercialmente a la formacin de un sentimiento
de extraamiento y desapropiacin territorial y cultural y de vivencia
fragmentada y dispersa. La participacin debe reconstruir un cierto
sentido de unidad y totalidad a travs de una dialctica de pluralismo y
consenso, de particularismo y universalidad, de confrontacin y negociacin (Borja, 1987: 156). Una amplia variedad de mecanismos pueden
acercar la ciudad al ciudadano y por esta va reconstruir un sentido de
pertenencia e identidad2.

Articulaciones
Si bien es cierto que las instituciones y sus rendimientos se corresponden con el tejido social en el que se asientan, tambin es lgico suponer
que el diseo institucional de esferas y dispositivos de administracin
impacta en la lgica organizativa de la sociedad y sus relaciones. La
legitimidad de la toma de decisiones colectivas, propsito de los sistemas democrticos, reposa en la intensidad y los medios con los que se
informan, reflexionan, debaten y entienden sus contenidos y orientaciones en la sociedad.
La democratizacin de la esfera local supone, de este modo,
tanto activar la participacin, movilizacin y politizacin de la poblacin, como buscar la renovacin compartida de valores, criterios
y procedimientos para la administracin pblica. Estas dos orienta2 Sobre mecanismos de participacin, ver Gonzlez R. (1995).

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ciones apuntan hacia los objetivos de mejorar las condiciones de vida


urbana, contribuir a la produccin de ciudadana, a la erradicacin
del clientelismo, a la transparencia de la gestin pblica y a la distribucin ms justa de las inversiones y los recursos pblicos. La nocin
de gobernabilidad participativa cobra cuerpo y contenidos reales con
estas referencias.
La gobernabilidad democrtica y la participacin aparecen efectivamente como partes constitutivas de los procesos de construccin
democrtica en varios planos: de la produccin de legitimidad para los
sistemas de gobierno; de las posibilidades de inclusin, control o mayor
representacin de la sociedad; y, fundamentalmente, de la construccin
de ciudadanos activos, autnomos y responsables de sus vidas y de sus
destinos colectivos.

Elementos para la construccin de una matriz de


seguimiento de los sistemas de gestin participativa3
Estos antecedentes permiten situar el problema de las bases institucionales de la gestin participativa en torno de tres niveles. En el nivel
de la gobernabilidad democrtica aparece el tema de la innovacin
institucional del sistema poltico (arreglos funcionales, estructurales,
frmulas de representacin). En el de los espacios pblicos surge la dimensin de las esferas de coordinacin inter-pblica (esferas pblicas
fuertes, instancias y lugares de intermediacin, modos de participacin, esferas pblicas autnomas). Y en el nivel de la sociedad civil surge el tema de las culturas polticas (patrones y modos de socializacin,
niveles de asociatividad, valores cvicos, prcticas de relacionamiento
con el Estado). En cada uno de estos niveles es posible desencadenar
(no siempre en el corto plazo) procesos de reforma poltica para la
gestin participativa.
A partir de esta reflexin se presenta de modo muy sinttico una
matriz analtica de los procesos de gestin participativa, desagregando
niveles y variables que dan cuenta de la trayectoria de los procesos.

3 Este apartado fue elaborado junto con Franklin Ramrez, del Centro de Investigaciones
CIUDAD.

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Cuadro 1
Matriz de seguimiento* de las bases institucionales para la gestin participativa
Niveles

Variables
Dimensin innovacin institucional**

Estructural

Reformas normativas (ordenanzas, reglamentos)


Reformas presupuestarias, territorializacin/descentralizacin
de la administracin
Programas participativos

Funcional

Nuevos roles
Modelos/prcticas administrativos
Infraestructura (informacin, comunicacin)
Cambios en la prestacin de servicios

Representacin

Nuevas frmulas de representacin


Coordinacin inter-pblica

Articulacin inter- gubernamental

Coordinacin de agendas entre gobiernos locales


Coordinacin de agendas entre gobiernos locales y
el rgimen seccional

Coordinacin para la gestin concertada


(mecanismos)

Toma de decisiones: polticas municipales


Gestin-cogestin
Control social-evaluacin

Gobierno municipal-organizaciones sociales

Instancias de vinculacin (parlamentos, cabildos)


Coordinacin de agendas entre el municipio y ONG

Esferas pblicas autnomas

Organizaciones sociales, ONG, articulaciones,


participacin personal (no asociada)
Ruido social (vida pblica y conflictividad)
Dimensin sociocultural

Patrn de relaciones Estado-sociedad

Clientelismo
Corporativismo
Caciquismo
Participacionismo ciudadano

Asociativismo

Densidad organizacional
Nivel de localidad (territorialidad y sectorialidad)

Cultura poltica

Apata
Confianza
Individualismo
Igualitarismo
Civismo
Sentido de pertenencia local

Socializacin poltica
(autoritario o dialgico)

Familia
Escuela
Medios de comunicacin
Tejido asociativo intermedio
Instituciones polticas

Fuente: Elaboracin propia.


* Esta matriz fue producida, revisada y aplicada en el estudio de varias experiencias de desarrollo local en Ecuador (ver
Ramrez et al., 2002).
** Adaptacin de Cabrero Mendoza (1996).

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Potencialidades y riesgos de las democracias


participativas locales
Existe un riesgo evidente de fetichizacin de los procesos participativos
y de anulacin de su capacidad impugnadora y transformadora.
Por ello, parece necesario establecer de modo muy sumario un
inventario de las potencialidades y riesgos en su tratamiento acadmico
y sobreutilizacin poltica.
Una primera potencialidad es el fortalecimiento de la dimensin
dialgica y deliberativa en la sociedad en la construccin de lo poltico.
Es decir, la formacin de una razn pblica a partir del juego democrtico de argumentos e intereses que permitan razonar y decidir soluciones
de ganancia social en la perspectiva propuesta contemporneamente
como democracia deliberativa, participativa o dialogante. De all surge otro potente mecanismo de democratizacin: la transparencia. El
manejo de los recursos pblicos ha sido uno de los captulos signados
por la opacidad y discrecionalidad, cuando no por usos mafiosos o patrimoniales por parte de las autoridades. La participacin local obliga
a entregar un mnimo de informacin, pero sobre todo construye el
sentido comn del que parte la exigibilidad de la transparencia.
La segunda potencialidad se refiere a la democratizacin del Estado con miras a ampliar su nivel de representatividad social, poltica
y territorial y consecuentemente su urgente desprivatizacin y la recuperacin de su carcter pblico; esto es: romper, debilitar o al menos atenuar aquellos espacios, mecanismos, procedimientos y enclaves
institucionales que, aunque formalmente aparecen como pblicos, son
bastiones de intereses particulares y corporativos.
Estos atributos, mucho ms visibles en algunas de las experiencias de gestin participativa, estn poderosamente conectados con la
tercera dimensin que es la construccin de ciudadana. Se pone sobre
el tapete la tradicional concepcin de ciudadana como un estatuto legal que integra la igualdad y libertad en el momento de designacin de
representantes, y tal concepcin es confrontada con un programa de
equidad y redistribucin de recursos y poder.
Por otro lado, se enfrenta a la pobreza entendida no slo como
carencia sino sobre todo como miseria de las relaciones sociales. La idea
va de la mano de las concepciones actuales sobre desarrollo que sealan que el crecimiento econmico o la provisin de servicios bsicos no
atacan a la naturaleza de las prcticas sociales despticas, clientelares
y hasta serviles con el Estado o con el mercado. La participacin es una
va de democratizacin social basada en la confianza de la capacidad
social e individual para discriminar sobre la dimensin tica de la vida
social (Telles, 1994).

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La seduccin que rodea la gestin participativa puede implicar,


como se seal antes, riesgos importantes. El mayor de todos es deslizarse
a la fetichizacin instrumental de un proceso que resulta a todas luces
mucho ms rico y complejo que una simple ingeniera administrativa.
Cada vez que se evoca una experiencia de gestin participativa
debe recordarse la naturaleza limitada de la gestin de lo local, el gran
impacto en lo local de otros factores como la distribucin de la renta
nacional, la localizacin de grandes proyectos de inversin o la formulacin de poltica sociales, por no hablar de la compleja trama de
impactos y efectos del proceso de globalizacin sobre las localidades.
Al mismo tiempo, es preciso alertar sobre el extendido discurso
de sustitucin de la participacin ciudadana por la participacin poltica.
Lamentablemente, buena parte de la retrica participacionista termina
minando ms an el rol de la poltica en las sociedades y, por esa va,
intenta sustituir el debate ideolgico y programtico por planes de accin rebosantes de racionalidad tcnico-instrumentales.
Un riesgo similar se produce con la excesiva fragmentacin de lo
que est en discusin. Las experiencias de gestin participativa limitadas a la discusin de porcentajes exiguos del presupuesto pblico, slo
para zonas carenciadas y limitados a infraestructura y equipamientos,
pueden debilitar la nocin de ciudad y exacerbar un microlocalismo
proclive a formas de clientela con discurso ilustrado. De hecho, las demandas de justicia y democracia de los movimientos sociales pueden
verse sustituidas por los intereses prcticos e inmediatos de los dueos
de casa. La compatibilizacin de estos arquetipos de participacin es,
al parecer, fundamental.
Con todo, el tema de fondo es el diseo conceptual y programtico en el que se inscriben las experiencias de gestin participativa. Se
trata de una poltica de largo plazo y estructuradora de la gestin? O
simplemente de un dispositivo de legitimacin de la autoridad de turno? Hay fuerzas sociales y actores autnomos que lo sostienen como
una conquista democrtica? En definitiva, qu horizonte de sociedad,
democracia y Estado lo inspira?
Ms all de la riqueza procedimental, la gran potencialidad de la
gestin participativa consiste en ofrecer algunas claves para repensar
las sociedades fragmentadas, las democracias vaciadas y los Estados
dbiles. Slo una mirada con un horizonte mayor puede recuperar virtuosamente toda la energa y creatividad social que se ponen en juego
cada da, en cada rincn.

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Augusto Barrera

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