Conceptos 26

aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO
Conceptos en Materia
TRIBUTARIA Y FINANCIERA
TERRITORIAL
DIRECCIN GENERAL DE APOYO FISCAL
Segundo Semestre 2005
BOGOT, D. C., 2006
REPBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO

Alberto Carrasquilla Barrera
Ministro
Gloria Ins Corts Arango
Viceministra General
Mara Ins Agudelo Valencia

Viceministra Tcnica
Elizabeth Cadena Fernndez

Secretaria General
DIRECCIN GENERAL DE APOYO FISCAL

Ana Luca Villa Arcila
Directora General de Apoyo Fiscal
Luis Fernando Villota Quiones

Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial
Nstor Mario Urrea Duque
Subdirector de Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial
Edis Amanda Pea Gonzlez
Coordinadora Grupo Administracin de las Sobretasas
Colaboracin:
Mara Alejandra Sarmiento Vallejo

Delia Mara Bonilla Corts
Hernn Rico Barbosa
Glenda Mara Quevedo Serrano
Hctor Germn Alvarado Romero
Jairo Mauricio Mendoza Cadena
Esmeralda Villamil
Claudia Helena Otlora C.
Andrs Mauricio Medina Salazar

Csar Segundo Escobar Pinto
Luz Alba Mosquera Aguilar
Mara ngela Gmez Domnguez
Alfredo Felizzola Costa
Daniel Antonio Espitia
Hicsa Johana Vivas Reyes
NDICE
Presentacin................................................................................................
11
CAPTULO I. CONCEPTOS SOBRE TEMAS FINANCIEROS

1. LEY 715 DE 2001, SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES ..............
Pg.
15
1.1. Asesora No. 018343, Administracin de los Recursos .............................
15
1.2. Asesora No. 024283 Sujetos de impuestos territoriales. .........................
19
1. 3. Asesora No 025121 Aspectos presupuestales de instituciones educativas
22
1.4. Asesora No. 025958 Inembargabilidad de los recursos. .........................
25
1.5. Asesora No. 025985 Inembargabilidad recursos SGP, FAEP y gastos de

funcionamiento. ...................................................................................
28
1.6. Asesora No. 027502 Manejo presupuestal de contratos de administracin
1.7
de recursos del SGP rgimen subsidiado. .............................................
31
Asesora No.027681 Viticos y gastos de viaje de instituciones educativas.
41
1.8. Asesora No. 029694 Cambio de destinacin ..........................................
44
1.9. Asesora No. 030916 Recursos Resguardos Indgenas. ............................
49
1.10. Asesora No. 031173 Recursos no comprometidos ni ejecutados en la

vigencia fiscal. .....................................................................................
51
1.11. Asesora No. 32790 Financiacin Tribunales de tica Mdica y Odontologica.
54
1.12. . Asesora No. 033959 Financiacin de inversin en vas departamentales.
56
1.13 Asesora No. 036880 Pago de subsidios de que trata la Ley 142 de 1994 .
61
2. LEY 358 DE 1997, ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL ..............................
71
2.1
Asesora No. 018830 Pago de crditos judiciales ....................................
71
2.2
Asesora No. 027796 Inversin y destinacin de recursos de las entidades

territoriales. Destinacin recursos fondo de seguridad ...........................
75
3. LEY 550 DE 1999 ......................................................................................
81
3.1
Asesora No. 031180 Pago de acreencias ...............................................
81
3.2
Asesora No. 033183 Cuentas en investigacin administrativa .................
88
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Conceptos en Materia Tributaria y Financiera Territorial No. 26

Pg.
4. LEY 617 DE 2000 ........................................................................................
91
4.1. Asesora No. 022048 Lmite de gastos, Seguro de vida Concejales ..........
91
4.2. Asesora No. 02856 025727 Programas de saneamiento fiscal y financiero
101
4.3. Asesora No. 026816 Lmite de gastos de funcionamiento y manejo del

dficit fiscal. ........................................................................................
112
4.4. Asesora No. 026903 Programa de Saneamiento fiscal y financiero. .........
115
4.5. Asesora No. 031051 Vigencia del artculo 9, pargrafo, inciso 2 de la Ley 617
de 2000 Lmite de crecimiento del gasto....................................................
118
4.6. Asesora No. 032916 Endeudamiento y clasificacin presupuestal.

Gastos Contraloras. .............................................................................
121
4.7. Asesora No. 034639 Apoyo financiero a procesos electorales INPEC .......
124
5. PRESTACIONES SOCIALES.......................................................................
127
5.1. Asesora No. 019805 prestaciones sociales de diputados. ........................
127
5.2. Asesora No. 024739 Honorarios concejales Liquidacin y retroactivo

prestaciones sociales. ..........................................................................
133
5.3. Asesora No. 026414 Reintegro de extrabajador por orden judicial...........
135
5.4
Asesora No. 034598 Prestaciones sociales diputados. ............................
137
6. PRESUPUESTO ............................................................................................
143
6.1
Asesora No. 019848 Adicin presupuestal .............................................
143
6.2. Asesora No. 025631 Austeridad del gasto uso de vehculos oficiales. ......
147
6.3. Asesora No. 026381 Presupuesto lmite de gastos de las Personera. ......
149
6.4
Asesora No. 026528 Financiamiento gaceta Concejo Municipal. ..............
154
6.5. Asesora No. 026822 Presupuestos de las peroneras presupuestales

Autonoma presupuestal. ......................................................................
157
6.6. Asesora No. 029639 Recursos del balance y trmite objeciones

ordenanza departamental y viticos ......................................................
160
6.7
Asesora No. 029648 Reduccin presupuestal e las Empresas Industriales

y comerciales .....................................................................................
164
6.8. Asesora No. 029868 Presentacin del Presupuesto al Concejo Municipal.
167
6.9. Asesora No. 030375 Manejo Presupuestal Hospitales Pblicos. ...............
170
6.10. Asesora No. 030427 Presupuesto Destinacin recursos conservacin de .

inmueble declarado monumento nacional ..............................................
172
6.11. Asesora 030591 Presupuesto Clasificacin gastos de la maquila de

licores del departamento. .....................................................................
175
6.12. Asesora No. 030655 Presupuesto Empresas de Servicios Pblicos ...........
177
6.13. Asesora No. 033094 Presupuesto Clasificacin gastos mesadas

pensionales. ........................................................................................
179
6.14. Asesora No. 033647 Presupuesto Empresas social del estado. ................
181

Pg.
6.15. Asesora No. 034474 Normas orgnicas de presupuesto
Clasificacin y clasificadores. ................................................................
183
6.16. Asesora 034636 Sistema Presupuestal y contable Cuerpo de Bomberos. ..
185
6.17. Asesora No. 035730 Presupuesto Inembargabilidad recursos empresas

sociales estado. ...................................................................................
189
6.18 Asesora No. 036400 Presupuesto Financiamiento e inversin. ................
190
6.19. Asesora No. 036738 Manejo caja menor en entidad descentralizada del
nivel territorial ....................................................................................
192
6.20 Asesora 031483 Ordenacin del gasto autorizacin para la celebracin de

contratos ............................................................................................
195
7. LEY 716 DE 2001 SANEAMIENTO CONTABLE............................................
199
7.1
Asesora No. 026824 Transferencias a las contraloras departamentales

Vigencia artculo 17 Ley 716 de 2001 ....................................................
199
7.2
Asesora No. 025626 Depuracin contable y prescripcin de impuestos....
202
7.3
Asesora No. 030067 patrimonio. ..........................................................
203
8. OTROS CONCEPTOS FINANCIEROS. ..........................................................
207
8.1
Asesora No. 026777 Facultades para contratar. .....................................
207
8.2. Asesora No. 031548 Comisiones de los concejos municipales .................
212
8.3. Asesora No. 034244 Legalidad de los acuerdos modificacin Presupuestal.
214
8.4
Asesora No. 032387 Ley 734 de 2002 sobrecostos en bienes y servicios.
216
8.5
Asesora No. 037525 Ley 819 de 2003. Marco fiscal de mediano plazo. ....
219
CAPITULO II CONCEPTOS SOBRE IMPUESTOS

1. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO. .............................................................
225
1.1. Asesora No. 019770 Impuesto predial. reas de Cesin. ........................
225
1.2. Asesora No. 025120 Impuesto predial. Aspectos presupuestales

de cuentas por pagar. ..........................................................................
228
2. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y COMPLEMENTARIO DE

AVISOS Y TABLEROS .................................................................................
231
2.1. Asesora no. 019828 Impuesto de Industria y Comercio. Sujeto Pasivo. ...
231
2.2. Asesora No. 025055 Industria y Comercio. Asociaciones Gremiales. ........
233
2.3. Asesora No. 025117 Industria y Comercio. Destinacin de los recursos

producto del recaudo del impuesto .......................................................
235
2.4. Asesora No. 025300 Industria y Comercio. Base gravable distribuidores de

combustible porcentaje de evaporacin y transporte. .............................
237
2.5. Asesora No. 025353 Sujetos pasivos. ...................................................
241
2.6
Asesora No. 025981 Impuesto de Industria y Comercio distribuidores

de petrleo. Impuestos de avisos y tableros hechos generador ..................
243

Pg.
2.7. Asesora No. 025988 Industria y Comercio. Territorialidad. ......................
246
2.8. Asesora No. 026706 Impuesto de Industria y Comercio. Empresas

de Servicios Pblicos domiciliarios. ........................................................
248
2.9. Asesora No. 027649 Industria y Comercio. Base gravable. .....................
253
2.10. Asesora No. 027791 Industria y Comercio.Sujetos pasivos exploracin

y explotacin de hidrocarburos .............................................................
256
2.11. Asesora No. 028655 Industria y Comercio. Sujeto pasivo. ......................
261
2.12. Asesora No. 029147 Industria y Comercio. Hecho generador. .................
263
2.13. Asesora No. 029314 Industria y Comercio. Causacin para las empresas
de servicios pblicos de energia ............................................................
265
2.14. Asesora No. 032553 Industria y Comercio. Base gravable, diferencia

de cambio ...........................................................................................
269
2.15. Asesora No. 033266 Industria y Comercio. Bases especiales ..................
271
3. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES ...........................................................
273
3.1. Asesora No. 031177 Impuesto de transporte por oleoductos y

gaseoductos destinacin. .....................................................................
273
3.2. Asesora No. 0036143 Licencias urbansticas y cobros de expensas, tasa

de impuestos especies venales y derechos cobrados por organismos
transito municipal ................................................................................
279
3.3. Asesora No. 020251 Creacin de tasas para vehculos. ..........................
287
3.4. Asesora No. 025369 Impuesto de circulacin y trnsito destinacin

de los recursos ....................................................................................
290
3.5. Asesora No. 021985 Explotacin del espacio pblico. .............................
292
IMPUESTOS DEPARTAMENTALES
1. IMPUESTO DE REGISTRO...........................................................................
297
1.1. Asesora No. 025366 Impuesto de registro. Exoneracin en titulacin

de predios con destino a vivienda de inters social ................................
297
1.2. Asesora 025983 Impuesto de registro, subsidio de vivienda,

patrimonio de familia y desenglobe. ......................................................
300
1.3. Asesora No. 026905 Impuesto de registro. Documentos sujetos

de registro. .........................................................................................
306
1.4. Asesora NO. 027504 Impuesto de registro. Exoneracin........................
309
1.5. Asesora No. 036736 Impuesto de registro. Administracin del impuesto.
314
2. IMPUESTO SOBRE VEHCULOS AUTOMOTRES .........................................
317
2.1. Asesora No. 028611 Impuesto sobre vehculos automotores Rgimen

sancionatorio.......................................................................................
317

Pg.
3. IMPUESTOS AL CONSUMO Y MONOPOLIO................................................
321
3.1. Asesora No. 025009 Impuesto al consumo. Destinacin del impuesto .....
321
3.2. Asesora No. 026385 Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.

Facturacin perodo gravable. ...............................................................
323
3.3. Asesora No. 036130 Monopolio licores. Participacin ............................
327
3.4. Asesora No. 033535 Alcohol potable sujeto a monopolio. .......................
329
4. SOBRETASA A LA GASOLINA .....................................................................
333
4.1. Asesora No. 030155 Sobretasa a la gasolina responsabilidad

y pago de estampillas. .........................................................................
333
5. OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES .................................................
337
5.1. Asesora No. 034247 Contribucin sobre contratos de obra pblica.

Destinacin .........................................................................................
337
5.2. Asesora No. 037821 Contribucin especial. Sujeto pasivo.......................
340
5.3. Asesora No. 019584 Estampillas. Recaudo de estampillas. .....................
343
5.4. Asesora No. 034965 Estampilla pro-construccin de la Ciudadela

Universitaria del Cesar .........................................................................
346
5.5. Asesora No. 037819 Impuestos departamentales. Nacin sujeto pasivo .
348
5.6. Asesora No. 034936 Otros impuestos administracin de los impuestos ....
351
5.7. Asesora No. 026906 Competencia del cobro coactivo de infracciones

a las normas de trnsito .......................................................................
357
6. ADMINISTRACIN Y PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO .............................
361
6.1. Asesora No, 018754 Procedimientos. Intereses .....................................
361
6.2. Asesora No. 018993 Impuesto de Industria y Comercio delineacin

urbana. Informacin con reserva legal retencin en la fuente..................
363
6.3
Asesora No. 019108 Cobro coactivo y honorarios gestin jurdica ..........
366
6.4. Asesora No. 025625 Doble tributacin y exenciones. .............................
371
6.5. Asesora No. 026745 Procedimiento tributario. Declaracin presentada con

posterioridad al acto oficial de determinacin .........................................
373
6.6. Asesora No. 026746 Sistema de retencin Impuesto de Industria y comercio ..
376
6.7. Asesora No. 027680 Ley 488 de 1997 Cumplimiento del artculo 150
Ley 488 de 1998 Giro 20% a los municipios...........................................
378
6.8. Asesora No. 031479 Tratamientos preferenciales. ..................................
381
6.9
Asesora No. 032773 Impuesto predial unificado Paz y Salvos. ................
383
6.10 Asesora No. 034221 Procedimiento tributario de las entidades

territoriales Contratacin gestin tributaria territorial. .............................
384

Pg.
6.11. Asesora No. 035573 Procedimiento Sancin por no informar novedad
en el registro de contribuyentes ...........................................................
386
6.12. Asesora No. 036127 Procedimiento Devolucin valor cancelado

por licencia de construccin en obra no realizada. ..................................
389
6.13. Asesora No. 036135 Pago de sumas de dinero por sentencias en

procesos ejecutivos. ............................................................................
393
6.14. Asesora No. 037523 Administracin tributaria. Calendario Tributario

retencin en la fuente en el impuesto de Industria y Comercio ................
396
Anexos
Estadsticas sobretasa a la Gasolina y sobretasa al ACPM aos 2002 a 2005. ....
10
399
PRESENTACIN
La Direccin General de Apoyo Fiscal (DAF), del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, en cumplimiento de las funciones de asesora y asistencia
tcnica que le competen, presenta el nmero 26 de su Revista Conceptos
en Materia Tributaria y Financiera Territorial que contiene los distintos pronunciamientos relacionados con las normas sobre tributacin y temas asociados con el manejo de las finanzas pblicas del nivel territorial emitidos
por esta Direccin durante el segundo semestre de 2005.
Por considerar que puede constituir un aporte de inters y un instrumento
de anlisis para las Entidades Territoriales, incluimos en esta entrega las
estadsticas correspondientes al comportamiento de las Sobretasas a la Gasolina y al ACPM de los aos 2002 al 2005.
Esperamos que esta publicacin contribuya de manera efectiva en la interpretacin y aplicacin de las distintas normas relativas a las finanzas
pblicas propendiendo al fortalecimiento y mejoramiento de las finanzas
territoriales.
ANA LUCA VILLA ARCILA

Directora General de Apoyo Fiscal
11
Captulo I
Conceptos sobre Temas
Financieros
13
1. LEY 715 DE 2001

SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
ASESORA No. 018343
10. de julio de 2005
Consultante:
CARLOS ENRIQUE PINILLA CASTELLANOS

Secretario de Educacin
Gobernacin de Santander
Bucaramanga, Santander
Tema: Ley 715 de 2001
Subtema: Administracin de los Recursos del Sistema
General de Participaciones.
En atencin a la consulta radicada bajo el nmero que se cita en el asunto, es necesario precisar que de acuerdo con el artculo 52 del Decreto 246 de 2004, entre
algunas de las funciones que tiene asignadas esta Direccin, es la de emitir conceptos de carcter general en materia de administracin financiera y tributaria a las
entidades territoriales y sus organismos descentralizados; as mismo, de acuerdo
con el artculo 25 del Cdigo Contencioso, la respuesta ofrecida no tiene carcter
de obligatoria ni vinculante.
Por lo tanto, esta Direccin no se pronunciar respecto de las especificidades relacionadas con la aplicacin de actos administrativos y normatividad interna, expedidos por las entidades territoriales.
En consecuencia, me permito remitirle fotocopia del Concepto No. 0018 del 5 de julio de 2002, emitido por la Direccin General de Apoyo Fiscal, Concepto No. 031714
del 26 de agosto de 2003, proferido por la Direccin General de Crdito Pblico y
del Tesoro Nacional, y de la Circular No. 80-110-1107 del 5 de septiembre de 2000,
producida por la Contralora General de la Repblica.
Adicionalmente, se debe tener en cuenta el artculo 17 de la Ley 819 de 2003, el
cual le indica a las entidades territoriales que debern invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Ttulos de Deuda Pblica Interna de la la Nacin o en ttulos
15
que cuenten con una alta calicacin de riesgo crediticio o que sean depositados
en entidades nancieras calicadas como de bajo riesgo crediticio.
As mismo, el pargrafo del artculo en comento, establece un perodo de transicin
de un ao a partir de la vigencia de la ley para que los Institutos de Fomento y
Desarrollo Territorial (INFIS) obtengan la calificacin de bajo riesgo crediticio, por lo
tanto, durante este perodo las entidades territoriales podrn seguir invirtiendo sus
excedentes de liquidez en estos institutos. Sin embargo, a partir del vencimiento
del perodo sealado, si estos Institutos no han tenido la calificacin de bajo riesgo
crediticio, las entidades territoriales no podrn colocar sus excedentes de liquidez
en tales Institutos de Fomento y Desarrollo.
Finalmente, en el libro titulado ORIENTACIONES PARA LA PROGRAMACIN Y EJECUCIN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, SGP,
de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible - Departamento Nacional de
Planeacin, en el Captulo VI denominado PROGRAMACIN Y EJECUCIN DE LOS
RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE APRTICIPACIONES, en las pginas 182 y
183, se determina:
6.4.3. Prohibicin de titularizacin u otra clase de disposicin
nanciera de los recursos del SGP
Los recursos del Sistema General de Participaciones, incluyendo los
de la Participacin de Propsito General por su destinacin social
constitucional, no pueden ser sujetos de embargo, titularizacin u otra
clase de disposicin nanciera.
En cuanto al alcance de lo que se entiende por ninguna otra clase de
disposicin nanciera, se reere esencialmente a la constitucin de
inversiones en certicados de depsito a trmino, fondos de inversin
o emisin de bonos, compra de ttulos y acciones, en detrimento de la
inversin social del municipio.
Sobre la posibilidad de abrir cuentas de ahorros y CDT con los recursos del Sistema General de Participaciones de destinacin especca
es importante tener en cuenta que estos recursos hacen parte de un
instrumento scal para que el Estado, en el nivel municipal, pueda
adelantar programas y proyectos encaminados al mejoramiento de la
calidad de vida de la poblacin, en desarrollo de las competencias
asignadas por la ley. Por tal razn, los recursos, de por s escasos,
no pueden ser destinados como un n de la administracin al ahorro
mediante la apertura de cuentas de ahorro y CDT, ttulos, bonos o
acciones, como fuente de generacin de ingresos, en perjuicio de la
ejecucin de los proyectos de inversin, ya que es el propsito de la
participacin a los municipios.
La funcin del municipio, a diferencia de los particulares, no es la de
destinar recursos al ahorro en las instituciones nancieras sino a la
inversin social. Adicionalmente, es importante tener en cuenta que el
16
costo de oportunidad hace que los rendimientos pretendidos sean inferiores al costo social que implica la no realizacin de las inversiones
oportunamente.
No obstante, la Ley prev que cuando existen excesos de liquidez se pueden adelantar inversiones temporales de conformidad con las disposiciones contenidas por
el artculo 17 de la Ley 819 de 2003.
Artculo 17. Colocacin de excedentes de liquidez. Las entidades territoriales debern invertir sus excedentes transitorios de liquidez en
Ttulos de Deuda Pblica Interna de la Nacin o en ttulos que cuenten
con una alta calicacin de riesgo crediticio o que sean depositados en
entidades nancieras calicadas como de bajo riesgo crediticio.
Pargrafo. Las Entidades Territoriales podrn seguir colocando sus

excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras
estos ltimos obtienen la calicacin de bajo riesgo crediticio, para lo
cual tendrn un plazo de un (1) ao a partir de la vigencia de la presente ley.
Lo anterior no signica que por querer generar rendimientos nancieros con el depsito de los recursos de forzosa inversin la administracin sacrique la ejecucin de los programas y proyectos necesarios para el mejoramiento de la vida de
la poblacin. Es decir, que el municipio no puede concebir una presunta liquidez,
cuando ella pueda obedecer a la omisin y aplazamiento del cumplimiento de sus
competencias y responsabilidades en materia de la prestacin de los servicios a su
cargo.
Cabe precisar que la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico, calica como
faltas gravsimas las siguientes:
Artculo 48. Faltas gravsimas. Son faltas gravsimas las siguientes:
...
20. Autorizar u ordenar la utilizacin indebida, o utilizar indebidamente
rentas que tienen destinacin especca en la Constitucin o en la
ley.
...
27. Efectuar inversin de recursos pblicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del mercado.
28. No efectuar oportunamente e injusticadamente, salvo la existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por concepto de aportes patronales o del servidor
17
pblico para los sistemas de pensiones, salud y riesgo profesionales

del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantas, no hacerlo en el plazo legal sealado y en el orden estricto en que
se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar
ni efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes patronales
correspondientes al 3% de las nminas de los servidores pblicos al
ICBF.
...
38. Omitir o retardar injusticadamente el ejercicio de las funciones
propias de su cargo, permitiendo que se originen un riesgo grave o
deterioro de la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales.
Como se puede observar, la ley ordena que dichas inversiones temporales deben
garantizar de manera oportuna la liquidez requerida para atender las obligaciones
del municipio, sin incurrir en sobrecostos nancieros. As mismo, es importante tener en cuenta que las inversiones temporales deben ser realizadas en entidades
nancieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria.
En consecuencia, el municipio no puede destinar al ahorro los recursos del Sistema
General de Participaciones con destinacin especca con la nalidad de generar
recursos adicionales con los recursos nancieros, sacricando la oportunidad de
la ejecucin de los proyectos de inversin requeridos para la satisfaccin de las
necesidades bsicas de la poblacin.
Los rendimientos nancieros de los recursos del sistema General de Participaciones, incluyendo los de la Participacin de Propsito General, que se generen una
vez girados a la entidad territorial, se invertirn en el mismo sector para el cual
fueron transferidos. En el caso de educacin se deben invertir en acciones de calidad.
18
ASESORA No. 024283

19 de agosto de 2005
Consultante:
SONIA GMEZ ERAZO

Directora
Instituto Departamental de Salud de Nario, IDSN
San Juan de Pasto (Nario)
Tema:
Sistema General de Participaciones
Subtema:
Sujetos de Impuestos Territoriales.
Mediante oficio radicado con el nmero 1-2005-035715, presenta los siguientes

interrogantes con la respectiva motivacin fctica:
()
1. Se debe hacer extensivo el contenido del concepto emitido por su
despacho al cobro del impuesto de Timbre?
2. En alcance del concepto emitido por el Ministerio de la Proteccin
Social, con el cobro de impuestos, tasas o contribuciones sobre los
contratos de prestacin de servicios de salud y los de acciones de
salud pblica, por el hecho de ser nanciados con recursos del Sistema General de Participaciones, se est vulnerando la destinacin especca que al sector salud se debe dar a estos recursos?
().
En primer lugar es necesario poner de presente que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246 de 2004, no comprende la solucin directa de problemas especficos. De
conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, la respuesta
es general y no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
Consideraciones
Lo primero que se advierte es que al primer interrogante se le dio traslado a la Oficina Jurdica de la DIAN a travs del oficio 2-2005-018337, toda vez que es la entidad
competente para pronunciarse a propsito del impuesto de timbre.
Para iniciar el anlisis de su segundo planteamiento, resulta imperativo sealar como
referente normativo el artculo 48 de la Constitucin Poltica, apartado que prev:
Artculo 48. La Seguridad Social es un servicio pblico de carcter
obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control
del Estado, en sujecin a los principios de eciencia, universalidad y
solidaridad, en los trminos que establezca la ley.
Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.
19
El Estado, con la participacin de los particulares, ampliar progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprender la
prestacin de los servicios en la forma que determine la ley.
La Seguridad Social podr ser prestada por entidades pblicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrn destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la
Seguridad Social para nes diferentes a ella.
La ley denir los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.
De acuerdo con lo anterior y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la seguridad social en salud es un servicio pblico esencial que se financia a travs de: (i)
aportes que constituyen contribuciones parafiscales1 para quienes pertenecen al
rgimen contributivo, y (ii) de recursos de origen netamente pblico, que pueden
provenir del Sistema General de Participaciones, de los recursos de cofinanciacin
derivados de la segunda subcuenta del Fondo de Solidaridad y Garanta, as como
de los recursos producto del esfuerzo fiscal territorial que se destinen a esos efectos.
Ahora bien, la previsin contenida en el inciso 5 del artculo 48 implica que todos
los recursos con los cuales se financia el Sistema de Seguridad Social en Salud no se
pueden destinar ni utilizar para fines diferentes a la prestacin misma del servicio.
Desde esa perspectiva ha reiterado la Corte Constitucional en su jurisprudencia que
no pueden ser objeto de ningn tipo de gravamen nacional o territorial los mencionados recursos, toda vez que de serlo se variara la destinacin constitucionalmente
establecida2.
De acuerdo con lo anterior e insistiendo en el hecho de que los recursos provenientes del sistema general de participaciones en salud tienen destinacin especfica
constitucional, se considera que los contratos que celebren: (i) las entidades territoriales con las ARS para la administracin de los recursos del rgimen subsidiado,
(ii) las ARS con las IPS para la prestacin del POS subsidiado, y (iii) las entidades
territoriales con las IPS para la atencin en salud de la poblacin pobre y vulnerable
en lo no cubierto con subsidios a la demanda o las acciones de salud pblica a su
cargo; no son objeto de gravamen alguno por parte de las entidades territoriales.
Aunado a lo establecido, se debe tener presente el contenido de la
sentencia de mayo 5 de 2005 del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta Radicado 14442, en la cual se
Sentencia C-992 de 2001.
Sentencia C-1040 de 2003, Sentencia C-824 de 2004.
20
reitera la posicin3 en el sentido de que se encuentra prohibido gravar

con el impuesto de industria y comercio los servicios de salud prestados por entidades pblicas y privadas como las clnicas, como quiera
que hacen parte del sistema nacional de salud no sujeto al impuesto
de industria, comercio y avisos y por ende al municipio le est vedado
gravar con este tributo dichas actividades.
Entre otras sentencias en este sentido se encuentran: 2 de marzo de 2001, expediente 10888, Consejero Ponente: Dr. Juan ngel Palacio Hincapi; 10 de junio de 2004, expediente 13299, M.P. Elizabeth
Whittingham Garca; Sentencia del 9 de diciembre del 2004, expediente 14174, Consejera Ponente:
Dra. Ligia Lpez Daz.
21
ASESORA No. 025121

Consultante:
MINERVA NARANJO
P. U. Control interno
Alcalda de Armenia
Armenia, Quindo
Tema: Ley 715 de 2001
Subtema:
Aspectos Presupuestales de Instituciones Educativas Territoriales.
En oficio radicado con el nmero 42026 el pasado 18 de julio, remitido por el Subcontador General de la Nacin, se efecta el siguiente interrogante:
la Institucin Educativa XYZ recaud en el mes de diciembre de
2004 la suma de $20.000.000, por concepto de matrculas (recursos
propios), dicho dinero estuvo depositado en el banco y pertenece a la
vigencia de 2005.
Cmo debe reflejarse dicho recaudo al 31 de diciembre de 2004 en las
ejecuciones presupuestales de ingresos y gastos con el fin de respetar
el principio de anualidad segn el Decreto 111 de 1996?
Cmo pasara a las ejecuciones presupuestales a enero de 2005, teniendo en cuenta que se debe conservar el equilibrio entre ingresos y
gastos?.
Antes de abordar su consulta, es necesario precisar que la asesora entregada por
la Direccin General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
corresponde al cumplimiento de sus funciones consagradas en el artculo 52 del Decreto 246 del 28 de enero de 2004, dentro de las cuales no se encuentra la solucin
a problemas especficos; as mismo, de acuerdo con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, se advierte que esta respuesta no tiene carcter obligatorio
ni vinculante.
Segn el artculo 90. de la Ley 715 de 2001, las Instituciones Educativas son un
conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades pblicas o por particulares, cuya finalidad ser prestar un ao de educacin preescolar y nueve grados
de educacin bsica como mnimo, y la media.
El artculo 11 de la Ley 715 de 2001 establece que Las instituciones educativas
estatales podrn administrar Fondos de Servicios Educativos en los cuales se manejarn los recursos destinados a financiar gastos distintos a los de personal, que
faciliten el funcionamiento de la institucin.
Los Fondos de Servicios Educativos sern abiertos en la contabilidad de los establecimientos educativos y se regirn por los reglamentos, la Ley Orgnica de
22
Presupuesto (Decreto 111 de 1996) y la Ley 715 de 2001; adicionalmente sern

administrados por los correspondientes rectores; de acuerdo con lo establecido en
el numeral 10.16 del artculo 10, y el inciso segundo del artculo 12 de la Ley 715
de 2001:
Artculo 10. Funciones de Rectores o Directores (). 10.16.
Administrar el Fondo de Servicios Educativos y los recursos que por
incentivos se le asignen, en los trminos de la presente ley.
Artculo 12. () Los reglamentos, teniendo en cuenta las diferencias entre los establecimientos urbanos y entre estos y los rurales,
dirn qu tipo de ingresos, gastos y bienes pueden manejarse a travs
de tal cuenta; y en dnde y cmo se mantendrn los bienes que se
registren en ella, cindose a la Ley Orgnica del Presupuesto y a esta
ley, en cuanto sean pertinentes.
Los artculos 11, 12, 13 y 14 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el
Decreto 992 de 2002, mediante el cual se define el presupuesto anual de los Fondos
de Servicios Educativos:
Artculo 3. Presupuesto Anual del Fondo de Servicios Educativos. Es el instrumento financiero mediante el cual se programa el
presupuesto de ingresos desagregado a nivel de grupos y fuentes de
ingresos y el presupuesto de gastos desagregado en funcionamiento a
nivel de rubros, e inversin a nivel de proyectos, para la correspondiente vigencia fiscal en las instituciones educativas oficiales.
Pargrafo. Corresponde al rector o director del establecimiento educativo, antes del inicio de la vigencia fiscal, elaborar el proyecto de presupuesto y sus correspondientes modificaciones, teniendo en cuenta
el desarrollo del plan operativo y el proyecto educativo institucional. La
aprobacin del proyecto de presupuesto y sus modificaciones queda a
cargo del Consejo Directivo mediante Acuerdo.
El presupuesto contendr la totalidad de los ingresos, tanto los generados por la institucin como los transferidos por las entidades pblicas,
as como la totalidad de los gastos.
Artculo 4. Presupuesto de ingresos. Contendr la totalidad de
los ingresos que por cualquier concepto reciba el establecimiento educativo estatal y se clasificar en grupos con sus correspondientes fuentes de ingresos, de la siguiente manera:
1. Ingresos operacionales. Son ingresos operacionales las rentas o
fuentes de ingresos pblicos o privados de que dispone o puede
disponer regularmente y sin intermitencia el Fondo de Servicios
Educativos del establecimiento, los cuales se obtienen por la utilizacin de los recursos de la institucin en la prestacin del servicio
23
educativo (docencia, extensin e investigacin) o por la explotacin

de bienes o servicios del establecimiento.
2. Transferencias de recursos pblicos. Son recursos financieros girados directamente a los Fondos de Servicios Educativos de los
establecimientos educativos estatales por las entidades pblicas de
cualquier orden.
3. Recursos de capital. Son aquellas rentas que el establecimiento obtiene eventualmente por concepto de recursos del balance, rendimientos financieros, donaciones en efectivo u otros, bien sea
directamente o a travs de la correspondiente entidad territorial
y que deben ser administrados a travs del Fondo de Servicios Educativos.
Pargrafo. Los rendimientos financieros que se obtengan con recursos
de los Fondos forman parte del mismo.
Como quiera que los Fondos de Servicios Educativos son administrados teniendo en
cuenta el Estatuto Orgnico de Presupuesto, es necesario recordar para el caso en
estudio que en l se establece el principio de anualidad, el cual textualmente seala
lo siguiente:
Artculo 14. Anualidad. El ao fiscal comienza el 1 de enero y
termina el 31 de diciembre de cada ao. Despus del 31 de diciembre
no podrn asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del
ao fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiacin no
afectados por compromisos caducarn sin excepcin.
De tal forma que los recursos percibidos efectivamente en el ao 2004 debern ser
apropiados como ingresos de la vigencia 2004, independientemente que la Institucin decida no gastarlos. En tal caso, debern hacer parte de los recursos del balance al cierre de la vigencia, y se apropiarn como recursos de capital del perodo
siguiente.
24
ASESORA No. 025958

2 de septiembre de 2005
Consultante:
MANUEL GUSTAVO RIVAS MORENO

Alcalde Municipal
Silvania, Cundinamarca
Tema:
Ley 715 de 2001
Subtema:
Inembargabilidad.
En atencin a su comunicacin radicada con el nmero 1-2005-043681, nos permitimos precisar que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal a
las entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246 de 2004, no comprende
el anlisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solucin
directa de problemas especficos. De conformidad con el artculo 25 del Cdigo
Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no tiene carcter obligatorio
ni vinculante.
De acuerdo con su escrito, tras el embargo sobre recursos del municipio por una
obligacin con una firma constructora, originada por el desistimiento que se hizo del
convenio para adelantar un programa de vivienda, se realiz un proceso de conciliacin judicial, respecto del cual subsiste una deuda por $130 millones que deben ser
cancelados en diciembre de 2005 a la constructora. Dentro de los recursos embargados en 2003 se encuentra una cuenta del presupuesto de salud por $100 millones
de pesos. Al respecto se consulta:
1. Se pueden utilizar los recursos provenientes de salud embargados en
el ao 2003 para el pago de la conciliacin judicial?
2. O en su efecto (sic) con que (sic) recursos se pueden (sic) pagar el
valor pendiente del valor (sic)de la conciliacin judicial?
En razn a que en su comunicacin no se especifica el origen de los recursos provenientes de salud embargados en el ao 2003 en el entendido que estos correspondan a transferencias del sistema general de participaciones, debemos tener en
cuenta las disposiciones legales relativas a los recursos del sistema, en especial las
del componente con destinacin a la salud1.
En primer trmino, en relacin con la inembargabilidad de los recursos del sistema
general de participaciones, conviene citar la sentencia de la Corte Constitucional
1
De conformidad con el articulo 3 de la Ley 715 de 2001 El Sistema General de Participaciones est
conformado as:
1. Una participacin con destinacin especfica para el sector educativo, que se denominar participacin para educacin.
2. Una participacin con destinacin especfica para el sector salud, que se denominar participacin
para salud.
3. Una participacin de propsito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento
bsico, que se denominar participacin para propsito general.
25
C-566 de 2003, que declar la exequibilidad del artculo 91 de la Ley 715 de 2001
referida a la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones2. All, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvi:
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados, la expresin estos
recursos no pueden ser sujetos de embargo contenida en el primer
inciso del artculo 91 de Ley 715 de 2001, en el entendido que los
crditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias
de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del
sistema general de participaciones (educativo, salud y propsito general), bien sea que consten en sentencias o en otros ttulos legalmente
vlidos que contengan una obligacin clara, expresa y actualmente
exigible que emane del mismo ttulo, deben ser pagados mediante el
procedimiento que seale la ley y que transcurrido el trmino para
que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecucin, con embargo,
en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de ttulos, y,
si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participacin respectiva, sin que puedan verse afectados con embargo los recursos de
las dems participaciones.
As mismo en el entendido que en el caso de los recursos de la Participacin de Propsito General que, de acuerdo con el primer inciso del
artculo 78 de la Ley 715 de 2001, los municipios clasificados en las
categoras 4, 5 y 6 destinen al financiamiento de la infraestructura
de agua potable y saneamiento bsico y mientras mantengan esa
destinacin, los crditos que se asuman por los municipios respecto
de dichos recursos estarn sometidos a las mismas reglas sealadas
en el prrafo anterior, sin que puedan verse afectados con embargo los dems recursos de la participacin de propsito general cuya
destinacin est fijada por el Legislador, ni de las participaciones en
educacin y salud.
En consecuencia, si los recursos de la cuenta embargada provienen del Sistema General de Participaciones para Salud, en su momento debi informarse de su inembargabilidad y no es posible que con cargo a estos recursos se cancele la obligacin
con la firma constructora, toda vez que sta no corresponde al sector para el cual
constitucionalmente se tiene prevista la destinacin de estos recursos.
Ley 715 de 2001, Artculo 91. Prohibicin de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de
Participaciones no harn Unidad de caja con los dems recursos del presupuesto y su administracin
deber realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por
su destinacin social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularizacin
u otra clase de disposicin financiera.
Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen
una vez entregados a la entidad territorial, se invertirn en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la participacin para educacin se invertirn en mejoramiento de la calidad.
26
En igual sentido, si los recursos de la cuenta de salud embargada no corresponden

a participacin para salud, debe establecerse el origen de los mismos, de forma que
si existe una destinacin especfica de estos recursos para salud, por ejemplo por
tratarse de recursos de Etesa, tampoco podra variarse su destinacin para cancelar
la deuda con la constructora, pues estos recursos no hacen parte de la unidad de
caja y deben destinarse exclusivamente a los fines establecidos en la Ley 643 de
20013.
En consecuencia, para atender el pago de la deuda pendiente de la conciliacin judicial deber recurrirse, en primer lugar, a los recursos del presupuesto destinados
al pago de sentencias o conciliaciones, y, si ellos no fueren suficientes, debern proveerse recursos de los ingresos de libre destinacin con que cuente el municipio.
Los ingresos de libre destinacin del municipio correspondern a sus ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) menos las rentas que por disposicin de la
Constitucin, la ley o acuerdo municipal tengan destinacin especfica.
Finalmente, conviene mencionar que, de ser necesario, la adopcin de un programa
de saneamiento fiscal y financiero, en los trminos previstos en la Ley 617 de 2000 y
sus reglamentarios, permitira que las rentas de destinacin especfica sobre las que
no recaigan compromisos adquiridos, sean aplicadas a dicho programa quedando
suspendida su destinacin especfica hasta tanto queden saneadas sus finanzas.
Esta suspensin de las destinaciones especficas no aplica para las determinadas en
la Constitucin Poltica, Ley 60 de 1993 (hoy Sistema General de Participaciones).4
Artculo 6, Decreto 1659 de 2002.
Artculo 12, Ley 617 de 2000.
27
ASESORA No. 025985

5 de agosto de 2005
Consultante:
FRANKLIM EDUARDO SMITH PALMA

Concejal Municipio de Llor
Quibd (Choc)
Tema:
Ley 715 de 2001
Subtema:
Inembargabilidad de los recursos del SGP,

FAEP y Gastos de Funcionamiento
Mediante oficio radicado bajo el nmero 1-2005-043695 en ejercicio del Derecho

de Peticin eleva ante esta Direccin una serie de interrogantes relativos a la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, cuentas que
se pueden pagar con los dineros del Fondo de Estabilizacin Petrolera y la obligatoriedad por parte del municipio de pagar los intereses a las cesantas, aumentos
salariales y dotaciones.
Para efectos de responder a sus interrogantes respecto a la inembargabilidad de los
recursos del Sistema General de Participaciones, con indicacin de la normatividad
vigente y apoyo jurisprudencial, transcribimos a continuacin apartes de la Circular
N 19 de la Procuradura General de la Nacin en la parte que especficamente se
refiere a Embargos contra recursos del Sistema General de Participaciones, girados a las entidades territoriales... . El citado acto, que se anexa a esta respuesta
es producto de un anlisis normativo y jurisprudencial en torno al tema, por lo que
su mismo texto contiene las citas jurisprudenciales y normativas que la soportan y
sobre las cuales usted ha pedido referencia.
Embargos contra recursos del Sistema General de Participaciones,
girados a las entidades territoriales y provenientes de regalas.
En cuanto a la inembargabilidad de rentas contenidas en el presupuesto general de la Nacin y trasferidas a las entidades territoriales,
su proteccin se hizo extensible en el artculo 19 del Decreto Ley 111
de 1996, al incluir la prohibicin para las cesiones y participaciones
contenidas en el Ttulo XII, captulo 4 de la Constitucin Poltica, y su
reiteracin se hace en el artculo 18 de la Ley 715 de 2001, norma en
igual sentido declarada exequible por la Corte Constitucional mediante
la sentencia C-793 de 2002.
Empero, a dichos recursos les es aplicable la excepcin a la inembargabilidad cuando se trate de obligaciones laborales, sentencias judiciales proferidas acorde con el procedimiento previsto en los artculos
176 y 177 del Cdigo Contencioso y las previstas en ttulos legalmente
vlidos que contengan una obligacin clara, expresa y actualmente
exigible emanada del mismo ttulo, con la condicin que para hacer
efectivo su pago se proceda inicialmente a ordenar el embargo contra
la apropiacin presupuestal dispuesta para Sentencias o Conciliacio-
28
nes, y si los saldos no fueren sucientes se siga contra los recursos

de la respectiva participacin transferida por la Nacin en virtud de lo
dispuesto en la Ley 715 de 2001, es decir, contra y hasta el porcentaje
previsto para Educacin, Salud o Propsito General, si de esa participacin deriva la obligacin. No tendr igual proteccin el 28% de
Propsito General que las entidades territoriales de categoras 4, 5 y 6
hayan dispuesto libremente para gastos de funcionamiento.
No sobra advertir que los recursos de Regalas Directas que reciben
las entidades territoriales y las del Fondo Nacional de Regalas, cuyo
origen son de carcter constitucional por encontrarse denida dicha
renta en el captulo 4 del Ttulo XII de la Constitucin Poltica, son
tambin inembargables, a las cuales se ha de aplicar el procedimiento previsto para las rentas del Sistema General de Participaciones,
o contra cualquier renta contenida en el Presupuesto General de la
Nacin o en el presupuesto de toda entidad pblica a la que aplique el
principio de inembargabilidad.
Si en algn evento el Juez de conocimiento adelanta proceso de embargo contra rentas de la naturaleza aqu analizada desconociendo el
procedimiento legal previsto para tal n, el representante legal de la
entidad territorial respectiva solicitar de la Direccin General de Presupuesto la certicacin sobre el origen de dichos dineros para proceder a su desembargo, de acuerdo con lo ordenado en la Ley Anual de
presupuesto de la vigencia scal respectiva.
Por lo anterior, a n de evitar los traumatismos que estas decisiones les
generan a las entidades, se les recuerda la necesidad de presupuestar
oportunamente los recursos indispensables para atender el pago de los
procesos judiciales, sin importar qu administracin dio origen a ello, a
n de evitar perjuicios al tesoro pblico por concepto de intereses, agencias en derecho y dilaciones a los particulares acreedores.
En lo referido al desembolso de los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilizacin
Petrolera, FAEP, nos permitimos anexar documento que contiene el proceso adoptado para tales efectos.
Acerca de la obligacin de pagar el 12% de los intereses anuales a las cesantas, los
aumentos salariales y las dotaciones, as como la cuenta con que se pueden pagar
es necesario hacer las siguientes precisiones:
A partir de la entrada en vigencia de la ley 344 de 1996, los servidores pblicos
del nivel territorial cuentan en la actualidad con dos regmenes para el auxilio de
cesantas:
1.
EL RETROACTIVO
Este rgimen es aplicable a los servidores pblicos territoriales vinculados antes del
31 de diciembre de 1996 y es regulado mediante las siguientes normas: artculo 17
29
de la ley 6 de 1945; artculo 1 del decreto 2767 de 1945; artculo 1 de la ley 65

de 1946; artculos 1 y 2 del decreto 1160 de 1947; decretos 2755 de 1966, 899
de 1991 y para los efectos del trmino de pago, por el Decreto Ley 797 de 1949 y
por la Ley 244 de 1995.
Entre las caractersticas de este rgimen se encuentra, el NO reconocimiento de
intereses sobre el auxilio de cesanta, pues este se liquida con base en el ltimo
salario devengado al momento de la desvinculacin de la Administracin. (Artculo
6 decreto 1160 de 1947).
2.
EL NO RETROACTIVO
El requisito principal es que los servidores pblicos territoriales se hayan vinculado

a la administracin con posterioridad al ao de 1996.
El rgimen no retroactivo consiste en que al 31 de diciembre de cada ao se har la
liquidacin definitiva de cesantas por la anualidad o por la fraccin correspondiente, sin perjuicio de la liquidacin respectiva por terminacin de la relacin laboral.
(Artculo 13 de la Ley 344 de 1996).
Entre las caractersticas de este rgimen se encuentra que, ni en la Ley 344 de 1996
ni en el decreto reglamentario 1582 de 1998 se contempla el derecho o facultad de
cobro de intereses a la cesanta; lo que sucede es que en este rgimen los servidores pblicos territoriales obtienen rendimientos sobre el capital aportado al fondo
por concepto de cesantas durante el perodo correspondiente. (Artculo 101 de la
Ley 50 de 1990).
Por lo anterior, se encuentra que en ninguno de los regmenes anteriores la entidad
territorial se encuentra obligada a pagar intereses sobre el auxilio de cesantas.
En lo pertinente a la cuenta con que deben ser pagados los aumentos salariales y
las dotaciones, como quiera que estos son gastos de funcionamiento de la entidad
territorial, debern cubrirse con cargo a los ingresos corrientes de libre destinacin.
A propsito de su pregunta sobre el manejo de los recursos de los resguardos indgenas, le enviamos anexo a este oficio de respuesta el oficio N 018470-04, en el
cual esta Direccin se pronuncio al respecto.
Finalmente, en relacin con los interrogantes referidos a la posibilidad de afiliacin
de los trabajadores oficiales al Fondo Nacional de Ahorro y Fonpet, le comunicamos
que hemos dado traslado de su consulta, en los trminos del artculo 33 del Cdigo
Contencioso Administrativo, al Fondo Nacional de Ahorro y a la Direccin de Regulacin Econmica de este Ministerio, por ser las entidades competentes para dar
respuesta a los mismos.
30
ASESORA No. 027502

31 de octubre de 2005
Consultante:
JUAN CARLOS PERILLA VIVAS

Jefe de Presupuesto
CALISALUD EPS
Cali (Valle)
Tema:
Ley 715 de 2001
Subtema:
Manejo presupuestal de contratos de administracin de recursos del Rgimen Subsidiado.
En atencin a su oficio PP-1129-2005 dirigido al Departamento Administrativo de

la Funcin Pblica, remitido al Ministerio de la Proteccin Social y recibido por este
despacho con memorando UJ 986/05 de la Oficina Asesora Jurdica del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, nos permitimos manifestar que daremos respuesta en
el mbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta y en los trminos
del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, segn el cual los conceptos
emitidos por este Despacho no son obligatorios ni vinculantes.
Es permitido desde el punto de vista legal utilizar el mecanismo de
las vigencias futuras, con el n de que Calisalud EPS pueda suscribir
contratos con las IPS que tengan plazo entre el 1 de abril de un ao
hasta el 31 de marzo del ao siguiente, tomando 9 meses del presupuesto de un ao y 3 meses del presupuesto del ao siguiente?
De acuerdo con su consulta, el interrogante surge en razn a que por mandato
del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, Calisalud EPS debe suscribir
contratos con las IPS con vigencia abril 1 de un ao a marzo 31 del siguiente, con
lo cual se podra estar desconociendo el principio presupuestal de la anualidad que
obliga a fijar el presupuesto de ingresos y gastos de enero a diciembre.
Considerando que la consulta se refiere al manejo presupuestal de contratos suscritos por una empresa industrial y comercial del Estado de un municipio, es necesario
verificar cules son las normas que en materia presupuestal aplican a dichas entidades, para de esta forma dar respuesta a su interrogante.
La Constitucin Poltica en los artculos 352 y 353, orden:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la Ley Orgnica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modicacin, ejecucin de los presupuestos de la
Nacin, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados
de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
Artculo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este
ttulo se aplicarn, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
31
En cumplimiento de los preceptos constitucionales y la autorizacin prevista en el

artculo 24 de la Ley 225 del 20 de diciembre de 1995, el Gobierno Nacional compil
las normas en materia presupuestal y expidi el Decreto 111 del 15 de enero de
1996, conformando el Estatuto Orgnico de Presupuesto. En relacin con las entidades territoriales el Estatuto dispuso:
Artculo 104. A ms tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades
territoriales ajustarn las normas sobre programacin, elaboracin,
aprobacin, y ejecucin de sus presupuestos a las normas previstas
en la ley orgnica del presupuesto.
Artculo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley
Orgnica del Presupuesto, adaptndolas a la organizacin, normas
constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se
expiden estas normas, se aplicar la Ley Orgnica del Presupuesto en
lo que fuere pertinente.
()
De conformidad con las disposiciones relacionadas, se observa que las entidades
territoriales se encuentran sujetas, para el manejo del presupuesto, a los principios
contenidos en el ordenamiento constitucional y a las normas presupuestales que
con carcter territorial se expidan, en armona con lo establecido en el Estatuto
Orgnico del Presupuesto, o por este ltimo en ausencia de las mismas.
En el tema de las entidades descentralizadas, del orden nacional, el citado Estatuto
dispone:
Artculo 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: ()
Un segundo nivel que incluye la jacin de metas nancieras a todo
el sector pblico y la distribucin de los excedentes nancieros de la
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y de las Sociedades
de Economa Mixta con el rgimen de aquellas, sin perjuicio de la autonoma que la Constitucin y la ley les otorga.
A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas se les aplicarn las
normas que expresamente las mencione. ()
Artculo 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a
las Sociedades de Economa Mixta con rgimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, dedicadas a actividades no nancieras,
les son aplicables los principios contenidos en la Ley Orgnica del
Presupuesto con excepcin del de inembargabilidad.
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que
estos rganos deben cumplir en la elaboracin, conformacin y ejecu-
32
cin de los presupuestos, as como de la inversin de sus excedentes.

() (Subrayado fuera de texto)
En virtud de la facultad conferida al Gobierno Nacional en dichos preceptos, se
expidi el Decreto 115 de 1996 Por el cual se establecen normas sobre la elaboracin, conformacin y ejecucin de los presupuestos de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de
aquellas, dedicadas a actividades no nancieras, el cual seala:
Artculo 1. El presente Decreto se aplica a las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas, del orden nacional dedicadas a actividades no nancieras, y a aquellas entidades del orden nacional que la
ley establezca para efectos presupuestales el rgimen de Empresas
Industriales y Comerciales del Estado. En adelante se denominarn
empresas en este decreto.
De la lectura de la norma transcrita, resulta claro que el campo de aplicacin del
Decreto 115 de 1996 se circunscribe a las entidades del orden nacional que la ley
les establezca para efectos presupuestales el rgimen de Empresas Industriales y
Comerciales del Estado. Su aplicacin a las entidades territoriales, corresponde al
rgimen orgnico de las normas presupuestales que se explic en prrafos anteriores, sobre el cual la Corte Constitucional ha mencionado:1
Este predominio de la ley orgnica sobre las normas presupuestales
territoriales (orgnicas y anuales) se expresa mediante la imposicin
de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o
valindose del recurso de la aplicacin analgica. La razn de ser de
esta forma de control es una decisin del legislador de utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad relativa de las normas
presupuestales en todo el territorio nacional. Habra podido optarse
por mecanismos ms directos, como el de disponer en la misma ley
orgnica sobre los presupuestos departamentales y municipales. As,
no se presentara la necesidad de normas orgnicas departamentales
y municipales. Hay que entender la extensin de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta que limita la
independencia o la autonoma presupuestal, en aras de la unidad de
objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en ltimas, de la coherencia en el manejo del gasto pblico. (Subrayado fuera de texto)
De esta forma es claro que, en razn a la uniformidad de las normas presupuestales
en el orden nacional y territorial, con el fin de procurar la unidad de objetivos y de
procedimientos presupuestales en el manejo del gasto pblico, todos los preceptos
concebidos en principio para Empresas Industriales y Comerciales del Estado del
Sentencia C-478 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muoz
33
orden nacional, aplican en el manejo presupuestal de entidades de igual naturaleza del orden territorial, por lo que lo establecido en el Estatuto Orgnico de
Presupuesto determina el manejo presupuestal de las entidades territoriales y sus
descentralizadas.
Aclarado el marco jurdico en materia de presupuesto de las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado del orden territorial, procedemos a revisar los mecanismos
previstos en el manejo presupuestal para el caso en cuestin. Resulta necesario,
entonces, esclarecer los conceptos de reserva presupuestal y de vigencias futuras para, posteriormente, verificar a la luz de las normas vigentes su manejo
presupuestal por parte de las entidades territoriales.
El Estatuto Orgnico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996) en los artculos 14 y
89, precisa:
Artculo 14. Anualidad. El ao scal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada ao. Despus del 31 de diciembre no
podrn asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del ao
scal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiacin no afectados por compromisos caducarn sin excepcin. (Ley 38 de 1989,
art. 10).
Artculo 89. Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General
de la Nacin son autorizaciones mximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia
scal respectiva. Despus del 31 de diciembre de cada ao estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrn comprometerse,
adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia scal cada rgano constituir las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan
cumplido, siempre y cuando estn legalmente contrados y desarrollen
el objeto de la apropiacin. Las reservas presupuestales solo podrn
utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen.
Igualmente, cada rgano constituir al 31 de diciembre del ao cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos
pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecer los requisitos y plazos que se deben
observar para el cumplimiento del presente artculo. (Ley 38 de 1989,
art. 72, Ley 179 de 1994, art. 38, Ley 225 de 1995, art. 8).
As mismo, el Decreto 568 de 1996 Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de
1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgnicas del Presupuesto General de la Nacin,
en sus artculos 37, 38 y 39 determina:
34
Artculo 37. Las cuentas por pagar sern constituidas por los empleados de manejo de las pagaduras o tesoreras con la aprobacin del
ordenador del gasto.
Las cuentas por pagar nanciadas con recursos de la Nacin se enviarn a la Direccin del Tesoro Nacional antes del diez (10) de enero
de cada ao.
Artculo 38. Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por los rganos que conforman el Presupuesto General de la
Nacin, que no se ejecuten durante el ao de su vigencia, fenecern.
Artculo 39. Si durante el ao de la vigencia de la reserva o cuenta
por pagar desaparece el compromiso u obligacin que las origin, el
ordenador del gasto y el jefe de presupuesto elaborarn un acta, la
cual ser enviada a la Direccin del Tesoro Nacional para los ajustes
respectivos.
Posteriormente, se expide la Ley 819 de 2003, cuyo Captulo II titulado Normas Orgnicas Presupuestales de Disciplina Fiscal, contiene el artculo 8, que establece:
Artculo 8. Reglamentacin a la programacin presupuestal. La preparacin y elaboracin del presupuesto general de la Nacin y el de
las Entidades Territoriales, deber sujetarse a los correspondientes
Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones
presupuestales aprobadas por el Congreso de la Repblica, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la
vigencia scal correspondiente.
En los eventos en que se encuentre en trmite una licitacin, concurso
de mritos o cualquier otro proceso de seleccin del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal,
y su perfeccionamiento se efecte en la vigencia scal siguiente, se
atender con el presupuesto de esta ltima vigencia, previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes.
Pargrafo transitorio. Lo preceptuado en este artculo empezar a regr, una vez sea culminada la siguiente transicin:
El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto General de
la Nacin y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre
de la vigencia scal del 2004 se atendern con cargo al presupuesto
del ao 2005. A su vez, el setenta por ciento (70%) de las reservas del
Presupuesto General de la Nacin y de las Entidades Territoriales que
se constituyan al cierre de la vigencia scal de 2005 se atendern con
cargo al presupuesto del ao 2006.
35
Como se observa, la figura de reserva presupuestal puede aplicarse para el pago

de los contratos objeto de su consulta, teniendo en cuenta que el compromiso nace
en la vigencia fiscal y no ha concluido al cierre de la misma, por lo que la ley previ
el mecanismo de la reserva presupuestal en los trminos del inciso segundo del
artculo 89 del Decreto 111 de 1996. No obstante, es importante tener claro que de
conformidad con la Ley 819 de 2003 las reservas presupuestales deben desaparecer, de tal forma que las apropiaciones presupuestales se ejecuten en su totalidad
en el transcurso de la presente vigencia; para tal efecto, la misma Ley 819 defini
un periodo de transicin hasta la vigencia 2006.
Por lo anterior, los contratos de administracin de recursos del rgimen subsidiado
con periodicidad de un ao iniciando el 1 de abril del ao en curso, definidos as por
mandato del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, podran garantizarse
bajo el mecanismo de reserva presupuestal hasta el trmino del periodo de transicin previsto en el pargrafo transitorio del artculo 8 de la Ley 819 de 2003.
Revisemos ahora el mecanismo de vigencias futuras. En relacin con la celebracin
de compromisos por parte de las entidades territoriales, en los cuales se comprometa el presupuesto de varias vigencias fiscales, la Ley 819 de 2003 dispuso en su
artculo 12:
Artculo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras sern impartidas por la asamblea o concejo
respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobacin por el
Cons territorial o el rgano que haga sus veces.
Se podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a
cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:
El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de
las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artculo 1 de esta ley;
Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia scal en
la que estas sean autorizadas;
Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional
de Planeacin.
La corporacin de eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin si los proyectos objeto de la vigencia futura no estn consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
36
futuros de mantenimiento y/o administracin, se excede su capacidad

de endeudamiento.
La autorizacin por parte del Cons para comprometer presupuesto
con cargo a vigencias futuras no podr superar el respectivo perodo
de gobierno. Se exceptan los proyectos de gastos de inversin en
aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratgica.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobacin de cualquier vigencia futura, en el ltimo ao de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebracin de operaciones conexas de
crdito pblico.
Pargrafo transitorio. La prohibicin establecida en el inciso anterior
no aplicar para el presente perodo de Gobernadores y Alcaldes,
siempre que ello sea necesario para la ejecucin de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en la cartilla de aplicacin de la Ley 819
de 2003 para entidades territoriales, interpret el artculo 12 citado de la siguiente
manera:
Aplicacin para las entidades territoriales:
Para el sector central de las entidades territoriales, las autorizaciones
para comprometer vigencias futuras tanto en funcionamiento como en
inversin sern de iniciativa del gobierno local, previa aprobacin del
Cons en aquellas entidades territoriales que lo tengan conformado
o, en su defecto, por quien haga sus veces y debern ser autorizadas
por la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal. Para ello se
debern observar los siguientes requisitos:
Que su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso
(vale decir, o sea que afecte el presupuesto del ao en que se solicitan) y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas
(quiere decir que el compromiso afecte cada una de las vigencias scales para las cuales se obtendr autorizacin).
El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de
las mismas consulten las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artculo 1 de esta ley, lo que implica que
al autorizar vigencias futuras se debe analizar el impacto que tienen
como componente del gasto y por tanto su efecto en la determinacin
de la meta de Supervit Primario (de forma que la autorizacin de las
mismas no vaya en detrimento de dicho supervit) o de la sostenibilidad de la deuda.
37
Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia scal
en la que estas sean autorizadas, es decir, que del monto de las vigencias futuras a autorizar, la entidad territorial deber contar como
mnimo con una apropiacin del 15% de ese valor, en la vigencia scal
en la cual sean autorizadas. Es importante tener en cuenta que ese
15% se aplicar al monto que vaya a ser nanciado con recursos de
la entidad territorial, es decir, que si un proyecto requiere vigencias
futuras, tiene por ejemplo: adems de la inversin de la entidad territorial un componente de inversin nacional o de otra entidad, el 15%
se aplicar exclusivamente sobre el monto que va a aportar la entidad
territorial, independientemente del valor total del proyecto, y slo sobre lo que es vigencia futura, es decir, sobre el costo del proyecto en
las prximas vigencias.
(...) .
El Cons para otorgar la autorizacin previa para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras deber vericar que dicha autorizacin no supere el respectivo perodo de gobierno, salvo que se
trate de proyectos de gastos de inversin que el Consejo de Gobierno
previamente los haya declarado de importancia estratgica.
De todas formas, el Cons o quien haga sus veces no podr otorgar
autorizacin para comprometer vigencias futuras que excedan el perodo de gobierno del respectivo Gobernador o Alcalde. El nico caso
en el cual la autorizacin para comprometer vigencias futuras puede
exceder el perodo de gobierno es cuando se trate de gastos de inversin que previamente hayan sido declarados mediante acto administrativo del Consejo de Gobierno, de importancia estratgica.
(...) .
Adicionalmente, la ley estableci que en el ltimo ao del perodo de
gobierno de cada Gobernador o Alcalde no se podrn aprobar vigencias futuras, excepto la celebracin de operaciones conexas de crdito
pblico. Esta disposicin rige a partir del actual perodo de gobierno.
(...) .
De las normas citadas podemos deducir que hablamos de vigencias futuras cuando
se autoriza al ejecutor presupuestal para atender compromisos, que por su naturaleza requieren su realizacin en varias vigencias fiscales afectando los presupuestos
de estas; para el efecto, las entidades territoriales deben acudir a los consejos
municipales o asambleas departamentales, segn el caso, y cumplir con el trmite
y requisitos establecidos en la Ley 819 de 2003.
38
Teniendo en cuenta que conforme su consulta, los contratos de administracin de

recursos del rgimen subsidiado tienen vigencias que van de abril 1 de un ao
hasta el 31 de marzo del siguiente ao, se evidencia que el compromiso se adquiere
en la vigencia presente y afecta el presupuesto de la siguiente y, por su naturaleza, continuar afectando los presupuestos de las vigencias siguientes, por lo que
resulta razonable acudir a la autorizacin de vigencias futuras para garantizar los
servicios contratados.
Del anlisis de las normas citadas se puede afirmar que no existe impedimento legal
para acudir a la autorizacin de vigencias futuras, ms an cuando el mecanismo
de reservas presupuestales tiende a desaparecer en virtud de lo establecido en el
artculo 8 de la Ley 819 de 2003 ya citado. Al respecto, la interpretacin que se
efectu, a lo sealado en el mencionado artculo, en la cartilla de aplicacin de la
Ley 819 de 2003 para entidades territoriales del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, fue la siguiente:
Aplicacin para Entidades Territoriales:
Previo a la interpretacin de este artculo es pertinente sealar que
el contenido del mismo rige a partir de la vigencia scal de 2007, ao
en el cual ha terminado el perodo de transitoriedad establecido en el
pargrafo que analizaremos ms adelante.
Con este artculo se reitera lo que en apartes anteriores de esta cartilla
se ha sealado en relacin con la consistencia que deben tener los
presupuestos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, por esta razn
en la preparacin y elaboracin del presupuesto general de la Nacin
y el de las Entidades Territoriales debern incluirse como apropiaciones aquellos gastos que efectivamente se espere realizar durante la
vigencia scal correspondiente, entendiendo como que los bienes y
servicios que requiera la administracin se deben recibir antes del 31
de diciembre de la correspondiente vigencia scal.
Con lo anterior se debe partir de la base que cualquier acto administrativo que afecte las apropiaciones presupuestales deber garantizar
que el bien o servicio se reciba antes del 31 de diciembre de la vigencia scal y las obligaciones exigibles de pago estn debidamente
registradas a esa fecha.
De otra parte, el artculo establece que cuando en los eventos en que
no se haya afectado el presupuesto en forma denitiva (registro presupuestal) antes del 31 de diciembre, porque se encuentra en trmite una licitacin, concurso de mritos o cualquier otro proceso de
seleccin del contratista que haya cumplido con todos los requisitos
legales, incluida la disponibilidad presupuestal, la entidad efectuar
su perfeccionamiento con cargo al presupuesto de la vigencia scal
siguiente, una vez haya efectuado las modicaciones presupuestales
39
a que haya lugar para adecuar las apropiaciones a las necesidades de

registro o perfeccionamiento que viene de la vigencia anterior.
(...) .
De lo anteriormente citado se observa que una vez concluya el trmino de transicin previsto en el pargrafo transitorio del artculo 8 de la Ley 819 de 2003, los
compromisos del ente territorial que afecten el presupuesto de ms de una vigencia debern garantizarse utilizando la figura de vigencias futuras, como es el caso
de consulta; por lo tanto, para la autorizacin deber cumplirse con los trmites y
requisitos fijados en la Ley 819 de 2003.
40
ASESORA No. 027681

Consultante:
LUIS FRANCISCO GMEZ LIZARAZO

Pagador Institucin Educativa Departamental
Monseor Agustn Gutirrez de Fmeque
Fmeque, Cundinamarca
Tema:
Ley 715 de 2001
Subtema:
Viticos y Gastos de Viaje de las Instituciones

Educativas
En oficio radicado con el nmero 50767 el pasado 29 de agosto y remitido por el

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, se solicita respuesta a cuatro
interrogantes relacionados con el asunto de la referencia, que sern citados en el
momento de abordarlos.
Antes de abordar sus preguntas es necesario precisar que la asesora entregada por
la Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico se entrega
en el marco del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, de modo que la
respuesta no tiene carcter obligatorio ni vinculante y corresponde al cumplimiento
de las funciones consagradas en el artculo 52 del Decreto 246 del 28 de enero de
2004, dentro de las cuales no se encuentra la solucin a problemas especficos.
Pregunta 1. Se me informe cules son los mencionados GASTOS DE PERSONAL
a que hace alusin el artculo 11 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001..
Se hace necesario precisar que, segn el artculo 9 de la Ley 715 de 2001, las Instituciones Educativas son un conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades pblicas o por particulares, cuya finalidad ser prestar un ao de educacin
preescolar y nueve grados de educacin bsica como mnimo, y la media..
El artculo 11 de la Ley 715 de 2001 establece que: Las instituciones educativas
estatales podrn administrar Fondos de Servicios Educativos en los cuales se manejarn los recursos destinados a financiar gastos distintos de los de personal, que
faciliten el funcionamiento de la institucin..
Los Fondos de Servicios Educativos sern abiertos en la contabilidad de los establecimientos educativos y se regirn por los reglamentos, la Ley Orgnica de
Presupuesto (Decreto 111 de 1996) y la Ley 715 de 2001; adicionalmente sern
administrados por los correspondientes rectores; de acuerdo con lo establecido en
el numeral 10.16 del artculo 10, y el inciso segundo del artculo 12 de la Ley 715
de 2001:
Artculo 10. Funciones de Rectores o Directores. () 10.16. Administrar el Fondo de Servicios Educativos y los recursos que por incentivos
se le asignen, en los trminos de la presente ley..
Artculo 12. () Los reglamentos, teniendo en cuenta las diferencias
entre los establecimientos urbanos y entre estos y los rurales, dirn
41
qu tipo de ingresos, gastos y bienes pueden manejarse a travs de tal

cuenta; y en dnde y cmo se mantendrn los bienes que se registren
en ella, cindose a la Ley Orgnica del Presupuesto y a esta ley, en
cuanto sean pertinentes..
Los artculos 11, 12, 13 y 14 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el
decreto 992 de 2002, mediante el cual se define el presupuesto anual de los Fondos
de Servicios Educativos:
Artculo 3. Presupuesto Anual del Fondo de Servicios Educativos. Es
el instrumento financiero mediante el cual se programa el presupuesto
de ingresos desagregado a nivel de grupos y fuentes de ingresos y el
presupuesto de gastos desagregado en funcionamiento a nivel de rubros, e inversin a nivel de proyectos, para la correspondiente vigencia
fiscal en las instituciones educativas oficiales.
()
El presupuesto contendr la totalidad de los ingresos, tanto los generados por la institucin como los transferidos por las entidades pblicas,
as como la totalidad de los gastos..
De manera que los Fondos de Servicios Educativos se administran teniendo en
cuenta el Estatuto Orgnico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996), y su presupuesto de gastos deber ser desagregado en funcionamiento a nivel de rubros e
inversin a nivel de proyectos.
Segn la Direccin General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico1, los gastos de funcionamiento son aquellos que tienen por objeto
atender las necesidades de los rganos para cumplir a cabalidad con las funciones
asignadas en la Constitucin y la ley. Los gastos de funcionamiento se clasifican en
gastos de personal, gastos generales y transferencias.
Los gastos de personal corresponden a aquellos gastos que debe hacer el Estado
como contraprestacin de los servicios que recibe, bien sea por una relacin laboral
o a travs de contratos, los cuales se definen () como servicios personales asociados a la nmina, servicios personales indirectos, contribuciones inherentes a la nmina al sector privado, y contribuciones inherentes a la nmina al sector pblico.
Los gastos generales se clasifican en adquisicin de bienes, adquisicin de servicios
e impuestos y multas. De igual forma, la adquisicin de servicios es definida como
la contratacin y el pago a personas jurdicas y naturales por la prestacin de un
servicio que complementa el desarrollo de las funciones del rgano y permiten mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o estn a su cargo, as como los
1
Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano. Direccin General del Presupuesto Nacional. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Bogot. 2000.
42
pagos por concepto de tasas a que estn sujetos los rganos. Incluye, entre otros,
el pago de servicios pblicos, arrendamientos de inmuebles, viticos y gastos de
viaje, vigilancia y aseo.
En conclusin, los viticos y gastos de viaje se pagarn por el correspondiente rubro, el cual estar clasificado dentro de los gastos generales.
Pregunta 2. Dada la posibilidad de que los VITICOS Y GASTOS DE VIAJE sean
tomados como GASTO DE PERSONAL, qu pasa con el artculo 3 numeral 1 literales I y J del Decreto 1857 de 3 de agosto de 1994, el cual claramente seala que
los VITICOS Y GASTOS DE VIAJES se encuentran dentro de los GASTOS GENERALES?.
El decreto 1857 de 1994 estableci las normas generales para el funcionamiento
de los Fondos de Servicios Docentes, diferentes estos de los Fondos de Servicios
Educativos establecidos por la Ley 715 de 2001. Sin embargo, el Decreto 992 de
2002 en su artculo 16 fij un perodo de transicin en el que los primeros pueden
continuar administrando los recursos de los establecimientos educativos mientras
que las correspondientes entidades territoriales determinan los establecimientos
educativos que dispondrn de Fondos de Servicios Educativos.
Artculo 16. Transitorio. Mientras las entidades territoriales definen y
determinan los establecimientos educativos estatales que dispondrn
de Fondos de Servicios Educativos, las formas de administracin de
los mismos y las reglamentaciones especiales sobre su funcionamiento, los rectores de los establecimientos que cuenten con Fondo de
Servicios Docentes podrn seguir administrando los recursos de los
establecimientos educativos, ajustndose a los parmetros y principios
sealados en la Ley 715 de 2001..
De tal forma que el artculo 3 del Decreto 1857 de 1994 se continuar aplicando
para la administracin de recursos a travs de los Fondos de Servicios Docentes de
los establecimientos educativos, mientras las entidades territoriales definen cules
de ellos contarn con Fondos de Servicios Educativos.
Sus interrogantes tres y cuatro parten del supuesto de que los viticos y gastos de
viaje sern definidos como gastos de personal, por esa razn consideramos que no
es necesario absolverlos.
43
ASESORA No. 029694

Consultante:
JAIME EDUARDO TRUJILLO T.

Alcalde Municipal
La Victoria, Valle del Cauca
Tema:
Ley 715 de 2001
Subtema:
Cambio de Destinacin
En oficio radicado con el nmero 51420 el pasado 31 de agosto, se solicita respuesta a la siguiente pregunta:
con los recursos del Sistema General de Participaciones del Sector Agua Potable Programa Tratamiento y Disposicin Final de Basuras se puede ejecutar un
proyecto el cual tiene por objeto adecuar la parte elctrica?. Es de aclarar que las
adecuaciones elctricas se encuentran dentro de la Planta de Residuos Slidos.
Antes de abordar su pregunta es necesario precisar que la asesora ofrecida por la
Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico se entrega
en el marco del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo de modo que la
El artculo 78 de la Ley 715 de 2001 asigna destinacin a los recursos que perciben
las entidades territoriales por concepto de la participacin de propsito general del
sistema general de participaciones. Textualmente seala lo siguiente:
Artculo 78. Destino de los Recursos de la Participacin de
Propsito General. Los municipios clasificados en las categoras 4a.,
5a. y 6a., podrn destinar libremente, para inversin u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administracin municipal, hasta un
veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la Participacin de Propsito General.
El total de los recursos de la participacin de propsito general asignado a los municipios de categoras Especial, 1a., 2a. y 3a.; el 72% restante
de los recursos de la participacin de propsito general para los municipios de categora 4a., 5a. o 6a.; y el 100% de los recursos asignados de
la participacin de propsito general al departamento archipilago de
San Andrs y Providencia, se debern destinar al desarrollo y ejecucin
de las competencias asignadas en la presente ley.
Del total de dichos recursos, las entidades territoriales destinarn el
41% para el desarrollo y ejecucin de las competencias asignadas en
agua potable y saneamiento bsico. Los recursos para el sector agua
potable y saneamiento bsico se destinarn a la financiacin de in-
44
versiones en infraestructura, as como a cubrir los subsidios que se

otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la
Ley 142 de 1994.
El cambio de destinacin de estos recursos estar condicionado a la
certificacin que expida la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, de acuerdo con la reglamentacin que expida el Gobierno
Nacional, en el sentido que el municipio o distrito tienen:
a) Coberturas reales superiores a noventa por ciento (90%) en acueducto y ochenta y cinco por ciento (85%) en alcantarillado;
b) Equilibrio financiero entre las contribuciones y los subsidios otorgados a los estratos subsidiables, de acuerdo con la Ley 142 de 1994 o
aquellas que la modifiquen o adicionen;
c) Que existan por realizar obras de infraestructura en agua potable y
saneamiento bsico en el territorio del municipio o distrito, adicionales
a las tarifas cobradas a los usuarios.
La ejecucin de los recursos de la participacin de propsito general
deber realizarse de acuerdo con programas y proyectos prioritarios de
inversin viables incluidos en los presupuestos.
PARGRAFO 1o. Con los recursos de la participacin de propsito general podr cubrirse el servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de inversin fsica, adquirida en desarrollo de las
competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados
proyectos se podrn pignorar los recursos de la Participacin de propsito general.
PARGRAFO 2o. Las transferencias de libre disposicin podrn destinarse a subsidiar empleo o desempleo, en la forma y modalidades que
reglamente el Gobierno Nacional.
PARGRAFO 3o. (Pargrafo modificado por el artculo 49 de la Ley 863
de 2003). Del total de los recursos de la participacin de propsito
general, descontada la destinacin establecida en el inciso primero del
presente artculo, los municipios, distritos y el departamento archipilago de San Andrs y Providencia destinarn el cuatro por ciento (4%)
para deporte, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento
(10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, con el fin de cubrir los pasivos pensionales.
Para el caso de la asignacin al Fonpet sealada en el inciso anterior, el Ministerio del Interior y Justicia deber enviar al Departamento
Nacional de Planeacin la certificacin respectiva sobre las categoras
45
adoptadas por los municipios y distritos, para la vigencia siguiente a

ms tardar el 20 de diciembre de cada ao.
Con base en dicha informacin, el Departamento Nacional de Planeacin, al realizar la distribucin de los recursos de la participacin de
propsito general, distribuir el monto establecido por el Fonpet en
el presente pargrafo. Una vez aprobada la distribucin del Sistema
General de Participaciones por el Conpes Social, estos recursos sern
girados directamente al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales, con la misma periodicidad y oportunidad prevista para los
recursos del Sistema General de Participaciones.
En caso de que la categora de un distrito o municipio no pueda ser
certificada por el Ministerio del Interior y Justicia y no se encuentre en
la categorizacin expedida por la Contadura General de la Nacin, en
primer lugar, se considerar la categora certificada por dichas entidades para la vigencia anterior, y en ltima instancia, el Departamento
Nacional de Planeacin proceder a estimar dicha categora, la cual,
en este caso, solo tendr efectos para la distribucin del porcentaje
destinado al Fonpet de que trata este pargrafo.
Previa certificacin expedida por el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico, quedan excluidos de la obligacin de hacer la destinacin al
Fonpet prevista en este pargrafo, los municipios, departamentos o
distritos que no tengan pasivo pensional, y aquellos que estn dentro
de un acuerdo de reestructuracin de pasivos conforme a la Ley 550
de 1999, o las normas que la sustituyan o modifiquen, siempre y cuando estos recursos se encuentren comprometidos en dicho acuerdo de
reestructuracin..
De la lectura de la norma citada se puede concluir que los municipios tienen que
cumplir obligatoriamente con la destinacin establecida por la ley a los recursos
que perciben por concepto de la Participacin de Propsito General, de la siguiente
forma:
a. Los municipios de categoras especial, primera, segunda, tercera y
el departamento archipilago de San Andrs, debern destinar el
100% de los recursos de la participacin de propsito general al
desarrollo y ejecucin de las competencias asignadas en la Ley 715
de 2001.
b. Los municipios de categoras cuarta, quinta y sexta, debern destinar hasta el 28% de los recursos de la participacin de propsito
general a inversin u otros gastos inherentes al funcionamiento del
municipio. El 72% restante lo debern destinar al desarrollo y ejecucin de las competencias asignadas en la Ley 715 de 2001.
46
c. Del total de los recursos de propsito general diferentes del 28%

de libre destinacin, todos los municipios debern destinar el 41%
para la inversin en infraestructura del desarrollo y ejecucin de las
competencias asignadas en agua potable y saneamiento bsico.
d. La destinacin de los recursos de inversin en agua potable y saneamiento bsico podr cambiarse previo cumplimiento de los requisitos sealados en los literales a, b y c del artculo 78 de la Ley
715 de 2001.
e. En caso de ser expedida la certificacin de cumplimiento de requisitos para el cambio de destinacin de los recursos de inversin en
agua potable y saneamiento bsico, el nuevo destino no podr ser
ajeno a las competencias establecidas en el artculo 76 de la ley.
Las competencias asignadas a los municipios por la Ley 715 de 2001 mediante su
artculo 76 se pueden resumir de la siguiente forma: Adems de las establecidas en
la Constitucin y en otras disposiciones, los municipios cuentan con competencia
en los sectores de servicios pblicos, vivienda de inters social, promocin y apoyo
al agro, transporte, medio ambiente, centros de reclusin, deporte y recreacin,
cultura, prevencin y atencin de desastres, promocin al desarrollo, atencin a
grupos vulnerables, equipamiento municipal, desarrollo comunitario, fortalecimiento institucional, justicia, restaurantes escolares y empleo.
La inversin en infraestructura del sector agua potable y saneamiento bsico con
recursos de la participacin de propsito general del sistema general de participaciones fue reglamentada por el Decreto 849 de 2002, el cual establece en el artculo
7 lo siguiente:
Artculo 7. Inversiones en Infraestructura por Realizar. El
alcalde municipal o distrital deber enviar a la Superintendencia de
Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD), la informacin que se requiera
para expedir la certificacin de que trata el artculo 4 del presente decreto, correspondiente a cada una de las personas prestadoras de los
servicios pblicos domiciliarios de agua potable y saneamiento bsico
que exista en el municipio.
Pargrafo. Las inversiones en infraestructura que se podrn financiar
con los recursos destinados por la Ley 715 de 2001 al sector de agua
potable y saneamiento bsico, son las siguientes:
a) Preinversin en diseos, estudios e interventoras;
b) Diseos e implantacin de esquemas organizacionales para la administracin y operacin de los servicios de acueducto y alcantarillado;
c) Construccin, ampliacin y rehabilitacin de sistemas de acueducto
y alcantarillado, de sistemas de potabilizacin del agua y de tratamienMinisterio de Hacienda y Crdito Pblico
47
to de aguas residuales, as como soluciones alternas de agua potable

y de disposicin de excretas;
d) Saneamiento bsico rural;
e) Tratamiento y disposicin final de residuos slidos;
f) Conservacin de microcuencas que abastecen el sistema de acueducto, proteccin de fuentes y reforestacin de dichas cuencas;
g) Programas de macro y micromedicin;
h) Programas de reduccin de agua no contabilizada;
i) Equipos requeridos para la operacin de los sistemas de agua potable y saneamiento bsico..
Adicionalmente, se recuerda que las entidades territoriales debern atender las normas presupuestales para efectos de la ejecucin de sus ingresos y gastos.
En conclusin, para efectos de cambiar la destinacin de los recursos de agua potable y saneamiento bsico establecidos en el artculo 78 arriba citado, la entidad territorial deber verificar que se cumpla con los requisitos exigidos por la norma para
tal operacin, que la nueva destinacin se encuentre dentro de las competencias
asignadas por la Ley 715, y que se cumpla con lo establecido presupuestalmente
para la ejecucin de apropiaciones, en especial con el artculo 18 del Decreto 111
de 1996 que ordena lo siguiente:
Artculo 18. Especializacin. Las operaciones deben referirse en cada
rgano de la administracin a su objeto y funciones, y se ejecutarn
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas..
48
ASESORA No. 030916

Consultante:
EDUARDO BRUGES COTES

Representante Legal
Resguardo Kottushi (Unidos)
Riohacha La Guajira
Tema:
Ley 715 de 2001
Subtema:
Resguardos Indgenas
A travs del presente damos respuesta al asunto de la referencia. Para el efecto

trascribimos el interrogante y enseguida ofrecemos respuesta dentro del mbito de
nuestra competencia, de forma general y abstracta y en los trminos del artculo
25 del Cdigo Contencioso Administrativo, segn el cual los conceptos emitidos por
este Despacho no son obligatorios ni vinculantes:
Muy comedidamente me dirijo a usted con el nimo de hacerle una
consulta sobre los recursos del sistema general de participaciones de
los resguardos estn exentos o no, de descuentos solicitados por los
Concejos Municipales a las alcaldas en el Departamento de La Guajira
para gastos de funcionamiento de estas ya que nos vienen descontando de los convenios en los contratos ejecutados de los diferentes
sectores que nos da la Ley 715 de 2001.
En criterio de esta Direccin, los municipios no estn legalmente facultados para
realizar descuento alguno con motivo de la administracin de los recursos del Sistema General de Participaciones asignados a los resguardos indgenas que existen
dentro de su jurisdiccin por dos razones que a continuacin se expresan.
1. Autorizacin para percibir ingresos por parte de las entidades territoriales
La percepcin de ingresos por parte de los sujetos de derecho pblico, bajo cualquiera de las modalidades que nuestro sistema hacendstico permite, exige una
previa autorizacin legal. En este sentido, examinadas las normas que desarrollan la
obligacin por parte de los municipios de administrar recursos del Sistema General
de Participaciones (artculos 82 y 83 de la Ley 715 de 2001), cuyos beneficiarios son
los resguardos indgenas, no existe tal autorizacin legal.
2. Destinacin de los recursos
Del mismo modo, a partir del examen de los destinos que fija el artculo 83 de la Ley
715 de 2001 para los Recursos del Sistema General de Participaciones con destino
a los resguardos indgenas, y de las consideraciones que al respecto ha realizado el
Departamento Nacional de Planeacin, dentro de las cuales no figuran retribuciones a los municipios por la administracin y manejo de tales recursos por la va de
descuentos u otra figura, se llega a la misma conclusin, de acuerdo con la cual no
existe facultad legal para tal efecto.
49
A continuacin y a ttulo informativo citamos apartados de las consideraciones del

Departamento Nacional en este ltimo sentido:
Los recursos del SGPRI asignados al resguardo no se pueden utilizar
para financiar gastos de funcionamiento como pago de salarios, honorarios y/o bonificaciones a los cabildantes, autoridades tradicionales,
al personal vinculado por el resguardo para la administracin de asuntos relacionados con el resguardo; tampoco es posible financiar
gastos relacionados con la administracin del resguardo, ni los
aportes para financiar a las asociaciones u organizaciones a las cuales
est afiliado. Por dicha razn el alcalde o gobernador, segn el caso,
no puede ordenar el pago a los empleados del resguardo ni las deudas
acumuladas por dichos conceptos1. (Se resalta).
En los anteriores trminos damos respuesta a sus interrogantes.
En Orientacin para la programacin, administracin y ejecucin de los recursos del Sistema General de Participaciones asignados a los resguardos indgenas. Departamento Nacional de Planeacin,
p. 12.
50
ASESORA No. 031173

Consultante:
DGAR SANDOVAL BOLAOS

Secretario General
Contralora Municipal de Popayn
Popayn - Cauca
Tema:
Ley 715 de 2001
Subtema:
Recursos no comprometidos ni ejecutados en

una vigencia fiscal
Mediante comunicacin dirigida a la Contralora General de la Nacin y remitida por

esa entidad a este Ministerio, que corresponde al mismo texto de la consulta dirigida
a esta Direccin, radicadas como aparece en el asunto de la referencia, consulta
usted lo siguiente:
Cul es la ley o norma, en la cual una Administracin Municipal
puede basarse jurdicamente para adicionar a su presupuesto de la vigencia siguiente, los recursos del Sistema General de Participaciones
no ejecutados una ves (sic) nalizada determinada vigencia scal?..
En primer lugar es preciso considerar que los recursos del Sistema General de Participaciones son rentas con destinacin especfica desde la Constitucin Poltica, tal
como sigue:
Constitucin Poltica
ARTCULO 359. No habr rentas nacionales de destinacin especfica.
Se exceptan:
1. Las participaciones previstas en la Constitucin en favor de los departamentos, distritos y municipios.
2. Las destinadas para inversin social.
3. Las que, con base en leyes anteriores, la Nacin asigna a entidades
de previsin social y a las antiguas intendencias y comisaras. (Subrayado ajeno al texto)
En cuanto a la distribucin de los recursos y las competencias, la Constitucin, en su
artculo 3561, seal los criterios generales que debera considerar el cuerpo normativo que desarrollara dicha materia y seal que: Para efecto de atender los servicios a cargo de estos (entidades territoriales) y a proveer los recursos para nanciar
Modificado por el artculo 2 del Acto Legislativo No. 1 de 2001.
51
adecuadamente su prestacin, se crea el Sistema General de Participaciones de

los Departamentos, Distritos y Municipios. Del citado artculo 356, es pertinente
citar el inciso 4 particularmente en relacin con la naturaleza de los recursos:
ARTCULO 356. ()
()
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarn a la financiacin de los
servicios a su cargo, dndole prioridad al servicio de salud y los servicios de educacin preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestacin de los servicios y la ampliacin de cobertura.
Por su parte, el artculo 84 de la ley 715 de 2001 establece:
ARTCULO 84. APROPIACIN TERRITORIAL DE LOS RECURSOS DEL
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. Los ingresos y gastos de
las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones se apropiarn en los planes y presupuestos de los departamentos, distritos y municipios.
Los ingresos percibidos por el Sistema General de Participaciones, por
ser de destinacin especfica, no forman parte de los ingresos corrientes de libre destinacin de las entidades territoriales beneficiarias de
los mismos.
As las cosas, en consideracin a la destinacin especfica que tienen los recursos
del sistema general de participaciones (a excepcin del 28% de propsito general
determinado para municipios de categoras 4, 5 y 6)2, cuando al cierre de la
vigencia fiscal hubieren quedado recursos presupuestados por este concepto, sin
ejecutar, debern adicionarse al presupuesto de la siguiente vigencia fiscal, como
recursos del balance, pero conservando la destinacin correspondiente de acuerdo
con la ley 715 de 2001, as como debi quedar apropiado en la vigencia fiscal en la
que se recibieron.
Las rentas con destinacin especfica no pueden perder tal calidad por no haberse
ejecutado en la vigencia fiscal en la cual fueron apropiadas inicialmente.
Para mayor claridad, consideramos oportuno citar unos apartes de la publicacin
Orientaciones para la programacin y ejecucin de los recursos del Sistema General de Participaciones SGP elaborado por la Direccin de Desarrollo Territorial
Sostenible del Departamento Nacional de Planeacin, pgina 174, as:
Ver inciso tercero artculo 357 de la Constitucin Poltica y artculo 78 de la ley 715 de 2001.
52
6.2. Los saldos de apropiacin del Sistema General de Participaciones

Los recursos de los departamentos, distritos, municipios y resguardos
indgenas, provenientes del Sistema General de Participaciones girados
a los municipios e incorporados en los presupuestos territoriales, que
al cierre de la vigencia fiscal de cada ao no se encuentren comprometidos ni ejecutados, as como los rendimientos financieros originados
en depsitos realizados con estos mismos recursos, debern asignarse
en el ao fiscal siguiente, para los fines previstos constitucional y legalmente.
Por consiguiente, los recursos constituidos como saldos de apropiacin del SGP que en su momento fueron programados presupuestalmente en determinado sector, debern ser adicionados al presupuesto
de la vigencia siguiente manteniendo la destinacin sectorial y deben
ser ejecutados en los trminos y condiciones vigentes, conforme a la
Ley 715 de 2001.
En el caso de los recursos de la participacin en salud es necesario
mantener la destinacin sectorial y la especicidad de los recursos.
Por ejemplo: los recursos de los saldos de apropiacin de la participacin para salud, destinados a salud pblica, deben ser apropiados en
el presupuesto de la siguiente vigencia para el mismo propsito.
6.3. Saldos de caja del SGP no apropiados (considerados como
recursos del balance con destinacin especca)
Los recursos del SGP que fueron girados efectivamente a los departamentos, distritos, municipios y resguardos indgenas, entre el 1 de
enero y el 31 de diciembre de cada ao, que no fueron programados
en el presupuesto municipal del ao en que fueron girados, deben
ser presupuestados y ejecutados en la vigencia siguiente, teniendo
en cuenta la destinacin sectorial y las competencias asignadas por la
Ley 715 de 2001.
Lo anotado anteriormente se entiende sin perjuicio del seguimiento y control de que
trata el artculo 89 de la Ley 715 de 2001.
53
ASESORA No. 032790

Consultante:
JAVIER DEL CAMPO MARTELO

Jefe Departamento de Presupuesto
Alcalda de Barranquilla
Barranquilla Atlntico
Tema:
Ley 715 de 2001
Subtema:
Financiacin de Tribunales de tica Mdica y

Odontolgica

El artculo 43.1.8 de la Ley 715 de 2001 establece dentro de las competencias de los departamentos la de financiar los tribunales de tica
mdica y odontolgica y vigilar la correcta utilizacin de los recursos.
A su turno, el artculo 45 establece que las competencias en salud por
parte de los Distritos sern las mismas que las de los municipios y
departamentos.
Posteriormente el artculo 47 establece el destino de los recursos del
Sistema General de Participaciones para salud: Subsidios a la demanda, prestacin de servicios a la poblacin pobre y acciones de salud
pblica.
Por lo anterior, est obligado el Distrito de Barranquilla a realizar aportes para financiar el Tribunal de tica Odontolgica de su jurisdiccin
(en este caso el de Bolvar)? De estar obligado, Cul sera el monto
del aporte? Y si puede pagarse con recursos del Sistema General de
Participaciones o con recursos propios del Distrito de Barranquilla?.
Una vez examinadas las competencias en salud por parte de los distritos, desarrolladas en el artculo 47 de la Ley 715 de 2001, y la remisin que desde tal norma se
hace a las competencias de los departamentos, puede decirse que tambin corresponde a los distritos nanciar los tribunales de tica mdica y odontolgica... tal
como lo dispone el artculo 43. 1.8 de la Ley 715 de 2001.
Ahora bien, para determinar el monto con el cual los distritos financiaran los tribunales de tica, puede tomarse como referente el contenido del artculo 39 del
Decreto 111 de 1996 que establece:
54
ARTCULO 39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentacin del Proyecto Anual del Presupuesto General de la Nacin
sern incorporados a este, de acuerdo con la disponibilidad de
recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de rganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan
Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se
refiere el pargrafo nico del artculo 21 de la Ley 60 de 1993.
Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento slo pueden ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a travs del Ministro de Hacienda y Crdito Pblico
y del ministro del ramo, en forma conjunta. (Se resalta).
As, dependiendo de la disponibilidad financiera y las prioridades del gobierno, podran asignarse o no recursos con destino a los tribunales mdicos u odontolgicos.
En el evento en que se asignaran recursos, su monto estara determinado por la
propia entidad territorial.
De otro lado, respecto al tipo de recursos con los que se financiaran los tribunales
de tica consideramos que los mismos no podran financiarse con cargo a recursos
del Sistema General de Participaciones para Salud, pues el artculo 47 de la Ley
715 de 2001 no permite su destinacin al ejercicio de funciones de direccin del
sector salud. Vale recordar que de acuerdo con el artculo 43.1 de la misma ley, la
financiacin de tribunales de tica encuadra dentro de las funciones de direccin de
salud mientras que el artculo 47 restringe su inversin a la prestacin de servicios
de salud (art. 43.2), a acciones de salud pblica (art. 43.3) y a la financiacin de
subsidios, en los siguientes trminos:
Artculo 47. Destino de los recursos del Sistema General de Participaciones para Salud. Los recursos del Sistema General en Participaciones
en salud se destinarn a financiar los gastos de salud, en los siguientes
componentes:
47.1. Financiacin o cofinanciacin de subsidios a la demanda, de manera progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total.
47.2. Prestacin del servicio de salud a la poblacin pobre en lo no
cubierto con subsidios a la demanda.
47.3. Acciones de salud pblica, definidos como prioritarios para el pas
por el Ministerio de Salud.
Finalmente, la existencia de la competencia permite la financiacin de los tribunales
con recursos de libre destinacin de las entidades territoriales, independientemente
de su naturaleza endgena o exgena.
55
ASESORA No. 033959

9 de noviembre de 2005
Consultante:
JOS ELEUTERIO APONTE VEGA

Alcalde Municipal
Edificio de la Alcalda Municipal
Boavita, Boyac
Tema:
Recursos Ley 715 de 2001
Subtema:
Financiacin de Inversin en Vas Departamentales
Mediante el oficio de la referencia se solicita respuesta a cuatro interrogantes que

sern citados al momento de contestarlos.
Antes de abordar sus preguntas es necesario precisar que la asesora ofrecida por
la Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico corresponde al cumplimiento de sus funciones consagradas en el artculo 52 del Decreto
246 del 28 de enero de 2004, dentro de las cuales no se encuentra la solucin a
problemas especficos. Ahora, de conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo se advierte que esta respuesta no tiene carcter obligatorio ni
vinculante.
Pregunta 1: Puede el municipio realizar una inversin de trescientos ochenta millones de pesos ($380.000.000), en un proyecto que no se encuentra incluido en el
Plan de Desarrollo municipal?
Pregunta 2: Tratndose de una va de carcter departamental, es viable que el
municipio pueda invertir en ella?
Pregunta 3: El municipio podra, en el caso de adquirir el emprstito, cancelarlo
con los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones Otros sectores de inversin Ley 715 artculo 76.4, teniendo claro que la va es de carcter
departamental?
Pregunta 4: No siendo claro que la ejecucin de los trescientos ochenta millones de
pesos ($380.000.000) se realice dentro de la jurisdiccin del municipio, ya que se
piensa trabajar el proyecto de forma global, puede el municipio realizar el aporte,
con la justificacin de que el anillo turstico genera desarrollo econmico y social a
toda la provincia?.
El artculo 339 de la Constitucin Poltica ordena que las entidades territoriales
elaboren un plan de desarrollo con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus
recursos y el desempeo adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas
por la Constitucin y la ley. Adicionalmente establece que esos planes de desarrollo
estarn conformados por una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo..
En cumplimiento a lo establecido en el artculo 342 de la Constitucin, el Congreso
de la Repblica profiri la Ley 152 de 1994 por medio de la cual se establece la
56
Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, la cual seala en sus artculos 1 y 2 lo siguiente:
Artculo 1o. Propsitos. La presente ley tiene como propsito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control de los planes de
desarrollo, as como la regulacin de los dems aspectos contemplados
por el artculo 342, y en general por el captulo 2o. del ttulo XII de la
Constitucin Poltica y dems normas constitucionales que se refieren
al plan de desarrollo y la planificacin..
Artculo 2. mbito de Aplicacin. La Ley Orgnica del Plan de
Desarrollo se aplicar a la Nacin, las entidades territoriales y los organismos pblicos de todo orden..
De tal forma que los procedimientos y mecanismos para la ejecucin de los planes
de desarrollo de las entidades territoriales, estn regulados por la Ley Orgnica del
Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994).
Respecto de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, el artculo 31 de
la Ley del Plan establece lo siguiente:
Artculo 31. Contenido de los Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales. Los planes de desarrollo de las entidades territoriales estarn conformados por una parte estratgica y un plan
de inversiones a mediano y corto plazo, en los trminos y condiciones
que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y
los Concejos Distritales y Municipales o las autoridades administrativas
que hicieren sus veces, siguiendo los criterios de formulacin establecidos en la presente ley. ().
De la lectura de la norma anterior se concluye que las entidades territoriales estn
obligadas a tener un plan de desarrollo que contendr una parte estratgica y un
plan de inversiones, de conformidad con lo reglamentado por la correspondiente
Corporacin Administrativa, que en ningn caso se apartar de los principios y criterios de formulacin ordenados por la Ley 152 de 1994. As las cosas, las entidades
territoriales debern contar con un banco de programas y proyectos de inversin,
de conformidad con lo establecido en el artculo 27 de la Ley.
Artculo 27. Banco de Programas y Proyectos de Inversin
Nacional. El Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional
es un instrumento para la planeacin que registra los programas y proyectos viables tcnica, ambiental y socioeconmicamente, susceptibles
de financiacin con recursos del Presupuesto General de la Nacin.
Los Ministerios, Departamentos Administrativos, la Contralora, la Procuradura, la Veedura, la Registradura, la Fiscala y las entidades del
orden nacional debern preparar y evaluar los programas que vayan
57
a ser ejecutados, en desarrollo de los lineamientos del plan y para el

cumplimiento de los planes de accin.
El Departamento Nacional de Planeacin conceptuar sobre tales programas de inversin y los registrar en el Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional.
El Departamento Nacional de Planeacin tendr la obligacin de mantener actualizada la informacin que se registra en el Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional.
El Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional se articular
con la Unidad de Gestin de Proyectos contemplada en el artculo 58
de la Ley 70 de 1993.
As las cosas, en cumplimiento de lo ordenado por la Constitucin Poltica, para
asegurar el uso eficiente de los recursos pblicos de las entidades territoriales, as
como el buen desempeo de sus funciones, la ejecucin de los mismos se deber
llevar a cabo de conformidad con el correspondiente Plan de Desarrollo, en el que
se relacionar un plan de inversiones que ser organizado y ejecutado a travs del
banco de proyectos, el cual ser regulado mediante acto administrativo por la correspondiente Corporacin Administrativa.
En relacin con las competencias de los municipios en materia de inversin en vas,
la Corte Constitucional ha sealado lo siguiente:
La construccin, mantenimiento y reparacin de caminos vecinales
y regionales es una funcin que, dadas sus singulares caractersticas,
debe ser descentralizada, dentro del proceso que defina el legislador
pues es responsabilidad de los departamentos y municipios manejar
los asuntos que conciernan a su territorio y de estos ltimos construir
las obras pblicas necesarias para el desarrollo local, en la medida de
sus recursos. Sobre el particular ha dicho esta Corporacin:
...el Constituyente busc mucho ms que una mera descentralizacin
administrativa. En efecto, la eleccin de las autoridades propias y los
mecanismos de participacin popular son elementos especiales de la
descentralizacin poltica que dota a la entidad del derecho, dentro
del principio de unidad, de manejar los asuntos que conciernan a su
territorio y a su poblacin de manera autnoma. Vale decir, de definir,
con criterio poltico, la viabilidad de asuntos de inters pblico dentro
de los lmites del ente territorial.
...las entidades territoriales, en virtud de la autonoma que les atribuye la Carta, tienen derecho a ejercer las competencias que les correspondan.
58
En general son la Constitucin y la ley orgnica del ordenamiento

territorial las encargadas de definir tales competencias. As, a falta de
esta ltima, en principio los entes territoriales tienen derecho a ejercer
las competencias a las que se refiere la Carta.
En materia municipal, adems de las atribuciones polticas la Constitucin seala, entre otras, las siguientes competencias: prestar los
servicios pblicos que determine la ley; construir las obras que
demande el progreso local; ordenar el desarrollo de su territorio;
promover la participacin comunitaria, y promover el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes. (Artculo 311 C.N.).
De acuerdo con lo anterior es posible afirmar que las autoridades municipales tienen la atribucin poltica de decidir cules
son las obras que demanda el progreso social y cules no, as
como cules son las medidas que llevan a promover la participacin
comunitaria y el mejoramiento social y cultural. Si en la evaluacin
de conveniencia de determinadas medidas, el inters del municipio
se enfrenta a un inters departamental o nacional, la tarea ser, en
virtud de los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiaridad,
resolver el conflicto en cada caso concreto. (Corte Constitucional, Sentencia C-517, septiembre de 1992, M.P. Dr. Ciro Angarita Barn).
Ahora, la Ley 105 de 1993, por la cual se dictan disposiciones bsicas sobre el
transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nacin y las Entidades
Territoriales, se reglamenta la planeacin en el sector transporte y se dictan otras
disposiciones, estableci las funciones y responsabilidades de la Nacin y las entidades territoriales sobre la infraestructura de transporte; en sus artculos 17 y 19
seal lo siguiente:
Artculo 17. Integracin de la Infraestructura Distrital y Municipal de Transporte. Hacen parte de la infraestructura distrital y
municipal de transporte las vas urbanas, suburbanas y aquellas que
sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y
martimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, de
acuerdo con la participacin que tengan los municipios en las sociedades portuarias y aeroportuarias, en la medida que sean de su propiedad o cuando estos les sean transferidos.
Pargrafo 1. En los casos en que se acometa la construccin de una va
nacional o departamental, su alterna, podrn pasar a la infraestructura
municipal si rene las caractersticas de esta, a juicio del Ministerio de
Transporte.
Artculo 19. Constitucin y Conservacin. Corresponde a la Nacin y a las entidades territoriales la construccin y la conservacin de
59
todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los trminos

establecidos en la presente ley..
En conclusin, para efectuar inversin en vas, los municipios debern contar con
las funciones asignadas por Constitucin o por ley, y cumplir con lo establecido en
materia de procedimientos de inversin. Ahora, la inversin deber ser realizada en
la jurisdiccin de la entidad territorial, como quiera que segn el artculo 19 de la
Ley 105 de 1993, las entidades territoriales podrn emprender la construccin y la
conservacin de todos y cada uno de los componentes de su propiedad.
60
ASESORA No. 036880

2 de diciembre de 2005
Consultante:
TOMS ALIRIO VERA TOVAR

Gerente
EMSERCHA E.S.P.
Cha Cundinamarca
Tema:
Ley 715 de 2001
Subtema:
Pago de subsidios de que trata la Ley 142 de

1994
Mediante comunicacin radicada como aparece en el asunto, en la que menciona

que el municipio de Cha no ha cancelado a EMSERCHA las sumas que adeuda por
concepto de los subsidios de que trata la Ley 142 de 1994, correspondiente a los
aos 1999 a 2001, argumentando haber hecho inversiones en infraestructura en
servicios pblicos, con fundamento en lo cual hace las siguientes preguntas:
1. Se puede considerar como deuda pblica el valor no pagado por concepto de subsidios a estratos pobres, por un municipio a una empresa
de servicios pblicos, teniendo en cuenta que en los ltimos aos la
empresa de servicios pblicos tiene registrado este valor en los estados
financieros, como parte de la composicin de su cartera?
2. En el evento de reconocerse como deuda pblica dicho valor no pagado, cmo se debe incluir dentro del presupuesto de la empresa?
En primer lugar, es preciso manifestar que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246
de 2004, no comprende la solucin directa de problemas especficos, ni el anlisis
de actuaciones particulares de cada entidad. De conformidad con el artculo 25
del Cdigo Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no tiene carcter
obligatorio ni vinculante.
Si bien la normatividad no ofrece definicin formal de deuda pblica, de acuerdo con
el Decreto 2681 de 1993 Por el cual se reglamentan parcialmente las operaciones
de crdito pblico, las de manejo de la deuda pblica, sus asimiladas y conexas y
la contratacin directa de las mismas, del mismo se infiere que la deuda pblica
se refiere a la obligacin surgida de una operacin de crdito pblico definida como
los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos,
bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad
acta como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. En tal sentido,
creeramos que la obligacin que usted aduce, tiene el municipio, no configurara
una deuda pblica con los efectos que ello supone presupuestalmente.
3. Pueden el Municipio y la Empresa hacer un acuerdo de pago de dicha deuda, y con qu actos administrativos se puede legalizar esta
operacin, tanto para el municipio como para la empresa, teniendo
61
en cuenta que el municipio en sus estados financieros tiene registrado

este mismo valor como una cuenta por pagar?
4. Puede la Empresa en el acuerdo de pagos exonerar al municipio del
pago de intereses de mora, y en qu actos administrativos se puede
amparar esta operacin?
5. La construccin de obras de infraestructura de servicios pblicos exonera al municipio del pago de los subsidios previstos en la ley 142 de
1994, sin que para ello haya mediado un convenio o acto administrativo previo?
6. Puede el municipio contabilizar el costo de las obras de infraestructura en servicios pblicos como una cuenta por cobrar a la empresa de
servicios pblicos sin que haya realizado un convenio o acto administrativo previo?
7. Teniendo en cuenta las consideraciones del numeral anterior, puede
el municipio hacer una conciliacin, para reconocimiento y pago de la
deuda?
8. La deuda mencionada en el artculo anterior se gua por el Cdigo Civil
y tiene prescripcin?
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes, es necesario tener presente cul
es la naturaleza de la obligacin que usted seala tiene el municipio con la empresa
que usted representa.
Al respecto, es preciso citar apartes del Concepto SSPD OJ 2005- 500, que recoge
la posicin de la Superintendencia de Servicios Pblicos en relacin con la diferencia
entre la contribucin de solidaridad y los subsidios presupuestales, tal como sigue
a continuacin:
Ahora bien, hay que diferenciar los subsidios a que se reere la norma en
estudio de los subsidios de naturaleza presupuestal y de transferencias previstos tambin en la Ley 142 de 1994 regulados por la Ley 60 de 1993, la Ley
223 de 1995 y la Ley 44 de 1990. De tal suerte que se denomina contribucin
de solidaridad el factor que las empresas incluyen dentro de la factura, y
cuyo sujeto pasivo son los usuarios de los estratos 5 y 6, al igual que el
sector industrial y comercial, factor que est dirigido de manera especca a subsidiar el costo del consumo de los usuarios estratos 1, 2 y 3. Al
paso que los subsidios presupuestales son aquellos que las entidades territoriales prevn, dentro del criterio de racionalidad de gasto y de conformidad
con el situado scal que les corresponde, a n de fomentar el sector de los
servicios pblicos domiciliarios y otorgar subsidios estatales a los usuarios
de los servicios respectivos.
En tales condiciones, se tiene que el artculo 89 de la Ley 142 de 1994 alude
a los primeros, que son los denominados por el profesor Hugo Palacios Me-
62
ja como subsidios tarifarios cruzados. No se trata de una excepcin sino

de la aplicacin del principio de solidaridad.
De otra parte, conforme al inciso 2 del artculo 89 de la Ley 142 de 1994,
en concordancia con el artculo 4 del Decreto 565 de 1996, por el cual se
reglament la Ley 142 de 1994 en relacin con los fondos de solidaridad y
redistribucin de ingresos del orden departamental, municipal y distrital para
los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, es obligacin de los concejos municipales crear los fondos de solidaridad y redistribucin de ingresos
para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que
a dichos fondos debern hacer las empresas de servicios pblicos. Estos
fondos son cuentas especiales dentro de la contabilidad de los municipios, a travs de las que se contabilizan exclusivamente los recursos
destinados a otorgar subsidios a los servicios pblicos domiciliarios.
De tal suerte que los recursos de los fondos de solidaridad y redistribucin
de ingresos, slo se podrn usar para subsidiar a estratos 1, 2 y 3 y
cuando existan excedentes se distribuirn entre las prestadoras deficitarias
conforme las reglas del numeral 89.2 del artculo 89 de la Ley 142 de 1994 y
el artculo 15 del Decreto 565 de 1996(4) (Subrayado fuera de texto)
As las cosas, el tipo de subsidios que ahora nos ocupa son los de naturaleza presupuestal que tiene origen desde la Constitucin Poltica en el artculo 368, tal como
sigue:
ARTCULO 368. La Nacin, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrn conceder subsidios,
en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores
ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios pblicos domiciliarios
que cubran sus necesidades bsicas.
En virtud de lo anterior, es posible que de los ingresos corrientes de libre destinacin, las entidades territoriales establezcan en sus presupuestos las apropiaciones
que estimen necesarias para atender los subsidios con los que se cubra el costo de
los servicios pblicos de los usuarios de menos ingresos. Sin embargo, en los trminos sealados por el citado artculo 368 constitucional, tal destinacin es potestativa
para las entidades all mencionadas.
Para una mayor precisin en relacin con el ejercicio de la potestad antes citada, en
cuanto a la forma de subsidiar y al presupuesto y fuente de los subsidios, transcribiremos los artculos 99 y 100 de la ley 142 de 1994, que establecen:
Artculo 99. Forma de subsidiar. Las entidades sealadas en el artculo 368 de la Constitucin Poltica podrn conceder subsidios en sus
respectivos presupuestos de acuerdo con las siguientes reglas:
99.1. Deben indicar especficamente el tipo de servicio subsidiado.
99.2. Se sealar la entidad prestadora que repartir el subsidio.
63
99.3. El reparto debe hacerse entre los usuarios como un descuento en

el valor de la factura que este debe cancelar, conforme a lo dispuesto
en esta Ley y en las Ordenanzas y Acuerdos segn el caso.
99.4. El Presidente y los gobernadores podrn suspender a los alcaldes
cuando sean negligentes en la aplicacin de las normas relativas al
pago de los subsidios, o cuando las infrinjan de cualquier otra manera.
99.5. Los subsidios no excedern, en ningn caso, el valor de los consumos bsicos o de subsistencia. Los alcaldes y los concejales tomarn
las medidas que a cada uno correspondan para crear en el presupuesto
municipal, y ejecutar apropiaciones para subsidiar los consumos bsicos de acueducto y saneamiento bsico de los usuarios de menores
recursos y extender la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de
agua potable y saneamiento bsico, dando prioridad a esas apropiaciones, dentro de las posibilidades del municipio, sobre otros gastos que
no sean indispensables para el funcionamiento de este. La infraccin
de este deber dar lugar a sancin disciplinaria.
99.6. La parte de la tarifa que refleje los costos de administracin,
operacin y mantenimiento a que d lugar el suministro ser cubierta
siempre por el usuario; la que tenga el propsito de recuperar el valor
de las inversiones hechas para prestar el servicio podr ser cubierta
por los subsidios, y siempre que no lo sean, la empresa de servicios
pblicos podr tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran. En ningn caso el subsidio ser superior al 15% del
costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio
del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de este para el
estrato 1.
99.7. Los subsidios slo se otorgarn a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2. Las comisiones de
regulacin definirn las condiciones para otorgarlos al estrato 3.
99.8. Cuando los Concejos creen los fondos de solidaridad para subsidios y redistribucin de ingresos y autoricen el pago de subsidios
a travs de las empresas pero con desembolsos de los recursos que
manejen las tesoreras municipales, la transferencia de recursos se
har en un plazo de 30 das, contados desde la misma fecha en que se
expida la factura a cargo del municipio. Para asegurar la transferencia,
las empresas firmarn contratos con el municipio.
99.9. Los subsidios que otorguen la Nacin y los departamentos se
asignarn, preferentemente, a los usuarios que residan en aquellos
municipios que tengan menor capacidad para otorgar subsidios con
sus propios ingresos. En consecuencia y con el fin de cumplir cabal-
64
mente con los principios de solidaridad y redistribucin, no existir

exoneracin en el pago de los servicios de que trata esta ley para ninguna persona natural o jurdica.
Pargrafo 1o. La tarifa del servicio pblico de electricidad para los
distritos de riego construidos o administrados por el Incora y que sean
menores a 50 hectreas, se considerarn incorporados al estrato 1
para efecto de los subsidios a que haya lugar.
Artculo 100. Presupuesto y fuentes de los subsidios. En los presupuestos de la Nacin y de las entidades territoriales, las apropiaciones
para inversin en acueducto y saneamiento bsico y los subsidios se
clasificarn en el gasto pblico social, como inversin social, para que
reciban la prioridad que ordena el artculo 366 de la Constitucin
Poltica. Podrn utilizarse como fuentes de los subsidios los ingresos
corrientes y de capital, las participaciones en los ingresos corrientes
de la Nacin, los recursos de los impuestos para tal efecto de que
trata esta Ley, y para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo
los recursos provenientes del 10% del impuesto predial unificado al
que se refiere el artculo 7o. de la Ley 44 de 19901. En ningn caso se
utilizarn recursos del crdito para atender subsidios. Las empresas
de servicios pblicos no podrn subsidiar otras empresas de servicios
pblicos. (Subrayado ajeno al texto)
Ahora bien, en lo que se refiere a los recursos del Sistema General de Participaciones, particularmente respecto de los de Propsito General y el porcentaje destinado
para el desarrollo y ejecucin de las competencias asignadas en agua potable y
saneamiento bsico, es pertinente citar el artculo 78 de la ley 715 que establece:
ARTCULO 78. DESTINO DE LOS RECURSOS DE LA PARTICIPACIN DE PROPSITO GENERAL. Los municipios clasificados en
las categoras 4a., 5a. y 6a., podrn destinar libremente, para inversin u
otros gastos inherentes al funcionamiento de la administracin municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban
por la Participacin de Propsito General.
El total de los recursos de la participacin de propsito general asignado a los municipios de categoras Especial, 1a., 2a. y 3a.; el 72% restante
de los recursos de la participacin de propsito general para los municipios de categora 4a., 5a. o 6a.; y el 100% de los recursos asignados de
la participacin de propsito general al departamento archipilago de
San Andrs y Providencia, se debern destinar al desarrollo y ejecucin
de las competencias asignadas en la presente ley.
La destinacin establecida en el artculo 7 de la Ley 44 de 1990 fue declarada inexequible mediante

sentencia C-495 de 1998 emitida por la Corte Constitucional.
65
Del total de dichos recursos, las entidades territoriales destinarn el

41% para el desarrollo y ejecucin de las competencias asignadas
en agua potable y saneamiento bsico. Los recursos para el sector
agua potable y saneamiento bsico se destinarn a la nanciacin de
inversiones en infraestructura, as como a cubrir los subsidios que se
otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la
Ley 142 de 1994.
()
PARGRAFO 3o. Pargrafo modificado por el artculo 49 de la Ley
863 de 2003. Del total de los recursos de la participacin de propsito
general, descontada la destinacin establecida en el inciso primero del
presente artculo, los municipios, distritos y el departamento archipilago de San Andrs y Providencia destinarn el cuatro por ciento (4%)
para deporte, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento
(10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, con el fin de cubrir los pasivos pensionales. (Subrayado
ajeno al texto).
Sobre este particular consideramos pertinente transcribir algunos apartes de la
publicacin Orientaciones para la Programacin y Ejecucin de los Recursos del
Sistema General de Participaciones SGP en relacin con la programacin y destinacin de los recursos del 41% para el desarrollo y ejecucin de las competencias
asignadas en agua potable y saneamiento bsico, tal como sigue:
5.2.2 programacin y destinacin de los recursos del 41% para
el desarrollo y ejecucin de las competencias asignadas en agua
potable y saneamiento bsico.
De conformidad con lo dispuesto por el artculo 78 de la Ley 715 de
2001 los recursos de la participacin de Propsito General de forzosa
inversin para agua potable y saneamiento bsico deben destinarse
especcamente para:
a. La nanciacin de inversiones en infraestructura.
b. Cubrir los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de
acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.
()
De acuerdo con lo anterior, es claro que la asignacin de los recursos
de la Participacin de Propsito General con destino a agua potable
y saneamiento bsico se debe efectuar conforme a los criterios que
establecen la Ley 715 de 2001, el Decreto 849 de 2002 y la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo.
66
Con relacin a los subsidios, la ley establece que los recursos para agua
potable y saneamiento bsico deben ser destinados especcamente
para la nanciacin de los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 142 de 1994.
En ese sentido, es importante tener en cuenta que el tema de los subsidios a los servicios pblicos est regulado expresamente por la Ley
142 de 1994, los cuales deben ser asignados a travs de los Fondos
de Solidaridad y Redistribucin del Ingreso. Por lo tanto, la transferencia de recursos del Fondo de Solidaridad y Redistribucin del Ingreso
se debe realizar de conformidad con lo dispuesto por el artculo 889 de
la Ley 142 de 1994 y teniendo en cuenta lo dispuesto por el Decreto
565 de 1996.
Para efectos de hacer claridad sobre la nalidad y destinacin de los
recursos otorgados a los subsidios para los servicios de acueducto y
alcantarillado nanciables con los recursos del 41% de la Participacin
de Propsito General de forzosa inversin en agua potable y saneamiento bsico, es necesario remitirse a lo dispuesto por el artculo 89
de la Ley 142, segn el cual: ()
De otra parte el Decreto 565 de 1996, mediante el cual se reglamentan
los Fondos de Solidaridad y Redistribucin del Ingreso del orden municipal y distrital para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo,
establece lo siguiente: ()
ARTCULO 11. TRANSFERENCIAS DE DINERO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las transferencias de dinero de las entidades
territoriales a los fondos de solidaridad y redistribucin de ingresos por
concepto de subsidios, debern ser giradas a la entidad prestadora
del servicio pblico para la aplicacin de los subsidios, en un plazo de
treinta das, contados desde la misma fecha en que la entidad prestadora expida la factura a cargo del municipio. (Artculo 99.8 de la ley
142 de 1994).
Para asegurar esta transferencia, los recursos destinados a otorgar
subsidios, y que provengan de las tesoreras de las entidades territoriales, debern ceirse en su manejo a lo que se estipule en el contrato que para el efecto debe suscribirse entre el municipio, distrito,
o departamento y las entidades encargadas de la prestacin de los
servicios pblicos, en el que, entre otros, se establecern los intereses
de mora.
Los alcaldes y concejales debern dar prioridad a las apropiaciones
para los servicios de acueducto y alcantarillado, sobre otros gastos
que no sean indispensables para el funcionamiento del ente territorial
respectivo. (Artculo 99.5 de la ley 142 de 1994).
67
As las cosas, de la lectura de las normas anteriormente transcritas se

pueden resaltar los siguientes aspectos:
Le corresponde al Concejo Municipal crear el Fondo Municipal de

Solidaridad y Redistribucin de Ingresos para los servicios pblicos
de acueducto, alcantarillado y aseo.
De igual manera, el Concejo Municipal tiene la atribucin de establecer los montos de los aportes solidarios a cargo de los usuarios
de los estratos 5 y 6 y de los usuarios industriales y comerciales.
Los recursos asignados al Fondo Municipal de Solidaridad y Redistribucin de Ingresos para los servicios pblicos de acueducto,
alcantarillado y aseo tienen destinacin especca, por lo tanto no
pueden ser destinados para nanciar gastos diferentes del otorgamiento de subsidios.
El Alcalde Municipal tiene la facultad de denir los criterios para la

asignacin de los recursos destinados a sufragar los subsidios, de
conformidad con las disposiciones previstas en el Decreto 565 de
1996.
Cada entidad prestadora de los servicios pblicos deber comunicar a la Secretara de Hacienda respectiva o a quien haga sus veces en la preparacin del anteproyecto de presupuesto municipal o
distrital, los requerimientos anuales de subsidios para cada servicio
que preste. As mismo, comunicar los estimativos de recaudo por
aporte solidario.
Cuando el monto de los recursos aprobado por las autoridades

competentes en el Fondo de Solidaridad no sea suciente para cubrir la totalidad de los subsidios previstos, la entidad prestadora de
los servicios pblicos domiciliarios deber prever el plan de ajuste
tarifario requerido.
De acuerdo con lo anterior, se puede plantear lo siguiente:

1. La entidad prestadora de los servicios pblicos domiciliarios debe
presentar a la Secretara de Hacienda respectiva el requerimiento
de los montos anuales de subsidios de cada servicio que preste, lo
mismo que los estimativos de recaudo por aporte solidario.
2. La administracin municipal, previo anlisis y estudio de la informacin aportada, establecer la pertinencia de la solicitud de la
empresa y proceder a la asignacin del monto requerido para los
subsidios, y tramitar las apropiaciones presupuestales para el
efecto.
68
En consecuencia, si el estudio adelantado por la administracin

municipal determina que los aportes solidarios que se obtienen de
las tarifas cobradas a los usuarios de los estratos 5 y 6, as como
de las contribuciones provenientes de los usuarios del sector no
residencial (industria y comercial) son menores al monto de recursos requeridos para subsidiar a los estratos 1, 2, y 3, la persona
prestadora de los servicios pblicos puede acceder a los recursos
del Fondo de conformidad con lo dispuesto por la Ley 142 de 1994,
el Decreto 565 de 1996 y las normas de carcter municipal que
regulan el Fondo.
En el estudio realizado por le municipio se debe tener en cuenta
que los servicios a cargo de la empresa prestadora de servicios
pblicos cumplan con los estndares tcnicos y de calidad determinados por las entidades competentes.
3. Para que la persona (empresa) prestadora de servicios pblicos
pueda acceder a los recursos del Fondo Municipal de Solidaridad y
Redistribucin de Ingresos para los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo, es necesario tener en cuenta las siguientes situaciones.
Si los aportes solidarios que se obtienen de las tarifas cobradas a
los usuarios de los estratos 5 y 6, as como de las contribuciones
provenientes de los usuarios del sector no residencial (industrial y
comercial) son:
Menores al monto de los recursos requeridos para subsidiar a los

estratos 1, 2 y 3, la persona de los servicios pblicos no puede
acceder a los recursos del Fondo de conformidad con lo dispuesto
por la Ley 142 de 1994, el Decreto 565 de 1996 y las normas de
carcter municipal que regulan el fondo.
Iguales al monto de los recursos requeridos para subsidiar a los

estratos 1, 2 y 3, la persona prestadora de los servicios pblicos no
puede acceder a los recursos del Fondo.
Mayores al monto de recursos requeridos para subsidiar a los estratos 1, 2 y 3, la persona prestadora de los servicios pblicos debe
transferir el supervit de recursos al Fondo de conformidad con lo
dispuesto por la Ley 142 de 1994, el Decreto 565 de 1996.
4. En consecuencia, si la empresa de servicios pblicos est financiando la totalidad de los subsidios otorgados a los estratos subsidiables, con el producto del recaudo de los aportes solidarios que se
obtienen de los usuarios de los estratos 5 y 6, de las contribuciones
provenientes de los usuarios del sector no residencial (industrial y
69
comercial), la persona prestadora de los servicios pblicos no tiene

derecho a acceder a recursos adicionales del Fondo Municipal de
Solidaridad y Redistribucin de Ingresos para los servicios pblicos
de acueducto, alcantarillado y aseo.
De otra parte, es preciso aclarar que el propsito de los subsidios financiados con
los recursos del Fondo Municipal de Solidaridad y Redistribucin de Ingresos para
los servicios pblicos de acueducto, alcantarillado y aseo no es el de financiar los
dficit fiscales ni la ineficiencia de los (sic) empresas prestadoras de los servicios,
razn por la cual, una vez se determine el monto total de los recursos con que se
cuente para asignar subsidios y el Concejo Municipal haya determinado el porcentaje del aporte solidario que se cobrar a los usuarios aportantes, la persona prestadora deber disear su plan de ajuste tarifario de modo que, al finalizar el perodo
de transicin, los subsidios no excedan los lmites contenidos en el Artculo 99.6 de
la Ley 142 de 1994.
Adicionalmente, es oportuno hacer referencia al Decreto 456 de 2004, mediante el
cual se reglamenta parcialmente el artculo 81 de la Ley 715 de 2001, en el tema de
los giros de la Participacin de Propsito General destinados a subsidios y a infraestructura en agua potable y saneamiento bsico. (El subrayado es nuestro)
En consecuencia, si despus de considerar los supuestos, requisitos y dems formalidades que se desprenden de todo lo antes transcrito, la empresa de servicios
pblicos considera que existen sumas que el municipio le adeuda por concepto de
subsidios, es menester que la obligacin est contenida en un ttulo ejecutivo para
poder proceder a su cobro, y en esa medida se podrn celebrar acuerdos de pago,
es decir, solo respecto de obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles para
lo cual se requerir el acuerdo de voluntades mediante documento escrito. El trmino de prescripcin sera el establecido en el Cdigo Civil para la accin ejecutiva
(artculo 2536).
9. Puede una empresa adicionar el presupuesto de la vigencia fiscal,
cuando globalmente al mes de septiembre se presenta un mayor
recaudo en relacin con los montos presupuestados? En qu norma y bajo qu parmetros financieros se puede sustentar esta adicin?
10. Puede una empresa hacer traslados de gastos de inversin financiados con sus recursos propios, a gastos de funcionamiento?
Al respecto, en el supuesto de que la empresa que usted representa se trate de
una empresa industrial y comercial del orden municipal, remitiremos fotocopia del
oficio nmero 2-2005-029648 del 3 de octubre de 2005, que se refiere en trminos
generales a las modificaciones presupuestales.
70
2. LEY 358 DE 1997

ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL
ASESORA No. 018830
10. de julio de 2005
Consultante:
ALBEIRO TANGARIFE M.
Presidente Concejo Municipal
Palacio Municipal
Alcal, Valle
Tema:
Ley 358 de 1997
Subtema:
Pago de crditos judiciales
En oficios radicados con los nmeros 025983 y 026843 el pasado 12 de mayo y

remitido, este ltimo, por la Secretaria de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, despus de comentar que la entidad territorial fue condenada
al pago de una suma en dinero por la muerte de dos personas y hacer un breve
anlisis de las leyes 358 de 1997 y 819 de 2003, solicita concepto respecto de la viabilidad del municipio para adquirir un crdito con el fin de cumplir con la obligacin
generada en la sentencia condenatoria, y efecta las siguientes preguntas:
1. Se puede, en los trminos de las Leyes 358 de 1997 y 819 de
2003, adquirir un emprstito de $352.000.000.00 por funcionamiento,
a sabiendas que se supera la doceava parte de los ingresos corrientes
del municipio?.
2. Se puede en los trminos de las Leyes 358 de 1997 y 819 de 2003,
adquirir un emprstito de igual valor por funcionamiento a sabiendas
que sera un crdito de tesorera y no se poda pagar antes del 20 de
diciembre de 2005?.
3. Se puede, en los trminos de la Constitucin y de la Ley 715 de
2001, adquirir un emprstito por igual valor, con cargo a inversin
(plan de desarrollo), para pagar una sentencia judicial que se gener
no por una inversin del municipio, sino por un gasto de Acuavalle?.
71
4. Si es posible adquirir dicho emprstito, por ser violatorio de la ley,

servira como alternativa analizar la posibilidad de acogerse el municipio a la ley 550, u obtener plazo para el pago de la sentencia, con los
acreedores?
Antes de abordar su interrogante es necesario precisar que la asesora entregada
por la Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico corresponde al cumplimiento de sus funciones consagradas en el artculo 52 del Decreto
problemas especficos. Ahora, de conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, se advierte que esta respuesta no tiene carcter obligatorio ni
vinculante.
El crdito pblico est regulado por la Ley 358 de 1997, la cual en el pargrafo del
artculo 2 establece lo siguiente:
Las operaciones de crdito pblico de que trata la presente ley debern destinarse nicamente a financiar gastos de inversin. Se exceptan de lo anterior los crditos de corto plazo, de refinanciacin de
deuda vigente o los adquiridos para indemnizaciones de personal en
procesos de reduccin de planta.
Para los efectos de este pargrafo se entender por inversin lo que se
define por tal en el Estatuto Orgnico del Presupuesto..
De tal forma que las entidades territoriales podrn adquirir crdito pblico nicamente para inversin, refinanciacin de la deuda e indemnizacin de personal en
Como quiera que el pago de un crdito judicialmente reconocido se presupuesta
(segn el artculo 49 del Decreto 111 de 1996) en la seccin que lo origina como
parte de los gastos generales, la entidad territorial est frente a un gasto de funcionamiento que segn el artculo 3 de la Ley 617 de 2000 se deber pagar con
ingresos corrientes de libre destinacin.
Artculo 3o. Financiacin de Gastos de Funcionamiento de
las Entidades Territoriales. Los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes
de libre destinacin, de tal manera que estos sean suficientes para
atender sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional
y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversin pblica
autnoma de las mismas.
PARGRAFO 1o. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende
por ingresos corrientes de libre destinacin los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinacin especfica, entendiendo por estas las
destinadas por ley o acto administrativo* a un fin determinado. (*En el
sentido de que slo cobija aquellos actos administrativos vlidamente
72
expedidos por las corporaciones pblicas del nivel territorial -Asambleas y Concejos-, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva
de la sentencia C-579-01).
Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgnica de presupuesto.
En todo caso, no se podrn financiar gastos de funcionamiento con
recursos de:
a) Declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-579-01;
b) La participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nacin de forzosa inversin;
c) Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal
o convencional, las entidades territoriales estn encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiacin
financiados con recursos de destinacin especfica;
e) Los recursos de cofinanciacin;
f) Las regalas y compensaciones;
g) Las operaciones de crdito pblico, salvo las excepciones que se
establezcan en las leyes especiales sobre la materia;
h) Declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-579-01;
i) La sobretasa al ACPM;
j) Declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-579-01;
k) Otros aportes y transferencias con destinacin especfica o de carcter transitorio;
l) Los rendimientos financieros producto de rentas de destinacin especfica..
Ante la aparicin de un crdito judicial, la entidad territorial podr recurrir para su
pago a los ingresos corrientes de libre destinacin definidos en el artculo 3 de la
Ley 617 de 2000, teniendo en cuenta que de igual forma puede liberar recursos por
la va de la reduccin de gastos generales.
73
Las entidades territoriales podrn adquirir crdito pblico nicamente para inversin, refinanciacin de la deuda e indemnizacin de personal en procesos de reduccin de planta. No existe la posibilidad de adquirir crdito para el pago de fallos o
sentencias judiciales.
Si despus de una disminucin al gasto, la entidad territorial no puede cumplir con
el pago de sus obligaciones, entre ellas los crditos judicialmente reconocidos, y
como quiera que puede llegar a incumplir los lmites al gasto establecidos en la Ley
617 de 2000, debera proceder al diseo y adopcin de un programa de saneamiento fiscal y financiero, el cual cobija toda la entidad territorial permitindole por la
va de la reduccin de gastos, la reestructuracin administrativa, la reestructuracin
de la deuda, el saneamiento de pasivos y el incremento de ingresos, conseguir el
saneamiento fiscal y financiero de la entidad territorial.
Si aun con un programa de saneamiento fiscal y financiero la entidad territorial no
logra la estabilidad financiera, y en cambio se encuentra con la parlisis originada
en el embargo de sus cuentas y el impago de sus obligaciones, existe la posibilidad
de solicitar la promocin de un acuerdo de reestructuracin de pasivos en el marco
de la Ley 550 de 1999, mediante el cual se somete a la votacin de los acreedores
una propuesta de pagos elaborada por la entidad territorial.
74
ASESORA No. 027796

Consultante:
FELIPE SANTIAGO RODRGUEZ AMADO

Director de Gestin Pblica Territorial
Departamento Administrativo de Planeacin
Gobernacin de Boyac
Tunja, Boyac
Tema 1:
Inversin y destinacin de recursos de las

entidades territoriales
Tema 2:
Destinacin recursos fondo de seguridad.
Subtema 2: Causacin de la contribucin por contratos de

obra pblica
En razn a que nuestras funciones estn orientadas a asesorar a las entidades
territoriales, nos permitimos dar respuesta al oficio radicado bajo el nmero 12005-050346 de 25 de agosto de 2005, suscrito por Rubibexcy B Cubiles Torres,
que a pesar de su expresa solicitud de enviar la respuesta a una direccin diferente
de la de la gobernacin, dirigiremos al Departamento para su conocimiento y fines
pertinentes.
Consulta
En un municipio X existen varios CDT por diferentes valores de aos

anteriores al 2005, a la fecha no se tiene conocimiento de su procedencia, pues ni en los archivos del municipio, ni en las entidades financieras hay claridad del origen de dichos recursos y los que se sabe que
son del sector salud no especifica internamente su destinacin. Qu
debe hacer el municipio al respecto?
En primer lugar, es preciso sealar que los recursos de las entidades territoriales
tienen la vocacin de servir para el cumplimiento de los cometidos constitucionales y legales relativos a sus funciones. Por lo tanto en principio no se concibe la
destinacin de dichos recursos para hacer inversiones en las diversas modalidades
ofrecidas por el sector financiero.
Al respecto, es pertinente citar un antecedente normativo contenido en el decreto
nmero 630 de 1996 que en su artculo 11 establece:
Artculo 11. De conformidad con lo dispuesto en el artculo anterior, los
recursos de la Nacin que entregue el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico Direccin del Tesoro Nacional, a las entidades ejecutoras, no
podrn utilizarse para la constitucin de depsitos de ahorro y a trmino,
ni a la suscripcin de ningn tipo de activos financieros.
Por su parte, la ley 715 de 2001 contiene una norma expresa en lo que se refiere a
los recursos del Sistema General de Participaciones, as:
75
ARTCULO 91. PROHIBICIN DE LA UNIDAD DE CAJA. Los recursos del

Sistema General de Participaciones no harn Unidad de caja con los dems recursos del presupuesto y su administracin deber realizarse en
cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinacin social constitucional, estos recursos no pueden ser
sujetos de embargo, titularizacin u otra clase de disposicin financiera.
(Subrayado ajeno al texto).
Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se
invertirn en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso
de la participacin para educacin se invertirn en mejoramiento de la
calidad.
El artculo 17 de la ley 819 estableci:
Artculo 17. Colocacin de excedentes de liquidez. Las entidades territoriales debern invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Ttulos
de Deuda Pblica Interna de la Nacin o en ttulos que cuenten con una
alta calificacin de riesgo crediticio o que sean depositados en entidades
financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio.
Pargrafo. Las Entidades Territoriales podrn seguir colocando sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos
ltimos obtienen la calificacin de bajo riesgo crediticio, para lo cual tendrn un plazo de un (1) ao a partir de la vigencia de la presente ley.
El citado artculo se refiere exclusivamente a excedentes transitorios de liquidez,
es decir, al valor resultante de la diferencia entre los ingresos y gastos mensuales
establecidos en el PAC dentro de una vigencia fiscal, por lo cual dicha inversin no
puede exceder en ningn caso el 31 de diciembre de cada ao.
As mismo, el pargrafo del artculo en comento establece un periodo de transicin
de un ao a partir de la vigencia de la ley para que los Institutos de Fomento y
Desarrollo Territorial (Infis) obtengan la calificacin de bajo riesgo crediticio; por lo
tanto, durante este perodo las entidades territoriales podrn seguir invirtiendo sus
excedentes de liquidez en estos institutos. Sin embargo, a partir del vencimiento
del perodo sealado, si estos Institutos no han tenido la calificacin de bajo riesgo
crediticio, las entidades territoriales no podrn colocar sus excedentes de liquidez
en tales Institutos de Fomento y Desarrollo.
En relacin con los recursos que correspondieran al Sistema General de Participaciones y la posibilidad de constituir Certificados de Depsito a Trmino, nos permitimos
transcribir apartes del libro titulado ORIENTACIONES PARA LA PROGRAMACION
Y EJECUCION DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
- SGP, de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible Departamento Nacional
de Planeacin, en el Captulo VI denominado PROGRAMACIN Y EJECUCIN DE
LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, en las pginas 182
y 183 se determina:
76
6.4.3. Prohibicin de titularizacin u otra clase de disposicin

nanciera de los recursos del SGP
Los recursos del Sistema General de Participaciones, incluyendo los
de la Participacin de Propsito General por su destinacin social
constitucional, no pueden ser sujetos de embargo, titularizacin u otra
clase de disposicin nanciera.
En cuanto al alcance de lo que se entiende por ninguna otra clase de
disposicin nanciera, se reere esencialmente a la constitucin de
inversiones en certicados de depsito a trmino, fondos de inversin
u emisin de bonos, compra de ttulos y acciones, en detrimento de la
inversin social del municipio.
Sobre la posibilidad de abrir cuentas de ahorros y CDT con los recursos del Sistema General de Participaciones de destinacin especca
es importante tener en cuenta que estos recursos hacen parte de un
instrumento scal para que el Estado, en el nivel municipal, pueda
adelantar programas y proyectos encaminados al mejoramiento de la
calidad de vida de la poblacin, en desarrollo de las competencias
asignadas por la ley. Por tal razn, los recursos, de por s escasos,
no pueden ser destinados como un n de la administracin al ahorro
mediante la apertura de cuentas de ahorro y CDT, ttulos, bonos o
acciones, como fuente de generacin de ingresos, en perjuicio de la
ejecucin de los proyectos de inversin, ya que es el propsito de la
participacin a los municipios.
La funcin del municipio, a diferencia de los particulares, no es la de
destinar recursos al ahorro en las instituciones nancieras sino a la
inversin social. Adicionalmente, es importante tener en cuenta que el
costo de oportunidad hace que los rendimientos pretendidos sean inferiores al costo social que implica la no realizacin de las inversiones
oportunamente.
No obstante, la ley prev que cuando existen excesos de liquidez se
pueden adelantar inversiones temporales de conformidad con las disposiciones contenidas por el artculo 17 de la Ley 819 de 2003.
Artculo 17. Colocacin de excedentes de liquidez. Las entidades
territoriales debern invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Ttulos de Deuda Pblica Interna de la Nacin o en ttulos
que cuenten con una alta calicacin de riesgo crediticio o que
sean depositados en entidades nancieras calicadas como de
bajo riesgo crediticio.
Pargrafo. Las Entidades Territoriales podrn seguir colocando
sus excedentes de liquidez en Institutos de Fomento y Desarrollo
mientras estos ltimos obtienen la calicacin de bajo riesgo creMinisterio de Hacienda y Crdito Pblico
77
diticio, para lo cual tendrn un plazo de un (1) ao a partir de la

vigencia de la presente ley.
Lo anterior no signica que por querer generar rendimientos nancieros con el depsito de los recursos de forzosa inversin la administracin sacrique la ejecucin de los programas y proyectos necesarios para el mejoramiento de la vida de la poblacin. Es decir,
que el municipio no puede concebir una presunta liquidez, cuando ella
pueda obedecer a la omisin y aplazamiento del cumplimiento de sus
competencias y responsabilidades en materia de la prestacin de los
servicios a su cargo.
Cabe precisar que la Ley 734 de 2002, Cdigo Disciplinario nico,
calica como faltas gravsimas las siguientes:
Artculo 48. Faltas gravsimas. Son faltas gravsimas las siguientes:
... .
20. Autorizar u ordenar la utilizacin indebida, o utilizar indebidamente
rentas que tienen destinacin especfica en la Constitucin o en la ley.
... .
27. Efectuar inversin de recursos pblicos en condiciones que no garanticen, necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y
rentabilidad del mercado.
28. No efectuar oportuna e injustificadamente, salvo la existencia de
acuerdos especiales de pago, los descuentos o no realizar puntualmente
los pagos por concepto de aportes patronales o del servidor pblico para
los sistemas de pensiones, salud y riesgo profesionales del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantas, no hacerlo en el
plazo legal sealado y en el orden estricto en que se hubieren radicado las
solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni efectuar oportunamente el
pago por concepto de aportes patronales correspondientes al 3% de las
nminas de los servidores pblicos al ICBF.
... .
38. Omitir o retardar injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo, permitiendo que se origine un riesgo grave o deterioro
de la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales.
Como se puede observar, la ley ordena que dichas inversiones temporales deben garantizar de manera oportuna la liquidez requerida
para atender las obligaciones del municipio, sin incurrir en sobrecostos nancieros. As mismo, es importante tener en cuenta que las inversiones temporales deben ser realizadas en entidades nancieras
vigiladas por la Superintendencia Bancaria.
78
En consecuencia, el municipio no puede destinar al ahorro los recursos del Sistema General de Participaciones con destinacin especca con la nalidad de generar recursos adicionales con los recursos
nancieros, sacricando la oportunidad de la ejecucin de los proyectos de inversin requeridos para la satisfaccin de las necesidades
bsicas de la poblacin.
Los rendimientos nancieros de los recursos del Sistema General de
Participaciones, incluyendo los de la Participacin de Propsito General, que se generen una vez girados a la entidad territorial, se invertirn en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de
educacin se deben invertir en acciones de calidad.
Por lo tanto, consideramos que es necesario, por parte de la entidad territorial,
determinar si la inversin hecha en los CDT mencionados en la consulta se ajusta a
las disposiciones y principios anteriormente citados.
Ahora bien, en cuanto a su pregunta sobre la forma de proceder del municipio, remitiremos la consulta a la Subcontadura de Consolidacin de la Informacin de la Contadura General de la Nacin, entidad que puede indicarle los procedimientos aplicables
en la situacin por usted planteada, en el marco del saneamiento contable.
Los municipios a travs del Fondo de Vigilancia y Seguridad pueden

dar combustibles a los vehculos de las comisiones de diferentes entidades como: Fiscala, Sijn, Dign, CTI, Ejrcito y Polica, entre otros,
que van a revisar el orden pblico y/o estn encargados de la vigilancia
y seguridad en los municipios?.
Sobre este particular, remitiremos fotocopia del oficio No. 05515 de 2005 en el cual
se resuelve una consulta en sentido similar a la hecha por usted. Adicionalmente,
reiteramos el criterio ya expuesto por este despacho segn el cual los recursos
de los Fondos de Seguridad de las entidades territoriales no pueden destinarse a
gastos de funcionamiento. Creeramos que el combustible de los vehculos podra
cubrirse con los dineros del fondo siempre y cuando estn destinados a los fines de
la ley 418 de 1997 y/o a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana
y la preservacin del orden pblico, actividades estas que deben ser adelantadas
exclusivamente por la Fuerza Pblica y los organismos de seguridad del Estado.
Cuando se hacen la construccin y el mantenimiento de vas en la red

vial de un municipio o departamento, directamente con maquinaria
y personal del ente territorial y lo nico que se compra son todos los
materiales e insumos para hacer dicho mantenimiento, a la compra
de materiales e insumos se les debe aplicar el porcentaje de que trata
el Artculo 20. (sic) de la ley 418 de 1997?
Al respecto, se responder en el entendido de que el artculo que pretendi citar es

el 120 de la ley 418 de 1997, correspondiente a la contribucin especial por contratos de obra pblica.
79
El citado artculo 120 de la ley 418 de 1997, modificado por el artculo 37 de la Ley
782 de 2002, establece:
Todas las personas naturales o jurdicas que suscriban contratos de
obra pblica para la construccin y mantenimiento de vas de comunicacin terrestre o fluvial, puertos areos, martimos o fluviales con
entidades de derecho pblico o celebren contratos de adicin al valor
de los existentes debern pagar a favor de la Nacin, Departamento o
Municipio, segn el nivel al cual pertenezca la entidad pblica contratante, una contribucin equivalente al cinco por ciento (5%) del valor
total del correspondiente contrato o de la respectiva adicin.
Autorzase a los Gobernadores Departamentales y a los Alcaldes Municipales para celebrar convenios interadministrativos con el Gobierno
Nacional para dar en comodato inmuebles donde deban construirse las
sedes de las estaciones de polica sin necesidad de aprobacin de las
respectivas corporaciones pblicas.
()
PARGRAFO 3. La celebracin o adicin de contratos de concesin de
obra pblica no causar la contribucin establecida en este captulo.
Tal como lo dispone el artculo 120 de la ley 418 de 1997, el hecho generador de la
contribucin especial de contratos de obra pblica lo constituye la celebracin o adicin de contratos de obra pblica para los fines all previstos y creeramos que este
es el criterio determinante para establecer si se causa o no el tributo. En consecuencia, sin entrar a considerar de qu forma se ejecuta el contrato, siempre que se trate
de un contrato de obra pblica1 o su adicin, celebrado entre una entidad pblica y
cualquier persona natural o jurdica, se causa el tributo y por lo tanto hay lugar a su
pago en los trminos sealados en la citada ley 418 de 1997 y dems leyes que la
modifiquen o adicionen, as como en los respectivos decretos reglamentarios.
para la construccin y mantenimiento de vas de comunicacin terrestre o fluvial, puertos areos,

martimos o fluviales.
80
3. LEY 550 DE 1999

ASESORA No. 031180
Consultante:
FREDY JIMNEZ ZRATE

Secretario de Hacienda
Alcalda de Plato
Edificio Alcalda Municipal
Plato Magdalena
Tema:
Ley 550 de 1999.
Subtema: Pago de acreencias.

La doctora Rosmery del Carmen Castillo Pacheco, Promotora del Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos del Municipio de Plato, ha solicitado de esta Direccin el
trmite a una solicitud que eleva desde su despacho a algunos miembros del comit
de vigilancia de dicho acuerdo, y de la cual trascribimos el siguiente apartado:
Una vez verificado lo anterior, les solicito comedidamente la tramitacin
de la validacin para adelantar el abono correspondiente, con recursos
del Fondo de Contingencia, de doscientos treinta y cinco mil setecientos doce pesos ($235.712.000), ya que como se puede observar en el
texto del Acta que se enva, se realiz con Asmusalud una conciliacin
sobre el capital de los contratos adeudados y se exoner el valor de
los intereses que ascendan a doscientos treinta y seis millones ciento
sesenta y un mil tres pesos ($236.161.683).
Antes de referirnos al asunto es necesario precisar que la respuesta se ofrece dentro
del mbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta, y en los trminos
del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, de acuerdo con el cual los
conceptos emitidos por este Despacho no son obligatorios ni vinculantes.
Precisado lo anterior, a continuacin presentamos algunas de las instituciones y
reglas que, en criterio de esta Direccin, gobiernan los acuerdos de reestructuracin de pasivos suscritos por las entidades territoriales y que deberan servir para
orientar la ejecucin de tales acuerdos.
81
1. Consideraciones Preliminares
Un Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos tiene fundamento jurdico institucional
en los procesos concursales y, por supuesto, en los principios orientadores de estos,
es decir, preferencia; colectividad; universalidad y solidaridad. Veamos:
Preferencia: Conforme este principio las acreencias que van a ser objeto de pago
dentro de un acuerdo de reestructuracin de pasivos no pueden ser intentadas a
travs de un mecanismo procesal o extraprocesal distinto del consignado en la Ley
550 de 1999 (Artculo 14 Ley 550 de 1999), es decir, est proscrita la posibilidad
de pagar acreencias por fuera del acuerdo. Correspondientemente, los Jueces de la
Repblica tienen el deber legal de suspender los procesos ejecutivos que en contra
de las entidades territoriales estn en curso al momento de la iniciacin de la promocin del acuerdo y terminarlos en el evento en que aquel llegue a suscribirse.
Colectividad: Este principio enfatiza en la incorporacin de la totalidad de las
acreencias de la entidad territorial en la celebracin del acuerdo conforme lo ordena
la Ley 550 de 1999. (Artculo 20 de la Ley 550 de 1999).
Universalidad: Este principio supone que dentro del acuerdo de reestructuracin
de pasivos participe, desde el punto de vista subjetivo, la integridad de los acreedores quienes debe concurrir a la celebracin del acuerdo y materializar dicha concurrencia en los trminos del artculo 20 de la Ley 550 de 1999 y de acuerdo con los
votos que a cada uno de ellos le hayan sido asignados (Artculo 22).
Solidaridad: Este principio impone, la totalidad de los acreedores, la necesidad de
sincerar sus pretensiones y colaborar efectivamente en orden a asegurar la recuperacin de la entidad territorial, la atencin de los pasivos objeto de reestructuracin
y el cumplimiento de las obligaciones que en adelante se adquieran conforme al
artculo 5 de la Ley 550 de 1999.
Los anteriores principios se sintetizan en el siguiente aforismo jurdico:
Pars conditio omnium creditorum.
Conforme con la jurisprudencia emitida por la Superintendencia de Sociedades en
sede judicial, la mxima supone que todos los acreedores del deudor admitido o
convocado a un trmite concursal, concurren ste en igualdad de derechos, oportunidades, cargas y obligaciones (sustanciales y procesales) obteniendo, de parte
de la ley y del Juez del concurso, igual tratamiento para la satisfaccin de sus intereses particulares1
2. Referente Normativo
A ms de las menciones legales que se hacen enseguida de cada uno de los principios, resulta necesario tomar como referente normativo del concepto las normas de
la Ley 550 de 1999 que a continuacin se trascriben:
Superintendencia de Sociedades. Proceso Verbal Sumario. Artculo 37 Ley 550 de 1999 de Francisco
Gonzlez y otros v/s Distrito de Barranquilla. Bogot, 17 de junio de 2003.
82
Artculo 34. Inciso 1. Efectos del acuerdo de reestructuracin. Como consecuencia de la funcin social de la empresa los acuerdos de reestructuracin celebrados en los trminos previstos en la presente ley sern de
obligatorio cumplimiento para el empresario o empresarios respectivos y
para todos los acreedores internos y externos de la empresa, incluyendo
a quienes no hayan participado en la negociacin del acuerdo o que, habindolo hecho, no hayan consentido en l...
(...)
8. Todas las obligaciones se atendern con sujecin a lo dispuesto en
el acuerdo, y quedarn sujetas a lo que se establezca en l en cuanto a
rebajas, disminucin de intereses y concesin de plazos o prrrogas, aun
sin el voto favorable del respectivo acreedor, salvo las excepciones expresamente previstas en esta ley en relacin con las obligaciones contradas
con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras acreencias
fiscales o las entidades de seguridad social.
As las cosas, una vez se ha conseguido el voto necesario para suscribir el acuerdo de
reestructuracin de pasivos sus efectos se producen, conforme el fallo ya referenciado
de la Superintendencia de Sociedades, respecto de todos, por cuanto se trata de un
convenio cuyo poder vinculante se extiende incluso a los ausentes y a los disidentes.
3. Alcances de la aplicacin del referente normativo
Nuevamente recurrimos a lo manifestado, en sede jurisdiccional, por la Superintendencia de Sociedades respecto a los alcances de las normas citadas:
De la lectura del artculo 79 de la Ley 550 de 1999 se infiere que la misma se aplicar de preferencia sobre cualquier norma legal, inclusive las
tributarias que le sean contrarias. No es menos cierto que el numeral
8 del artculo 34 de la precitada ley, es claro al precisar que todas las
obligaciones se atendern con sujecin a lo dispuesto en el acuerdo, y
estarn sujetas en cuanto a rebajas, disminucin de intereses y concesin
de plazos o prrrogas aun sin el voto favorable del respectivo acreedor,
salvo las excepciones previstas en esta ley en relacin con las obligaciones
contradas con trabajadores, pensionados, la DIAN, los titulares de otras
acreencias fiscales o las entidades de seguridad social. As las cosas, se
hace necesario determinar cules son las excepciones de que habla el
artculo en comento, frente a dichos acreedores.
La respuesta a dicho interrogante la encontramos en los numerales 3, 4,
13 y 17 del artculo 33, as como las sealadas en el numeral 12 del artculo 34, sin dejar de lado la excepcin genrica contemplada en el numeral
8 del artculo 3 de la Ley 550 de 1999, referente a la capitalizacin de crditos en acciones y bonos de riesgos, daciones en pago y a la aplicacin a
la prelacin de crditos pactada en el acuerdo.2
2
Superintendencia de Sociedades. Proceso Verbal Sumario de Edilberto Escobar Corts y otro v/s
Distrito de Barranquilla. Bogot, 17 de junio de 2003.
83
Pues bien, las normas que referencia la Supersociedades en el fallo, y que supondran
limitaciones respecto a la oponibilidad de las resultas del acuerdo, estn referidas a los
siguientes puntos:
Prohibicin de capitalizar crditos derivados de acreencias fiscales, parafiscales

y pensionales (num. 3, art. 34).
Prohibicin de conversin de crditos en bonos de riesgos respecto de: a) la

parte irrenunciable del pasivo pensional; b) el 50% de los intereses corrientes
y moratorios causados en obligaciones fiscales y parafiscales; c) el capital de
impuestos, tasas y contribuciones adeudadas. (Num. 4, art. 33).
La necesidad de contar con el consentimiento expreso del acreedor a quien se

le extinguir la obligacin a travs de capitalizaciones suscripcin de bonos de
riesgo y daciones en pago. (Num. 17, art. 33).
La necesidad de que los trabajadores y pensionados consientan expresamente

la renuncia a prelacin de pagos respecto de un derecho renunciable.
As las cosas, y salvo los eventos relacionados anteriormente, si en un Acuerdo de Reestructuracin de Pasivos se conviene por los acreedores la limitacin a la cancelacin
de ciertos crditos (capital e indexaciones), renunciando a otro tipo de acreencias (intereses remuneratorios, moratorios o de cualquier otro tipo, sanciones, etc.), todos los
acreedores sin restriccin alguna deben estarse a lo convenido de forma que, so pena
de violentar las condiciones pactadas en el acuerdo, no se pueden cancelar acreencias
distintas de las convenidas para el pago.
Ahora bien, la fuente formal documental de la acreencia, por va de ejemplo, una providencia judicial (auto o sentencia, ejecutoriada o no, en el marco de un proceso de
conocimiento o ejecutivo o cualquier otro), es intrascendente e indiferente para efectos
de aplicar ntegramente las convenciones del acuerdo de reestructuracin de pasivos.
Lo contrario constituira una abierta violacin a los principios, normas y clusulas de un
acuerdo de reestructuracin de pasivos.
En sntesis, consideramos que si en un acuerdo de reestructuracin de pasivos slo se
pacta el pago de acreencias derivadas del capital e indexaciones, resulta improcedente
la cancelacin de otro tipo de acreencias.
4. Oportunidad para la presentacin de acreencias
Paralelo a lo anterior resulta importante referirnos al deber legal de los acreedores de
dar a conocer sus acreencias en la oportunidad que el legislador establece. En este
sentido, el pargrafo 2, artculo 23 de la Ley 550 de 1999, determina:
Artculo 23. Reunin de determinacin de votos y acreencias
Pargrafo 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 21 de esta ley, los
titulares de crditos no relacionados en el inventario exigido en el artculo
20 de esta ley y que no hayan aportado oportunamente al promotor los
documentos y elementos de prueba que permitan su inclusin en la determinacin de los derechos de voto y de las acreencias, no podrn participar
84
en el acuerdo. Tales crditos, de ser exigibles, solo podrn hacerse efectivos persiguiendo los bienes del empresario que queden una vez cumplido
el acuerdo, o cuando este se incumpla, salvo que sean expresamente
admitidos con el voto requerido para la celebracin del mismo.
Es necesario reconocer que, en el evento de que el acreedor oportuno no consiga de la
entidad territorial el reconocimiento de sus acreencias, cuenta con las acciones que el
artculo 26 de la misma ley dispone. Pero, se insiste, en el evento en que no lo haga, los
efectos legales de su inoportunidad sern los que desarrolla el pargrafo trascrito.
5. Derechos contingentes
La Ley 550 de 1999 reconoce que la indefinicin de ciertas situaciones jurdicas al
momento de iniciacin de la promocin de un acuerdo de reestructuracin de pasivos,
pueden impactarlo y ponerlo en grave riesgo. En este sentido, el inciso 3, artculo 25
de la misma, establece:
Artculo 25. Determinacin de Acreencias.
Mientras la controversia en cuestin se decide por la justicia ordinaria,
tales crditos se considerarn litigiosos; en consecuencia, y al igual que los
otros crditos en litigio y las acreencias condicionales, quedarn sujetos a
los trminos previstos en el acuerdo y a las resultas correspondientes al
cumplimiento de la condicin o de la sentencia o laudo respectivo. En el
entretanto, se constituir una reserva o provisin de los fondos necesarios
para atender su pago mediante un encargo fiduciario cuyos rendimientos
pertenecern al empresario, y cuya cuanta ser establecida por el promotor
con la participacin de los peritos que fueren del caso.
Ahora bien, si conforme la definicin que ofrece el DRAE, contingente hace referencia,
en su primera acepcin, a aquello que puede suceder o no suceder3, entonces no es
posible confundir un acreedor que tiene certeza de su acreencia, pero que la entidad
territorial no lo ha reconocido (porque no intent oportunamente las acciones de que
trata el artculo 26 de la Ley 550 de 1999 o porque intentadas no consigui su objetivo), del sujeto que sin tener certeza jurdica de la acreencia (acreedor contingente) se
encuentra a la espera de que se le defina.
5. Conclusiones
A partir de las consideraciones anteriores debe decirse:
La existencia de una decisin judicial en sede de proceso ejecutivo, con

posterioridad a la iniciacin de la Promocin de un Acuerdo de Reestructuracin
de Pasivos, es abiertamente irregular.
La existencia de pactos por fuera de aquellos a los que se llega en el acuerdo

de reestructuracin de pasivos, son inoponibles a quienes suscribieron este.
Diccionario de la Lengua Espaola. Real Academia de la Lengua. Vigsima Primera Edicin. 1992.
85
En este sentido, la pretensin de mostrar como un gran alcance resultados

de pactos por fuera del acuerdo de reestructuracin, adems de ser inocua
(pues el acuerdo de Reestructuracin de Pasivos ya se haba manifestado
en tal sentido), tropieza con su inoponiblidad.
Los efectos que el propio legislador ha dispuesto para los acreedores

inoportunos no pueden ser objeto de negociacin ni de omisin por la va
de la suscripcin de pactos que, se insiste, son inoponibles.
Los sujetos cuyas acreencias se encontraban en discusin o con carcter

incierto al momento de la iniciacin del acuerdo, en el evento en que se les
defina la certeza de la acreencia, adquieren la calidad de acreedores del
acuerdo en los mismos trminos de los dems acreedores.
Los sujetos con acreencias contingentes y los acreedores inoportunos son

diferentes -como se describi en el numeral 5 de este escrito- y por lo mismo
los efectos que de uno y otro se predican no deben confundirse.
Si el proceso ejecutivo se inicia bajo el supuesto de que exista un ttulo

ejecutivo y por lo mismo un documento que reconoce un derecho cierto e
indiscutible, entonces el acreedor que intentaba el pago de su acreencia a
travs de un proceso ejecutivo no es un acreedor contingente.
A pesar de la inoponibilidad de los efectos de un pacto por fuera del acuerdo

de reestructuracin de pasivos, por la va del efecto til, y en la medida en
que en el mismo participara y fuera suscrito por un agente distinto de quienes
hicieron parte en el acuerdo de reestructuracin de pasivos, eventualmente
podra ser oponible a este ltimo.
De igual manera, y solo para efectos contables, es posible encontrar utilidad

en la informacin en materia financiera que pudiera obtenerse del desarrollo
del pacto suscrito por fuera del acuerdo de reestructuracin.
6. Recomendaciones Finales
La determinacin de derechos de votos y acreencias por parte del promotor de un
acuerdo de reestructuracin de pasivos en momento alguno supone una manifestacin respecto a la legalidad o exigibilidad de una acreencia. En este sentido, los
acuerdos de reestructuracin de pasivos no pueden entenderse como un instrumento de saneamiento jurdico para eventuales irregularidades que se presenten en
relacin con las acreencias reconocidas o no dentro de un acuerdo.
De esta manera, corresponde a cada entidad territorial, antes de proceder al pago
de una acreencia, exigirse en la determinacin de la legalidad de la acreencia con el
objetivo de no afectar ni el patrimonio ni la moralidad administrativa. En el evento
en que se detecte algn tipo de irregularidad debe proceder de manera diligente
con el nimo de proteger los dos bienes identificados anteriormente. Vale advertir
que la verificacin sobre la legalidad tambin se extiende a los presupuestos procedimentales y sustanciales que la propia Ley 550 de 1999 trae y al texto mismo del
acuerdo de reestructuracin de pasivos.
86
Finalmente y con el nimo de orientar a la administracin municipal en eventuales

defensas que tenga que hacer de la moralidad administrativa y al patrimonio pblico
en el municipio, particularmente en aspectos referidos a la oportunidad y legalidad
en la liquidacin de contratos, citamos apartados de algunos conceptos emitidos por
la Sala de Consulta y Servicio Civil:
Radicacin 1230 de 1999.
Se responde:
1. La administracin puede liquidar un contrato hasta antes del vencimiento del trmino de caducidad de la accin contractual.
2 y 3. No es posible liquidar el contrato despus de vencido el trmino
de caducidad de la accin contractual, pues se trata de trminos procesales de carcter improrrogable.4
Radicacin 1365 de 2001
La Sala responde:
1. Es viable realizar la liquidacin de comn acuerdo, del contrato que
la requiera, aun vencido el trmino previsto en la ley al efecto o el
pactado, a condicin de que la entidad contratante no haya perdido su
competencia.
2. No resulta jurdicamente viable que la entidad contratante suscriba,
unilateralmente o de mutuo acuerdo con el contratista, un documento
de balance final o estado de cuenta para extinguir la relacin contractual, transcurridos dos aos desde el vencimiento del trmino para
liquidar el contrato sin que tal procedimiento se haya cumplido.5
En sntesis, y sin perjuicio de que la decisin final de realizar pagos en el marco
de acuerdos de reestructuracin de pasivos sea de la competencia exclusiva de las
entidades territoriales en ejercicio pleno de su autonoma en su expresin administrativa y financiera, consideramos importante que el municipio analice con sumo
cuidado las orientaciones ofrecidas en el presente documento.
Consejero Ponente Augusto Trejos Jaramillo, Radicacin 1230 del 1 de diciembre de 1999.
Consejero Ponente Flavio Augusto Rodrquez Arce; Radicacin 1365 del 31 de octubre de 2001.
87
Consultante:
ASESORA No. 033183

MIGUEL EDUARDO CARRASCAL PADILLA
Alcalde Municipal
Toluviejo, Sucre
Tema:
Ley 550 de 1999
Subtema:
Cuentas en Investigacin Administrativa
En el oficio del asunto, antes de solicitar acompaamiento en diferentes reas de la

administracin pblica, se efectan los siguientes interrogantes:
1. El municipio desde hace tres (3) meses public por medios radiales y carteleras
las acreencias que se encontraban en investigacin administrativa, para enterar
a los acreedores y buscar la forma de legalizar estas. La duda que tenemos es:
Cunto tiempo debemos esperar con estas acreencias para su depuracin o hasta
cuando se deben mantener en investigacin administrativa?.
2. En vista de la publicacin de las acreencias en investigacin administrativa,
varios acreedores han aportado los documentos faltantes para su legalizacin en
fotocopias. Qu procedimiento se deben implementar para evitar clonaciones o
duplicidad de documentos y de firmas?.
3. Existen inventariadas en la base de datos de los pasivos objeto de ajuste, las
cuales se originaron por sentencias judiciales por procesos ejecutivos en contra del
Municipio al momento de la firma del acuerdo, pero en estos momentos que se estn depurando dichas acreencias no encontramos en nuestros archivos los soportes
que dieron origen a las obligaciones por medio del cual se emiti un ttulo valor
(cheque), generando dudas sobre la legalidad de esos pagos. Estas acreencias se
deben cancelar por estar sentenciadas slo con el soporte que dio origen a la demanda, o existe una defensa jurdica ante esta situacin en el evento que no existe
una obligacin contrada por parte de municipio pero se cancel una suma? En el
evento que se puedan cancelar slo con el soporte que dio origen a la demanda, el
juzgado est en la obligacin de entregar al municipio el ttulo valor original.
Antes de abordar sus interrogantes es necesario precisar que la asesora entregada
vinculante.
1. Los procesos de investigacin de cuentas para efectos de cumplir con los Acuerdos de Reestructuracin de Pasivos no pueden estar aislados de la obligatoriedad
de las entidades territoriales de aplicar saneamiento a su informacin contable. Al
respecto, el artculo 1 de la Ley 716 de 2001 (Ley de Saneamiento Contable) establece lo siguiente:
88
ARTCULO 1o. DEL OBJETO. La presente ley regula la obligatoriedad de los entes del sector pblico de adelantar las gestiones administrativas necesarias para depurar la informacin contable, de manera
que en los estados financieros se revele en forma fidedigna la realidad
econmica, financiera y patrimonial de las entidades pblicas.
Para el efecto, deber establecerse la existencia real de bienes, derechos y obligaciones, que afectan el patrimonio pblico, depurando y
castigando los valores que presentan un estado de cobranza o pago incierto, para proceder, si fuera el caso, a su eliminacin o incorporacin
de conformidad con los lineamientos de la presente ley..
Adicionalmente, el artculo 3 de la Ley de Saneamiento Contable obliga a las entidades pblicas a adelantar la gestin administrativa necesaria, para allegar la informacin y documentacin suficiente y pertinente que acredite la realidad y existencia
de las operaciones para proceder a establecer los saldos objeto de depuracin..
De tal forma que las entidades territoriales tienen la obligacin de establecer la
existencia real de crditos a su cargo adelantando las gestiones administrativas necesarias para encontrar la informacin y documentacin necesaria para esclarecer
la realidad frente a la eventual obligacin del municipio.
Surtidos estos trmites, la entidad territorial deber actuar mediante el registro
contable de las operaciones correspondientes, teniendo en cuenta el procedimiento
sealado por la Contadura General de la Nacin, el cual se encuentra establecido
en la Circular Externa 056 de 2004.
2. El saneamiento contable y la investigacin administrativa estn regulados por la
Contadura General de la Nacin con un procedimiento general que obliga mediante
acciones administrativas a conformar un Comit Tcnico Contable; a emprender la
sustanciacin de las partidas a depurar, a localizar, reconstruir, sustituir o reponer
la documentacin que respalde la depuracin; a investigar el origen de las partidas
mediante las declaraciones escritas de funcionarios y ex funcionarios; a obtener de
la oficina jurdica la certificacin sobre la situacin jurdica de cada partida a depurar, etc.
Segn la Contadura General de la Nacin, una vez obtenida la informacin, en desarrollo del proceso de saneamiento, el representante legal proceder a poner en
conocimiento de la instancia correspondiente para que se adelanten investigaciones
administrativas, disciplinarias, fiscales, y si fuere el caso iniciar las acciones legales
pertinentes.1
3. Segn el artculo 346 de la Constitucin Poltica y el artculo 38 del Decreto 111
de 1996, se podrn pagar a travs del presupuesto de gastos los crditos judicial-
Gua Prctica de Saneamiento Contable. Contadura General de la Nacin, 2004, Bogot. www.
contaduria.gov.co
89
mente reconocidos. Sin embargo, corresponde a la entidad territorial defenderse

idnea y apropiadamente en todos los procesos judiciales que cursen en su contra,
incluso llegando en su propsito hasta la ltima instancia, mxime si tiene evidencia
de que la razn est de su parte.
4. En relacin con su solicitud de acompaamiento para el saneamiento contable,
la actualizacin catastral, la legalizacin y cobro de servicios pblicos y la capacitacin de funcionarios en la formulacin de proyectos, le informo que ninguna
de esas reas corresponde a las funciones de la Direccin de Apoyo Fiscal. Usted
debe dirigirse en cada caso a los organismos competentes, teniendo en cuenta lo
siguiente:
a. Segn el pargrafo 1 del artculo 4 de la Ley 716 de 2001, las
entidades podrn contratar la realizacin del proceso de depuracin
contable con contadores pblicos, firmas de contadores o con universidades que tengan facultad de contadura pblica debidamente reconocida por el Gobierno Nacional.. Por esta razn, la entidad territorial
deber establecer prioridades en su contratacin, para optimizar las
eventuales rdenes de prestacin de servicios que tenga suscritas. Podr encontrar mayor informacin en la pgina web de la Contadura
con la siguiente direccin electrnica: www.contaduria.gov.co
b. El proceso de formacin catastral se debe efectuar cada cinco aos,
y nicamente podr ser contratado con el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi. Para la financiacin del mismo, existen lneas de crditos
blandos ofrecidas por Fonade y Findeter, a las cuales puede acceder
la entidad territorial cumpliendo con los requisitos que establece la
ley. Mayor informacin podr encontrar en la direccin electrnica del
IGAC: www.igac.gov.co
c. La prestacin de servicios pblicos est regulada por la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, entidad que tiene la competencia para brindar la informacin necesaria para que el municipio
pueda optimizar la atencin a sus usuarios. Usted puede acceder a
informacin en la pgina web de la entidad mediante la siguiente direccin electrnica: www.superservicios.gov.co
d. El organismo competente en materia de formulacin de proyectos es
el Departamento Nacional de Planeacin, que podr brindarle la mejor
informacin a travs de la pgina web: www.dnp.gov.co.
90
4. LEY 617 DE 2000

ASESORA No. 022048
2 de agosto de 2005
Consultante:
JESS OCHOA SNCHEZ

Alcalde Municipal
Alcalda Municipal
Soacha (Cundinamarca)
Tema:
Ley 617 de 2000
Subtema:
Lmite de gastos, Seguro de vida Concejales.

interrogantes con la respectiva motivacin fctica:
()
1. El pago de gastos de seguros y de servicios mdicos de concejales se debe cargar al presupuesto del Concejo o al Presupuesto de la
Alcalda?
()
2. Cul es el monto mximo de ingresos corrientes de libre destinacin, asignados al Concejo, que pueden destinarse a honorarios y cul
el monto que se puede destinar a gastos de personal, gastos generales y transferencias, distintos de honorarios?
()
3. Quin debe contratar los seguros y los servicios de salud, el Alcalde o el Presidente del Concejo?
()
4. Se puede adicionar durante la vigencia scal el presupuesto aprobado inicialmente para el Concejo, la Personera y la Contralora?
91
()
Consideraciones
El anlisis de sus interrogantes se abordar en el orden propuesto en el oficio de
consulta.
1. La motivacin de su primer interrogante est dada por la aparente contradiccin
entre las interpretaciones normativas de la ley 617 de 2000 y la ley 136 de 1994 en
lo que atae con los gastos correspondientes al seguro de vida y atencin mdicoasistencial, emitidas por esta Direccin a travs de diferentes medios, esto es, en
conceptos y en cartillas.
Al respecto, se quiere insistir en que el contenido de los documentos expedidos por
este despacho en torno a la asesora en la gestin financiera de las entidades territoriales en ningn caso tiene una vocacin de vinculacin a lo en ellos establecido.
Ahora bien, en lo que atae con la seccin presupuestal a cargo de la cual se deben
realizar los pagos por concepto de gastos de seguros y de servicios mdicos de concejales, la posicin de esta Direccin ha permanecido inmodificable en el sentido de
que estas erogaciones hacen parte de los gastos de funcionamiento del municipio a
cargo de la seccin presupuestal del Concejo.
No obstante lo anterior, y como quiera que las posiciones de la DAF han presentado
ciertas variaciones, en el concepto 004 de 2004 se encuentra la posicin vigente de
esta entidad, situacin advertida en el texto del mismo concepto cuando se afirm
en el prrafo final:
En los anteriores trminos quedan modicados, en lo pertinente, los conceptos
emitidos anteriormente.
Desde esta perspectiva slo se har referencia al contenido del concepto 004 de
2004, en el cual se concluy.
Como quiera que tanto los seguros de vida de los concejales, como el servicio
mdico asistencial y los gastos de transporte, constituyen gastos ordinarios y no
se encuentran excluidos por la Ley 617 de 2000, tales gastos computan para efectos del lmite a los gastos de funcionamiento de la seccin presupuestal Concejo.
En consecuencia, con el porcentaje del 1,5% de los ingresos corrientes de libre
destinacin, o con el valor correspondiente a los sesenta salarios mnimos legales
mensuales, segn el caso, debern cubrirse todos los gastos de funcionamiento
del concejo, con excepcin de los honorarios.
No obstante, si efectuadas todas las reducciones posibles al presupuesto de funcionamiento de la seccin concejo, materialmente resulta imposible cumplir con
92
estos gastos ordenados por la ley sin sobrepasar el lmite de gasto autorizado en la
ley 617 de 2000, se debern efectuar los ajustes presupuestales necesarios para
adicionar el presupuesto del Concejo, de forma que se cumpla la previsin legal de
contratar el seguro de vida de los concejales, su aliacin al rgimen contributivo
de salud y el pago del auxilio de transporte. Los rganos de control vericarn y calicarn las circunstancias que originaron la violacin al lmite de gastos previstos
en la ley 617 de 2000.
As las cosas, esta es la posicin vigente, la cual resulta aplicable a todas las categoras de municipios, situacin que se pone de presente, toda vez que en su texto
de consulta afirma que no es claro a qu categora de municipios se aplica. En otros
trminos, si no se estableci que aplica para unas determinadas categoras municipales debe entenderse que es un criterio general.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto del 2 de
mayo de 2005, radicado con el nmero 1628, con ponencia de Gloria Duque Hernndez y Flavio Augusto Rodrguez Arce, determin:
()
5. El lmite de gastos de funcionamiento de los concejos establecido por el artculo 10 de la ley 617 de 2000.
La consulta parte de un supuesto categrico: una vez transferido a los
concejos el mximo de recursos previsto en la ley 617, tal asignacin
resulta insuciente para atender la totalidad de los gastos de tales corporaciones, entre ellos el valor de las primas de seguro de vida de los
concejales, razn por la cual se indaga si es posible superar el lmite
legal de gastos y entregar recursos adicionales al efecto.
Con el n de absolver el interrogante, la Sala debe precisar:
()
5.2 Montos mximos establecidos en el artculo 10 de la ley 617
Segn los trminos del artculo 10 de la ley 617, los gastos de los
concejos no podrn superar el valor correspondiente al total de los
honorarios que se causen atendiendo el nmero de sesiones autorizado en la ley art. 20, ms el 1,5% de los ingresos corrientes de libre
destinacin.
De la naturaleza y alcance del artculo 10 se desprenden varias consecuencias:
5.2.1 El artculo 10 es una norma orgnica del presupuesto. El
artculo 95 ibdem desarrolla el artculo 352 de la Carta y vincula al
legislador en el ejercicio de su funcin propia al expedir regulaciones
93
sobre la materia, as como a las entidades territoriales en todo lo concerniente a la programacin, aprobacin, modicacin y ejecucin de
sus presupuestos.
La ley 617 extendi a los concejos, con rango de ley orgnica, lmites
a su presupuesto como ya se prevea para las contraloras y personeras municipales. Al respecto la Corte Constitucional sent. C-508/96
sostiene:
en Colombia la autonoma presupuestal de las entidades territoriales, departamentos, municipios y distritos especiales, se encuentra limitada por las disposiciones constitucionales que as lo sealan,
como tambin por los preceptos consagrados en la ley orgnica,
pues esta contiene la normatividad de la cual emana el sistema presupuestal al que se ha hecho referencia, aplicable a todos los rdenes
territoriales, como tambin a las entidades descentralizadas de cualquier nivel administrativo.(Resalta la Sala).
5.2.2. El lmite de gastos establecido para los concejos en el artculo 10 de la ley 617 no es posible superarlo, pues constituye una
prohibicin legal que vincula de manera ineludible a todas las
autoridades municipales
Dispone el artculo 10 que los gastos de los concejos no podrn
superar, disposicin que de acuerdo con el principio de supremaca de la Constitucin y los alcances de la ley orgnica de presupuesto
modicada por la ley 617 en la materia examinada, debe aplicarse
sin desconocer los lmites mximos consagrados.
En efecto, al tenor del artculo 313.4 de la Carta los Concejos slo
pueden votar los tributos y los gastos locales de conformidad con
la Constitucin y la ley, por manera que en el trmite de aprobacin
del presupuesto debern aplicarse, adems de las normas orgnicas
sobre la materia, las de la misma naturaleza contenidas en la ley 617
y, por tanto, observar los lmites mximos en esta sealados para los
gastos de funcionamiento. En consecuencia, con destino a esta clase
de gastos los alcaldes y los concejos estn impedidos para proponer y
apropiar partidas superiores a las autorizadas en la ley 617.
La Corte Constitucional en punto a los alcances de la autonoma de
las autoridades para ejercer la actividad presupuestal, en la sentencia
C-101 de 1991 expres:
La ejecucin del presupuesto por parte de los rganos constitucionales a los que se reconoce autonoma presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados
en la Ley de Presupuesto. La independencia en la disposicin de los
94
recursos no signica que no se requiera el trmite presupuestal previsto en la ley orgnica, en cuanto a la certicacin de la existencia de
recursos y la racionalizacin de la programacin presupuestal. En el
mismo orden de ideas, la autonoma en la ejecucin presupuestal no
supone independencia respecto de las metas macroeconmicas y los
planes de nanciamiento de la operacin estatal. La autonoma se
cumple dentro de los lmites que imponen intereses superiores
como el equilibrio macroeconmico y nanciero (art. 341 C.P.),
el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art.
373 C.P.) y la regulacin orgnica en materia de programacin,
aprobacin, modicacin y ejecucin de los presupuestos de la
Nacin (C.P. arts. 352).
En este orden de ideas, la prohibicin de exceder el lmite impuesto
por las normas orgnicas -arts. 3, 10 ibdem- guarda armona con el
artculo 2 del decreto 111 de 1996, a cuyos trminos esta ley orgnica del presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales que esta
expresamente autorice, adems de lo sealado en la Constitucin,
sern las nicas que podrn regular la programacin, elaboracin,
presentacin, aprobacin, modicacin y ejecucin del presupuesto
() -art. 64 de la ley 179/94-.
5.2.3 La ley precave el cabal cumplimiento de los lmites mximos
de gasto impuesto a las entidades territoriales en la ley 617 mediante mecanismos coercitivos.
Los topes mximos de gastos se garantizan mediante variados mecanismos:
5.2.3.1 Disminucin de categora. Los pargrafos 2 y 3 de los artculos 1 y 2, respectivamente, disponen que sin perjuicio de la categora que corresponda, cuando un departamento, distrito o municipio
destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los
lmites que establece la ley, se reclasicar en la categora inmediatamente inferior.
5.2.3.2 Reclasicacin por insuciencia de ingresos. Segn el
pargrafo 7 del artculo 2, los municipios de frontera con poblacin
superior a setenta mil (70.000) habitantes, por su condicin estratgica, se clasicarn como mnimo en la cuarta categora; en ningn
caso los gastos de funcionamiento de dichos municipios podrn
superar el ciento por ciento de sus ingresos corrientes de libre destinacin.
Adems, a trminos del pargrafo 9, cuando un municipio deba asumir una categora determinada, pero sus ingresos corrientes de libre destinacin sean insucientes para nanciar los gastos de
95
funcionamiento sealados para la misma, los alcaldes podrn solicitar al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico la reclasicacin, la
que una vez certicada es de obligatoria adopcin.
5.2.3.3 Recortes, aplazamientos y supresiones por recaudos inferiores a los estimados. Para garantizar que en la ejecucin efectiva del
gasto de la respectiva vigencia se respeten los lmites establecidos
en la presente ley, el artculo 13 ordena al ejecutivo hacer recortes,
aplazamientos o supresiones al presupuesto si durante la vigencia fiscal respectiva el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinacin es inferior al que se tom como base para programarlo.
La exposicin de motivos del proyecto de ley No. 46 al respecto seal:
Se establece igualmente la obligacin de armonizar los presupuestos
territoriales con las limitaciones a los gastos de funcionamiento;
para ello el proyecto seala que cuando el presupuesto del departamento, distrito o municipio se deba ajustar como resultado de la disminucin de los recaudos esperados de los ingresos corrientes de libre
destinacin en el transcurso de una vigencia, las apropiaciones para
los gastos de funcionamiento y los dems gastos corrientes se deben
ajustar en las mismas proporciones de la disminucin del recaudo, de
tal manera que en la ejecucin efectiva del gasto se respeten los
lmites establecidos en la Ley. De esta forma se crea una relacin
directa y permanente entre el recaudo efectivo de la entidad territorial
y el gasto corriente efectivo de la misma, lo cual contribuye a eliminar
la posibilidad de sobrestimar los ingresos en los presupuestos territoriales y por esa va generar dficit. ( G. del C. 257/99, p. 14)
5.2.3.4 Reduccin proporcional de honorarios de los concejales.Se produce si el monto mximo de ingresos corrientes que el distrito
o municipio puede gastar en el concejo resulta inferior al monto que
de acuerdo con el artculo 20 y la categora del municipio se requerira
para pagar los honorarios.
5.2.3.5 Exclusin de apoyo nanciero por la Nacin. El artculo 80
ibid. prohbe a la Nacin otorgar apoyos nancieros a las entidades
territoriales que no cumplan las disposiciones de la ley 617.
5.2.3.6 Imposibilidad de aumento de participaciones. Ordena el
artculo 89 que en los departamentos, distritos o municipios que en
el ao anterior a la entrada en vigencia de la ley 617 tuvieron gastos
por debajo de los lmites establecidos en ella, no podrn aumentar las
participaciones ya alcanzadas en dichos gastos como proporcin de
los ingresos corrientes de libre destinacin.
96
5.3 Saneamiento scal de las entidades territoriales. La ley 617

establece adems de los valores mximos de gastos de los concejos, un perodo de transicin para ajustarlos.
Para garantizar que las entidades territoriales en un trmino prudencial
-2001 a 2004- alcanzaran los lmites mximos de gastos de funcionamiento establecidos en los artculos 4 a 11 de la ley 617, estableci un
sistema de manejo presupuestal especial basado en la categorizacin
de las entidades territoriales, mediante una participacin diferencial y
decreciente de los Ingresos Corrientes de Libre Destinacin (ICLD)
que pueden destinarse a gastos de funcionamiento, cometido para el
cual se dise un perodo transicional de ajuste.
As, se dise el saneamiento scal mediante la disminucin gradual
de los gastos -de funcionamiento de las entidades territoriales y por
todo concepto de las asambleas y contraloras departamentales, concejos, personeras, contraloras distritales y municipales- hasta alcanzar los mximos legales en el perodo de transicin. Como es bien
sabido, la programacin, elaboracin y aprobacin del presupuesto
anual se funda en estimativos de recaudo de la siguiente vigencia
scal y, la ejecucin, en los recaudos percibidos realmente, los que
resultaban insucientes segn los ndices histricos conocidos a la
poca de discusin de la ley 617.
As las cosas, a la nalizacin del perodo de transicin en el ao 2004,
las entidades territoriales deban estar ajustadas a las previsiones de
la ley 617 y por tanto, a partir del 2005 la programacin presupuestal
deba cumplir cabalmente los mximos de gastos de funcionamiento
previstos en los artculos 4, 6, 8 y 10.
Del recuento legislativo hecho, la Sala reitera que la nalidad ltima de
la ley 617 radica en que las entidades y las secciones del presupuesto
cumplan efectivamente sus funciones y obligaciones con sujecin a
los lmites mximos, sin perjuicio de consagrar perodos de ajuste de
los gastos a corto y mediano plazo, como consecuencia de la dramtica realidad scal y nanciera por la que atravesaban las entidades territoriales al momento de la discusin y aprobacin de la ley. Al efecto
la Corte Constitucional dijo:
las medidas bajo examen, en general, buscan combatir un
desequilibrio entre los ingresos y los gastos de las entidades territoriales, estipulando que entre estos factores debe existir una relacin
estable y armnica, en forma tal que los gastos permanentes de las
entidades territoriales se puedan nanciar con los ingresos corrientes
o constantes con los que cuentan, evitando as futuros descalabros;
por ello, son constitucionalmente aceptables.
El sistema de transicin parti del desnanciamiento de los gastos
para adecuar la ejecucin a la capacidad presupuestal real de las enMinisterio de Hacienda y Crdito Pblico
97
tidades territoriales, hasta alcanzar el cumplimiento denitivo de los

montos mximos de gastos en el perodo 2001-2004.
5.3.1 Programa adicional de saneamiento por incumplimiento de
los lmites mximos de gastos. Incumplidos los lmites de gastos
establecidos en la ley 617, artculos 6 y 10 este precepto regula los
de los concejos, conforme al artculo 19 que subrog el 20 de la ley
136 de 1994 al cabo del ao 2004 el municipio o distrito debe adelantar un programa de saneamiento tendiente a obtener a la mayor
brevedad, los porcentajes autorizados. Si no se han alcanzado
los lmites establecidos en la ley y transcurridas las vigencias scales respectivas, la asamblea departamental debe ordenar, primero, la
adopcin de un nuevo plan de ajuste y, luego, transcurrido este sin obtenerse los lmites en mencin, determinar la fusin del respectivo
municipio o distrito.
5.4 El incumplimiento de los montos mximos constituye falta
gravsima. El artculo 84 erige en falta gravsima, sancionable disciplinariamente de conformidad con la ley el incumplimiento de lo previsto
en la presente ley, precepto que armoniza con los artculos 22, 23, 50,
35.35, 48 de la ley 734 de 2002. Adems, el artculo 112 del decreto
111 seala que sern scalmente responsables el pagador y el auditor
scal que efecten y autoricen pagos, cuando con ello se violen los
preceptos consagrados en el presente estatuto y en las dems normas que regulan la materia arts. 10 y 95 de la ley 617.
5.5 Conclusin: El alcance y nalidad de la ley 617 de 2001 indica
que el cumplimiento de los montos mximos de gasto de las entidades
territoriales y de las secciones del presupuesto deben ser cumplidos
de manera inexorable, razn por la cual no existe mecanismo que autorice apropiar partidas para gastos de funcionamiento de los concejos
por encima de los lmites legales.
Un entendimiento del sistema de ajuste, que termine desconociendo
los mximos legales de gastos de funcionamiento, vaciara de contenido la ley en su conjunto normativo y dejara sin efecto los variados
mecanismos enumerados para garantizar gradualmente en la transicin el respeto a los lmites legales.
Valga advertir, a trminos del artculo 346 de la Carta, que no podr
incluirse en la ley de apropiaciones partida alguna que no corresponda
a un gasto decretado conforme a la ley anterior, razn por la cual,
si bien los seguros de vida y salud de los concejales estn previstos en
ley preexistente, su valor debe presupuestarse, conjuntamente con los
dems gastos respetando el mximo previsto en la ley 617. En estricto
sentido no podra armarse, como lo hace la consulta, que hechas
las transferencias de recursos al concejo para sufragar los gastos de
98
funcionamiento resultan insucientes para pagar los rubros tantas veces mencionados, pues la realidad es que no se apropiaron, dentro de
los lmites legales, las sumas necesarias al efecto, situacin que revela
una defectuosa programacin presupuestal, que debi corregirse en el
transcurso del perodo de transicin.
La actividad presupuestal debe cumplirse con estricta sujecin a las
normas orgnicas de presupuesto, por lo que en el estado actual de la
legislacin no resulta posible otra interpretacin.
La Sala responde:
1. Hace parte de los gastos de funcionamiento de los concejos municipales el pago de las primas de los seguros de vida y de salud, o en su
caso de las cotizaciones al rgimen contributivo de salud, de los Concejales.
2. La apropiacin presupuestal para los gastos mencionados debe efectuarse en la seccin correspondiente al Concejo y el gasto ordenado por
el presidente del mismo o su delegado. Por tanto, no resulta conforme a
la normatividad destinar recursos al efecto en el presupuesto del municipio, como tampoco que el alcalde acte como ordenador de ellos.
3. El monto mximo de ingresos corrientes de libre destinacin que el
distrito o municipio puede gastar en el concejo es vinculante para todas
las autoridades municipales. En consecuencia, no es posible legalmente superar los lmites establecidos.
De acuerdo con lo anterior, se reitera lo establecido en el concepto 004 de 2004 en
torno al principio de especializacin presupuestal, en el sentido de que los gastos
se realizan a travs de la seccin presupuestal en que se generan, argumento que
impone que estas erogaciones seguro de vida y atencin mdico asistencial de los
concejales se deben pagar con carga a la seccin presupuestal del Concejo.
En este punto resulta relevante volver al contenido del concepto 004 de 2004 en el
aparte donde se seala que: No obstante, si efectuadas todas las reducciones posibles al presupuesto de funcionamiento de la seccin concejo, materialmente resulta
imposible cumplir con estos gastos ordenados por la ley sin sobrepasar el lmite de
gasto autorizado en la ley 617 de 2000, se debern efectuar los ajustes presupuestales necesarios para adicionar el presupuesto del Concejo, de forma que se cumpla
la previsin legal de contratar el seguro de vida de los concejales, su aliacin al
rgimen contributivo de salud, y el pago del auxilio de transporte; los rganos de
control vericarn y calicarn las circunstancias que originaron la violacin al lmite
de gastos previstos en la ley 617 de 2000; toda vez que no se puede entender como
un pretexto para eludir el cumplimiento de la ley 617, sino como una razn que puede
esgrimirse en juicio de responsabilidad scal y disciplinaria por el incumplimiento de
la misma, no se olvide que el cumplimiento de la ley 617 no sirve de excusa para
99
el incumplimiento de las obligaciones a cargo de las entidades pblicas por el resto

de la normatividad.
2. En relacin con los lmites de la transferencia al Concejo destinados a honorarios,
gastos de personal, y gastos generales hacemos remisin al numeral 7 del oficio 022645
de 2004. Copia de este documento acompaa esta respuesta.
3. Respecto de la competencia para la contratacin de los seguros y los servicios de
salud, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concepto del 2 de
mayo de 2005, estableci a propsito:
()
2. Autonoma presupuestal de los Concejos Municipales
El artculo 51 de la ley 179 de 1994 compilado en el artculo 110 del
decreto 111 de 1996, orgnica de presupuesto, en desarrollo del artculo
352 de la Carta conri a los rganos que son Secciones en el Presupuesto General de la Nacin, la capacidad para contratar y comprometer a nombre de la persona jurdica de la cual hagan parte y ordenar
el gasto de las correspondientes apropiaciones, las que en los mismos
trminos y condiciones se les entregaron, entre otros rganos, a los concejos municipales. Estas facultades constituyen la llamada autonoma
presupuestal.
As las cosas, es claro que, a partir del artculo 51 de la ley 179 de 1994,
los Concejos tienen capacidad de contratar y comprometer a nombre del
municipio o distrito, y de ordenar el gasto, con base en las apropiaciones
establecidas en la Seccin respectiva del presupuesto municipal o distrital . Debe la Sala advertir que como consecuencia del reconocimiento de
autonoma presupuestal a los concejos, la competencia para contratar el
seguro de vida de sus integrantes contemplada en el artculo 68 de la ley
136 de 1994, se desplaz del alcalde a las corporaciones en mencin,
en virtud de la insubsistencia de la facultad de ordenacin derivada de la
norma posterior citada.
()
4. En relacin con la posibilidad de adicionar recursos durante la vigencia fiscal al
presupuesto aprobado inicialmente para el Concejo, la Personera y la Contralora,
debe tenerse presente que las adiciones presupuestales son los incrementos en
las partidas consideradas inicialmente en el presupuesto, las cuales deben basarse
en un mayor volumen de ingresos. Para poder efectuar dicha operacin se debe
contar con el certificado de que existen los recursos que se pretende adicionar.
Dicha modificacin slo se puede realizar a travs de acuerdo, previa justificacin
econmica y legal de su realizacin. Su justificacin debe estar claramente definida
en la disponibilidad de recursos para la modificacin, en la cuanta de mayor gasto
por ejecutar, en la conveniencia o urgencia del mismo y en el respeto a los lmites
establecidos en la ley 617 de 2000.
100
ASESORA No. 025727

1o. de septiembre de 2005
Consultante:
NGEL MARA GMEZ

Secretario de Hacienda Municipal
Plaza de Bolvar Palacio Municipal Of. 106
Ibagu, Tolima
Tema:
Ley 617 de 2000
Subtemas: Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero

Principio Presupuestal de Especializacin y
Pago de Obligaciones
En oficio radicado con el nmero 038379, despus de hacer un recorrido por el historial administrativo de las cesantas municipales, solicita respuesta a los siguientes
interrogantes:
1. Se puede estudiar la posibilidad de buscar por parte del Municipio de
Ibagu, una negociacin prejudicial para pagar nicamente el capital de
las cesantas del perodo anterior al 30 de diciembre de 1998 y ahorrarse la
sancin moratoria que es ms costosa?.
2. La Contralora ha solicitado la cancelacin de los fallos por valor superior
a los 50 millones en razn a que considera que deben ser asumidos por el
Municipio, y la Administracin Municipal considera imposible realizar cualquier
transferencia adicional por cuanto esto desborda los lmites establecidos en
la Ley 617 de 2000.
3. Cul sera la salida para frenar el taxmetro de la sancin no solo de los
fallos que se han presentado sino de las otras demandas que estn en curso,
donde de continuar podran llegar a representar unos $1.200 millones, cuando
el capital no supera los $100 millones?.
Antes de abordar sus interrogantes es necesario precisar que la asesora entregada por la Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
se entrega en el marco del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, de
modo que la respuesta no tiene carcter obligatorio ni vinculante y corresponde al
cumplimiento de las funciones consagradas en el artculo 52 del Decreto 246 del
28 de enero de 2004, dentro de las cuales no se encuentra la solucin a problemas
especficos.
Respuesta 1
El Municipio podr buscar la negociacin prejudicial con el nimo de lograr disminuir
su gasto por la va de la conciliacin. Ahora, como el artculo 45 del Decreto 111
de 1996 establece que () las conciliaciones se presupuestarn en cada seccin
presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus apropiaciones se pagarn las obligaciones que se deriven de stos. (). Deber ser la
101
correspondiente seccin presupuestal la que como parte de sus mecanismos de

defensa de los intereses del Estado emprenda la negociacin que podra terminar
en una conciliacin judicial.
Respuesta 2
El artculo 10 de la Ley 617 de 2000 estableci los valores mximos de gasto de las
contraloras distritales y municipales como un porcentaje de los ingresos corrientes
de libre destinacin de la correspondiente entidad territorial.
Artculo 10. Valor Mximo de los Gastos de los Concejos, Personeras, Contraloras Distritales y Municipales.
()
Los gastos de personeras, contraloras distritales y municipales, donde
las hubiere, no podrn superar los siguientes lmites:
()
CATEGORA
Lmites a los gastos de las

contraloras municipales.
Porcentaje de los Ingresos Corrientes
de Libre Destinacin
Especial
2.8
Primera
2.5
Segunda (ms de 100.000 habitantes)
2.8
().
Respecto de los gastos de funcionamiento que no se pagan en la vigencia en la
que se causan, el pargrafo 3 del artculo 3 de la Ley 617 de 2000 estableci lo
siguiente:
PARGRAFO 3o. Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirn considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en
que se paguen..
De modo que los pagos por cesantas o los aportes de las mismas a los correspondientes fondos hacen parte de los gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, y por supuesto el pago de los mismos har parte de los gastos de funcionamiento de la vigencia en que se cancelen, incluyendo los intereses a la mora
que se causen. Sin embargo, segn el inciso segundo del artculo 7 del Decreto
192 de 2001, para efectos de la Ley 617 de 2000, no se considerarn gastos de
funcionamiento los destinados a cubrir el dficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo
102
prestacional, existentes a 31 de diciembre de 2000, ni las indemnizaciones al personal originadas en Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero..
Ahora, el artculo 18 del Decreto 111 de 1996 estableci el principio de especializacin del gasto, diciendo lo siguiente:
Artculo 18. Especializacin. Las apropiaciones deben referirse en
cada rgano de la Administracin a su objeto y funciones, y se ejecutarn estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.
El pago de los fallos mencionados en su escrito deber efectuarse con cargo a la
seccin presupuestal que origin el gasto, teniendo en cuenta que no podr superarse el lmite establecido en el artculo 10 de la Ley 617 de 2000, y que, ante
la existencia de un programa de saneamiento fiscal y financiero, el pasivo laboral
existente a 31 de diciembre de 2000 no computar para efectos del lmite referido.
Como quiera que ante la aparicin de pasivo en una seccin presupuestal la entidad
territorial deber propender al pago de los mismos teniendo en cuenta el principio
de especializacin del gasto y los lmites al mismo establecidos en la Ley 617 de
2000, se debern buscar frmulas que permitan el cumplimiento de las obligaciones, pasando por la conciliacin y la racionalizacin de gastos. Ahora, si las medidas
diseadas por la entidad territorial no permiten el pago del pasivo sin la afectacin
de la viabilidad fiscal, se podr recurrir a los programas de saneamiento fiscal y
financiero ofrecidos por la Ley 617 de 2000 como un instrumento para recuperar
la estabilidad y viabilidad financiera de las entidades territoriales, el cual desde la
Direccin de Apoyo Fiscal se observa de la siguiente forma:
1. Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero. Definicin normativa.
1.1 Ley 617 de 2000
La Ley 617 de 2000, actualmente en sus artculos 12, 19, 26 y 68, hace referencia
a los programas de saneamiento fiscal y financiero. A partir de los contenidos de
dichos artculos y en desarrollo de la misma ley, se expidi el Decreto 192 de 2001
el cual ofrece una definicin respecto a tales programas.
1.2 Decreto 192 de 2001
El artculo 11 del Decreto 192 de 2001 (incisos 1 y 2 y pargrafo 1) define los
programas de saneamiento fiscal y financiero en los siguientes trminos:
De los programas de saneamiento fiscal y financiero. Se entiende por Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, un programa
integral, institucional, financiero y administrativo que cubra
la entidad territorial y que tenga por objeto restablecer la solidez
econmica y financiera de la misma mediante la adopcin de medidas
de reorganizacin administrativa, racionalizacin del gasto, reestructuracin de la deuda, saneamiento de pasivos y fortalecimiento de los
ingresos.
103
El flujo financiero de los programas de saneamiento fiscal y financiero

consigna cada una de las rentas e ingresos de la entidad, el monto y
el tiempo que ellas estn destinadas al programa, y cada uno de los
gastos claramente definidos en cuanto a monto, tipo y duracin. Este
flujo se acompaa de una memoria que presenta detalladamente los
elementos tcnicos de soporte utilizados en la estimacin de los ingresos y de los gastos.
Pargrafo 1. Para todos los efectos formales, el programa de saneamiento fiscal y financiero inicia con la expedicin del decreto que
contempla su ejecucin, siempre y cuando, previamente hayan sido
expedidas las respectivas aprobaciones por parte de la autoridad competente necesarias para su ejecucin. En caso contrario, el programa
se entender iniciado a partir de la fecha de expedicin de las autorizaciones respectivas.
2. Elementos caractersticos del Programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero
Los apartados trascritos del artculo se refieren, al menos, a la dimensin, cobertura, objeto, instrumentos, formalizacin y aspecto temporal de un Programa de
Saneamiento Fiscal y Financiero. Para efectos del presente anlisis, destacamos
el carcter integral que tiene un Programa y la cobertura que el Decreto 192 de
2001 le otorga al mismo.
En este sentido, el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero debe ser un
programa integral que cubra la entidad territorial. Por lo mismo y sin perjuicio de posibles desagregaciones que para efectos analticos puedan hacerse, un
Programa se predica de una entidad territorial en su integridad.
Ahora bien, tal integridad traslada el anlisis a la determinacin de la responsabilidad formal de quien en una entidad territorial debe acometer la tarea de la estructuracin del Programa. En relacin con este punto y a pesar de que el artculo
11 del Decreto 192 de 2001 no se maniesta expresamente, s existe una referencia tcita que nos permite manifestarnos respecto a la responsabilidad formal en
cabeza del jefe de la administracin territorial. Tal referencia la encontramos en
donde el artculo se emplea respecto a la formalizacin, pues cuando en el mismo
se dice que el Programa inicia con la expedicin del decreto que contempla su
ejecucin, el acto administrativo referido es aquel que por denicin corresponde
al jefe de la administracin.
Con base en la estructuracin anterior, puede decirse que si una entidad territorial
incumple o avizora el incumplimiento de los lmites establecidos por la Ley 617 de
2000, corresponde, como funcin del jefe de la administracin, la estructuracin
formal de un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero formalizado mediante
el decreto que para el efecto expida.
La funcin de estructurar formalmente el Programa en cabeza del jefe de la administracin da inicio a la comprensin de su expresin presupuestal en trminos de
104
la seccin presupuestal afectada, pues si por la va de la defensa negativa no cabe

una tesis como que los jefes de los distintos rganos de control del nivel territorial (presidente de la corporacin administrativa, contralor o personero) pueden
estructurar formal y competencialmente un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, entonces corresponde al jefe de la administracin, a travs de la seccin
presupuestal a su cargo, encargarse de tal funcin.
Resulta fundamental precisar que la repetida mencin al carcter formal de la
funcin del jefe de la administracin en orden a estructurar el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero es deliberada, porque en cualquier caso el carcter integral del programa impone a las distintas secciones presupuestales y a sus jefes,
la responsabilidad de participar materialmente en el Programa a travs del ejercicio de sus particulares competencias y el establecimiento de lmites adicionales
al gasto de los que establece la propia Ley 617 de 2000. En este sentido resulta
racional y razonable manifestar que si la dinmica del gasto en una determinada
seccin presupuestal explica en gran medida la crisis fiscal y financiera de la entidad territorial, entonces a esta seccin debera corresponderle la realizacin de
mayores esfuerzos en trminos de los lmites al gasto, asunto que, por lo dems,
debe resolverse en cada entidad territorial como una expresin de su autonoma.
3. Tesis
Con base en lo anterior, la Direccin General de Apoyo Fiscal considera que la expresin presupuestal del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero en trminos
de la seccin presupuestal afectada es la correspondiente al sector central, por ser
funcin formal del jefe de la administracin la estructuracin del mismo.
4. La tesis propuesta y el Principio de Especializacin Presupuestal
El objetivo del ejercicio que se realiza a continuacin es demostrar la correspondencia de la tesis propuesta con el Principio de Especializacin, orientador de nuestro
sistema presupuestal. Para el efecto, trascribimos las normas que dan cuenta de l,
la jurisprudencia y las consideraciones doctrinarias que sobre el mismo encontramos, para finalmente aplicar unas y otras fuentes al caso que nos ocupa.
4.1 Fuente Normativa
El artculo 18 del Estatuto Orgnico de Presupuesto establece:
Especializacin. Las apropiaciones deben referirse en cada rgano de
la administracin a su objeto y funciones, y se ejecutarn estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.
4.2 Fuente jurisprudencial
4.2.1 Consejo de Estado
En relacin con los alcances de varios de los principios que orientan el Sistema
Presupuestal Colombiano y en particular respecto al Principio de Especializacin del
105
gasto pblico, el Consejo de Estado en Sentencia del 15 de mayo de 19971 manifest:

... y el de especialidad del gasto, en virtud del cual el Gobierno Nacional no puede utilizar una partida de gasto aprobada por el Congreso
para una finalidad distinta de aquella para la cual esta fue apropiada
(artculo 345, inciso 2, de la Constitucin Poltica). Solo est autorizado para corregir las imprecisiones en que se haya incurrido en la ley
anual de presupuesto respecto de la ubicacin de las partidas, esto
es, para ubicar las partidas en el sitio adecuado, vale decir, que estn
incluidas en numerales rentsticos, secciones, programas y subprogramas que no correspondan a su naturaleza.
4.2.2 Corte Constitucional
Sentencia C- 629 de 1996
Finalmente, considera la Corte que la facultad de ubicar en el sitio
que corresponda las partidas incluidas en los numerales rentsticos,
secciones, programas y subprogramas que no estn de acuerdo con
su naturaleza, como se ordena en la disposicin acusada, es desarrollo
pleno del principio de especializacin que rige el presupuesto general
de la Nacin y que la ley orgnica instituye en el artculo 55 inciso
3o. de la Ley 179/94, as: Las apropiaciones deben referirse en cada
rgano de la administracin a su objeto y funciones, y se ejecutarn
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. Tal
adecuacin permite la cumplida ejecucin del presupuesto, as como
el control y evaluacin del gasto pblico y, como bien lo seala el apoderado del Ministro de Hacienda, de no hacerse esas correcciones se
podra incurrir en graves faltas al realizar gastos con base en partidas
que no han sido decretadas formalmente.
C- 685 de 1996
Por ello se considera que una obvia consecuencia de la legalidad del
gasto es el llamado principio de especializacin, que se encuentra expresamente consagrado en el aparte final del artculo 345 de la Carta,
el cual seala que no se podr transferir crdito alguno a un objeto no
previsto en el respectivo presupuesto. Por consiguiente, esta norma
constitucional est prohibiendo que el Gobierno utilice una partida de
gasto aprobada por el Congreso para una finalidad distinta de aquella
para la cual esta fue apropiada. As, el artculo 18 del decreto 111 de
1996 o Estatuto Orgnico del Presupuesto especifica los alcances del
principio de especializacin y establece que las apropiaciones deben
1
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. C. P. Ernesto Rafael Ariza
Muoz. Bogot, D.C., quince (15) de mayo de mil novecientos noventa y siete (1997). Radicacin
Nmero: 3761. Actor: Jess ngel Castaeda. Demandado: Gobierno Nacional.
106
referirse en cada rgano de la administracin a su objeto y funciones,

y se ejecutarn estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. Y no poda ser de otra forma, pues poca eficacia tendra el
principio de legalidad si, una vez aprobado el presupuesto, el Gobierno
pudiera variar a su arbitrio los montos de las partidas o la destinacin
de las mismas.
C - 201 de 1998
En segundo lugar, es procedente destacar el principio de especializacin del gasto, consagrado en el artculo 345 de la Carta Poltica, que
establece que ...no se podr transferir crdito alguno a un objeto no
previsto en el respectivo presupuesto; es decir, que le est prohibido
al gobierno utilizar partidas del gasto aprobadas por el Congreso para
una finalidad diferente a aquella para la cual esta fue apropiada. Ese
principio se encuentra plasmado en el artculo 18 del Decreto 111 de
1996, actual Estatuto Orgnico de Presupuesto.
De la jurisprudencia en cita se destaca el valor que se le da al principio en su expresin competencial y por ende poltica, conforme al cual al Gobierno Nacional
se le establecen claros lmites en relacin con la ejecucin del presupuesto en el
entendido de que en materia de gasto, cualitativa y cuantitativamente no puede
ir ms all de lo que el propio legislador ha dispuesto en la correspondiente ley
anual de presupuesto. As, cuando el legislador en el momento de la aprobacin
del presupuesto establece la finalidad del gasto (cuya materializacin se verifica
con la determinacin de las distintas apropiaciones cualitativa y cuantitativamente
aprobadas), no puede el Gobierno Nacional ms que cumplir con dicho mandato al
momento de la ejecucin del presupuesto.
4.3 Fuente Doctrinaria
A continuacin citamos a cuatro tratadistas colombianos que se han referido al
Principio de Especializacin:
Ramrez Cardona:
De acuerdo con el principio de especialidad presupuestaria, el presupuesto no debe presentarse en forma global sino detallada, principalmente respecto de los gastos. Su importancia jurdica es manifiesta, ya que la autorizacin posterior del Congreso limita al detalle
o especificacin la facultad de gastar que se le otorga al gobierno. Y
administrativamente facilita el registro de las operaciones y su correcta
ejecucin2.
Ramrez Cardona, Alejandro. Hacienda Pblica. Temis. Bogot, 1998, p. 426.
107
Gmez Ricardo:
Este principio consagra que el presupuesto pblico debe elaborarse
en forma detallada o especfica, y no en forma global o general; as
mismo, determina que deben establecerse claramente las finalidades
y objetivos que se proponen en cada uno de los rubros incorporados
en el Presupuesto, y rigurosamente su ejecucin no debe desviarse de
la actividad establecida dentro de la programacin y aprobacin del
presupuesto3.
Miranda Talero:
Este principio consagrado en el artculo 18, debe informar todos los
aspectos presupuestales: consiste en que cada apropiacin se refiera
al objetivo y funciones especficamente sealados y no a otros y que
se ejecute estrictamente para el fin programado.
La preparacin del presupuesto, entonces, incluye la explicacin detallada de cada uno de los planes y programas que se van a desarrollar,
de su objeto y de sus funciones con las cifras que se presentan para
aprobacin, con el dato de cunto se apropi en el ao anterior, y cul
fue el resultado de la ejecucin presupuestal de cada rengln. Estos
cuadros comparativos y anlisis pormenorizados son consecuencia de
este principio de la especialidad o especializacin del presupuesto4.
Plazas Vega:
Como se observa, el principio guarda estrecha relacin con el alcance
de control financiero que cumple el presupuesto pblico porque impide
que los recursos se dilapiden o desven a travs de partidas globales
y permite establecer, con la precisin y el detalle que requiere la administracin y utilizacin de los medios financieros estatales, una distribucin pormenorizada que comprometa a los funcionarios a atender,
en forma rigurosa, las autorizaciones de gasto5.
Como se observa, la doctrina nacional, al igual que la jurisprudencia citada, destaca
el valor competencial y por ende poltico que se le da al principio. Sin embargo,
aade al menos tres elementos desde el punto de vista valorativo. El principal
resalta la finalidad econmica (en sus expresiones contables y financieras) que se
persigue con el mismo, pues impone su desarrollo desagregado en sus expresiones
cualitativas y cuantitativas. De igual manera, desde el punto de vista administrativo-
Gmez Ricardo, Jorge. Presupuesto pblico colombiano. Universidad Externado de Colombia. Bogot, 1998, p. 270.
Miranda Talero, Alfonso. El derecho de las finanzas pblicas. Legis. Bogot, 1999, p. 292.
Plaza Vega, Mauricio. Derecho de la Hacienda Pblica y Derecho Tributario. Temis. Bogot, 2000. p.
556.
108
institucional, la eficacia en la ejecucin del presupuesto se eleva en la medida en

que el mismo se presente desagregado por oposicin a los presupuestos generales
o globales. Finalmente, el ejercicio del control en la ejecucin presupuestal se promueve bajo la premisa de que, con racionalidad en la desagregacin, se obtiene
mayor precisin en la evaluacin.
Hasta aqu, y teniendo como referente de autoridad los alcances jurisprudenciales y
doctrinarios explicados, la tesis propuesta, de acuerdo con la cual la expresin presupuestal del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero en trminos de la seccin
presupuestal afectada es la correspondiente al sector central, por ser funcin del jefe
de la administracin la estructuracin del mismo, resulta consistente con el desarrollo
del Principio de Especializacin Presupuestal en las dimensiones analizadas.
De la norma, jurisprudencia y doctrina trascritas puede decirse que el principio de
especializacin presupuestal se expresa en distintas dimensiones y tambin en algunas de las etapas del proceso presupuestal colombiano (preparacin, aprobacin,
ejecucin y control).
Sin embargo, hasta ahora el Principio no ha sido analizado en su dimensin semntica integral, pues, el contenido relativo a que las apropiaciones deben referirse en
cada rgano de la administracin a su objeto y funciones no se ha desarrollado. A
continuacin presentamos una propuesta en este sentido.
La dimensin semntica.
Lo primero que se advierte es que el apartado del artculo 18 del Estatuto Orgnico
de Presupuesto relativo a que las apropiaciones deben referirse en cada rgano
de la administracin a su objeto y funciones debe analizarse en la etapa de preparacin y aprobacin del presupuesto.
De igual manera, la proposicin inicial del artculo 18 del Estatuto Orgnico de
Presupuesto condiciona el gasto que puede incorporarse a cada rgano dentro del
presupuesto. Tal condicin se puede expresar en dos formas:
Los gastos incorporados en cada rgano deben referirse a su objeto, y
Los gastos incorporados en cada rgano deben referirse a sus funciones
Es decir, los gastos incorporados a cada rgano deben ser consistentes con su objeto y con sus funciones.
Para precisar estas dos condiciones nos valemos de las definiciones que sobre objeto y funcin ofrece el Diccionario de la Lengua Espaola6:
Objeto: Fin o intento a que se dirige o encamina una accin u operacin.
En http://buscon.rae.es/diccionario/drae.htm.
109
Funcin: Tarea que corresponde realizar a una institucin o entidad,

o a sus rganos o personas.
A partir de la definicin de objeto, los gastos incorporados en cada rgano deben
ser racionales en trminos de la consistencia y adecuacin de medios afines. Ejemplo de lo anterior sera la consistencia y adecuacin que tiene el gasto en imprenta
que realiza un concejo municipal para la reproduccin de los actos que expide. A la
inversa, para el mismo gasto no sera adecuado ni consistente la compra de material
para construccin de acueductos. Para el caso que nos ocupa, el gasto destinado
al pago de pasivos es adecuado y consistente con el desarrollo de un Programa de
Saneamiento Fiscal y Financiero.
La manifestacin sobre la funcin debe ser entendida en trminos jurdico-institucionales y por esta va la verificacin del cumplimiento de dicha condicin deber
tener como referente una norma que as lo permita.
En este sentido, y como expresin de la autonoma, del sistema de pesos y contrapesos entre distintas instituciones y rganos del Estado, y del desarrollo del artculo
36 del Estatuto Orgnico de Presupuesto, conforme al cual cada uno de los gastos se presentar clasicado en diferentes secciones, la seccin presupuestal
afectada con un gasto es aquella a la cual el legislador le ha atribuido la funcin que
requiere para su materializacin, la realizacin del gasto.
Pues bien, en vista de que corresponde como funcin del jefe de la administracin
la estructuracin del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, su expresin
presupuestal en trminos de la seccin presupuestal afectada es la correspondiente
al sector central, lo que de suyo supone una total adecuacin al Principio de Especializacin Presupuestal en su dimensin semntica.
5. Precisiones sustanciales en la estructuracin de Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero.
La racionalizacin del gasto de las entidades territoriales, objetivo central de la
Ley 617 de 2000, se estructura sobre el establecimiento de lmites a los gastos de
funcionamiento de las mismas. Tales lmites han sido elevados a la categora de normas orgnicas de presupuesto, para cuya verificacin se han determinado precisas
competencias y herramientas, y cuyo incumplimiento genera responsabilidades de
distinto orden.
Paralelo a lo anterior, la Ley 617 de 2000 establece una serie de herramientas que
pueden ser empleadas por las entidades territoriales en orden a cumplir con los
lmites de gasto que aquella establece. Sin embargo, dichas herramientas dentro
de las que se encuentra la consagrada en el artculo 12 (suspensin de rentas de
destinacin especfica y establecimiento de modos de extincin de obligaciones),
solo pueden ser empleadas en el marco de Programas de Saneamiento Fiscal y
Financiero debidamente adoptados.
En este sentido, la adopcin de tales Programas se presenta como una herramienta de carcter excepcional y extraordinario a la que accede la entidad territorial
110
(mientras se normaliza la dinmica fiscal y financiera de la entidad) teniendo como

requisito sustancial la verificacin objetiva de una circunstancia que as lo permite.
Tal circunstancia no es otra que la contemplada en los artculos 19 y 24 de la Ley
617 de 2000 que se refieren respectivamente a la viabilidad financiera de municipios
y departamentos. As, la discrecionalidad del ente territorial en orden a establecer
un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero se encuentra limitada, en su origen, a que la situacin financiera sea de la suficiente entidad como para poner en
riesgo su viabilidad financiera.
La precisin anterior obedece a que no cualquier nivel de incumplimiento de los lmites al gasto en las entidades territoriales permite a una entidad territorial suscribir
un Programa, pues se presentan casos en que el incumplimiento de los lmites al
gasto en una determinada vigencia no necesariamente llevan al incumplimiento en
la vigencia fiscal siguiente. Del mismo modo, la verificacin de un dficit en cualquiera de las secciones presupuestales no necesariamente impone el deber de suscribir un Programa para su cancelacin, pues el mismo puede atenderse con cargo
a los gastos dentro de la seccin generadora, sin producir mayores traumatismos e
independientemente de que se prediquen los mandatos del pargrafo del artculo 3
conforme al cual los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la
vigencia fiscal en que se causen se seguirn considerando como gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.
Ahora bien, salvo lo dispuesto en el artculo 7 del Decreto 192 de 2001 relativo al
Dficit Fiscal a Financiar, la cancelacin de pasivos, gasto de funcionamiento en un
Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero (independientemente de la seccin en
donde se hayan generado y teniendo como referente la tesis propuesta respecto a
la seccin presupuestal afectada con el Programa), computar para efectos de los
lmites al gasto de funcionamiento del sector central territorial.
Con todo y a pesar de que la funcin de estructurar formalmente el Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero corresponde al jefe de la administracin, las distintas
secciones presupuestales y sus jefes deben participar mediante el ejercicio de sus
competencias y la limitacin en el gasto, con el objetivo de regularizar la dinmica
fiscal y financiera de la entidad territorial.
Respuesta 3
Fue absuelta en la respuesta a las preguntas 1 y 2.
111
ASESORA No. 26816

Consultante:
ENEIDA CHVEZ GMEZ

Secretaria de Hacienda Municipal
San Agustn - Huila
Tema:
Ley 617 de 2000
Subtema:
Lmite de gastos de funcionamiento y manejo

del dficit fiscal.
En atencin a su comunicacin radicada con los nmeros 1-2005-042796 y 1-2005043541, nos permitimos precisar que la asesora que presta la Direccin General de
Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246 de 2004,
no comprende el anlisis de actos administrativos particulares de dichas entidades,
ni la solucin directa de problemas especficos. De conformidad con el artculo 25
CONSULTA
1. la ley 617, (sic) en su Art. 6 determina que los gastos de funcionamiento de los municipios no pueden superar como proporcin de
sus ingresos corrientes de libre destinacin el 80%; mi pregunta
es: el 20% restante de los ingresos corrientes de libre destinacin
con fuente de nanciacin recursos propios, los puede utilizar el
municipio para cubrir parcialmente el dcit scal del municipio,
mediante el procedimiento de proyectar este valor en el presupuesto de gastos de inversin PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO
INSTITUCIONAL - CUBRIMIENTO DFICIT FISCAL?
2. Si el procedimiento anterior es viable, es posible cancelar con
cargo a este artculo tanto compromisos correspondientes al pasivo laboral del municipio, como cuentas de inversin que tienen
disponibilidad presupuestal, pero que carecen del recurso disponible para el pago, considerando que la fuente de nanciacin sera
recursos propios?
Las entidades territoriales deben financiar sus gastos de funcionamiento con sus ingresos corrientes de libre destinacin, los cuales deben ser suficientes para atender
sus obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional y financiar, al menos parcialmente, la inversin pblica autnoma.1.
Para los municipios de categoras cuarta, quinta y sexta, a partir del ao 2004,
los gastos de funcionamiento no pueden superar el ochenta por ciento de sus
Artculo tercero de la Ley 617 de 2000.
112
ingresos corrientes de libre destinacin2, definidos estos ltimos como los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) sin incluir las rentas de destinacin
especfica.
Las transferencias para gastos del Concejo y la Personera hacen parte de los gastos de funcionamiento; no obstante, para los efectos de la Ley 617 de 2000, estas transferencias no computan dentro de los lmites de gasto establecidos en los
artculos 6 y 7 de dicha ley3.
Con lo anterior, se entiende que todos los gastos de funcionamiento, diferentes de
transferencias a la Personera y al Concejo Municipal, deben ser financiados con los
ingresos corrientes de libre destinacin, sin que pueda ser este gasto mayor al 80%
de dichos ingresos. Una vez cubiertos estos gastos, el valor restante de los ingresos
corrientes de libre destinacin deber, en primera instancia, cubrir las transferencias a la Personera y al Concejo (dentro de los lmites previstos en cada caso por
la Ley 617 de 2000) y despus, con el valor restante, podr financiar los gastos de
inversin que estime conveniente el municipio.
Ahora bien, la clasificacin como gasto de inversin o de funcionamiento no se determina por la inclusin que se haga del mismo en un proyecto denominado como
de inversin, sino atendiendo a la naturaleza real del gasto y a las disposiciones que
la Ley haya previsto para el efecto. En este sentido, el artculo 3 de la Ley 617 de
2000 seala expresamente que Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirn considerando como
gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.
No obstante, el Decreto Reglamentario 192 de 2001, en el artculo sptimo, dispuso
que para efectos de la Ley 617 de 2000, no se consideran gastos de funcionamiento
los destinados a cubrir el dficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestacional,
existentes a 31 de diciembre de 2000. Con lo cual se entiende que estos gastos no computan para efectos del clculo del lmite de gastos de funcionamiento; si
estos son posteriores a dicha fecha se considerarn como gastos de funcionamiento
para efectos del clculo del lmite.
Conforme a lo anterior, si dentro del dficit fiscal a que hace referencia su comunicacin se encuentra el dficit por gastos de funcionamiento, no es posible incluirlo
como un gasto de inversin, como tampoco podr considerarse gasto de inversin
el pasivo laboral a que se refiere su pregunta nmero dos, a menos que se trate de
pasivo laboral o prestacional existente a 31 de diciembre de 2000.
Por otra parte, el artculo 3 de la Ley 617 de 2000, en su pargrafo segundo, ordena que los gastos para la financiacin de docentes y personal del sector salud,
que se financien con recursos de libre destinacin y generen obligaciones que no se
extingan en una vigencia, solo pueden seguirse financiando con ingresos corrientes
Artculos 6 y 7 de la Ley 617 de 2000.
Artculo 8 del Decreto Reglamentario 192 de 2001, modificado por el artculo 1 del Decreto 735 de
2001.
113
de libre destinacin; por tanto, si el dficit mencionado corresponde a este tipo de

gasto, el municipio deber cubrirlo obligatoriamente con dichos ingresos.
Finalmente, aunque no es entendible que existan cuentas de inversin con disponibilidad presupuestal sin los recursos para su pago, para surtir el cumplimiento de
estas obligaciones se deber realizar el ajuste presupuestal y proveer los recursos
correspondientes, respetando en todo caso los lmites del gasto previstos en la Ley
617 de 20004. En el evento de que esto no sea posible, deber adelantarse por el
municipio un programa de saneamiento fiscal y financiero en los trminos de la ley
y su reglamentacin, con lo cual se podr suspender temporalmente la destinacin
especfica de recursos establecida por la ley o por acuerdo5.
Artculo 13 de la Ley 617 de 2000.
En la Ley 617 de 2000 se exceptan de la posibilidad de suspender la destinacin especfica a las

rentas cuya destinacin es determinada en la Constitucin Poltica o en la Ley 60 de 1993 (hoy
sistema general de participaciones); sin embargo, la Ley 715, en su artculo 76, dispuso que dentro
de las competencias de los municipios, corresponde a estos, con recursos propios, del Sistema
General de Participaciones u otros recursos, Financiar los gastos destinados a cubrir el dficit
fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestacional, existentes a 31 de diciembre de 2000, siempre y
cuando tales gastos se encuentren contemplados en programas de saneamiento fiscal y financiero,
con el cumplimiento de todos los trminos y requisitos establecidos en la Ley 617 de 2000 y sus
reglamentos.(subrayado ajeno al texto).
114
ASESORA No. 26903

Consultante:
LVARO ARTEAGA RAMREZ

Subdirector Tcnico de Responsabilidad Fiscal
Contralora General de Nario
Pasto Nario
Tema:
Ley 617 de 2000
Subtema:
Programa de saneamiento fiscal
A travs del presente damos respuesta a la solicitud de la referencia, la cual fue

elevada inicialmente ante la Superintendencia Nacional de Salud y remitida desde
dicho organismo a esta dependencia para su contestacin. Para el efecto trascribimos la solicitud y enseguida ofrecemos respuesta.
Dando cumplimiento al Artculo Tercero de la Indagacin Preliminar
No. 021-2005 del 31 de mayo de 2005, en forma comedida me permito
solicitar se sirva certificar el procedimiento que otras entidades territoriales han desarrollado en cumplimiento de lo establecido en la Circular
110 de 2000 y que estn sometidas al programa de saneamiento fiscal
al amparo de la Ley 550 de 1999.
En relacin con el cumplimiento de las instrucciones impartidas a los Departamentos mediante Circular Externa 110 de 2000 emitida por la Superintendencia de Salud, referida a los porcentajes de inversin de las rentas obtenidas en el ejercicio del
monopolio de licores con destino preferente a los servicios de salud y educacin, y
su aplicacin bajo circunstancias fiscales y financieras reguladas por las Leyes 550
de 1999 y 617 de 2000, esta Direccin se manifest a travs del Oficio 071745 de
04-11-24, cuya impresin acompaamos con el presente.
En relacin con la solicitud de emisin de certificacin relativa al procedimiento de
entidades territoriales respecto a la aplicacin de la Circular 110 de 2000 en el marco de Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero, esta Direccin se abstiene de
llevarla a cabo, pues desborda las competencias asignadas.
Sin perjuicio de lo anterior y con el nimo de colaborar en la comprensin del asunto, a continuacin explicamos la dinmica y el marco regulatorio de los Programas
de Saneamiento Fiscal y Financiero. La ilustracin sobre este punto es de la mayor relevancia, pues bajo el amparo de tales programas las entidades territoriales
cuentan con una serie de alternativas legales y financieras que de suyo imponen
la inaplicacin temporal de normas referidas, entre otros aspectos, a la destinacin
de rentas.
Es preciso advertir que de las alternativas sealadas solo puede hacerse uso bajo la
existencia de Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero suscritos en el marco
de la Ley 617 de 2000, los cuales a su vez se encuentran desarrollados mediante
Decreto 192 de 2001.
115
En reciente pronunciamiento, la Direccin General de Apoyo Fiscal manifest lo

siguiente respecto a los Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero:
5. Precisiones sustanciales en la estructuracin de Programas
de Saneamiento Fiscal y Financiero.
La racionalizacin del gasto de las entidades territoriales, objetivo central de la Ley 617 de 2000, se estructura sobre el establecimiento de
lmites a los gastos de funcionamiento de las mismas. Tales lmites han
sido elevados a la categora de normas orgnicas de presupuesto, para
cuya verificacin se ha determinado precisas competencias y herramientas, y cuyo incumplimiento genera responsabilidades de distinto
orden.
Paralelo a lo anterior, la Ley 617 de 2000 establece una serie de herramientas que pueden ser empleadas por las entidades territoriales
en orden a cumplir con los lmites de gasto que aquella establece.
Sin embargo, dichas herramientas, dentro de las que se encuentra
la consagrada en el artculo 12 (suspensin de rentas de destinacin
especfica y establecimiento de modos de extincin de obligaciones),
solo pueden ser empleadas en el marco de Programas de Saneamiento
Fiscal y Financiero debidamente adoptados.
En este sentido, la adopcin de tales Programas se presenta como una
herramienta de carcter excepcional y extraordinario a la que accede
la entidad territorial (mientras se normaliza la dinmica fiscal y financiera de la entidad) teniendo como requisito sustancial la verificacin
objetiva de una circunstancia que as lo permite.
Tal circunstancia no es otra que la contemplada en los artculos 19 y 24
de la Ley 617 de 2000, que se refieren respectivamente a la viabilidad
financiera de municipios y departamentos. As, la discrecionalidad del
ente territorial en orden a establecer un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero se encuentra limitada, en su origen, a que la situacin
financiera sea de la suficiente entidad como para poner en riesgo su
viabilidad financiera1. (Se resalta).
Del apartado resaltado se infiere que a la par con requisitos de orden sustancial
para la estructuracin de programas de resaneamiento fiscal y financiero existen requisitos de orden formal. Tales requisitos fueron desarrollados mediante el artculo
11 del Decreto 192 de 2001, que establece:
Artculo 11. De los Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero. Se
entiende por Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero, un progra-
Oficio 025727 -05 de 2005-09-01
116
ma integral, institucional, financiero y administrativo que cubra la entidad territorial y que tenga por objeto restablecer la solidez econmica
y financiera de la misma mediante la adopcin de medidas de reorganizacin administrativa, racionalizacin del gasto, reestructuracin de la
deuda, saneamiento de pasivos y fortalecimiento de los ingresos.
El flujo financiero de los programas de Saneamiento Fiscal y Financiero
consigna cada una de las rentas e ingresos de la entidad, el monto y
el tiempo que ellas estn destinadas al programa, y cada uno de los
gastos claramente definidos en cuanto a monto, tipo y duracin. Este
flujo se acompaa de una memoria que presenta detalladamente los
elementos tcnicos de soporte utilizados en la estimacin de los ingresos y de los gastos.
Pargrafo 1. Para todos los efectos formales, el Programa de
Saneamiento Fiscal y Financiero inicia con la expedicin del
decreto que contempla su ejecucin, siempre y cuando, previamente, hayan sido expedidas las respectivas aprobaciones por parte de la autoridad competente necesarias para su ejecucin. En caso
contrario, el programa se entender iniciado a partir de la fecha de
expedicin de las autorizaciones respectivas.
Pargrafo 2. Las entidades que a la entrada en vigencia de la Ley 617
de 2000 tengan suscritos convenios o planes de desempeo de
conformidad con la Ley 358 de 1997 o suscriban acuerdos de
reestructuracin en virtud de la Ley 550 de 1999, se entender
que se encuentran en Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero,
siempre y cuando cuenten con concepto favorable del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico sobre su adecuada ejecucin, expedido con
posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000.
Pargrafo 3. Se entender que una entidad territorial requiere un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero cuando no pueda cumplir
con los lmites de gasto establecidos en la Ley 617 de 2000 ni con lo
previsto en los artculos 3 y 52 de la misma, segn el caso.
Del contenido del pargrafo 1 se resalta la necesidad de la expedicin de un decreto para la adopcin formal del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero.
No obstante lo anterior, y teniendo como referente la disposicin contenida en el
pargrafo 2, en el evento de que una entidad territorial suscriba un Acuerdo de
Reestructuracin de Pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999 o haya suscrito un
Plan de Desempeo en marco de la Ley 358 de 1997, se entender que la misma se
encuentra en un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero.
En sntesis, resulta fundamental entender que las posibilidades legales y financieras
que se ofrecen a una entidad territorial en el marco de Programas de Saneamiento
Fiscal y Financiero han sido reguladas en los planos sustancial y formal, de la manera explicada a lo largo del presente escrito.
117
Consultante:
ASESORA No. 031051

EMILIA LUCA OSPINA CADAVID
Secretaria de Hacienda de Santander
Bucaramanga Santander
Tema:
Ley 617 de 2000
Subtema:
Vigencia artculo 9, pargrafo, inciso 2 de la

Ley 617 de 2000. Lmite de crecimiento del
gasto.
A travs del presente damos respuesta al asunto de la referencia. Para el efecto,

Acudo a su amable atencin y apoyo con el fin de poder obtener respuesta de si actualmente se mantiene vigente el pargrafo del artculo
noveno de la ley 617/2000 en lo que se refiere a que el incremento de
las transferencias ao a ao no podr ser superior a la meta de inflacin establecida por el Banco de la Repblica.
En criterio de esta Direccin, el lmite dispuesto por el inciso 2 del pargrafo del
artculo 9 de la Ley 617 de 2000 est vigente.
Tal criterio ha sido sostenido de tiempo atrs por parte de esta Direccin. De hecho,
en pronunciamiento del ao 20041, dirigido precisamente a la Secretara de Hacienda de la Gobernacin de Santander y relativo al mismo asunto que hoy da consulta,
manifestamos:
As las cosas, debe reconocerse que la transitoriedad del lmite de gasto referido al Ingreso Corriente de Libre Destinacin desapareci con
ocasin de la Ley 716 de 2001, extendida en su vigencia y modificada
por la Ley 863 de 2002 y recientemente otra vez extendida por la Ley
901 de 2004, pero en cualquier caso el artculo 9 de la Ley 617 de 2000
subsiste en el punto relativo al giro de las cuotas de fiscalizacin de
las entidades descentralizadas, al lmite de crecimiento del gasto
y al lmite al gasto respecto a Ingresos Corrientes de Libre Destinacin
dispuesto para el ao 2001 que, como se sabe, es ahora permanente.
(Se resalta).
En el mismo pronunciamiento se haca referencia a un Oficio anterior dirigido a la
Secretara de Hacienda de la Gobernacin de Antioquia2 y que completaba la explicacin ofrecida. En este ltimo se expres:
1
2
En Oficio 036209-04 del 11 de octubre de 2004.

Oficio 033990 - 04.
118
1. De los lmites a las transferencias a las contraloras departamentales

Frente a este aspecto en particular, vale la pena precisar que existen
tres tipos de lmites a los gastos de las Contraloras Departamentales,
no excluyentes sino complementarios, que en cualquier caso
deben respetarse, esto es, que la comprobacin del cumplimiento
de lmites en la Ley 617 de 2000 exige la verificacin del estricto cumplimiento de cada uno de los lmites que a continuacin sealamos.
Luego, el deber legal no se satisface con el cumplimiento de uno cualquiera de los siguientes lmites.
Veamos:
1.1 En primera instancia, existe un lmite que tiene como referente la
sumatoria del porcentaje mximo de los ingresos corrientes de libre
destinacin del departamento establecidos para el ao 2001 en el artculo 9 de la Ley 617 de 2000 con las cuotas obtenidas de las entidades
descentralizadas (artculo 17, Ley 716 de 2001, prorrogada por la Ley
863 de 2003).
Ahora bien, la existencia de lmites mximos permite manifestar que
la propia entidad territorial, atendiendo su realidad fiscal y financiera,
puedeestablecer unos gastos menores para su contralora.
1.2 En segundo trmino, coexiste un lmite relativo al crecimiento del gasto de una vigencia fiscal a la otra en los precisos
trminos del inciso 2, pargrafo nico, artculo 9 de la Ley
617 de 2000.
1.3 Finalmente, es necesario manifestar que si con ocasin de un programa de saneamiento fiscal y financiero suscrito en el marco de la
Ley 617 de 2000 la entidad territorial se comprometi a respetar unos
lmites an mayores a los establecidos anteriormente, los mismos tendrn que cumplirse durante todo el plazo del programa, pues de ello
depender su recuperacin fiscal. (Se resalta).
Ahora bien, con el nimo de colaborar en el esclarecimiento de las discusiones que
respecto a la vigencia de la norma analizada se han presentado, conviene advertir
que existe una clara diferencia semntica entre los conceptos transitorio y transicin, siendo este ltimo el empleado por la Ley 617 de 2000. En este sentido, ante
el establecimiento de nuevas normas de carcter fiscal para las entidades territoriales, se les ofreci la posibilidad de hacer uso de un periodo de transicin para el
cumplimiento de los mandatos legales.
As, el legislador se manifiesta sobre el periodo definindolo como de transicin,
sin perjuicio de que vencido el mismo empiecen a operar otro tipo de instituciones
119
que gobiernan actualmente los lmites al gasto de las contraloras. Por el contrario,
es claro que el legislador no se refiere en momento alguno a una norma transitoria, como se acostumbra en la tcnica legislativa colombiana, cuando a vigencias
temporales normativas se refiere.
Ahora bien, de la lectura del apartado normativo: A partir del ao 2005 los gastos
de las contraloras no podrn crecer por encima de la meta de inacin establecida por el Banco de la Repblica., se concluye claramente que est vigente y que
precisamente la transicin a la que l alude es hasta antes del ao mencionado y
que a partir de este desaparece la transicin para convertirse en permanente dicho
particular lmite al gasto de las contraloras, denido como de crecimiento en los
documentos ya citados.
120
ASESORA No. 032916

Consultante:
NICOLS RODRIGO MORALES BUSTAMANTE

Contralor General
Contralora General del Departamento del Putumayo
Mocoa Putumayo
Tema:
Ley 617 de 2000
Subtema:
Endeudamiento y clasificacin presupuestal de

Gastos de Contraloras
A travs del presente damos respuesta al asunto de la referencia, el cual tambin ha

sido objeto de consulta por parte del doctor Jos Vicente Anacona, Jefe de Seccin
de Presupuesto de la Gobernacin del Putumayo. Para el efecto, aprovechamos
este mismo espacio para dar respuesta a las dos consultas. As, trascribimos por
separado los interrogantes y enseguida ofrecemos respuesta dentro del mbito de
este Despacho no son obligatorios ni vinculantes.
Consulta de la Contralora
Invocando el artculo 23 de la Constitucin Nacional, respetuosamente
nos permitimos solicitar a ese despacho emitir concepto sobre la viabilidad de que el Departamento del Putumayo realice un crdito a la
Contralora Departamental del Putumayo y este sea deducido de las
cuotas que anualmente el Departamento transfiere a este organismo
de control.
Consulta de la Gobernacin
Es procedente que con recursos del Presupuesto General del Departamento se adquiera un vehculo con destino a la Contralora General
Departamental?
En caso afirmativo, cul sera el procedimiento por seguir?
En caso negativo el Departamento podra servir de garante para que
la Contralora gestione un crdito para compra de vehculo?
Por la forma en que se estructuran las consultas se considera necesario realizar las
siguientes precisiones, para lo cual tomamos como referente el Estatuto Orgnico
de Presupuesto:
Cobertura del Estatuto
En relacin con la cobertura del Estatuto Orgnico de Presupuesto el artculo 3 del
mismo establece:
121
COBERTURA DEL ESTATUTO. Consta de dos (2) niveles: un primer nivel que corresponde al Presupuesto General de la Nacin, compuesto
por los presupuestos de los establecimientos pblicos del orden nacional y el presupuesto nacional.
El presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Pblico, la Contralora General de la Repblica, la organizacin electoral y la rama ejecutiva del nivel
nacional, con excepcin de los establecimientos pblicos, las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economa mixta.
Un segundo nivel, que incluye la fijacin de metas financieras a todo
el sector pblico y la distribucin de los excedentes financieros de las
empresas industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de
economa mixta con rgimen de aquellas, sin perjuicio de la autonoma
que la Constitucin y la ley les otorga.
A las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades
de economa mixta con rgimen de aquellas se les aplicarn las normas que expresamente las mencione. (Se resalta).
El apartado que se resalta permite afirmar que las contraloras territoriales hacen
parte del presupuesto de la entidad territorial correspondiente.
Clasificacin de los gastos
El artculo 36 del Estatuto Orgnico de Presupuesto desarrolla el aspecto relativo a
la clasificacin del gasto de la siguiente manera:
El Presupuesto de Gastos se compondr de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pblica y de los gastos de inversin.
Cada uno de estos gastos se presentar clasificado en diferentes secciones que correspondern a la rama judicial, la rama legislativa, la
Fiscala General de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin,
la Defensora del Pueblo, la Contralora General de la Repblica, la
Registradura Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional
Electoral, una (1) por cada ministerio, departamento administrativo y
establecimientos pblicos, una (1) para la Polica Nacional y una (1)
para el servicio de la deuda pblica. En el Proyecto de Presupuesto de
Inversin se indicarn los proyectos establecidos en el Plan Operativo
Anual de Inversin, clasificado segn lo determine el Gobierno Nacional.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversin no se
podrn incluir gastos con destino al servicio de la deuda (Ley 38/89,
artculo 23; Ley 179/94, artculo 16).
122
Como se observa, cualquier tipo de gasto debe clasificarse en la correspondiente

seccin dentro del Presupuesto General de la Entidad Territorial.
A partir de las anteriores consideraciones puede decirse:
Si en la seccin presupuestal contralora existe apropiacin dentro de la cual

pueda encuadrarse un gasto en un vehculo con destino hacia la contralora y
bajo el supuesto de que se cumpli con la totalidad de los requisitos de orden
presupuestal que la ley establece para la realizacin de tal gasto, entonces
consideramos procedente que, con recursos del Presupuesto General del
Departamento - Seccin Presupuestal Contralora, se adquiera un vehculo
con destino al uso de tal rgano de control.
El procedimiento contractual por seguir para la compra del vehculo ser el

dispuesto para el efecto en la Ley 80 de 1993.
El gasto en que se incurra con motivo de la compra de un vehculo har

parte del lmite de gasto de la contralora, en los trminos de la Ley 617 de
2000.
Finalmente, es necesario advertir dos aspectos:

Si bien la contralora goza de autonoma desde el punto de vista presupuestal para
efectos del cumplimiento de funcin como rgano de control, ello no significa que
goce de personalidad jurdica, pues la contralora hace parte de la entidad territorial.
En este sentido, una contralora no tiene capacidad de endeudamiento. De la misma
manera, debemos precisar que las entidades territoriales no son sujetos activos del
crdito.
De otro lado, la Ley 358 de 1997, norma que desarrolla el endeudamiento interno
y externo de la Nacin y de las entidades territoriales, establece lmites al destino
del recurso proveniente del crdito pblico. En este sentido, el inciso 3, pargrafo
del artculo 2, establece:
Las operaciones de crdito pblico de que trata la presente Ley debern destinarse nicamente a financiar gastos de inversin. Se exceptan de lo anterior los crditos de corto plazo, de refinanciacin de
123
ASESORA No. 034639

Consultante:
CARMEN DORY BONILLA CASTRO

Municipio de Florencia
Florencia Caquet
Tema:
Competencias Territoriales.
Subtemas: Apoyo financiero a procesos electorales. Apoyo

financiero a gestin del INPEC.
A travs del presente damos respuesta al asunto de la referencia. Para el efecto,
1. La Registradura Nacional de Registro Civil, amparada en el artculo
46 del Decreto 3254 de 1963 (Norma de carcter presupuestal), nos
solicita para los gastos electorales la suma de $36.000.000. Pregunto:
es esa solicitud legalmente soportada? Y qu recursos afectaran en
el presupuesto del municipio?, pues nuestras dificultades financieras
nos impediran asumir estos gastos en la cantidad solicitada. Ya que
debemos ajustarnos a la Ley 617 de 2000.
2. Los funcionarios del INPEC, representados por el Presidente del Sindicato Regional, solicitan recursos para garantizar el pago de unos
sobresueldos basados en el artculo 19 de la Ley 65 de 1993. Es legal
para el municipio adquirir un compromiso con funcionarios que no hacen parte de su planta de personal?
En relacin con el primero de los interrogantes, esta Direccin se manifest recientemeente mediante Oficio 2-2005-034219, una de cuyas copias adjuntamos con el
presente.
Frente a la solicitud de recursos para el pago de sobresueldos de funcionarios del
INPEC resulta fundamental citar el contenido de los incisos 1, 4 y 5 del artculo
17 de la Ley 65 de 1993 y del artculo 76.6 de la Ley 715 de 2001.
Ley 65 de 1993
Artculo 17. Crceles departamentales y municipales. Corresponde a
los departamentos, municipios, reas metropolitanas y al Distrito Capital de Santaf de Bogot, la creacin, fusin o supresin, direccin,
organizacin, administracin, sostenimiento y vigilancia de las crceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por
124
contravenciones que impliquen privacin de la libertad, por orden de

autoridad policiva.
()
En los presupuestos municipales y departamentales, se incluirn las
partidas necesarias para los gastos de sus crceles, como pagos de
empleados, raciones de presos, vigilancia de los mismos, gastos de
remisiones y viticos, materiales y suministros, compra de equipos y
dems servicios.
Los gobernadores y alcaldes, respectivamente, se abstendrn de aprobar o sancionar, segn el caso, los presupuestos departamentales y
municipales que no llenen los requisitos sealados en este artculo.
Ley 715 de 2001
Artculo 76. Competencias del municipio en otros sectores. Adems de
las establecidas en la Constitucin y en otras disposiciones, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del
Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de inters municipal y en especial ejercer
las siguientes competencias:
()
76.6. En materia de centros de reclusin
Los municipios en coordinacin con el Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario, Inpec, podrn apoyar la creacin, fusin o supresin, direccin, organizacin, administracin, sostenimiento y vigilancia de las
crceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas
por contravenciones que impliquen privacin de la libertad.
Como puede observarse, el inciso 1 del artculo 35 de la Ley 65 de 1993 establece
un imperativo competencial a las entidades territoriales en las materias all sealadas. Tal imperativo es completado con las normas en materia presupuestal que
aparecen contenidas en los incisos 4 y 5 del mismo artculo.
De otra parte, examinado el contenido del artculo 76.6 de la Ley 715 de 2001,
norma orgnica en materia de competencias y recursos con destino a entidades
territoriales, establece como potestativo aquello que la Ley 65 de 1993 tena como
imperativo.
As, conforma las disposiciones transcritas, la obligacin a cargo de los municipios
contenida en la Ley 65 de 1993 se convierte en optativa.
125
5. PRESTACIONES SOCIALES
ASESORA No. 019805
13 de julio de 2005
Consultante:
CARLOS RODADO NORIEGA

Gobernador
Gobernacin del Atlntico
Barranquilla (Atlntico)
Tema:
Prestaciones Sociales
Subtema:
Diputados
Mediante oficio radicado con el nmero 1-2005-039118, presenta el siguiente texto

de consulta, despus de describir la situacin fctica y jurdica que lo motiva:
()
Primero: Tienen derecho los Diputados de las Asambleas Departamentales al pago de la prima de navidad o bonicacin establecida
en el artculo 11 de la ley 4 de 1966, disposicin que modic la ley
6 de 1945 como expresamente lo indic el Consejo de Estado en
Sala de Consulta y Servicio Civil al sealar en los conceptos 444 de
1992, 695 de 1995, 1166 de 1998 y 1532 de 2003 que El rgimen
prestacional de los diputados es el contenido en la ley 6 de 1945 y
las disposiciones posteriores que la han adicionado y reformado, tales
como las leyes 48 de 1962, 77 de 1965, 4 de 1966 y 5 de 1969, por
cuanto an no se ha expedido la normatividad legal para regular el
rgimen de prestaciones sociales y seguridad social de los diputados,
en desarrollo del artculo 299 de la Constitucin .
Segundo: En el evento armativo en relacin con la pregunta anterior, su liquidacin debe hacerse proporcional al tiempo de servicio
o se debe aplicar lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley 5 de 1969
que establece que la asistencia a las legislaturas debe tomarse como
si hubieran servido los doce meses del respectivo ao calendario,
como quiera que en el concepto del Consejo de Estado se indica que
127
Los mecanismos para su liquidacin y pago son los contemplados en

aquellas normas, incluida la anteriormente indicada.
Tercero: Tienen derecho los diputados de las Asambleas al reconocimiento de vacaciones, de conformidad con lo establecido en el artculo
12, literal c) de la ley 6 de 1945 y en evento armativo, cmo deben
ser liquidadas. ().
Consideraciones
A propsito de su interrogante, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, en concepto del 2 de octubre de 2003 radicado con el nmero 1532 con
ponencia de Augusto Arango Trejos, citado por usted en su oficio de consulta, se
pronunci aclarando el rgimen prestacional y de seguridad social aplicable a los
diputados, al cual debe restringirse el departamento de que se trate.
Los apartes relevantes de ese concepto son:
el referido artculo 299 de la Constitucin fue modicado por el Acto
Legislativo 1 de 1996, que en relacin con el tema de estudio dijo:
Los miembros de la Asamblea Departamental tendrn derecho a una
remuneracin durante las sesiones correspondientes y estarn amparados por un rgimen de prestaciones y seguridad social, en los
trminos que je la ley (Inciso cuarto).
El Acto Legislativo 1 de 1996 deri en el legislador la facultad de jar
la remuneracin de los diputados, as como el rgimen prestacional y
de seguridad social. Este mandato fue desarrollado parcialmente por
la ley 617 del 2000, en cuanto seal la remuneracin de los diputados de conformidad con una tabla estandarizada segn la categora
de los departamentos (art. 29); no obstante para nada se reri al
rgimen prestacional de aquellos.
La ley 617 del 2000 previ, igualmente:
Pargrafo 1. La remuneracin de los diputados es incompatible con
cualquier asignacin proveniente del tesoro pblico, excepto con
aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las
excepciones establecidas en la ley 4a. de 1992 (art. 29).
Si bien puede pensarse que esta norma tiende a limitar la asignacin
de prestaciones sociales a los diputados, ello pierde razn por el he-
128
cho de que dichas prestaciones tienen fundamento constitucional (art.

229), que no puede ser modicado por ley. Por tanto, este postulado
ha de entenderse en el sentido de que lo que busca es impedir que
los diputados perciban, por concepto de remuneracin, asignaciones
diferentes a la nica y global consagrada por el legislador en el artculo
28 de la ley 617.
Respecto del rgimen de seguridad social, la ley analizada dispuso
que los diputados estarn amparados por el rgimen previsto para
tal n en la ley 100 de 1993 y sus normas complementarias (art. 29
parg. 2o.).
En efecto, la condicin de servidores pblicos atribuida a los diputados
por la Constitucin los convierte en aliados forzosos a los sistemas
General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, al tenor de los
artculos 15 y 157 de la ley 100, que prescriben: ()
En conclusin y hasta tanto el legislador se pronuncie, de conformidad
con lo dispuesto en el artculo 299 de la Constitucin Nacional y la ley
que lo desarrolle, el rgimen prestacional de los diputados es el establecido en la ley 6a. de 1945 y dems normas que la adicionen o la
reformen1 por remisin del artculo 56 del decreto 1222 de 1986 en lo
que se reere al auxilio de cesanta, pues el rgimen pensional y asistencial est comprendido en la ley 100 de 1993 que regula la seguridad social. En materia pensional mantienen vigencia las disposiciones
anteriores, en virtud del rgimen de transicin si a ello hubiere lugar.
Lo anterior, por cuanto las normas citadas no resultan contrarias a la
Constitucin y no han sido derogadas ni declaradas inexequibles.
Acerca del rgimen pensional de los diputados, la Sala en concepto
1234 del 3 de febrero del 2000, precis:
En materia de prestaciones sociales es necesario precisar que la ley
100 de 1993 es ley derogatoria de los regmenes generales y especiales de pensiones, razn por la cual la ley 6a. de 1945, solo es aplicable
a los diputados en los trminos del rgimen de transicin o sea del
artculo 36 de la ley. Asimismo, la ley 6a. de 1945 en materia de cesantas del orden territorial fue modicada por las leyes 344 de 1996 y 362
de 1997, por tanto, la ley 6a. de 1945 y las dems disposiciones que
la modicaron y complementaron, rigen exclusivamente para quienes
tengan situaciones consolidadas con anterioridad a la vigencia de las
leyes 100 y 344 respectivamente. ().
La ley 344 de 1996 modific el rgimen de cesantas a partir de la fecha de su publicacin.
129
Al determinar la Constitucin Poltica art. 299 que el rgimen de

prestaciones de los diputados ser jado por la ley, es evidente que le
dio una regulacin distinta al de los dems servidores pblicos, pues,
en tanto el rgimen prestacional de estos es jado de manera concurrente por el congreso y el ejecutivo art. 150. 19 e) el rgimen de
aquellos es solamente denido por el legislador.
De esta manera, el rgimen de prestaciones de los diputados sigue
rigindose por la ley 6 de 1945, pues no se ha proferido otra ley en
este sentido.
()
1. y 2. El pargrafo 1o. del artculo 29 de la ley 617 del 2000 pretende evitar que los diputados perciban, por concepto de remuneracin,
asignaciones diferentes a la nica y global consagrada en el artculo
28 ibdem, sin que por ello haya de entenderse que la norma impida el
pago de las prestaciones sociales a que tienen derecho, que por remisin del artculo 56 del decreto 1222 de 1986 son las previstas en la
ley 6a. de 1945 y dems disposiciones que las adicionan o reforman,
y en la ley 100 de 1993, tal como se expuso en la parte considerativa
de la consulta.
Respecto de las prestaciones sociales que se encuentran en la ley 6 de 1945, su
enumeracin se encuentra en el artculo 172.
La explicacin normativa de la razn por la cual los diputados solo pueden disfrutar
de las prestaciones legales establecidas en la ley 6 de 1945 est dada por previsiones de orden constitucional, legal y reglamentario; as las cosas se tiene:
Constitucin Poltica
Artculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:
()
19. Dictar las normas generales, y sealar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes
efectos:
e) Fijar el rgimen salarial y prestacional de los empleados pblicos,
de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pblica;
2
Ley 6a. de 1945, ARTCULO 17. Los empleados y obreros nacionales de carcter permanente
gozarn de las siguientes prestaciones: a) Auxilio de cesanta ... b). Pensin vitalicia... c) Pensin de
invalidez... d) Seguro por muerte ... e) Auxilio por enfermedad... f) Asistencia mdica... g) Los gastos
indispensables del entierro ....
130
f) Regular el rgimen de prestaciones sociales mnimas de los trabajadores ociales.

Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones pblicas territoriales y estas no podrn
arrogrselas. (se subraya).
Artculo 299.
()
trminos que ja la Ley. (se subraya).
Ley 4 de 1992
Artculo 10. Todo rgimen salarial o prestacional que se establezca
contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en
los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma,
carecer de todo efecto y no crear derechos adquiridos. (se subraya).
Artculo 12. El rgimen prestacional de los servidores pblicos de las
entidades territoriales ser jado por el Gobierno Nacional, con base
en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
En consecuencia, no podrn las corporaciones pblicas territoriales
arrogarse esta facultad.
Pargrafo. El Gobierno sealar el lmite mximo salarial de estos
servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden
nacional. (se subraya)
Decreto 1919 de 2002
Artculo 1. A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados pblicos vinculados o que se vinculen a las entidades del
sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles
departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales,
a los concejos distritales y municipales, a las contraloras territoriales,
a las personeras distritales y municipales, a las veeduras, as como
el personal administrativo de empleados pblicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educacin superior, de las
instituciones de educacin primaria, secundaria y media vocacional,
gozarn del rgimen de prestaciones sociales sealado para los emMinisterio de Hacienda y Crdito Pblico
131
pleados pblicos de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico del Orden

Nacional.
Las prestaciones sociales contempladas en dicho rgimen sern liquidadas con base en los factores para ellas establecidos.
As las cosas, y se insiste en este punto, las prestaciones sociales previstas para
los diputados en el ordenamiento jurdico son: (i) auxilio de cesanta, (ii) pensin
de jubilacin, (iii) pensin de invalidez, (iv) seguro por muerte, (v) auxilio por
enfermedad no profesional, (vi) asistencia mdica, (vii) farmacutica, quirrgica y
hospitalaria, y (viii) gastos de entierro.
Desde la perspectiva de la taxatividad prestacional descrita, los diputados no tienen
derecho al pago de prima de navidad o bonificacin, ni a vacaciones remuneradas.
132
ASESORA No. 24739

Consultante:
ABELARDO RODRGUEZ SALAMANCA

Presidente
Concejo Municipal
Pacho Cundinamarca
Tema:
Honorarios Concejales
Subtema:
Liquidacin y Retroactivo
Mediante oficio radicado bajo el No. 1- 2005 -048405 el 17 de agosto de 2005, consulta usted si es factible realizar la reliquidacin de los Honorarios con el salario del ao
2005 y poder cancelarles a los Concejales el excedente que se dej de girarse.
Primero se debe precisar que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo
Fiscal, en los trminos del Decreto 246 de 2004, no comprende la solucin directa
de problemas especficos, y la respuesta emitida se da bajo los trminos del artculo
25 del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir, que no tiene carcter obligatorio
ni vinculante.
El Decreto 940 de 2005, en su artculo 1 expresa:
Artculo 1. El monto mximo que podrn autorizar las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales como salario mensual de los Gobernadores y Alcaldes estar constituido por la
asignacin bsica mensual y los gastos de representacin y en ningn
momento podrn superar el lmite mximo salarial mensual, jado en
el presente decreto.
El salario mensual de los Contralores y Personeros Municipales y Distritales no podr ser superior al ciento por ciento (100%) del salario
mensual del Gobernador o Alcalde.
Por otro lado, el artculo 66 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artculo 20 de
la Ley 617 de 2000 seala:
Artculo. 66. Los honorarios por cada sesin a que asistan los concejales sern como mximo el equivalente al ciento por ciento (100%)
del salario diario que corresponde al respectivo alcalde.
(...).
De la normatividad transcrita se desprende que el incremento salarial de los Alcaldes o Gobernadores se debe realizar mediante autorizacin del Concejo Municipal o
Asamblea Departamental (acuerdo u ordenanza) en la respectiva vigencia.
En consecuencia, una vez establecido el incremento salarial mediante acuerdo u
ordenanza, en lo relacionado con los honorarios de los Concejales, por expreso
133
mandato de la Ley (artculo 66 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artculo 20

de la Ley 617 de 2000), este ser mximo del 100% del salario diario del Alcalde.
Se resalta que la causacin de los honorarios puede ser inferior al lmite establecido
por la norma.
Por lo tanto, una vez entra a regir el respectivo acuerdo municipal que establece
el salario del Alcalde Municipal, la mesa directiva del Concejo, mediante resolucin
motivada (artculo 65 de la Ley 136 de 1994), podr hacer el respectivo reajuste de
los honorarios de sus miembros y cancelar el retroactivo.
134
ASESORA No. 026414

7 de agosto de 2005
Consultante:
LAURENTINO MALAGN HERNNDEZ

Alcalde
Municipio Lbano
Lbano Tolima
Tema:
Reintegro de ex trabajador por orden judicial.
En primera instancia es necesario anotar que la Asesora que presta la Direccin

General de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los trminos del Decreto
246 de 2004, no comprende la solucin directa de problemas especficos. De conformidad con lo previsto en el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, la
respuesta es general y abstracta.
Ahora bien, para resolver la inquietud se hace necesario tener en cuenta dos situaciones:
1. Que en la planta de personal de la entidad que usted representa no exista un
cargo igual o equivalente al que vena desempeando el ex funcionario cobijado por
la sentencia que orden el reintegro, caso en el cual debern tenerse en cuenta las
siguientes consideraciones:
Tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia como la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado han expresado que no se configura el desacato
a un fallo judicial cuando fsica y jurdicamente sea imposible darle cumplimiento,
esto en los casos en que se ordena el reintegro de un trabajador, a un cargo inexistente en la planta de personal, que por tal motivo no tiene funciones y no tiene
asignados recursos en el presupuesto de la entidad condenada.
La Sala de Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante Concepto CE-SC-RAD2000N1302 del 12 de octubre de 2000, recomienda en estos casos proferir el acto administrativo en donde se expresen de manera clara y precisa las razones para no hacer
el reintegro y se ordene el pago de los salarios y prestaciones dejados de devengar
desde el momento de la supresin del cargo hasta la notificacin de dicho acto. Con
ello, considera la Sala, se satisface el derecho particular del demandante y se deja
a salvo el inters general que dio lugar a la reestructuracin de la entidad. El valor
que por concepto de salarios y prestaciones dejados de percibir reconozca la administracin tiene carcter indemnizatorio, en cuanto restituye el perjuicio que el acto
declarado nulo gener al demandante y el no reintegro al cargo se ve compensado
con la indemnizacin que se liquid y pag al ex trabajador en el momento de la
supresin del cargo.
2. Que en la planta de personal del municipio exista un cargo similar o equivalente
al que vena desempeando el ex funcionario al que el Tribunal orden reintegrar,
que est vacante o que est provisto de manera provisional, caso en el cual, de
conformidad con lo previsto en el numeral 7.1. del artculo 7 del Decreto 1227 de
2005, debe proveerse definitivamente el cargo con la persona que al momento de
135
su retiro ostentaba derechos de carrera y cuyo reintegro fue ordenado por el Tribunal Administrativo.
As las cosas, si en la planta de personal existen cargos iguales o equivalentes al
que ocupaba la persona objeto de reintegro, ocupados por provisionales, la administracin municipal deber proferir un acto administrativo debidamente motivado,
declarando la insubsistencia del provisional con el fin de dar cumplimiento a la
sentencia y ordenando liquidar y cancelar los salarios y prestaciones a que tena
derecho desde la fecha de la desvinculacin, hasta la fecha en que haya quedado en firme la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo, descontando los
valores cancelados por concepto de la indemnizacin por la supresin del cargo y
los valores percibidos en caso de que en el lapso que abarca la condena hubiese
desempeado cargos pblicos.
136
ASESORA No. 034598

Consultante:

Secretaria de Hacienda
Gobernacin Departamento de Santander
Bucaramanga (Santander)
Tema:
Prestaciones sociales diputados
Mediante oficio radicado con el nmero 1-2005-066807, solicita la presentacin de

consideraciones respecto al contenido del concepto del 2 de octubre de 2003 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en relacin con las
prestaciones de los diputados a las asambleas departamentales.
Al respecto nos permitimos manifestar que en el oficio 045193 de 2003 se dio respuesta al oficio radicado el 31 de octubre de 2003 con el nmero 79189, en el cual
la doctora Homayra Ballesteros Castillo, Secretaria de Hacienda del Departamento
de Santander, consult:
Cules son los conceptos que se deben tener en cuenta para liquidar lo concerniente a prestaciones sociales, de la transferencia que
por ley 617 de 2000, se debe efectuar a la Asamblea Departamental
de Santander para la vigencia 2004?
El fundamento jurdico de la respuesta fue el concepto respecto del cual se plantean
las inquietudes de su consulta.
En este oficio se estableci:
A propsito de su interrogante, la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado, en concepto del 2 de octubre de 2003 radicado con el nmero 1532 con ponencia de Augusto Arango Trejos,
se pronunci aclarando el rgimen prestacional y de seguridad social
aplicable a los diputados, al cual debe restringirse el departamento de
que se trate.
Los apartes relevantes de ese concepto son:
el referido artculo 299 de la Constitucin fue modicado por el Acto
Legislativo 1 de 1996, que en relacin con el tema de estudio dijo:
trminos que je la ley (Inciso cuarto).
El Acto Legislativo 1 de 1996 deri en el legislador la facultad de jar
la remuneracin de los diputados, as como el rgimen prestacional y
137
de seguridad social. Este mandato fue desarrollado parcialmente por

la ley 617 del 2000, en cuanto seal la remuneracin de los diputados de conformidad con una tabla estandarizada segn la categora
de los departamentos (art. 29); no obstante para nada se reri al
rgimen prestacional de aquellos.
La ley 617 del 2000 previ, igualmente:
Pargrafo 1. La remuneracin de los diputados es incompatible con
cualquier asignacin proveniente del tesoro pblico, excepto con
aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las
excepciones establecidas en la ley 4a. de 1992 (art. 29).
Si bien puede pensarse que esta norma tiende a limitar la asignacin
de prestaciones sociales a los diputados, ello pierde razn por el hecho de que dichas prestaciones tienen fundamento constitucional (art.
229), que no puede ser modicado por ley. Por tanto, este postulado
ha de entenderse en el sentido de que lo que busca es impedir que
los diputados perciban, por concepto de remuneracin, asignaciones
diferentes a la nica y global consagrada por el legislador en el artculo
28 de la ley 617.
Respecto del rgimen de seguridad social, la ley analizada dispuso
que los diputados estarn amparados por el rgimen previsto para
tal n en la ley 100 de 1993 y sus normas complementarias (art. 29
parg. 2o.).
En efecto, la condicin de servidores pblicos atribuida a los diputados
por la Constitucin los convierte en aliados forzosos a los sistemas
General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, al tenor de los
artculos 15 y 157 de la ley 100, que prescriben: ()
En conclusin y hasta tanto el legislador se pronuncie, de conformidad
con lo dispuesto en el artculo 299 de la Constitucin Nacional y la ley
que lo desarrolle, el rgimen prestacional de los diputados es el establecido en la ley 6a. de 1945 y dems normas que la adicionen o la reformen1 por remisin del artculo 56 del decreto 1222 de 1986 en lo
que se reere al auxilio de cesanta, pues el rgimen pensional y asistencial est comprendido en la ley 100 de 1993 que regula la seguridad social. En materia pensional mantienen vigencia las disposiciones
anteriores, en virtud del rgimen de transicin si a ello hubiere lugar.
Lo anterior, por cuanto las normas citadas no resultan contrarias a la
Constitucin y no han sido derogadas ni declaradas inexequibles.
La ley 344 de 1996 modific el rgimen de cesantas a partir de la fecha de su publicacin.
138
Acerca del rgimen pensional de los diputados, la Sala en concepto

1234 del 3 de febrero del 2000, precis:
En materia de prestaciones sociales es necesario precisar que la ley
100 de 1993 es ley derogatoria de los regmenes generales y especiales de pensiones, razn por la cual la ley 6a. de 1945, slo es aplicable
a los diputados en los trminos del rgimen de transicin o sea del
artculo 36 de la ley. Asimismo, la ley 6a. de 1945 en materia de cesantas del orden territorial fue modicada por las leyes 344 de 1996 y 362
de 1997, por tanto, la ley 6a. de 1945 y las dems disposiciones que
la modicaron y complementaron, rigen exclusivamente para quienes
tengan situaciones consolidadas con anterioridad a la vigencia de las
leyes 100 y 344 respectivamente ().
Al determinar la Constitucin Poltica art. 299 que el rgimen de
prestaciones de los diputados ser jado por la ley, es evidente que le
dio una regulacin distinta al de los dems servidores pblicos, pues,
en tanto el rgimen prestacional de estos es jado de manera concurrente por el congreso y el ejecutivo art. 150. 19 e) el rgimen de
aquellos es solamente denido por el legislador.
De esta manera, el rgimen de prestaciones de los diputados sigue
rigindose por la ley 6 de 1945, pues no se ha proferido otra ley en
este sentido.
()
1. y 2. El pargrafo 1o. del artculo 29 de la ley 617 del 2000 pretende evitar que los diputados perciban, por concepto de remuneracin,
asignaciones diferentes a la nica y global consagrada en el artculo
28 ibdem, sin que por ello haya de entenderse que la norma impida el
pago de las prestaciones sociales a que tienen derecho, que por remisin del artculo 56 del decreto 1222 de 1986 son las previstas en la
ley 6a. de 1945 y dems disposiciones que las adicionan o reforman,
y en la ley 100 de 1993, tal como se expuso en la parte considerativa
de la consulta.
Respecto de las prestaciones sociales que se encuentran en la ley 6
de 1945, su enumeracin se encuentra en el artculo 172.
La explicacin normativa de la razn por la cual los diputados solo
pueden disfrutar de las prestaciones legales establecidas en la ley 6
2
Ley 6a. de 1945, ARTCULO 17. Los empleados y obreros nacionales de carcter permanente
gozarn de las siguientes prestaciones: a) Auxilio de cesanta ... b). Pensin vitalicia... c) Pensin de
invalidez... d) Seguro por muerte ... e) Auxilio por enfermedad... f) Asistencia mdica... g) Los gastos
indispensables del entierro ....
139
de 1945, est dada por previsiones de orden constitucional, legal y

reglamentario; as las cosas se tiene:
Constitucin Poltica
Artculo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce las siguientes funciones:
()
19. Dictar las normas generales, y sealar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes
efectos:
e) Fijar el rgimen salarial y prestacional de los empleados pblicos,
de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pblica;
f) Regular el rgimen de prestaciones sociales mnimas de los trabajadores ociales.
Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones pblicas territoriales y estas no podrn
arrogrselas. (se subraya).
Artculo 299.
()
trminos que ja la Ley. (se subraya).
Ley 4 de 1992
Artculo 10. Todo rgimen salarial o prestacional que se establezca
contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en
los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma,
carecer de todo efecto y no crear derechos adquiridos. (se subraya).
Artculo 12. El rgimen prestacional de los servidores pblicos de las
entidades territoriales ser jado por el Gobierno Nacional, con base
en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley.
140
En consecuencia, no podrn las corporaciones pblicas territoriales

arrogarse esta facultad.
Pargrafo. El Gobierno sealar el lmite mximo salarial de estos
servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden
nacional. (se subraya).
Decreto 1919 De 2002
Artculo 1. A partir de la vigencia del presente decreto todos los empleados pblicos vinculados o que se vinculen a las entidades del
sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles
departamental, distrital y municipal, a las asambleas departamentales,
a los concejos distritales y municipales, a las contraloras territoriales,
a las personeras distritales y municipales, a las veeduras, as como
el personal administrativo de empleados pblicos de las juntas administradoras locales, de las instituciones de educacin superior, de las
instituciones de educacin primaria, secundaria y media vocacional,
gozarn del rgimen de prestaciones sociales sealado para los empleados pblicos de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico del Orden
Nacional.
Las prestaciones sociales contempladas en dicho rgimen sern liquidadas con base en los factores para ellas establecidas.
Adems de lo anterior, el concepto del 2 de octubre de 2003 ha sido objeto de
pronunciamiento en los oficios 33164 de 2004 y 29647de 2005, en los siguientes
trminos:
()
En materia de prestaciones sociales el Consejo de Estado Sala de
Consulta y Servicio Civil, en el concepto N 1532 del 2 de octubre de
2003, C.P. Dr: Augusto Trejos Jaramillo, despus de analizar el decreto 2767 de 1945, la ley 6 de 1945, la ley 48 de 1962 y la ley 5 de 1969,
seal: La legislacin citada equipara el rgimen prestacional de los
diputados al previsto para los servidores pblicos y para los congresistas, esto es, la ley 6 de 1945 que reconoce como prestaciones las
de: auxilio de cesanta, pensin de jubilacin, pensin de invalidez,
seguro por muerte, auxilio por enfermedad no profesional, asistencia
mdica, farmacutica, quirrgica y hospitalaria, y gastos de entierro.
()
Ahora bien: Como quiera que la ley 617 en el artculo 29 que modic el artculo 1 de la ley 56 de 1993 determin en su pargrafo 4
que En todo caso se les garantizar aseguramiento para salud
141
y pensiones a los diputados y conforme a las reglas que rigen el

aseguramiento en salud, durante el trmino en el cual no se cotice no
habr prestacin efectiva del servicio, esta Direccin considera que
a los diputados se les aplica las disposiciones de la Ley 100 de 1993
relativas a la seguridad social integral. ().
142
6. PRESUPUESTO
ASESORA No. 019848
13 de julio de 2005
Consultante:
ESPERANZA ACOSTA TENORIO

Tesorera General
Gobernacin del Valle del Cauca
Santiago de Cali, Valle del Cauca
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Adicin Presupuestal
En atencin al oficio que se cita en el asunto, comenta usted lo siguiente:

El Departamento del Valle del Cauca en diciembre del ao 1996,
emiti Bonos de Deuda Pblica Interna Bonvalle por valor total de
$50.000.000.000, los cuales fueron administrados a travs de un Encargo Fiduciario suscrito con Fiducolombia S.A. En diciembre del ao
2003 el departamento cumpli a cabalidad con la redencin de la Emisin como estaba pactada.
Durante el Encargo Fiduciario la Fiscala General de la Nacin en el
proceso de investigacin de lavado de activos, orden a Fiducolombia
a no cancelar el valor del capital y de los intereses a ciertas Empresas
y personas naturales.
Fiducolombia inform en su momento al Departamento sobre dicha
situacin, hasta el mes de marzo de 2004, que prcticamente termin
el Encargo Fiduciario y comenz el proceso de liquidacin del mismo.
As las cosas, Fiducolombia en el presente ao entreg al Departamento los recursos que la Fiscala General de la Nacin retuvo y puso
a su disposicin, dinero que fue depositado en una cuenta a nombre
del departamento del Valle del Cauca.
143
Posteriormente la Fiscala orden levantar la medida cautelar que se

hizo sobre el recurso a favor de ciertos inversionistas.
La inquietud que actualmente tenemos es el procedimiento a utilizar
para pagar o ejecutar, el valor del Capital e Intereses de cada uno de
los inversionistas.
Al respecto, consulta lo siguiente:
Debe de adicionarse al Presupuesto los recursos entregados por
Fiducolombia al Departamento?
El pago puede realizarse solo como un procedimiento contable a travs de acreedores varios?.
Antes de abordar su consulta, es necesario precisar que la asesora entregada por
la Direccin General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
corresponde al cumplimiento de sus funciones consagradas en el artculo 52 del
Decreto 246 del 28 de enero de 2004, dentro de las cuales no se encuentra la solucin a problemas especficos; as mismo, de acuerdo con el artculo 25 del Cdigo
Contencioso, la respuesta ofrecida no tiene carcter de obligatoria ni vinculante.
Ahora bien, en relacin con su interrogante, esta Direccin efecta el siguiente anlisis:
El Artculo 151 de la Constitucin Poltica determina que el Congreso expedir leyes
orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las
que se mencionan las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones.
Dicho ordenamiento constitucional en su Ttulo XII trata Del Rgimen Econmico y
de la Hacienda Pblica, en cuyo Captulo 3 regula lo concerniente a la materia Del
Presupuesto.
As mismo, la Constitucin Poltica en los artculos 352 y 353, orden:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la Ley Orgnica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modicacin, ejecucin de los presupuestos de la
entidades estatales para contratar.
Artculo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este
ttulo se aplicarn, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancion la Ley 225 del
20 de diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto,
que contempl:
Artculo 24. Autorzase al Gobierno Nacional para que pueda compilar
las normas de esta Ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin
144
cambiar su redaccin ni contenido, esta compilacin ser el Estatuto

Orgnico del Presupuesto.
De esta manera se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, Por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgnico del Presupuesto, que en lo atinente a las entidades
territoriales ha dispuesto:
Artculo 104. A ms tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades
territoriales ajustarn las normas sobre programacin, elaboracin,
aprobacin, y ejecucin de sus presupuestos a las normas previstas
en la ley orgnica del presupuesto.
Artculo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley
Orgnica del Presupuesto, adaptndolas a la organizacin, normas
constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se
expiden estas normas, se aplicar la Ley Orgnica del Presupuesto en
lo que fuere pertinente.
.
De conformidad con las disposiciones antes transcritas, es posible afirmar que las
entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto, a
los principios contenidos en el ordenamiento superior, y a las normas presupuestales que con carcter territorial han debido expedirse, en armona con lo establecido
por el Estatuto Orgnico del Presupuesto, o por este ltimo en ausencia de las
mismas.
Por lo tanto, la asesora que solicita debe buscarla en principio en el Estatuto de
Presupuesto del Departamento; nuestra respuesta se soporta en el ordenamiento
nacional, el cual no debe diferir sustancialmente del ordenamiento propio de cada
departamento.
En consideracin, los recursos que fueron depositados por una fiduciaria en una
cuenta bancaria de un departamento, los cuales corresponden a dineros que en
vigencias anteriores haban sido autorizados por la administracin territorial, para
efectuar a travs de un encargo fiduciario el pago del valor de capital y de los intereses por la emisin de bonos de deuda pblica a cargo del departamento, procedimiento que no fue cumplido en su momento por la fiduciaria, como consecuencia de
una orden de no abono a algunos inversionistas por orden de la Fiscala General de
la Nacin, se debe tener en cuenta, que estos dineros constituyen un mayor ingreso
en la actual vigencia, lo cual debe ajustarse a los lineamientos normativos que a
continuacin se exponen:
El artculo 345 de la Constitucin Poltica consagra:
Artculo 345. En tiempo de paz no se podr percibir contribucin o
impuesto que no gure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogacin con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
145
Tampoco podr hacerse ningn gasto pblico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los
concejos distritales o municipales, ni transferir crdito alguno a objeto
no previsto en el respectivo presupuesto.
Sobre las modificaciones al presupuesto, el citado Estatuto Orgnico del Presupuesto prev:
Artculo 79. Cuando durante la ejecucin del Presupuesto General
de la Nacin se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insucientes, ampliar los servicios
existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se
pueden abrir crditos adicionales por el Congreso o por el Gobierno,
con arreglo a las disposiciones de los artculos siguientes. (Ley 38 de
1989, art. 65).
Artculo 80. El Gobierno Nacional presentar al Congreso Nacional
proyectos de ley sobre traslados y crditos adicionales al presupuesto,
cuando sea indispensable aumentar la cuanta de las apropiaciones
autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por
concepto de gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pblica
o Inversin. (Ley 38 de 1989, art. 66, Ley 179 de 1994, art. 55, incisos
13 y 17).
Artculo 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrn abrir crditos adicionales al presupuesto, sin que en la Ley o decreto respectivo se
establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de
base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto
de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de crditos
abiertos mediante contracrditos a la ley de apropiaciones. (Ley 38 de
1989, art. 67).
En este orden de ideas, es claro que en el nivel nacional, una vez sea aprobado el
presupuesto por el Congreso de la Repblica, las modificaciones a los montos aprobados por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicios de la Deuda e Inversin, que implique una adicin al monto de las apropiaciones iniciales para dichos
conceptos, o un crdito adicional o traslado dentro de los mismos (de inversin a
funcionamiento, por ejemplo), requerir el trmite ante el Legislativo, por solicitud
del Ejecutivo.
De acuerdo con lo sealado anteriormente, se puede inferir que los dineros en
comento, para que puedan ser ejecutados en la actual vigencia, deben ser incorporados al presupuesto de la entidad territorial, a travs de una adicin presupuestal,
procedimiento este que debe efectuarse mediante Ordenanza de la Asamblea Departamental, a iniciativa del Ejecutivo.
As mismo, para efectuar el pago del capital e intereses de los inversionistas de los
Bonos de Deuda Pblica de un Departamento, estos gastos deben estar previamente apropiados en el presupuesto de la correspondiente entidad territorial.
146
ASESORA No. 025631

Consultante:
TIBERIO AROCA GONZLEZ

Presidente
CONCEJO MUNICIPAL
Palacio Municipal
Altamira-Huila
Tema:
Austeridad del Gasto
Subtema:
Uso de vehculos oficiales
En atencin a su oficio radicado con el No. 1-2005-048676 el 17 de agosto del

presente ao, dirigido al Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, quien
remiti a este Despacho, mediante el cual consulta sobre el asunto de la referencia,
nos permitimos dar respuesta a su consulta, no sin antes precisar que la misma ser
en los trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, y no tiene el
carcter de obligatoria ni vinculante.
Al respecto, el Decreto 26 de 1998, mediante el cual se dictan normas sobre la austeridad en el gasto pblico, determina, en su Captulo III, lo siguiente:
CAPTULO III
USO DE VEHCULOS OFICIALES
...
ARTCULO 14. Los rganos pblicos, cuando tengan disponibles vehculos, conformarn un grupo con ellos para atender las necesidades
ocasionales e indispensables del servicio as como para el desarrollo
de sus funciones. Se incluyen las actividades necesarias para atender
la seguridad de los funcionarios pblicos.
Los vehculos sobrantes, despus de aplicar las normas establecidas
en el presente decreto, sern enajenados con sujecin a las disposiciones legales vigentes.
ARTCULO 15. Los servidores pblicos que por razn de las labores
de su cargo deban trasladarse fuera de su sede no podrn hacerlo
con vehculos de esta, salvo cuando se trate de localidades cercanas
y resulte econmico.
No habr lugar a la prohibicin anterior cuando el desplazamiento tenga por objeto visitar obras para cuya inspeccin se requiera el uso
continuo del vehculo.
Como se desprende de las normas arriba transcritas, los vehculos oficiales estn
solo al servicio de los rganos pblicos para atender sus necesidades y cumplir con
147
las funciones propias del rgano del cual hacen parte, as como para desplazar a los
servidores pblicos fuera de la sede cuando los lugares objeto del desplazamiento
sean cercanos y por razones econmicas, o cuando se necesite del vehculo para
inspeccionar obras, pero nunca para uso personal de los mismos, ya que dicha
conducta podra acarrear para el servidor pblico una sancin de tipo disciplinario
por el uso indebido que haga de dichos vehculos.
Sin embargo, para que dicho decreto pueda ser aplicado por parte de las entidades
territoriales, estas debern adoptar medidas similares a las sealadas en l para
efectos de buscar la racionalizacin en el gasto pblico acorde con lo sealado en
su artculo 25.
148
ASESORA No. 026381

7 de agosto de 2005
Consultante:
NYDIA RODRGUEZ MUOZ

Personera Municipal
Dosquebradas, Risaralda
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Lmite gastos Personera Municipal
En oficio radicado con el nmero 041135 el pasado 13 de julio, despus de efectuar

comentarios a las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000, al Decreto 111 de 1996 y a
la sentencia C-540 de 2001, se efectan cinco interrogantes que sern citados al
momento de contestarlos, no sin antes precisar que la asesora entregada por la Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico corresponde al
cumplimiento de sus funciones consagradas en el artculo 52 del Decreto 246 del 28
de enero de 2004, dentro de las cuales no se encuentra la solucin a problemas especficos. Ahora, de conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo se advierte que esta respuesta no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
Pregunta 1. Es correcto que una vez presentado el proyecto de presupuesto
para ser incorporado al presupuesto del municipio por intermedio del alcalde, este
proyecte una cifra diferente a la presentada por la representante de la personera,
teniendo en cuenta que solo es el Concejo Municipal quien puede modificar el presupuesto de la Personera?.
Respuesta 1. El proyecto de presupuesto que presenta la personera municipal al
nivel central territorial no es un texto definitivo, sino que est sujeto a modificaciones globales en consideracin a que el ejecutivo deber presentar un proyecto de
presupuesto para la entidad territorial en el que se respeten los lmites de la Ley 617
de 2000, se tenga en cuenta los ingresos corrientes de libre destinacin proyectados
por el ejecutivo, y se cumpla con las diversas disposiciones legales. Al respecto,
la Corte Constitucional en la Sentencia C-315 del 25 de junio de 1997, Magistrado
Ponente Dr. Hernando Herrera Vergara, seal lo siguiente:
De la misma manera, se reconoci en el citado fallo que la formulacin
del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la potestad
del gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso; en esto radica la iniciativa
presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de
la poltica econmica y de desarrollo. Es consustancial a la facultad de
formulacin del presupuesto, la potestad del gobierno para disponer
libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas
a cada seccin del presupuesto. (Subrayado fuera de texto).
De tal forma que el ejecutivo cuenta con la potestad de disponer de las apropiaciones del proyecto de presupuesto, para efectos de buscar la racionalidad econmica,
el desarrollo y el cumplimiento de las diversas normas fiscales, en ejercicio de la
149
iniciativa presupuestal entregada por el numeral tercero del artculo 91 de la Ley

136 de 1994, en el cual se establece lo siguiente:
Artculo 91. Funciones. Los alcaldes ejercern las funciones que
les asigna la Constitucin, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que
le fueren delegadas por el Presidente de la Repblica o gobernador
respectivo.
Adems de las funciones anteriores, los alcaldes tendrn las siguientes:
A) En relacin con el Concejo:
()
3. Presentar dentro del trmino legal el proyecto de acuerdo sobre el
presupuesto anual de rentas y gastos. ().
Pregunta 2. Teniendo en cuenta lo resuelto en la C-540/2001, es correcto que el
alcalde en cualquier poca de la vigencia si sus ingresos de libre destinacin no se
llegara a recaudar lo estipulado al principio de la vigencia, pueda suspender transferencias o realizar aplazamientos a la Personera Municipal de Dosquebradas sin
contar con un acuerdo aprobado por el Concejo Municipal y violando los principios
adquiridos por los funcionarios como son los pagos oportunos de su nmina, prestaciones sociales estipuladas en la Ley?.
Respuesta 2. Su pregunta est sustentada en el siguiente aparte de la sentencia
C-365 de 2001: Ahora bien, esta autonoma tambin es predicable de las personeras municipales que como integrantes del Ministerio Pblico tienen a su cargo en el
nivel local la guarda y promocin de los derechos humanos, la proteccin del inters
pblico y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeen funciones pblicas (art. 118 de la C.P.), tareas que deben cumplir con la debida independencia de
las instituciones que integran la administracin local. Estando claro que los rganos
de control del nivel local no hacen parte de la administracin municipal, porque se
trata de entidades que por mandato superior gozan de la debida autonoma administrativa y presupuestal para el cumplimiento de su funcin de fiscalizacin de la
actividad administrativa, es fcil inferir que el alcalde carece de competencia para
ordenar sus gastos como si se tratara de instituciones que conforman la infraestructura administrativa del municipio, atributo que deriva difanamente de lo sealado
en los artculos 113, 117, 118, 119, 268, 272, 277 y 313-8 del Ordenamiento Superior.
Sin embargo, la sentencia C-365 de 2001 (trascrita parcialmente en su documento
de consulta) deber ser leda en forma completa, como quiera que corresponde a
las consideraciones de la Corte para establecer la exequibilidad de los artculos 108
y 110 del Decreto 111 de 1996 que hacen referencia a la autonoma presupuestal de
las contraloras y personeras municipales. Al respecto, la Corte sostiene lo siguiente
en la misma sentencia que usted ha citado:
150
Tambin vale la pena recordar que en oportunidad precedente la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre la intervencin del
Ejecutivo en la autonoma presupuestal de los rganos que gozan de
este atributo. As, se ha sostenido que el Gobierno no puede aplazar
o reducir partidas especficas de las otras ramas del poder y de los
rganos autnomos del Estado, porque esta funcin es propia de la
autonoma en la ordenacin del gasto:
()
Finalmente, la Corte no solo reitera que esta facultad gubernamental
debe ser ejercida en forma razonable tal y como se indic en el fundamento No. 9 de esta sentencia sino que, adems, en relacin con
las reducciones globales sobre entidades que gozan de autonoma
presupuestal, se requiere una mayor justicacin de las decisiones
gubernamentales, por cuanto stas son susceptibles de afectar la autonoma presupuestal de estos otros rganos..
De tal forma, que la Corte Constitucional considera que el ejecutivo puede efectuar
reducciones globales a las diferentes secciones presupuestales, cuidando de no reducir o aplazar partidas especficas puesto que esto vulnerara la autonoma de los
organismos de control.
Adicionalmente, en la sentencia C-540 de 2001 la Corte Constitucional, estudiando
el artculo 13 de la Ley 617 de 2000, estableci lo siguiente:
La programacin y aprobacin de presupuestos desequilibrados en
las entidades territoriales (C.P., art. 347) no permite afirmar que todas
las apropiaciones incluidas en l deban ejecutarse. Este es el sentido
de la decisin del legislador al aprobar el artculo 13 de la Ley 617 de
2000, en el cual prev la posibilidad de realizar recortes, aplazamientos
o supresiones si durante la vigencia fiscal el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinacin resulta inferior a la programacin
en que se fundament el presupuesto de rentas del departamento,
distrito o municipio.
Resulta vlido fijar estos ajustes, pues con la medida se proponen fines
nobles como el cumplimiento de los planes y programas municipales,
evitar el incremento del dficit fiscal al permitir que se gaste ms de
lo que se recauda o el equilibrio macroeconmico. Pero debe quedar a
salvo el ncleo esencial de la autonoma que consiste en fijar polticas,
atender el plan de gobierno, sealar prioridades en la ejecucin del
presupuesto y atender las necesidades de participacin de acuerdo
con cada realidad.
Por lo anterior, la Corte declarar la exequibilidad del artculo 13 de la
Ley 617 de 2000, en el cual se consagra, con carcter especfico, el
ajuste de los presupuestos de las entidades territoriales cuando el
151
recaudo previsto sea inferior a las bases de la programacin del presupuesto de rentas y gastos, con excepcin de la expresin proporcionalmente a todas las secciones que conforman, la cual se
declarar inexequible por vulnerar el ncleo esencial de la autonoma y
el principio democrtico de la representacin poltica..
El artculo 13 de la Ley 617 de 2000 establece lo siguiente:
Artculo 13. Ajuste de los Presupuestos. Si durante la vigencia
fiscal, el recaudo efectivo de ingresos corrientes de libre destinacin
resulta inferior a la programacin en que se fundament el presupuesto de rentas del departamento, distrito o municipio, los recortes,
aplazamientos o supresiones que deba hacer el Ejecutivo afectarn
(proporcionalmente a todas las secciones que conforman)1 el
presupuesto anual, de manera que en la ejecucin efectiva del gasto
de la respectiva vigencia se respeten los lmites establecidos en la
presente ley..
En conclusin, como resultado de la disminucin de ingresos corrientes de libre destinacin, el ejecutivo del nivel municipal podr realizar los recortes, aplazamientos
o supresiones presupuestales que considere necesarios para el cumplimiento de
metas econmicas, fiscales o de desarrollo, teniendo en cuenta que estas disposiciones tomadas frente a las contraloras o personeras municipales debern cuidar
la autonoma presupuestal. Por esta razn, las correspondientes medidas no podrn
tomarse sobre partidas especficas, sino que podrn afectar el presupuesto global
de cada seccin presupuestal, sin que sea necesaria la existencia de un Acuerdo
municipal.
Le informo que el artculo 168 de la Ley 136 de 1994 (Modificado por el artculo 8 de
la Ley 177 de 1994) fue derogado por el artculo 96 de la Ley 617 de 2000.
En relacin con su pregunta nmero tres, este Despacho se pronunci en el oficio
nmero 36282 de 2004, del cual remito copia. Igualmente, su interrogante nmero
cuatro fue abordado en el oficio 23567 de 2005 de esta Dependencia; por lo tanto,
tambin envo la correspondiente copia.
Pregunta 5. Los recursos que el municipio percibe por concepto de multas y
sanciones de trnsito, reintegro, rendimientos financieros e ingresos ocasionales,
se deben tener en cuenta dentro de la clasificacin de ingresos corrientes de libre
destinacin y por qu razn. (Sic).
Respuesta 5. Para efectos de lo establecido en la Ley 617 de 2000, el pargrafo
1 del artculo 3 estableci lo siguiente:
PARGRAFO 1o. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende
por ingresos corrientes de libre destinacin los ingresos corrientes ex-
El aparte entre parntesis fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-540 del 22 de mayo de 2001, Magistrado Ponente Dr. Jaime Crdoba Trivio.
152
cluidas las rentas de destinacin especfica, entendiendo por estas las

destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado..
Respecto del aparte subrayado en la cita anterior, es necesario precisar que la Corte
Constitucional, en la sentencia C-579 del 5 de junio de 2001, declar la exequibilidad condicionada del mismo en el sentido de que slo cobija aquellos actos administrativos vlidamente expedidos por las corporaciones pblicas del nivel territorial
Asambleas y Concejos.
Presupuestalmente, los ingresos de las entidades territoriales se clasifican en Ingresos Corrientes y Recursos de Capital. Los primeros, segn el libro Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano, editado por el Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, son los recursos que percibe el municipio en desarrollo de lo establecido en disposiciones legales por concepto de la aplicacin de impuestos, tasas,
multas y contribuciones, siempre que no sean ocasionales, y estn conformados
por los ingresos tributarios y los no tributarios; los segundos son recursos extraordinarios que percibe la entidad, dentro de los cuales se pueden contar los recursos
del crdito, los recursos del balance, los rendimientos financieros, el diferencial
cambiario, las donaciones, los excedentes financieros del sector descentralizado
territorial, etc. En relacin con la destinacin de los recursos originados en multas
y sanciones de trnsito, este despacho se pronunci en el oficio 2851 de 2005, del
cual remito copias.
De tal forma que para efectos de establecer los ingresos corrientes de libre destinacin de una entidad territorial se debern tomar los ingresos corrientes restndoles
los recursos con destinacin especfica establecida desde la Constitucin, la ley o los
actos administrativos de las Corporaciones Administrativas.
153
ASESORA No. 26528

8 de agosto de 2005
Consultante:
NGEL JACAMEJOY
Presidente
Concejo Municipal
Palacio Municipal
Sibundoy Putumayo.
Tema:
Financiamiento de la Gaceta del Concejo Municipal
Mediante oficio radicado bajo el No. 1-2005-046109 el 5 de agosto de 2005, consulta usted:
1. Quin legalmente, tiene facultades para ejecutar los recursos para
el financiamiento de la Gaceta del Concejo Municipal, Administracin
Central o Concejo Municipal?.
2. Existe alguna dificultad con respecto a lo establecido en el acuerdo
No. 003 del 13 de febrero de 2004?
Antes de dar curso a su solicitud es importante aclarar que la asesora entregada
por esta Direccin corresponde al cumplimiento de las funciones consagradas en el
artculo 52 del Decreto 246 del 28 de enero de 2004, dentro de las cuales no se encuentra la solucin de problemas especficos, y la respuesta se ofrece con los alcances del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir, no tiene carcter
obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad de este Ministerio.
1. Quin legalmente, tiene facultades para ejecutar los recursos para el financiamiento de la Gaceta del Concejo Municipal, Administracin Central o Concejo Municipal?.
Para resolver su inquietud es importante diferenciar entre gaceta, diario o boletn
del Municipio y la gaceta, diario o boletn del Concejo Municipal. Aqu se debe tener
en cuenta lo siguiente:
La Ley 57 de 1985 establece en su artculo 1:
ARTCULO 1o. La Nacin, los Departamentos y los Municipios incluirn en sus respectivos Diarios, Gacetas o Boletines ociales todos los
actos gubernamentales y administrativos que la opinin deba conocer
para informarse sobre el manejo de los asuntos pblicos y para ejercer
ecaz control sobre la conducta de las autoridades, y los dems que
segn la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurdicos.
Sobre esto, la Corte Constitucional ha manifestado la importancia de la divulgacin
de las actuaciones de los rganos del poder pblico como garanta de la democracia
participativa, as como del principio de oponibilidad en cabeza de los ciudadanos
legitimados (sentencia C-646 de 2000).
154
Por otro lado, el artculo 9 de la Ley 57 de 1985 seala:

ARTCULO 9. La direccin de los Boletines o Gacetas Departamentales
o Municipales corresponder a la dependencia u oficina que sealen el
Gobernador o Alcalde respectivos.
As las cosas, la administracin municipal deber tener un diario, boletn o gaceta
para publicar sus actuaciones administrativas, como por ejemplo: los decretos del
alcalde, las resoluciones firmadas por este, los contratos de acuerdo con el pargrafo 3 del artculo 41 de la Ley 80 de 1993 y los artculos 59 a 61 de la Ley 190
de 1995, entre otros.
Diferente es la gaceta del Concejo Municipal establecida por el artculo 27 de la
Ley 136 de 1994, mediante la cual se deben publicar especficamente los actos del
Concejo. La norma seala:
Artculo 27. Los concejos tendrn un rgano o medio ocial escrito
de publicidad de sus actos, denominado gaceta del Concejo, bajo la
direccin de los secretarios de los concejos.
Ahora bien, en relacin con la financiacin del rgano o medio escrito del Concejo,
como ya lo ha manifestado esta Direccin en otras oportunidades, el presupuesto
del municipio es considerado como un estimativo total de ingresos y gastos para
una vigencia fiscal determinada, cuyas secciones son: El Concejo, la Contralora, la
Personera y la Alcalda, y a las cuales les son aplicables individualmente las disposiciones que sobre programacin, elaboracin, presentacin, aprobacin, modificacin y ejecucin presupuestal trae el respectivo Estatuto Orgnico Presupuestal del
municipio, no puede el Concejo Municipal pretender sufragar sus gastos con cargo
al presupuesto del nivel central1 (subrayas fuera de texto).
Por otro lado, el artculo 18 del Decreto 111 de 1996 establece el principio de especialidad el cual consiste en que las apropiaciones deben referirse a cada rgano de
la administracin a su objeto y funciones, y se ejecutarn estrictamente conforme
al fin para el cual fueron programadas.
En consecuencia, la Gaceta del Concejo es un medio escrito de publicidad, creado
nicamente con el fin de publicar los actos del Concejo Municipal, y se reitera que
su financiacin ser con cargo a la seccin presupuestal correspondiente al Concejo
y este deber ejecutarlo.
2. Existe alguna dificultad con respecto a lo establecido en
el acuerdo No. 003 del 13 de febrero de 2004?
Sobre este interrogante se debe precisar que los actos administrativos gozan de
presuncin de legalidad, y la nica autoridad competente para manifestarse sobre
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Direccin General de Apoyo Fiscal. Conceptos en materia
Tributaria y Financiera Territorial No. 22, Tomo 2. Asesora 886 del 1 de febrero de 2003.
155
la ilegalidad o legalidad de los mismos es la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa.

Por lo tanto, esta Direccin no es competente para pronunciarse sobre ellos; sin
embargo, se tienen en cuenta las siguiente consideraciones:
El acuerdo municipal 03 de 2004 establece la creacin de la Gaceta del Concejo
Municipal como medio de publicidad de los actos de la Administracin Central,
Concejo Municipal y Personera Municipal y dems entidades Departamentales y Nacionales situadas en el Municipio, norma que trasciende lo autorizado por el artculo
27 de la Ley 136 de 1994, el cual establece, como ya se manifest, la creacin de
la Gaceta del Concejo para la publicacin exclusiva de sus actos.
Adems, es importante recalcar que para la publicacin de los actos de la administracin central ya existe un diario, boletn o gaceta municipal (artculo 1 y 9 de la
Ley 57 de 1985); igualmente, para los departamentos (artculo 5 de la Ley 57 de
1985), as como para el nivel nacional, cumplindose as los principios de oponibilidad y publicidad consagrados en la Carta Poltica.
156
ASESORA No. 026822

Consultante:
GERMN HUMBERTO RIAO CHACN

Personero Municipal
Municipio de San Antonio del Tequendama
Palacio Municipal
San Antonio del Tequendama Cundinamarca
Tema:
Presupuesto de las Personeras Municipales
Subtema:
Autonoma Presupuestal
Mediante oficio radicado bajo el No. 1-2005-046767 del 9 de agosto de 2005, consulta usted lo siguiente:
Puede decirse que la Personera Municipal est ejerciendo su autonoma presupuestal que consagra la ley 136 de 1994? Esa jurdicamente vlido en la Administracin Pblica y desde el punto de
vista presupuestal y nanciero hacer la diferencia entre ordenador del
gasto y girador de cheques?.
Antes de dar curso a su solicitud es importante aclarar que la asesora entregada
por esta Direccin corresponde al cumplimiento de las funciones consagradas en el
artculo 52 del Decreto 246 del 28 de enero de 2004, dentro de las cuales no se encuentra la solucin de problemas especficos, y la respuesta se ofrece con los alcances del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir, no tiene carcter
obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad de este Ministerio.
Las personeras municipales de conformidad con el artculo 168 de la ley 136 de
1994 tienen autonoma administrativa y presupuestal, sealando la norma:
Las personeras municipales y distritales son las entidades encargadas de ejercer el control administrativo en el municipio y cuentan con
autonoma presupuestal y administrativa. Como tales, ejercern
las funciones del Ministerio Pblico que les coneran la Constitucin
Poltica y la ley, as como las que les delegue la Procuradura General
de la Nacin.
Las personeras contarn con una planta mnima de personal conformada por el personero y un secretario (subrayas y negrillas fuera de
texto).
Por otro lado, el artculo 110 del decreto 111 de 1996 seala:
Los rganos que son una seccin aparte en el Presupuesto General de la Nacin, tendrn la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurdica de la cual hagan parte, y
ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas
157
en la respectiva seccin, lo que constituye la autonoma presupuestal a que se reeren la Constitucin Poltica y la ley. Estas
facultades estarn en cabeza del jefe de cada rgano quien podr
delegarlas en funcionarios de nivel directivo o quien haga sus
veces, y sern ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas
en el Estatuto General de Contratacin Pblica y en las disposiciones
legales vigentes.
En la seccin correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercern en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cmara de Representantes; igualmente, en la
seccin correspondiente a la Rama Judicial sern ejercidas por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos trminos y condiciones tendrn estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas especiales,
las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contraloras y las Personeras Territoriales y todos los dems rganos
estatales de cualquier nivel que tengan personera jurdica.
(...) (subrayas y negrillas fuera de texto).
La autonoma presupuestal se entiende como la capacidad para ordenar el gasto en
funcin de la ejecucin presupuestal. En lo referente a las contraloras y personeras
la Corte Constitucional mediante sentencia C- 365 de 2001, M.P. Clara Ins Vargas,
manifest:
Es incuestionable, pues, que las contraloras y personeras tienen
competencia para ordenar sus gastos con independencia de lo decidido por el alcalde para la administracin local, lo cual constituye, incuestionablemente, una expresin de la autonoma presupuestal que
les reconoce la Carta Poltica para la consecucin de los altos propsitos que les ha trazado el estatuto superior.
En relacin con la definicin de ordenacin del gasto de acuerdo con lo sealado por
la Corte Constitucional en sentencia C-283 de 1997, esta corresponde a:
Puede concluirse que la ordenacin del gasto es aquella facultad de
los rganos estatales que disponen de autonoma presupuestal, para
ejecutar el presupuesto de gastos asignado por la respectiva Ley
Anual del Presupuesto, lo que genera un mbito de decisin propio
en punto a la contratacin y a la disposicin de los recursos adjudicados. As mismo, la conformacin y modulacin de la facultad de
ordenacin del gasto, en el caso de cada rgano del presupuesto en
particular, es un asunto que la Constitucin ha deferido al Legislador.
En este sentido, la ley est facultada para jar el alcance y forma de
ejercicio de la facultad de ordenacin del gasto, siempre y cuando no
se vulnere el ncleo esencial de la autonoma presupuestal. (Subrayas y negrillas fuera de texto).
158
Por lo anterior, se debe tener en cuenta qu se entiende por ejecucin del presupuesto. Sobre esto la Direccin General del Presupuesto Nacional1 ha manifestado
que las etapas e instrumentos de la ejecucin presupuestal son los siguientes:
-
Expedicin del certificado de disponibilidad presupuestal.
El registro presupuestal
Constitucin de reservas presupuestales (hasta la vigencia fiscal de 2005

ley 819 de 2004) y cuentas por pagar.
Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC)
En lo referente al PAC, igualmente la Direccin General de Presupuesto seal que

es un instrumento mediante el cual se define el monto mximo mensual de fondos
disponibles en la cuenta nica nacional (...), con el fin de cumplir sus compromisos,
debiendo hacerse los pagos teniendo en cuenta el PAC y con sujecin de los
montos aprobados en l. 2 (subrayas y negrillas fuera de texto).
En consecuencia, dentro de lo que comprende la ordenacin del gasto se encuentra el realizar los pagos, funcin que el ordenador del gasto delega al tesorero o
pagador de la entidad mediante acto administrativo o se determina al momento de
determinar la estructura de la entidad.
Sin embargo, si bien es cierto que el presupuesto del municipio es considerado
como un estimativo total de ingresos y gastos, cuyas secciones son: El Concejo, la
Contralora, la Personera y la Alcalda, regidos por el principio de unidad presupuestal, igualmente es cierto que la Constitucin, el estatuto orgnico de presupuesto
y la ley les otorgaron autonoma presupuestal, manifestada por la ordenacin del
gasto, entendida esta como la autonoma de comprometer su presupuesto.
Por lo tanto, en los eventos de que la planta de personal de las personeras sea muy
reducida, donde no se cuente con un tesorero o pagador, la administracin central
podr asumir esta funcin, siempre y cuando el personero haya ordenado el gasto
y sea con los recursos de la seccin presupuestal de las personeras, en virtud del
principio de unidad presupuestal, sin desconocer la autonoma presupuestal de estas entidades.
Ministerio de Hacienda. Direccin General del Presupuesto Nacional. Aspectos Generales del Proceso
Presupuestal Colombiano.
Op. cit
159
ASESORA No. 029639

Consultante:
LEONEL CHAMORRO GARCA

Concejal Municipal
Municipio de Sibundoy
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Recursos del Balance. Trmite de objeciones a

ordenanzas departamentales. Viticos.
A travs del presente damos respuesta al asunto de la referencia en el que consulta

aspectos relativos al manejo presupuestal de los recursos del balance.
Recursos del Balance:
El artculo 31 del Estatuto Orgnico de Presupuesto, relativo a las rentas que integran los recursos de capital, establece:
ART. 31. Los recursos de capital comprendern: los recursos del
balance, los recursos del crdito interno y externo con vencimiento
mayor a un ao de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la Repblica, los rendimientos financieros, el diferencial
cambiario originado por la monetizacin de los desembolsos del
crdito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos pblicos
del orden nacional y de las empresas industriales y comerciales del
Estado del orden nacional, y de las sociedades de economa mixta
con el rgimen de aquellas, sin perjuicio de la autonoma que la
Constitucin y la ley les otorgan, y las utilidades del Banco de la
Repblica, descontadas las reservas de estabilizacin cambiaria y
monetaria. (Se resalta).
En relacin con los alcances de la categora presupuestal Recurso del Balance el
Ministerio de Hacienda ha manifestado:
1.1.2.2 Recurso del Balance
Son los recursos provenientes de la liquidacin del ejercicio fiscal del
ao inmediatamente anterior, resultantes de la diferencia que se origina al comparar el recaudo de los ingresos de libre disponibilidad,
incluyendo los no presupuestados y las disponibilidades iniciales en
efectivo, frente a la suma de los pagos efectuados durante la vigencia
con cargo a las apropiaciones vigentes, las reservas presupuestales y
las cuentas por pagar constituidas a 31 de diciembre. Este resultado
debe ser incorporado al presupuesto como un servicio de deuda en el
evento de que los ingresos sean inferiores a los gastos; si por el con-
160
trario la ejecucin de los ingresos es superior a la de los gastos, esta

diferencia se puede incluir en el presupuesto de ingresos1.
Las precisiones anteriores pueden ser un punto de partida para acometer el estudio
sobre la correspondencia entre la programacin y ejecucin presupuestal, con los
alcances de cada uno de los trminos y su relacin con el procedimiento contractual
estatal. Dicho asunto y sus implicaciones desde el punto de vista de las responsabilidades es de la competencia precisa de los rganos de control.
Efectos de las demandas de las ordenanzas presupuestales
En relacin con los efectos que genera la demanda del acto administrativo de presupuesto territorial ante el Tribunal Administrativo por parte del jefe de la administracin territorial, el Estatuto Orgnico de Presupuesto restringe su desarrollo al mbito municipal. En este sentido el inciso 2, artculo 119 de dicho estatuto establece:
ARTCULO 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto, adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden
estas normas, se aplicar la Ley Orgnica del Presupuesto en lo que
fuere pertinente.
Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deber enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco das siguientes al recibo, para su sancin.
El tribunal administrativo deber pronunciarse durante los veinte das
hbiles siguientes. Mientras el tribunal decide regir el proyecto de
presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa
responsabilidad (Ley 38/89, artculo 94. Ley 179/94, artculo 52).
En relacin con los actos administrativos de presupuesto departamental, no existe
una referencia precisa dentro del Estatuto Orgnico de Presupuesto. Ante esta situacin, corresponde a la Asamblea Departamental definir tal situacin en la norma
de presupuesto vigente para el correspondiente departamento.
Ahora bien, ante la inexistencia de una norma presupuestal departamental o al
interior de esta, de una norma que regule el asunto en estudio, resulta necesario
citar en extenso las normas que de acuerdo con el Decreto 1222 de 1986 regulan el
trmite de las objeciones del gobernador a las ordenanzas departamentales:
ARTCULO 77. Aprobado un proyecto de ordenanza por la Asamblea
pasar al Gobernador para su sancin, y si este no lo objetare por motivos de inconveniencia, ilegalidades o inconstitucionalidad, dispondr
que se promulgue como ordenanza. Si lo objetare, lo devolver a la
Asamblea.
Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Direccin General del Presupuesto Nacional. Bogot, p. 33.
161
ARTCULO 78. El Gobernador dispondr del trmino de cuatro (4) das

para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de
ms de veinte (20) artculos, de seis (6) das cuando el proyecto contenga de veintiuno (21) a cincuenta (50) artculos; y hasta de diez (10)
das cuando los artculos sean ms de cincuenta (50).
Si el Gobernador, una vez transcurridos los trminos indicados, no hubiere devuelto el proyecto con objeciones deber sancionarlo y promulgarlo. Si la Asamblea se pusiera en receso dentro de dichos trminos, el Gobernador tendr el deber de publicar el proyecto sancionado
u objetado, dentro de aquellos plazos. En el nuevo perodo de sesiones
la Asamblea decidir sobre las objeciones.
ARTCULO 79. El Gobernador deber sancionar, sin poder presentar nuevas objeciones por inconveniencia, el proyecto que
reconsiderado fuere aprobado por la mitad ms uno de los
miembros de la Asamblea.
ARTCULO 80. Si las objeciones fueren por ilegalidad o inconstitucionalidad y la Asamblea insistiera, el proyecto pasar al Tribunal Administrativo del Departamento para que decida definitivamente sobre su
exequibilidad, con observancia del siguiente trmite:
1. Dentro de los tres (3) das siguientes al del reparto, el Magistrado
sustanciador ordenar que el negocio se fije en la lista por el trmino de diez (10) das durante los cuales el fiscal de la corporacin y
cualquier otra autoridad o persona podrn intervenir para defender o
impugnar la constitucionalidad o legalidad de la ordenanza y solicitar
la prctica de pruebas.
2. Dentro de los diez (10) das siguientes al vencimiento de fijacin en
lista se practicarn las pruebas que hubieren sido decretadas.
3. Practicadas las pruebas pasar el asunto al despacho para fallo,
para lo cual el Magistrado tendr un trmino de cinco (5) das para la
elaboracin de la ponencia y el Tribunal otros cinco (5) para tomar la
decisin.
Para resolver sobre la constitucionalidad o legalidad de la ordenanza,
el Tribunal confrontar no slo las disposiciones que el Gobernador seale como violadas sino todo el ordenamiento constitucional. Tambin
podr considerar la violacin de cualquier otra norma superior.
Contra la sentencia proferida procedern los recursos extraordinarios
de anulacin y revisin en los trminos de los captulos II y III del Ttulo XXIII del Cdigo Contencioso Administrativo.
162
La sentencia proferida produce efectos de cosa juzgada en relacin con

los preceptos constitucionales y las normas legales confrontadas.
Finalmente, es preciso advertir que la manifestacin sobre la adecuacin o no de la
dinmica presupuestal y normativa a las normas trascritas es un asunto que escapa
a las competencias de esta Direccin.
Viticos
En relacin con los viticos en de las entidades territoriales, esta Direccin se manifest mediante Oficio 014452-05 del 25 de mayo de 2005. Una impresin del mismo
remitimos con el presente.
De otro lado, y en relacin con el manejo e inversin de los recursos provenientes
de regalas, y las denuncias puntuales que puedan hacerse frente al particular, corresponde su conocimiento al Departamento Nacional de Planeacin por intermedio
de la Subdireccin de Regalas.
163
ASESORA No. 029648

Consultante:
LUIS FERNANDO COLLAZOS QUINTANA

Contralor Municipal de Pereira
Palacio Municipal piso 7
Pereira, Risaralda
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Reducciones Presupuestales de las Empresas

Industriales y Comerciales del Estado
En oficio radicado con el nmero 50313 el pasado 25 de agosto, se solicita concepto

sobre el tema de la referencia, sin plantear un interrogante en particular.
Antes de abordar el tema es necesario precisar que la asesora ofrecida por la
Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico se entrega
en el marco del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, de modo que la
El artculo 352 de la Constitucin Poltica establece que la Ley Orgnica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin,
ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de los
entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, ().
Segn el artculo 353 de la Constitucin Poltica, que hace parte del Ttulo XII (Del
Rgimen Econmico y de la Hacienda Pblica), los principios y las disposiciones
establecidos en l se aplicarn, en lo pertinente, a las entidades territoriales, para
la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
Ahora, el inciso segundo del artculo 5 del Decreto 111 de 1996 seal que las
empresas sociales del Estado del orden nacional que constituyan una categora especial de entidad pblica descentralizada se sujetarn al rgimen de las empresas
industriales y comerciales del Estado.
El Decreto 115 de 1996, por el cual se establecen normas sobre la elaboracin,
conformacin y ejecucin de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de
aquellas, dedicadas a actividades no financieras, estableci en su artculo primero
que el presente decreto se aplica a las Empresas Industriales y Comerciales del
Estado y a las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas, del
orden nacional, dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades del
orden nacional que la ley les establezca para efectos presupuestales el rgimen de
Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
En sentencia C-821 de 2004 la Corte Constitucional seal que () a la fecha se
cuenta en Colombia con dos estatutos presupuestales en el orden nacional, a saber:
164
(i) el correspondiente a las entidades del Estado en general; (ii) el atinente a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economa mixta
sujetas al rgimen de las Empresas, vinculadas a actividades no financieras..
Adicionalmente, la Corte Constitucional en sentencia C-478 de 1992 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muoz) dijo lo siguiente: La unidad presupuestal tiene en el art. 353 de
la Carta Poltica una consagracin que no puede desconocer el intrprete y a la cual
se suma la que recibe en el art. 352. En este caso se recurre a una tcnica similar a
la tradicionalmente empleada por las normas nacionales orgnicas del presupuesto
para someter a los presupuestos locales y seccionales a sus principios: la remisin a
las bases tericas y operativas de la materia presupuestal nacional..
De tal forma que segn la Corte Constitucional, las normas nacionales en materia
presupuestal aplican a los presupuestos seccionales y locales, para efectos de lograr
unidad presupuestal en el territorio nacional.
As mismo, las entidades territoriales tienen la facultad de establecer las directrices
que seguirn sus entidades descentralizadas (empresas industriales y comerciales
y sociedades de economa mixta), para lo cual pueden adoptar las disposiciones
contenidas en el Decreto 115 de 1996.
De tal forma que el aspecto presupuestal de las empresas industriales y comerciales
del Estado del nivel municipal est regulado por el Decreto 115 de 1996, las normas
presupuestales del correspondiente municipio, el acto de creacin del ente descentralizado y el reglamento interno del mismo.
Respecto a las modificaciones al presupuesto de las empresas industriales y comerciales, el Decreto 115 de 1996 establece:
Artculo 23. El detalle de las apropiaciones podr modificarse, mediante Acuerdo o Resolucin de las Juntas o Consejos Directivos, siempre que no se modifique en cada caso el valor total de los gastos de
funcionamiento, gastos de operacin comercial, servicios de la deuda
y gastos de inversin..
Artculo 24. Las adiciones, traslados o reducciones que modifiquen
el valor total de los gastos de funcionamiento, gastos de operacin comercial, servicio de la deuda y gastos de inversin sern aprobados por
el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS-, o quien este delegue.
Para estos efectos se requiere del concepto del Ministerio respectivo.
Para los gastos de inversin se requiere adicionalmente el concepto
favorable del Departamento Nacional de Planeacin.
La Direccin General del Presupuesto Nacional y el Departamento
Nacional de Planeacin podrn solicitar la informacin que se requiere
para su estudio y evaluacin..
Artculo 25. Las adiciones, traslados o reducciones requerirn el
certificado de disponibilidad que garantice la existencia de los recursos
165
expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces..

De acuerdo con lo anterior, las empresas industriales y comerciales del Estado pueden efectuar tres tipos de modificaciones en sus presupuestos, a saber: las adiciones, los traslados y las reducciones.
Las reducciones que afectan el monto total del presupuesto se llevan a cabo cuando se establece que los recaudos pueden ser inferiores al total de los gastos presupuestados, cuando no se perfeccionen los recursos de un crdito autorizado, o
cuando la coherencia macroeconmica lo exija.
En cualquier caso, para efectuar modificaciones a travs de reducciones que cambien
el valor total de los gastos de funcionamiento, de operacin comercial, del servicio
de la deuda pblica o los gastos de inversin, deber existir autorizacin del Confis
o de quien haga sus veces en el municipio. Adicionalmente, se requiere el concepto
favorable de la correspondiente secretara municipal, y para modificaciones de gastos
de inversin es necesario el concepto favorable de Planeacin Municipal.
166
ASESORA No. 029868

Consultante:
GERARDO ROA MEDINA

Alcalde Municipal
Alcalda
Altamira-Huila
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Presentacin del Presupuesto al Concejo Municipal
En atencin a su oficio radicado con el No. 1-2005-056666 el 21 de septiembre del

presente ao, mediante el cual consulta si el Concejo Municipal puede solicitar al
Alcalde la presentacin del presupuesto para el ao 2006 en forma pormenorizada
pero sin anexos, nos permitimos dar respuesta no sin antes precisar que en virtud
de la funcin asesora que le otorga a esta Direccin el Decreto 246 de 2004, la respuesta, de acuerdo con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, ser
general y abstracta y no tiene carcter de obligatoria ni vinculante.
De acuerdo con el artculo 315-5 de la Constitucin Poltica y el artculo 91, ordinal
a), numeral 3) de la Ley 136 de 1994, corresponde al Alcalde la presentacin oportuna al Concejo de los proyectos de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas
y gastos del municipio.
Ahora bien, la presentacin oportuna por parte del alcalde del proyecto de acuerdo
sobre el presupuesto que habr de regir para la siguiente vigencia fiscal se deber
surtir el primer da de las sesiones ordinarias del mes de noviembre, en virtud de
lo dispuesto por el artculo 266 del Decreto 1333 de 1986. En consecuencia, mal
podra el Concejo Municipal exigir del Alcalde la presentacin de dicho proyecto
antes de la fecha indicada en la norma referida, como quiera que la iniciativa de la
presentacin del mismo est en cabeza del Alcalde y no del Concejo Municipal.
En cuanto a la presentacin del proyecto de presupuesto, tenemos que el artculo
72 de la Ley 136 de 1994 dispone lo siguiente:
Artculo 72. Unidad de materia. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y sern inadmisibles las disposiciones o
modicaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazar las iniciativas que no se avengan con este precepto
pero sus decisiones sern apelables ante la corporacin.
Los proyectos deben ir acompaados de una exposicin de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los
sustentan. (El resaltado es nuestro).
Por su parte, el artculo 53 del Decreto 111 de 1996 seala lo siguiente:
Artculo 53. El Presupuesto de Rentas se presentar al Congreso para
su aprobacin en los trminos del artculo 3 de esta ley. (corresponde
167
al art. 11 del presente Estatuto). El Gobierno presentar un anexo,

junto con el mensaje presidencial, el detalle de su composicin.
Estos ingresos se podrn sustituir de acuerdo con el respectivo reglamento... (El resaltado es nuestro).
As las cosas, el Alcalde deber presentar al Concejo Municipal el proyecto de presupuesto, acompaado de una exposicin de motivos, de un anexo, de un mensaje,
y el detalle de su composicin.
Por ltimo en cuanto a la pregunta relacionada con la modificacin al
decreto de liquidacin, el artculo 34 del Decreto 568 de 1996 establece lo siguiente:
Las modicaciones al anexo del decreto de liquidacin que no modiquen en cada seccin presupuestal el monto total de sus apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los subprogramas de
inversin aprobados por el Congreso, se harn mediante resolucin
expedida por el jefe del rgano respectivo....
En este caso, cuando se trate de modificaciones que no impliquen un cambio en
el monto total de las apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los
subprogramas de inversin aprobados inicialmente en el presupuesto municipal, los
mismos se harn mediante resolucin expedida por el jefe del rgano respectivo.
Pero si, por el contrario, se trata de modificaciones que impliquen un cambio en
el monto total de las apropiaciones de funcionamiento, servicio de la deuda o los
subprogramas de inversin inicialmente aprobadas en el presupuesto, es necesario
para el caso del municipio, que el Alcalde presente un proyecto de acuerdo ante el
Concejo Municipal, para efectos de que este apruebe dichas modificaciones.
Sobre el tema, el artculo 80 del Decreto 111 de 1996 establece lo siguiente:
Artculo 80. El Gobierno Nacional presentar al Congreso Nacional,
proyectos de ley sobre traslados y crditos adicionales al presupuesto,
cuando sea indispensable aumentar la cuanta de las apropiaciones
autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por
concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pblica
e Inversin .
Adicional a lo anterior, se deber tener en cuenta lo referente al lmite de gastos
permitidos en la Ley 617 de 2000 cuando se trate de traslados que aumenten las
apropiaciones inicialmente aprobadas, as como lo preceptuado en el artculo 5 de
la Ley 819 de 2003, que dispone lo siguiente:
Artculo 5. Marco scal de mediano plazo para entidades territoriales. Anualmente, en los departamentos, en los distritos y municipios
de categora especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la presente ley, y
en los municipios de categoras 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005,
el Gobernador o Alcalde deber presentar a la respectiva Asamblea o
Concejo, a ttulo informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo.
168
Dicho Marco se presentar en el mismo perodo en el cual se deba

presentar el proyecto de presupuesto ... (Subrayado fuera de texto).
El anterior artculo fue motivo de interpretacin en la Cartilla de Ley 819 de 2003
emitida por este Ministerio, la cual en su pgina 22 seala lo siguiente:
Aplicacin para Entidades Territoriales:
...
Para los Municipios de categora tercera a sexta la obligacin de presentar anualmente el Marco Fiscal de Mediano Plazo empieza a regir
en la vigencia scal 2005, es decir que en el ao 2005 en el mismo perodo de sesiones que se presenta el proyecto de presupuesto para la
vigencia scal 2006 se deber presentar a ttulo informativo al Concejo
Municipal un Marco Fiscal de Mediano Plazo para la entidad territorial,
el cual empezar a regir para la vigencia scal de 2006.
....
169
ASESORA No. 030375

Consultante:
HERSILIA PLATA
Miembro Junta Directiva Hospital Mara Inmaculada
Departamento de Caquet
hersilia8@latinmail.com
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Manejo Presupuestal de Hospitales Pblicos.
Mediante el correo electrnico de la referencia que fue trasladado por el Subcontador General de la Nacin el pasado 20 de septiembre, se solicita concepto sobre
el manejo presupuestal de los hospitales pblicos, como quiera que algunos funcionarios de la administracin sostienen que el sistema de manejo presupuestal
de un hospital de segundo nivel es diferente del de uno de primer nivel y de otras
empresas del Estado..
Antes de abordar su consulta es necesario precisar que la asesora ofrecida por la
Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico corresponde
al cumplimiento de sus funciones consagradas en el artculo 52 del Decreto 246 del
28 de enero de 2004, dentro de las cuales no se encuentra la solucin a problemas especficos. Ahora, de conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso
Administrativo, se advierte que esta respuesta no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
En relacin con el tema de su consulta, le informo que el artculo 352 de la Constitucin Poltica establece lo siguiente:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la Ley
Orgnica del Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la
entidades estatales para contratar..
Adicionalmente, segn el artculo 353 de la Constitucin Poltica, que hace parte
del Ttulo XII (Del Rgimen Econmico y de la Hacienda Pblica), los principios y
las disposiciones establecidos en l se aplicarn, en lo pertinente, a las entidades
territoriales, para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
Ahora, el inciso segundo del artculo 5 del Decreto 111 de 1996 seal que las
empresas sociales del Estado del orden nacional que constituyan una categora especial de entidad pblica descentralizada se sujetarn al rgimen de las empresas
industriales y comerciales del Estado.
El Decreto 115 de 1996, por el cual se establecen normas sobre la elaboracin,
conformacin y ejecucin de los presupuestos de las Empresas Industriales y Co-
170
merciales del Estado y de las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de

aquellas, dedicadas a actividades no financieras, estableci en su artculo primero
que el presente decreto se aplica a las Empresas Industriales y Comerciales del
orden nacional dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades del
Empresas Industriales y Comerciales del Estado..
En sentencia C-821 de 2004 la Corte Constitucional seal que () a la fecha se
cuenta en Colombia con dos estatutos presupuestales en el orden nacional, a saber:
(i) el correspondiente a las entidades del Estado en general; (ii) el atinente a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economa mixta
sujetas al rgimen de las Empresas, vinculadas a actividades no financieras..
Las entidades territoriales tienen la facultad de establecer las directrices que seguirn
sus entidades descentralizadas (empresas industriales y comerciales y sociedades
de economa mixta), para lo cual pueden adoptar las disposiciones contenidas en el
Decreto 115 de 1996, atendiendo sus principios, sus bases tericas y operativas.
En conclusin, las empresas sociales del Estado del orden territorial constituidas
como entidades pblicas descentralizadas se sujetarn presupuestalmente al rgimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, el cual est orientado
por las normas presupuestales de la correspondiente entidad territorial, el acto de
creacin del ente descentralizado y el reglamento interno del mismo, los cuales debern atender los principios y directrices del Decreto 115 de 1996.
171
ASESORA No. 030427

Consultante:
ANGLICA VIVIANA SALCEDO HERRERA

Secretaria de Gobierno y Control Interno
Alcalda Municipal de Guateque
Guateque Boyac
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Destinacin de recursos para conservacin de

inmueble declarado monumento nacional
En atencin a su comunicacin radicada con el No. 1-2005-052787, es necesario

poner de presente que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal a
las entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246 de 2004, se proporciona
de conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, de modo
que la respuesta es general y no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
Consulta
En el Municipio de Guateque, est la casa Enrique Olaya Herrera, que en el ao de
1937, tras la muerte del ilustre Estadista, se dict la ley 33, para rendir honores a
su memoria, y orden a la Nacin adquirir el inmueble, para conformar un museo
que conserve los recuerdos de su vida pblica. El estado actual de la casa es deplorable.
En razn al estado en el que se encuentra el inmueble, y de su condicin de monumento nacional, el Municipio tiene inters en hacer un proyecto para la restauracin
y conservacin de la casa, que se presentar con posterioridad al Ministerio de Cultura; para tal fin tiene disponibles unos recursos para pagar la consultora.
Se consulta si legalmente el Municipio puede invertir estos recursos de su presupuesto por cuanto no es un inmueble del Municipio sino de la Nacin.
Consideraciones
De acuerdo con las disposiciones constitucionales y legales que sealen la concurrencia de competencias entre las entidades de los niveles central y descentralizados territorialmente, o bien cuando est prevista la cofinanciacin por parte de las
mismas entidades en consideracin a que una eventual inversin propende al cumplimiento de los fines y objetivos de las entidades de uno y otro orden, sera posible
la participacin de una entidad territorial con sus recursos propios.
As, en materia de cultura, y particularmente en relacin con el patrimonio cultural
de la Nacin, el artculo 8 de la Ley 397 de 1997 establece:
Artculo 8. DECLARATORIA Y MANEJO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACIN
El Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, es el responsable de
172
la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los

bienes de inters cultural de carcter nacional.
A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralizacin, autonoma y participacin, les corresponde la declaratoria y el
manejo del patrimonio cultural y de los bienes de inters cultural del
mbito municipal, distrital, departamental, a travs de las alcaldas
municipales y las gobernaciones respectivas, y de los territorios indgenas, previo concepto de los centros filiales del Consejo de Monumentos
Nacionales all donde existan, o en su defecto por la entidad delegada
por el Ministerio de Cultura.
Lo anterior se entiende sin perjuicio de que los bienes antes mencionados puedan ser declarados bienes de inters cultural de carcter
nacional.
Para la declaratoria y el manejo de los bienes de inters cultural se
aplicar el principio de coordinacin entre los niveles nacional, departamental, distrital y municipal y de los territorios indgenas.
Los planes de desarrollo de las entidades territoriales tendrn en cuenta los recursos para la conservacin y la recuperacin del patrimonio
cultural.
PARGRAFO 1. Se reconoce el derecho de las iglesias y confesiones religiosas de ser propietarias del patrimonio cultural que hayan
creado, adquirido con recursos o que estn bajo su legtima posesin.
Igualmente, se protegen la naturaleza y finalidad religiosa de dichos
bienes, las cuales no podrn ser obstaculizadas ni impedidas por su
valor cultural.
Al tenor del artculo 15 de la Ley 133 de 1994, el Estado celebrar con
las correspondientes iglesias y confesiones religiosas, convenios para
establecer el rgimen de estos bienes, incluyendo las restricciones a su
enajenacin y exportacin y las medidas para su inventario, conservacin, restauracin, estudio y exposicin.
Y en relacin con la conservacin y restauracin de las sedes de los museos, el

artculo 53 de la Ley 387 de 1997 seala:
Artculo 53. CONSERVACIN Y RESTAURACIN DE LAS COLECCIONES Y SEDES DE LOS MUSEOS.
El Ministerio de Cultura fomentar y apoyar programas de conservacin y restauracin de las colecciones que albergan los museos del
pas, as como en los casos que sea necesario, programas de conservacin, restauracin, adecuacin o ampliacin de los inmuebles que les
173
sirven de sede, a travs de los organismos especializados en el rea.

Para ello crear y reglamentar las instancias de consulta, aprobacin
y control necesarias para su desarrollo y procurar la vinculacin de
entidades y gobiernos departamentales y municipales.
Ahora bien, en relacin con el tipo de recursos que pueden destinarse a cofinanciar
el proyecto tendiente a conservar la infraestructura del patrimonio cultural de la Nacin, es pertinente tener en cuenta que respecto de los ingresos corrientes de libre
destinacin, deben respetarse los lmites al gasto sealados en la ley 617 de 2000.
En lo que atae a los recursos recibidos por la entidad territorial provenientes del
Sistema General de Participaciones, consideramos necesario remitir la consulta al
Departamento Nacional de Planeacin, en orden a determinar si es posible destinar
algunos de dichos recursos para el fin planteado por usted.
174
ASESORA No. 030591

Consultante:
Eduardo Ziga Erazo

Gobernador
Departamento de Nario
San Juan de Pasto
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Clasificacin gastos de la maquila de licores

del departamento
Hemos tomado atenta nota de los argumentos esgrimidos en su comunicacin respecto a la clasificacin que hasta la fecha ha realizado sobre el tema de la maquila
de licores del departamento. Al respecto, me permito manifestarle lo siguiente:
El artculo 36 del Decreto 111/961 establece que el presupuesto de gastos se compone de los gastos de funcionamiento, el servicio de la deuda y los gastos de inversin.
La Direccin General del Presupuesto en Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano define los gastos de funcionamiento como:
2.1 Gastos de Funcionamiento.
Son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los
rganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la
Constitucin y la ley2.
Los clasifica segn su naturaleza en cuatro tipos, as: Gastos de personal, Gastos
generales, Transferencias y Gastos de produccin y comercializacin.
En lo que se refiere a los gastos generales, los define como:
2.1.2. Gastos Generales.
Son los gastos relacionados con la adquisicin de bienes y servicios
necesarios para que el rgano cumpla con las funciones asignadas por
la Constitucin y la ley; y con el pago de los impuestos y multas a que
estn sometidos legalmente3.
As mismo, con respecto a las transferencias, las diferencia en corrientes y de capital. Finalmente, los gastos de comercializacin y produccin los define como:
Estatuto Orgnico del Presupuesto.
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO. Aspectos Generales del Proceso Presupuestal

Colombiano. Pg. 40.
Ibdem pg. 43.
175
2.1.5. Gastos de Comercializacin y Produccin.

Son los que realizan las entidades para adquirir bienes y servicios destinados a la comercializacin o produccin4.
De otro lado, los gastos de inversin los define as:
2.3 Gastos de Inversin
Aquellas erogaciones que permitan acrecentar la capacidad de produccin y productividad en el campo de la estructura fsica, econmica
y social; as mismo, aquellas que tienen cuerpo de bienes de utilizacin perdurable, llamados tambin de capital, por oposicin a los de
funcionamiento, que se hallan destinados a extinguirse con su empleo,
as como aquellos gastos destinados a crear infraestructura social5.
Para el caso de una maquila de licores, se contrata la produccin y envasado con
base en especificaciones tcnicas suministradas por el contratante comprometindose este ltimo a comprar el licor, entre otras, sin tener ninguna incidencia sobre
los recursos de capital utilizados, el proceso productivo propiamente dicho o sus
innovaciones tecnolgicas, es decir, el contratante no influye sobre los recursos de
capital que involucra el proceso.
As las cosas, teniendo en cuenta que el contrato de maquila propiamente dicho no
incrementa la capacidad de produccin y productividad en el campo de la estructura
fsica, econmica y social, ni tampoco crea infraestructura social como lo menciona
el estatuto orgnico del presupuesto, los costos en los que incurra un departamento
en desarrollo de un contrato de maquila firmado con el fin de ejercer el monopolio
de licores se considera como un gasto de funcionamiento gastos de produccin
y comercializacin, computable para el lmite de la ley 617 y no como gastos de
inversin.
Ibdem, pg. 45.
Ibdem, pg. 46
176
ASESORA No. 030655

Consultante:
ANA DORIS GUZMN DAZ

Oficina de Presupuesto y Contabilidad
EMPRESA DE OBRAS SANITARIAS DE DUITAMA
EMPODUITAMA
Duitama Boyac
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Empresa de Servicios Pblicos
En oficio radicado bajo el nmero del asunto, consulta algunos aspectos relacionados con la normatividad presupuestal aplicable a una empresa de Servicios Pblicos,
que en cumplimiento del artculo 17 de la Ley 142 de 1994 debe transformarse en
una sociedad por acciones. Debemos precisar que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal a las Entidades Territoriales, no comprende la solucin
directa de problemas especficos. Sin embargo, de conformidad con el artculo 25
del Cdigo Contencioso Administrativo, la respuesta ser general.
Al respecto, es necesario hacer las siguientes consideraciones relacionadas con el
rgimen jurdico de las Empresas de Servicios Pblicos.
La Ley 142 de 1994 en su artculo 17 establece:
NATURALEZA. Las empresas de servicios pblicos son sociedades por
acciones cuyo objeto es la prestacin de los servicios pblicos de que
trata esta ley.
PARGRAFO 1o. Las entidades descentralizadas de cualquier orden
territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital est
representado en acciones, debern adoptar la forma de empresa industrial y comercial del Estado.
Mientras la ley a la que se refiere el artculo 352 de la Constitucin
Poltica no disponga otra cosa, sus presupuestos sern aprobados por
las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el rgimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que
presten servicios pblicos, en todo lo que no disponga directamente
la Constitucin, ser el previsto en esta ley. La Superintendencia de
Servicios Pblicos podr exigir modificaciones en los estatutos de las
entidades descentralizadas que presten servicios pblicos y no hayan
sido aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta
ley.
PARGRAFO 2o. Las empresas oficiales de servicios pblicos debern,
al finalizar el ejercicio fiscal, constituir reservas para rehabilitacin, expansin y reposicin de los sistemas... .
177
De otra parte, en materia presupuestal y con respecto a las entidades descentralizadas, el Decreto 111 de 1986 dispone:
...
Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de
economa mixta con rgimen de aqullas se les aplicarn las normas
que expresamente las mencione. (Artculo 3).
ARTCULO 5o. Las empresas de servicios pblicos domiciliarios en cuyo
capital la Nacin sus entidades descentralizadas posean el 90% o ms,
tendrn para efectos presupuestales el rgimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
ARTCULO 96. A las empresas industriales y comerciales del Estado y
a las sociedades de economa mixta con rgimen de empresa industrial
y comercial del Estado dedicadas a actividades no financieras, les son
aplicables los principios presupuestales contenidos en la Ley Orgnica
del Presupuesto, con excepcin del de inembargabilidad
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que
estos rganos deben cumplir en la elaboracin, conformacin y ejecucin de los presupuestos, as como de la inversin de sus excedentes....
Es as que si el municipio o sus entidades descentralizadas poseen en estas empresas un capital del 90% o ms en materia presupuestal, debern aplicar todo lo
relacionado al rgimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, y por
lo tanto les son aplicables las disposiciones establecidas en la Ley orgnica de presupuesto que expresamente las mencione y los principios contenidos en esta Ley,
con excepcin del de inembargabilidad.
En cuanto a su segundo interrogante, de cul sera el procedimiento por seguir para
el pago de los compromisos ejecutados sin respaldo presupuestal, el Decreto 111 de
1996 establece claramente en su artculo 71 las sanciones en que se incurre por su
incumplimiento y los funcionarios responsables y como consecuencia adelantar en
debida forma el pago iniciando los trmites necesarios para crear un ttulo jurdico
vlido, acorde con la normatividad vigente para el caso. Para mayor informacin,
le remito el concepto expedido por la Direccin General del Presupuesto Pblico
Nacional No. 10852 del 30 de marzo de 2004.
178
ASESORA No. 033094

Consultante:

Tema:
Presupuesto.
Subtema:
Clasificacin de gasto de mesadas pensionales.

Al dar cumplimiento al artculo 336 de la Constitucin Nacional sobre
el Monopolio Rentstico y la Circular Externa 110 de la Superintendencia de Salud, si bien es cierto que dicha transferencia no nos afecta
el indicador de la ley 617 de 2000, de acuerdo con el decreto emitido
por el Ministerio de Hacienda nmero 2577 de 2005, s nos desfinancia fuertemente el gasto de funcionamiento, entre estos las mesadas
pensionales.
Por lo anterior el Departamento ha viabilizado la posibilidad de apalancar parte de este pasivo pensional con los recursos del 20% de las
estampillas; sin embargo, Doctora Villa, agradecemos que el gasto de
estas mesadas pensionales no sea tenido en cuenta dentro del clculo
de la Ley 617 de 2000, por cuanto de igual forma, es un pasivo pensional que se ve afectado con la disminucin de los ingresos corrientes de
libre destinacin, como es la transferencia del Monopolio de Licores en
el porcentaje para la salud, que no ser menor al 25.5%.
En relacin con este aspecto, la Direccin General de Apoyo Fiscal reafirma su concepto respecto a la clasificacin que debe drsele al pago de mesadas pensionales
en el sentido de considerarlo como gasto de funcionamiento, que fuera emitido
mediante Oficio 044166-03 de 24-11-03 y del cual citamos el siguiente apartado:
a. Clasificacin presupuestal de las mesadas pensionales
La clasificacin de las partidas presupuestales del sector pblico colombiano se fundamenta en los conceptos definidos por el Estatuto Orgnico de Presupuesto, compilado a travs del decreto 111 de 1996.
Sobre el particular el artculo 11 del citado decreto establece que El
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, distinguir entre gastos
de funcionamiento, servicio de la deuda pblica y gastos de inversin,
clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
179
Igualmente, el artculo 23 del mismo decreto establece que el presupuesto de gastos de funcionamiento se debe clasificar en apropiaciones para servicios personales, gastos generales, transferencias y
gastos de operacin, y el artculo 16 del decreto 586 de 1996 incluye
dentro de las transferencias las pensiones y jubilaciones.
Con base en lo anterior, el artculo 41 del decreto 2888 de 2001, mediante el cual se liquid el presupuesto de gastos de la Nacin de 2001,
define como transferencias corrientes los recursos que transfieren los
rganos a entidades nacionales o internacionales, pblicas o privadas,
con fundamento en un mandato legal. De igual forma, involucra las
apropiaciones destinadas a la previsin y seguridad social, cuando el
rgano asume directamente la atencin de la misma.
En igual sentido, la Direccin General de Presupuesto del Ministerio de
Hacienda, determin que las trasferencias corrientes se clasifican en
seis subgrupos dentro de los cuales se encuentran las Transferencias
de Previsin y Seguridad Social, las cuales a su vez comprenden: las
pensiones y jubilaciones, las cesantas y otras transferencias de previsin y seguridad social, y define los gastos por pensiones y jubilaciones
como: los pagos por concepto de nminas de pensionados y jubilados... que los rganos hacen directamente en los trminos sealados en las normas legales vigentes. (Aspectos generales del proceso
presupuestal colombiano, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
Direccin General del Presupuesto Nacional, pgina 44).
Considerando que las entidades territoriales deben ajustar las normas
sobre elaboracin y ejecucin de sus presupuestos a las normas orgnicas sobre la materia (artculo 104 del decreto 111 de 1996), los
pagos por mesadas pensionales, hechos de manera directa por las entidades territoriales, corresponden a gastos de funcionamiento y como
tales deben ser clasificados presupuestalmente.
Por otra parte, los anlisis de ingresos y gastos para verificar el cumplimiento de la ley 617/00 se hacen con base en la informacin de
ejecucin presupuestal de las entidades territoriales. Por lo tanto, para
el cmputo de los indicadores de la ley 617/00, los gastos por mesadas
pensionales asumidos en forma directa por las entidades territoriales
forman parte de sus gastos de funcionamiento, dado que como tales
deben ser clasificados, segn las normas vigentes sobre la materia.
180
ASESORA No. 033647

Consultante:
ANA BELN ARTEAGA TORRES

Gerente
Hospital Civil de Ipiales E.S.E.
Avenida Panamericana Norte
Ipiales-Nario
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Empresa Social del Estado
En atencin a su oficio de la referencia, el cual fue remitido a este Ministerio por el

Ministerio de la Proteccin Social para responder a su interrogante No. 4, nos permitimos anotar lo siguiente:
Su pregunta:
4. Qu criterios se deben tener en consideracin al momento de fijar el monto presupuestal del programa de bienestar social? Se encuentra regulada y actualmente
vigente, si o no, la obligacin de destinar un porcentaje especfico del presupuesto
de cada entidad al rubro bienestar social? Cmo se calcula el mismo?
En efecto, el programa de bienestar social se encuentra regulado mediante el Decreto 1567 de 1998 Por el cual se crean el Sistema Nacional de Capacitacin y
el sistema de estmulos para los empleados del Estado, especcamente en sus
artculos 18 al 25.
Ahora bien, el artculo 37 del decreto en mencin seala los criterios que se deben
tener en cuenta para fijar el monto presupuestal que haya de cubrir los gastos que
acarrea el desarrollo del programa de bienestar social, as:
ARTCULO 37. RECURSOS. Las entidades pblicas a las cuales se
aplica este decreto-ley debern apropiar anualmente, en sus respectivos presupuestos, los recursos necesarios para el efectivo cumplimiento de las obligaciones emanadas de los programas de bienestar
social o incentivos que se adopten.
Los recursos presupuestales se ejecutarn de conformidad con los
programas y proyectos diseados.
Los programas de bienestar social que autoricen las disposiciones legales incluirn los elementos necesarios para llevarlos a cabo, con
excepcin de bebidas alcohlicas.
Adicional a lo anterior, es necesario tener presente que como para efectos presupuestales las Empresas Sociales del Estado tienen el rgimen de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado, en virtud del artculo 5 del Decreto 111 de
1996, en consecuencia, les es aplicable el Decreto 115 de 1996, por medio del
181
cual se establecen normas sobre la elaboracin, conformacin y ejecucin de los

presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado...., pero adecundolo a la estructura y rgimen de las E.S.E. del nivel territorial, como quiera que
dicho decreto se expidi para aplicar a las Empresas Industriales y Comerciales del
orden nacional dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades del
Empresas Industriales y Comerciales del Estado (art. 1.).
En ese sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en Sentencia C-478 de
1992, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muoz, al sealar lo siguiente:
La unidad presupuestal tiene en el art. 353 de la Carta Poltica una
consagracin que no puede desconocer el intrprete y a la cual se
suma la que recibe en el art. 352. En este caso se recurre a una tcnica similar a la tradicionalmente empleada por las normas nacionales
orgnicas del presupuesto para someter a los presupuestos locales y
seccionales a sus principios: la remisin a las bases tericas y operativas de la materia presupuestal nacional..
As las cosas, las normas que regulan el Presupuesto General de la Nacin sern
aplicadas adecundolas a los presupuestos seccionales y locales, de tal forma que
se logre una unidad presupuestal en concordancia con lo establecido por el artculo
352 de la Carta Poltica.
182
ASESORA No. 034474

Consultante:
ELBERTH ANTONIO INOCENCIO J.

Tesorero Municipal
Alcalda Municipal de Paz de Ariporo
Paz de Ariporo - Casanare
Tema:
Normas Orgnicas de Presupuesto
Subtema:
Clasificacin y clasificadores
En atencin a sus consultas radicadas como aparece en el asunto de la referencia,

nos permitimos manifestar que daremos respuesta a la consulta en el mbito de
Primera consulta: Despus de hacer referencia a los fallos mediante
los cuales se condena a la entidad territorial, al pago de una suma de
dinero a favor del accionante, consulta: Como a la fecha no contamos
con los recursos necesarios para cancelar esta obligacin y ya estamos a escasos tres meses para nalizar la presente vigencia, lo que
no me permite tramitar un crdito de Tesorera, con el n de evitar el
pago de los intereses que causan esta clase de obligaciones, me permito solicitarles me indiquen cul es el procedimiento ms adecuado,
para poder cumplir y evitar cobros excesivos de intereses.
En primer lugar, en relacin con la perentoriedad del pago de las sumas de dinero
por parte de la entidad territorial, a favor del demandante, por orden judicial debidamente ejecutoriada, los principios presupuestales aplicables y algunas de las
alternativas para efectuar el pago, nos permitimos remitir fotocopia del oficio No.
7423 de 2001, emitido por esta Subdireccin.
Ahora bien, en cuanto a las diferentes alternativas para efectuar el pago de la sentencia, creemos que la primera que deben considerarse es la reduccin en los gastos de funcionamiento tales como servicios pblicos, viticos, papelera, transporte
areo, combustibles, etc., a lo estrictamente necesario.
Por la va del ingreso, sugerimos revisar la cartera pendiente por cobrar, adelantar
programas de fiscalizacin que representen cuantas considerables y con alta posibilidad de recuperacin.
As mismo, es posible considerar la posibilidad de celebrar un acuerdo de pago con
el demandante a favor de quien se debe pagar los dineros ordenados en la sentencia. Para estos efectos, es preciso tener en cuenta las implicaciones presupuestales
que esto supone, para lo cual remitiremos fotocopia del oficio No. 041483 de 2004,
para su conocimiento.
183
Para atender futuros compromisos originados en sentencias y conciliaciones, sugerimos proveer de fondos el rubro correspondiente a sentencias y conciliaciones, de
acuerdo con las contingencias judiciales surgidas con ocasin de procesos que se
adelanten en juzgados y tribunales, en los cuales sea parte la entidad territorial.
Finalmente, reiteramos lo sealado en el oficio 7423 de 2001 que se anexa, en el
sentido de que si la entidad territorial no est cumpliendo o advierte que incumplir
los lmites de gasto sealados en la ley 617 de 2000, debe considerarse la posibilidad de adelantar un Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero.
Segunda consulta: En relacin con el registro contable y presupuestal de los recursos transferidos a las Corporaciones Autnomas Regionales, pregunta: es recomendable volver a incorporar los recaudos
para la CAR va Sobretasa al presupuesto de ingresos y egresos de la
entidad territorial, aun sabiendo que estos recaudos constituyen un
PASIVO? y en caso de respuesta afirmativa al interrogante anterior,
no sera un contrasentido con el concepto de RETEFUENTE, ya que
esta tambin representa un PASIVO para la alcalda y sin embargo la
retefuente no se incorpora al presupuesto de ingresos y egresos?.
En primer lugar, en relacin con la naturaleza del recurso, que, de acuerdo con el
artculo 317 de la Constitucin Nacional, constituye el porcentaje ambiental de los
gravmenes a la propiedad inmueble, remitiremos fotocopia del Concepto nmero
16 de 2003, segn el cual en ambos casos, a saber: el porcentaje sobre el total del
recaudo por concepto de impuesto predial unificado (entre el 15 y el 25.9%), o una
sobretasa que no podr ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el
avalo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial, no se trata
de un nuevo impuesto sino que contina siendo el impuesto predial unificado, razn
por la cual los montos que se transfieren a las Corporaciones Autnomas Regionales, harn parte del recaudo del mencionado impuesto predial, con una destinacin
especial establecida por la Constitucin Poltica.
En consecuencia, dado que los recursos de que trata el artculo 44 de la ley 99 de
1993 hacen parte integral del impuesto predial unicado, con la particularidad de
que la parte que corresponda a la Sobretasa ambiental o el porcentaje establecido
entre el 15 y el 25.9% del total recaudado, tiene destinacin desde la Constitucin
a las entidades encargadas del manejo y conservacin del ambiente y de los recursos naturales renovables1, consideramos que dichos recursos deben incluirse
en el presupuesto de la entidad territorial propietaria del impuesto predial unicado,
dentro de sus ingresos corrientes con destinacin especca.
Artculo 317 de la Constitucin Poltica.
184
ASESORA No. 034636

Consultante:
DGAR SANDOVAL BOLAOS

Secretario General
Contralora Municipal
Edificio EL CAM, 2 patio
Popayn (Cauca)
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Sistema presupuestal y contable de los Cuerpos de Bomberos.
En atencin a la comunicacin del asunto, mediante la cual la Contadura General de

la Nacin remite su solicitud de concepto relativa al cuerpo de bomberos, daremos
respuesta a sus inquietudes, no sin antes precisar que nuestros pronunciamientos
se emiten en los trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, es
decir, que la respuesta no tiene carcter obligatorio ni vinculante, y no compromete
la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
() Qu sistema presupuestal y contable aplica el Cuerpo de Bomberos?
Debe presentarse en el presupuesto y en los estados nancieros, la
totalidad de los ingresos y gastos manejados por el Cuerpo de Bomberos, atendiendo a que la institucin Cuerpo de Bomberos posee
recursos propios de venta de servicios y donaciones y los recursos
provenientes de la contribucin ciudadana?
Es posible que el Cuerpo de Bomberos maneje cuenta especial para
las contribuciones bomberiles segn el acuerdo municipal No. 035 de
1999, para efectos de control?.
Para mayor claridad es necesario analizar la Ley 322 de 1996, por la cual se crea el
sistema nacional de bomberos de Colombia, la cual seala:
Artculo 2. La prevencin y control de incendios y dems calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles es un servicio
pblico esencial a cargo del Estado. Es deber del Estado asegurar su
prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en
forma directa o por medio de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios.
()
Es obligacin de los distritos, municipios y entidades territoriales indgenas la prestacin del servicio a travs de los Cuerpos de Bomberos
Oficiales o mediante la celebracin de contratos para tal fin, con los
Cuerpos de Bomberos Voluntarios.
185
Pargrafo. Los Concejos Municipales y Distritales, a iniciativa del alcalde, podrn establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulacin y trnsito, demarcacin urbana, predial,
telefona mvil o cualquier otro impuesto de ese nivel territorial, de
acuerdo con la ley y para financiar la actividad bomberil. (Subrayado
ajeno al texto).
Artculo 7o. Las instituciones organizadas para la prevencin y atencin de incendios y dems calamidades conexas se denominan cuerpos
de Bomberos. Son Cuerpos de Bomberos Oficiales los que crean los
concejos distritales, municipales y quien haga sus veces en las entidades territoriales indgenas para el cumplimiento del servicio pblico a
su cargo en su respectiva jurisdiccin.
Los Cuerpos de Bomberos Voluntarios son Asociaciones Cvicas, sin
nimo de lucro, de utilidad comn y con personera jurdica, reconocidos como tales por la autoridad competente, organizadas para la
prestacin del servicio pblico de prevencin y atencin de incendios y
calamidades conexas.
()
Pargrafo. Para la creacin de los Cuerpos de Bomberos Oficiales y la
contratacin con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, se requiere
concepto tcnico previo favorable de la Delegacin Departamental o
Distrital respectiva.
Artculo 9o. Los distritos, municipios y territorios indgenas que no
cuenten con sus propios Cuerpos de Bomberos Oficiales, o cuando la
cobertura de estos no sea la adecuada, de acuerdo con los parmetros
que fije la Junta Nacional de Bomberos de Colombia, debern contratar
directamente con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, que se organicen conforme a la presente Ley, la prestacin total o parcial segn sea
el caso del servicio pblico a su cargo.
Artculo 14. Los estatutos de los cuerpos de bomberos voluntarios
debern contener, como mnimo, los siguientes aspectos:
a) Denominacin y domicilio. Se denominarn cuerpos de bomberos
voluntarios y se aadir el nombre de la unidad poltico-administrativa
o entidad territorial de la jurisdiccin en la que actuar. Adems, fijar
el domicilio en el municipio donde ejerza sus actividades;
b) Objeto y duracin. El objeto debe estar en concordancia con lo
definido en el artculo doce (12) de la presente ley, su duracin ser
definida libremente;
186
c) Condiciones de admisin y retiro de sus asociados;

d) Derechos, calidades y obligaciones de los miembros;
e) rganos de direccin, administracin y vigilancia;
f) Representacin legal;
g) Rgimen administrativo y disciplinario;
h) Patrimonio, e
i) Disolucin y liquidacin.
Artculo 33. El reconocimiento, suspensin y cancelacin de la personera jurdica, la aprobacin de los estatutos y la inscripcin de los
dignatarios de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, corresponde a
las Secretaras de Gobierno Departamentales, de conformidad con las
orientaciones impartidas al efecto por la Junta Nacional de Bomberos
de Colombia y contando con la autorizacin por escrito del alcalde.
Previamente al otorgamiento de la personera jurdica se requiere concepto favorable de la Delegacin Departamental o Distrital de Bomberos acerca del cumplimiento de las disposiciones tcnicas determinadas por la Junta Nacional de Bomberos de Colombia.
De acuerdo con las disposiciones transcritas, la prevencin y control de incendios y
dems calamidades conexas es un servicio esencial a cargo del Estado ejecutado por
instituciones bomberiles oficiales o mediante la contratacin con cuerpos de bomberos voluntarios. En el primer evento, cuerpos de bomberos oficiales, corresponde a los
concejos municipales o distritales o su equivalente en los territorios indgenas, definir
su creacin, funciones, organizacin y dems elementos necesarios para el cumplimiento del servicio pblico a su cargo, caso en el cual creemos debe incorporarse a la
dependencia de la Administracin Municipal encargada de la prevencin y atencin de
este tipo de emergencias. Cuando se trate de cuerpos de bomberos voluntarios, estos
debern conformarse como Asociaciones Cvicas, sin nimo de lucro, de utilidad comn y con personera jurdica expedida por la Secretara de Gobierno Departamental
con el nico fin de prestar el servicio pblico definido en el artculo 2 de la Ley 322 de
1996; en este caso los estatutos del cuerpo de bomberos voluntarios debern cumplir
con el contenido mnimo definido en el artculo 14 de la mencionada Ley y dems
orientaciones dadas por la Junta Nacional de Bomberos de Colombia.
As las cosas y con el fin de dar respuesta a sus interrogantes, tenemos que en
el caso del cuerpo de bomberos oficiales, el sistema presupuestal y contable es
el mismo de la Administracin Central del Municipio, teniendo en cuenta que este
hace parte de la dependencia cuya competencia desarrolle la prevencin y control
de incendios y calamidades conexas. En consecuencia, el sistema presupuestal y
187
contable debe regirse por los principios y disposiciones previstos en el Estatuto

Presupuestal de la entidad territorial, dentro del marco de la Ley Orgnica de Presupuesto.
Por su parte, los cuerpos de bomberos voluntarios deben conformarse como asociaciones cvicas, sin nimo de lucro, con personera jurdica otorgada, previo concepto
del Alcalde, por la Secretara de Gobierno Departamental de la jurisdiccin correspondiente. De esta forma, las asociaciones as conformadas debern ceirse a lo
establecido en el Decreto 2150 de 1995 y dems normas que regulan las entidades
sin nimo de lucro1, adems de las disposiciones que por el ejercicio de vigilancia
establezcan las Secretaras de Gobierno Departamentales y la Junta Nacional de
Bomberos de Colombia.
El captulo II del Decreto 2150 de 1995 determina el marco general para otorgar personera jurdica
a entidades de utilidad comn, sin nimo de lucro. El Decreto Nacional 427 de 1996 reglament el
mencionado captulo II.
188
ASESORA No. 035730

24 de noviembre
Consultante:
JAIRO RAMOS MARTNEZ

Gerente
E.S.E. CAMU MOITOS
Barrio Florencia-Sincelejo
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Empresa Social del Estado-Inembargabilidad.

presente ao, mediante el cual consulta sobre el asunto de la referencia, nos permitimos anotar que en virtud de la funcin asesora que le otorga a esta Direccin el
Decreto 246 de 2004, no le est dada la de resolver casos particulares y concretos. En
consecuencia, la respuesta de acuerdo con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo ser general y abstracta y no tiene carcter de obligatoria ni vinculante.
Tomando en consideracin que para efectos presupuestales las Empresas Sociales
del Estado tienen el rgimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
en virtud del artculo 5 del Decreto 111 de 1996, de igual manera les es aplicable
el artculo 96 del referido Decreto, que establece lo siguiente:
Artculo 96. A las Empresas Industriales y comerciales del Estado y
a las Sociedades de Economa Mixta con rgimen de empresa Industrial y comercial del Estado, dedicadas a actividades no nancieras,
les son aplicables los principios presupuestales contenidos en la
Ley Orgnica del Presupuesto con excepcin del de inembargabilidad. (El resaltado es nuestro).
Adicional a lo anterior, el Consejo de Estado en Sentencia de julio 22 de 1997, Ref.
Exp. No. S-694, seal lo siguiente:
c) De la interpretacin armnica de las distintas normas y en especial
del estatuto orgnico del presupuesto nacional, puede concluirse, asimismo, que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las
sociedades de economa mixta, las empresas de servicios pblicos
domiciliarios en cuyo capital la Nacin o sus entidades descentralizadas posean el 90% o ms (las que para efectos presupuestales de
conformidad con el art. 5 del dec. 111 de 1996 se sujetan al rgimen de las primeras) y las Empresas sociales del Estado no tienen
el carcter de rganos desde la perspectiva que seala el Estatuto
Orgnico del Presupuesto y por ende, segn las reglas generales, son
ejecutables y sus bienes sujetos a medidas cautelares.
En consecuencia, este Despacho considera que a las Empresas Sociales del Estado
no les es aplicable el principio de inembargabilidad de que trata la Ley Orgnica del
Presupuesto Nacional.
189
ASESORA No. 036400

Consultante:
JAIRO HUGO QUITIN PUERTAS

Secretario Gestin Institucional
Edificio de la Alcalda Municipal
Pacho, Cundinamarca
Tema:
Presupuesto.
Subtema:
Funcionamiento e inversin
Mediante el oficio de la referencia, despus de comentar que la entidad territorial

cre el fondo de maquinaria para pagar por ese rubro los gastos originados en
servicios operativos, repuestos y mantenimiento de maquinaria, pago de seguros,
compra de combustible y lubricantes, se solicita respuesta a los siguientes interrogantes:
1. Los gastos descritos anteriormente se deben tener en cuenta como
gastos de funcionamiento? Formaran parte del 80% del lmite de gastos que seala la Ley 617 de 2000, o por ser gastos que se requieren
para la ejecucin del proyecto ampliacin y mejoramiento de vas, se
puede relacionar como un gasto de inversin?.
2. Es posible, dentro del proyecto de presupuesto 2006, incluir la doceava parte del SGP y Propsitos Generales de 2005?.
Antes de abordar sus preguntas es necesario precisar que la asesora ofrecida por
la Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico corresponde al cumplimiento de sus funciones consagradas en el artculo 52 del Decreto
vinculante.
1. En relacin con la ejecucin de recursos de SGP propsito general por el sector
transporte, el Departamento Nacional de Planeacin1 seala que es posible financiar el combustible requerido para la operacin de la maquinaria y equipos utilizados
en la ejecucin del proyecto, como un costo del mismo; adicionalmente establece
que los empleados pblicos y/o trabajadores oficiales no pueden financiarse con
los recursos de forzosa inversin en el desarrollo de los proyectos, puesto que ellos
se constituyen en un gasto de funcionamiento corriente. Igualmente, los gastos
de reparacin y mantenimiento de la maquinaria y equipo de obras pblicas se
constituyen en gasto general de funcionamiento, que debe ser presupuestado y
financiado como tal..
1
Orientaciones para la programacin y ejecucin de los recursos del sistema general de participaciones SGP. Departamento Nacional de Planeacin, Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible.
Bogot, 2004.
190
De tal forma que con los recursos sealados no es posible financiar gastos de funcionamiento, salvo que el gasto corresponda al combustible requerido para realizar
un proyecto especfico, en cuyo caso computa como costo del mismo.
2. El Decreto 111 de 1996 es una norma orgnica de presupuesto que segn sus
artculos 104 y 109 debi haber sido adoptada y adaptada por las entidades territoriales respetando sus disposiciones, para efectos de la programacin, elaboracin,
aprobacin y ejecucin de sus presupuestos. De tal forma que para efectos de
lograr un anlisis general, su interrogante se estudiar desde las disposiciones del
Estatuto Orgnico Nacional, en particular atendiendo lo establecido en sus artculos
14 y 35, los cuales sealan lo siguiente:
Artculo 14. Anualidad. El ao fiscal comienza el 1 de enero y
termina el 31 de diciembre de cada ao. Despus del 31 de diciembre
no podrn asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del
ao fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiacin no
afectados por compromisos caducarn sin excepcin..
Artculo 35. El cmputo de las rentas que deban incluirse en el
Proyecto de Presupuesto General de la Nacin tendr como base el
recaudo de cada rengln rentstico de acuerdo con la metodologa que
establezca el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, sin tomar en
consideracin los costos de su recaudo..
De la lectura anterior se concluye que el presupuesto es un ejercicio de estimacin
de los ingresos y de los gastos que se pretenden realizar en una vigencia o anualidad. De tal forma que la elaboracin del presupuesto para la vigencia 2006 deber
incluir los recursos que la entidad territorial estima recaudar en esa anualidad, entre
ellos la ltima doceava del Sistema General de Participaciones correspondiente a
la vigencia 2005, como quiera que segn el calendario de giros establecido por el
Departamento Nacional de Planeacin DNP2, esta se enviar a las entidades territoriales antes del 10 de enero de la siguiente vigencia.
Op. cit.
191
ASESORA No. 036738

Consultante:
ANA BEATRIZ HOYOS GMEZ

Coordinadora Jurdica
Terminales de Transporte de Medelln S.A.
Medelln (Antioquia)
Tema:
Presupuesto
Subtema:
Manejo de caja menor en entidad descentralizada del nivel territorial.
En atencin a su comunicacin radicada con el nmero del asunto, relativa al manejo de las cajas menores para las sociedades de economa mixta del nivel territorial,
nos permitimos manifestar que daremos respuesta en el mbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta y en los trminos del artculo 25 del Cdigo
Contencioso Administrativo, segn el cual los conceptos emitidos por este Despacho
no son obligatorios ni vinculantes.
De acuerdo con lo manifestado en su comunicacin, la inquietud radica en el hecho
de aplicar lo dispuesto en la Resolucin 003 de 2005 de la Direccin General de
Presupuesto Pblico Nacional, para efectos de la constitucin, manejo y funcionamiento de la caja menor de una entidad descentralizada del nivel territorial, como
son los terminales de transporte.
La Resolucin No. 003 de enero 3 de 2005 establece:
ARTCULO 1. Del campo de aplicacin. Quedan sujetos a las
disposiciones de la presente resolucin los rganos que conforman el
Presupuesto General de la Nacin y las entidades nacionales con rgimen presupuestal de Empresas Industriales y Comerciales del Estado y
Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas con carcter
no financiero, respecto de los recursos que les asigna la Nacin. (Subrayado fuera de texto).
Como se observa, la reglamentacin para cajas menores sealada anteriormente no
aplica a las entidades descentralizadas, sociedades de economa mixta, del orden
territorial. Por lo tanto, dentro de la autonoma administrativa y financiera que les
establece la Ley 489 de 1998, son estas entidades las directamente responsables
de establecer si ameritan constituir y reglamentar cajas menores para el manejo
de algunos de sus recursos, dentro de lo cual se debera sealar qu dependencias
deben tener asignado el manejo de caja menor, responsables, cuanta de cada una
de ellas, destinacin, prohibiciones, apertura de libros, requisitos para el primer
giro, legalizacin, reembolsos, cancelacin de la caja menor y los mecanismos de
administracin de estos dineros (cuenta corriente, cuentas de ahorro o efectivo),
etc.; lo anterior, sin perjuicio que para su reglamentacin, se pueda tener en cuenta,
en lo que sea pertinente, lo establecido sobre el tema por el Gobierno Nacional y la
Gobernacin de Antioquia.
192
Adicionalmente y para considerarlo como gua en el tema de cajas menores, la Contadura General de la Nacin se pronunci en concepto 4225 de julio 28 de 1997, en
los siguientes trminos:
Cada entidad tiene competencia para establecer los procedimientos
para el manejo de las Cajas menores ()
La caja menor se constituye para cada vigencia fiscal mediante acto
administrativo suscrito por el Jefe de la Administracin en el cual se
indica claramente la finalidad y clase de gastos que se puede cubrir
con estos dineros.
Los desembolsos individuales que se produzcan no podrn exceder del
diez por ciento (10%) del valor total autorizado por la caja menor.
El manejo de los dineros se har a travs de una cuenta corriente o en
efectivo dependiendo de la cuanta autorizada y estar bajo la responsabilidad de un funcionario debidamente facultado y afianzado, quien
debe ser funcionario diferente del tesorero.
La caja menor funcionar contablemente como un fondo fijo.
No se podrn realizar con fondos de la caja menor las siguientes operaciones:
Adquirir elementos cuya existencia est comprobada en los Bienes
muebles en bodega.
Fraccionar compras de un mismo elemento o artculo.
Realizar desembolsos con destino a dependencias distintas de la
administracin municipal.
Efectuar cualquier pago por concepto de contratos, que de conformidad con el artculo 39 de la Ley 80 de 1993 deben constar por
escrito.
Reconocer y pagar gastos por concepto de servicios personales y
las contribuciones que establece la ley sobre nmina, cesantas y
pensiones.
Cambiar cheques o efectuar prstamos.
Los requisitos para girar los dineros a la caja menor son los siguientes:
Que exista un acto administrativo expedido por el Alcalde, mediante el
cual se constituye la caja menor.
193
Que el funcionario responsable de su administracin haya constituido

la pliza de manejo que ampare el monto total de la caja menor y que
est debidamente aprobada.
El cheque ser girado al responsable de la caja menor, quien firmar el
comprobante de egreso.
Para la realizacin de los gastos se exigir el cumplimiento de los siguientes requisitos:
Que los gastos estn agrupados por artculos presupuestales, tanto en
el comprobante de pago como en la relacin anexa y que corresponda
a los autorizados en el acto administrativo de creacin.
Que los documentos presentados sean los originales y se encuentren
firmados por los acreedores con identificacin del nombre o razn social y el nmero de documento de identidad o NIT, objeto y cuanta.
Que la fecha del comprobante de gasto corresponda a la vigencia fiscal
que se est legalizando.
Que el gasto se haya efectuado habindose constituido la caja menor
y existiendo la disponibilidad de fondos en la misma.
Que se hayan efectuado los descuentos de ley a cada uno de los gastos
efectuados como retencin en la fuente, estampillas, etc.
Que se haya expedido la resolucin de reconocimiento del gasto por
parte del Jefe de la Administracin.
La legalizacin definitiva de la caja menor, constituida durante el ao,
se har antes del 28 de diciembre, fecha en la cual se deber reintegrar el saldo sobrante y el respectivo cuentadante responder fiscal y
pecuniariamente por el cumplimiento de su legalizacin oportuna y del
manejo de los dineros que se encuentren a su cargo, sin perjuicio de
las dems acciones legales a que hubiere lugar.
Para el reembolso de la caja menor, cuando se haya consumido ms de
un 70% del monto total autorizado sin exceder el monto previsto para
la misma, se har el reembolso de la cuanta de los gastos realizados.
Los responsables de las cajas menores debern adoptar los controles
internos que garanticen el adecuado uso y manejo de los recursos,
independientemente de las evaluaciones y verificaciones que compete
adelantar a las oficinas de Auditora o Control Interno.
194
ASESORA No. 031483

10 de octubre
Consultante:
GLORIA BETTY ZORRO AFRICANO

RODOLFO SERRANO MONROY
HCTOR ULLOA RODRGUEZ
Diputados
Asamblea de Cundinamarca
Bogot, D.C.
Tema:
Ordenacin del Gasto.
Subtema:
Autorizacin para la celebracin de contratos.
A travs del presente, damos respuesta al asunto de la referencia. Para el efecto

El hecho de que la Corporacin Legislativa haya adoptado la Ordenanza
45 de 1996, como Estatuto Orgnico de Presupuesto del Departamento
de Cundinamarca y de sus Entidades Descentralizadas y que haya determinado qu funcionarios del Departamento pueden afectar las apropiaciones de gastos en el Presupuesto General del Departamento, esto
significa que se haya autorizado al Gobernador del Departamento, al
Presidente de la Asamblea Departamental y al Contralor en el Organismo
a su cargo y del Gerente en las Entidades Descentralizadas como ordenadores principales, quienes podrn delegar en los Secretarios del Despacho y Jefes de Departamentos competencias para celebrar contratos,
negociar emprstitos, enajenar bienes y ejercer protmpore, precisas
funciones de las que corresponden a las Asambleas Departamentales.
Por lo anterior solicito muy respetuosamente se d concepto si afectar
las apropiaciones para gastos del presupuesto es lo mismo que autorizar para celebrar contratos, negociar emprstitos, enajenar bienes,
etc. como lo establece la Constitucin Nacional, puesto que el Gobierno Departamental est haciendo uso directo del artculo 103 de la
Ordenanza 45 de 1996 para celebrar contratos, negociar emprstitos y
ejercer pro tmpore precisas funciones de las que corresponden a las
Asambleas Departamentales.
La orientacin sobre el punto objeto de consulta exige, de un lado, determinar
los alcances del concepto ordenacin del gasto del otro, reconocer las normas
respecto a la autonoma de las secciones presupuestales, para que a partir de all
se precisen los alcances de la particular competencia asignada a las asambleas
departamentales en el numeral 9, artculo 300 de la Constitucin Poltica referido
a la autorizacin emitida por la asamblea departamental con la que debe contar el
gobernador para celebrar contratos.
195
1. Alcances de la ordenacin del gasto

Respecto al significado de la ordenacin del gasto, la Corte Constitucional en Sentencia C-192 de 1997, manifest:
corresponde al Gobierno y a las otras autoridades ordenadoras del
gasto, ejecutar, esto es, comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos mximos aprobados por el Congreso.
En el anterior sentido, si la ordenacin del gasto significa ejecutar, y esta ejecucin
se materializa a travs de compromisos, y una de las formas de adquirir estos ltimos es por la va de la suscripcin de contratos, entonces una de las expresiones de
la ordenacin del gasto es la suscripcin de contratos.
2. Normas Presupuestales y autonoma de las secciones presupuestales
El Estatuto Orgnico de Presupuesto desarrolla un captulo particular para tratar el
tema de la ordenacin del gasto y la autonoma presupuestal de los rganos que
son secciones del presupuesto. A continuacin lo trascribimos:
CAPTULO XVI
DE LA CAPACIDAD DE CONTRATACIN, DE LA ORDENACIN
DEL GASTO Y DE LA AUTONOMA PRESUPUESTAL
ARTCULO 110. Los rganos que son una seccin en el Presupuesto General de la Nacin, tendrn la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurdica de la cual
hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva seccin, lo que constituye la autonoma presupuestal a que se refieren la Constitucin
Poltica y la ley. Estas facultades estarn en cabeza del jefe de cada
rgano, quien podr delegarlas en funcionarios del nivel directivo o
quien haga sus veces, y sern ejercidas teniendo en cuenta las normas
consagradas en el Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica y en las disposiciones legales vigentes.
En la seccin correspondiente a la rama legislativa, estas capacidades
se ejercern en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cmara de Representantes; igualmente, en la
seccin correspondiente a la rama judicial sern ejercidas por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos trminos y condiciones tendrn estas capacidades las superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades territoriales, asambleas y concejos, las contraloras y personeras territoriales y todos los dems rganos
estatales de cualquier nivel que tengan personera jurdica.
196
En todo caso, el Presidente de la Repblica podr celebrar contratos

a nombre de la Nacin (Ley 38/89, artculo 91. Ley 179/94, artculo
51).
ARTCULO 111. Para garantizar la independencia que el ejercicio del
control fiscal requiere, la Contralora General de la Repblica gozar
de autonoma presupuestal para administrar sus asuntos segn lo dispuesto por la Constitucin y esta ley (Ley 179/94, artculo 68). (Apartados resaltados fuera del texto original).
Los apartados que se resaltan permiten manifestar que, por virtud de la ley y sin
requerir manifestacin por parte de la correspondiente corporacin administrativa
del nivel territorial (asamblea o concejo), aquellos rganos que son secciones del
presupuesto (dentro de los que precisamente caben las contraloras y las asambleas) tienen capacidad para contratar.
3. Competencias de las asambleas departamentales
El numeral 9, artculo 300 de la Constitucin Poltica, establece:
Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas:
()
9. Autorizar al gobernador del departamento para celebrar contratos,
negociar emprstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tmpore, precisas
funciones de las que corresponden a las asambleas departamentales.
Respecto a las autorizaciones que en el nivel territorial otorgan las corporaciones
pblicas de eleccin popular a los de la administracin, el Consejo de Estado1 expresa:
Respecto del nivel departamental, la Constitucin dispone en su artculo 300 que corresponde a las asambleas departamentales por medio
de ordenanzas:
Autorizar al Gobernador para celebrar contratos, negociar emprstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tmpore, precisas funciones de las
que corresponden a las asambleas departamentales.
Y para el nivel municipal, la Constitucin prescribe en su artculo 313
que corresponde a los concejos:
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tmpore precisas funciones de las que corresponden a los concejos.
1
Sala de Consulta y Servicio Civil. Santaf de Bogot, D.C., veintisis de marzo de mil novecientos
noventa y ocho. Radicacin nmero: 1077. Consejero ponente: Javier Henao Hidrn
197
Correlativamente, la ley 136 de 1994, sobre organizacin y funcionamiento de los municipios, trae entre las atribuciones del concejo la de
reglamentar la autorizacin al alcalde para contratar, sealando los
casos en que requiere autorizacin previa del concejo (artculo 32,
numeral 3).
De ah que en el anterior Estatuto Contractual estuviese erigida para
la entidad pblica en causal de nulidad absoluta la inexistencia de
norma legal o estatutaria que autorice la celebracin del contrato
(decreto ley 222 de 1983, art. 78), y en el nuevo Estatuto lo sea su
celebracin contra expresa prohibicin constitucional o legal o con
abuso o desviacin de poder (ley 80/93, art. 44).
II. Autorizacin para contratar y enajenar bienes pblicos. Cuando
la autorizacin para contratar no est dispuesta de manera
general en el Estatuto de Contratacin de la Administracin
Pblica ley 80 de 1993, el rgano representativo de eleccin popular, llmese Congreso, Asamblea, o Concejo, deber
conceder la autorizacin previa especial. Este tipo de autorizacin no necesariamente tiene que ser para cada contrato aunque a
veces la respectiva corporacin se reserva el proceder de este modo,
por razn de la naturaleza e importancia del contrato, como ocurre con
los de emprstito, pues es viable que la respectiva corporacin proceda a autorizar la celebracin de contratos con alcance general, como
han solido hacer las asambleas y los concejos al expedir los respectivos
cdigos fiscales. (Se resalta).
En este sentido, existe dentro del ordenamiento constitucional una precisa competencia para ser ejercida por las corporaciones administrativas territoriales respecto
al jefe de la administracin, es decir, respecto al gobernador o alcalde.
4. Conclusiones:
A partir de las anteriores consideraciones puede afirmarse lo siguiente:
La atribucin de celebrar contratos por parte de los rganos que son secciones del
presupuesto est dada desde el propio Estatuto Orgnico de Presupuesto y por lo
mismo no es una atribucin de la que gocen por manifestacin de voluntad de la
correspondiente corporacin administrativa territorial.
La atribucin de celebrar contratos por parte del gobernador o el alcalde debe estar
precedida en los trminos del concepto emitido y trascrito del Consejo de Estado,
por la correspondiente autorizacin de la corporacin administrativa territorial.
198
7. LEY 716 DE 2001 SANEAMIENTO CONTABLE

ASESORA No. 026824
Consultante:
JOAQUN BLANCO PRIETO

Departamento del Norte de Santander
Ccuta Norte de Santander
Tema:
Transferencias a las Contraloras Departamentales.
Subtema:
Vigencia del artculo 17 de la Ley 716 de 2001
A travs del oficio radicado bajo el nmero 1-2005- 048042 del 16 de agosto de
2005, consulta usted cul es el monto de la transferencia a la Contralora Departamental Teniendo en cuenta que el Departamento del Norte de Santander se encuentra clasificado en Categora Segunda y cul sera el procedimiento por seguir
para dicho clculo de acuerdo con lo establecido en los artculos octavo y noveno de
la ley 617/2000 y artculo 67 de la ley 863/2003.
Antes de dar respuesta a su consulta, primero se debe precisar que la asesora
que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal, en los trminos del Decreto 246
de 2004, no comprende la solucin directa de problemas especficos y la respuesta
emitida se da bajo los trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir, que no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
El inciso 2 del artculo 8 de la ley 617 de 2000 estableci:
Las Contraloras departamentales no podrn superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinacin del respectivo departamento, los lmites que se indican a continuacin:
Categora
Especial
Primera
Segunda
Tercera y Cuarta
Lmites
1.2%
2.0%
2.5%
3.0%
Sobre este tema el artculo 9 de la misma Ley seal un periodo de transicin, con
el fin de ajustar los gastos de las contraloras, el cual consista:
199
CATEGORA
Especial
Primera
Segunda
Tercera y Cuarta
2001
2.2%
2.7%
3.2%
3.7%
2002
1.8%
2.5%
3.0%
3.5%
2003
1.5%
2.2%
2.7%
3.2%
2004
1.2%
2.0%
2.5%
3.0%
Posteriormente, el artculo 17 de la Ley 716 de 2001 determin como lmite de gastos el

porcentaje establecido en el artculo 9 de la Ley 617 de 2000 para el ao 2001 ms las
cuotas de auditaje, suspendiendo as el inciso segundo del artculo 8 de la Ley 617 de
2000.
Teniendo en cuenta que el artculo 21 de la Ley 716 de 2001 estableci como su vigencia
hasta dos aos despus de la fecha de su publicacin, se entenda que los efectos de la
suspensin del inciso 2 del artculo 8 de la Ley 617 de 2000 seran hasta el ao 2003.
Los artculos sealaban:
ARTCULO 17. El lmite de gastos previstos en el artculo noveno de la Ley
617 de 2000 para el ao 2001, seguir en forma permanente, adicionando
con las cuotas de auditaje de las empresas industriales y comerciales del
Estado, reas metropolitanas, empresas de servicios y sociedades de economa mixta. Los establecimientos pblicos hacen parte del presupuesto del
departamento.
ARTCULO 21. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicacin y ser aplicable a los valores contables que
se encuentren registrados en los estados financieros a 31 de diciembre de
2000, sin perjuicio de las revisiones que por ley le corresponden a la Comisin Legal de Cuentas. La vigencia ser hasta el 31 de diciembre de los dos
(2) aos siguientes a la fecha de su publicacin, con excepcin de los artculos dcimo (10) al diecisis (16), y deroga las normas que le sean contrarias,
en especial el numeral segundo del artculo 506 del Estatuto Tributario y el
artculo 850-1 del Estatuto Tributario.
Sin embargo, la Ley 863 de 2003 prorrog la vigencia del artculo 17 de la Ley 716 de
2001 hasta el 31 de diciembre de 2005, suspendiendo los efectos del inciso 2 del artculo
8 de la Ley 617 de 2000 hasta dicha fecha. La norma estableca:
ARTCULO 67. Prorrgase la vigencia del artculo 17 de la Ley 716 de
2001, hasta el 31 de diciembre de 2005.
Finalmente la Ley 901 de 2004 estableci en sus artculos 1 y 11 lo siguiente:
ARTCULO 1o. Prorrguese hasta el 31 de diciembre de 2005, la
vigencia de los artculos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 17 de la
Ley 716 de 2001.
PARGRAFO. La Procuradura General de la Nacin y dems autoridades disciplinarias realizarn, en el marco de lo dispuesto por la Ley
734 de 2001, las correspondientes investigaciones en contra de los repre-
200
sentantes legales y miembros del mximo rgano colegiado, direccin,

donde aplique, por no haber adelantado el proceso de saneamiento
contable de las entidades y organismos pblicos bajo su direccin en la
vigencia inicial de la ley, con base en los informes remitidos por la Contadura General de la Nacin, la Contralora General de la Repblica o por
la autoridad scal correspondiente. (subrayas y negrillas fuera de texto).
ARTCULO 11. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicacin, su vigencia ser hasta el
treinta y uno (31) de diciembre de dos mil cinco (2005), con
excepcin del pargrafo 3o. del artculo 4o. y el artculo 17 de la
Ley 716 de 2001 y los artculos 10 y 11 de la presente ley y deroga
las dems normas que le sean contrarias. (subrayas y negrillas fuera
de texto).
De los dos artculos transcritos se desprende la existencia de una incompatibilidad
entre ellos, debido a que el artculo 1 establece que la vigencia del artculo 17 de
la ley 716 de 2001 ser hasta el 31 de diciembre de 2005 y el artculo 11 determina
que la vigencia de dicho artculo ser de forma indefinida.
Para solucionar esta dicotoma, el Cdigo Civil en el inciso 2 del artculo 10, subrogado por la Ley 57 de 1887, artculo 5, establece:
Si en los cdigos que se adopten se hallaren algunas disposiciones
incompatibles entre s, se observarn en su aplicacin las reglas siguientes:
1. La disposicin relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga
carcter general.
2. Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidades, y se hallen en un mismo cdigo, preferir la disposicin
consignada en el artculo posterior;....
En consecuencia, ya que las dos normas son especiales debido a que ambas establecen una vigencia (una temporal y una indefinida), se aplicar el numeral 2 del
artculo 10 del Cdigo Civil, es decir, que la norma que se prefiere es la que seala
que el artculo 17 de la Ley 716 de 2001 tendr una vigencia indefinida.
As las cosas, la norma que se encuentra vigente es el artculo 17 de la Ley 716 de
2001, cuya vigencia es indefinida, de acuerdo con el artculo 11 de la Ley 901 de
2004 y por lo tanto no se aplica el inciso 2 del artculo 8 de la Ley 617 de 2000.
De acuerdo con lo anterior, las Contraloras Departamentales tendrn como lmite
de gastos de funcionamiento para las siguientes vigencias fiscales, el siguiente:
Categora
Especial
Primera
Segunda
Tercera y Cuarta
Porcentaje de los ICLD

2.2 ms cuotas de auditaje
201
ASESORA No. 025626

Consultante:
NANCY CEBALLOS SNCHEZ

Contadora Municipal
Villa del Rosario, Norte de Santander
Tema:
Ley 716 de 2001
Subtema:
Depuracin Contable y Prescripcin de Impuestos
En oficio radicado con el nmero 14750 y remitido por el Coordinador del Grupo de Representacin Judicial de la Oficina Asesora de Jurdica, se solicita concepto sobre el asunto
referenciado. Al respecto le informo que este despacho se pronunci en el concepto 009
de 2003, del cual remito copia.
Respecto de los mecanismos de depuracin contable, la Contadura General de la
Nacin en el concepto No. 13413 de septiembre 30 de 2003 recuerda que el Decreto
1914 de 2003 establece en su artculo 1 que Toda la informacin que forma parte
de los estados contables hasta la fecha de vigencia de la Ley 716 del 24 de diciembre de 2001 ser objeto de depuracin, mediante la aplicacin de los artculos 3
y 4 de la Ley 716 de 2001.
Artculo 3. Gestin administrativa. Las entidades pblicas tendrn que adelantar la gestin administrativa necesaria, para allegar la
informacin y documentacin suficiente y pertinente que acredite la
realidad y existencia de las operaciones para proceder a establecer los
saldos objeto de depuracin..
Artculo 4. Depuracin de saldos contables. Las entidades pblicas depurarn los valores contables que resulten de la actuacin
anterior, cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones:
a) Los valores que afectan la situacin patrimonial y no representan
derechos, bienes u obligaciones ciertos para la entidad;
b) Los derechos u obligaciones que no obstante su existencia no es
posible ejercer los derechos por jurisdiccin coactiva;
c) Que correspondan a derechos u obligaciones con una antigedad tal
que no es posible ejercer su exigibilidad, por cuanto operan los fenmenos de prescripcin o caducidad;
d) Los derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte
idneos que permitan adelantar los procedimientos pertinentes para
su cobro o pago;
e) Cuando no haya sido posible legalmente imputarle a persona alguna
el valor por prdida de los bienes o derechos;
f) Cuando evaluada y establecida la relacin costo-beneficio resulte
ms oneroso adelantar el proceso de que se trate..
202
ASESORA No. 030067

Consultante:
MARA ALCIRA CAMELO ROJAS

Jefe Oficina Asesora Jurdica
Alcalda Municipal de Soacha
Soacha - Cundinamarca
Tema:
Ley 716 de 2001
Subtema:
Patrimonio
En atencin a su comunicacin dirigida a la Contralora General de la Nacin, y posteriormente remitida a esta Direccin y radicada con el nmero 1-2005-054234, nos
permitimos precisar que, de conformidad con el Decreto 246 de 2004, la Direccin
General de Apoyo Fiscal presta asesora a las entidades territoriales y a sus entes
descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, la cual no comprende el
anlisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solucin
directa de problemas especficos, como tampoco la solucin de consultas a particulares. Por lo anterior, la respuesta se remite de conformidad con el artculo 25 del
Cdigo Contencioso Administrativo, de manera general y no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
De acuerdo con su comunicacin, la Alcalda es propietaria del inmueble en donde
funciona la Contralora Municipal y ahora se consulta acerca de la operacin para
que el bien pase a formar parte de los bienes de la Contralora. Las preguntas remitidas se trascriben a continuacin.
1. La Contralora Municipal tiene patrimonio propio?
2. La Contralora Municipal tiene que hacer un balance contable propio,
diferente de el del municipio?
3. Est obligada la Contralora a efectuar un saneamiento contable propio, diferente de el del municipio?
4. Est obligado el municipio a transferirle el bien inmueble?
5. En el evento de que el municipio tenga que transferir el bien inmueble
a la Contralora, con qu actos administrativos y contractuales debe
hacer esta operacin?
Con relacin a las preguntas 1, 4 y 5, anexamos el oficio 017211-04 del 14-mayo04, en el que se seala que en criterio de esta Direccin:
Los organismos de control no son titulares de derechos y obligaciones
por carecer de personera jurdica.
Quien es el titular de derechos y obligaciones es la entidad de la cual
hacen parte, es decir, la Nacin, los departamentos, los distritos o los
municipios.
203
No es correcto predicar derechos de propiedad sobre bienes muebles o

inmuebles en cabeza de los organismos de control, que, por no tener la
calidad de personas, carecen de uno de los atributos de la personalidad,
cual es el patrimonio.
En consecuencia, dado que la Contralora Municipal no tiene personera jurdica ni
patrimonio propio, no es posible transferirle la propiedad del inmueble por parte de
la Alcalda. Al respecto resulta pertinente citar la Sentencia de la Corte Constitucional C-374/94 en la cual se declar la exequibilidad de los artculos 2, 12 y 81 de la
ley 80 de 1983.
Es claro que si la Nacin, los departamentos, municipios y distritos son
personas jurdicas, y las entidades estatales a que se refiere la ley 80, no
lo son, por fuerza los contratos que estas ltimas celebren corresponden
a la Nacin, a los departamentos o a los municipios. La actuacin del
funcionario competente, a nombre de la correspondiente entidad estatal,
vincula a la Nacin, al departamento o al Municipio como persona jurdica.
Al fin y al cabo, todos los efectos del contrato se cumplirn en relacin con
la respectiva persona jurdica: ella adquirir o enajenar los bienes, si de
ello se trata; si se contraen obligaciones econmicas, se pagar con cargo
a su presupuesto, etc.1.
En relacin con la obligacin de la Contralora Municipal de hacer un balance contable propio, diferente de el del municipio y la de efectuar un saneamiento contable
propio, me permito manifestarle que para estos efectos deber seguir las indicaciones emitidas por la Contadura General de la Nacin.
En general, podemos informarle que, de conformidad con lo establecido por la Ley
716 de 2001 y la Ley 901 de 2004, los entes del sector pblico deben adelantar
las gestiones administrativas necesarias para depurar la informacin contable, de
manera que en los estados financieros se revele en forma fidedigna la realidad
econmica, financiera y patrimonial. El artculo 2 de la Ley 716 define el campo de
aplicacin del saneamiento contable as:
Artculo 2. Campo de aplicacin. Prorrogado por la Ley 901 de
2004 hasta el 31 de diciembre de 2005. Comprende los organismos
que conforman las distintas ramas del poder pblico en el nivel nacional;
La sentencia se refiere a las entidades estatales definidas en el artculo 2 de la Ley 80 de 1993.

ARTCULO. 2o. De la definicin de entidades, servidores y servicios pblicos. Para los solos efectos
de esta ley:
1o. Se denominan entidades estatales: a)... b) El Senado de la Repblica, la Cmara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscala General de la Nacin, la Contralora General
de la Repblica, las contraloras departamentales, distritales y municipales, la Procuradura General
de la Nacin, la Registradura Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos
o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos..
204
las entidades de control, organismos electorales, entidades y organismos

estatales sujetos a rgimen especial, entidades descentralizadas territorialmente o por servicios y cualquier otra entidad que maneje o administre
recursos pblicos y solo en lo relacionado con estos; siempre y cuando
hagan parte del Balance General del sector pblico. (Subrayado ajeno al
texto).
El artculo 5 del Decreto Reglamentario 1282 de 2002 seala especficamente en
cuanto a la competencia para el proceso de saneamiento contable:
Artculo. 5 Competencia y responsabilidad. De conformidad con el
artculo 5 de la Ley 716 de 2001, en las entidades y organismos pblicos
que no pertenecen al sector central nacional y territorial, es decir, la organizacin electoral, los organismos de control, la rama judicial, el Congreso
de la Repblica y dems entes pblicos de carcter especial, la responsabilidad y competencia sobre la depuracin de los valores contables recae
en el jefe, director o funcionario del mximo nivel directivo. (Subrayado
ajeno al texto)
()
Por lo anterior, consideramos que las contraloras municipales debern adelantar el
proceso de saneamiento contable de acuerdo con los procedimientos establecidos
por la Contadura General de la Nacin.
El Plan General de Contabilidad Pblica (PGCP) seala que en el proceso de consolidacin de la contabilidad pblica las gobernaciones, alcaldas municipales y distritales son las entidades consolidadoras bsicas del nivel territorial, y que los
Organismos territoriales de control y corporaciones administrativas pblicas de eleccin popular, en el nivel territorial, los organismos especializados en el ejercicio de
funciones administrativas de control o normalizacin, v.gr.: Contraloras, Asambleas,
Concejos, entre otros, deben reportar directamente su informacin contable bsica
requerida a la respectiva administracin central, departamental, municipal, distrital
o la de los territorios indgenas, segn sea el caso. En consecuencia, sern considerados, para los efectos de este procedimiento, como entidades pblicas consolidadas del respectivo centro de consolidacin.2.
En el mismo Plan General de Contabilidad Pblica se formula que La generacin de
estados contables consolidados por centros de consolidacin supone la integracin
comprehensible, sistemtica, lgica y coherente de la informacin contable bsica
individual de varios entes pblicos, como si se tratara de un ente contable..
La Circular 037 de 2000 de la Contadura General de la Nacin establece los criterios para el manejo contable y el proceso de agregacin y/o consolidacin de la
informacin financiera, econmica y social de los rganos de control, corporaciones
pblicas y dems organismos con autonoma administrativa y financiera, pero sin
2
Plan General de Contabilidad Pblica, captulo sptimo.
205
identidad jurdica, con la de la respectiva entidad territorial. Este manejo de las operaciones contables deber adelantarse de acuerdo con la estructura y organizacin
de la entidad territorial. Anexamos a la presente copia de la mencionada circular.
206
8. OTROS CONCEPTOS FINANCIEROS

ASESORA No. 026777
Consultante:
HENRY NOREA PENAGOS

Diputado
Asamblea Departamental
Edificio Gobernacin del Caquet segundo piso
Florencia-Caquet
Tema:
Facultades para contratar
Subtema:
Trmino
En atencin a su oficio radicado con el No. 1-2005-046943 el 10 de agosto del presente ao, nos permitimos dar respuesta a su consulta en los siguientes trminos.
Pregunta.
...el seor Gobernador presenta proyecto de ordenanza solicitando facultades para
endeudar el Departamento en 8.800 millones de pesos y deja abierto el plazo para
contratar el emprstito, cuando el artculo 300, numeral 9, hace referencia a que
este tipo de autorizaciones y facultades deben ser precisas y pro tmpore.
Respuesta.
El artculo 300, numeral 9, de la Constitucin Poltica establece lo siguiente:
Artculo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas:
...9. Autorizar al gobernador para celebrar contratos, negociar emprstitos, enajenar bienes y ejercer, pro tmpore, precisas funciones
de las que corresponden a las asambleas departamentales.
Por su parte, el artculo 303 ibdem dispone:
Artculo 303. En cada uno de los departamentos habr un gobernador
que ser jefe de la administracin seccional y representante legal del
departamento; ... .
207
Lo anterior significa que la facultad del Gobernador para celebrar contratos est
ligada a la calidad de representante legal del Departamento que le confiere la Constitucin Poltica, pero para poder ejercer dicha facultad deber contar con la autorizacin expresa de la Asamblea Departamental, la cual decidir los trminos en los
cuales habr de conceder dicha autorizacin, segn se trate el tipo de contrato, esto
es, general o especfica, temporal o indefinida, por una cuanta determinada o sin
lmite de cuanta.
Ahora bien, en materia de endeudamiento, los artculos 216 y 217 del Decreto 1222
de 1986 sealan lo siguiente:
ARTCULO 216. Las Asambleas Departamentales autorizarn el
cupo de endeudamiento que estimen conveniente, de acuerdo con
la solicitud formulada por el gobernador y los planes y programas de
desarrollo que este presente. Dentro del cupo de endeudamiento sealado por la Asamblea Departamental, corresponde al Gobernador
del Departamento la celebracin de los correspondientes contratos de
emprstito.
ARTCULO 217. El gobernador acompaar a la solicitud de endeudamiento los siguientes documentos: plan o programa de inversiones,
en el cual se demuestre la conveniencia y utilidad de las obras que se
van a nanciar y su sujecin a los planes y programas departamentales, as como la disponibilidad de recursos para atender oportuna y
sucientemente el servicio de la deuda.
As las cosas, es claro que una vez el gobernador gestione ante la Asamblea Departamental la autorizacin para solicitar un cupo de endeudamiento, el rgano colegiado es en ltimas quien decide no solo el cupo de la deuda, sino el trmino dentro
del cual habr el Gobernador de gestionar dicho crdito, debiendo actuar dentro de
los parmetros que para tal fin le determine la Asamblea en dicha autorizacin.
No obstante lo anterior, a nuestro juicio es importante tener en cuenta que la autorizacin que expida la Asamblea Departamental de nuevos cupos de endeudamiento
no debe estar sujeta a condiciones tales como el agotamiento total de cupos autorizados con anterioridad, ya que esto no permite a las Secretaras de Hacienda
programar y ejecutar polticas activas de manejo de deuda pblica, en respuesta
a las fluctuaciones de los mercados internos y externos de crdito, restringe a las
administraciones departamentales para adelantar una gestin proactiva en la administracin del portafolio de su deuda pblica, y reduce el margen de maniobra
institucional para controlar los riesgos financieros, tales como el de liquidez, tasa de
cambio y tasa de inters, lo cual se podra traducir en un detrimento al saneamiento
fiscal de las entidades territoriales, como quiera que los costos tanto del servicio
de la deuda como de los proyectos de inversin financiados con crdito podran
aumentar.
Adicional a lo anterior, las normas que a la fecha se encuentran vigentes regulando
todo lo relacionado con endeudamiento de las entidades territoriales son las Leyes
208
358 de 1997, 819 de 2003, y el Decreto 696 de 1998, las cuales definen los criterios
y requisitos para celebrar contratos de emprstitos, as:
La Ley 358 en sus artculos 2, 3, 6 y 7 establece lo siguiente:
ARTCULO 2o. Se presume que existe capacidad de pago cuando
los intereses de la deuda al momento de celebrar una nueva operacin de crdito no superan en el cuarenta por ciento (40%) del ahorro
operacional.
La entidad territorial que registre niveles de endeudamiento inferiores o
iguales al lmite sealado, en este artculo, no requerir autorizaciones
de endeudamiento distintas a las dispuestas en las leyes vigentes.
PARGRAFO. El ahorro operacional ser el resultado de restar los
ingresos corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias
pagadas por las entidades territoriales. Se consideran ingresos corrientes los tributarios, no tributarios, las regalas y compensaciones
monetarias efectivamente recibidas, las transferencias nacionales,
las participaciones en las rentas de la Nacin, los recursos del balance y los rendimientos nancieros. Para estos efectos, los salarios,
honorarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social se
considerarn como gastos de funcionamiento aunque se encuentren
presupuestados como gastos de inversin.
Para efectos de este artculo se entiende por intereses de la deuda los
intereses pagados durante la vigencia ms los causados durante esta,
incluidos los del nuevo crdito.
Las operaciones de crdito pblico de que trata la presente Ley debern destinarse nicamente a nanciar gastos de inversin. Se exceptan de lo anterior los crditos de corto plazo, de renanciacin de
Para los efectos de este pargrafo se entender por inversin lo que
se dene por tal en el Estatuto Orgnico del Presupuesto.
ARTCULO 3o. Para el clculo de los ingresos corrientes, se descontarn los activos, inversiones y rentas de las entidades territoriales,
que respalden los procesos de titularizacin vigentes.
Estos procesos debern ser autorizados por el Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico, quien aplicar, en lo pertinente, las disposiciones
relativas a la emisin de ttulos de deuda pblica de las entidades
territoriales.
ARTCULO 6o. Ninguna entidad territorial podr, sin autorizacin del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, contratar nuevas operacioMinisterio de Hacienda y Crdito Pblico
209
nes de crdito pblico cuando su relacin intereses/ahorro operacional supere el 60% o su relacin saldo de la deuda/ingresos corrientes
supere el 80%. Para estos efectos, las obligaciones contingentes provenientes de las operaciones de crdito pblico se computarn por un
porcentaje de su valor, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y en los reglamentos vigentes.
ARTCULO 7o. El clculo del ahorro operacional y los ingresos corrientes de la presente Ley se realizar con base en las ejecuciones
presupuestales soportadas en la contabilidad pblica del ao inmediatamente anterior, con un ajuste correspondiente a la meta de inacin
establecida por el Banco de la Repblica para la vigencia presente.
Por su parte, la Ley 819 de 2003, seala en materia de endeudamiento lo siguiente:
Artculo 2. Supervit primario y sostenibilidad. Cada ao el Gobierno Nacional determinar para la vigencia scal siguiente una meta
de supervit primario para el sector pblico no nanciero consistente
con el programa macroeconmico, y metas indicativas para los supervit primarios de las diez (10) vigencias scales siguientes. Todo ello
con el n de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento
econmico. Dicha meta ser aprobada por el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social, Conpes, previo concepto del Consejo Superior de Poltica Fiscal, Cons.
Las metas de supervit primario ajustadas por el ciclo econmico, en
promedio, no podrn ser inferiores al supervit primario estructural
que garantiza la sostenibilidad de la deuda.
La elaboracin de la meta de supervit primario tendr en cuenta supuestos macroeconmicos, tales como tasas de inters, inacin, crecimiento econmico y tasa de cambio, determinados por el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin y el Banco de la Repblica.
Sin perjuicio de los lmites a los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 de 2000, o en aquellas leyes que la modiquen
o adicionen, los departamentos, distritos y municipios de categoras
especial, 1 y 2 debern establecer una meta de supervit primario
para cada vigencia, con el n de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o
en aquellas leyes que la modiquen o adicionen. La meta de supervit
primario que garantiza la sostenibilidad de la deuda ser jada por el
Cons o por la Secretara de Hacienda correspondiente y aprobado y
revisado por el Consejo de Gobierno.
210
Pargrafo. Se entiende por supervit primario aquel valor positivo que

resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los
recursos de capital, diferentes de desembolsos de crdito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la Repblica (para el
caso de la Nacin), y la suma de los gastos de funcionamiento , inversin y gastos de operacin comercial.
Artculo 14. La Capacidad de pago de las entidades territoriales.
La Capacidad de pago de las entidades territoriales se analizar para
todo el perodo de vigencia del crdito que se contrate y si al hacerlo,
cualquiera de los dos indicadores consagrados en el artculo 6 de la
Ley 358 de 1997 se ubica por encima de los lmites all previstos, la
entidad territorial seguir los procedimientos establecidos en la citada
ley.
En virtud de las normas transcritas podemos deducir en trminos generales un
lmite a la contratacin de las entidades territoriales traducida en la capacidad de
pago durante la vigencia del crdito, la cual se determina tomando en consideracin los indicadores intereses/ahorro operacional, menor o igual a 40%, saldo de
la deuda/ingresos corrientes, menor o igual a 80%, y supervit primario/intereses,
mayor o igual a 100%, los cuales a su vez definen los plazos mximos dentro de
los cuales se puede endeudar una entidad territorial, de tal manera que aquellas
entidades territoriales que superen los lmites de los indicadores antes mencionados
no podrn gestionar nuevos crditos de manera autnoma sino que debern contar
con la autorizacin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Las anteriores normas no se pueden aplicar sin armonizarlas con la Ley 617 de
2000, como quiera que uno de los objetivos de esta es buscar la sostenibilidad de
la deuda pblica, lo cual se puede inferir del contenido del artculo 3 al disponer
lo siguiente:
Artculo 3. Financiacin de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben nanciarse con sus ingresos corrientes de libre destinacin, de tal manera que estos sean sucientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional;
y nanciar, al menos parcialmente, la inversin pblica autnoma de
las mismas.
Por ltimo, no sobra advertir que la competencia para pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de los actos de la administracin est en cabeza de la jurisdiccin
de lo contencioso administrativo, al tenor de lo dispuesto por el artculo 66 del Cdigo Contencioso Administrativo.
211
ASESORA No. 031548

Consultante:
MIGUEL NGEL MORENO GAVIRIA

Presidente Concejo Municipal
Concejo Municipal de Puerto Salgar
Puerto Salgar Cundinamarca
Tema:
Comisiones de los concejos municipales
Mediante comunicaciones radicadas como aparece en el asunto de la referencia,

hace usted la siguiente consulta:
Dentro del funcionamiento de la Corporacin tiene establecidas las
Comisiones de Presupuesto, Bienestar Social y Obras y Servicios Pblicos, cada una con sus respectivas funciones que contempla el reglamento interno del Concejo cuya parte pertinente se anexa.
Se presenta el interrogante, si los proyectos de Acuerdo por los cuales
se crean rubros y se adicionan recursos al presupuesto de rentas y
gastos del municipio, para diferentes obras de desarrollo en los sectores de educacin, salud, deporte, cultura, acueducto y alcantarillado,
vas e infraestructura, entre otros, al igual que los relacionados con
traslados presupuestales, le competen a la Comisin de Presupuesto
o a alguna de las otras comisiones.
En primer lugar, es preciso mencionar que daremos respuesta a su consulta en el
mbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta y en los trminos
Los artculos 25 y 31 de la ley 136 de 1994 establecen:
ARTCULO 25. COMISIONES. Los concejos integrarn comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, segn los asuntos o negocios de que estas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento. Si
dichas comisiones no se hubieren creado o integrado, los informes se
rendirn por las Comisiones Accidentales que la Mesa Directiva nombre
para tal efecto. Todo concejal deber hacer parte de una comisin permanente y en ningn caso podr pertenecer a dos o ms comisiones
permanentes.
ARTCULO 31. REGLAMENTO. Los concejos expedirn un reglamento
interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las
normas referentes a las comisiones, a la actuacin de los concejales y
a la validez de las convocatorias y de las sesiones.
De acuerdo con las normas transcritas, es el reglamento interno del respectivo
concejo el que determina la conformacin de las comisiones permanentes en con-
212
sideracin a los asuntos o negocios relativos a la administracin municipal. Una

vez conformadas las comisiones, y definidos expresamente en el reglamento los
asuntos objeto de estudio por parte de cada comisin, ser el contenido material
del proyecto de acuerdo el criterio determinante para establecer a qu comisin
corresponde su estudio.
Ahora bien, creeramos que, a manera de ejemplo, si el asunto materia de un proyecto de acuerdo est referido propiamente a adicionar o modificar el presupuesto
de la entidad territorial, a pesar de que los rubros objeto de la adicin o modificacin correspondan a partidas referidas a las diversas funciones del municipio tales
como el desarrollo de sus competencias en salud, educacin, deporte, cultura, etc.,
consideramos que sera la comisin que conoce de los asuntos del presupuesto la
que deba estudiar el proyecto. Las dems comisiones estudiaran asuntos relacionados propiamente con el desarrollo de las competencias de la entidad territorial.
213
ASESORA No. 034244

Consultante:
MIRYAM SUSY FAJARDO LOZANO

Guateque, Boyac
Tema:
Legalidad de Acuerdos
Subtema:
Modificaciones al presupuesto
Mediante el oficio del asunto se solicita pronunciamiento sobre la legalidad de actos

administrativos emitidos por el Concejo Municipal. Adicionalmente solicita respuesta
al siguiente interrogante:
Favor indicarnos si el Concejo Municipal tiene facultades para no autorizar adicionar al presupuesto del municipio recursos con destinacin
especca y recursos producto de la rma de convenios y conanciaciones, al igual que los recursos de fondos especiales..
Antes de abordar su pregunta es necesario precisar que la asesora ofrecida por la
Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico corresponde
al cumplimiento de sus funciones consagradas en el artculo 52 del Decreto 246 del
28 de enero de 2004, dentro de las cuales no se encuentra la solucin a problemas especficos. Ahora, de conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso
Administrativo se advierte que esta respuesta no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
En relacin con su solicitud, le informo que este despacho no se pronuncia respecto
de la legalidad de los actos administrativos, debido a que esta funcin corresponde
a las competencias de la jurisdiccin de lo contencioso-administrativo.
En cuanto a su interrogante, el artculo 352 de la Constitucin Poltica establece
que Adems de lo sealado en esta Constitucin, la Ley Orgnica del Presupuesto
regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin
de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar..
El artculo 1 del decreto 111 de 1996 dice textualmente: La presente ley constituye el Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin a que se refiere el
artculo 352 de la Constitucin Poltica. En consecuencia, todas las disposiciones en
materia presupuestal deben ceirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto
que regula el sistema presupuestal..
De tal forma que la Constitucin de 1991 a travs del artculo 352 estableci que la
Ley Orgnica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) aplica a la Nacin, los Departamentos, los Municipios y las entidades descentralizadas de cualquier nivel admi-
214
nistrativo, convirtindola en un instrumento fundamental del sistema presupuestal

colombiano.
En relacin con su pregunta, el artculo 81 del Decreto 111 de 1996 establece que
ni el Congreso ni el Gobierno podrn abrir crditos adicionales al presupuesto sin
que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso
que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de crditos abiertos
mediante contracrditos a la ley de apropiaciones..
De tal forma que una entidad territorial no podr realizar adiciones presupuestales
sin la existencia de recursos que incrementen el presupuesto anual de rentas y recursos de capital aprobado inicialmente por el Concejo Municipal. De existir dichos
recursos, el Acuerdo Municipal de adicin deber describirlos de manera clara y
precisa.
En el caso particular de adicin de recursos originados en convenios de cofinanciacin o recursos de fondos especiales, segn el numeral cinco del artculo 315 de la
Constitucin Poltica, es el alcalde municipal quien deber presentar oportunamente
los proyectos de acuerdo que estime convenientes para la buena marcha del municipio.
Si en cumplimiento de las funciones consagradas en los artculos 21 a 32 de la Ley
136 de 1994 los seores concejales determinan que la exposicin de motivos no
especifica la certeza de los recursos, o si encuentran causales justificadas para negarse a la expedicin del correspondiente acuerdo, estas debern quedar claras en
las actas de las correspondientes sesiones, en cumplimiento de lo establecido en el
artculo 26 de la Ley 136 de 1994:
Artculo 26. Actas. De las sesiones de los concejos y sus comisiones
permanentes se levantarn actas que contendrn una relacin sucinta
de los temas debatidos, de las personas que hayan intervenido, de los
mensajes ledos, las proposiciones presentadas, las comisiones designadas y las decisiones adoptadas..
Lo anterior, en consideracin a que por la ausencia de un Acuerdo de adicin de recursos, el municipio se ver abocado a la no disponibilidad de dineros y a eventuales
efectos sobre la firma de convenios de cofinanciacin.
215
ASESORA No. 032387

26 de octubre
Consultante:
JESS OCHOA SNCHEZ

Alcalde Municipal
Alcalda Municipal
Tema:
Ley 734 de 2002
Mediante oficio radicado con el nmero 1-2005-059735 nos presenta la siguiente

pregunta, motivada en un caso particular:
Puede una Administracin Municipal pagar una cuenta legalizada
cuando el ordenador del gasto ha detectado posibles sobrecostos en los
bienes y servicios suministrados en desarrollo del objeto contractual?
En primer lugar es necesario poner de presente que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal tiene como destinatarias a las entidades territoriales,
en los trminos del Decreto 246 de 2004, motivo por el cual no comprende la solucin directa de problemas especficos. De conformidad con el artculo 25 del Cdigo
Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no tiene carcter obligatorio
ni vinculante.
La anterior advertencia en este evento tiene una especial relevancia porque con
su solicitud se pretende el pronunciamiento de esta Direccin a propsito del comportamiento que debe desplegar la administracin municipal de Soacha respecto
de irregularidades en la contratacin del municipio y el pago de las acreencias con
motivo de las supuestas situaciones anmalas detectadas, supuesto que trasciende
la competencia de este Despacho; en este orden de ideas se brindarn elementos
de juicio que se consideran pertinentes para el objeto de anlisis y decisin presentado.
De acuerdo con lo previsto en el numeral 24 del artculo 34 de la ley 734 de 2002,
lo primero que debe realizar un funcionario que se percata de la existencia de irregularidades en la actuacin administrativa es poner en conocimiento de los entes de
control (Fiscala, Procuradura, Contralora, Personera, etc.) los hechos respecto de
los cuales se concluye que se est en presencia de una contravencin.
Artculo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor pblico:
24. Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los
cuales tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley.
As las cosas, dentro de los procesos fiscal (ley 610 de 2000) y disciplinarios (ley 734
de 2002) existen mecanismos que permiten evitar el dao patrimonial al Estado.
En este sentido se proponen como referentes normativos las leyes 610 de 2000 y
734 de 2002, con los siguientes apartados:
216
Ley 610 de 2000

()
Artculo 12. Medidas cautelares. En cualquier momento del proceso de
responsabilidad scal se podrn decretar medidas cautelares sobre los
bienes de la persona presuntamente responsable de un detrimento al
patrimonio pblico, por un monto suciente para amparar el pago del
posible desmedro al erario, sin que el funcionario que las ordene tenga
que prestar caucin. Este ltimo responder por los perjuicios que se
causen en el evento de haber obrado con temeridad o mala fe.
Las medidas cautelares decretadas se extendern y tendrn vigencia
hasta la culminacin del proceso de cobro coactivo, en el evento de
emitirse fallo con responsabilidad scal.
Se ordenar el desembargo de bienes cuando habiendo sido decretada la medida cautelar se proera auto de archivo o fallo sin responsabilidad scal, caso en el cual la Contralora proceder a ordenarlo
en la misma providencia. Tambin se podr solicitar el desembargo
al rgano scalizador, en cualquier momento del proceso o cuando
el acto que estableci la responsabilidad se encuentre demandado
ante el tribunal competente, siempre que exista previa constitucin
de garanta real, bancaria o expedida por una compaa de seguros,
suciente para amparar el pago del presunto detrimento y aprobada
por quien decret la medida.
Pargrafo. Cuando se hubieren decretado medidas cautelares dentro
del proceso de jurisdiccin coactiva y el deudor demuestre que se ha
admitido demanda y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la
Jurisdiccin de lo Contencioso-Administrativo, aquellas no podrn ser
levantadas hasta tanto no se preste garanta bancaria o de compaa
de seguros, por el valor adeudado ms los intereses moratorios.
()
Artculo 61. Caducidad del contrato estatal. Cuando en un proceso de
responsabilidad scal un contratista sea declarado responsable, las
contraloras solicitarn a la autoridad administrativa correspondiente
que declare la caducidad del contrato, siempre que no haya expirado
el plazo para su ejecucin y no se encuentre liquidado.
Ley 734 de 2002
Artculo 160. Medidas preventivas. Cuando la Procuradura General
de la Nacin o la Personera Distrital de Bogot adelanten diligencias
disciplinarias podrn solicitar la suspensin del procedimiento administrativo, actos, contratos o su ejecucin para que cesen los efectos
217
y se eviten los perjuicios cuando se evidencien circunstancias que

permitan inferir que se vulnera el ordenamiento jurdico o se defraudar al patrimonio pblico. Esta medida slo podr ser adoptada por el
Procurador General, por quien este delegue de manera especial, y el
Personero Distrital.
El artculo 160 de la ley 734 de 2002 fue declarado exequible condicionado a travs de la sentencia C-977 de 2002, motivo por el cual para dar aplicacin a esta
previsin resulta indispensable tener presente el contenido de la mencionada jurisprudencia.
218
ASESORA No. 037525

Consultante:
JUAN CARLOS CASTRO VELSQUEZ

Concejal
Concejo Municipal de Tmesis
Palacio Municipal
Tmesis, Antioquia
Tema:
Ley 819 de 2003
Subtema:
Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Respetado doctor Castro:

En atencin a la consulta radicada bajo el nmero que se cita en el asunto, consulta
usted lo siguiente:
... implicaciones que le acarreara al municipio de Tmesis la no
presentacin del marco scal de mediano plazo con el proyecto de
Acuerdo sobre el presupuesto para la vigencia 2006 ante el Concejo
Municipal y qu posicin deberamos asumir como concejales frente
a esta situacin, puesto que la Ley 819 de 2003 ja el plazo para su
presentacin?
Teniendo en cuenta adems que actualmente estamos en la discusin
de una nueva reestructuracin administrativa para dar cumplimiento a
la Ley 617 de 2000.
El da martes 29 de noviembre se realizar el segundo debate del proyecto de Acuerdo de Presupuesto para la vigencia 2006, por lo cual le
solicitara en la manera de sus posibilidades, doctora Ana Luca, nos
pueda ilustrar al respecto de esta situacin, ya que el municipio a la
fecha no ha realizado el respectivo informe.
Antes de dar respuesta a su interrogante es necesario precisar que, de acuerdo
con el artculo 52 del Decreto 246 de 2004, entre algunas de las funciones que
tiene asignadas esta Direccin est la de emitir conceptos de carcter general en
materia de administracin financiera y tributaria a las entidades territoriales y sus
organismos descentralizados; as mismo, de acuerdo con el artculo 25 del Cdigo
Contencioso, la respuesta ofrecida no tiene carcter de obligatoria ni vinculante.
En consecuencia, esta Direccin no se pronunciar respecto de las especificidades
relacionadas con la aplicacin de actos administrativos y normatividad interna, expedidos por las entidades territoriales o sus organismos descentralizados.
Por lo tanto, respecto a su pregunta, se efectan las siguientes consideraciones:
El incumplimiento de lo previsto en el artculo 5 de la Ley 819 de 2003, como es la
presentacin a ttulo informativo del Marco Fiscal de Mediano Plazo a la Asamblea
219
o Concejo, por parte del Gobernador o Alcalde, en el mismo perodo en el cual se

deba presentar el proyecto de presupuesto, no se encuentra sancionado por la Ley
en mencin; sin embargo, la Ley 734 de 2002, que constituye el Cdigo nico Disciplinario, en los artculos 22 y 23 seala:
Artculo 22. Garanta de la funcin pblica. El sujeto disciplinable,
para salvaguardar la moralidad pblica, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economa, neutralidad, ecacia y eciencia que debe observar en
el desempeo de su empleo, cargo o funcin, ejercer los derechos,
cumplir los deberes, respetar las prohibiciones y estar sometido
al rgimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conictos de intereses, establecidos en la Constitucin Poltica y en las
leyes. (Subrayado fuera de texto).
Artculo 23. La falta disciplinaria. Constituye falta disciplinaria, y por
lo tanto da lugar a la accin e imposicin de la sancin correspondiente, la incursin en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este cdigo que conlleve incumplimiento de deberes,
extralimitacin en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones
y violacin del rgimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de
las causales de exclusin contempladas en el artculo 28 del presente
ordenamiento. (Subrayado fuera de texto).
En consecuencia, el cumplimiento de la Ley por parte de los servidores pblicos es
un deber y una obligacin, que garantiza el ejercicio de la funcin pblica. Por lo
tanto, consideramos que la omisin planteada en su consulta puede ser objeto de
investigacin disciplinaria, por parte de los rganos correspondientes.
As mismo, la Ley 734 de 2002, en el artculo 34, establece:
Artculo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor pblico:
1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitucin, los tratados de derecho Internacional Humanitario, los dems
raticados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas,
los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los
reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y
disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y
las rdenes superiores emitidas por funcionario competente... (subrayado fuera de texto).
En este caso, es un deber del Gobernador o Alcalde la presentacin del Marco Fiscal
de Mediano Plazo a la respectiva Asamblea o Concejo, en el momento y con los
componentes que se establecen en el artculo 5 de la ley 819 de 2003, como un
instrumento de referencia con perspectiva de diez aos para la toma de decisiones
fiscales y que debe orientar la elaboracin de los presupuestos anuales.
220
De otra parte, por el solo hecho de no presentar el citado Marco Fiscal a la correspondiente Corporacin Administrativa, no se deriva de manera automtica una
sancin disciplinaria, la ley prev que debe haber un proceso en donde se ventilen
las causas objetivas de la omisin y, si es del caso, se sancione o se excluya de la
accin disciplinaria. Por lo tanto, determinar la sancin, sin antes haber desarrollado el proceso disciplinario, es imposible, tal como lo determina el artculo 6 de la
mencionada ley, as:
Artculo 6. Debido proceso. El sujeto disciplinable deber ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material
de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los trminos de este cdigo y de la ley que establezca la estructura y organizacin del Ministerio Pblico.
221
Captulo II
Conceptos Sobre Impuestos Municipales
1. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO

ASESORA No. 019770
13 de julio de 2005
Consultante:
EDILBERTO BAQUERO SANABRIA

Concejal Municipio de Villavicencio
Villavicencio (Meta)
Tema:
Impuesto Predial
Subtema:
reas de Cesin
Mediante oficio radicado bajo el nmero 1-2005-032448, consulta:

1. Es factible rebajar los intereses moratorios causados a la fecha
por los aos 1999 al 2004?.
2. Es posible que la administracin municipal firme nueva acta de
conciliacin otorgando beneficios como los plasmados en 1998?.
3. Es posible el no pago del predial en zonas de cesin?.
Previa la formulacin de las anteriores, hace alusin a un acta de conciliacin suscrita el 16 de agosto de 1998 entre la administracin municipal y los habitantes y
Corporacin Plan Comuneros Barrio Las Amricas, en la que la entidad territorial
otorg una serie de beneficios tributarios.
Igualmente, en documento anexo del 25 de abril de 2005 el Doctor Carlos H. Prieto
Alonso, Coordinador Predial e ICO del Municipio de Villavicencio, al presentar informe sobre lo actuado a la fecha con respecto a la legalizacin del barrio Las Amricas, hace referencia a un concepto emitido por parte de esta Direccin, segn el
cual la rebaja de los intereses est prohibida segn sentencia C-511 de 1996.
Teniendo en cuenta los hechos anteriores, sobre los cuales fundamenta su consulta, es necesario precisar que entre las funciones asignadas a esta Direccin no se
encuentra la de pronunciarse respecto de la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos expedidos por las entidades territoriales, ya que esta es competencia
de la Jurisdiccin de lo Contencioso-Administrativo; as mismo, nuestros pronunciaMinisterio de Hacienda y Crdito Pblico
225
mientos se efectan en los precisos trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso
Administrativo, por tanto no son obligatorios ni vinculantes y no comprometen la
responsabilidad de este Ministerio.
Igualmente, nos permitimos manifestarle que, de acuerdo con las funciones asignadas a la Direccin de Apoyo Fiscal por el Decreto 246 de 2004, y lo establecido
por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-877 de 2000, por sustentarse
su consulta en normas expedidas por la misma entidad territorial, en ejercicio de
la autonoma que se les reconoce a las entidades territoriales en el artculo 287 de
la Constitucin, ser el rgano correspondiente dentro de la organizacin administrativa municipal el intrprete idneo, puesto que un espacio propio y normal de
dicha autonoma lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para
ejecutar y aplicar la ley y las normas que produzcan los rganos de aquellas dotados
de competencia normativa1.
Para contestar a sus dos primeros interrogantes, relativos a la posibilidad de rebajar
los intereses y de la posibilidad por parte de la administracin municipal de rmar
nueva acta de conciliacin otorgando benecios tributarios, nuevamente lo remitimos a la Sentencia C-511 de 1996, a la cual hace alusin en el documento que
anex a su consulta y a pronunciamientos de la Corte Constitucional en ese mismo
sentido:
Las amnistas o saneamientos consagrados, en principio son inconstitucionales. Lo anterior no es bice para que en situaciones excepcionales puedan adoptarse medidas exonerativas de orden econmico o scal debidamente justicadas que contrarresten los efectos
negativos que puedan gravar de una manera crtica al sco, reducir
sustancialmente la capacidad contributiva de sus deudores o deprimir
determinados sectores de la produccin. Naturalmente, por tratarse
de casos excepcionales y por la necesidad de que el alcance de las
medidas guarde estricta congruencia con la causa y la nalidad que
las anime la carga de la justicacin de que el rgimen excepcional
que se adopta es razonable y proporcionado, y que se sustenta en
hechos reales, corresponder a los autores y defensores del mismo y,
en consecuencia, se examinar por la Corte en cada oportunidad, mediante la aplicacin de un escrutinio constitucional riguroso. (Subraya
fuera de texto)2.
La Corte Constitucional, en sentencia C-1115 de 2001 al declarar inexequible el
artculo 100 de la Ley 633 de 2000, que estableca unas tasas de inters moratorio
preferenciales para el pago de obligaciones tributarias, por considerar que dicho tratamiento resultaba en perjuicio del derecho fundamental a la igualdad, se pronunci
en los siguientes trminos:
Aparte extrado de la sentencia C-877 de 2000 de la Corte Constitucional, en la cual se declar inexequible el artculo 40 de la ley 60 de 1993.
Sentencia C-511 de 1996.
226
Evidentemente, cuando el Estado decide exonerar del pago de intereses de mora a sus deudores incumplidos, acepta que es igual la
situacin de los deudores puntuales que la de los impuntuales, y que
el retardo en el pago puede no acarrear consecuencias jurdicas. Esta
actitud desconoce que el no pago en tiempo produce para el deudor incumplido un benecio, que consiste en haber tenido dentro de
su patrimonio, durante el tiempo de la mora, el dinero que ha debido
destinar para el pago oportuno del tributo, benecio que en cambio
no puede obtener para s el deudor puntual. O, desde otro punto de
vista, el esfuerzo econmico que implica el satisfacer puntualmente
las obligaciones tributarias es considerado como una situacin igual a
la de no haber hecho dicho esfuerzo. De esta manera, la amnista de
intereses de mora implica dar un tratamiento igual a situaciones que
jurdicamente no lo son, en cuanto en una de ellas la carga econmica
es mayor que en la otra. Por esa razn, la amnista de intereses es
de suyo discriminatoria en cuanto el principio de igualdad impone dar
un trato igual a los iguales y desigual a los desiguales. De esta manera las normas que deciden exonerar del pago de intereses de mora
a los deudores incumplidos, aunque propiamente no irrogan ningn
perjuicio a los contribuyentes que pagaron puntualmente, coneren un
benecio injusticado a los deudores morosos. Este mismo benecio,
u otro equivalente, no es reconocido a los contribuyentes cumplidos,
por lo cual se rompe el principio de igualdad.
De otro lado, en relacin con la posibilidad de establecer amnistas, saneamientos
o condonaciones ante la existencia de situaciones de orden econmico y fiscal que
justifiquen tal medida, es pertinente tener en cuenta las consideraciones hechas al
respecto por la Corte:
Conforme a lo anterior, corresponde al Congreso y al Gobierno (de
quien es la iniciativa de medidas exonerativas de obligaciones tributarias) la carga de justicar su adopcin y la demostracin de la proporcionalidad y razonabilidad de la medida. La comprobacin de la existencia de esta justicacin, llevada a cabo con base en la presencia de
circunstancias de crisis excepcionales, debe ser adelantada con rigor
por la Corporacin en cada caso particular.
As las cosas, tales medidas exonerativas deben establecerse mediante una ley, con
la debida justificacin que demuestre la necesidad, la razonabilidad y proporcionalidad de la medida.
En lo que se refiere a las reas de cesin, nos permitimos remitir el oficio N 025627
de 2004, el oficio N 039849 de 2003 y el concepto N 185 de 1997, que consideramos comprenden los fundamentos legales que orientan la solucin a sus inquietudes en cuanto a la naturaleza, regulacin y procedimiento de las zonas de cesin,
as como la causacin del impuesto predial respecto de los predios afectados.
227
ASESORA No. 025120

Consultante:
MIGUEL ANTONIO GUALTEROS FORERO

Director Inciva
Cali, Valle
Tema:
Impuesto predial
Subtema:
Aspectos presupuestales de cuentas por pagar
En oficio trasladado el pasado 21 de junio por la Jefe de la Oficina Asesora Jurdica

del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, se solicita respuesta a seis preguntas
que sern citadas en el momento de absolverlas.
vinculante.
Pregunta 1. El Inciva, por ser una Institucin descentralizada sin nimo de lucro,
y de propiedad del Departamento del Valle del Cauca, puede reclamar la exoneracin por impuesto predial unificado y sobretasa ambiental?.
Respuesta. Las exoneraciones o no sujeciones al impuesto predial unificado las
puede establecer nicamente el legislador. Este despacho no conoce norma vigente
que declare como no sujeto pasivo a entidades descentralizadas del orden departamental.
Ahora, segn el artculo 258 del Decreto Ley 1333 de 1986, los municipios tienen la
posibilidad legal de establecer exenciones a sus sujetos pasivos, las cuales debern
responder a lo sealado en el correspondiente plan de desarrollo municipal, y en
ningn caso podrn ser superiores a diez aos.
Artculo 258. Los Municipios y el Distrito Especial de Bogot solo podrn otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado,
que en ningn caso exceder de diez (10) aos, todo de conformidad
con los planes de desarrollo municipal..
Pregunta 2. Quin puede autorizar a un Municipio para condonar una deuda por
impuesto predial unificado y sobretasa ambiental, especialmente si se trata de un
predio de propiedad del Departamento y declarado reserva forestal?.
Respuesta. En la actualidad no existe autorizacin para que las entidades territoriales condonen obligaciones fiscales de los contribuyentes morosos, como quiera
que se fomentara la irracionalidad de pagar impuestos a tiempo. Respecto de estos
tratamientos preferenciales que erosionan el recaudo de las entidades territoriales,
228
la Corte Constitucional seal en la sentencia C-511 de 1996 lo siguiente: La ley no

puede contribuir al desprestigio de la ley. Resulta aberrante que la ley sea la causa
de que se llegue a considerar, en trminos econmicos, irracional pagar a tiempo
los impuestos.
Pregunta 3. Qu hacer con una cuenta por pagar de la vigencia anterior, por
concepto de parafiscales a favor del ICBF, SENA y CAJA DE COMPENSACIN, que no
fue contemplada en el presupuesto de la vigencia actual? Hay alguna consideracin
jurdica que privilegie su pago, aun contrariando las normas presupuestales?.
Respuesta. Las cuentas por pagar de una vigencia se pagarn con recursos de la
misma vigencia, como quiera que estas se originan en compromisos perfeccionados
y no cumplidos, en la entrega de anticipos o en contratos pendientes de pago a 31
de diciembre de cada ao. En cualquier caso el trmite presupuestal se ha surtido y
deber existir el registro presupuestal y el dinero correspondiente en caja.
Se recuerda que el decreto 115 de 1996 aplica a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de
aquellas dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades que la ley
les establezca para efectos presupuestales el rgimen de Empresas Industriales y
Comerciales del Estado. Al respecto el artculo 13 establece lo siguiente:
Art. 13. - El Presupuesto de gastos comprende las apropiaciones
para gastos de funcionamiento, gastos de operacin comercial, servicio de la deuda y gastos de inversin que se causen durante la vigencia
fiscal respectiva.
La causacin del gasto debe contar con la apropiacin presupuestal
correspondiente, as su pago se efecte en la siguiente vigencia fiscal.
El pago deber incluirse en el presupuesto del ao siguiente como una
cuenta por pagar..
De tal forma que las cuentas por pagar se debern incluir en el presupuesto de
la siguiente vigencia, como un anexo de la disponibilidad inicial. De no haberse
cumplido con lo establecido en la norma citada, la entidad descentralizada deber
proceder a adicionar las cuentas por pagar con los correspondientes recursos que
en su momento fueron certificados.
Pregunta 4. Cmo incorporar al presupuesto de la vigencia actual la sumatoria
de cuentas por pagar de las vigencias anteriores, las cuales no fueron tenidas en
cuenta en el presupuesto de la vigencia actual?.
Respuesta. La respuesta a este interrogante la encuentra en la respuesta al interrogante anterior.
Pregunta 5. Las cuentas por pagar de la vigencia anterior, sin reserva presupuestal y sin recursos en caja, pueden considerarse dficit fiscal o dficit de caja?.
Respuesta. Segn el pargrafo 1 del artculo 16 del Decreto 111 de 1996 y los
artculos 85 y 97 de la misma disposicin, el concepto aplicable para el resultado del
229
cierre de la vigencia de los Establecimientos Pblicos y las Empresas Industriales

y Comerciales del Estado es el de excedentes financieros, que para el caso de su
pregunta se denominara dficit financiero.
Pregunta 6. Si la incorporacin del dficit fiscal o de caja, por su alta cuanta,
colapsa el presupuesto de la vigencia actual, de qu manera debe procederse?.
Respuesta. Cuando una entidad descentralizada del orden territorial no puede
sufragar sus gastos corrientes, puede optar por suscribir un programa de saneamiento fiscal y financiero de acuerdo con lo establecido en la Ley 617 de 2000. Al
respecto, este despacho se pronunci en el oficio 017107 de junio 17 de 2005, del
cual remito copias.
230
2. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Y COMPLEMENTARIOS DE AVISOS Y TABLEROS
ASESORA No. 019828
13 de julio de 2005
Consultante:
ADRIANA MAGALI MATIZ VARGAS

Contralora Municipal de Ibagu
Ibagu (Tolima)
Tema:
Impuesto de Industria y Comercio
Subtema:
Sujeto pasivo.
Mediante oficio radicado bajo el nmero 1-2005-032804, consulta:

1. Deben los propietarios de vehculos afiliados a una empresa
transportadora pagar el impuesto de industria y comercio o debe
realizarlo la empresa a la que se est afiliado o a la que se presta el
servicio de transporte?.
2. Teniendo en cuenta la normatividad del Ministerio de Transporte
que obliga a constituirse con los mil salarios mnimos legales vigentes, puede una persona duea de un solo vehculo tracto o camin,
constituirse e inscribirse en Cmara de Comercio?.
Para efectos de responder a su primer interrogante es necesario tener en cuenta
que por disposicin del artculo 195 del Decreto Ley 1333 de 1986, son sujetos
pasivos del Impuesto de Industria y Comercio todas aquellas personas naturales,
jurdicas o sociedades de hecho que ejerzan actividades comerciales, industriales y
de servicios, de manera directa o indirecta, en forma permanente u ocasional, en
inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.
Artculo 195: El Impuesto de Industria y Comercio recaer, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas
jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurdicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan
231
en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con

establecimientos de comercio o sin ellos.
Igualmente, es necesario acudir al artculo 199 del mismo Decreto Ley que define
las actividades de servicios.
Artculo 199: Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer
necesidades de la comunidad mediante la realizacin de una o varias
de las siguientes o anlogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de restaurante, cafs, hoteles, casas de huspedes,
moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediacin comercial, tales como el corretaje, la comisin, los mandatos y la
compraventa y administracin de inmuebles; servicios de publicidad,
interventora, construccin y urbanizacin, radio y televisin, clubes
sociales, sitios de recreacin, salones de belleza, peluquera, portera, servicios funerarios, talleres de reparaciones elctricas, mecnicas, automoviliarias y anes, lavado, limpieza y teido, salas de cine
y arrendamiento de pelculas y de todo tipo de reproducciones que
contengan audio y video, negocios de montepos y los servicios de
consultora profesional prestados a travs de sociedades regulares o
de hecho.
Partiendo de lo dispuesto por las citadas normas, se encuentra que tanto los propietarios de los vehculos afiliados a una empresa transportadora, como la empresa a
la que estn afiliados, ejercen una actividad enmarcada dentro del hecho generador
del Impuesto de Industria y Comercio el ejercicio de una actividad de servicios de
transporte y por lo tanto los dos son sujetos pasivos de la respectiva obligacin
tributaria por los ingresos que cada uno perciba.
En relacin con su segundo interrogante, le comunicamos que hemos dado traslado
de su consulta, en los trminos del artculo 33 del Cdigo Contencioso Administrativo, al Ministerio de Transporte por ser la entidad competente para dar respuesta
a la misma.
232
ASESORA No. 025055

Consultante:
NORVEY VALENCIA SALAZAR

Manizales-Caldas
Tema:
Industria y Comercio
Subtema:
Asociaciones Gremiales
En oficio radicado en esta Direccin bajo el nmero 1-2005-048283 del 17 de agosto

de 2005, en ejercicio del derecho de peticin, consulta qu se entiende por asociaciones gremiales para efectos del impuesto de industria y comercio. Debemos
precisar que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal es a las
Entidades Territoriales y no a los particulares, la cual no comprende la solucin directa de problemas especficos. Sin embargo, de conformidad con el artculo 25 del
Cdigo Contencioso Administrativo, la respuesta ser general.
Al respecto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Seccin
Cuarta CONSEJERA PONENTE (E): ELIZABETH WHITTINGHAM GARCA, Bogot,
D.C., diez (10) de junio de dos mil cuatro (2004) REF: EXP. No. 25000-23-27-0002000-1495-01 Nmero Interno: 13.299, manifest:
En cuanto a las asociaciones gremiales, as como en los casos anteriores, no
existe definicin legal, pero s puede hacerse una aproximacin conceptual del trmino gremio partiendo de las reglas de interpretacin jurdica.
En el Diccionario Jurdico de Cabanellas1, se anota lo siguiente:
Gremio. En sentido general, conjunto de personas que ejercen la misma profesin u oficio o poseen el mismo estado social.
Gremialismo. Doctrina y sistema que propugna la corporacin profesional como rgano de defensa mutua y progreso colectivo.
Por su parte la Enciclopedia Jurdica OMEBA2, expresa:
se entiende por gremio a la corporacin formada por los maestros,
oficiales y aprendices de una misma profesin u oficio, regidos por ordenanzas o estatutos especiales y tambin el conjunto de personas
que tiene, un mismo ejercicio, profesin o estado social. Difiere, de
tal forma, el concepto de corporacin del de gremio, pues la corporacin es la efectivamente integrada por quienes dentro de una misma
profesin o actividad ocupan las diversas categoras profesionales que
la constituyen.
Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual. Guillermo Cabanellas. Tomo III. E.1.
Enciclopedia Jurdica Omeba. Tomo XXIV. Editorial Driskill. 1977. Pgina 393.
233
La corporacin, como el gremio, la constituye la reunin de un cierto

nmero de individuos, pero la distincin entre uno y otro est en que
aquella tiene determinado carcter institucional que vara de una a otra
legislacin, en tanto que el gremio se concreta a la necesidad de que
quienes lo componen tengan la misma profesin u oficio, de tal manera
que la corporacin sera el gnero y el gremio la especie.
De las acepciones gramaticales destacadas se puede concluir que tanto las
asociaciones de profesionales como las gremiales son personas jurdicas de derecho
privado sin nimo de lucro, que como una garanta del derecho de asociacin estn
conformadas por personas que ejercen diversas actividades u oficios (profesionales)
en unos casos, o que comparten y ejercen las mismas actividades, labores u oficios
(gremiales), y cuyo ingreso depender de los requisitos estatutarios que se haya
previsto en cada caso, sin que los mismos puedan ser violatorios de las normas
constitucionales o legales.
234
ASESORA No. 025117

Consultante:
JESS OCHOA SNCHEZ

Alcalde Municipal de Soacha
Tema:
Subtema:
Destinacin de los recursos producto del recaudo del Impuesto
Mediante oficio radicado con nmero 1-2005-044359, consulta varios aspectos sobre la vigencia del acuerdo 024 de 1999 y si legalmente es viable que en el acuerdo
24 de 1999 se establezca la obligacin de concederle y transferir al Centro Bolivariano de Educacin Superior Institucin Universitaria de Soacha, el 3% del recaudo
del Impuesto de Industria y Comercio.
En primer trmino, es preciso anotar que entre las funciones asignadas a esta Direccin no se encuentra la de pronunciarse respecto de la legalidad o ilegalidad de
los actos administrativos expedidos por las entidades territoriales, ya que esta es
competencia de la Jurisdiccin de lo Contencioso-Administrativo; as mismo, nuestros pronunciamientos se efectan en los precisos trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, por tanto no son obligatorios ni vinculantes y no
comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Respecto a la vigencia del Acuerdo 024 de 1999, que modifica el Acuerdo 21 de
abril de 1998, y en cuyo artculo primero crea el Centro Bolivariano de Educacin
Superior Institucin Universitaria de Soacha, es preciso anotar que de conformidad
con las funciones asignadas a la Direccin por el Decreto 246 de 2004, y lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-877 de 2000, por sustentarse
su consulta en normas expedidas por la misma entidad territorial, en ejercicio de la
autonoma que se les reconoce a las entidades territoriales en el artculo 287 de la
Constitucin, ser el rgano correspondiente dentro de la organizacin administrativa municipal quien determine su vigencia.
Finalmente, en cuanto a la posibilidad que tiene una entidad territorial de darles
destinacin a los recursos producto del recaudo del impuesto de industria y comercio, se encuentra que, al referirse al contenido de la ley tributaria, el artculo 338 de
la Constitucin Poltica de 1991 establece:
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los
sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas
de los impuestos.
El artculo 1 de la Constitucin, entre otros principios, establece la autonoma de
las entidades territoriales, principio que es reafirmado en el artculo 287, en virtud
de la cual las entidades territoriales tienen derecho a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
235
Posteriormente, el artculo 313, numeral 4, establece entre las funciones de los

concejos municipales, la de fijar los tributos correspondientes con arreglo a la Constitucin y a la ley.
Lo anterior nos permite concluir que es la entidad territorial (municipio) en el mbito
de su autonoma la que decide, a travs del concejo municipal y mediante acuerdo,
la adopcin del mencionado tributo, as como la destinacin que ha de hacerse en
el municipio de los recursos recaudados por dicho concepto.
Es importante tener en cuenta las implicaciones que una determinacin como esta,
de crear rentas de destinacin especfica, que de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley 617, debe financiar sus gastos de funcionamiento con sus ingresos
corrientes de libre destinacin (dentro de los cuales se encuentran los de carcter
tributario), de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones
corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversin pblica autnoma de las mismas.
236
ASESORA No. 025300

Consultante:
LUZ STELLA ALZATE MARTNEZ

Directora Ejecutiva
FENDIPETRLEO seccional Bogot, Cundinamarca y Llanos
Orientales
Bogot, D.C.
Tema:
Impuesto de industria y comercio.
Subtemas: Base gravable distribuidores de combustibles derivados del petrleo. Porcentaje de evaporacin
y transporte.
En atencin a su comunicacin radicada con el nmero 1-2005-042814 del 21 de
julio de 2005, nos permitimos manifestar que daremos respuesta a la misma en
Consulta
1. Al determinar la base gravable del Impuesto de Industria y Comercio, adicionalmente del descuento de sobretasa y otros gravmenes adicionales que se establezcan sobre la venta de combustibles, debe descontarse la prdida por evaporacin, entendida como
una merma propia de los combustibles tipo motor, de acuerdo con
lo preceptuado en los artculos 4 y 10 de la Ley 26 de 1989?
Para dar respuesta a su consulta, consideramos necesario hacer un anlisis de las
disposiciones contenidas en los artculos 4 y 10 de la Ley 26 de 1989 citados por
usted, con el fin de establecer cul es la base gravable del impuesto de industria y
comercio para los distribuidores de combustibles derivados del petrleo.
Artculo 4o. Dentro del precio de la gasolina motor al pblico, el
Gobierno incluir el monto jado al margen de comercializacin y el
valor correspondiente al porcentaje sealado por evaporacin, prdida o cualquier otro concepto que afecte el volumen de la gasolina. Es
entendido, para todos los efectos legales, que el valor sealado para
el porcentaje de evaporacin, hace parte del precio al pblico, pero
no del margen de comercializacin. Por lo tanto, el precio del galn al
pblico en surtidor de las estaciones de servicio contendr la discriminacin de los valores de:
a) Precio en planta;
b) Margen de comercializacin al minorista; y
c) El porcentaje de prdida por evaporacin jado para el minorista.
237
El artculo 4 de la Ley 26 de 1989 establece qu rubros comprende el precio del

galn al pblico en surtidor de las estaciones de servicio, dentro de los cuales se
encuentra el porcentaje de evaporacin, definicin esta que no implica de suyo que
pueda descontarse dicho valor del margen bruto de comercializacin definido por el
artculo 67 de la ley 383 de 1997.
El artculo 10 de la ley 26 de 1989 es una norma que se encuentra vigente. Este
apartado prev:
Artculo 10. Para todos los efectos scales se estiman los ingresos
brutos del distribuidor minorista de combustibles lquidos y derivados
del petrleo, por venta de ellos, que resulten de multiplicar el respectivo
margen de comercializacin sealado por el Gobierno, por el nmero
de galones vendidos, restndole el porcentaje de margen de prdida
por evaporacin.
No obstante lo anterior, el artculo 67 de la ley 383 de 1997 establece la base gravable del impuesto de industria y comercio para los distribuidores de derivados del
petrleo tanto minoristas como mayoristas, en los siguientes trminos.
Artculo 67. Para efectos del impuesto de industria y comercio, los
distribuidores de derivados del petrleo y dems combustibles, liquidarn dicho impuesto, tomando como base gravable el margen bruto
de comercializacin de los combustibles.
Se entiende por margen bruto de comercializacin de los combustibles, para el distribuidor mayorista, la diferencia entre el precio de
compra al productor o al importador y el precio de venta al pblico o
al distribuidor minorista. Para el distribuidor minorista, se entiende por
margen bruto de comercializacin la diferencia entre el precio de compra al distribuidor mayorista o al intermediario distribuidor, y el precio
de venta al pblico. En ambos casos, se descontar la sobretasa y
otros gravmenes adicionales que se establezcan sobre la venta de
los combustibles.
As las cosas, se tienen 2 normas que aparentemente resultaran aplicables; sin embargo, respecto del impuesto de industria y comercio debe aplicarse exclusivamente
el artculo 67 de la ley 383, disposicin especial y posterior, como quiera que se trata
de la definicin del margen bruto de comercializacin que a su vez est determinada
como base gravable del impuesto de industria y comercio para los distribuidores de
derivados del petrleo.
Adicionalmente, la definicin del margen bruto de comercializacin establecido en
la ley 383 de 1997 no permite descuento diferente de los all establecidos, tal como
el porcentaje de evaporacin o el valor del transporte del combustible, so pena de
configurar una inexactitud sancionable.
238
Ahora bien, el artculo 10 de la ley 26 de 1989 es aplicable en aspectos fiscales

diferentes del impuesto de industria y comercio por parte de los distribuidores minoristas de derivados del petrleo.
2. Es adecuado incluir el valor de flete o transporte, dentro del valor
de compra, debido a que el mismo forma parte integral de la factura, teniendo en cuenta que sin el transporte no sera factible la
disposicin del lquido en las estaciones de servicio?.
Dado que en ciertos casos, efectivamente el distribuidor mayorista, adems del suministro del combustible, presta el servicio de transporte entre la planta de abasto
y la estacin de servicio, y dicho valor se encuentra discriminado en la factura de
venta de la gasolina, eso no implica de suyo que el precio de compra del combustible incluya el valor pagado por su transporte. En este orden de ideas, una cosa
es la venta del producto (gasolina) y otra distinta es la prestacin del servicio de
transporte que realiza el mayorista u otra empresa, aunque los valores pagados
por esos conceptos se encuentren relacionados (discriminadamente) en la misma
factura. Por lo tanto, son dos actividades diferentes por las que se debe tributar por
concepto del impuesto de industria y comercio.
Adicionalmente, y en relacin con el argumento planteado en su consulta, segn
el cual los mayoristas s incluyen en su precio de compra a ECOPETROL el valor del
transporte por poliductos, es preciso sealar que si bien es cierto que de acuerdo
con el artculo 3 de la Resolucin 8 2438 de diciembre 23 de 1998, modificado por
el artculo 1 de la Resolucin 18 1701 de diciembre 22 de 2003, el precio mximo
de venta al distribuidor mayorista1 (por parte del productor o importador), incluye
el costo mximo del trasporte a travs del sistema de poliductos, y que el precio
mximo de venta en planta de abastecimiento mayorista (al distribuidor minorista)
establecido en el artculo 4 de la Resolucin 8 2438 de diciembre 23 de 1998,
modificado por el artculo 1 de la Resolucin 18 1549 de noviembre 29 de 2004,
no incluye el valor correspondiente al costo del transporte del combustible desde la
planta de abasto a la estacin de servicio, no es menos cierto que este ltimo valor,
as como el del porcentaje de evaporacin, est incluido dentro del precio mximo
de venta al pblico, tal como lo seala el artculo 6 de la Resolucin 8 2438 de
diciembre 23 de 1998, modificado por el artculo 2 de la Resolucin 18 1549 de
noviembre 29 de 2004.
En trminos generales, de acuerdo con la estructura de precios de la gasolina motor
corriente sealada en la Resolucin 18 0971 de julio 29 de 2005, el valor del transporte del combustible es uno de los temes tenidos en cuenta en dicha estructura, con lo
cual creeramos que cuando el distribuidor minorista vende la gasolina al consumidor
(precio de venta al pblico), recupera el valor pagado por concepto de transporte.
En consecuencia, el valor del precio de compra para el distribuidor minorista a que
se refiere el artculo 67 de la ley 383 de 1997 no puede incluir el precio pagado por
En relacin con la gasolina corriente motor.
239
el servicio de transporte entre la planta de abasto y la estacin de servicio, adems

porque en esencia la base gravable del impuesto de industria y comercio son los
ingresos brutos percibidos producto de la realizacin de las actividades gravadas,
de modo que no permite el descuento de costos o gastos en que haya incurrido el
sujeto pasivo para realizar la actividad, fuera de los expresamente sealados por las
leyes. Por su parte, el precio de venta a que se refiere el citado artculo 67 de la ley
383 de 1997, para determinar el margen bruto de comercializacin del distribuidor
minorista, que es la base gravable del impuesto de industria y comercio, es el precio
de venta al pblico menos el valor de la sobretasa y los dems gravmenes sobre
la venta de los combustibles.
240
ASESORA No. 025353

Consultante:
MARA DEL CARMEN OSORIO TRUJILLO

Asesora Secretara de Hacienda
Grupo Gestin de Ingresos Impuesto de Industria y Comercio
Alcalda Municipal
Ibagu (Tolima)
Tema:
Subtema:
Sujetos pasivos
Mediante oficio radicado con el nmero 1-2005-048250 presenta el siguiente texto

de consulta:
()
1. Son los ingresos de arrendamiento parte de la base gravable para
liquidar el impuesto de industria y comercio, tanto para personas
naturales como para personas jurdicas cuando se realiza directamente?
2. De ser los arrendamientos una actividad gravada con el impuesto
de industria y comercio, cul es nuestra base jurdica?, teniendo
en cuenta que los contribuyentes de la ciudad de Ibagu se estn
apoyando en la Sentencia 05/05/2000 Exp.9741 del Consejo de
Estado ()?.
Consideraciones
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta, se pronunci en sentencia del 5 de mayo de 2000, radicacin 9741, con ponencia de Delio
Gmez Leyva, en un caso particular entre una persona jurdica y la administracin
municipal de Bucaramanga.
El problema jurdico resuelto en la sentencia consiste en si es posible gravar la actividad de arrendamiento de bienes inmuebles propios con el impuesto de industria
y comercio. Al respecto concluy el Consejo de Estado:
El arrendamiento de dos inmuebles propios, como es la actividad que segn las
pruebas ejerca la actora para los aos gravables de 1990 a 1993, no es una actividad que como tal se encuentre sujeta al impuesto de industria y comercio, pues
241
no es ni industrial, ni comercial, ni de servicios. Efectivamente, no es actividad

industrial porque no encuadra dentro de la nocin que de la misma trae el artculo
2 del Acuerdo No. 39 de 1989 del Concejo Municipal de Bucaramanga, que reitera
en general el artculo 34 de la Ley 14 de 1983, al prever como actividad industrial
la produccin, extraccin, fabricacin, confeccin, preparacin, transformacin, reparacin, manufactura y ensamblaje de materiales y bienes y cualquier proceso de
transformacin. Tampoco es una actividad de servicios, tal como se observa del
texto del artculo 4 del Acuerdo en mencin, que en trminos generales reitera el
artculo 36 de la Ley 14 de 1983. Si bien es cierto la norma en mencin relaciona las
actividades de servicios a ttulo enunciativo, y por tal razn caben dentro de dicha
relacin actividades anlogas como bien lo prev esa misma disposicin, a juicio
de la Sala, el arrendamiento de bienes inmuebles no es una actividad que encuadre
dentro de las actividades de servicios que prev o permite la misma. En efecto, en
relacin con el arrendamiento de inmuebles, la actividad anloga sera la administracin de los mismos sin embargo, se observa que en el contexto del artculo 4 del
Acuerdo No. 039 de 1989, la administracin de los inmuebles hace parte de la intermediacin comercial, es decir, que dicha actividad no es considerada en s misma como de servicios y para ser tenida como tal requiere ser ejercida a travs de
intermediarios profesionales, o mejor comerciales. As las cosas, el arrendamiento
de inmuebles en s mismo considerado y como forma de administracin directa de
tales bienes, no es una actividad de servicios gravada con el impuesto de industria
y comercio y, por ende, no existe razn lgica ni jurdica que permita gravar con
dicho impuesto los ingresos que se perciban en virtud de un contrato en las condiciones que se han precisado. Dicho de otra manera, la administracin de inmuebles
solo constituye hecho gravado como actividad de servicios cuando se ejerce como
una forma de intermediacin comercial, lo que excluye la administracin directa por
parte de los propietarios.
No obstante lo anterior, ntese cmo el pronunciamiento tiene como fundamento
la normatividad interna del municipio mencionado; en ese orden de ideas, si el
municipio de Ibagu cuenta con una normatividad de la cual puedan predicarse los
efectos jurdicos de la sentencia citada, se recomienda que la administracin tenga
en cuenta la motivacin de la sentencia para la aplicacin de su regulacin. En caso
contrario al sealado, debe tenerse presente, para efectos de la configuracin de la
actividad de servicios gravada con el impuesto de industria y comercio, el contenido
de los oficios 42426 de 2004 y 16402 de 2003; copia de estos documentos acompaa esta respuesta.
242
ASESORA No. 025981

Consultante:
JOS ARIEL RIVERA ARCINIEGAS

Alcalde
Alcalda Municipal
Sabana de Torres (Santander)
Temas:
Impuesto de industria y comercio distribuidores derivados del petrleo y distribuidores.
Subtema:
Impuesto de avisos y tableros hecho generador.
Mediante oficio radicado con el nmero 1-2005-036494 presenta el siguiente texto

de consulta:
()
1. A las Estaciones de Servicio de Suministro de Combustible, cul
sera la base para liquidar el Impuesto de Industria y Comercio, teniendo en cuenta que ellos aducen que segn la Ley 26/89, artculo
10 Para todos los efectos scales se estiman los ingresos brutos del
distribuidor minorista de combustible lquido y derivados del petrleo,
por venta de ellos, los que resulten de multiplicar el respectivo margen de comercializacin sealado por el gobierno, por el nmero de
galones vendidos, restndole el porcentaje de margen de prdida por
evaporacin?.
2. De la misma manera, cul sera la base gravable para liquidar el
Impuesto de Industria y Comercio en los Distribuidores Minoristas de
Gaseosas y Cerveza, y estos estn obligados a pagar el impuesto de
avisos y tableros?
3. La Sociedad Concesionaria y Operadora de Vas y Peajes S.A. est
obligada a cancelar el Impuesto de Avisos y Tableros, teniendo en cuenta que en el recibo que emite se encuentra impresa la sigla VIPSA; en
razn de que ellos argumentan que el D.R. 3070 de 1983 al cual hace
referencia el art. 84 del acuerdo 013 de 1999 fue anulado por el Consejo
de Estado por virtud de que extendi el alcance de la norma sustantiva
en el sentido de que elimin los vocablos extendi el concepto a toda
modalidad de aviso, vallas y comunicacin al pblico como volantes,
anuncios radiales y en general a todo tipo de propaganda?.
En primer lugar, es necesario poner de presente que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246 de 2004, no comprende la solucin directa de problemas especficos. De
243
Consideraciones
1. Frente a su primer interrogante nos permitimos manifestar que existe posicin
al respecto en el oficio 25300 de 2005; copia de este documento acompaa esta
respuesta.
2. La distribucin de productos puede realizarse a travs de dos supuestos: (i) que
el distribuidor compre la mercanca al productor o a un distribuidor mayorista y la
revenda, o (ii) que el distribuidor minorista le preste el servicio de colocacin de
productos en puntos de venta a un distribuidor mayorista o a un productor.
As las cosas, en los dos supuestos nos encontraremos con una actividad comercial
en los trminos del artculo 198 del decreto 1333 de 1986.
Artculo 198. Se entienden por actividades comerciales las destinadas
al expendio, compraventa o distribucin de bienes o mercancas, tanto
al por mayor como al por menor, y las dems denidas como tales por
el Cdigo de Comercio, siempre y cuando no estn consideradas por
el mismo Cdigo o por este Decreto como actividades industriales o
de servicios.
Sin embargo, la base gravable variar porque en el primer caso estar dada por los
ingresos brutos obtenidos en la venta de la mercanca en el territorio del municipio,
y en el segundo por la remuneracin con motivo de la colocacin de los productos
en los puntos de venta del municipio, de acuerdo con lo establecido en el artculo
196 del decreto 1333 de 1986.
Artculo 196. El impuesto de industria y comercio se liquidar sobre
el promedio mensual de ingresos brutos del ao inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas
y sociedades de hecho indicadas en el artculo anterior, con exclusin
de: devoluciones ingresos provenientes de venta de activos jos y
de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo
precio est regulado por el Estado y percepcin de subsidios. () .
3. Para iniciar, resulta relevante establecer el hecho generador del Impuesto de Avisos y Tableros en los trminos presentados por el Consejo de Estado en sentencia
del 6 de febrero de 1998, Radicacin nmero 8710, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta, con ponencia de Delio Gmez Leyva
El impuesto de avisos y tableros tiene como hecho generador la colocacin de vallas, aviso y tableros, en el espacio pblico entendiendo
por este ...el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su
naturaleza, por su uso o afectacin, a la satisfaccin de necesidades
urbanas colectivas, que trascienden, por tanto, los lmites de los intereses individuales de los habitantes, tal como reza el artculo 5 de la
Ley 9 de 1989 y es sujeto pasivo del mismo quien realiza cualquiera
de las actividades comerciales, industriales y de servicios y utiliza el
244
espacio pblico para anunciar y difundir propaganda acerca de su actividad industrial, comercial y de servicios, mediante la colocacin de
vallas, avisos o tableros (artculos 1 literal k) Ley 97 de 1913, 37 de
la Ley 14 de 1983).
De la lectura del fragmento jurisprudencial trascrito resulta plausible concluir que
con la simple emisin de un recibo de pago en el que se encuentra la sigla, nombre
o rasgo distintivo de quien recibe el pago por el concepto de que se trate, no se
configura la colocacin en el espacio pblico de una valla, aviso o tablero.
245
ASESORA No. 025988

Consultante:
LUIS EMILIO JEREZ GLVEZ

Director de Impuestos
Alcalda Municipal de Soacha
Tema:
Subtema:
Territorialidad.
En atencin al oficio del asunto, radicado en esta Direccin con No. 1-2005-045869,
daremos respuesta a su inquietud relacionada con el impuesto de industria y comercio, no sin antes precisar que nuestros pronunciamientos se emiten en los trminos
del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir, que la respuesta
no tiene carcter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
1. En la Zona Industrial del Municipio de Soacha existe una fbrica
de pinturas cuya produccin consta de tres (3) procesos, de los
cuales en la actualidad dos (2) los realiza en esta jurisdiccin y el
tercer proceso (Producto Terminado) al igual que su punto de venta
y comercializacin lo realiza en la ciudad de Bogot, D.C.
Cmo opera la responsabilidad respecto del Impuesto de Industria y Comercio en cada uno de estos entes territoriales?.
El impuesto de industria y comercio es un impuesto de carcter municipal que
grava a las personas naturales, jurdicas o sociedades de hecho por la realizacin
de actividades industriales, comerciales o de servicios, dentro de la jurisdiccin del
correspondiente municipio. El impuesto as concebido tiene por filosofa obtener
una contribucin de la persona por utilizar la infraestructura urbana y el mercado
que genera el desarrollo de la comunidad municipal. Al respecto, la exposicin de
motivos del proyecto de Ley 14 de 1983 menciona:
Si se tiene en cuenta que el impuesto de industria y comercio tcnicamente no debe recaer sobre artculos sino sobre actividades, el
proyecto se refiere a las que se benefician de los recursos, la infraestructura y el mercado de los municipios y son fuente de riqueza. Consiguientemente, se sujetan al impuesto las actividades industriales y de
servicios, segn se las define en los artculos pertinentes del proyecto
de ley. (Subrayado fuera de texto).
En relacin con las actividades industriales, concebidas como las dedicadas a la
produccin, extraccin, fabricacin, confeccin, preparacin, transformacin, reparacin, manufactura y ensamble de cualquier clase de materiales o bienes, tenemos
que para efectos del pago del impuesto de industria y comercio el legislador dispuso
en el artculo 77 de la Ley 49 de 1990:
246
Para el pago del Impuesto de Industria y Comercio sobre las actividades industriales, el gravamen sobre la actividad industrial se pagar en
el municipio donde se encuentre ubicada la fbrica o planta industrial,
teniendo como base gravable los ingresos brutos provenientes de su
comercializacin. (Subrayado fuera de texto).
Como se observa, la norma citada es concordante con la materia imponible definida
en la Ley, en el sentido de reiterar que el impuesto de industria y comercio grava la
realizacin de actividades, y, por tanto, el sujeto pasivo deber tributar en la jurisdiccin municipal en donde efectivamente realice dichas actividades en razn al uso
de su infraestructura. As mismo, y teniendo en cuenta que la actividad industrial
implica necesariamente la realizacin de los bienes o mercancas producidos, la
Ley estableci en el artculo citado la base gravable para el contribuyente industrial
como los ingresos brutos provenientes de la comercializacin de los productos.
Ahora bien, para el caso en estudio, segn el cual el proceso industrial se adelanta
en tres etapas, dos en una misma jurisdiccin y la final junto con la comercializacin en una diferente, creemos que el pago del impuesto de industria y comercio
deber hacerse en los dos municipios en donde se realiza el proceso industrial, tomando para su determinacin los ingresos brutos derivados de la comercializacin
en proporcin al valor incorporado en cada una de las etapas. El hecho de que la
comercializacin se realice en el municipio en donde finaliza el proceso industrial,
no significa que deba pagarse la totalidad del impuesto solamente a este, pues, de
acuerdo con la consulta, se hace uso de los recursos, infraestructura y mercado de
los dos municipios, a pesar de que el proceso culmine en el segundo.
De esta forma, en concordancia con lo establecido en las normas vigentes y los desarrollos jurisprudenciales sobre el tema, el impuesto de industria y comercio en el
caso de actividades industriales debe pagarse en cada una de las jurisdicciones en
donde efectivamente se realizan las actividades generadoras del impuesto.
247
ASESORA No. 26706

9 de agosto de 2005
Consultante:
JHON ALEXNDER ACEVEDO SANTIAGO

Secretario de Hacienda y Tesoro Pblico
Barrio Pueblo Nuevo
El Tarra - Norte de Santander
Tema:
Subtema:
Empresas de servicios pblicos domiciliarios
En respuesta a su comunicacin radicada el pasado 8 de agosto, con el nmero

1-2005-046211, nos permitimos precisar que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246
de 2004, no comprende el anlisis de actos administrativos particulares de dichas
entidades ni la solucin directa de casos especficos. De conformidad con el artculo
25 del Cdigo Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
Consulta
1. El Impuesto de Industria y Comercio recae en cuanto a materia

imponible a la empresa prestadora del servicio de luz que en el
Municipio tiene una oficina de (sic) desde donde se reparten los
recibos de dicho servicio y las inquietudes de la ciudadana sobre el
mismo. (sic).
2. La misma circunstancia sucede con la empresa prestadora de servicio telefnico, por lo cual se hace la misma consulta.
3. En el evento de que dichas empresas deban pagar el Impuesto de
Industria y Comercio, cul? (sic) es la base para la liquidacin del
mismo.(sic).
4. En el evento de que dichas empresas sean afectadas en (sic) el
pago del industria y comercio y no hubiesen cancelado en los aos
anteriores cul? (sic) es el trmino de caducidad para cobrar dicha
obligacin.(sic).
De conformidad con la normatividad aplicable al impuesto de industria y comercio,
en especial la Ley 14 de 1983 y el Decreto Ley 1333 de 1986, este impuesto debe
ser cancelado a los municipios que lo adopten, por todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que se ejerzan o realicen en la respectiva jurisdiccin
municipal, ya sea que estas las realicen personas naturales, personas jurdicas o
sociedades de hecho, sin que resulte relevante si existe o no nimo de lucro o si se
realiza con o sin establecimiento de comercio.
248
Por regla general, el valor del impuesto de industria y comercio se liquida sobre el
promedio mensual de ingresos brutos del ao inmediatamente anterior, con exclusin de devoluciones, venta de activos fijos, ingresos por exportaciones, recaudo
de impuestos de aquellos productos cuyo precio est regulado por el Estado y percepcin de subsidios.
Al Concejo Municipal le corresponde expedir los acuerdos que garanticen el efectivo
control y recaudo del mencionado impuesto y determinar la tarifa aplicable en su
jurisdiccin dentro de los lmites autorizados1.
En particular, frente a las actividades de servicios pblicos domiciliarios la Ley 142
de 1994 dispuso:
ARTCULO 24. RGIMEN TRIBUTARIO. Todas las entidades prestadoras
de servicios pblicos estn sujetas al rgimen tributario nacional y de las
entidades territoriales, pero se observarn estas reglas especiales:
24.1. Los departamentos y los municipios podrn gravar a las empresas
de servicios pblicos con tasas, contribuciones o impuestos que sean aplicables a los dems contribuyentes que cumplan funciones industriales o
comerciales.
La misma Ley 142 de 1994, en su artculo 14, numeral 14.21, define por servicios
pblicos domiciliarios, los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, telefona pblica bsica conmutada, telefona mvil rural y distribucin de gas
combustible. Cada uno de ellos tiene definicin en la misma ley, ley que tambin se
aplica a las actividades complementarias de cada uno de ellos2.
Por su parte, la Ley 383 de 1997 determin el lugar de causacin y la base gravable
para el impuesto de industria y comercio en la prestacin de servicios pblicos domiciliarios y seal algunas reglas para tener en cuenta en estas actividades:
ARTCULO 51. Para efectos del artculo 24-1 de la Ley 142 de 1994, el
impuesto de industria y comercio en la prestacin de los servicios pblicos
domiciliarios se causa en el municipio en donde se preste el servicio al
usuario final sobre el valor promedio mensual facturado.
En los casos que a continuacin se indica, se tendrn en cuenta las siguientes reglas:
Del dos al siete por mil para actividades industriales, y del dos al diez por mil para actividades comerciales y de servicios.
Ley 142 de 1994, artculo 14, numeral 14.2. ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA DE UN SERVICIO PBLICO. Son las actividades a que tambin se aplica esta ley, segn la precisin que se hace adelante,
al definir cada servicio pblico. Cuando en esta Ley se mencionen los servicios pblicos, sin hacer
precisin especial, se entienden incluidas tales actividades.
249
1. La generacin de energa elctrica continuar gravada de acuerdo con

lo previsto en el artculo 7o. de la Ley 56 de 1981.
2. En las actividades de transmisin y conexin de energa elctrica, el
impuesto se causa en el municipio en donde se encuentre ubicada la
subestacin, y en las de transporte de gas combustible, en puerta de
ciudad. En ambos casos, sobre los ingresos promedio obtenidos en dicho
municipio.
3. En la compraventa de energa elctrica realizada por empresas no generadoras y cuyos destinatarios no sean usuarios finales, el impuesto se
causa en el municipio que corresponda al domicilio del vendedor, sobre el
valor promedio mensual facturado.
PARGRAFO 1o. En ningn caso los ingresos obtenidos por la prestacin
de los servicios pblicos aqu mencionados se gravarn ms de una vez
por la misma actividad.
PARGRAFO 2o. Cuando el impuesto de industria y comercio causado
por la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios a que se refiere
este artculo, se determine anualmente, se tomar el total de los ingresos
mensuales promedio obtenidos en el ao correspondiente. Para la determinacin del impuesto por perodos inferiores a un ao, se tomar el valor
mensual promedio del respectivo perodo.
De lo anterior se puede concluir que la realizacin de actividades industriales, comerciales o de servicios puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio
por los municipios, sin importar la naturaleza de la persona natural o jurdica que
la realice ni la existencia o no de establecimiento de comercio y por tanto, dentro
de esta posibilidad est la de gravar las actividades de prestacin de los servicios
pblicos domiciliarios.
Para la determinacin del impuesto de industria y comercio en la prestacin de servicios pblicos al usuario final se deben observar las siguientes normas especficas
sealadas en la ley:
El impuesto se causa en el municipio en donde se preste el servicio
al usuario final del mismo.
La base gravable es el promedio mensual facturado; para el periodo
anual es el total de los ingresos mensuales promedio obtenidos en
el ao correspondiente. Esto es, el promedio mensual facturado por
los doce meses.
La tarifa aplicable ser la que se haya establecido por acuerdo municipal para la respectiva actividad industrial, comercial o de servicios, segn corresponda a la actividad desarrollada por la empresa
de servicios pblicos.
250
Los ingresos obtenidos por la prestacin de los servicios pblicos

domiciliarios no se pueden gravar ms de una vez por la misma
actividad. Si el servicio de energa elctrica en el municipio fuere
prestado por el mismo generador de energa, la empresa generadora no puede ser gravada por el municipio, siempre y cuando
pague impuesto de industria y comercio sobre esos ingresos, como
actividad industrial, en el municipio donde esta la generacin3.
Si la empresa de servicios pblicos realiza otras actividades gravadas, no consideradas servicios pblicos domiciliarios, estas sern gravadas conforme a la base
gravable general, sobre los ingresos respectivos, a la tarifa correspondiente.
El municipio deber establecer la actividad que desarrolla en el municipio la empresa
de servicios pblicos domiciliarios, puesto que por lo menos para el caso de energa
elctrica, puede tratarse de una actividad industrial (generacin), comercial (compra y venta de energa) o de servicios (transporte, interconexin y transmisin).
Por resolver consultas relacionadas con este tema, se anexan al presente el oficio
043523-03 y los conceptos 205 de 1997 y 040 de 1999.
En relacin con su consulta sobre el trmino de caducidad para cobrar dicha obligacin, debe tenerse en cuenta que conforme a lo dispuesto por el artculo 59 de
la Ley 788 de 2002, los departamentos y los municipios deben aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administracin,
determinacin, discusin, cobro, devoluciones, rgimen sancionatorio, incluida su
imposicin, a los impuestos por ellos administrados.
Por lo anterior, sin perjuicio de las comunicaciones persuasivas que enve el municipio a las empresas de servicios pblicos domiciliarios, en procura del cumplimiento
de su obligacin tributaria, se deber seguir el procedimiento de determinacin
oficial previsto en el Estatuto Tributario Nacional.
Con las facultades de fiscalizacin del municipio se debern recaudar las pruebas
que permitan establecer la ocurrencia de los hechos generadores no declarados
(esto es, la realizacin de las actividades gravadas en la jurisdiccin municipal), la
cuantificacin de la base gravable (los valores facturados por los servicios pblicos
y los dems ingresos gravados) y la correspondiente tarifa.
Ante el incumplimiento de la obligacin de declarar se deber notificar el emplazamiento para declarar; si no se presenta la declaracin con ocasin del mismo, se
notificar la sancin por no declarar; y; finalmente, si persiste la omisin, deber
notificarse la liquidacin de aforo.
3
Ley 49 de 1990. ARTCULO 77. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Para el pago del impuesto
de industria y comercio sobre las actividades industriales, el gravamen sobre la actividad industrial
se pagar en el municipio donde se encuentre ubicada la fbrica o planta industrial, teniendo como
base gravable los ingresos brutos provenientes de la comercializacin de la produccin.
251
El trmino previsto para la notificacin de estos actos administrativos es de cinco

aos contados a partir de la fecha de vencimiento para presentar la declaracin de
cada ao.
A partir de la presentacin de la declaracin tributaria por el contribuyente o a partir
de la fecha de ejecutoria del acto administrativo (la resolucin sancin por no declarar o la liquidacin del aforo) correr el trmino de prescripcin de la accin de
cobro, que es de cinco aos.
252
ASESORA No. 027649

Consultante:
ANDRS ANBAL HERRERA BERNAL

Profesional Universitario
Oficina de Impuestos
Secretara de Hacienda
Alcalda
Centro Administrativo Municipal
Arauca-Arauca
Tema:
Subtema:
Base Gravable

presente ao, mediante el cual consulta respecto de la base gravable que deben
reportar las Cooperativas para la declaracin y pago del Impuesto de Industria
y Comercio, bien sean estas de Trabajo Asociado, de Transportadores, etc., las
Profesiones Liberales y las Asociaciones sin nimo de lucro, respecto de los ingresos obtenidos por contratacin de prestacin de servicios, consultoras, asesoras,
suministros o cualquier otro tipo de actividad gravada con dicho impuesto, nos
permitimos manifestar lo siguiente:
El artculo 195 del Decreto 1333 de 1986 define quines son sujetos pasivos del
impuesto de industria y comercio, en los siguientes trminos:
El impuesto de industria y comercio recaer, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurdicas o
por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de
comercio o sin ellos.
Es decir, el impuesto de industria y comercio recae en cuanto a materia imponible
sobre todas las actividades industriales, comerciales y de servicios que desarrollen
las personas naturales, jurdicas o las sociedades de hecho en una determinada jurisdiccin municipal.
As las cosas, para el caso que nos ocupa, las cooperativas bien sean de trabajo
asociado, de transporte, etc., sern sujetos pasivos del impuesto de industria y
comercio en la medida en que desarrollen cualquiera de las actividades objeto del
impuesto, a menos que se encuentren eximidos por el respectivo Concejo Municipal
mediante acuerdo.
No obstante lo anterior, en lo que respecta a las asociaciones de profesionales y
gremiales sin nimo de lucro, el literal d) del artculo 39 de la Ley 14 de 1983, compilado por el artculo 259 del Decreto 1333 de 1986, dispone lo siguiente:
253
ARTCULO 259. No obstante lo dispuesto en el artculo anterior, continuarn vigentes:

...
2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904. Adems, subsisten para los departamentos y municipios las siguientes prohibiciones:
...
d) La de gravar con el impuesto de industria y comercio los establecimientos educativos pblicos, las entidades de benecencia, las culturales y deportivas, los sindicatos, las asociaciones de profesionales
y gremiales sin nimo de lucro, los partidos polticos y los hospitales
adscritos y vinculados al sistema nacional de salud, salvo lo dispuesto
en el artculo 201 de este Cdigo. (El resaltado es nuestro).
Por su parte, el artculo 201 del Decreto 1333 de 1986 establece lo siguiente:
ARTCULO 201. Cuando las entidades a que se reere el artculo
259, numeral 2, literal d), del presente Decreto, realicen actividades
industriales o comerciales, sern sujetos del impuesto de industria y
comercio en lo relativo a tales actividades.
De acuerdo con lo anterior, las asociaciones estn sujetas al pago de los diferentes
impuestos tanto del nivel municipal como departamental en la medida en que no
hayan sido declaradas exentas expresamente por la respectiva corporacin pblica.
Sin embargo, si son asociaciones gremiales sin nimo de lucro estaran excluidas del pago del impuesto de industria y comercio por la actividad de servicio que
desarrollen, mas no por la actividad industrial y comercial, ya que por el desarrollo
de estas dos ltimas se causara el impuesto, de conformidad con la normatividad
antes transcrita, y, adems, siempre y cuando se acredite tal calidad ante las autoridades competentes, de acuerdo con el artculo 6 del Decreto 3070 de 1983, que
dispone lo siguiente:
ARTCULO 6. Para que las entidades sin nimo de lucro previstas
en el literal d) del numeral 2 del artculo 39 de la Ley 14 de 1983 puedan gozar del benecio a que el mismo se reere, presentarn a las
autoridades locales la respectiva certicacin con copia autntica de
sus estatutos.
...
Ahora bien, en cuanto a la sujecin al impuesto de industria y comercio por el ejercicio de profesiones liberales, este Despacho se pronunci sobre el tema mediante
oficio No. 042426-06-04, del cual se adjunta fotocopia para su informacin.
254
Por ltimo, en relacin con la base gravable que deben liquidar los diferentes sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, el artculo 196 del Decreto 1333
de 1986 establece lo siguiente:
ARTCULO 196. El impuesto de industria y comercio se liquidar sobre el promedio mensual de ingresos brutos del ao inmediatamente
anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas
y sociedades de hecho indicadas en el artculo anterior, con exclusin
de: devoluciones ingresos provenientes de venta de activos jos y
de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo
precio est regulado por el Estado y percepcin de subsidios.
Sobre la base gravable denida en este artculo se aplicar la tarifa
que determinen los Concejos Municipales dentro de los siguientes lmites:
1. Del dos al siete por mil (2 - 7 o/oo) mensual para actividades industriales, y
2. Del dos al diez por mil (2 - 10 o/oo) mensual para actividades comerciales y de servicios.
Los municipios que tengan adoptados como base del impuesto los
ingresos brutos o ventas brutas podrn mantener las tarifas que en la
fecha de la promulgacin de la Ley 14 de 1983 haban establecido por
encima de los lmites consagrados en el presente artculo.
PARGRAFO 1o. Las agencias de publicidad, administradoras y corredoras de bienes inmuebles y corredores de seguros pagarn el
impuesto de que trata este artculo sobre el promedio mensual de ingresos brutos entendiendo como tales el valor de los honorarios, comisiones y dems ingresos propios percibidos para s.
PARGRAFO 2o. Los distribuidores de derivados del petrleo pagarn el impuesto de que trata el presente artculo sobre el margen bruto
jado por el Gobierno para la comercializacin de los combustibles.``
Por su parte, el artculo 203 del referido decreto dispone lo siguiente:
ARTCULO 203. Para efectos de la correcta liquidacin y pago del
impuesto de industria y comercio, los Concejos Municipales expedirn
los acuerdos que garanticen el efectivo control y recaudo del mencionado impuesto.
255
ASESORA No. 027791

Consultante:
MARINELA GUTIRREZ CRDOBA

Jefe Unidad de Ingresos
Alcalda Municipal de Puerto Lpez
Puerto Lpez (Meta)
Tema:
Subtema:
Sujetos pasivos, exploracin y explotacin de

hidrocarburos.
En atencin a sus comunicaciones radicadas con los nmeros 1-2005-044836 del 01

de agosto de 2005 y 1-2005-051961 de 02 de septiembre de 2005, nos permitimos
manifestar que daremos respuesta a la misma en el mbito de nuestra competencia, de forma general y abstracta y en los trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, segn el cual los conceptos emitidos por este Despacho no
son obligatorios ni vinculantes.
Consulta radicacin 1-2005-044836
En el municipio de Puerto Lpez, Meta, hay una reserva petrolfera (pozo
Valdivia y Almagro) en la cual se estn realizando actividades de explotacin y exploracin por parte de diferentes empresas en relacin con los
contratos suscritos con ECOPETROL.
Mi pregunta radica en determinar si el desarrollo de estas actividades,
para la liquidacin del Impuesto de Industria y Comercio, aplica la tarifa
por concepto de la actividad de servicios o actividad industrial.
Consulta radicacin 1-2005-051961
() En el Estatuto de Rentas Municipal, dentro de la clasificacin de las
actividades y tarifas por liquidar se encuentra como actividad industrial:
Extraccin de Petrleo y gas natural 7X1000 y actividad de servicios:
Actividades de servicios relacionadas con la extraccin de petrleo y gas,
excepto las actividades de prospeccin 4X1000. ().
Dado que la consulta versa sobre la exploracin y explotacin del petrleo y el impuesto de industria y comercio, consideramos pertinente hacer un recuento de la
evolucin normativa en relacin con tales actividades, y los tributos con los cuales
son susceptibles de gravarse, en orden a determinar en qu trminos es procedente
la liquidacin y cobro del mencionado impuesto respecto de la citada exploracin y
explotacin.
En primer lugar, citaremos el artculo 16 del Decreto 1056 de 1953, Cdigo de Petrleos, que establece:
La exploracin y explotacin del petrleo, el petrleo que se obtenga,
sus derivados y su transporte, las maquinarias y dems elementos que
256
se necesitaren para su beneficio y para la construccin y conservacin

de refineras y oleoductos quedan exentos de toda clase de impuestos
departamentales y municipales, directos o indirectos, lo mismo que del
impuesto fluvial.
Al respecto, encuentra este Despacho que, desde el ao de entrada en vigencia del
citado Cdigo de Petrleos, el legislador ha venido estableciendo gravmenes a las
actividades, productos y bienes sealados en el transcrito artculo 16, de forma que
ha erosionado la exencin all establecida y con ello su mbito de aplicacin.
Es as como, por citar algunos ejemplos, en relacin con la exploracin y la explotacin de petrleo, como actividades econmicas que son, configuran el hecho generador del impuesto de industria y comercio establecido por la ley 14 de 1983 (recogido
por el Decreto Ley 1333 de 1986), cuya materia imponible corresponde a todas las
actividades comerciales, industriales y de servicio que se cumplan en las respectivas
jurisdicciones municipales. As tambin, el consumo de productos derivados del petrleo tales como la gasolina y el ACPM est sujeto a la sobretasa en los trminos de
la ley 488 de 1998 y las dems que la han adicionado y modificado.
Por su parte, los artculos 360 y 361 de la Constitucin Poltica sealan los lineamientos de la compensacin econmica causada a favor del Estado por la explotacin de
los recursos naturales no renovables, a ttulo de regalas y compensaciones.
En este estado de cosas, es pertinente citar la prohibicin contenida en ley 14 de
1983 artculo 39, numeral 2 literal c), que establece:
Artculo 39.- No obstante lo dispuesto en el artculo anterior1
continuarn vigentes:
2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; adems, subsisten
para los Departamentos y Municipios las siguientes prohibiciones:
c. La de gravar con el impuesto de Industria y Comercio la explotacin
de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos,
cuando las regalas o participaciones para el municipio sean iguales o
superiores a lo que corresponder pagar por concepto del impuesto de
Industria y Comercio;
En el artculo 50, pargrafo 5o. de la Ley 141 de 1994, ley de regalas, se hace
referencia a la norma antes mencionada de la ley 14 de 1983, para los efectos del
impuesto de industria y comercio, en los siguientes trminos:
Artculo 50. Lmites a las participaciones en las regalas y compensaciones provenientes de la explotacin de hidrocarburos a
favor de los municipios.
1
El artculo 38 establece la posibilidad que tienen las entidades territoriales a travs del Concejo Municipal para establecer exenciones limitadas en el tiempo y conforme a los planes de desarrollo.
257
(...)
Pargrafo 5o. Solamente para los efectos del impuesto de industria y
comercio de que trata el literal c) del artculo 39 de la Ley 14 de 1983, se
entender que en cualquier caso, el municipio productor recibe como participacin en regalas el 12.5% de las mismas, derivadas de la explotacin
de hidrocarburos en su explotacin.
En trminos generales, el artculo 39 de la ley 14 de 1983 estableci cules eran
las prohibiciones en materia de impuesto de industria y comercio, que continuaban
vigentes. En consecuencia, las prohibiciones no contenidas all se entienden derogadas tcitamente.
De esta forma, en relacin con la explotacin de hidrocarburos, el legislador ha
dispuesto la prohibicin para las entidades territoriales, de percibir recursos a ttulo
de impuesto de industria y comercio cuando el valor de la regala por este mismo
concepto, supere el valor que hubiera tenido que pagar el contribuyente por el
impuesto.
Sin embargo, quedando a salvo la previsin contenida en la ley 14 de 1983 y la limitacin particular del artculo 39, numeral 2, literal c, en los trminos antes citados,
debe tenerse en cuenta lo establecido por el artculo 27 de la ley 141 de 1994, as:
Artculo 27. Prohibicin a las entidades territoriales. Salvo las previsiones
contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no
podrn establecer ningn tipo de gravamen a la explotacin de los recursos naturales no renovables.
Dicha previsin, tal como se encuentra establecida, est referida a la posibilidad de
gravar a futuro la explotacin de los recursos naturales no renovables.
En consecuencia, en este momento, la actividad de explotacin de petrleo es
susceptible de ser gravada con el impuesto de industria y comercio, dentro de los
lmites sealados en la ley 14 de 1983 artculo 39, numeral 2, literal c). Es decir que,
es posible determinar el impuesto de industria y comercio a cargo de las personas
que realicen dicha actividad, en orden a determinar si el valor por pagar por concepto de impuesto es superior al valor pagado o por pagar por concepto de regala
sobre el recurso natural. De este modo, solamente se podr efectuar el cobro del
citado impuesto de industria y comercio cuando la autoridad tributaria determine
que efectivamente el valor del impuesto es superior al de la regala por concepto de
la explotacin de petrleo.
Para efectos de hacer la comparacin antes mencionada entre impuesto y regala,
debe tenerse en cuenta la presuncin prevista en el pargrafo 5 del artculo 50
de la ley 141 de 1994 en el sentido de que se entender que en cualquier caso el
municipio productor recibe como participacin en regalas el 12.5% de las mismas,
derivadas de la explotacin de hidrocarburos.
En todo caso, la administracin municipal deber exigir el pago de la regala, porque
consideramos que, de acuerdo con el citado artculo 39 de la ley 14 de 1983, el no
258
pago de la misma, siendo esta superior al impuesto, no implica que pueda cobrarse
el impuesto de industria y comercio.
Adicionalmente, la sentencia del Consejo de Estado, seccin cuarta, radicacin
12667 de 19 de septiembre de 2002, seal lo siguiente en relacin con el alcance
del mencionado artculo 39, numeral 2 literal c) de la ley 14 de 1983:
La norma establece, entonces, una exclusin condicionada, en relacin
con la explotacin de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y
metales preciosos, consistente en que cuando las regalas son iguales o
superiores al impuesto de industria y comercio que correspondera pagar,
se deben pagar las regalas y se exonera del impuesto de industria y comercio; pero si lo que se paga por regalas es inferior a lo que se debera
pagar por el impuesto, proceden tanto las regalas como el impuesto.
As las cosas, consideramos que la prohibicin de gravar con el impuesto de industria y comercio la explotacin del petrleo cuando este sea inferior o igual a la regala est referida exclusivamente a la actividad de explotacin que causa la regala.
Es decir, que solo se predica respecto de quien paga la regala por la explotacin del
hidrocarburo. Las dems actividades industriales, comerciales o de servicios que se
realicen con ocasin de la explotacin, tales como, a modo de ejemplo, los servicios
de almacenamiento, alquileres, transporte, etc., estaran gravadas con el impuesto
de industria y comercio en cabeza de quien las realice, en la medida en que por ellas
no se efecte el pago de regalas.
Ahora bien, en cuanto a la exploracin de hidrocarburos, en atencin a que la ley
14 de 1983, ni ninguna norma posterior, se ha pronunciado en el sentido de prohibir
que se grave dicha actividad, la misma estar sujeta al impuesto de industria y comercio, de acuerdo con las normas generales sealadas en la citada ley 14 de 1983.
Entiende este despacho que la declaratoria de constitucionalidad del artculo 16 del
Decreto 1056 de 1953, Cdigo de Petrleos, se hizo en los estrictos y precisos trminos del artculo 241 de la Constitucin Poltica2, sin perjuicio de que por efecto de la
evolucin normativa en la materia, dicha prohibicin hoy no se encuentra vigente.
En relacin con el tipo de actividad que constituyen la exploracin y explotacin de
petrleo, retomaremos unos apartes de la sentencia del Consejo de Estado, seccin
cuarta, de 25 de noviembre de 2004, expediente 13405, as como la definicin contenida en el artculo 23 del Decreto 1056 de 1953 (Cdigo de Petrleos):
Artculo 23: () Por exploracin se entiende el conjunto de trabajos geolgicos superficiales y los de perforacin con taladro tendiente a averiguar
si los terrenos materia de la concesin contienen o no petrleo en cantidades comercialmente explotables. ()
El artculo 241 establece: A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y supremaca de la Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este artculo. Con tal fin, cumplir las
siguientes funciones: () 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formacin.
259
Sentencia radicacin 13405 de 2004:

Al respecto debe precisarse sobre la diferencia entre el concepto de exploracin y explotacin, ya que en la primera este hace referencia a los
estudios preliminares que se hacen para saber sobre la existencia o no de
crudos; mientras que la segunda se refiere a la actividad econmica de
extraccin de los mismos.
En consecuencia, creeramos que la exploracin encuadra dentro de la actividad de
servicio de consultora profesional siempre y cuando sea prestada por una persona
jurdica o sociedad de hecho, de acuerdo con el artculo 199 del Decreto Ley 1333
de 1986. La explotacin sera una actividad industrial en los trminos del artculo
198 del Decreto Ley 1333 de 1986.
Sin embargo, consideramos que para determinar si el sujeto pasivo realiza la actividad de exploracin y/o explotacin, es necesario que la administracin tributaria
municipal adelante labores de verificacin, con el fin de establecer (mediante inspecciones tributarias y dems pruebas) en cada caso de qu actividad se trata y si
encuadra dentro de la definicin de actividad industrial, comercial o de servicios en
los trminos del Decreto Ley 1333 de 1986, artculos 197 a 199.
Finalmente, dado que es posible que se presente la figura de los consorcios y las
uniones temporales para realizar las actividades que en los trminos y condiciones
antes sealados se encuentren gravadas, es necesario precisar que aquellos, en
s mismo, considerados, no son sujetos pasivos del impuesto dado que no tienen
personera jurdica3, y, por lo tanto, tal calidad (sujeto pasivo) se predicara de las
personas naturales, jurdicas o sociedades de hecho que conforman el consorcio o
la unin temporal, por la actividad que cada uno realice y sobre los ingresos que
perciba por este concepto.
De acuerdo con el artculo 195 del Decreto Ley 1333 de 1986, los sujetos pasivos del impuesto de
industria y comercio son las personas naturales, jurdicas o sociedades de hecho, lo cual supone en
el caso de las personas jurdicas el hecho de estar dotadas de personera jurdica.
260
ASESORA No. 028655

Consultante:
MARLENY ROJAS REYES

Duitama-Boyac
Tema:
Subtema:
Sujeto pasivo
En atencin a su oficio radicado con el No. 1-2005-054010 el 12 de septiembre

del presente ao, mediante el cual consulta sobre la posible sujecin que tiene
al impuesto de industria y comercio una sociedad privada comercial limitada
cuyo objeto social es la prctica y lectura de toda clase de estudios de resonancia magntica, escanogrfica, rayos X y en general todo lo relacionado con
imgenes diagnsticas en el rea mdica y servicios teraputicos, nos permitimos comunicarle que por competencia dicha inquietud debe ser elevada ante
la administracin municipal de su localidad, quien es la encargada del manejo,
administracin y control de los impuestos bajo su administracin, no obstante
que en virtud del artculo 52 del Decreto 246 de 2004, esta Direccin asesora
en materia tributaria y financiera y brinda asistencia tcnica en el marco de la
Ley 550 de 1999 y la Ley 617 de 2000 a las entidades territoriales, mas no a
particulares.
Sin embargo, como nuestra posicin al respecto ha sido sealada a las entidades
territoriales a travs de nuestros conceptos, los cuales precisamos que de acuerdo
con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo los mismos no son de
carcter obligatorio ni vinculante, sobre el tema se ha manifestado en trminos
generales lo siguiente:
El artculo 195 del Decreto 1333 de 1986 define quines son sujetos pasivos del
impuesto de industria y comercio en los siguientes trminos:
El impuesto de industria y comercio recaer, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurdicas o
por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de
comercio o sin ellos.
En consecuencia, el impuesto de industria y comercio recae en cuanto a materia
imponible sobre todas las actividades industriales, comerciales y de servicios que
desarrollen las personas naturales, jurdicas o las sociedades de hecho en
una determinada jurisdiccin municipal.
Ahora bien, para determinar si la empresa que consulta desarrolla actividad de
servicios, nos permitimos transcribir lo que por servicios seala el artculo 199 del
Decreto 1333 de 1986:
261
ARTCULO 199. Son actividades de servicios las dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad mediante la realizacin de una o
varias de las siguientes o anlogas actividades: expendio de bebidas y
comidas; servicio de restaurante, cafs, hoteles, casas de huspedes,
moteles, amoblados, transporte y aparcaderos, formas de intermediacin comercial, tales como el corretaje, la comisin, los mandatos y la
compraventa y administracin de inmuebles; servicios de publicidad,
interventora, construccin y urbanizacin, radio y televisin, clubes
sociales, sitios de recreacin, salones de belleza, peluquera, portera, servicios funerarios, talleres de reparaciones elctricas, mecnicas, automoviliarias y anes, lavado, limpieza y teido, salas de cine
y arrendamiento de pelculas y de todo tipo de reproducciones que
contengan audio y video, negocios de montepos y los servicios de
consultora profesional prestados a travs de sociedades regulares o
de hecho. (El subrayado es nuestro).
As las cosas, la sociedad consultante como quiera que reproduce imgenes diagnsticas, actividad que se podra considerar como de servicios en la medida en
que satisface una necesidad de la comunidad, ser sujeto pasivo del impuesto de
industria y comercio por el desarrollo de esa actividad, a menos que se encuentre
eximida de pagar el mencionado impuesto por el respectivo Concejo Municipal mediante acuerdo.
Adicional a lo anterior, es necesario precisar que las actividades anlogas debern
estar enlistadas en el respectivo Estatuto de Rentas Municipal, como quiera que el
legislador no hizo una enunciacin taxativa de todas las actividades de servicios que
puedan satisfacer las necesidades de la comunidad. En este sentido se pronunci la
Corte Constitucional en Sentencia C-220/96 al manifestar lo siguiente:
Advirtase cmo el legislador, al referirse a las actividades de servicios que deben pagar el impuesto de industria y comercio, hace una
enunciacin no taxativa de stas. En consecuencia, la calicacin de
las actividades anlogas a las enumeradas en la disposicin materia de demanda, que tambin pueden catalogarse de servicios y, por
tanto, obligadas a pagar dicho gravamen, corresponde hacerla a los
Concejos Municipales, como ente facultado constitucionalmente para
crear impuestos de acuerdo con lo establecido por la ley. (Arts. 1, 2873, 313-4 y 338 C.N.).
262
ASESORA No. 029147

Consultante:
ALBERTO LUIS GAMBOA MARTINEZ

rea de Rentas, Fiscalizacin y Cobro
Alcalda
Palacio Municipal
Piedecuesta-Santander
Tema:
Subtema:
Hecho Generador

presente ao, mediante el cual consulta: Es legal cobrar el impuesto de industria
y comercio a personas naturales y jurdicas que ejercen actividades industriales,
comerciales y de servicios y que no han obtenido los requisitos para su funcionamiento contemplados en la Ley 232 de 1995, por cuanto las normas de la ocina
de Planeacin Municipal y de la autoridad ambiental no dan el visto bueno para la
expedicin de los respectivos permisos?, nos permitimos manifestar lo siguiente:
Sea lo primero aclarar que la legalidad para el cobro de un determinado tributo se
traduce en que el legislador en virtud del artculo 150-12 crea las leyes y a travs
de ellas establece las contribuciones fiscales y parafiscales que posteriormente habrn de ser adoptadas por los entes territoriales en virtud de la autonoma que les
confiere el artculo 287 de la Carta Poltica.
As las cosas, el impuesto de industria y comercio se encuentra regulado en la Ley
14 de 1983, la cual fue compilada posteriormente por el Decreto 1333 de 1986, el
cual en cuanto a materia imponible seala en su artculo 195 lo siguiente:
Artculo 195. El impuesto de industria y comercio recaer, en cuanto a
materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales,
jurdicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma
permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.
En consecuencia, las personas naturales, jurdicas o las sociedades de hecho que desarrollen alguna o algunas de las actividades objeto del impuesto con
establecimientos de comercio o sin ellos en una determinada jurisdiccin municipal
sern sujeto pasivo del referido impuesto por el ejercicio de dichas actividades.
Cosa diferente es que si los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio
ejercen cualquiera de las actividades antes referidas a travs de un establecimiento
comercial abierto al pblico, dicho establecimiento deber cumplir con los requisitos
263
sealados en la Ley 232 de 1995, ya que el incumplimiento de esos requisitos le

podr acarrear como mxima sancin el cierre definitivo del establecimiento comercial, y en tal evento el sujeto pasivo del impuesto deber dar aviso a la autoridad
competente del municipio, tal y como lo seala el artculo 7, numeral 5 del Decreto 3070 de 1986, que dispone lo siguiente:
ARTCULO 7. Los sujetos del impuesto de industria y comercio debern
cumplir con las siguientes obligaciones:
...
5. Dentro de los plazos establecidos por cada municipio, comunicar a la
autoridad competente cualquier novedad que pueda afectar los registros
de dicha actividad.
264
ASESORA No. 029314

Consultante:
ALBERTO LUIS GAMBOA MARTNEZ

rea de Rentas, Fiscalizacin y Cobro
Alcalda Municipal
Piedecuesta (Santander)
Tema:
Subtema:
Causacin para las empresas de servicio pblico de energa.
Mediante comunicacin radicada con el nmero 1-2005-050932, formula usted interrogantes relativos a la causacin del impuesto de industria y comercio para las
empresas prestadoras del servicio pblico de energa, los cuales sern atendidos, no
sin antes precisar que nuestros pronunciamientos se emiten en los trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir que la respuesta no tiene
carcter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico.
Es legal interpretar que el artculo 51 de la Ley 383-97 ha determinado que el impuesto de industria y comercio para este tipo de empresas
recae sobre las actividades:
1. Prestacin de servicios pblicos domiciliarios y se causa en el municipio donde se preste el servicio nal sobre el total facturado?
2. Prestacin del servicio de transmisin y conexin de energa y se
causa en el municipio donde est ubicada la subestacin por los ingresos obtenidos en el servicio de conexin y transmisin?
3. La ubicacin de la subestacin no inuye para determinar el municipio donde se causa el impuesto de industria y comercio cuando se
trata de prestacin del servicio pblico domiciliario de energa?
4. El municipio de Piedecuesta debe cobrar el impuesto de industria
y comercio a la empresa Ruitoque E.S.P. por la prestacin del servicio domiciliario de energa en su jurisdiccin, independientemente del
impuesto por el ejercicio de la actividad de transmisin y conexin
que causa en el municipio de Floridablanca donde est ubicada la
subestacin?.
La Ley 142 de 1994, por la cual se establece el rgimen de los servicios pblicos
domiciliarios, establece en su artculo 1 que las disposiciones all previstas aplican
para los servicios pblicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energa
elctrica, distribucin de gas combustible, telefona fija pblica bsica conmutada y
265
la telefona local mvil en el sector rural. Respecto del servicio pblico de energa,
la misma Ley seala:
14.25. Servicio pblico domiciliario de energa elctrica. Es el transporte de energa elctrica desde las redes regionales de transmisin
hasta el domicilio del usuario final, incluidas su conexin y medicin.
Tambin se aplicar esta Ley a las actividades complementarias de
generacin, de comercializacin, de transformacin, interconexin y
transmisin. (Subrayado fuera de texto).
Teniendo en cuenta lo anterior, tendremos en cuenta lo previsto en la Ley 142 de
1994 para definir el rgimen tributario de las empresas prestadoras de servicios
pblicos. El artculo 24 menciona:
Rgimen Tributario. Todas las entidades prestadoras de servicios pblicos estn sujetas al rgimen tributario nacional y de las entidades
territoriales, pero se observarn estas reglas especiales:
24.1. Los departamentos y los municipios no podrn gravar a las empresas de servicios pblicos con tasas, contribuciones o impuestos que
no sean aplicables a los dems contribuyentes que cumplan funciones
industriales o comerciales.
Conforme a las normas citadas, tenemos que tanto la generacin como la transmisin y comercializacin de energa elctrica son servicios pblicos domiciliarios
regidos por lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 y las entidades prestadoras de los
servicios pblicos estn sujetas a los impuestos nacionales y territoriales bajo los
principios de justicia y equidad.
Ahora bien, para efectos de determinar con claridad la causacin del impuesto de
industria y comercio en razn a su carcter de tributo territorial, la Ley estableci
reglas para el sector de energa elctrica. De esta manera, menciona el artculo 51
de la Ley 383 de 1997:
Para efecto del artculo 24-1 de la Ley 142 de 1994, el impuesto de
industria y comercio en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios se causa en el municipio en donde se preste el servicio al usuario
final sobre el valor promedio mensual facturado.
En los casos que a continuacin se indica, se tendrn en cuenta las
siguientes reglas:
1. La generacin de energa elctrica continuar gravada de acuerdo
con lo previsto en el artculo 7 de la Ley 56 de 1981.
2. En las actividades de transmisin y conexin de energa elctrica,
el impuesto se causa en el municipio en donde se encuentre ubicada
la subestacin, y en la de transporte de gas combustible, en puerta
266
de ciudad. En ambos casos, sobre los ingresos promedio obtenidos en

dicho municipio.
3. En la compraventa de energa elctrica realizada por empresas no
generadoras y cuyos destinatarios no sean usuarios finales, el impuesto se causa en el municipio que corresponda al domicilio del vendedor,
sobre el valor promedio mensual facturado.
Pargrafo 2. Cuando el impuesto de industria y comercio causado por
la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios a que se refiere este
artculo, se determine anualmente, se tomar el total de los ingresos
mensuales promedio obtenidos en el ao correspondiente. Para la determinacin del impuesto por perodos inferiores a un ao se tomar
el valor mensual promedio del respectivo perodo. (Subrayado fuera
de texto).
Como se observa, la causacin del impuesto de industria y comercio a cargo de las
empresas prestadoras de servicios pblicos tiene como regla general que el impuesto se causa en el municipio donde se presta el servicio al usuario final sobre el valor
promedio mensual facturado, entendiendo que la regla aplica a las empresas que
prestan directamente el servicio de energa elctrica al usuario final. De igual forma,
la ley estableci que tratndose del servicio de transmisin y conexin de energa,
el impuesto se causa en el municipio donde est ubicada la subestacin sobre los
ingresos promedio obtenidos en dicho municipio.
Conforme a su comunicacin, la inquietud radica en que la empresa presta el servicio pblico domiciliario de energa elctrica a los usuarios finales de dos municipios
a partir de una subestacin ubicada en uno de ellos y, por este hecho, se parte de
que el servicio prestado es de conexin y transmisin, con lo cual el impuesto de
industria y comercio solamente lo paga al municipio sede de la subestacin.
Con el fin de resolver esta inquietud, es necesario verificar cul es el servicio prestado, por lo cual se requiere determinar claramente la obligacin tributaria a favor del
municipio. Para tal efecto, creeramos necesario dentro del proceso de fiscalizacin
adelantado, en uso de las facultades de control, verificar el origen de los ingresos
de la empresa, a saber: i) si el servicio es de conexin y transmisin, la subestacin
debe hacer parte del sistema interconectado nacional en las condiciones y bajo las
reglas y limitaciones establecidas por la CREG1, y los ingresos deben corresponder
al pago realizado por una empresa generadora por la utilizacin de la subestacin y
la red; ii) si el servicio prestado es de venta o comercializacin de energa al usuario
final en uno o ms municipios, los ingresos deben originarse por el pago de dichos
servicios a cargo de los usuarios domiciliados en cada jurisdiccin.
La Comisin de Regulacin de Energa y Gas ha reglamentado la separacin de actividades y mercados para las diferentes empresas del sector de energa elctrica, con lo cual las actividades de
transmisin - comercializacin son excluyentes. Se sugiere ver dicha reglamentacin en www.creg.
gov.co
267
Teniendo en cuenta lo anterior, la investigacin tributaria debe arrojar cul es la

regla que debe aplicarse para el pago del impuesto de industria y comercio, de conformidad con el artculo 51 de la Ley 383 de 1997 ya citado. Tenemos entonces que
en el primer caso, el impuesto de industria y comercio se paga al municipio en el
cual se encuentre ubicada la subestacin, y, para el segundo caso, el impuesto deber pagarse bajo la regla general; es decir, en cada municipio en donde se preste
el servicio al usuario final, sobre el valor promedio mensual facturado.
268
ASESORA No. 032553

Consultante :
MARA MERCEDES VLEZ P.

Jefe del rea de Derecho Tributario
Asociacin Nacional de Industriales, ANDI
Medelln (Antioquia)
Tema:
Subtema:
Base gravable, Diferencia en cambio
Mediante la comunicacin del asunto formula usted el siguiente interrogante relativo al impuesto de industria y comercio:
() Por lo anterior, queremos consultar si teniendo en cuenta que la
diferencia en cambio hace parte del sistema de los ajustes integrales
por inacin y que desde el inicio del sistema de ajustes se consagr
que el mismo no tena efecto para la determinacin del impuesto de
industria y comercio es, en la opinin de su despacho, vlida la exclusin de la base gravable del impuesto la diferencia en cambio.
En primer lugar, es necesario precisar que nuestros pronunciamientos se emiten en
los trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo; es decir; que la
respuesta no tiene carcter obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Seala el inciso 1 del artculo 330 del Estatuto Tributario Nacional:
Artculo 330. Efectos contables y fiscales del sistema de ajustes integrales. El sistema de ajustes integrales por inflacin a que se refiere el
presente ttulo produce efectos para determinar el impuesto de renta
y complementarios y el patrimonio de los contribuyentes. Este sistema
no ser tenido en cuenta para la determinacin del impuesto de industria y comercio ni de los dems impuestos o contribuciones.
De la lectura de la norma citada tenemos que en principio los ajustes integrales por
inflacin no hacen parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio
por expresa disposicin y por cuanto el ajuste integral es la afectacin contable de
un activo por su exposicin a la inflacin, para lo cual la misma ley ha definido reglas
de ajuste.
No obstante, es necesario analizar si la diferencia en cambio como resultado de la
devaluacin o revaluacin de una divisa extranjera frente a la moneda nacional es
solamente un ajuste integral por inflacin.
La diferencia en cambio est definida en el artculo 102 del Decreto 2649 de 1993,
as:
La diferencia en cambio correspondiente al ajuste de los activos y
pasivos representados en moneda extranjera se debe reconocer como
269
un ingreso o un gasto financiero, segn corresponda, salvo cuando se

deba contabilizar en el activo.
Los ingresos son flujos de entrada de recursos que pueden ser ordinarios y extraordinarios, donde los primeros son todos aquellos que se reciben o causan regularmente en razn de un objeto social o dentro de un giro ordinario de un negocio, y
los segundos se refieren a los percibidos o causados en actividades diferentes del
objeto social, del giro ordinario del negocio o, en general, no provenientes de actividades regulares.
Desde el punto de vista contable, los ingresos deben ser causados y realizados, por
lo que frente a la realizacin tenemos lo establecido en el artculo 97 del Decreto
2649 de 1993:
ARTCULO 97. REALIZACIN DEL INGRESO. Un ingreso se entiende
realizado y, por tanto, debe ser reconocido en las cuentas de resultados cuando se ha devengado y convertido o sea razonablemente
convertible en efectivo.
Devengar implica que se ha hecho lo necesario para hacerse acreedor
al ingreso.
De la lectura de las normas transcritas tenemos que la diferencia en cambio es un
ingreso o un gasto producto de la oscilacin a que est sometida una moneda nacional frente a otra divisa y, como tal, es susceptible de incrementar el patrimonio
una vez se haya devengado por efectos de la realizacin.
Ahora bien, a la luz de la normativa tributaria del impuesto de industria y comercio
tenemos que el hecho generador est constituido por la realizacin de actividades
industriales, comerciales o de servicio en una jurisdiccin municipal, ya sea que se
realicen en forma directa o indirecta, en forma permanente u ocasional, con o sin
establecimiento de comercio. A su vez, el impuesto debe liquidarse, de conformidad con el artculo 196 del Decreto 1333 de 1986, sobre el promedio mensual de
ingresos brutos del ao inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional,
y obtenidos por los sujetos pasivos, con exclusin de: devoluciones, ingresos provenientes de la venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos
de aquellos productos cuyo precio est regulado por el Estado y percepcin de
subsidios.
As las cosas, tenemos que los ingresos originados por la diferencia en cambio que
hayan sido realizados, es decir, efectivamente percibidos producto de la realizacin
de una actividad industrial, comercial o de servicios son ingresos gravados con el
impuesto de industria y comercio en la jurisdiccin municipal correspondiente. Si
por el contrario, el ingreso producto de la diferencia en cambio se origina por la
reexpresin del activo por efectos de la exposicin a la inflacin sin que se produzca
la percepcin efectiva del ingreso y no tiene relacin de causalidad con el ejercicio
de actividades gravadas con el impuesto de industria y comercio, el valor resultante
del ajuste no constituye ingreso gravado.
270
ASESORA No. 033266

Consultante:
MAGDA CRISTINA MONTAA MURILLO

Subdirectora Jurdico Tributaria Direccin Distrital de
Impuestos
Secretara de Hacienda Distrital
Bogot, D.C
Tema:
Impuesto de industria y comercio
Subtema:
Bases especiales
Mediante oficio radicado como aparece en el asunto de la referencia, consulta usted

lo siguiente:
Est prevista esta base gravable especial para todos los combustibles sean estos o no del petrleo? Lo anterior porque la norma
en referencia habla de derivados del petrleo y dems combustibles.
En el caso de los derivados del petrleo, la norma predica base

gravable especial para todos los derivados del petrleo o solo
aquellos que sean combustibles? Lo anterior por cuanto de estar
incluidos solo los derivados combustibles y los combustibles no derivados del petrleo, la norma hubiera establecido sencillamente la
base gravable especial a favor de los combustibles sin especicar
si son o no derivados del petrleo.
De estar incluidos todos los derivados del petrleo, sean estos

o no combustibles, deben incluirse solamente los obtenidos de su
renacin o aquellos obtenidos por procesos industriales especiales que generan productos de mayor elaboracin como bras de
polmeros, plsticos, pinturas y otros elementos elaborados a partir
de los mismos, e incluso el petrleo crudo mismo utilizado como
combustible?.
En primer lugar, nos permitimos manifestar que daremos respuesta a la consulta en

El artculo 67 de la ley 383 de 1997 establece:
LEY 383 DEL 10 DE JULIO DE 1997. Por la cual se expiden normas
tendientes a fortalecer la lucha contra la evasin y el contrabando, y se
dictan otras disposiciones.
ARTCULO 67. Para efectos del impuesto de industria y comercio, los
distribuidores de derivados del petrleo y dems combustibles, liquiMinisterio de Hacienda y Crdito Pblico
271
darn dicho impuesto, tomando como base gravable el margen bruto

de comercializacin de los combustibles.
Se entiende por margen bruto de comercializacin de los combustibles, para el distribuidor mayorista, la diferencia entre el precio de
compra al productor o al importador y el precio de venta al pblico o
al distribuidor minorista. Para el distribuidor minorista, se entiende por
margen bruto de comercializacin la diferencia entre el precio de compra al distribuidor mayorista o al intermediario distribuidor, y el precio
de venta al pblico. En ambos casos se descontar la sobretasa y
otros gravmenes adicionales que se establezcan sobre la venta de
los combustibles. (El subrayado es nuestro).
La disposicin antes transcrita establece una base gravable especial para el impuesto de industria y comercio, en particular respecto de los distribuidores mayoristas y
minoristas de derivados del petrleo y dems combustibles, es decir, desde el punto
de vista del sujeto pasivo que realice la actividad de distribucin de los mencionados
productos.
As las cosas, si bien es cierto que del contenido del artculo 67 de la Ley 383 de
1997, es posible considerar que la norma se refiere a la distribucin en general
de los combustibles, incluidos los derivados del petrleo, no es menos cierto que
la definicin misma del margen bruto de comercializacin establecida en el inciso
segundo de la mencionada norma, supone que dichos productos sean objeto de
distribucin por un mayorista o un minorista, actores que a su turno son objeto de
regulacin por parte de la entidad del Estado que es rectora en materia de combustibles (Ministerio de Minas y Energa).
Ahora bien, sobre la pregunta relativa a si la disposicin transcrita recae sobre todos
los derivados del petrleo, o solo sobre los combustibles derivados del petrleo,
consideramos que por efecto de la redaccin del inciso primero, segn el cual en
un principio seala como destinatarios a los distribuidores de derivados del petrleo
y dems combustibles, en los a partes finales del mismo, cuando establece que la
base especial es margen bruto de comercializacin, se refiere particularmente a
los combustibles. En consecuencia, producto de una interpretacin armnica de la
disposicin en su totalidad, creeramos que la misma se refiere nicamente a los
productos derivados del petrleo que son combustibles.
En conclusin, el artculo 67 de la Ley 383 de 1997 es aplicable para todos los combustibles derivados o no del petrleo, que distribuyan los mayoristas o minoristas,
definidos como tales por las normas que para el efecto establece el Ministerio de
Minas y Energa, de modo que resulte posible aplicar la frmula establecida en el
inciso segundo del artculo 67 de la Ley 383 de 1997.
272
3. OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES

ASESORA No. 031177
Consultante:
MEDARDO ANTONIO TEJADA MONSALVE

Alcalde Municipal de Segovia
Palacio Municipal Parque Principal
Segovia (Antioquia)
Tema:
Impuesto de Transporte por Oleoductos y

Gasoductos.
Subtema:
Destinacin
En atencin a su oficio del asunto daremos respuesta a su inquietud, no sin antes

precisar que nuestros pronunciamientos se emiten en los trminos del artculo 25
del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir, que la respuesta no tiene carcter
obligatorio ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
() Conforme a las anteriores consideraciones, solicito muy respetuosamente que la Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico expida un concepto sobre la destinacin de los recursos
provenientes del `Impuesto de Transporte por Oleoductos y Gasoductos expresando si es o puede considerarse un ingreso corriente de libre
destinacin y/o puede destinarse para nanciar los gastos de funcionamiento de los municipios no productores de gas y/o hidrocarburos cuyas
jurisdicciones atraviesen los oleoductos o gasoductos.
Como es de su conocimiento, esta Direccin se ha pronunciado en diferentes oficios
y conceptos sobre el tema del asunto, en los cuales ha reiterado que el impuesto
de transporte por oleoductos o gasoductos tiene destinacin de conformidad con lo
establecido en el artculo 19 del Decreto 1747 del 12 de octubre de 1995.
Del anlisis de las normas vigentes y teniendo en cuenta que el Decreto 1747 de
1995 goza de presuncin de legalidad, esta Direccin no encuentra elementos suficientes para cambiar la posicin, por lo cual reiteramos que el impuesto tiene la
273
destinacin establecida en el Decreto ya citado en los trminos del artculo 15 de la

Ley 141 de 1994. Adicional a los pronunciamientos por ustedes conocidos, anexo
para su conocimiento copia del oficio 32247 de 2003.
Ahora bien, desde el punto de vista de la norma orgnica de presupuesto, especficamente lo que debe entenderse por Ingresos Corrientes de Libre Destinacin en
los trminos de la Ley 617 de 2000, es necesario analizar el contenido del artculo
3 de dicha Ley y lo manifestado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-579
del 5 de junio de 2001.
El artculo 3 de la Ley 617 de 2000 establece:
Artculo 3. Financiacin de gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre
destinacin, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus
obligaciones corrientes, provisionar el pasivo prestacional y pensional;
y financiar, al menos parcialmente, la inversin pblica autnoma de
las mismas.
Pargrafo 1. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende
por ingresos corrientes de libre destinacin los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinacin especfica, entendiendo por estas las
destinadas por ley o acto administrativo1 a un fin determinado.
Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgnica de presupuesto.
En todo caso, no se podran financiar gastos de funcionamiento con
recursos de:
a) Declarado inexequible mediante sentencia C-540 del 22 de mayo
de 2001.
b) La participacin de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nacin de forzosa inversin;
c) Los ingresos percibidos a favor de terceros que, por mandato legal
o convencional, las entidades territoriales estn encargadas de administrar, recaudar o ejecutar;
d) Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiacin
financiados con recursos de destinacin especfica;
La frase o acto administrativo fue declarada exequible condicionada a que solo cobija aquellos actos administrativos vlidamente expedidos por las corporaciones pblicas del nivel territorial Asambleas o Concejos Sentencia C-579 de 5 de junio de 2001.
274
e) Los recursos de cofinanciacin;

f)Las regalas y compensaciones;
g) Las operaciones de crdito pblico, salvo las excepciones que se
establezcan en las leyes especiales sobre la materia;
h) Declarado inexequible mediante sentencia C-540 del 22 de mayo
de 2001.
i) La sobretasa al ACPM;
j) Declarado inexequible mediante sentencia C-540 del 22 de mayo de
2001.
k) Otros aportes y transferencias con destinacin especfica o de carcter transitorio;
l) Los rendimientos financieros producto de rentas de destinacin especfica.
() .
Por su parte, la Sentencia C-579 del 5 de junio de 2001, mediante la cual se decide
la constitucionalidad del artculo citado, menciona:
Declarar EXEQUIBLES los artculos 3 al 11 de la Ley 617 de 2000,
salvo las siguientes expresiones:
a) la frase o acto administrativo contenida en el primer inciso del
pargrafo primero del artculo 3, cuya constitucionalidad se condicionar en el sentido de que solo cobija aquellos actos administrativos vlidamente expedidos por las corporaciones pblicas del nivel territorial
Asambleas y Concejos, de conformidad con lo dispuesto en la parte
motiva de esta providencia; () (Subrayado fuera de texto).
De la lectura de la decisin citada, concerniente a la constitucionalidad del artculo 3
de la Ley 617 de 2000, podra inferirse que los recursos provenientes del impuesto
de transporte por oleoductos y gasoductos hacen parte de los ingresos corrientes
de libre destinacin, por cuanto el decreto nacional que determina su uso no corresponde a un acto administrativo vlidamente expedido por las corporaciones pblicas
del nivel territorial. Sin embargo, debe recordarse que el impuesto en estudio es una
renta nacional cedida a las entidades territoriales2, razn por la cual es legalmente
Pargrafo del artculo 26 de la Ley 141 de 1994. El impuesto de transporte por todos los oleoductos
y gasoductos estipulados en los contratos y normas vigentes, incluyendo los de ECOPETROL, ser
cedido a las entidades territoriales.
275
viable que la Nacin determine la destinacin que crea conveniente; as lo considera

la Corte Constitucional en la sentencia ya citada:
En general, debe admitirse que el Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los asuntos atinentes a la administracin territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que,
como ya se dijo, en estos casos el ncleo esencial de la autonoma de
los entes descentralizados territoriales se reduce correlativamente, en
la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional,
siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de
cada medida en concreto.
()
En reiteradas oportunidades, esta Corte ha establecido la norma general segn la cual, en lo que respecta a la autonoma financiera y presupuestal, el lmite con el que cuenta el Legislador para su intervencin
depender del tipo de recursos que, en cada caso, se estn regulando.
Las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiacin: las
fuentes exgenas y las fuentes endgenas.
Las primeras proceden de la transferencia o cesin de las rentas nacionales a las entidades territoriales, as como de los derechos de estas
a participar en las regalas y compensaciones. Este tipo de fuentes
admite una amplia intervencin del Legislador, puesto que se trata de
fuentes nacionales de financiacin. En particular, la Corte ha sealado
que nada obsta para que la ley intervenga en la denicin de las reas
a las cuales deben destinarse los recursos nacionales transferidos o
cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinacin sea
proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a
cada una de las distintas fuentes exgenas de nanciacin (...). Sin
embargo, tal destinacin debe perseguir un n constitucionalmente
importante y resultar til, necesaria y estrictamente proporcionada, en
trminos de la autonoma de las entidades territoriales, para la consecucin del n perseguido (C-702/99).
Los recursos provenientes de fuentes endgenas de financiacin, o
recursos propios de las entidades territoriales, implican una mayor autonoma para estas en cuanto a su manejo. Estos son los recursos que
resultan, bien sea de la explotacin de los bienes de su propiedad,
o bien las rentas tributarias propias. Estas ltimas, de conformidad
con el artculo 362 de la Carta, gozan de las mismas garantas que la
propiedad y la renta de los particulares, en los trminos del artculo
58 Superior. Ello quiere decir, como lo explic la Corte en la sentencia
C-219/97 (M.P. Eduardo Cifuentes Muoz), que as como el artculo 58
de la Constitucin garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo
a las leyes, y le atribuye una funcin social, sujetndola por ende a lo
276
dispuesto por el legislador, en ese mismo sentido la Carta garantiza

la propiedad de las rentas tributarias de los entes territoriales, en los
trminos y condiciones que establezca la ley. Pero ello no implica que
el Legislador pueda hacer uso de sus atribuciones en forma arbitraria;
simplemente significa que conserva, por razones de poltica fiscal nacional, la facultad de definir los elementos esenciales de los tributos
que podrn cobrar los entes territoriales, respetando en lo sucesivo el
margen de autonoma de estos ltimos, y tomando en consideracin
que sus intervenciones deben ser razonables y proporcionales.
La intervencin del Legislador respecto de la destinacin de los recursos provenientes de fuentes endgenas es, por regla general, excepcional y limitada. Dado que el legislador debe respetar el reducto
mnimo de la autonoma de las entidades territoriales, uno de cuyos
elementos centrales es el derecho a administrar sus recursos propios,
resulta claro que cualquier intervencin legislativa en esta materia exige una justicacin objetiva y suciente. (...) la autonoma nanciera
de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condicin necesaria para el ejercicio de su propia autonoma. Si aquella
desaparece, esta se encuentra condenada a permanecer solo nominalmente. (...) para que no se produzca el vaciamiento de competencias scales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que
provienen de fuentes endgenas de nanciacin -o recursos propios
stricto sensu deben someterse, en principio, a la plena disposicin
de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin
injerencias indebidas del legislador. (C-720/99).
Sin embargo, existen casos excepcionales en los cuales el Legislador,
en uso de las amplias atribuciones a las que arriba se ha hecho referencia, puede intervenir en el manejo de los recursos endgenos de los
entes territoriales, siempre y cuando existan ciertas condiciones que
as lo justifiquen.
Como se observa, la potestad del legislador en materia financiera y presupuestal es
mayor cuando se trata de recursos exgenos de las entidades territoriales, es decir,
los que constituyen rentas nacionales cedidas o los derechos a participar de regalas o compensaciones, con lo cual tenemos que la destinacin dada a los recursos
del impuesto por transporte de oleoductos o gasoductos es legal y, como tal, es un
recurso que no debe tenerse en cuenta para efectos del clculo de los ingresos corrientes de libre destinacin en los trminos del artculo 3 de la Ley 617 de 2000.
Adicionalmente, en la sentencia C-036 de 1996 la Corte Constitucional, analizando
la constitucionalidad de la frase municipios no productores contenida en el pargrafo del artculo 26 de la Ley 141 de 1994, menciona:
La Corte estima que la norma parcialmente acusada se ubica precisamente en la hiptesis de la compensacin, consagrada a favor de los
277
municipios no productores, que por tanto no reciben nada por concepto de regalas, ni son necesariamente puertos fluviales o martimos
pero que, en todo caso, deben soportar el transporte de los recursos
naturales mencionados en cuanto por su territorio pasan los gasoductos y oleoductos, con las consiguientes molestias y riesgos. Se trata, en
ltimas, de una forma equitativa de retribuir al municipio no productor
un aporte que hace y que de otro modo no sera compensado. (subrayado fuera de texto).
As las cosas, si el impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos es en su
esencia una compensacin, con mayor razn no debe tenerse como un ingreso
corriente de libre destinacin, toda vez que constituye una fuente exgena, de propiedad de la Nacin cedida a los entes territoriales, sobre la cual el legislador puede
establecer destinacin especfica. De igual manera, vale la pena resaltar que de
acuerdo con el literal f) del pargrafo del artculo 3 de la Ley 617 de 2000 dentro
de las fuentes con las cuales no se deben financiar gastos de funcionamiento se
encuentran las regalas y compensaciones, corroborando as que los recursos del
impuesto en cuestin no pueden considerarse ingresos corrientes de libre destinacin.
278
ASESORA No. 036143

Consultante:
ROSA INS PACHN MALDONADO

Palacio Municipal - Carrera 15 con Calle 15 esquina
Duitama - Boyac
Tema 1:
Licencias Urbansticas y cobros de expensas,

tasas e impuestos
Tema 2:
Tasas, especies venales y derechos cobrados

por organismos de trnsito municipal
En atencin a su solicitud dirigida a la Direccin General de Apoyo Fiscal, nos permitimos manifestarle que de conformidad con el Decreto 246 de 2004, la asesora que
presta esta Direccin a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en
materia fiscal, financiera y tributaria, no comprende el anlisis de actos administrativos particulares de dichas entidades, ni la solucin directa de problemas especficos,
como tampoco la solucin de consultas a particulares. Por lo anterior, la respuesta
se remite de conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo,
de manera general y no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
1. Licencias Urbansticas y cobros de expensas, tasas e impuestos.
De acuerdo con las comunicaciones remitidas por su despacho y por el
Curador Urbano Nmero 1 de Duitama, el estatuto tributario del municipio, aprobado en diciembre de 2004, contiene disposiciones relacionadas con el impuesto de delineacin urbana y con tasas asociadas a
la expedicin de licencias y trmites urbansticos a cargo de la Alcalda.
Se consulta acerca de estos cobros, en consideracin a la reciente
creacin y entrada en funcionamiento de la Curadura Nmero Uno en
el municipio.
1. El contribuyente para acceder al trmite ante la Curadura Urbana
debe presentar la declaracin del Impuesto de Delineacin Urbana y
el pago de las tasas conexas a dicho impuesto?
2. Las tasas y contribuciones conexas al impuesto desaparecen y no
puede cobrarlas el Municipio por la existencia de la Curadura Urbana?
El impuesto de delineacin fue autorizado por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de
1915; posteriormente, el Decreto 1333 de 1986 o Cdigo de Rgimen Municipal
incluy este tributo dentro del acpite Otros impuestos municipales. En el artculo
233 seala que
Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogot pueden
crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino
que juzguen ms conveniente para atender a los servicios municipales:
279
(...)
b) Impuesto de delineacin en los casos de construccin de nuevos
edicios y de refaccin de los existentes; (...).
En virtud de la autonoma territorial que en materia tributaria ha otorgado la Constitucin, a partir de esta autorizacin legal, el concejo municipal, en uso de sus
facultades, debe fijar los elementos del impuesto de delineacin en el estatuto
tributario del municipio y para ello debe definir los dems elementos del impuesto
que permitan su cobro; el sujeto pasivo, la base gravable, la tarifa, la causacin
y los mecanismos que permitan el cumplimiento de la obligacin. La ausencia de
esta reglamentacin impide exigir el pago del impuesto, pues si bien el Decreto Ley
1333 de 1986 consagr la posibilidad de gravar la construccin de los edificios y la
refaccin de los existentes, es necesario precisar el hecho generador y los dems
elementos del impuesto que permitan concretar la obligacin tributaria.
De otra parte, se menciona que en el estatuto tributario, aprobado en diciembre de
2004, se fij el cobro de tarifas por la expedicin de licencias de construccin y de
otros trmites que ahora son adelantados ante la curadura urbana. Para referirnos
a este concepto es necesario revisar la normatividad nacional en materia urbanstica, desarrollada principalmente por la Ley 9 de 1989, el Decreto 2150 de 1995, Ley
388 de 1997 y la Ley 810 de 2003.
El Decreto 2150 orden que a partir de los 6 meses siguientes a su vigencia, los
municipios y distritos con poblacin superior a 100.000 habitantes deberan encargar la expedicin de licencias de urbanizacin y construccin a curadores urbanos,
y que en los municipios con poblacin inferior a 100.000 habitantes, los alcaldes o
secretarios de planeacin seran los encargados de tramitar y expedir las licencias
de urbanizacin y construccin.
En relacin con las licencias, la Ley 388 dispuso en su artculo 99:
ARTCULO 99. LICENCIAS. Se introducen las siguientes modicaciones y adiciones a las normas contenidas en la Ley 9 de 1989 y en el
Decreto-ley 2150 de 1995 en materia de licencias urbansticas:
1. Para adelantar obras de construccin, ampliacin, modicacin y
demolicin de edicaciones, de urbanizacin y parcelacin en terrenos urbanos, de expansin urbana y rurales, se requiere licencia expedida por los municipios, los distritos especiales, el Distrito Capital, el
departamento especial de San Andrs y Providencia o los curadores
urbanos, segn sea del caso.
Igualmente se requerir licencia para el loteo o subdivisin de predios
para urbanizaciones o parcelaciones en toda clase de suelo, as como
para la ocupacin del espacio pblico con cualquier clase de amoblamiento.
2. ()
280
La Ley 388 de julio 18 de 1997 sealaba en su artculo 101 disposiciones relativas a

las curaduras urbanas y a las expensas de los particulares designados como curadores urbanos (este artculo fue modificado por el artculo 9 de la Ley 810 de 2003).
La Ley 388 de 1997 dispona inicialmente lo siguiente:
ARTCULO 101. El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de urbanismo o de construccin, a
peticin del interesado en adelantar proyectos de urbanizacin o de
edicacin, en las zonas o reas de la ciudad que la administracin
municipal le haya determinado como de su jurisdiccin.
La curadura urbana implica el ejercicio de una funcin pblica para
vericacin del cumplimiento de las normas urbansticas y de edicacin vigentes en el distrito o municipio, a travs del otorgamiento de
licencias de urbanizacin y construccin.
El ejercicio de la curadura urbana deber sujetarse entre otras a las
siguientes disposiciones:
1. El alcalde municipal o distrital designar a los curadores urbanos,
previo concurso de mritos, teniendo en cuenta a quienes guren en
los tres primeros lugares de la lista de elegibles.
2. Los distritos y los municipios con poblacin superior a cien mil

(100.000) habitantes, establecern el nmero de curadores en su jurisdiccin, teniendo en cuenta la actividad edicadora, el volumen de
las solicitudes de licencias urbansticas y las necesidades del servicio. En el evento de designar un curador nico, la entidad encargada
de expedir licencias de urbanismo y construccin, tambin continuar
prestando el servicio, cobrando las mismas expensas que se establezcan para el curador. En todo caso, cuando el municipio o distrito
opte exclusivamente por los curadores urbanos, garantizar que este
servicio sea prestado, al menos por dos de ellos.
3. Los municipios con poblacin inferior a cien mil (100.000) habitantes,
podrn designar curadores urbanos acogindose a la presente ley.
4. El Gobierno Nacional reglamentar todo lo relacionado con las expensas a cargo de los particulares que realicen trmites ante las curaduras urbanas, al igual que lo relacionado con la remuneracin de
quienes ejercen esta funcin, tenindose en cuenta, entre otros, la
cuanta y naturaleza de las obras que requieren licencia y las actuaciones que sean necesarias para expedirlas.
()(Subrayado nuestro).
281
En desarrollo de dicho artculo, el Decreto Reglamentario 2111 de agosto 28 de

1997 (derogado por el Decreto 1052 de 1998) sealaba lo siguiente:
ARTCULO 60. MUNICIPIOS DONDE NO SE HAYA DESIGNADO
MS DE UN CURADOR URBANO. En los municipios o distritos donde
no se haya designado ms que un curador urbano, en los trminos establecidos en el artculo 6o de este decreto y el artculo 101 de la Ley
388 de 1997, la entidad municipal o distrital encargada de estudiar,
tramitar y expedir las licencias continuar prestando ese servicio.
ARTCULO 61. EXPENSAS EN EL CASO DE MUNICIPIOS O DISTRITOS. La prestacin del servicio de estudio, trmite y expedicin
de licencias, causar en favor del municipio las mismas expensas
establecidas en este decreto para el curador. El municipio o distrito
deber encargarse del recaudo de los impuestos que se generen en
razn de la prestacin del servicio de estudio, trmite y expedicin de
licencias.
El producto de lo recaudado por concepto de expensas entrar al tesoro municipal o distrital. (Subrayado nuestro).
Esta disposicin autorizaba el cobro de las mismas expensas de los curadores urbanos, cuando los municipios prestaran el servicio directamente; sin embargo, este
decreto fue derogado expresamente en su totalidad por el Decreto 1052 de junio 10
de 1998, el cual en su artculo 78 (artculo derogado por el Decreto Nacional 1600
de 2005), estableci, en concordancia con el entonces vigente artculo 101 de la Ley
388 de 1997, lo siguiente:
Artculo 78. Expedicin de licencias en municipios con poblacin inferior a cien mil (100.000) habitantes. En los municipios con poblacin
inferior a cien mil (100.000) habitantes la entidad municipal encargada
de estudiar, tramitar y expedir las licencias continuar prestando ese
servicio. Sin embargo, podrn designar uno o ms curadores urbanos
en los trminos de este Decreto. En el caso de designar un solo curador la entidad municipal encargada de estudiar, tramitar y expedir
licencias continuar prestando este servicio hasta tanto se designe un
segundo curador.
La prestacin del servicio de estudio, trmite y expedicin de licencias
paralelo al curador, causar en favor del municipio las mismas expensas establecidas en este Decreto para el curador.
El municipio deber encargarse del recaudo de los impuestos que se
generen en razn de la prestacin del servicio de estudio, trmite, y
expedicin de licencias. El producto de lo recaudado por concepto de
expensas entrar al tesoro municipal. (Subrayado nuestro).
As las cosas, el cobro de las expensas previstas en la ley corresponde a los valores
que deben cancelar los particulares a los curadores urbanos por el servicio de estu-
282
dio, trmite y expedicin de las licencias y excepcionalmente se autorizaba el cobro

de estos valores a favor de los municipios que optaran por designar un solo curador
y que deban continuar prestando el servicio directamente.
No obstante, la modificacin del artculo 101 de la Ley 388 de 1997 por la Ley 810 de
2003, entre otros aspectos, signific la eliminacin de la posibilidad de designar un
solo curador, pues all se determin que en todo caso cuando el municipio o distrito
opte por la gura del curador urbano, garantizar que este servicio sea prestado, al
menos, por dos de ellos y se elimin la posibilidad de cobrar las mismas expensas
establecidas para el curador por la entidad encargada de expedir licencias.
El nuevo texto del artculo 101 de la Ley 388 de 1997, tras la modificacin por el
artculo 9 de la Ley 810 de 2003, es el siguiente:
ARTCULO 101. CURADORES URBANOS. El curador urbano es un
particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelacin, urbanismo, construccin o demolicin, y para el loteo o subdivisin de predios, a peticin del interesado en adelantar proyectos de
parcelacin, urbanizacin, edicacin, demolicin o de loteo o subdivisin de predios, en las zonas o reas del municipio o distrito que la
administracin municipal o distrital le haya determinado como de su
jurisdiccin.
La curadura urbana implica el ejercicio de una funcin pblica para la
licencias de urbanizacin y de construccin.
...
1. (...)
2. Los municipios y distritos podrn establecer, previo concepto favorable del Ministerio de Desarrollo, el nmero de curadores en su
jurisdiccin, teniendo en cuenta la actividad edicadora, el volumen de
las solicitudes de licencias urbansticas, las necesidades del servicio
y la sostenibilidad de las curaduras urbanas. En todo caso cuando el
municipio o distrito opte por la gura del curador urbano, garantizar
que este servicio sea prestado, al menos, por dos de ellos. El Gobierno Nacional reglamentar esta materia.
283
(...)
Considera este despacho que con fundamento en el anlisis anterior se puede concluir:
1. El impuesto de delineacin autorizado por el Decreto 1333 de 1986
se encuentra vigente y puede ser cobrado en los municipios de
acuerdo con la adopcin que del mismo se haga por el Concejo
Municipal, el cual debe definir todos los elementos necesarios para
configurar la obligacin tributaria. Si dentro de la reglamentacin
del impuesto de delineacin se define el trmite ante la curadura
urbana como un elemento que interviene en la definicin del impuesto deber darse cumplimiento a lo previsto en el Acuerdo para
satisfacer la obligacin tributaria.
2. El cobro de este impuesto es independiente del cobro de las expensas por los trmites urbansticos.
3. Las expensas son definidas por la normatividad urbanstica como
el valor que debe ser cancelado por los particulares que realicen
trmites ante las curaduras urbanas, a favor del curador urbano.
Inicialmente, la Ley 388 de 1997 permita que se cobrara el valor
de las expensas por los municipios que continuaran prestando el
servicio simultneamente con una curadura; sin embargo, la Ley
810 de 2003 elimin esta posibilidad.
4. Conforme lo ordena la Ley 810 de 2003, los municipios que opten
por la figura del curador urbano deben garantizar que este servicio
sea prestado, al menos, por dos de ellos.
5. No encontramos autorizacin legal que permita el cobro de tasas
por los trmites urbansticos ante la Administracin Municipal, en
presencia de curaduras urbanas o sin ellas.
No obstante lo anterior, se considera relevante sealar que los actos administrativos gozan de la presuncin de legalidad establecida en el artculo 66 del Cdigo
Contencioso Administrativo, que consiste en que los mismos son de obligatorio
cumplimiento mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin en
lo contencioso administrativo. Este artculo prev:
Artculo 66. Prdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa
en contrario, los actos administrativos sern obligatorios mientras
no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin en lo
contencioso- administrativo, pero perdern su fuerza ejecutoria en los
siguientes casos:
284
1. Por suspensin provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) aos de estar en rme, la administracin no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condicin resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan su vigencia.
En estos trminos se modifica lo expresado por esta direccin mediante el oficio
039884-04 del 10 de noviembre de 2004.
2. Tasas, especies venales y derechos cobrados por organismos
de trnsito municipal.
Frente a su consulta sobre la legalidad del cobro de especies venales y derechos
secretariales de la Secretara de Trnsito y Transporte, por ser de competencia del
Ministerio de Transporte, se dar traslado de su inquietud a dicho Ministerio, no
obstante a continuacin se expresarn las consideraciones de este despacho sobre
este tema.
La Ley 769 del 6 de julio de 2002, Por la cual se expide el Cdigo Nacional de
Trnsito Terrestre y se dictan otras disposiciones, estableci en relacin con los
derechos de trnsito lo siguiente:
ARTCULO 168. TARIFAS QUE FIJARN LOS CONCEJOS. Los ingresos por concepto de derechos de trnsito solamente podrn cobrarse
de acuerdo con las tarifas que fijen los Concejos. Las tarifas estarn
basadas en un estudio econmico sobre los costos del servicio, con
indicadores de eficiencia, eficacia y economa.
ARTCULO 169. SOBRETASA A LOS TRMITES DE TRNSITO. Ninguna
entidad pblica podr cobrar sobretasas a los trmites de trnsito salvo autorizacin legal de acuerdo con el artculo 338 de la Constitucin
Poltica.
ARTCULO 170. VIGENCIA. El presente cdigo empezar a regir transcurridos tres (3) meses contados a partir de su promulgacin y deroga
todas las disposiciones que le sean contrarias, con excepcin de las
normas sobre medio ambiente. Dergase el Decreto 1344 de 1970 y
sus disposiciones reglamentarias y modificatorias.
Los Organismos de Trnsito Municipales que tengan la funcin de adquirir, elaborar,
expedir y controlar las diferentes especies venales como Placa nica Nacional para
Automotores y Motocicletas, Licencia de Trnsito, Licencia de Conduccin, CertiMinisterio de Hacienda y Crdito Pblico
285
ficado de Movilizacin y Formulario nico Nacional, deben recaudar las tasas por
concepto de la venta de estas especies venales de trnsito. El valor de estas tasas
debe ser establecido por los concejos municipales, basadas en un estudio econmico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economa.
Con relacin al cobro por otros conceptos, como el servicio de gra y garaje, encontramos que en el captulo de sanciones de la Ley 769 de 2002, en el artculo 125, se
seala que para el caso de la inmovilizacin el vehculo ser conducido a parqueaderos autorizados que determine la autoridad competente, hasta que se subsane
o cese la causa que le dio origen, a menos que sea subsanable en el sitio que se
detect la infraccin. Menciona el pargrafo 4 de dicho artculo la responsabilidad
por el pago de las obligaciones que se contraigan, entre ellas las derivadas de la
prestacin del servicio de gra y parqueaderos y el pargrafo sexto establece que
el propietario del vehculo ser el responsable del pago al administrador o al propietario del parqueadero por el tiempo que estuvo inmovilizado el vehculo.
Al respecto de estos conceptos debe adicionalmente considerarse lo previsto en los
artculos 65, 66 y 67 de la Ley 962 de 2005, por la cual se dictan disposiciones sobre racionalizacin de trmites y procedimientos administrativos de los organismos
y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones pblicas o prestan servicios pblicos. El texto de los artculos mencionados es el siguiente:
ARTCULO 65. SISTEMA DE INFORMACIN. En caso de inmovilizacin de vehculos, las autoridades de trnsito establecern un sistema
de informacin central, preferiblemente de acceso telefnico, que les
permita a los interesados conocer de manera inmediata el lugar donde
este se encuentra inmovilizado.
ARTCULO 66. PAGOS. Los pagos que deban hacerse por concepto
de multas, gras y parqueo, en caso de inmovilizacin de automotores por infracciones de trnsito, sern cancelados en un mismo acto,
en las entidades nancieras con la cuales las autoridades de trnsito
realicen convenios para tal efecto. En ningn caso podr establecerse
una nica ocina, sucursal o agencia para la cancelacin de los importes a que se reere este.
ARTCULO 67. CMPUTO DE TIEMPO. Para efectos del cobro de
los derechos de parqueo de vehculos inmovilizados por las autoridades de trnsito, slo se podr computar el tiempo efectivo entre la
imposicin de la multa y la cancelacin de la misma ante la autoridad
correspondiente.
En este sentido, no se tendr en cuenta el tiempo que le tome al interesado en cumplir con los requerimientos adicionales al mencionado
en el inciso anterior, para retirar el automotor.
En todo caso, el cobro de estos conceptos siempre deber estar basado en un estudio econmico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia
y economa.
286
ASESORA No. 020251

15 de Julio de 2005
Consultante:
CARLOS ALBERTO RESTREPO FLREZ

Director Jurdico
Sotraurab S. A.
Terminal de Transportes Norte
Medelln, Antioquia
Tema:
Creacin de Tasas para Vehculos
En oficio radicado con el nmero 36161 el pasado 22 de junio, y remitido por la

Jefe de la Divisin de Relatora Oficina Jurdica de la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales, DIAN, luego de comentar el artculo 28 de la Ley 105 de 1993
(Por la cual se dictan disposiciones bsicas sobre el transporte, se redistribuyen
competencias y recursos entre la Nacin y las Entidades Territoriales, se reglamenta
la planeacin en el sector transporte y se dictan otras disposiciones.), efecta la
siguiente pregunta:
si las mencionadas tasas deben someterse, antes de su aprobacin por parte
del Concejo Municipal, a estudio econmico sobre costos de servicio, con indicaciones de eficiencia, eficacia y economa. Si adems deben estar sometidos a toda la
reglamentacin del sistema presupuestal, esto es a los principios de programacin
integral y dems normas que regulan la planeacin y presupuesto de ingresos y
gastos que realicen los municipios?.
Antes de abordar su interrogante es necesario precisar que la asesora entregada
vinculante.
Como quiera que las tasas son tributos mediante los cuales las entidades territoriales perciben recursos, estas debern incorporarlas en su presupuesto atendiendo
el artculo 345 de la Constitucin Poltica el cual establece que en tiempo de paz
no se podr percibir contribucin o impuesto que no figure en el presupuesto de
rentas, ().
En relacin con la primera parte de su interrogante, le informo que el artculo 338
de la Constitucin Poltica, refirindose al sistema tributario colombiano, establece
lo siguiente:
Artculo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrn
imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas
y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos,
los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
287
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperacin de los costos de los servicios que
les presten o participacin en los beneficios que les proporcionen; pero
el sistema y el mtodo para definir tales costos y beneficios, y la forma
de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los
acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las
que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un perodo
determinado no pueden aplicarse sino a partir del perodo que comience despus de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza
o acuerdo..
Ahora, el artculo 28 de la Ley 105 de 1994 seala lo siguiente:
Artculo 28. Tasas. Los municipios y los distritos podrn establecer
tasas por el derecho de parqueo sobre las vas pblicas, e impuestos
que desestimulen el acceso de los vehculos particulares a los centros
de las ciudades..
De tal forma que la norma citada es el fundamento legal para que los municipios y
distritos puedan establecer en su jurisdiccin tasas por el derecho de parqueo sobre
las vas pblicas, o con el objetivo de desestimular el acceso de vehculos particulares a los centros de las ciudades. Sin embargo, atendiendo el artculo 338 de la
Constitucin, el establecimiento de tasas implica la fijacin de tarifas que permitan
recuperar los costos en los que se incurre por la prestacin de un servicio. Estas
tarifas debern necesariamente estar acompaadas del sistema y el mtodo para
definir tales costos, el cual se fijar mediante ley, ordenanza o acuerdo.
La fijacin del sistema y del mtodo es entonces absolutamente necesaria para
efectos de establecer tarifas de tasas debidamente creadas por la ley y adoptadas
por la entidad territorial. Al respecto, la Corte Constitucional se pronunci en la
sentencia C- 532 de 2003 bajo la calidad de Doctrina Constitucional1 diciendo lo
siguiente:
17. Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera
que tanto el sistema como el mtodo, referidos en el artculo 338
de la Constitucin, deben ser lo suficientemente claros y precisos a
fin de evitar que los rganos de representacin popular desatiendan
un expreso mandato Superior, mas no por ello tienen que hacer una
descripcin detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la
1
Sentencia C-416 de 1992. M. P.: Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo. () la doctrina constitucional tiene el efecto de fijar los criterios que deban observar en el futuro quienes gozan de competencia en el proceso de creacin y aplicacin de las normas jurdicas en sus distintos niveles, pues
aquella emerge como criterio auxiliar de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y como
elemento que unifica y corrige la jurisprudencia ().
288
facultad constitucional de las autoridades administrativas perdera por

completo su razn de ser.
Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas,
donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de
sealar los elementos estructurales del mtodo y del sistema tarifario,
mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar
los parmetros previamente indicados.
Una exigencia muy fuerte sobre la determinacin del mtodo y del
sistema prcticamente hara inocua la posibilidad de delegacin, pues
la propia ley estara fijando la tarifa de la contribucin. Por el contrario, una excesiva indeterminacin dejara en manos de las autoridades
administrativas la regulacin absoluta de ese elemento, en contrava
del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminacin del
tributo y la representacin popular. Lo que la ley exige es, ms que la
simple enunciacin de criterios, la definicin de una cierta manera de
proceder en la articulacin de esos criterios.
18. Ahora bien, la anterior exigencia no implica que la ley, las ordenanzas o los acuerdos necesariamente deban utilizar las palabras sistema y mtodo como frmulas retricas sacramentales, porque el
criterio definitorio ser siempre de carcter material. Ello se explica en
virtud de la prevalencia del derecho sustancial y de la posibilidad de
resolver las dudas hermenuticas frente a cualquier clase de norma.
En consecuencia, basta que de su contenido se deduzcan el uno y el
otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las
reglas generales a que estn sujetas, al definir los costos recuperables
y las tarifas correspondientes.
En conclusin, la adopcin de una tasa por parte de los concejos municipales requiere la existencia de la misma por creacin legal, y la definicin de la tarifa por
parte de la Corporacin Pblica atendiendo la necesidad de establecer un sistema
y un mtodo que permita la recuperacin de los costos en los que incurre la administracin territorial para efectos de prestar un servicio a los ciudadanos. Entre
los elementos entregados por la ley y los establecidos en la tarifa por el concejo
municipal, debern existir los suficientes parmetros para que la autoridad administrativa pueda cumplir con el objetivo de prestacin del servicio con recuperacin
de costos.
289
ASESORA No. 025369

Consultante:
PABLO E. LPEZ T.
Alcalda Municipal
Parque Principal Carrera 3 Calle 4 esquina
Alvarado Tolima
Tema:
Impuesto de circulacin y trnsito
Subtema:
Destinacin de los recursos
Mediante oficio enviado va fax, radicado en esta Direccin con el No. 1-2005-049195
del 19 de agosto de 2005, solicita usted se le aclare si los Ingresos Tributarios Directos de CIRCULACIN Y TRNSITO, recaudados en nuestro Municipio, pueden
ser utilizados para gastos de Funcionamiento, es de aclarar que estos Ingresos son
recursos propios del Municipio.
Previa a la solucin de su consulta, es menester efectuar la distincin de dos posibles casos que se pueden presentar, as:
1. El impuesto de Circulacin y Trnsito, respecto de los vehculos
de servicio particular, fue sustituido por el Impuesto sobre Vehculos Automotores de que trata la Ley 488 de 1998; este tributo
es recaudado por los departamentos, y los municipios donde el
contribuyente declare residencia participan en un 20% del recaudo
efectuado por el Departamento1. Es decir, que los municipios, a
partir de la vigencia de la citada ley, no pueden recaudar impuesto
de Circulacin y Trnsito a los propietarios de vehculos de servicio
particular.
2. Respecto de los vehculos de servicio pblico, el pargrafo cuarto
del artculo 145 de la Ley 488 de 1998 permiti a los municipios
mantener sobre sus propietarios el impuesto de circulacin y trnsito, siempre y cuando lo hubieren adoptado con anterioridad a la
entrada en vigencia de la antedicha norma, esto es, 28 de diciembre de 1998.
Ahora bien, en cuanto a la destinacin de los recursos obtenidos en el primer caso,
es decir, los provenientes de la participacin de los municipios en el Impuesto sobre Vehculos Automotores, dado que las normas que lo regulan no establecen
destinacin alguna, consideramos que los mismos resultan ser de libre destinacin,
salvo que medie acto administrativo del municipio que le haya establecido alguna
destinacin especfica.
Artculo 150 de la Ley 488 de 1998, modificado por el artculo 107 de la Ley 633 de 2000.
290
En relacin con los recursos obtenidos por el impuesto de circulacin y trnsito sobre vehculos de servicio particular, en las condiciones descritas en el segundo caso,
anotamos que el origen de este tributo se remonta a la Ley 97 de 1913, a la Ley 91
de 1931 y a la Ley 48 de 1968, y fue posteriormente recogido por la Ley 14 de 1983
y el Decreto Extraordinario 1333 de 1986. Las citadas normas, no se ocuparon de
establecer destinacin alguna a los recursos por concepto del tributo sub exmine,
por lo que, en criterio de esta Direccin, dichos recursos son de libre destinacin,
salvo que, como lo anotamos para el caso anterior, exista un acto administrativo del
municipio que le otorgue destinacin especfica.
291
ASESORA No. 021985

8 de agosto de 2005
Consultante:
LUIS ALEJANDRO ESPAA

Florencia-Caquet
Tema:
Explotacin del Espacio Pblico
Mediante oficio radicado bajo el nmero 1-2005-035455 pregunta: puede el

alcalde a travs de acuerdo Municipal, otorgar la explotacin del espacio pblico
mediante licitacin pblica?.
En primer lugar, es importante tener en cuenta que los alcaldes no son competentes para la expedicin de acuerdos, esta competencia, de conformidad con lo
dispuesto en el Captulo III del Decreto 1333 de 1986, est radicada en los concejos
municipales. Respecto a los actos que estos primeros expiden, el artculo 93 de la
Ley 136 de 1994 expresa: El alcalde para la debida ejecucin de los acuerdos y
para las funciones que le son propias, dictar decretos, resoluciones y las rdenes
necesarias.
Hecha la anterior aclaracin, entramos a estudiar algunos elementos normativos
que nos permitirn contestar a su interrogante con mayor claridad:
De conformidad con el artculo 5 de la Ley 9 de 1989, por espacio pblico debe
entenderse el conjunto de inmuebles pblicos y los elementos arquitectnicos y
naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o
afectacin, a la satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que trascienden,
por tanto, los lmites de los intereses individuales de los habitantes.
El artculo 6 de la Ley 9 de 1989 prohbe, en principio, la variacin del destino de
los bienes incluidos en el espacio pblico de las reas urbanas y suburbanas. La
variacin de ese destino no podr efectuarse sino por los concejos municipales, por
las juntas metropolitanas o por iniciativa del alcalde respectivo; pero, con el condicionamiento de que se efecten otras destinaciones de caractersticas equivalentes:
sin perjuicio de que el retiro del servicio de las vas pblicas siga rigindose por las
disposiciones generales vigentes.
Prohbe, igualmente, la misma disposicin que los parques y las zonas verdes que
tengan el carcter de bienes de uso pblico y las vas pblicas sean encerradas en
forma tal que priven a la ciudadana en general, de su uso, goce, disfrute visual y
libre trnsito.
El artculo 5 del Decreto 1504 de 1998 seala entre los elementos constitutivos
del espacio pblico, Los componentes de los perles viales tales como: reas de
control ambiental, zonas de mobiliario urbano y sealizacin, crcamos y ductos,
tneles peatonales, puentes peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas
para discapacitados, andenes, malecones, paseos martimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas, ciclovas, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para motocicletas, estacionamientos bajo espacio pblico, Zonas Azules, bahas
292
de estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas, carriles1.

Igualmente este mismo Decreto en su artculo 18 establece:
Artculo 18. Los municipios y distritos podrn contratar con entidades
privadas la administracin, mantenimiento y el aprovechamiento econmico para el municipio o distrito del espacio pblico, sin que ello
impida a la ciudadana de su uso, goce, disfrute visual y libre trnsito.
(Subraya fuera de texto).
El artculo 92 numeral 7 del Decreto 1333 de 1986 al sealar las atribuciones de los
concejos municipales establece entre otras la de Autorizar al alcalde para celebrar
contratos, negociar emprstitos, enajenar bienes municipales .
En este contexto se concluye que le es dado al alcalde municipal, previa autorizacin
del respectivo concejo, con sujecin a lo dispuesto por las normas legales vigentes
y a los procedimientos establecidos para ello contratar con entidades privadas la
administracin, mantenimiento y el aprovechamiento econmico para el municipio
o distrito del espacio pblico2.
Art. 5, numeral 2, literal a) i) Dec. 1504 de 1998.
Art. 18, Decreto 1504 de 1998.
293
Captulo III
Impuestos Departamentales
1. IMPUESTO DE REGISTRO
ASESORA No. 25366
Consultante:
RAFAEL HUMBERTO FRAS MENDOZA

Director de Planeacin Departamental
Gobernacin de La Guajira
Riohacha Guajira
Tema:
Impuesto de registro
Subtema:
Exoneracin en titulacin de predios con destino a viviendas de inters social
Mediante escrito dirigido al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

recibido el 1 de junio de 2005, remitida por ese Ministerio a la Superintendencia de
Notariado y Registro con oficio fechado 1 de agosto de 2005, entidad que a su vez
lo remiti a este Ministerio a travs de oficio radicado en esta Direccin con el No.
1-2005-048018 del 16 de agosto de 2005, plantea usted la situacin que viene presentndose frente a la titulacin de predios para vivienda de inters social por parte
de los municipios de ese departamento, y el estancamiento del proceso debido a
la dificultad de los beneficiarios para el pago del impuesto de registro. En relacin
con lo anterior, expone que ante la imposibilidad de conceder una exoneracin del
tributo a dichos beneficiarios, dado que no estn en capacidad de justificarla de
conformidad con el artculo 7 de la Ley 819 de 2003, plantea usted dos alternativas
a efectos de poder adelantar los procesos de titulacin, sin que los beneficiarios
se vean afectados por el impuesto de registro, frente a las cuales solicita concepto
tcnico sobre su viabilidad.
Sea lo primero anotar que los pronunciamientos emitidos por esta Direccin se efectan en los precisos trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo,
esto es, no son obligatorios ni vinculantes, y no comprometen la responsabilidad
de este Ministerio. Igualmente, las entidades territoriales, de conformidad con el
artculo 287 de la Constitucin Poltica de Colombia, gozan de autonoma para la
administracin de sus recursos y la gestin de sus intereses, por lo que no le es
dado a esta Direccin incidir en las decisiones que al respecto pueda tomar la administracin.
297
Ahora bien, en relacin con la primera alternativa, plantea usted que el aporte del
particular es cero (0) ya que el aporte total lo hace la entidad pblica y por tanto,
como tales entidades estn exentas, entonces resultara que se trata de un acto
registral exento del impuesto, de conformidad con el artculo 229 de la Ley 223 de
1995.
Al respecto, le comunicamos que esta Direccin no comparte la interpretacin y
aplicacin que se le pretende dar al artculo 229 de la Ley 223 de 1995, y al artculo
3 del Decreto 650 de 1996, por las razones que, previa la trascripcin de las normas
en cita, esbozaremos. Dichas normas establecen:
ARTCULO 229. BASE GRAVABLE. Est constituida por el valor
incorporado en el documento que contiene el acto, contrato o negocio
jurdico. Cuando se trate de inscripcin de contratos de constitucin o
reforma de sociedades annimas o asimiladas, la base gravable est
constituida por el capital suscrito. Cuando se trate de inscripcin de
contratos de constitucin o reforma de sociedades de responsabilidad
limitada o asimiladas, la base gravable est constituida por el capital
social.
En los actos, contratos o negocios jurdicos sujetos al impuesto de
registro en los cuales participen entidades pblicas y particulares, la
base gravable est constituida por el 50% del valor incorporado en el
documento que contiene el acto o por la proporcin del capital suscrito
o del capital social, segn el caso, que corresponda a los particulares.
En los documentos sin cuanta, la base gravable est determinada de
acuerdo con la naturaleza de los mismos.
Cuando el acto, contrato o negocio jurdico se refiera a bienes inmuebles, el valor no podr ser inferior al del avalo catastral, el autoavalo,
el valor del remate o de la adjudicacin, segn el caso. (Subrayamos).
Por su parte el artculo 3 del Decreto 650 de 1996 reza:
Artculo 3. Actos o providencias que no generan impuesto. No
generan el impuesto de registro, la inscripcin y cancelacin de las inscripciones de aquellos actos o providencias judiciales y administrativas
que por mandato legal deban ser remitidas por el funcionario competente para su registro, cuando no incorporan un derecho apreciable
pecuniariamente en favor de una o varias personas, tales como las
medidas cautelares, la contribucin de valorizacin, la admisin a concordato, la comunicacin de la declaratoria de quiebra o de liquidacin
obligatoria y las prohibiciones judiciales.
Igualmente, no generan el impuesto de registro, los actos, contratos
o negocios jurdicos que se realicen entre entidades pblicas. Tampo-
298
co genera el impuesto de registro, el 50% del valor incorporado en

el documento que contiene el acto, contrato, o negocio jurdico o la
proporcin del capital suscrito o capital social que corresponda a las
entidades pblicas, cuando concurran entidades pblicas y particulares. (Subrayamos).
Ntese cmo las normas establecen dos situaciones para tener en cuenta frente a
la determinacin de la base gravable, cuando en un documento, acto, contrato o
negocio jurdico, sujeto a registro participen una entidad pblica y un particular, a
saber: la primera, la base gravable estar constituida por el 50% del valor incorporado en el documento objeto de registro; y la segunda, la base gravable estar
constituida por la proporcin del capital suscrito o social que corresponda al particular. En consecuencia, para el caso de la titulacin de un bien inmueble a favor de un
particular, deber aplicarse la primera de las situaciones antes anotadas, puesto que
en este caso lo que se presenta es la transferencia del dominio de un bien inmueble
y no aportes de capital de ninguna clase.
As las cosas, la base gravable estar constituida por el valor del inmueble objeto
de la titulacin, valor que, de conformidad con la norma sub examine, no podr ser
inferior al avalo catastral, el autoavalo, el valor de remate o de la adjudicacin.
Ahora, ya que una entidad pblica participa en el acto sujeto a registro, la base
gravable, segn se vio, ser el 50% de dicho valor.
De tal manera, al parecer lo que se est entendiendo por parte del departamento,
es que en el caso planteado lo que se presenta es un aporte de capital de la entidad
pblica a favor del particular beneficiario del subsidio. Sin embargo, en criterio de
esta Direccin, por tratarse de la titulacin de un predio, se est es en presencia de
la enajenacin o transferencia del dominio de un bien inmueble, por lo que la base
gravable se sujetar, repetimos, a las condiciones establecidas por el ltimo inciso
del artculo 229 de la Ley 223 de 1995, supra, en concordancia con el artculo cuarto
del Decreto 650 de 1996.
Su segunda alternativa se refiere a la posibilidad de que el departamento entregue
subsidios a los beneficiarios de la titulacin de bienes por parte de los municipios
para atender el pago del impuesto de registro. Al respecto, en primer lugar aclaramos que, independientemente de que su pregunta haga referencia al pago de una
obligacin tributaria, la situacin por definir es la posibilidad de aplicar los subsidios
al pago de tales obligaciones, por lo que la competencia para pronunciarse al respecto es del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, entidad a la
cual estamos dando traslado de su consulta.
299
ASESORA No. 025983

Consultante:
ASTRID YANETH ESTRADA QUINTERO

Direccin de Fiscalizacin y Gestin de Ingresos
Pereira Risaralda
Tema:
Subtema:
Subsidio de vivienda Patrimonio de familia

Desenglobe
Mediante oficio radicado en esta Direccin con el No. 1-2005-037396 del 27 de junio
de 2005, efecta usted una serie de interrogantes relacionados con el impuesto de
registro, los cuales sern atendidos en el mismo orden de consulta, no sin antes
precisar que nuestros pronunciamientos se emiten en los precisos trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir, que no son obligatorios ni
vinculantes, y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
1. Cmo se debe liquidar el impuesto de registro cuando en el documento
se mencionan los subsidios recibidos por el comprador por parte del Estado,
mediante programas de subsidio de vivienda de inters social, ya sea directamente o por medio de cajas de compensacin familiar? .
Del anlisis de la normatividad que regula el subsidio de vivienda de inters social1,
esto es, las leyes 21 de 1982, 9 de 1989, 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546
de 1999 y 708 de 2001, no es posible colegir que la mencin de dicho subsidio en
un documento registrable signifique per se la necesidad de una liquidacin especial
frente al impuesto de registro de que trata la Ley 223 de 1995. En consecuencia, en
criterio de esta Direccin, la normatividad vigente no establece exenciones ni tratamientos preferenciales, en cuanto al impuesto de registro, para los programas de
subsidio de vivienda ni para la vivienda de inters social. En este sentido se modifica
lo expresado por esta Direccin mediante Concepto No. 203 de 1997.
Situacin diferente se presenta frente a gastos de registro2, lo cual no ha de confundirse con el impuesto de registro, pues para aquellos en relacin con la constitucin o modificacin de gravmenes hipotecarios sobre viviendas de inters social
s se presenta un tratamiento preferencial establecido por el artculo 31 de la Ley
546 de 1999, desarrollado por el artculo 16 del Decreto 1428 de 2000, por el cual
se jan los derechos por concepto de la funcin registral y se dictan otras disposiciones, el cual reza:
ARTCULO 31. DERECHOS NOTARIALES Y GASTOS DE REGISTRO. Los derechos notariales y gastos de registro que se causen con
1
El concepto de vivienda de inters social es el establecido por el articulo 91 de la Ley 388 de 1997, el
cual modifica el artculo 44 de la ley 9 de 1989
Estos consisten en los valores por pagar por los derechos por concepto de la funcin registral.
300
ocasin de la constitucin o modificacin de gravmenes hipotecarios,

a favor de un participante en el sistema especializado de financiacin
de vivienda, para garantizar un crdito de vivienda individual de inters
social no subsidiable, se liquidarn al cuarenta por ciento (40%) de la
tarifa ordinaria aplicable.
Los derechos notariales y gastos de registro que se causen con ocasin de la constitucin o modificacin de gravmenes hipotecarios, a
favor de un participante en el sistema especializado de financiacin de
vivienda, para garantizar un crdito de vivienda individual de inters
social, que en razn de su cuanta pueda ser objeto de subsidio directo,
se liquidarn al diez por ciento (10%) de la tarifa ordinaria aplicable.
Para efectos de los derechos notariales y gastos de registro, la constitucin del patrimonio de familia de que trata el artculo 22, cuya inembargabilidad se entender levantada nicamente a favor del acreedor
hipotecario que financi su adquisicin, o de quien lo suceda en sus
derechos, en todos los casos se considerar como un acto sin cuanta.
Igualmente la cancelacin de los gravmenes ser considerado un acto
sin cuanta.
PARGRAFO. Lo previsto en el presente artculo, se aplicar sin perjuicio de las normas que establezcan tarifas ms favorables, respecto
de actos relativos a viviendas de inters social.
2. Cmo se debe liquidar el impuesto de registro cuando el acto por gravar es
una compraventa y al mismo tiempo se constituye patrimonio de familia?.
Para dar respuesta a este interrogante, es preciso distinguir dos situaciones diferentes que, en nuestro criterio, resulta imperioso tener en cuenta frente a la
constitucin de patrimonio de familia inembargable se haga constar conjuntamente
con otro documento, a saber: i) cuando la constitucin de patrimonio de familia
inembargable no es impuesta por la ley, y; ii) cuando la constitucin de patrimonio
de familia inembargable s es impuesta por la ley.
i) Cuando la constitucin de patrimonio de familia no embargable no es
impuesta por la ley.
En este caso, entendindose que la constitucin de patrimonio de familia no embargable se efecta por voluntad del propietario del inmueble para ser afectado,
dentro del mismo acto de registro de la escritura de compraventa, dicho acto de
constitucin, para los efectos del impuesto de registro, ha de ser liquidado como
un acto sin cuanta. Lo anterior encuentra asidero en que, de una parte, el inciso
segundo del artculo 2 del Decreto 650 de 1996, dispone que Cuando un mismo
documento contenga diferentes actos sujetos a registro, el impuesto se liquidar
sobre cada uno de ellos, aplicando la base gravable y tarifas establecidas en la
ley; y, de otra parte, considerando que, aun siendo un acto sujeto a registro, no
301
incorpora un derecho apreciable pecuniariamente, de conformidad con el artculo 6

del ya citado Decreto 650 de 1996.
Ahora bien, en cuanto a la escritura de compraventa esta s es considerada como
un acto con cuanta y, por referirse a bienes inmuebles, la base gravable ser la
establecida en el inciso 4 del artculo 229 de la Ley 223 de 1995, y el artculo 4
del Decreto 650 de 1996, y la tarifa ser aquella que se encuentre establecida en la
respectiva ordenanza de conformidad con el artculo 230 de la Ley 223 de 1995 y el
artculo 5 del Decreto 650 de 1996.
ii) Cuando la constitucin de patrimonio de familia no embargable s es
impuesta por la ley.
A diferencia de lo expuesto en lneas anteriores, en este caso, por tratarse de vivienda de inters social, la afectacin del inmueble con la constitucin de patrimonio de
familia inembargable ser obligatoria, concomitantemente con el acto de compra,
en virtud del artculo 60 de la Ley 9 de 19893, el cual establece:
ARTCULO 60. En las ventas de viviendas de inters social que hagan entidades pblicas de cualquier nivel administrativo y entidades
de carcter privado, los compradores debern constituir, sin sujecin a
las formalidades de procedimiento y cuantas que se prescriben en el
captulo I de la Ley 70 de 1931, sobre lo que compran, patrimonios de
familia no embargables, en el acto de compra, por medio de la escritura que la perfeccione en la forma y condiciones establecidas en los
artculos 2o, 4o, y 5o, de la Ley 91 de 1936.
El patrimonio de la familia es embargable nicamente por la entidad
que financie la construccin, mejora o subdivisin de la vivienda. (Se
subraya).
En consecuencia, para este caso es preciso revisar lo normado por el artculo 25 del
Decreto 3071 de 1997, el cual establece:
Artculo 25. Contrato accesorio a la constitucin de patrimonio de familia inembargable. Para efectos de lo dispuesto en el
artculo 228, inciso 2, de la Ley 223 de 1995, se considera como contrato accesorio la constitucin de patrimonio de familia inembargable,
cuando dicha constitucin es impuesta por la ley como consecuencia
de la realizacin de un acto traslaticio de dominio que se celebra en el
mismo documento. (Se subraya).
De tal manera, en tratndose de vivienda de inters social, teniendo en cuenta que,
por expresa disposicin legal, concomitantemente con el acto de compra debe cons-
Modificado por el artculo 38 de la Ley 3 de 1991.
302
tituirse patrimonio de familia inembargable, este acto, para efectos del impuesto
de registro, se considerar como accesorio al contrato de compraventa, por lo que
slo se causar el impuesto en relacin con este ltimo, en los mismos trminos
descritos en el prrafo final del numeral i) de esta respuesta.
En este sentido se precisan, en lo pertinente, los alcances del Oficio No. 25492 del
15 de julio de 2003, emitido por esta Direccin.
De otra parte, resulta importante reiterar lo expresado en el acpite final de la respuesta al interrogante nmero uno, en relacin con los gastos de registro, puesto
que para el caso de la constitucin de patrimonio de familia inembargable existe un
tratamiento especial establecido por los artculos 23 y 31 de la Ley 546 de 1999,
desarrollados por el artculo 16 del Decreto 1428 de 2005.
3. Que (sic) tarifa debe cobrarse por impuesto de registro cuando una asociacin de vivienda pretende registrar un desenglobe que incluye una cesin
obligatoria de zona con destino a uso pblico a favor del municipio, y dichos
bienes no se encuentran cuanticados. Cual (sic) ser la tarifa correspondiente a la cesin. .
Para dar respuesta a su interrogante, inicialmente indicaremos que la cesin obligatoria gratuita de zonas para espacio publico, se encuentra regulada en los artculos
2 y 7 de la Ley 9 de 1989. En cuanto a la definicin de espacio pblico, esta la
encontramos en el artculo 5 de la norma en cita, el cual nos ensea:
Artculo 5. Entindese por espacio pblico el conjunto de inmuebles
pblicos y los elementos arquitectnicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectacin, a la
satisfaccin de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por
tanto, los lmites de los intereses individuales de los habitantes.
()
El citado artculo 5 fue adicionado por la Ley 388 de 1997, la cual en su artculo
117, al referirse a la incorporacin de reas pblicas (entendidas como las zonas de
cesin obligatoria gratuita), regul:
ARTCULO 117. INCORPORACIN DE REAS PBLICAS. Adicinase el artculo 5 de la Ley 9a. de 1989, con el siguiente pargrafo:
PARGRAFO. El espacio pblico resultante de los procesos de urbanizacin y construccin se incorporar con el solo procedimiento de
registro de la escritura de constitucin de la urbanizacin en la Oficina
de Instrumentos Pblicos, en la cual se determinen las reas pblicas
objeto de cesin y las reas privadas, por su localizacin y linderos.
La escritura correspondiente deber otorgarse y registrarse antes de
la iniciacin de las ventas del proyecto respectivo. (Subrayas fuera del
texto original).
303
De la norma referida podemos extraer lo siguiente: i) el espacio pblico objeto de

la cesin se incorporar con el solo procedimiento de inscripcin de la escritura; ii)
dentro de dicha escritura se delimitarn las citadas zonas de cesin obligatoria; y
iii) la escritura deber otorgarse y registrarse previo a la venta del proyecto.
La norma examinada fue objeto de reglamentacin por parte del Decreto 1600 de
2005, por el cual se reglamentan las disposiciones sobre licencias urbansticas,
reconocimiento de edicaciones y legalizacin de asentamientos humanos, el cual
en su artculo 49, dispuso:
Artculo 49. Incorporacin de reas pblicas. El espacio pblico
resultante de los procesos de urbanizacin, parcelacin y construccin
se incorporar con el solo procedimiento de registro de la escritura
de constitucin de la urbanizacin en la Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos, en la cual se determinen las reas pblicas objeto de
cesin y las reas privadas, por su localizacin y linderos. La escritura
correspondiente deber otorgarse y registrarse antes de la iniciacin
de las ventas del proyecto respectivo.
En la escritura pblica de constitucin de la urbanizacin se incluir
una clusula en la cual se expresar que este acto implica cesin gratuita de las zonas pblicas objeto de cesin obligatoria al municipio
o distrito. El urbanizador tendr la obligacin de avisar a la entidad
municipal o distrital responsable de la administracin y mantenimiento
del espacio pblico acerca del otorgamiento de la respectiva escritura.
El Registrador de Instrumentos Pblicos abrir los folios de matrcula
que correspondan a la cesin en los que figure el municipio o distrito
como titular del dominio.
Corresponder a los municipios y distritos determinar las dems condiciones y procedimientos para garantizar que las reas de terreno determinadas como espacio pblico objeto de cesin obligatoria ingresen
al inventario inmobiliario municipal o distrital a travs de la correspondiente escritura pblica. (El subrayado es nuestro).
El aparte normativo trascrito reitera lo normado por el pargrafo del artculo 5 de
la Ley 9 de 1989, supra, en el sentido de reafirmar que para la incorporacin de las
reas pblicas, tan solo se requiere la inscripcin de la escritura de constitucin de
la urbanizacin, en la cual, como vimos, se incluyen las zonas de cesin. De otra
parte, el inciso segundo se ocupa de indicar que dentro de dicha escritura se incluir
una clusula a travs de la cual se exprese que la cesin que se hace a favor del
municipio o distrito es a ttulo gratuito; ello, en procura de que no se efecte cobro
alguno a la respectiva entidad territorial por la cesin de dichas zonas. No obstante,
esta Direccin considera que dicha clusula no quiere significar que las zonas de
cesin no se encuentren cuantificadas o no deban ser cuantificadas, no; el valor de
la escritura de inscripcin de la urbanizacin, debe corresponder al valor total del
predio donde esta se encuentra ubicada, el cual debe incluir, claro est, el valor de
las zonas de cesin.
304
Ahora, la escritura de constitucin de la urbanizacin, de conformidad con las disposiciones legales, es un acto sujeto a registro, en la respectiva Oficina de Registro
de Instrumentos Pblicos. Para tales efectos, considerando que a travs de dicho
acto se efecta la transferencia del dominio sobre bienes inmuebles, la base gravable no podr ser inferior al avalo catastral o al autoavalo del respectivo inmueble
(en este caso, repetimos, el del total del predio, incluyendo las zonas de cesin). La
tarifa ser aquella establecida por la Asamblea Departamental para los actos con
cuanta, al tenor del literal a) del artculo 230 de la Ley 223 de 1995, y el artculo 5
305
ASESORA No. 026905

Consultante:
LVARO DE JESS BETANCUR HOYOS

Director
Direccin de Gestin e Ingresos Pblicos
Armenia - Quindo
Tema:
Impuesto de Registro
Subtema:
Documentos sujetos de registro
Mediante oficio radicado en esta Direccin con el nmero y fecha del asunto, expone usted la controversia que viene presentndose en ese departamento, entre la
administracin y un contribuyente del impuesto de registro, frente a un documento
que incorpora diferentes actos sujetos a registro, a saber: Compraventa, declaracin
de mejoras, hipoteca abierta y constitucin de patrimonio de familia. La discusin,
segn se desprende de su consulta, se origina, de una parte, porque el contribuyente considera que debe cancelar el impuesto de registro por la declaracin de
mejoras y la administracin considera que debe ser por la compraventa; y de otra,
por la existencia de una ordenanza departamental que establece la declaracin de
mejoras como un acto sin cuanta.
Dentro de tal contexto eleva usted dos interrogantes los cuales sern atendidos en
el mismo orden de consulta, no sin antes advertir que los pronunciamientos de esta
Direccin se emiten con carcter general, con los precisos alcances del artculo 25
del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir, que no son obligatorios ni vinculantes, y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
1. SOBRE UNA ESCRITURA QUE DETERMINA INDEPENDIENTEMENTE EL VALOR DEL LOTE Y LAS MEJORAS, CON SUBSIDIO EN VIVIENDA DE INTERS
SOCIAL CON SUBSIDIO DEL ESTADO, SOBRE QU CUANTA SE COBRARA
EL IMPUESTO AL REGISTRO:
a) Sobre el valor del lote?
b) Sobre el valor de las mejoras?
c) Sobre el total del acto.?
En el presente caso, teniendo en cuenta lo expuesto en su escrito de consulta, resulta lgico el que se diferencien dos valores (el del lote y el de las mejoras), puesto
que como usted bien lo anota, en la escritura pblica se estn protocolizando 4
diferentes actos sujetos a registro, dentro de los cuales se encuentran una compraventa y una declaracin de mejoras, constituido cada uno por valores diferentes. La
anterior claridad nos remite a la mencin y anlisis del artculo 2 del Decreto 650
de 1996, el cual establece:
Artculo 2. Causacin y pago. El impuesto se causa en el momento
de la solicitud y se paga por una sola vez por cada acto, contrato o
negocio jurdico sujeto a registro.
306
Cuando un mismo documento contenga diferentes actos sujetos a registro, el impuesto se liquidar sobre cada uno de ellos, aplicando la
base gravable y tarifa establecidas en la ley.
() (Se subraya).
De conformidad con la norma trascrita y toda vez que en el caso sub examine nos
encontramos en presencia de diferentes actos sujetos a registro contenidos en una
nica escritura, habr de liquidarse el impuesto sobre cada uno de ellos. De tal
manera, frente a la compraventa, ya que su objeto es la transferencia del dominio
del lote, ser el valor de este la base gravable para la inscripcin de dicho acto1. As
mismo, en el caso de la declaracin de mejoras, puesto que tambin est sujeta a
registro, la base gravable ser el valor de las mismas. Para el caso de la tarifa aplicable, en uno u otro caso, esta ser la establecida por la asamblea departamental,
de conformidad con lo dispuesto en el artculo 230 de la Ley 223 de 1995 y en el
artculo 5 del Decreto 650 de 1996. De otro lado, sea del caso aclarar que en criterio
de esta Direccin, la mencin o no del subsidio de vivienda familiar dentro de la escritura pblica no tiene incidencia alguna para efectos de la aplicacin del impuesto
de registro, tal como se expres en el Oficio No. 025983 del 5 de septiembre de
2005, del cual anexamos copia para su conocimiento y fines pertinentes.
Sea del caso anotar, que de acuerdo con la norma trascrita supra, igual suerte corrern la constitucin de hipoteca abierta sin lmite de cuanta, y la constitucin de
patrimonio de familia no embargable. Respecto de estos dos temas y su tratamiento
frente al tributo en estudio, anexamos copia del citado oficio 025983 de 2005, as
como del oficio No. 029632 de 2003, por considerar que coadyuvan a la respuesta
que se ofrece.
Mediante su segundo interrogante, solicita que esta Direccin emita concepto en
relacin con la aplicacin o inaplicacin de una ordenanza expedida por la asamblea
departamental en la cual se regulan algunos aspectos relacionados con el impuesto
de registro en esa jurisdiccin, y la cual, a su juicio, contrara lo normado por el
Decreto 650 de 1996.
En relacin con ello, le comunicamos que dentro de las funciones asignadas a esta
Direccin, se encuentra la de asesorar a las entidades territoriales en materia tributaria y financiera; sin embargo, dicha funcin no nos permite pronunciarnos sobre
la posibilidad o no de aplicacin de una norma por parte de aquellas, mxime en
tratndose de normas expedidas por la misma entidad territorial, en ejercicio de la
autonoma que le otorga el artculo 287 superior, puesto que frente a estos casos
ser el rgano correspondiente dentro de la organizacin administrativa departamental, el intrprete idneo puesto que un espacio propio y normal de dicha autonoma lo constituyen la libertad y la facultad de dichas autoridades para ejecutar
Para lo cual debe atenderse a lo normado por el inciso cuarto del artculo 229 de la Ley 223 de 1995,
reglamentado por el artculo 4 del Decreto 650 de 1996.
307
y aplicar la ley y las normas que produzcan los rganos de aquellas dotados de
competencia normativa2.
As mismo, no debe perderse de vista que, en concordancia con el artculo 66 del
C.C.A., los actos administrativos gozan de presuncin de legalidad y son de obligatorio cumplimiento hasta tanto sean anulados o suspendidos por la jurisdiccin de
lo Contencioso-Administrativo.
Aparte extrado de la sentencia C-877 de 2000 de la Corte Constitucional, en la cual se declar inexequible el artculo 40 de la ley 60 de 1993.
308
ASESORA No, 027504

Consultante:

Tema:
Subtema:
Exoneraciones
Mediante escrito dirigido a esta Direccin a travs de correo electrnico, radicado

con el No. 1-2005-054187 del 12 de septiembre de 2005, solicita usted que se le
informe si es posible proponer una ordenanza para exonerar de un porcentaje del
impuesto de Registro y anotacin a los damnicados de la Ola Invernal ocurrida en
Santander, ya que el Gobierno Nacional y el Departamental les otorgar el subsidio
de vivienda. Dado lo anterior, solicitamos nos informe si el descuento a la vez afecta el descuento del Fonpet determinado en la ley 549, como tambin la incidencia
en la ley 819 de 2003..
Sea lo primero anotar que los pronunciamientos emitidos por esta Direccin tienen
los precisos alcances del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, esto es,
no son obligatorios ni vinculantes, y no comprometen la responsabilidad de este
Ministerio.
Para dar respuesta a su inquietud, consideramos necesario determinar la titularidad
del impuesto de registro, en orden a establecer la autoridad facultada para establecer, si es del caso, una exencin respecto del mismo. De tal manera, para tal
fin recurriremos a lo expresado por la Corte Constitucional a travs de la Sentencia
C-219 de 1997, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muoz, como sigue:
No obstante, frente a una omisin del legislador que impida utilizar
concluyentemente el criterio formal, opina la Corte que el intrprete
debe acudir a otros criterios que le permitan, con mayor certeza, identicar a qu entidad pertenece un determinado tributo. En el presente
caso, un criterio material aporta sucientes razones para armar
que el impuesto de registro es de carcter departamental y que,
en consecuencia, es merecedor de la proteccin de que tratan los
artculo 362 y 287 de la Carta. Efectivamente, por expresa disposicin
legal, la totalidad de los recursos captados en cada departamento por
concepto del tributo entran al presupuesto de la respectiva entidad,
y se destinan a sufragar gastos propios del departamento. Adicionalmente, no sobra indicar que los elementos que lo conguran -V.gr.
la base gravable (art. 229 de la Ley 223 de 1995), constituida por el
valor incorporado en el documento que contiene el acto, contrato o
negocio jurdico que se registra, por el valor del capital suscrito para
aquellos contratos de constitucin o reforma de sociedades annimas
o asimiladas y por el valor del capital social cuando se trate de registro
309
de contratos de constitucin o reforma de sociedades de responsabilidad limitada o asimiladas- carecen de la movilidad interjurisdiccional
que permitira armar que dicha fuente tributaria pertenece al nivel
central.
Por ltimo, resulta de especial relevancia advertir que para que se
perfeccione el mencionado tributo, se requiere la intervencin de la
Asamblea Departamental que, segn el artculo 230 de la Ley 223 citada, es el rgano encargado de denir la tarifa dentro de unos lmites
mximos y mnimos jados por la ley. La participacin del rgano
de representacin popular del departamento al momento de denir los elementos objetivos de la obligacin tributaria, constituye un elemento adicional para considerar que la renta obtenida
pertenece a la entidad territorial dentro de la cual dicho rgano
ejerce su jurisdiccin.
En estas condiciones, queda claro que se trata de un tributo departamental, as ello no hubiere sido establecido expresamente por
el legislador. No obstante, no sobra advertir que, incluso desde una
perspectiva formal, la renta estudiada es de carcter departamental.
El artculo 285 de la Ley 223 de 1995 no derog lo dispuesto en el
artculo 1 de la Ley VIII de 1909 que otorg expresamente a los departamentos la propiedad del Tributo estudiado. (Negrillas ajenas al
texto original).
De la lectura del aparte jurisprudencial trascrito se colige, sin ambages, que la titularidad del impuesto de registro descansa en los departamentos y en consecuencia
el recaudo por dicho concepto es un recurso propio de los mismos. En consecuencia, corresponde a dichas entidades territoriales, en uso de la autonoma que les
otorga el artculo 287-4 superior, administrar los recursos provenientes del tributo
sub examine; as pues, se considera que, en principio, podran establecer una exencin sobre l, eso s, a travs de la expedicin de una ordenanza por parte de la
respectiva Asamblea Departamental.
Ahora bien, esclarecido el tema de la titularidad del tributo, y por ende la posibilidad
de conceder exenciones respecto del mismo, es menester referirnos a tales beneficios, su definicin, sus caractersticas, y, cmo no, los requisitos para su establecimiento. Para dicha tarea, hacemos nuestros los pronunciamientos de la honorable
Corte Constitucional, quien ha abordado el tema a travs de prolija jurisprudencia,
entre la cual se destaca la que ahora se trascribe:
[S]i bien la exencin supone la concesin de un benecio scal, no
tiene el carcter de medio extintivo extraordinario de la obligacin tributaria. La exencin se reere a ciertos supuestos objetivos o
subjetivos que integran el hecho imponible, pero cuyo acaecimiento
enerva el nacimiento de la obligacin establecida en la norma tributaria. Gracias a esta tcnica desgravatoria, con criterios razona-
310
bles y de equidad scal, el legislador puede ajustar y modular la

carga tributaria denida previamente a partir de un hecho o ndice
genrico de capacidad econmica, de modo que ella consulte atributos concretos del sujeto gravado o de la actividad sobre la que recae
el tributo. Se concluye que la exencin contribuye a conformar el
contenido y alcance del tributo y que no apareja su negacin.1
[] (Negrillas ajenas al texto original).
De lo expresado por esa alta corporacin, podemos concluir, para el caso que nos
ocupa, que: i) las exenciones no son, en s mismas, consideradas como un medio
de extincin de la obligacin tributaria, ni mucho menos como un saneamiento o
una condonacin de deudas tributarias; ii) las exenciones no poseen efectos retroactivos, es decir que no se pueden considerar sobre obligaciones ya causadas, es
decir, que tienen efectos ex nunc (a futuro) puesto que constituyen una figura encaminada a enervar el nacimiento de la obligacin tributaria; iii) las exenciones son
prerrogativas anejas a las polticas econmicas y tributarias de la entidad territorial
y deben ser adoptadas por el respectivo cuerpo colegiado (para el caso, la asamblea
departamental); iv) deben corresponder a criterios razonables y de equidad fiscal;
v) dado su carcter excepcional, corresponde a las autoridades que las decreten,
justificar los criterios y fundamentos en los cuales radica tal beneficio fiscal.
De conformidad con lo hasta aqu expuesto, esta Direccin considera que los departamentos, atendiendo a las condiciones descritas en lneas anteriores, estn
facultados para establecer exenciones sobre el Impuesto de Registro de que trata
la Ley 223 de 1995.
No obstante, habida cuenta de que el establecimiento de beneficios tributarios significa, per se, una disminucin de los ingresos por concepto del tributo sobre el cual
se conceden, forzoso resulta remitirnos a lo normado por el artculo 7 de la Ley 819
de 2003, el cual ad literam establece:
ARTCULO 7o. ANLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de
ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios
tributarios, deber hacerse explcito y deber ser compatible con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para estos propsitos deber incluirse expresamente en la exposicin
de motivos y en las ponencias de trmite respectivas los costos fiscales
de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en cualquier tiempo durante el respectivo trmite en el Congreso de la Repblica, deber
rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso
Corte Constitucional Sentencia C-511 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muoz.
311
anterior. En ningn caso este concepto podr ir en contrava del Marco

Fiscal de Mediano Plazo. Este informe ser publicado en la Gaceta del
Congreso.
Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un
gasto adicional o una reduccin de ingresos, debern contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminucin de gasto o aumentos
de ingresos, lo cual deber ser analizado y aprobado por el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico.
En las entidades territoriales, el trmite previsto en el inciso anterior
ser surtido ante la respectiva Secretara de Hacienda o quien haga
sus veces..
El aparte normativo trascrito, frente a los proyectos de ley, ordenanza o acuerdo,
que otorguen un beneficio tributario, establece ciertos requisitos que son de obligatoria observancia y que cobran plena vigencia en el caso objeto de estudio, y que a
la sazn son los siguientes: (i) dichos proyectos (de ordenanza para el caso) deben
ser explcitos y compatibles con el marco fiscal de mediano plazo; (ii) la exposicin
de motivos de tales proyectos, as como sus ponencias, deben expresar los costos
fiscales y, lo que resulta ms relevante, la fuente de ingreso adicional que financiar
el costo de la iniciativa; (iii) en iguales trminos, el proyecto en s mismo debe contener la fuente sustitutiva, para lo cual la ley le permite optar, ya por la va de una
disminucin del gasto, ora por un incremento de ingresos, situacin tal que debe ser
analizada y aprobada por la Secretara de Hacienda Departamental.
Recapitulando, a manera de colofn respecto de la posibilidad de que las asambleas
departamentales establezcan exenciones sobre el impuesto de registro, tenemos
que estas sern procedentes siempre y cuando se concedan: como una medida de
carcter excepcional, bajo criterios razonables y de equidad fiscal debidamente justificados, de manera general en relacin con el grupo cobijado por la misma, previo
estudio del impacto fiscal del beneficio, y a travs de ordenanza que deber a su
vez constituir la fuente sustitutiva del ingreso que dejar de percibirse como efecto
del beneficio tributario.
De otra parte, frente a su interrogante relacionado con el porcentaje del recaudo del
impuesto de registro con destino al FONPET de que trata el numeral 8 del artculo
2 de la Ley 549 de 1999, es preciso anotar que si las exenciones, como se anot
antes, enervan el nacimiento de la obligacin tributaria, no se generar ingreso
alguno independientemente del acaecimiento del hecho generador (en este caso
el registro del acto), por lo que resultara dable anotar que al no haber ingreso no
sera posible la distribucin del mismo. No obstante, esta Direccin considera que,
toda vez que debe constituirse una fuente sustituta del ingreso que se dejar de
percibir, esta debe proveer lo suficiente para compensarlo, incluyendo todo lo que
el mismo apareja.
Por ltimo, le sugerimos dirigirse al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, puesto que esta Direccin tiene conocimiento de que dentro de las mo-
312
dalidades de subsidio de vivienda familiar establecidas por el artculo 5 de la Ley

3 de 1991, se encuentra la de Habilitacin legal de los ttulos de inmuebles destinados a la vivienda, definida por el artculo 6 del Decreto 3111 de 2004 como la
opcin legal que faculta al tenedor de una vivienda de inters social a acceder al
derecho de dominio de la misma, mediante resolucin administrativa debidamente
registrada, cuando esta se construy ocupando un predio de propiedad de una entidad pblica u ocupando un predio de propiedad privada y este fue adquirido posteriormente por una entidad pblica, quedando con la calidad de un bien scal que
permite la legalizacin del predio en cabeza de ese tenedor, y el cual, segn el artculo 7 ibdem, se realiza a travs de el aporte del bien scal o el aporte en dinero
para sufragar los costos para la transferencia del dominio si se requieren...,
previa la verificacin de los requisitos establecidos en la misma norma; trmite este
que ha sido recientemente regulado por parte del citado Ministerio mediante Resolucin No. 1178 del 23 de agosto de 2005. En consecuencia, consideramos que el
antedicho Ministerio puede indicarle la posibilidad de aplicar las normas en cita, de
manera que a cambio de establecer una exencin, con los costos que ello implica, el
departamento opte por conceder un aporte para sufragar los gastos de transferencia de los inmuebles que, por supuesto, incluye el impuesto de registro.
313
ASESORA No. 036736

Consultante:
MARA JIMENA SEGOVIA MORALES

Directora de Rentas e Ingresos
GOBERNACIN DEL TOLIMA
Ibagu Tolima
Tema:
Impuesto de Registro
Subtema:
Administracin
Mediante oficio radicado en esta Direccin con el nmero y fecha del asunto, en relacin con el Impuesto de Registro, consulta usted: si en una ocina recaudadora del impuesto de Registro, hurtan la caja fuerte donde se depositan los dineros de
los (sic) recaudados diarios, los recaudadores estn obligados a declarar y pagar
ante el departamento dichos dineros o si por el contrario el departamento los puede
eximir del pago del valor del impuesto hurtado?
Dispone el artculo 233 de la Ley 223 de 1995:
ARTCULO 233. LIQUIDACIN Y RECAUDO DEL IMPUESTO.
Las Oficinas de Registro de Instrumentos Pblicos y las Cmaras de
Comercio sern responsables de realizar la liquidacin y recaudo del
impuesto. Estas entidades estarn obligadas a presentar declaracin
ante la autoridad competente del departamento, dentro de los quince
primeros das calendario de cada mes y a girar, dentro del mismo plazo,
los dineros recaudados en el mes anterior por concepto del impuesto.
Alternativamente, los departamentos podrn asumir la liquidacin y
recaudo del impuesto, a travs de las autoridades competentes de la
administracin fiscal departamental o de las instituciones financieras
que las mismas autoricen para tal fin.
Los departamentos podrn asumir la liquidacin y el recaudo del impuesto a travs de sistemas mixtos en los que participen las Oficinas
de Registro de Instrumentos Pblicos y/o las Cmaras de Comercio y/o
las Tesoreras Municipales.
PARGRAFO 1o. Cuando el acto, contrato o negocio jurdico no se
registre en razn a que no es objeto de registro de conformidad con las
disposiciones legales, proceder la devolucin del valor pagado. Dicha
devolucin ser realizada por la entidad recaudadora y podr descontarse en la declaracin de los responsables con cargo a los recaudos
posteriores hasta el cubrimiento total de su monto.
PARGRAFO 2o. Los responsables del impuesto presentarn la declaracin en los formularios que para el efecto disee la Direccin General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico..
314
El artculo trascrito fue reglamentado por el artculo 12 del Decreto 650 de 1996, el
cual al efecto establece:
Artculo 12. Declaracin y pago. Las Oficinas de Registro de Instrumentos Pblicos y las Cmaras de Comercio que, de conformidad
con los actos administrativos expedidos por las corporaciones o autoridades competentes departamentales, sean responsables de liquidar
y recaudar el impuesto de registro declararn y pagarn el impuesto
recaudado en el mes anterior, ante el departamento en el que se encuentren ubicadas, dentro de los quince (15) primeros das calendario
de cada mes.
El valor recaudado mensualmente por concepto del impuesto y de la
sancin por mora en el registro que, segn declaracin, resulte a cargo
de las entidades recaudadoras de que trata este artculo ser consignado a favor de las respectivas entidades territoriales directamente en
las tesoreras departamentales o en las entidades financieras autorizadas.
En lo relativo a Cundinamarca, el valor del impuesto correspondiente
a la participacin del Distrito Capital de Santa Fe de Bogot ser consignado directamente por las Oficinas de Registro de Instrumentos
Pblicos y las Cmaras de Comercio a favor del Distrito Capital, en
la Tesorera o en las entidades financieras autorizadas para el efecto,
diligenciando los recibos de pago que establezca el Distrito. Copia del
comprobante de este pago se adjuntar al formulario de declaracin
ante el departamento.
En caso de que el Departamento de Cundinamarca asuma la liquidacin y recaudo del impuesto, el valor correspondiente a la participacin
del Distrito Capital ser consignado directamente por el contribuyente
a rdenes del Distrito en los recibos de pago que este tenga establecidos. El contribuyente deber acreditar ante el Departamento el cumplimiento de esta obligacin.
De la lectura completa de los apartes normativos aludidos se colige que las Oficinas
de Registro de Instrumentos Pblicos y las Cmaras de Comercio tienen a su cargo
tanto la liquidacin y el recaudo del tributo, como la obligacin formal de declaracin y la obligacin sustancial de pago del mismo, obligaciones tales que deben
ser coetneas sin que se permita la declaracin sin el pago. As mismo, las normas
objeto de examen no establecen salvedad alguna que permita eximirlas de dichas
obligaciones, y es una regla de la hermenutica jurdica que donde el legislador no
hizo distincin no le es dable hacerla al intrprete.
Siguiendo la misma lnea, toda vez que se trata de obligaciones tributarias y que
respecto de las mismas las entidades territoriales se encuentran remitidas al Estatuto Tributario Nacional, es menester indicar que dentro del Ttulo VII Extincin de
315
la Obligacin Tributaria Captulo II Formas de Extinguir la Obligacin Tributaria,

artculos 800 a 823 de la citada norma no se contempla el hurto de los dineros
recaudados como una forma de extincin de las obligaciones tributarias, es decir,
que en estos casos, la obligacin subsiste respecto del responsable.
De otra parte, no debe perderse de vista que se trata de recursos pblicos, frente a
los cuales quien, por virtud de mandato legal, se encuentra obrando como recaudador, adems de efectuar la liquidacin y recaudo del gravamen, debe adelantar las
labores necesarias para su cuidado y custodia, de manera que ello le permita cumplir con sus obligaciones legales posteriores, esto es, la declaracin y pago de los
dineros recaudados. As lo expres la Corte Constitucional a propsito del estudio de
constitucionalidad de que fue objeto el artculo 233 de la Ley 223 de 1995 supra, y
que si bien se refiere a las Cmaras de Comercio, los argumentos son extensivos al
caso sub examine; veamos:
() En lo que tiene que ver con el artculo 16 de la Constitucin, tampoco la norma acusada implica su violacin. Pues aun aceptando en
gracia de discusin que de este derecho sean titulares las personas
jurdicas (posibilidad que la Corte rechaza), es claro que el recaudar,
custodiar y entregar el impuesto de registro en nada impide a las
cmaras de comercio desarrollar su personalidad, es decir, cumplir
sus nes dentro de los lmites trazados por la ley y por sus propios
estatutos. ()1.
Por ltimo, en tratndose de eximir del pago del valor del impuesto hurtado a la
Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos, esta Direccin considera que lo que
se presentara no sera una exencin propiamente dicha sino ms bien una remisin
o condonacin. Lo anterior, habida cuenta de que la primera (la exencin) soporta
una serie de caractersticas, dentro de las cuales, para el caso, se destaca que estas
enervan el nacimiento de la obligacin tributaria, mientras que las segundas (remisin o condonacin) se presentan una vez se ha perfeccionado dicha obligacin.
De tal manera, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional2, la
remisin o condonacin de obligaciones tributarias est proscrita en nuestro ordenamiento, salvo especiales circunstancias, dentro de las que no se enmarca el caso
por usted planteado.
En mrito de todo lo expuesto, esta Direccin considera que, por motivos de hurto,
no es posible eximir a los contribuyentes y responsables de obligaciones tributarias
formales (declaracin) o sustanciales (pago), del cumplimiento de las mismas.
Corte Constitucional Sentencia C-091-97 de 26 de febrero de 1997, Magistrado Ponente Dr. Jorge
Arango Meja.
Entre otras, ver Sentencia C-511 de 1996, Corte Constitucional.
316
2. IMPUESTO SOBRE
VEHCULOS AUTOMOTORES
ASESORA No. 028611
Consultante:
LVARO BETANCUR HOYOS

Director de Gestin de Ingresos Pblicos
Gobernacin del Quindo
Armenia Quindo
Tema:
Impuesto sobre vehculos automotores
Subtema:
Rgimen sancionatorio.
En atencin a su comunicacin radicada con los nmeros 1-2005-044793 y 1-2005044089, nos permitimos precisar que la asesora que presta la Direccin General de
Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246 de 2004,
no comprende el anlisis de actos administrativos particulares de dichas entidades,
ni la solucin directa de problemas especficos. De conformidad con el artculo 25
De acuerdo con su comunicacin, la Gobernacin del departamento fij, mediante
cuatro Decretos Departamentales, las fechas de vencimiento para el pago del impuesto sobre vehculos automotores correspondientes a los aos 1999, 2000, 2001
y 2002, respectivamente. Manifiesta igualmente que en los mencionados decretos
no se enunci la fecha de vencimiento para el pago del mencionado impuesto de
las motocicletas con cilindraje superior a 125 C.m3 y seala que mediante concepto
emitido por el Director del Departamento Administrativo Jurdico y de Contratacin
de la Gobernacin del Quindo se conceptu que no se podra cobrar sancin por
extemporaneidad para el caso de las motocicletas de ms de 125 C.m3 en razn a
que no se fij explcitamente la fecha lmite para el pago del impuesto.
Al respecto consulta:
Es posible cobrar la sancin por extemporaneidad de acuerdo con la
anualidad del impuesto a 31 de diciembre de cada ao vencido, de las
317
motocicletas superiores a 125 C.m3, si en los Decretos anteriormente

enunciados no fueron contempladas las sanciones establecidas en la
Ley, para las vigencias 1999, 2000, 2001 y 2002?
Es viable aplicar retroactivamente a los aos gravables de 1999, 2000
y 2001 el concepto jurdico No. 2697 ya enunciado anteriormente?
Slo se aplica para la vigencia fiscal de 2002, fecha de expedicin del
concepto jurdico?
De conformidad con el artculo 146 de la Ley 488 de 1996, modificado por el artculo
106 de la Ley 633 de 2000, el impuesto de vehculos automotores se debe declarar
y pagar anualmente ante los departamentos o el Distrito Capital, segn el lugar
donde se encuentre matriculado el respectivo vehculo y se pagar dentro de los
plazos y en las instituciones financieras que para el efecto estas sealen. El texto
del mencionado artculo es el siguiente:
ARTCULO 146. DECLARACIN Y PAGO. El impuesto de vehculos automotores se declarar y pagar anualmente, ante los departamentos o el
Distrito Capital segn el lugar donde se encuentre matriculado el respectivo vehculo.
El impuesto ser administrado por los departamentos y el Distrito Capital.
Se pagar dentro de los plazos y en las instituciones financieras que para
el efecto estas sealen. En lo relativo a las declaraciones, determinacin
oficial, discusin y cobro, podrn adoptar en lo pertinente los procedimientos del Estatuto Tributario Nacional.
La Direccin de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico prescribir los formularios correspondientes, en los cuales habr una
casilla para indicar la compaa que expidi el seguro obligatorio de accidentes de trnsito y el nmero de la pliza. As mismo, discriminar el
porcentaje correspondiente al municipio y al departamento. La institucin
financiera consignar en las respectivas cuentas el monto correspondiente
a los municipios y al departamento.
La Direccin de Impuestos Distritales prescribir los formularios del Impuesto de Vehculos Automotores en la jurisdiccin del Distrito Capital de
Bogot. El formulario incluir la casilla de que trata el inciso anterior.
La sancin por extemporaneidad se genera por la presentacin de la declaracin con
posterioridad a la fecha de vencimiento para el cumplimiento de dicha obligacin,
fecha que para el caso del impuesto sobre vehculos automotores le corresponde
fijar a los departamentos y al Distrito Capital en cada una de sus jurisdicciones1.
1
El Decreto Reglamentario 2654 de 1998 dispuso: Artculo 2. Declaracin y Pago del Impuesto. Los
propietarios o poseedores de los vehculos automotores gravados, incluidas las motocicletas de ms
de 125 Cm3 de cilindrada, debern declarar y pagar el impuesto anualmente ante el departamento
o el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, segn la jurisdiccin donde se encuentre matriculado el
respectivo vehculo.
318
Si, conforme lo expresa su comunicado, el departamento de Quindo no estableci

la fecha de vencimiento para la declaracin y pago del impuesto sobre vehculos
automotores para las motocicletas de ms de 125 Cm3 no es posible la aplicacin
de la sancin por extemporaneidad en ninguno de los aos en los que tal situacin
se presente, pues no se puede sancionar el incumplimiento de un plazo que no
existe.
Adicionalmente, los intereses de mora se generan por el incumplimiento del pago
de la obligacin tributaria sustancial dentro de los plazos previstos para tal fin; por
tanto, tampoco ser posible el cobro de intereses de mora si no existe una fecha
establecida para el pago del impuesto.
Resulta pertinente recordar que, a partir de la expedicin de la Ley 788 de diciembre 27 de 2002, el rgimen sancionatorio del impuesto sobre vehculos automotores
y de los dems impuestos de los departamentos y municipios es el establecido en el
Estatuto Tributario Nacional2. Para las fechas anteriores a dicha ley, para el impuesto sobre vehculos automotores las sanciones aplicables sern las previstas en el
respectivo estatuto de rentas del departamento. En dicho estatuto podan adoptar
los procedimientos del Estatuto Tributario Nacional, en lo relativo a las declaraciones, determinacin oficial, discusin y cobro, de acuerdo con la autorizacin del
inciso segundo del artculo 146 de la Ley 488 de 1998.
Toda vez que las Asambleas Departamentales estn facultadas, entre otros, para
determinar todo lo relacionado con la organizacin y recaudacin de las rentas del
departamento, es de su competencia la adopcin del estatuto de rentas en lo correspondiente al establecimiento de obligaciones tributarias y de sanciones.
Finalmente, dado que los actos administrativos gozan de la presuncin de legalidad,
en tanto esta no sea desvirtuada, debern producir los efectos por ellos dispuestos,
siempre y cuando los elementos necesarios para causar tales efectos hayan ocurrido. Para el caso, la sancin por extemporaneidad y los intereses de mora sern
aplicables y exigibles cuando la declaracin o el pago, respectivamente, se realicen
por fuera del plazo fijado para el cumplimiento de la obligacin, y no lo sern si ese
plazo no se fij.
Los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, como administradores del impuesto,
determinarn los plazos y las entidades financieras, ubicadas dentro de su jurisdiccin, para la presentacin y pago de la declaracin del impuesto. (se subraya).
2
Ley 788 de 2002: Artculo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios
aplicarn los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional para la administracin,
determinacin, discusin, cobro, devoluciones, rgimen sancionatorio, incluida su imposicin, a los
impuestos por ellos administrados. As mismo, aplicarn el procedimiento administrativo de cobro
a las multas, derechos y dems recursos territoriales. El monto de las sanciones y el trmino de la
aplicacin de los procedimientos anteriores podrn disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los
impuestos.
319
3. IMPUESTOS AL CONSUMO
Y MONOPOLIOS
ASESORA No. 025009
Consultante:
JAIME CASTRO
Bogot, D.C.
Tema:
Impuesto al consumo
Subtema:
Destinacin
Mediante oficio radicado en esta Direccin con el No. 1-2005-047973 del 16 de

agosto de 2005, solicita usted se le absuelva una consulta en relacin con el impuesto que segn Ley 788 de 2002 grava los licores sujetos al monopolio departamental, para lo cual plantea su punto de vista en relacin con la destinacin de
dicho impuesto, as: Entiendo que el valor total de dicho tributo se reparte as:
65% es el valor del impuesto al consumo y el 35% restante corresponde a IVA.
Entiendo tambin que el 65% citado antes (impoconsumo) es renta propia de los
Departamentos y, por ello, es de libre destinacin, y el 35% correspondiente a IVA
se debe destinar a salud (70%, y deporte (30%). Posteriormente solicita: Si mi
interpretacin es correcta, le ruego conrmar su validez. En caso contrario, cul
es el rgimen aplicable en cuanto a su destinacin del citado impuesto, es decir, el
que trata la ley 788?
En primer trmino, es preciso anotar que los pronunciamientos de esta Direccin
se efectan en los precisos trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir, que no son obligatorios ni vinculantes, y no comprometen la
responsabilidad de este Ministerio.
Ahora bien, inicia su consulta afirmando que el impuesto de que trata la Ley 788 de
2002, grava los licores sujetos a monopolio departamental, por lo que es oportuno
precisar que la Ley 788 de 2002 se ocupa de modificar algunos de los elementos
sustantivos del impuesto al consumo de que trata la Ley 223 de 1995, el cual grava
no solo a los licores sujetos a monopolio sino a todos los licores, vinos, aperitivos
y similares.
De otra parte, habida cuenta de que en su consulta se refiere a licores sujetos a
monopolio departamental y al impuesto al consumo, resulta igualmente oportuno
321
aclarar que de acuerdo con el artculo 121 del Decreto 1222 de 1986 el rgimen
impositivo y el ejercicio del monopolio son excluyentes entre s, esto es, o se grava
a los licores con impuesto al consumo o se ejerce el monopolio va convenios de
produccin, introduccin y venta1; de lo que resulta lo siguiente:
Si el departamento opta por ejercer el monopolio sobre licores destilados, de conformidad con el artculo 51 de la Ley 788 de 2002, podr para ello hacer uso de las
tarifas establecidas por el artculo 50 ibidem o, fijar una participacin, por grado
alcoholimtrico2, que deber ser igual o superior a las tarifas del impuesto al consumo. Cualquiera sea la opcin escogida por el departamento, en el entendido de que
ser en ejercicio del monopolio, deber adoptarse mediante ordenanza expedida
por la respectiva asamblea departamental, y los recursos obtenidos correspondern
a rentas del monopolio de licores, por lo que estarn destinadas preferentemente a
los servicios de salud y educacin, de conformidad con el inciso quinto del artculo
336 de la Constitucin Poltica de Colombia.
De otra parte, si el departamento decide no ejercer el monopolio, es decir, opta por
gravar a los licores destilados con el impuesto al consumo, deber recurrir a las
tarifas establecidas por el artculo 50 de la Ley 788 de 2002, y dems elementos
sustantivos propios de dicho gravamen3, sin que se requiera adoptarlas mediante
ordenanza, ya que operarn por ministerio de la ley. De tal manera, por tratarse
de un impuesto de orden nacional, cuya renta est cedida a los departamentos4, y
ya que las normas que lo regulan no establecen destinacin alguna, esta Direccin
considera que los recursos obtenidos por concepto de impuesto al consumo son una
renta de libre destinacin, por lo que corresponder al departamento definirla en
ejercicio de la autonoma que le otorga el artculo 287 superior.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que, en tratndose, ya de ejercicio del monopolio, ora del impuesto al consumo, dentro de las tarifas aplicables para uno u
otro caso, se encuentra incorporado un porcentaje del 35% correspondiente al IVA
cedido5, el cual cuenta con destinacin especfica. Es decir que las destinaciones a
que nos referimos en los prrafos anteriores son aplicables en cuanto al 65% de los
recaudos obtenidos dentro de cada escenario.
Por ltimo, para mayor claridad respecto de la destinacin del 35% correspondiente
al IVA cedido, adjuntamos copia del Concepto 015 de 2003, mediante el cual esta
Direccin se pronunci alrededor del tema.
Artculo 123 Decreto 1222 de 1986.
En las condiciones establecidas por el artculo 117 de la Ley 812 de 2003.
Establecidos por la Ley 223 de 1995, la Ley 788 de 2002 y sus decretos reglamentarios.
Artculo 124 Decreto 1222 de 1986.
De conformidad con los artculos 50, pargrafo 2, y 51 de la Ley 788 de 2002.
322
ASESORA No. 026385

7 de agosto de 2005
Consultante:
MARY NELLY ACOSTA BULLA

Jefe de Impuestos
PROTABACO S.A.
Bogot, D.C.
Tema:
Impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco

elaborado
Subtema 1: Facturacin
Subtema 2: Periodo gravable
agosto de 2005, haciendo uso del derecho de peticin que le asiste, efecta usted
interrogantes respecto de dos temas relacionados con el impuesto al consumo de
cigarrillos y tabaco elaborado, los cuales sern atendidos en el mismo orden de consulta, no sin antes precisar que los pronunciamientos emitidos por esta Direccin
tienen los alcances del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, esto es,
no son obligatorios ni vinculantes, y no comprometen la responsabilidad de este
Ministerio.
1. Dado que el Art. 1ro del decreto 1514 de agosto de 1998 regula el documento
sustitutivo de la factura en la distribucin masiva y ambulante de bienes () Solicito
se nos indique si al optar por aplicar el documento en mencin, no tendramos inconveniente con las rentas departamentales para efectos del impuesto al consumo
y al deporte.
En respuesta a este interrogante, esta Direccin considera que la posibilidad de aplicacin del documento sustitutivo de la factura de que trata el artculo 1 del Decreto
1514 de 1998, frente a la actividad desarrollada por esa empresa, es un tema de
competencia de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, entidad a la que
estamos dando traslado de su consulta en los trminos del artculo 33 del Cdigo
Contencioso Administrativo.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con el impuesto al consumo, presumiendo la
posibilidad de aplicacin del mencionado documento por parte de esa empresa, a
nuestro juicio, no se presentara inconveniente frente a las rentas departamentales,
siempre y cuando, tales documentos sustitutivos de la factura de que trata el artculo 1 del ya citado Decreto 1514 de 1998 cumplan con los requisitos especficos
establecidos, en cuanto a la facturacin, por las normas que regulan el impuesto
al consumo1, de manera que sea posible la determinacin, liquidacin, control y
manejo contable del mismo.
Ley 223 de 1995, artculos 209, 210, 213, 215. Decreto 2141 de 1996, artculos 1 y 24. Decreto 3071
de 1997, artculos 14 y 15; y dems normas que las reglamentan, modifiquen y/o adicionen.
323
2. Cuando la ley menciona como periodo gravable para el pago del impuesto al
consumo y deportes de cigarrillos que es quincenal, tomndose del 1 al 15 y del 16
al 31, es posible que sean autorizados otros rangos como periodos quincenales;
por ejemplo, del 5 al 20 y del 21 del mes al 4 del mes siguiente? .
Para dar respuesta a este interrogante, es preciso efectuar un breve recuento histrico de los antecedentes del impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado.
Principiaremos, pues, por la Ley 14 de 1983, la cual en su artculo 802 establece:
Artculo 80. El sistema de pago de los impuestos regulados en este
captulo ser reglamentado por el Gobierno y mientras dicha reglamentacin entre en vigencia, los pagos se efectuarn de acuerdo con el
sistema normativo actualmente operante en las entidades territoriales
de la Repblica. (Subrayado fuera del texto original).
Ntese cmo la norma en cita remite el sistema de pago a la reglamentacin que
para el efecto expida el Gobierno Nacional. De tal suerte, el artculo 6 del Decreto
2969 de 1983 se ocup de definir los periodos de liquidacin en los siguientes trminos:
Artculo 6. El impuesto sobre el consumo de tabaco y cigarrillos, a
que se refiere el artculo 73 de la Ley que se reglamenta, deber liquidarse por periodos vencidos quincenales, sobre las entregas realizadas
por los distribuidores en tales periodos y ser pagado dentro de los
diez (10) das siguientes a tal liquidacin. (Subrayamos).
Ahora bien, la norma trascrita no brinda mayor certeza sobre el da de inicio de
los periodos vencidos quincenales a que ella misma se refiere. No obstante, el
artculo 11 del antedicho Decreto 2969 de 1983 esclarece de manera tajante tal
incertidumbre, al expresar:
Artculo 11. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedicin, salvo lo dispuesto en el artculo 6 que regir a partir del 1 de
noviembre de 1983. (Subrayamos).
Atendiendo a lo establecido por el aparte normativo trascrito, cumple anotar que los
periodos vencidos quincenales a que se refiere el artculo 6 del Decreto 2969 de
1983 supra empezaron a contarse desde el da 1 de noviembre de 1983, de manera que aquellos comprenderan, en adelante, del primero al quince y del diecisis
al treinta de cada mes, y el pago se realizara dentro de los diez das siguientes al
vencimiento de cada periodo.
De otro lado, el trascrito artculo 80 de la Ley 14 de 1983 fue sustituido por el artculo 142 del Decreto 1222 de 1986, el cual estableci:
Sustituido por el artculo 142 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986.
324
Artculo 142. El sistema de pago de los impuestos al consumo de

cigarrillos ser reglamentado por el Gobierno y mientras dicha reglamentacin entra en vigencia, los pagos se efectuarn de acuerdo con
el sistema normativo actualmente operante en las entidades territoriales de la Repblica..
Ntese cmo no se presenta modificacin alguna respecto de la redaccin del sustituido artculo, remitindose, nuevamente, el sistema de pago a la reglamentacin
del Gobierno. Sin embargo, a diferencia de lo ocurrido con la Ley 14 de 1983, con
posterioridad a la expedicin del Decreto 1222 de 1986, el Gobierno no reglament
dicho aspecto, por lo que, de conformidad con el artculo sub examine, continu
aplicndose lo normado por el Decreto 2969 de 1983, que arriba estudiamos.
La normatividad aplicable a los impuestos al consumo dictada por el Decreto 1222
de 19863 fue modificada por la Ley 223 de 1995, la cual regul en su integridad el
mencionado tributo. Dicho cuerpo normativo, en su artculo 2134, estableci el periodo gravable para el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado5, as:
ARTCULO 213. PERIODO GRAVABLE, DECLARACIN Y PAGO
DE LOS IMPUESTOS. El perodo gravable de estos impuestos ser
quincenal.
Los productores cumplirn quincenalmente con las obligaciones de declarar ante las correspondientes Secretaras de Hacienda Departamentales o del Distrito Capital, segn el caso, o en las entidades financieras
autorizadas para tal fin, dentro de los cinco (5) das calendario siguientes al vencimiento de cada perodo gravable. () (Se subraya).
El artculo objeto de anlisis mantiene el periodo gravable que vena siendo aplicado
en virtud de la Ley 14 de 1983, el Decreto 2969 de 1983 y el Decreto 1222 de 1986,
esto es, quincenal. Ahora, considerando la expedicin de una nueva legislacin,
esto es, la Ley 223 de 1995, resulta necesario precisar que cualquier modificacin
relacionada con impuestos de periodo, como es el caso, entrar a regir a partir del
periodo siguiente al de su adopcin, segn nos ensea el inciso tercero del artculo
338 de la Constitucin Poltica, as:
Artculo 338. ()
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las
que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un perodo
determinado no pueden aplicarse sino a partir del perodo que co-
Que recogi lo normado por la Ley 14 de 1983.
Concordancia: Artculo 8 Decreto Reglamentario 2141 de 1996.
El cual es comn al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares.
325
mience despus de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o

acuerdo. (Subrayado fuera del texto).
Ahora, la Ley 223 de 1995 fue expedida el 20 de diciembre de 1995, es decir, dentro del periodo correspondiente a la segunda quincena del mes de diciembre, esto
es, del 16 al 31 de diciembre, para el caso del impuesto al consumo de cigarrillos.
En virtud de lo anterior, y habida cuenta del mandato constitucional trascrito, la
aplicacin de lo normado por el artculo 213 de la Ley 223 de 1995 comenz su
aplicacin a partir del 1 de enero del ao de 1996, por ser este el da siguiente al
vencimiento del periodo durante el cual se modific. De tal manera, atendiendo a
que el tantas veces citado artculo 213 de la Ley 223 de 1995 estableci un periodo
gravable quincenal que, como vimos, comenz a regir el da 1 de enero de 1996,
aunado a que la misma norma no defini un da especfico para la aplicacin del
mismo, forzoso se hace concluir que tales periodos quincenales abarcan del 1 al 15
y del 16 al 31 de cada mes.
En mrito de lo expuesto, esta Direccin considera que el periodo gravable de los
cigarrillos y tabaco elaborado nacionales de que trata la Ley 223 de 1995, el cual es
quincenal, debe entenderse entre los das 1 y 15 de cada mes y los das 16 y 30 de
cada mes, sin que sea posible establecer rangos diferentes de los anotados.
326
ASESORA No. 036130

Consultante:
YANETH PERDOMO CATAO

Directora de Fiscalizacin y Gestin de Ingresos
GOBERNACIN DE RISARALDA
Pereira Risaralda
Tema:
Monopolio
Subtema:
Licores Participacin
Mediante oficio radicado en esta Direccin con el nmero y fecha del asunto, consulta usted lo siguiente: Segn Resolucin No. 2005014090 de agosto 3 de 2005
el INVIMA concedi la renovacin del Registro sanitario del Aguardiente Cristal
(sic) presentandose una diferencia de 0.5 entre el Registro inicial y su renovacin.
El grado alcoholimtrico de este producto impreso en la etiqueta contina con 29.
Debido a que este cambio puede afectar la liquidacin de la Participacin Econmica por los despachos hacia este Departamento, cordialmente me permito solicitar
concepto sobre cul grado alcoholimtrico se debe seguir liquidando la Participacin: el del Registro inicial que concuerda con la etiqueta que es de 29 o el de la
renovacin que es de 29.5?
Sea lo primero anotar que los pronunciamientos emitidos por esta Direccin se
efectan en los trminos y con los alcances del artculo 25 del Cdigo Contencioso
Administrativo, es decir, que no son obligatorios ni vinculantes, y no comprometen
la responsabilidad de este Ministerio.
ARTCULO 49. BASE GRAVABLE. La base gravable est constituida
por el nmero de grados alcoholimtricos que contenga el producto.
Esta base gravable aplicar igualmente para la liquidacin de la participacin respecto de los productos sobre los cuales los departamentos
estn ejerciendo el monopolio rentstico de licores destilados.
PARGRAFO. El grado de contenido alcoholimtrico deber expresarse en el envase y estar sujeto a verificacin tcnica por parte de los
departamentos, quienes podrn realizar la verificacin directamente, o
a travs de empresas o entidades especializadas. En caso de discrepancia respecto al dictamen proferido, la segunda y definitiva instancia
corresponder al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y
Alimentos, Invima..
De la lectura del aparte normativo trascrito se colige que la base gravable est
constituida por el nmero de grados alcoholimtricos que contenga el producto, el
327
cual, a su vez, debe expresarse en la etiqueta. En consecuencia, la determinacin

de la base gravable deber efectuarse teniendo como referente el contenido alcoholimtrico del producto. De otra parte, la misma norma faculta a los departamentos
para verificar el contenido alcoholimtrico de los productos, directamente o a travs
de entidades especializadas, teniendo como ltima instancia al INVIMA.
Ahora bien, resulta extraa su afirmacin acerca de que la diferencia de graduacin
de 29 a 29.5 puede afectar la liquidacin de la Participacin Econmica, por
las siguientes razones:
El artculo 51 de la Ley 788 de 2002 establece:
ARTCULO 51. PARTICIPACIN. Los departamentos podrn,
dentro del ejercicio del monopolio de licores destilados, en lugar del
Impuesto al Consumo, aplicar a los licores una participacin. Esta participacin se establecer por grado alcoholimtrico y en ningn caso
tendr una tarifa inferior al impuesto.
La tarifa de la participacin ser fijada por la Asamblea Departamental,
ser nica para todos los de (sic) productos, y aplicar en su jurisdiccin tanto a los productos nacionales como extranjeros, incluidos los
que produzca la entidad territorial. () (Subrayamos).
Ntese cmo la norma aludida establece que la tarifa de la participacin debe ser
fijada por grado alcoholimtrico, no podr ser inferior al impuesto y ser nica para
todos los productos. Ahora bien, la aplicacin de dicha norma fue aclarada a travs
de la expedicin de la Ley 812 de 2003, la cual en su artculo 117 dispuso:
ARTCULO 117. Para los departamentos que ejerzan el monopolio
de licores la participacin porcentual respecto de los productos objeto
del monopolio se establecer por las asambleas departamentales de
acuerdo con los rangos establecidos en el artculo 50 de la Ley 788 de
2002. (Subrayamos).
De tal manera, si de conformidad con el mencionado artculo 50 de la Ley 788 de
2002, los rangos son: vinos entre 2.5 y 10; productos entre 2.5 y 15; productos
de ms de 15 y hasta 35, y productos de ms de 35, forzoso resulta concluir que
el producto mencionado en su consulta, aun siendo de 29 o de 29.5, est ubicado
en el rango de productos de ms de 15 y hasta 35 y en consecuencia el valor por
concepto de la participacin debe ser el mismo en una u otra graduacin.
No obstante, repetimos, en caso de dudas respecto de la graduacin del producto,
el departamento goza de todas las facultades para esclarecer cualquier discrepancia
al respecto, segn se anot supra.
328
ASESORA No. 033535

Consultante:
LVARO DE JESS BETANCUR HOYOS

Director Ingresos Pblicos
GOBERNACIN DEL QUINDO
Armenia - Quindo
Tema:
Alcohol Potable
Subtema:
Monopolio

septiembre de 2005, efecta usted consulta en relacin con el tema del monopolio
de alcoholes potables y la Ley 693 de 2001, plantea dos interrogantes, previa exposicin de los siguientes argumentos:
La LEY Nro. 693 de septiembre 19 ao 2001 en su artculo 2. Pargrafo 1. Precepta que: LOS ALCOHOLES NO POTABLES ESTARN SOMETIDOS A LA LIBRE COMPETENCIA Y SE EXCEPTAN LOS ALCOHOLES POTABLES CON
DESTINO A LA FABRICACIN DE LICORES
Complemento de lo antes citado, el Decreto Nro. 3192 de 1983, artculo 49, numerales 6 y 9, hace la siguiente distincin:
LICORES ES LA BEBIDA ALCOHLICA CON UNA GRADUACIN MAYOR DE 20
GRADOS ALCOHOLIMTRICOS
APERITIVO: ES LA BEBIDA ALCOHOLICA DE GRADUACIN MXIMA DE 20
GRADOS ALCOHOLIMTRICOS.
Posteriormente pregunta:
1 - PREGUNTA: ESTA DISTINCIN CONLLEVA A QUE EL ALCOHOL QUE SE
UTILIZA PARA LOS APERITIVOS, QUEDE EXCLUIDO DEL MONOPOLIO RENTISTICO DE LOS DEPARTAMENTOS SEGN LA NORMA PRECEDENTE?.
2 - PREGUNTA: CON LA EXPRESIN DE LA LEY 693 DE 2001 CUANDO
HABLA DE LICORES, SE REFIERE A TODO TIPO DE BEBIDA ALCOHLICA O
A LICORES TAL COMO LO DETERMINA EL DECRETO NRO. 3192, ARTCULO
49, NUMERAL 9?.
Sea lo primero anotar que nuestros pronunciamientos se emiten en los precisos
trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, es decir, que los
mismos no poseen carcter obligatorio ni vinculante, y no comprometen la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
En primer trmino, es pertinente aclarar que dentro de la normatividad vigente no
se encuentra una regulacin expresa en torno al monopolio de alcoholes potables,
329
su existencia ha sido definida por va jurisprudencial por parte del Honorable Consejo de Estado1, como sigue:
S existe monopolio sobre los alcoholes potables. Este tema del
monopolio sobre los alcoholes potable fue precisado por el Consejo de Estado2, al concluir que es un monopolio establecido por la ley
desde la vigencia del Decreto Legislativo 244 de 1906, aclaratorio del
Decreto Legislativo 41 de 1905, y que fue raticado con carcter permanente mediante la Ley 15 de 1905, pues en dichas normas se estableci: los licores de produccin nacional que quedan comprendidos
en el monopolio creado por el Decreto Legislativo 41 de 1905 son el
alcohol, cualquiera que sea la materia prima de que se fabrique;
las bebidas fermentadas en que el alcohol constituya la fuerza, con
excepcin de la cerveza, el guarapo y la chicha.
Luego, en sentencia de abril 17 de 19973, esta Seccin concluy que
el monopolio del alcohol potable est consagrado en la Ley 15 de
1905 sin que la circunstancia de que el artculo 336 de la Carta
Poltica no se haya referido expresamente a los mismos, signique que no existen.
Y que fue la Ley 14 de 1983 la que consagr como arbitrio rentstico
el monopolio de los alcoholes destilados, los cuales contienen alcohol
potable, por lo cual debe entenderse que dentro del monopolio como
arbitrio rentstico se encuentra el alcohol potable. (Resaltado fuera
del texto).
Dentro del mismo fallo4, a fin de dar ms fuerza a la jurisprudencia reiterada, el Consejo de Estado se ocup de definir la expresin alcohol potable para diferenciarla
del concepto de licores, de manera que de encontrarse dicha distincin se refuerza
la existencia del monopolio sobre los alcoholes potables, de tal suerte expres:
La norma acusada se reere a la conformacin de la renta del alcohol
potable, y al respecto cabe preguntarse si en esa expresin alcohol
potable comprende los licores en general, o qu se entiende por alcohol potable, distincin que a juicio de la Sala resulta fundamental para
establecer la legalidad de la disposicin acusada, puesto que si se
concluye que alcohol potable es diferente del concepto de licores y,
Consejo de Estado Seccin Primera Fallo del 22 de noviembre de 2002 Expediente 5006 Consejera
Ponente Dra. Olga Ins Navarrete Barrero.
Fallo de la Seccin Primera de fecha septiembre 22 de 1995. Expediente 2025. Consejera Ponente:
Nubia Gonzlez Cern.
Expediente 4005, actor Carolina Rodrguez Ruiz. Consejero Ponente: Manuel Urueta Ayola.
Op. cit. Nota al pie nmero 2.
330
por lo tanto, no le sera aplicable la prohibicin contenida en el artculo

214 de la Ley 223 de 1995.
Al respecto, vale la pena anotar que en comunicacin de septiembre
1 de 1995 el INVIMA rindi concepto solicitado dentro del expediente 2025, demandante Sociedad Coloma Limitada, y all distingui los
conceptos de alcohol etlico, alcohol etlico sin desnaturalizar, alcohol
impotable y alcohol potable. Para los nes del presente proceso dijo:
Alcohol potable: Es el alcohol etlico sin desnaturalizar, utilizado en la
elaboracin de bebidas alcohlicas, apto para el consumo humano,
y el alcohol impotable es el alcohol desnaturalizado, es decir, que ha
sido adicionado con sustancias desnaturalizantes o txicas como el
ftalato de etilo, piridina, etc. Y que lo hacen no apto para el consumo
humano.
()
Dentro de esta denicin quedaran comprendidos todos los denominados alcoholes potables que, si bien no son objeto del impuesto al
consumo, s forman parte del monopolio como arbitrio rentstico,
como lo seal esta Corporacin en el fallo ya citado proferido el 17
de abril de 1995.
As las cosas, de acuerdo con el aludido aparte jurisprudencial, los departamentos
estn facultados para ejercer el monopolio, como arbitrio rentstico, sobre el alcohol
potable utilizado en la elaboracin de bebidas alcohlicas.
Dentro del anterior contexto, revisemos lo normado por el artculo segundo de la
Ley 693 de 2001, el cual ad literam establece:
ARTCULO 2o. La produccin, distribucin y comercializacin de
los alcoholes no potables estarn sometidas a la libre competencia, y
como tal, podrn participar en ellas las personas naturales y jurdicas
de carcter pblico o privado, en igualdad de condiciones, quedando
derogada la autorizacin conferida por el artculo 11 de la Ley 83 de
1925.
PARGRAFO 1o. Exceptanse la produccin, distribucin y comercializacin del alcohol etlico potable con destino a la fabricacin de
licores, actividades estas que constituyen el monopolio rentstico de los
entes departamentales.
()
El artculo trascrito, de un lado, al derogar expresamente la autorizacin del artculo
11 de la Ley 83 de 1925, elimin el monopolio que, sobre alcoholes no potables,
podan ejercer los departamentos, permitiendo con ello la libre produccin, introMinisterio de Hacienda y Crdito Pblico
331
duccin y comercializacin de dicho producto. De otro lado, el pargrafo del aludido

artculo se ocup de exceptuar de tal libertad al alcohol etlico potable con destino a
la fabricacin de licores, reafirmando as que este contina sujeto al monopolio por
parte de los departamentos.
No obstante, ello no quiere decir que la libertad de produccin, introduccin y comercializacin a que hace referencia el artculo se haga extensiva a alcoholes potables
cuya destinacin sea diferente de la fabricacin de licores por el simple hecho de no
nombrarlos, pues precisamente el silencio del legislador debe entenderse como su
voluntad de no modificar el rgimen existente. Pretender dar otra interpretacin al
pargrafo primero del artculo 2 de la Ley 693 de 2001 supra sera darle un alcance
a la norma que el legislador no le dio; y es una regla de la hermenutica jurdica que
donde el legislador no hizo distincin no le es dado hacerla al intrprete.
De lo expuesto anteriormente, en criterio de esta Direccin, los departamentos se
encuentran facultados para ejercer monopolio sobre la produccin, introduccin y
comercializacin del alcohol potable destinado a la fabricacin, no solo de licores,
sino de cualquier bebida alcohlica en cuya fabricacin se utilice alcohol potable.
332
4. SOBRETASA A LA GASOLINA
ASESORA No.030155
Consultante:
JIMMY LEAL RUIZ

Jefe del Banco de Proyectos
Alcalda Municipal de Mit
Mit (Vaups)
Tema:
Sobretasa a la gasolina
Subtema:
Responsabilidad en el pago y estampillas
En atencin a su comunicacin del asunto, daremos respuesta a sus interrogantes

relacionados con la sobretasa a la gasolina y estampillas, no sin antes precisar que
nuestros pronunciamientos se emiten en los trminos del artculo 25 del Cdigo
Contencioso Administrativo, es decir, que la respuesta no tiene carcter obligatorio
ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico.
5. Responsabilidad del cobro de la sobretasa a la gasolina.
El Municipio de Mit, Vaups, desde el ao 2003 (junio) no viene recibiendo en forma adecuada el valor de la sobretasa a la gasolina,
ya que el valor recibido es inferior al combustible que entra a nuestro
municipio; ()
Nuestra consulta va orientada a determinar quin es el responsable
del Pago de la Sobretasa a la Gasolina no reportada, cul es el procedimiento que debe realizar el Municipio en la recuperacin de estos
recursos..
En relacin con el tema de consulta, le informo que esta Direccin se pronunci mediante oficios Nos. 6290 de 25 de febrero de 2004 y 21869 de 18 de junio de 2004,
de los cuales anexo fotocopia para su conocimiento. De los citados oficios puede
resumirse lo siguiente:
333
El hecho generador del impuesto es el consumo de combustible en un determinado

territorio y los responsables de declarar y pagar, en primer lugar, son los distribuidores mayoristas, productores e importadores, quienes al momento de enajenar el
producto deben establecer claramente el lugar en el cual va a ser comercializado a
fin de cumplir debidamente la obligacin. As mismo, en cumplimiento de las formalidades legales, corresponde al distribuidor minorista informar al mayorista el lugar
de destino de los combustibles y, en caso de modificarlo, est en la obligacin de
informar tal novedad.
Ahora, tanto los distribuidores minoristas como los transportadores y expendedores
al detal deben justificar debidamente la procedencia de los combustibles comercializados o transportados, lo cual incluye registrar en la factura correspondiente
el destino real de los productos; el incumplimiento de esta obligacin convierte en
responsables del pago de la sobretasa a los minoristas, transportadores o expendedores, caso en el cual corresponde al municipio adelantar las acciones de fiscalizacin de conformidad con el procedimiento tributario establecido en el Estatuto
Tributario Nacional.
6.Determinacin de la clase de tributo que son las estampillas.
() segn los informes que se presentan al DNP las estampillas son
Ingresos Tributarios y los informes que se presentan a la Contadura
General estas estampillas son ingresos No Tributarios, ()
Nuestra consulta va orientada a determinar qu clase de tributo son
las estampillas.
Con el fin de establecer qu clase de tributo son las estampillas, es pertinente revisar las definiciones contenidas en la jurisprudencia, partiendo de que dentro del gnero tributo aparecen tres especies que son el impuesto, la contribucin y la tasa.
son tasas, las exacciones a que, para la realizacin de ciertas actuaciones suyas, la administracin somete a las personas que en casos
determinados promueven su actividad; y contribuciones especiales las
que se satisfacen con motivo o para la ejecucin o mantenimiento de
instituciones de inters comercial, por quienes con ellos han de resultar beneficiadosAl impuesto lo distingue ser una prestacin pecuniaria que debe erogar el contribuyente sin ninguna contraprestacin y
que se cubre por el solo hecho de pertenecer a la comunidad1.
A partir de la jurisprudencia citada y reiterada sobre el tema, puede decirse que el
impuesto se caracteriza por ser general, es decir, que se cobra indiscriminadamente
a quienes se encuentren dentro del hecho generador; son obligatorios, no conllevan contraprestacin directa o inmediata, el Estado dispone de estos recursos de
acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos para atender los servicios y
Sentencia Corte Suprema de Justicia, 20 de mayo de 1966.
334
necesidades pblicas. Por su parte, las tasas se caracterizan por ser el valor cobrado
por el Estado por un bien o servicio ofrecido en el cual el particular tiene la opcin
de adquirirlo o no; y, las contribuciones, surgen de la realizacin de obras pblicas
o actividades estatales en donde, existe un beneficio para un individuo o grupo de
individuos y se paga en proporcin al beneficio obtenido para cubrir los costos de
la obra o actividad.
De acuerdo con lo anterior y lo establecido en la Leyes que autorizan el cobro de
la estampilla, tenemos que este tributo se asimila a un impuesto, toda vez que su
cobro es general, no implica contraprestacin y los recursos por este concepto se
destinan a los propsitos establecidos en la misma Ley que las crea, por ejemplo, a
la cultura (Ley 397/97 Pro-cultura), hospitales (Ley 348/97 Pro-hospital de Caldas), universidades (Ley 648/2001 Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas),
etc., en razn a su calidad de tributo territorial.
Al respecto es importante precisar que lo establecido en las Leyes es la autorizacin
para que las autoridades departamentales o municipales realicen el cobro de la estampilla con un fin especfico, permitiendo que sea la Asamblea Departamental o el
Concejo Municipal quienes determinen, dentro del marco de la Ley, los elementos
sustanciales y operativos para su cobro. As mismo, debe tenerse en cuenta la destinacin del 20% de su recaudo a la retencin establecida en la Ley 863 de 20032.
Ahora bien, desde el punto de vista presupuestal, el artculo 27 del Decreto 111 de
1996, Estatuto Orgnico de Presupuesto, los ingresos corrientes se clasifican en
ingresos tributarios y no tributarios, donde los primeros se subclasifican en impuestos directos e indirectos, producto de los gravmenes que la ley, las ordenanzas y
los acuerdos municipales imponen a los diferentes sujetos pasivos de la obligacin
tributaria, y los ltimos comprenden las tasas y multas. As las cosas, teniendo en
cuenta que las estampillas se asimilan a los impuestos deben clasificarse en el presupuesto de la entidad territorial como un ingreso tributario.
De esta forma, las estampillas son impuestos autorizados legalmente, en los cuales
el legislador faculta a las entidades territoriales departamentos y municipios para
que estructuren los elementos de la obligacin tributaria; son estas entidades las
que a travs de sus cuerpos de representacin popular, asambleas y concejos, participan en forma concurrente, dentro de los lmites legales, en la configuracin de los
elementos de la obligacin tributaria (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador,
base gravable y tarifa), de acuerdo con lo establecido en los artculos 300 numeral
4 y 313 numeral 4 de la Constitucin.
As lo ha manifestado la Corte Constitucional en las sentencias mediante las cuales
se ha cuestionado la constitucionalidad de este tributo3:
2
Ley 863 de 2003, artculo 47 Retencin por estampillas. Los ingresos que perciban las entidades
territoriales por concepto de estampillas autorizadas por la ley, sern objeto de una retencin equivalente al veinte por ciento (20%) con destino a los fondos de pensiones de la entidad destinataria de
dichos recaudos. En caso de no existir pasivo pensional en dicha entidad, el porcentaje se destinar
al pasivo pensional del respectivo municipio o departamento.
Sentencias C-1097 de 2001 y C-277 de 2002.
335
() Como se aprecia, la Ley 645, en consideracin a la particular

naturaleza de la estampilla, indica cul es el hecho gravable, el sujeto
activo, la tarifa y la base gravable. A partir de los lmites fijados por el
legislador, corresponder a las asambleas departamentales decretar,
de conformidad con la ley, el tributo necesario para el cumplimiento
de las funciones departamentales en el sector de la salud (C.P., art.
300-4).
16. Adems, por tratarse de un tributo del orden departamental, es
admisible constitucionalmente que la ley que crea el tributo autorice a
las asambleas departamentales para precisar algunos de los elementos
a que hace referencia el artculo 338 de la Carta, lo cual corresponde a
las condiciones que plantea la autonoma de las entidades territoriales
y permite que, en aplicacin de este principio y de acuerdo con sus
propias especificidades y actividades econmicas que all se desarrollen, cada departamento pueda sealar los actos especficos que sern
objeto de la estampilla.4.
Por ltimo, es importante precisar que por el hecho de ser un tributo creado en la
Ley con destinacin especfica, no deja de ser un ingreso tributario, dado que la
prohibicin establecida en el artculo 359 de la Constitucin Poltica hace referencia
a las rentas nacionales mas no a los tributos de orden territorial como lo son las
estampillas.
Sentencia C-277 de 2002, Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 645 de 2001 Por medio de
la cual se autoriza la emisin de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios. Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CRDOBA TRIVIO.
336
5. OTROS IMPUESTOS DEPARTAMENTALES

ASESORA No. 034247
Consultante:
CIRO MIGUEL BEJARANO BONILLA

Alcalde Municipal
Alcalda Municipal de Garagoa
Garagoa (Boyac)
Tema:
Contribucin sobre contratos de obra pblica
Subtema:
Destinacin
En atencin a su comunicacin radicada como aparece en el asunto de la referencia,

manifestamos que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal a las
entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246 de 2004, no comprende la
solucin directa de problemas especficos. De conformidad con el artculo 25 del
Cdigo Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
Consulta: Despus de hacer referencia a la creacin del Fondo de Vigilancia y Seguridad y del Fondo de Seguridad Ciudadana en su municipio, la destinacin de los
recursos y algunas particularidades en cuanto a la Polica Nacional que opera en esa
jurisdiccin municipal, pregunta:
1. En el municipio de Garagoa deben coexistir los dos fondos mencionados (.).
2. En el momento que debe continuar el Fondo de Vigilancia y Seguridad, qu porcentaje de este se le debe asignar al Distrito y con base
en qu norma.
3. En el momento que debe continuar el Fondo de Vigilancia y Seguridad, qu porcentaje de este se le debe asignar al Comando de Estacin
y con base en qu norma o si nos debemos ceir al Fondo de Seguridad.
337
El artculo 119 de la ley 418 de 1997 establece:

ARTCULO 119. En virtud de la presente ley, debern crearse Fondos de
seguridad con carcter de fondos cuenta en todos los departamentos
y municipios del pas donde no existan. Los recursos de los mismos
se distribuirn segn las necesidades regionales de seguridad y sern
administrados por el gobernador o por el alcalde, segn el caso, o por
el Secretario del Despacho en quien se delegue esta responsabilidad.
Las actividades de seguridad y de orden pblico que se financien con
estos Fondos sern cumplidas exclusivamente por la Fuerza Pblica y
los organismos de seguridad del Estado.
Sobre los recursos del Fondo citado en la norma transcrita, el artculo 122 de la Ley
418 de 1997, seala:
ARTCULO 122. Modificado por el artculo 38 de la Ley 782 de 2002.
Crase el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, que
funcionar como una cuenta especial, sin personera jurdica, administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de
cuenta.
()
Los recursos que recaude la Nacin por concepto de la contribucin
especial del cinco por ciento (5%) consagrada en el presente captulo,
debern invertirse por el Fondo Nocional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana, en la realizacin de gastos destinados a propiciar la seguridad ciudadana, la preservacin del orden pblico.
Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo
concepto deben invertirse por el Fondo-Cuenta Territorial, en dotacin,
material de guerra, reconstruccin de cuarteles y otras instalaciones,
compra de equipo de comunicacin, montaje y operacin de redes
de inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia
y seguridad de las mismas, servicios personales, dotacin y raciones
para nuevos agentes y soldados o en la realizacin de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana, la
preservacin del orden pblico.
()
De acuerdo con las citadas disposiciones, las entidades territoriales debern crear
los fondos de seguridad en donde los mismos no existan, los cuales se financian
con los recursos provenientes de la contribucin especial sobre contratos de obra
pblica de que trata el artculo 120 de la ley 418 de 1997 (modificado por el artculo
37 de la ley 782 de 2002).
As las cosas, consideramos que si en la entidad territorial ya exista, a la fecha de
entrada en vigencia, un fondo de seguridad de la naturaleza descrita en la ley 418
338
de 1997, no haba necesidad de crear uno nuevo. Ahora bien, en cuanto a los dineros con los cuales se financia el fondo que ya estaba creado, creeramos que es posible que el mismo cuente con los recursos que recauden las entidades territoriales
por concepto de la contribucin sobre contratos de obra pblica establecida en el
artculo 120 de la citada ley 418 de 1997. Sin embargo, en relacin con la anotacin
que hace en el texto de su consulta, segn la cual el 30% del impuesto de industria
y comercio se destina a gastos de funcionamiento de la Polica, conviene precisar
que si bien es cierto que se le puede dar destinacin especfica a una renta de propiedad de la entidad territorial, lo lgico es que la misma sea para un fin propio de
las competencias de la misma entidad y no para otra entidad del orden nacional,
a menos que sea la ley, como ocurre con la mencionada Ley 418 de 1997, la que
establezca una destinacin de ese tipo.
Finalmente, a propsito de la destinacin de los recursos de los Fondos de Seguridad Ciudadana de que trata la ley 418 de 1997 (ampliada por las Leyes 548 de
1999 (tres aos ms) y 782 de 2002 (por un tiempo de cuatro aos adicionales),
remitiremos fotocopia del oficio No. 05515 de 2005. Adicionalmente, reiteramos el
criterio ya expuesto por este despacho, segn el cual los recursos de los Fondos de
Seguridad de las entidades territoriales no pueden destinarse a gastos de funcionamiento. Creeramos que el combustible de los vehculos podra cubrirse con los dineros del fondo siempre y cuando estn destinados a los fines de la ley 418 de 1997
y/o a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana y la preservacin
del orden pblico, actividades estas que deben ser adelantadas exclusivamente
por la Fuerza Pblica y los organismos de seguridad del Estado.
339
ASESORA No. 037821

Consultante:
JORGE ENRIQUE MARTNEZ JIMNEZ

Alcalda Municipal
El Colegio-Cundinamarca
Tema:
Contribucin Especial
Subtema:
Sujeto Pasivo
En atencin a su consulta radicada como aparece en el asunto, mediante la cual

comenta que El Municipio est celebrando un convenio interadministrativo con la
Gobernacin de Cundinamarca para conanciar obras de infraestructura de vas,
consulta lo siguiente:
Qu entidad debe hacer el descuento del 5% para el Fondo de Seguridad: el Departamento al hacer el desembolso al Municipio por la parte que financia o este al
efectuar el pago al contratista ejecutor de la obra o ambas entidades?.
Al respecto el artculo 1211 de la Ley 418 de 1997 precepta lo siguiente:
Artculo 121. Para los efectos previstos en el artculo anterior, la entidad pblica contratante descontar el cinco por ciento (5%) del valor
del anticipo, si lo hubiere, y de cada cuenta que cancele al contratista.
El valor retenido por la entidad pblica contratante deber ser consignado inmediatamente en la institucin que seale, segn sea el
caso, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico o la entidad territorial
correspondiente.
Copia del correspondiente recibo de consignacin deber ser remitido por la entidad pblica al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
Unidad Administrativa de Impuestos y Aduanas Nacionales o la respectiva Secretara de Hacienda de la entidad territorial, dependiendo
de cada caso. Igualmente, las entidades contratantes debern enviar
a las entidades anteriormente sealadas una relacin donde conste el
nombre del contratista y el objeto y valor de los contratos suscritos en
el mes inmediatamente anterior.
De acuerdo con la norma antes transcrita podemos inferir que el descuento o retencin lo har directamente la entidad pblica contratante, con lo cual para el caso
particular si la entidad pblica contratante pertenece al Municipio, esta deber consignar inmediatamente la contribucin especial en la institucin que para el efecto
1
La vigencia de este artculo fue prorrogada por un trmino de cuatro (4) aos, segn el artculo 1 de
la Ley 782 de diciembre 23 de 2002.
340
le seale el municipio, y enviar copia del recibo de consignacin a la Secretara de

Hacienda Municipal.
Ahora bien, los recursos provenientes de la contribucin especial sobre los contratos
de obra pblica habrn de ser administrados a travs de la creacin por parte de
las entidades territoriales de un Fondo de Seguridad con carcter de Fondo-Cuenta
Territorial por el Gobernador o el alcalde, segn se trate, o en su defecto por el
Secretario del Despacho cuando el mismo sea delegado para tal fin.
As las cosas, para poder administrar los recursos provenientes de la contribucin
especial, necesariamente se debe crear un Fondo-Cuenta por parte de la entidad
territorial, recursos que habrn de ser invertidos para preservar la seguridad y el
orden pblico en los trminos sealados por el artculo 122 de la referida ley.
Es as como se desprende de los artculos 119 y 122 de la Ley 418 de 1997 al establecer lo siguiente:
ARTCULO 119. En virtud de la presente ley, debern crearse Fondos de seguridad con carcter de fondos cuenta en todos los departamentos y municipios del pas donde no existan. Los recursos de los
mismos se distribuirn segn las necesidades regionales de seguridad y sern administrados por el gobernador o por el alcalde, segn
el caso, o por el Secretario del Despacho en quien se delegue esta
responsabilidad. Las actividades de seguridad y de orden pblico que
se nancien con estos Fondos sern cumplidas exclusivamente por la
Fuerza Pblica y los organismos de seguridad del Estado. 2.
Por su parte, el artculo 122 de la referida ley (modificado por el artculo 38 de la
Ley 782 de 2002), seala lo siguiente:
ARTCULO 122.
...
Los recursos que recaude la Nacin por concepto de la contribucin
especial del cinco por ciento (5%) consagrada en el presente captulo
debern invertirse por el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana, en la realizacin de gastos destinados a propiciar la seguridad ciudadana, la preservacin del orden pblico.
Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo
concepto deben invertirse por el Fondo-Cuenta Territorial, en dotacin,
material de guerra, reconstruccin de cuarteles y otras instalaciones,
compra de equipo de comunicacin, montaje y operacin de redes de
El artculo 119 de la Ley 418 de 1997 fue prorrogado por 4 aos ms por el artculo 1 de la Ley 782
de 2002.
341
inteligencia, recompensas a personas que colaboren con la justicia y

seguridad de las mismas, servicios personales, dotacin y raciones
para nuevos agentes y soldados o en la realizacin de gastos destinados a generar un ambiente que propicie la seguridad ciudadana, la
preservacin del orden pblico. (El subrayado es nuestro).
342
ASESORA No. 019584

11 de julio de 2005
Consultante:
JAIME R. BEZ RANGEL

Asesor Control Interno
Alcalda Municipal de Piedecuesta
Piedecuesta, Santander
Tema:
Estampillas
Subtema:
Recaudo de Estampillas
En oficio radicado con el nmero 035489 el pasado 20 de junio, despus de comentar el sistema de recaudo de las estampillas que ha adoptado el municipio, solicita
respuesta a la siguiente consulta:
Es viable jurdicamente aplicar descuentos contenidos en ordenanzas
departamentales y/o acuerdos municipales, a los contratos o convenios que se suscriban con cargo a los diferentes rubros del presupuesto municipal cuya fuente de financiacin son los recursos provenientes
del Sistema General de Participaciones?.
vinculante.
Segn el artculo 287 de la Constitucin Poltica, las entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios) gozan de autonoma para la gestin de sus intereses, y dentro de los lmites de la Constitucin y la ley. ().
El artculo constitucional 300.4 establece que corresponde a las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, decretar de conformidad con la ley, los
tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales..
Adicionalmente, el artculo constitucional 338 dice que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrn imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas
y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y
las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
Al respecto la Corte Constitucional en la sentencia C-504 de 2002 seal: el
Congreso tiene la potestad exclusiva para fijar todos los elementos de los tributos
de carcter nacional; en lo atinente a tributos del orden territorial debe como mnimo crear o autorizar la creacin de los mismos, pudiendo a lo sumo establecer
algunos de sus elementos, tales como el sujeto activo y el sujeto pasivo, al propio
343
tiempo que les respeta a las asambleas y concejos la competencia para fijar los
dems elementos impositivos, y claro, en orden a preservar la autonoma fiscal que
la Constitucin les otorga a las entidades territoriales. Es decir, en la hiptesis de los
tributos territoriales el Congreso de la Repblica no puede establecerlo todo..
As las cosas, las entidades territoriales, en ejercicio de su autonoma territorial y
del poder tributario consagrado en la Constitucin Poltica, pueden establecer los
elementos del tributo si el Congreso de la Repblica no lo ha hecho en alguno de los
tributos territoriales que se autorizan por ley.
En ese orden de ideas, trasladando el anlisis a la situacin de las estampillas, las
entidades territoriales podrn, en el momento de adoptar alguna de ellas, establecer las bases gravables, los hechos generadores y las tarifas, si el legislador no lo
ha hecho directamente en la ley. De tal forma que, en materia de estampillas, los
sujetos pasivos y los hechos generadores debern ser establecidos en principio por
el legislador, y de no ser as lo har la entidad territorial en el momento de su adopcin a travs de ordenanza departamental o acuerdo municipal.
Segn lo mencionado en su escrito, la entidad territorial est reteniendo en el
momento del pago el valor correspondiente a las estampillas que tiene adoptadas
o sobre las cuales realiza recaudo para el departamento, y cuyo hecho gravable
es, entre otros, la presentacin de cuentas de cobro por la ejecucin de obra civil
financiada con recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). El procedimiento descrito deber corresponder a lo establecido en las Ordenanzas y Acuerdos
pertinentes; sin embargo, merece especial atencin la creencia equivocada de que
los recursos del SGP mantienen sus particulares caractersticas cuando pasan a manos de particulares por medio del pago a un bien o servicio entregado a la entidad
territorial.
Los recursos del Sistema General de Participaciones gozan de un especial tratamiento y proteccin legal mientras que estn en la caja de las entidades territoriales,
una vez sean ejecutados y el pago de los compromisos se materialice, estos dineros
sern de personas naturales o jurdicas diferentes de la entidad territorial y correspondern a los ingresos de las mismas generados por una actividad contractual.
As las cosas, los sujetos pasivos de las estampillas que adopten las entidades territoriales podrn ser las personas naturales o jurdicas que presenten cuentas de
cobro a las entidades territoriales, y si la normatividad interna de las mismas permite la retencin, esta deber efectuarse sin tener en cuenta la fuente de financiacin
del pago, como quiera que los recursos afectados no son los de la entidad territorial,
sino los de la persona natural o jurdica que presenta la cuenta de cobro.
Igual situacin se da cuando la persona natural o jurdica no es objeto de la retencin por el pago, sino que es obligada a comprar con sus propios recursos las estampillas correspondientes como requisito para que la cuenta de cobro sea recibida
en la tesorera de la entidad territorial.
En cualquier caso, el pago de la estampilla lo realiza el contribuyente y no la entidad
territorial. La destinacin que las personas naturales o jurdicas les den a los dineros
344
que perciben como pago por el cumplimiento de una actividad contractual con una
entidad territorial no est regulada en la ley, independientemente de que la fuente
de financiacin que utilice la entidad territorial para cumplir con la obligacin adquirida sea los recursos del Sistema General de Participaciones.
Ahora, no se puede escapar al anlisis de estampillas la imposicin establecida en
el artculo 47 de la Ley 863 de 2003, que dispone lo siguiente:
Artculo 47. Retencin por estampillas. Los ingresos que perciban las entidades territoriales por concepto de estampillas autorizadas por la ley sern objeto de una retencin equivalente al veinte
por ciento (20%) con destino a los fondos de pensiones de la entidad
destinataria de dichos recaudos. En caso de no existir pasivo pensional
en dicha entidad, el porcentaje se destinar al pasivo pensional del
respectivo municipio o departamento.
De tal forma que, una vez obtenido el recaudo, la entidad territorial deber retener
el veinte por ciento (20%) del mismo por concepto de cada una de las estampillas
establecidas en su jurisdiccin y de las cuales es titular, antes de entregar el dinero
restante a las entidades beneficiarias de los recursos de cada una de las estampillas,
o antes de darles a los recursos restantes el destino para el cual fueron creadas.
345
ASESORA No. 034965

Consultante:
ANA AYDEE VARGAS DE QUINTERO

Coordinadora de Rentas
Gobernacin del Cesar
Valledupar - Cesar - Colombia
Tema:
Estampilla Pro-Construccin de la Ciudadela

Universitaria del Cesar
En atencin a su comunicacin dirigida a la Direccin General de Apoyo Fiscal, nos

permitimos manifestarle que, de conformidad con el Decreto 246 de 2004, la asesora que presta esta Direccin a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria no comprende el anlisis de actos
administrativos particulares de dichas entidades, ni la solucin directa de problemas
especficos, como tampoco la solucin de consultas a particulares. Por lo anterior,
la respuesta se remite de conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso
Administrativo, de manera general y no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
De acuerdo con su comunicacin, en virtud de la automatizacin de la liquidacin y
el recaudo del total de los gravmenes departamentales sobre el valor de los contratos, adoptada mediante Resolucin 00052 de 2005, se incluyeron en ese proceso
no solo las estampillas departamentales sino que tambin se incluy la Estampilla
Pro-Construccin de la Ciudadela Universitaria del Cesar. Por esta razn, todas las
personas particulares que realizaban contratos con las entidades pblicas nacionales, departamentales y municipales, domiciliadas en Valledupar, venan a liquidar y
pagar en la oficina de ingresos de la gobernacin del Csar el gravamen Estampilla
Pro-Construccin de la Ciudadela Universitaria del Cesar.
Expresa tambin su oficio que No existe CONVENIO NI ACUERDO con la UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR para actuar como AGENTE RECAUDADOR de la ESTAMPILLA PRO-CONSTRUCCIN DE LA CIUDADELA UNIVERSITARIA DEL
CESAR, sino que este procedimiento se realiza por costumbre.
Como lo expresa su comunicacin, la Estampilla Pro-Construccin de la Ciudadela
Universitaria del Cesar fue creada mediante la Ley 07 de 1984, modificada por la
Ley 551 de 1999 y la ordenanza 003 de 1984 que dispone la emisin de la estampilla. Adicionalmente, menciona usted la Ordenanza 013 de 2000, la cual no forma
parte de los documentos anexos a su comunicacin.
En primer trmino, debemos sealar que la obligacin de dar cumplimiento al cobro de las estampillas no surge de la existencia de un convenio entre la entidad
beneficiaria de su recaudo y los posibles agentes recaudadores, sino que obedece
a la creacin legal y al desarrollo que de esta se tenga por la respectiva autoridad
territorial, en este caso de la Asamblea Departamental.
346
Al respecto la Ley 551 de 1999 dice:

ARTCULO 2o. Establcese como obligatorio el uso de la estampilla de
la que trata el artculo 1 en los institutos descentralizados y entidades
del orden nacional que funcionen en el departamento del Cesar.
PARGRAFO. Queda a cargo de los servidores pblicos del orden nacional, departamental y municipal, que intervengan en el acto, el cumplimiento de la obligacin establecida en este artculo.
De donde se desprende que los servidores pblicos de cualquier entidad, nacional,
departamental o municipal, que intervengan en las operaciones que de conformidad
con la Ordenanza estn sujetos al pago de la estampilla, tienen a su cargo el deber
de verificar el uso de la mencionada estampilla. Sin perjuicio de la retencin por
estampillas de que trata el artculo 47 de la ley 863 de 2003, la calidad de agente
retenedor de la estampilla deber estar sealada expresamente por la ordenanza
que establece los elementos estructurales de la misma.
La determinacin del valor del cobro por el mencionado gravamen ser tambin de
acuerdo con lo dispuesto por la Ordenanza, toda vez que, desde su creacin por la
Ley 07 de 1984, se autoriz a la Asamblea Departamental del Cesar para determinar el empleo, tarifa discriminatoria y dems asuntos pertinentes al uso obligatorio
de la estampilla Pro-Universidad Popular del Cesar en todas las operaciones que
se lleven a cabo en el Departamento y en los Municipios del mismo sobre los cuales
la referida corporacin tenga jurisdiccin1.
Por tanto, es obligacin de los servidores pblicos dar cumplimiento a lo establecido
por la Asamblea Departamental en virtud de esta autorizacin legal, tanto en la determinacin del valor como en los dems asuntos pertinentes que all se dispuso. En
consecuencia, corresponde a los servidores pblicos revisar la normatividad vigente
y dar aplicacin a la misma.
Artculo 3 de la ley 7 de 1984, ampliado a los institutos descentralizados y entidades del orden nacional que funcionen en el departamento del Cesar, por el artculo 2 de la Ley 551 de 1999.
347
ASESORA No. 037819

Consultante:
MIGUEL HUGO MIRANDA NIETO

Gerente Departamental
Contralora Gerencia Departamental Amazonas
Leticia-Amazonas
Tema:
Impuestos Departamentales
Subtema:
Nacin-Sujeto Pasivo
En atencin a su oficio radicado como aparece en el asunto, nos permitimos manifestar en relacin con la consulta sobre la viabilidad de cobro de impuestos departamentales a las entidades del orden nacional, que las mismas son sujeto pasivo de
los diferentes impuestos del nivel departamental, en la medida en que la norma que
los crea no las haya eximido expresamente del pago del tributo, para el caso de los
impuestos nacionales cedidos, que son la mayora, se deber estar a lo dispuesto
por cada norma en particular para efectos de determinar si existe alguna exencin
al respecto.
En cuanto a los impuestos propios del nivel territorial, el artculo 294 de la Constitucin Poltica establece que La ley no podr conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales en relacin con los tributos de propiedad de las entidades territoriales., en consecuencia, ser la propia Asamblea Departamental la que de manera
expresa decrete las exenciones que considere pertinentes, en virtud de la autonoma que les otorga el artculo 287 de la Carta Poltica.
En todo caso se aclara que los Departamentos, en consideracin a la autonoma
constitucional que les asiste, pueden decretar exenciones en los dos casos antes
descritos.
Ahora bien, en el evento de que se trate de un tributo cuyo titular sea el departamento como sucede con el impuesto de registro segn Sentencia de la Corte
Constitucional C-219/97, tambin sern sujeto pasivo de los mismos, siempre y
cuando la Asamblea Departamental no las haya eximido expresamente de pagar el
tributo, caso en el cual es importante resaltar que dicha corporacin deber analizar,
con base en la Ley 819 de 2003, el impacto fiscal que tendra decretar exenciones
a sus tributos.
Por ltimo, a manera de informacin nos permitimos citar apartes de la Sentencia
C-1107-01, en la cual la Corte Constitucional seala las caractersticas de las exenciones en los siguientes trminos:
b) La exencin como expresin de la competencia impositiva, y
por tanto instrumento de Hacienda Pblica.
La potestad tributaria que la Carta Poltica establece en cabeza de las
corporaciones de eleccin popular comporta una conguracin que in-
348
corpora la determinacin de los sujetos activos y pasivos, los hechos,

las bases gravables, las tarifas, las exenciones y los descuentos. De lo
cual se sigue que tal potestad comprende los elementos que integran
la obligacin tributaria desde su nacimiento, la cual puede adoptar variadas manifestaciones en atencin a las polticas econmicas, scales y sociales del Estado, en concordancia con los principios de unidad
econmica y autonoma territorial.
En este sentido, el Congreso de la Repblica ostenta una soberana
scal, que no por amplia podra estimarse en modo alguno como absoluta; antes bien, de los dispositivos constitucionales surgen lmites
y condicionamientos que armonizan con la naturaleza del Estado Colombiano, en tanto organizacin (...) en forma de Repblica unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales (...). En
efecto, si bien el Congreso tiene la facultad exclusiva para crear tributos nacionales de vigencia indenida1, y para establecer o autorizar
la creacin de exacciones de orden territorial, es tambin evidente
que frente al decreto de exenciones tributarias de carcter nacional
la iniciativa legislativa reside con exclusividad en el Presidente de la
Repblica, al propio tiempo que le est vedado conceder exenciones
o tratamientos preferenciales en relacin con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, ni imponer recargos sobre sus impuestos, salvo lo dispuesto en el artculo 317 Superior, el que por otra
parte establece que solo los municipios podrn gravar la propiedad
inmueble. Asimismo, es de registrar que las fronteras tributarias del
Congreso encuentran otros hitos en la titularidad del dominio de que
gozan las entidades territoriales sobre los bienes y rentas tributarias
o no tributarias o provenientes de la explotacin de sus monopolios,
con la subsiguiente proteccin constitucional que al respecto dispone:
Los impuestos departamentales y municipales gozan de la proteccin
constitucional y en consecuencia la ley no podr trasladarlos a la Nacin, salvo temporalmente en caso de guerra exterior. (Arts. 150-12,
154, 294, 317, 338 y 362 C.P.).
En este orden de ideas, a partir de la iniciativa gubernamental el Congreso puede establecer exenciones tributarias de rango nacional, las
cuales se identican por su carcter taxativo, limitativo, inequvoco,
personal e intransferible, de suerte tal que nicamente obrarn a favor
de los sujetos pasivos que se subsuman en las hiptesis previstas en
la ley, sin que a estos les sea dable transferirlas vlidamente a otros
sujetos pasivos bajo ningn respecto2. Igualmente se observa que las
exenciones corresponden a hechos generadores que en principio es-
Por contraste el Presidente de la Repblica puede en forma transitoria establecer nuevos tributos o
modificar los existentes al amparo del artculo 215 Superior.
Desde luego que estas caractersticas son igualmente predicables de las exenciones de orden territorial.
349
taran total o parcialmente gravados, pero que por razones de poltica econmica, scal, social o ambiental el rgano competente decide
sustraerlos total o parcialmente de la base gravable dentro del proceso
de depuracin de la renta. Coetneamente existen bienes y servicios
exentos en la esfera del impuesto a las ventas, as como documentos exentos del impuesto de timbre. Conviene observar tambin que
la naturaleza propia de la exencin entraa una relacin que vincula
rigurosamente al beneciario con un tributo especco, de tal manera
que a l no le es permitido trasladar su condicin de beneciario de un
tributo a otro distinto. As por ejemplo, una persona que goce de una
exencin en materia de impuesto sobre la renta y complementarios,
legalmente no podra extender esa condicin de exento al impuesto
sobre las ventas o al impuesto de timbre, sin que para nada importe el
que se trate de hechos econmicos ocurridos en el giro ordinario de
sus negocios dentro de un mismo ao o perodo gravable.
Cierto es tambin que para el diseo, establecimiento, administracin,
manejo y utilizacin de la exencin el Congreso debe atenerse a los
postulados constitucionales que informan la esfera tributaria desde
sus diferentes ngulos, a saber: 1) principios del derecho tributario;
2) iniciativa legislativa para establecer exenciones del orden nacional;
3) autonoma territorial en materia scal; 4) proteccin y lmites en
relacin con los tributos territoriales; 5) igualdad frente a las cargas
pblicas. Y claro, atendiendo siempre a la consonancia que reclaman
los derechos fundamentales, las polticas econmicas, scales, sociales y ambientales, los planes de desarrollo y la ejecucin presupuestal
histrica que en lo pertinente guarde relevancia.
En cualquier caso, la exencin puede tener la virtualidad de coadyuvar
al cumplimiento de una funcin econmico-social del Estado, a tiempo
que propicia el crecimiento de los niveles impositivos, sin desconocer
la incidencia negativa que frente a tales propsitos ejercen permanentemente los segmentos de elusin y evasin, a cuyo control deben
acudir racionalmente los procesos de scalizacin y determinacin
ocial del tributo insoluto.
350
ASESORA No. 034936

Consultante:
LILIANA M. CASTELLANOS GARZN

Subgerente Administrativa y Financiera
INSTITUTO DE TRNSITO DE BOYAC
Tunja Boyac
Tema:
Otros impuestos
Subtema:
Administracin
Mediante oficio radicado en esta Direccin con el nmero y fecha del asunto, plantea usted la existencia de un convenio suscrito entre la Gobernacin de Boyac y
ese Instituto para el recaudo del impuesto de timbre nacional sobre vehculos; hace
igualmente referencia al incumplimiento de dicho convenio por parte del Instituto
correspondiente al no giro de los recursos por el mencionado concepto durante algunos meses de los aos 1997, 1998, 1999 y 2000. Posteriormente, efecta usted
una serie de interrogantes relacionados con la situacin expuesta, los cuales sern
absueltos en el mismo orden de consulta, precisando que nuestras respuestas se
emiten con los alcances del artculo 25 del C.C.A, es decir, que no son obligatorias
ni vinculantes, y no comprometen la responsabilidad de este Ministerio.
Antes de dar respuesta a sus interrogantes es necesario expresar que para esta
Direccin no es claro por qu se sigui recaudando el impuesto de timbre nacional
sobre vehculos automotores durante las vigencias de 1999 y 2000, habida cuenta
de que con la expedicin de la Ley 488 de 1998, dicho impuesto fue sustituido por
el Impuesto sobre Vehculos Automotores1. En relacin con este tema, trascribimos
a continuacin apartes del Concepto 060 de 2000, a travs del cual el Comit de
Doctrina de esta Direccin se pronunci al respecto, como sigue:
En lo atinente al impuesto de timbre nacional sobre vehculos automotores, este tributo tena carcter nacional y fue cedido a los departamentos a partir de la Ley 14 de 1983 como renta de su propiedad
exclusiva a medida que el referido tributo fuera adoptado en los mismos trminos, lmites y condiciones establecidos en esa ley, por las
mencionadas entidades territoriales.
Para que exista un debido cobrar o una cartera por cobrar, el tributo
debe encontrarse causado, liquidado e individualizado en relacin con
cada uno de los contribuyentes o responsables, pues nicamente as
podemos hablar de debido cobrar.
Es necesario precisar que a diferencia del impuesto de circulacin y
trnsito que se generaba por la simple circulacin de los vehculos
gravados en jurisdiccin del respectivo municipio, el impuesto de tim-
Artculo 141 Ley 488 de 1998.
351
bre nacional sobre vehculos automotores, al tenor de lo sealado en

el artculo 14, numeral 2 de la Ley 2a de 1976, se causaba sobre los
recibos de pago del impuesto municipal a vehculos automotores de
servicio particular, que expidan las autoridades municipales, lo que
signica que se trataba de un impuesto netamente documental, es
decir, recaa sobre los recibos de pago y no directamente sobre los
vehculos.
As las cosas, mientras el impuesto municipal de circulacin y trnsito
se causaba anualmente, a primero de enero de cada ao para todos
los vehculos que se encontraran en circulacin, y en los dems casos
a partir de la fecha en que entraran en circulacin, el impuesto de timbre nacional sobre vehculos automotores slo se causaba a medida
que se expedan los recibos municipales de pago del impuesto de
circulacin y trnsito, o rodamiento, recibos que podan corresponder
al mismo periodo gravable en que se efectuaba el pago, o a perodos
anteriores; en tanto que el impuesto de timbre sobre vehculos automotores, por el momento de su causacin, siempre corresponda al
mismo perodo en que se efectuaba el pago del impuesto de circulacin y se expeda el recibo correspondiente. En este orden de ideas,
nicamente es viable predicar cartera vencida del impuesto de timbre
sobre vehculos automotores correspondiente a los aos 1997 y 1998,
en relacin con aquellos vehculos cuyo impuesto de circulacin y
trnsito, o rodamiento, se pag en cada uno de esos perodos scales
y se expidi por la municipalidad el correspondiente recibo.
Esto signica que, en relacin con los vehculos sobre los cuales en
esos perodos scales no se cancel el impuesto de circulacin y trnsito, no se caus tampoco el impuesto de timbre nacional sobre vehculos automotores.
De otra parte, por haberse eliminado con la Ley 488 de 1998 este
impuesto, tampoco se causa el impuesto de timbre nacional sobre
vehculos automotores, sobre los recibos de pago del impuesto
de circulacin y trnsito que se expidan con posterioridad a la vigencia de la citada Ley, independientemente del periodo gravable
a que correspondan dichos recibos.
Como corolario de lo expuesto se puede armar que los efectos de la
ley 488 de 1998 dieren frente a uno u otro impuesto, as:
a) El impuesto municipal de circulacin y trnsito sobre vehculos de
servicio particular, por tratarse de un impuesto anual causado antes de
la expedicin de la Ley 488 de 1998, puede ser liquidado y cobrado,
mientras no se congure el fenmeno de la prescripcin.
b) El impuesto de timbre nacional sobre vehculos automotores, nicamente puede liquidarse y cobrarse, en relacin con aquellos
352
vehculos sobre los cuales, antes de la expedicin de la Ley 488

de 1998 (diciembre 28 de 1998), se hubiere expedido el recibo de
pago del impuesto de circulacin y trnsito, independientemente
del periodo a que corresponda dicho pago.
c) El impuesto de timbre nacional sobre vehculos automotores
no se genera ni causa sobre los recibos de pago del impuesto
de circulacin y trnsito expedidos con posterioridad a la vigencia de la Ley 488 de 1998, independientemente del periodo a que
corresponda el pago contenido en dicho documento, en virtud
de no existir jurdicamente el referido impuesto a partir de dicha
fecha, por haber sido sustituido por el nuevo impuesto sobre vehculos automotores. (Negrillas ajenas al texto original).
As las cosas, le sugerimos revisar lo atinente a las vigencias fiscales de 1999 y
2000, puesto que, como se vio, en criterio de esta Direccin, no es posible la existencia de deudas por concepto del impuesto de timbre nacional sobre vehculos
automotores con posterioridad a la vigencia de la Ley 488 de 1998.
Expresadas pues las anteriores precisiones, procedemos a dar respuesta a sus interrogantes, as:
1. Qu tipo de deuda se constituy teniendo en cuenta que fue un convenio
interadministrativo de recaudo de impuesto de timbre?.
En torno a este interrogante, habida cuenta de la existencia de un convenio interadministrativo suscrito entre el Departamento de Boyac y ese Instituto, forzoso
se hace concluir que las obligaciones emanadas del mismo son de naturaleza contractual, derivadas, para el caso, del incumplimiento por parte del Instituto de su
obligacin de girar los recursos recaudados.
2. Como han transcurrido mucho ms de cinco (5) aos sin que la Gobernacin hubiese ejercido accin legal, es posible la conguracin de la prescripcin? En caso armativo qu norma la sustentara?
Siendo consecuentes con la respuesta al interrogante anterior, es decir, partiendo de
que la obligacin es de naturaleza contractual, correspondera entonces, a efectos
de determinar la prescripcin, en primer lugar determinar la jurisdiccin competente, para lo cual nos remitimos al artculo 75 de la Ley 80 de 1993, que al efecto
dispone:
ARTCULO 75. DEL JUEZ COMPETENTE. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artculos anteriores, el juez competente para conocer de
las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecucin o cumplimiento ser el de la jurisdiccin contencioso
-administrativa.
() (Se subraya).
353
De tal manera, es necesario dar un repaso a las normas que rigen dicha jurisdiccin,
las cuales estn plasmadas en el Cdigo Contencioso Administrativo, y para el caso
concreto en su artculo 79 que establece:
ARTCULO 79. EJECUCIN DE CRDITOS A FAVOR DE LAS
ENTIDADES PBLICAS, O DE LOS PARTICULARES. Las entidades pblicas podrn hacer efectivos los crditos a su favor en todos
los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdiccin
coactiva y los particulares por medio de la jurisdiccin ordinaria. (Se
subraya).
Ahora bien, los artculos 2522 y 267 ibdem, en cuanto al procedimiento y a los
aspectos no regulados por el Cdigo Contencioso Administrativo, remiten a las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Civil, as:
ARTCULO 252. PROCEDIMIENTO. En la tramitacin de las apelaciones e incidentes de excepciones en juicios ejecutivos por jurisdiccin coactiva se aplicarn las disposiciones relativas al juicio ejecutivo
del Cdigo de Procedimiento Civil.
()
ARTCULO 267. ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no
contemplados en este Cdigo se seguir el Cdigo de Procedimiento
Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y
actuaciones que correspondan a la jurisdiccin en lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior nos conduce a colegir que por la naturaleza de la obligacin, y las normas a
las cuales se remiten aquellas, el fenmeno de la prescripcin debe regirse por la norma
general, esto es, por el artculo 2535 del Cdigo Civil, el cual al efecto dispone:
ARTCULO 2535. La prescripcin que extingue las acciones y derechos ajenos exige solamente cierto lapso de tiempo durante el cual no
se hayan ejercido dichas acciones.
Se cuenta este tiempo desde que la obligacin se haya hecho exigible.
En cuanto al trmino, este lo establece el artculo 25363 ibdem, as:
ARTCULO 2536. La accin ejecutiva se prescribe por cinco (5)
aos. Y la ordinaria por diez (10).
La accin ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5)
aos, y convertida en ordinaria durar solamente otros cinco (5).
Subrogado por el artculo 63 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989.
Artculo modificado por el artculo 8 de la Ley 791 de 2002.
354
Una vez interrumpida o renunciada una prescripcin comenzar a contarse nuevamente el respectivo trmino.
Ahora bien, de conformidad con las normas trascritas el trmino de prescripcin
empieza a contarse desde que la obligacin se haya hecho exigible, por lo que si la
obligacin del giro era mensual, habr de contarse de manera independiente para
cada uno de ellos. As mismo, ya que las obligaciones se hicieron exigibles con anterioridad a la expedicin de la Ley 791 de 2002, norma esta que modific el trmino
de prescripcin del trascrito artculo 2536 del Cdigo Civil, es preciso recurrir al
artculo 41 de la Ley 153 de 1887, que establece:
Artculo 41. La prescripcin iniciada bajo el imperio de una ley, y que
no se hubiere completado aun al tiempo de promulgarse otra que la
modifique, podr ser regida por la primera o la segunda, a voluntad del
prescribiente; pero eligindose la ltima, la prescripcin no empezar
a contarse sino desde la fecha en que la ley nueva hubiere empezado
a regir.
Entonces, ya que la prescripcin se inici con anterioridad a la expedicin de la Ley
791 de 2002, el trmino para que operara dicho fenmeno sera de 10 aos para la
ordinaria y 20 aos para la extraordinaria; empero, eligindose el trmino establecido por la norma en cita, este se contara a partir de la fecha en que comenz a
regir, esto es, 27 de diciembre de 2002.
De lo anterior, es posible colegir que, optando por cualquiera de las dos posibilidades, an no se ha completado el trmino para alegar la prescripcin de la accin
de cobro de que goza el departamento en relacin con las obligaciones emanadas
del convenio suscrito con el Instituto de Trnsito de Boyac para el recaudo del
impuesto nacional de timbre sobre vehculos. Por ltimo, no debe perderse de vista
que: i) para que opere dicha prescripcin no basta el mero transcurso del tiempo,
sino que exige que sea declarada por autoridad competente y; ii) no se declara
de oficio, requiere solicitud del interesado por va administrativa o alegarse como
excepcin dentro del proceso ejecutivo, por lo que de no suceder una u otra cosa,
la administracin est facultada para exigir el pago.
3. Para efectos del Saneamiento Contable de la Entidad con fecha lmite a
31 de diciembre de 2005 y teniendo en cuenta que dicha deuda se reeja en
cuentas por pagar del Instituto, qu tratamiento se le dara a esta deuda? Por
tratarse de deudas por pagar de elevada antigedad y teniendo en cuenta que
el Instituto de Trnsito de Boyac no cuenta con el soporte jurdico ni los recursos para en determinado caso realizar las erogaciones correspondientes.
ARTCULO 4o. DEPURACIN DE SALDOS CONTABLES. Las entidades pblicas llevarn a cabo las gestiones necesarias que permitan
Artculo modificado por el artculo 2 de la Ley 901 de 2004.
355
depurar los valores contables que resulten de la actuacin anterior,

cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones:
a) Valores que afecten la situacin patrimonial y no representen derechos, bienes u obligaciones ciertos para la entidad;
b) Derechos u obligaciones que no obstante su existencia no es posible
realizarlos mediante la jurisdiccin coactiva;
c) Derechos u obligaciones respecto de los cuales no es posible ejercer
su cobro o pago, por cuanto opera alguna causal relacionada con su
extincin, segn sea el caso;
d) Derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idneos a travs de los cuales se puedan adelantar los procedimientos
pertinentes para obtener su cobro o pago;
e) Cuando no haya sido legalmente posible imputarle a alguna persona
el valor por la prdida de los bienes o derechos;
f) Cuando evaluada y establecida la relacin costo-beneficio resulte
ms oneroso adelantar el proceso de que se trate;
g) Los inmuebles que carecen de ttulo de propiedad idneo y respecto
de los cuales sea necesario llevar a cabo el proceso de titulacin para
incorporar o eliminar de la informacin contable, segn corresponda.
()
De la lectura del aparte normativo trascrito, y en aplicacin a la situacin sub examine, podra pensarse que la obligacin pendiente, a fin de ser depurada, habra de
considerarse con respecto a los literales c) o d). No obstante, de lo esbozado a lo
largo de este escrito tenemos que, frente al literal c), no se cumplen las condiciones
habida cuenta de la no procedencia del fenmeno de la prescripcin; y frente al
literal d) tampoco se cumplen las condiciones, puesto que el Instituto reconoce la
existencia de un convenio de recaudo y por lo mismo debe poseer los documentos
que sirvan de soporte a efectos de realizar el pago de la obligacin debida.
Por ltimo, no es de recibo, a efectos de depurar valores contables (deudas para
el caso), el argumento de la ausencia de soporte jurdico ni los recursos para en
determinado caso realizar las erogaciones correspondientes, puesto que, de una
parte, el soporte jurdico est constituido por el convenio de recaudo; y, de otra,
los recursos ingresaron en su oportunidad al presupuesto del Instituto, y debieron
ser girados al departamento en los trminos del convenio. Adicionalmente, no debe
perderse de vista que nos estamos refiriendo a recursos pblicos, por lo que es
obligacin de ese Instituto oficiar a las autoridades competentes a fin de establecer la existencia de conductas que puedan generar responsabilidad penal, fiscal y
disciplinaria.
356
ASESORA No. 026906

Consultante:
LUIS EDUARDO JURADO ERIRA

Secretario
Secretara de Trnsito y Transporte Municipal
Ipiales Nario
Tema:
Infracciones a las normas de trnsito
Subtema:
Competencia Procedimiento de cobro coactivo
Mediante oficio radicado en esta Direccin con el No. 1-2005-052242 del 5 de septiembre de 2005, previa la exposicin de la naturaleza de esa secretara, de las
polticas de la administracin y la mencin de la normatividad aplicable al cobro de
infracciones a las normas de trnsito, efecta usted una serie de interrogantes los
cuales sern atendidos en el mismo orden de consulta, no sin antes precisar que
nuestros pronunciamientos tienen los alcances del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, esto es, no son obligatorios ni vinculantes, y no comprometen
la responsabilidad de este Ministerio.
1. La Secretara de Trnsito y Transporte Municipal de Ipiales, como organismo
centralizado, cuyas caractersticas se describen en el numeral 1 del presente escrito de consulta, puede ejercer directamente el cobro por jurisdiccin coactiva de las
multas impuestas por infracciones de trnsito y transporte que tenga a su favor? O
sobre quin recae esta competencia? En ambos casos le ruego establecer el fundamento legal que lo ampara.
2. El Municipio de Ipiales, en cabeza del seor Alcalde, por ser entidad territorial a la cual se encuentra adscrita la Secretara de Trnsito y Transporte, tiene la
competencia para ejercer directamente el cobro coactivo por multas impuestas por
infracciones de trnsito y transporte, que a su favor tenga el organismo de trnsito
como tal? En caso afirmativo, cual (sic) es su fundamento legal?
Por la similitud de los dos interrogantes trascritos se ofrecer una sola respuesta
para su absolucin. Para ello, recurrimos a lo expresado por esta Direccin a travs
de la publicacin Instrumentos de Apoyo a la Gestin Tributaria Territorial tomo
Cobro Administrativo Coactivo, pginas 26 y 27, aclarando, eso s, que tal pronunciamiento se efectu teniendo en consideracin la remisin que, para el procedimiento de cobro administrativo coactivo, dispuso el artculo 59 de la Ley 788 de
2002, para las entidades territoriales. De tal suerte se dijo:
8. COMPETENCIA FUNCIONAL Y TERRITORIAL
La competencia es la facultad que la ley otorga a un funcionario para
producir un acto administrativo. En relacin con el Procedimiento Administrativo Coactivo, la competencia est determinada por dos factores: el funcional, que est referido al cargo que ostenta el funcionario,
357
y el territorial, referido al rea fsica del territorio nacional sobre el

cual se ejerce dicha competencia.
La competencia funcional en el mbito departamental, municipal y
distrital, de conformidad con lo previsto en el artculo 824 del Estatuto
Tributario, radica en los jefes de las dependencias (ocinas) de cobranzas y en los funcionarios de dichas dependencias y recaudaciones de impuestos en quienes se deleguen estas funciones.
Esto signica que dentro de la estructura administrativa de cada una
de las entidades territoriales debe existir una dependencia encargada
del cobro; no obstante, en el evento de que dicha dependencia no
haya sido establecida, se aplicar en el mbito municipal, la disposicin contenida en el artculo 91 literal c) numeral 6 de la Ley 136 de
1994, segn el cual la competencia para ejercer jurisdiccin coactiva
radica en el alcalde municipal o en el funcionario de la Tesorera en
quien el alcalde la delegue y a escala departamental, aplicar el artculo 6 de la Ley 84 de 1915, que asigna la funcin de cobro coactivo al
funcionario encargado de la recaudacin de las rentas.
As mismo, en ambos casos, son competentes los Jefes de las Ocinas de Cobranzas cuando la estructura administrativa de la respectiva
entidad territorial tenga establecida dicha ocina.
Dentro del procedimiento administrativo de cobro, los funcionarios
competentes para adelantarlo, para efectos de la investigacin de bienes, tienen las mismas facultades de investigacin que los funcionarios de scalizacin (Art. 825-1 E.T.).
La competencia territorial est circunscrita al rea geogrca que
comprende el respectivo departamento, municipio o distrito, es decir,
la competencia funcional se ejerce dentro de la respectiva jurisdiccin
municipal, departamental o distrital. En el evento de que el deudor de
un departamento, distrito o municipio, resida en la jurisdiccin de otro,
el cobro deber adelantarse por intermedio del funcionario de cobro
del lugar del domicilio del deudor, previa comisin conferida por el
funcionario de cobro del lugar donde se origin la obligacin que se
cobra. (Negrillas originales).
En consecuencia, a fin de dar mayor claridad a sus inquietudes, le sugerimos dirigirse a la normatividad interna que define la estructura orgnica de la administracin
municipal, con miras a esclarecer si la competencia para adelantar el procedimiento
de cobro administrativo coactivo descansa en alguna de las dependencias al interior
de la administracin, o si, por el contrario, esta es ejercida por el alcalde municipal
o su delegado.
358
3. Una vez denida la competencia, para efectuar el cobro coactivo de multas por
infracciones de trnsito y transporte, le solicito se dena bajo qu parmetros debe
tramitarse dicho procedimiento, es decir:
Acerca de las ejecuciones scales de que trata el Cdigo de Procedimiento Civil, o por su parte,
Lo que sobre impuestos, contribuciones o multas a favor de las

entidades territoriales, establece el Estatuto Tributario.
En respuesta a este interrogante, le comunicamos que esta Direccin se pronunci

sobre el tema, a travs del Oficio No. 047517 del 19 de diciembre del ao 2003, del
cual anexamos copia para su conocimiento y fines que estime convenientes.
359
6. ADMINISTRACIN
Y PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO
ASESORA No. 018754
1 de julio de 2005
Consultante:

Alcalda Municipal
Tema:
Procedimiento
Subtema:
Intereses

interrogantes que surgen como consecuencia de la suscripcin de un convenio de
recaudo entre la entidad territorial con una entidad financiera, por la no entrega
por parte de la entidad financiera de la informacin del pago de los tributos en los
trminos requeridos por la administracin para descargar las obligaciones a cargo
de los contribuyentes; como consecuencia de lo anterior se generaron intereses de
mora a cargo de estos por el sistema de informacin:
1. Es lcito para el Municipio proceder a requerir al Banco Colmena a
que efecte este pago de ajuste de intereses?.
2. Si el Banco no cancela, puede el Municipio efectuar los ajustes necesarios, es decir, determinar que no se debe cobrar estos intereses moratorios en atencin a que los contribuyentes cancelaron dentro de los
plazos legalmente establecidos?.
En primer lugar, es necesario poner de presente que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246 de 2004, no comprende la solucin directa de problemas especficos. De
361
Consideraciones
Sea lo primero afirmar que para los contribuyentes resultan totalmente irrelevantes los problemas que tenga la administracin tributaria con las entidades financieras con las que celebre convenios de recaudo, en lo que atae al cumplimiento
oportuno de sus obligaciones, toda vez que no es posible atribuir consecuencias
adversas o efectos desfavorables a los sujetos pasivos fundados en la culpa de
una entidad financiera que presta servicios para ella o en su propia culpa o negligencia de la administracin. Desde esta perspectiva se deben descargar los
intereses moratorios generados por el sistema a los contribuyentes que cumplieron con el pago del impuesto predial dentro de los trminos establecidos por la
administracin municipal.
En lo que respecta a la posibilidad de que se le cobren esos intereses moratorios
a la entidad financiera a ttulo de sancin por el incumplimiento de sus obligaciones contractuales, la Administracin Municipal debe tener presente que el rgimen
sancionatorio en materia tributaria para las entidades territoriales es el establecido
en el Estatuto Tributario Nacional por lo previsto en el artculo 59 de la ley 788 de
2002:
Artculo 59. Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y
municipios aplicarn los procedimientos establecidos en el Estatuto
Tributario Nacional, para la administracin, determinacin, discusin,
cobro, devoluciones, rgimen sancionatorio incluida su imposicin, a
los impuestos por ellos administrados. As mismo, aplicarn el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y dems
recursos territoriales. El monto de las sanciones y el trmino de la aplicacin de los procedimientos anteriores podrn disminuirse y simplicarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la
proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos. (Se
subraya).
En este contexto la regulacin del Estatuto Tributario se encuentra en los artculos
674, 675 y 676 del Estatuto Tributario Nacional, cuya aplicacin tiene como presupuesto la existencia de la autorizacin por parte de la entidad territorial a travs
de un convenio para la recepcin de las declaraciones y el recaudo de impuestos y
dems pagos originados en obligaciones tributarias a entidades financieras.
362
ASESORA No. 018993

5 de julio de 2005
Consultante:

Alcalda
Soacha-Cundinamarca
Tema 1:
Impuesto de industria y comercio
Subtemas: Informacin con reserva legal Retencin en la

fuente
Tema 2:
Impuesto de delineacin urbana S
Subtema:
Exencin
En atencin a su oficio radicado con el No. 1-2005-035691 el 20 de junio del presente ao, nos permitimos dar respuesta a sus interrogantes, no sin antes advertir
que en virtud de la funcin asesora que le otorga a esta Direccin el Decreto 246 de
2004, no le est dada la de resolver casos particulares y concretos, en consecuencia, la respuesta de acuerdo con el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo ser general y abstracta y no tiene carcter de obligatoria ni vinculante.
1. A las Veeduras Ciudadanas se les puede dar informacin sobre el monto del
impuesto pagado por concepto de Industria y Comercio de las empresas privadas
de servicios pblicos que prestan servicio dentro del municipio?.
Respuesta
Sobre los procedimientos aplicables a los impuestos administrados por las entidades
territoriales, la Ley 788 de 2002, en su artculo 59, estableci que los departamentos
y municipios para efecto de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalizacin, liquidacin oficial, imposicin de sanciones, discusin y cobro relacionados con
los impuestos administrados por ellas, aplicarn los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, en consecuencia, por remisin expresa que
hiciera la referida norma, es procedente la aplicacin del artculo 583 del Estatuto
Tributario Nacional, que dispone lo siguiente:
ARTCULO 583. RESERVA DE LA DECLARACIN. La informacin tributaria respecto de las bases gravables y la determinacin privada de
los impuestos que guren en las declaraciones tributarias tendr el carcter de informacin reservada; por consiguiente, los funcionarios de la
Direccin General de Impuestos Nacionales solo podrn utilizarla para
el control, recaudo, determinacin, discusin y administracin de los impuestos y para efectos de informaciones impersonales de estadstica.
En los procesos penales podr suministrarse copia de las declaraciones, cuando la correspondiente autoridad lo decrete como prueba en
la providencia respectiva.
363
2. Quines estn obligados a aplicar la retencin del impuesto de industria y comercio en la jurisdiccin del Municipio de Soacha?.
Respuesta
En cuanto a la retencin en la fuente sobre ICA, es necesario aclarar que el sistema
de retencin a contribuyentes declarantes es un pago anticipado del impuesto que,
como tal, constituye para la Administracin Tributaria un mecanismo o medio de
aceleracin para la captacin del tributo.
Como quiera que se trata de un instrumento de la capacidad de administracin y
gestin de los recursos tributarios, los entes territoriales pueden establecerlo en
desarrollo del principio de autonoma con fundamento en el artculo 287 numeral 3o
de la Constitucin, que dispone lo siguiente:
Las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus
intereses, dentro de los lmites de la Constitucin y la Ley. En tal virtud,
tendrn los siguientes derechos:
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones.
En consecuencia, para efectos del Impuesto de Industria y Comercio, cada municipio es autnomo para establecer e implementar el sistema de retencin.
As las cosas, de estar establecido por el municipio dicho sistema de recaudo anticipado del impuesto de industria y comercio, los agentes retenedores del tributo
que seale el municipio deben hacer la retencin a los sujetos pasivos del referido
impuesto, en virtud del artculo 195 del Decreto 1333 de 1986 que establece lo
siguiente:
El impuesto de industria y comercio recaer en cuanto a materia imponible sobre todas las actividades comerciales, industriales o de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurdicas,
o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos
de comercio o sin ellos. (El subrayado es nuestro).
Para mayor informacin sobre el tema enviamos fotocopia del oficio No. 013347-05,
emitido por esta Direccin.
3. Si las entidades de servicios pblicos, cuando son sujeto pasivo del impuesto de delineacin urbana, estn obligados a pagar o de no ser as qu
norma los hace exentos.
Respuesta.
En relacin con el impuesto de delineacin urbana, el artculo 233 del Decreto Ley
1333 de 1986 establece lo siguiente:
364
Artculo 233. Los Concejos Municipales y el Distrito Especial (hoy Capital) de Bogot, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su
cobro y darles el destino que juzguen ms conveniente para atender a
los servicios municipales:
()
b) Impuesto de delineacin en los casos de construccin de nuevos
edicios o de refaccin de los existentes.
Quiere decir lo anterior, que las entidades territoriales del orden municipal y distrital pueden organizar su cobro y en general todo lo relacionado con los elementos
estructurales del impuesto como son: los sujetos activo y pasivo, base gravable,
tarifa, hecho generador, causacin, con base en los parmetros establecidos por el
mencionado artculo 233 del Decreto 1333 de 1986.
En cuanto a una posible exencin del referido impuesto, nos permitimos enviar fotocopia del oficio No. 038618 de 2004, el cual trata el tema objeto de consulta.
365
ASESORA No. 019108

6 de julio de 2005
Consultante:
ARNALDO PEINADO BALLESTEROS

Lorica (Crdoba)
Tema:
Cobro coactivo
Subtema:
Honorarios por la gestin jurdica
Mediante oficio radicado con el nmero 1-2005-032146, remitido por la Divisin

de Registro y Control y Correspondencia de la Procuradura General de la Nacin,
consulta a propsito de la posibilidad que tienen las administraciones territoriales de
cobrar a los contribuyentes los costos en que se incurre por la gestin de abogados
asesores de la administracin.
Consideraciones
Para iniciar resulta relevante la trascripcin del artculo 59 de la ley 788 de 2002:
cobro, devoluciones, rgimen sancionatorio, incluida su imposicin, a
recursos territoriales. El monto de las sanciones y el trmino de la aplicacin de los procedimientos anteriores podrn disminuirse y simplicarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la
proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.
De acuerdo con lo anterior, resultan aplicables las normas que regulan el cobro
coactivo en el Estatuto Tributario Nacional, dentro de las cuales se encuentra el
artculo 836-1, apartado normativo que prev:
Artculo 836-1. Gastos en el procedimiento administrativo coactivo.
En el procedimiento administrativo de cobro, el contribuyente deber
cancelar, adems del monto de la obligacin, los gastos en que incurri la administracin para hacer efectivo el crdito.
De la lectura del apartado trascrito resulta plausible concluir que el contribuyente
deber pagar los gastos en que haya incurrido la administracin para hacer efectivo
el crdito.
366
Ahora bien, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin

Cuarta, en sentencia del 29 de enero de 2004, con ponencia de Ligia Lpez Daz,
Rad. 12498 concluy:
1. [] considera la Sala que, en el presente caso, los actos demandados (por medio del cual se realiza la liquidacin del crdito y las costas denitivas del proceso y por el cual se resuelven las objeciones de
la liquidacin de dicho crdito) s son enjuiciables a travs de la accin
ejercida por la actora y en consecuencia no hay mrito para revocar
la providencia recurrida, por lo cual se deben estudiar los recursos de
apelacin interpuestos. [].
As las cosas, los actos en que se establece la liquidacin de gastos
en el procedimiento administrativo coactivo, son susceptibles de ser
demandados ante la jurisdiccin de lo Contencioso-Administrativo.
2. [] Seala el artculo 836-1 del Estatuto Tributario: [].
Conforme a lo anterior, las costas habrn de calcularse sobre la suma
que el contribuyente est realmente obligado a pagar.
Por otra parte, segn el numeral 1 del artculo 392 del Cdigo de Procedimiento Civil:
Se condenar en costas a la parte vencida en el proceso, a la que
pierda el incidente o los trmites especiales que lo sustituyen, sealados en el numeral 4 del artculo 351, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelacin, casacin o revisin que haya propuesto. Adems, en los casos especiales previstos en este cdigo.
En consecuencia, las costas a cargo del demandante, quien en este
caso es la parte vencida, no se liquidan sobre la deuda original sino sobre la obligacin nalmente determinada por la Administracin. [].
De acuerdo con lo anterior, para el Consejo de Estado lo que el contribuyente debe cancelar a la administracin como gastos en los que
incurri para hacer efectivo el crdito, son costas, las cuales deben
tener como uno de sus referentes de liquidacin el monto de la obligacin que efectivamente el contribuyente est obligado a pagar.
La nocin de costas procesales y la forma de liquidarlas, la estableci la Corte
Constitucional en la sentencia C-043 de 2004 con ponencia de Marco Gerardo
Monroy Cabra en los siguientes trminos:
[]
La nocin de costas procesales. Normas aplicables para su liquidacin
367
3. Comnmente la doctrina entiende por costas procesales los gastos

que se deben sufragar en el proceso; la nocin incluye las expensas
y las agencias en derecho. Las expensas son las erogaciones distintas al pago de los honorarios del abogado, tales como el valor de las
noticaciones, los honorarios de los peritos, los impuestos de timbre,
copias, registros, plizas, etc1. Las agencias en derecho corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso,
que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora
atendiendo a los criterios sentados en el numeral 3 del artculo 393
del C.P.C.2, y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha parte a su abogado.3
En materia contencioso-administrativa, el propio artculo demandado
remite a las normas del C.P.C. para efectos de la condena en costas.
Las reglas que deben atenderse para estos efectos estn contenidas
en el artculo 392 del C.P.C., cuyo texto es el siguiente:
El artculo 389 del C.P.C establece estas reglas para el pago de expensas y honorarios distintos
a los del abogado:
Artculo 389: Pago de expensas y honorarios. El pago de expensas y honorarios se sujetar a
las reglas siguientes:
1. Cada parte deber pagar los gastos y honorarios que se causen en la prctica de las diligencias y pruebas que solicite, y contribuir a prorrata al pago de los que sean comunes. Los de las
pruebas que se decreten de oficio se rigen por lo dispuesto en el artculo 180.
2. Los honorarios de los peritos sern de cargo de la parte que solicit la prueba, pero si la otra
adhiri a la solicitud o pidi que aquellos conceptuaran sobre puntos distintos, el juez sealar
la proporcin en que cada cual debe concurrir a su pago.
3. Cuando se practique una diligencia fuera del despacho judicial, en los gastos que ocasione
se incluirn el transporte, la alimentacin y el alojamiento del personal que intervenga en
ella.
4. Las expensas por expedicin de copias sern de cargo de quien las solicite; pero las agregaciones que otra parte exija sern pagadas por sta dentro de la ejecutoria del auto que las
decrete, y si as no lo hiciere el secretario prescindir de la adicin y dejar testimonio de ello
en el expediente.
5. Cuando por culpa del juez no se pueda practicar una diligencia, los gastos que se hubieren
causado sern de su cargo y se liquidarn al mismo tiempo que las costas.
6. Si una parte abona lo que otra debe pagar por concepto de gastos u honorarios, podr
solicitar que se ordene el correspondiente reembolso, y mientras ste no se efecte se aplicar
lo dispuesto en el artculo precedente.
C.P.C. Artculo 393. ...

3. Para la fijacin de agencias en derecho debern aplicarse las tarifas que establezca el
Consejo Superior de la Judicatura. Si aqullas establecen solamente un mnimo, o ste y
un mximo, el juez tendr adems en cuenta la naturaleza, calidad y duracin de la gestin
realizada por el apoderado o la parte que litig personalmente, la cuanta del proceso y otras
circunstancias especiales, sin que pueda exceder el mximo de dichas tarifas.
Slo podr reclamarse la fijacin de agencias en derecho mediante objecin a la liquidacin de
costas.
Cf. Sentencia C- 539 de 1999, M.P Eduardo Cifuentes Muoz.
368
Artculo 392: Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia, la condenacin
en costas se sujetar a las siguientes reglas:
1. Se condenar en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien
se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelacin, casacin o
revisin que haya propuesto. Adems, en los casos especiales previstos en este cdigo.
2. La condena se har en sentencia; cuando se trate de auto que sin
poner n al proceso resuelva el incidente o los trmites especiales que
lo sustituyen, sealados en el numeral 4 del artculo 351, el recurso
y la oposicin, la condena se impondr cuando sea maniesta la carencia de fundamento legal o cuando a sabiendas se aleguen hechos
contrarios a la realidad.
3. En la sentencia de segundo grado que conrme en todas sus partes
la del inferior, se condenar al recurrente en las costas de la segunda
instancia.
4. Cuando la sentencia de segundo grado revoque totalmente la del
inferior, la parte vencida ser condenada a pagar las costas de ambas
instancias.
5. Cuando se trate del recurso de apelacin de un auto que no ponga
n al proceso, no habr costas en segunda instancia.
6. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podr
abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisin.
7. Cuando fueren dos o ms litigantes que deban pagar las costas, el
juez los condenar en proporcin a su inters en el proceso; si nada
se dispone al respecto, se entendern distribuidas por partes iguales
entre ellos.
8. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas,
a cada uno de ellos se les reconocern los gastos que hubiere sufragado y se harn por separado las liquidaciones.
9. Solo habr lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se
causaron y en la medida de su comprobacin.
10. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrn
por no escritas. Sin embargo podrn renunciarse despus de decretadas y en los casos de desistimiento o transaccin.
Segn el artculo 393 del mismo C.P.C. (despus de la reforma introducida por la Ley 794 de 2003), las costas son liquidadas en el tribunal o
369
juzgado de la respectiva instancia o recurso, inmediatamente despus

de quedar ejecutoriada la providencia que las imponga o la de obedecimiento a lo resuelto por el superior, correspondiendo al secretario
hacer la liquidacin y al magistrado ponente o al juez aprobarla u ordenar que se rehaga. La liquidacin debe incluir el valor de los impuestos
de timbre, los honorarios de auxiliares de la justicia y los dems gastos
judiciales hechos por la parte beneciada con la condena, siempre
que aparezcan comprobados, hayan sido tiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, adems de las agencias en derecho,
aunque se litigue sin apoderado. La liquidacin as practicada puede
ser objetada y el auto que la conrme es apelable.
Como se dijo, por indicacin de la misma norma ahora acusada, las
anteriores reglas resultan aplicables dentro del procedimiento administrativo. No obstante, la disposicin bajo examen agrega que, a la
hora de proferir la condena en costas, el juez administrativo podr
hacerlo, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes. Esta
indicacin no est contemplada dentro de las reglas que regulan la
liquidacin de costas en el proceso civil. Aqu la conducta de las partes no es tenida en cuenta a la hora de la condena en costas, salvo el
evento a que se reere el numeral 2 del artculo 392 que se acaba de
transcribir, pues en ese caso la condena solo se impone cuando sea
maniesta la carencia de fundamento legal o cuando a sabiendas se
aleguen hechos contrarios a la realidad. [].
Para complementar, la Corte Constitucional en sede de tutela en sentencia T-453
de 2000, con ponencia de Alfredo Beltrn Sierra, establece que el acto en el que se
liquidan las agencias en derecho debe ser justificado por parte de la entidad que
realiza el cobro, que en el caso analizado en esa jurisprudencia se trata del Municipio de Montelbano, entidad que vulner el debido proceso en un cobro coactivo del
impuesto de industria y comercio. Se extrae el siguiente aparte:
[]
Finalmente, el auto de liquidacin de agencias en derecho, en concepto de esta Sala de Revisin, carece a todas luces de justicacin
legal y material, pues como se desprende de las pruebas obrantes en
el expediente, no ha existido ninguna actuacin de un profesional del
derecho en el proceso de jurisdiccin coactiva adelantado en contra
de Interconexin Elctrica S.A. E.S.P. -ISA- [].
370
ASESORA No. 025625

Consultante:
MAURICIO GONZLEZ LPEZ

Director de Amrica
Ministerio de Relaciones
Bogot, D.C.
Tema:
Doble tributacin
Subtema:
Exenciones
Mediante oficio radicado con el nmero 1-2005-048298, solicita explorar la posibilidad de iniciar un proceso de contactos entre los Ministros de Hacienda de Chile y de
Colombia, con objeto de celebrar un acuerdo para evitar la doble tributacin.
Frente al contenido de su oficio, nos permitimos manifestar que el mismo trasciende el mbito de competencia de esta Direccin, como quiera que el objeto que
se desarrolla est relacionado, en trminos generales, con la actividad financiera
desplegada por las entidades territoriales y sus descentralizadas, de acuerdo con lo
previsto en el artculo 52 del Decreto 246 de 2004.
No obstante lo anterior, se considera relevante poner de presente que los acuerdos
o tratados para evitar la doble tributacin implican, en trminos generales, la renuncia por parte de los Estados intervinientes al cobro de uno o varios de sus tributos, ya sea en razn al estatuto real (origen del ingreso) o personal (nacionalidad
o residencia del sujeto pasivo). As las cosas, resultara posible que se involucraran
dentro de un tratado para evitar la doble tributacin los gravmenes de las entidades territoriales, en el sentido de otorgar sobre los mismos beneficios tributarios.
Desde esta perspectiva resulta necesario analizar las implicaciones que este supuesto puede presentar respecto del artculo 294 de la Constitucin Poltica, apartado
que prev:
Artculo 294. La ley no podr conceder exenciones ni tratamientos
preferenciales en relacin con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podr imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artculo 317.
Bajo la advertencia de que los tratados internacionales, de conformidad con el
artculo 224 de la Constitucin Poltica, deben ser aprobados por el Congreso de la
Repblica mediante la expedicin de una ley (ley de ratificacin), en ejercicio de
la funcin que le asigna el numeral 16 del artculo 150, y que los tratados internacionales, as como la ley aprobatoria de los mismos, son sometidos a un control de
constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, quien con fundamento en el
numeral 10 del artculo 241 de la Constitucin Poltica decide definitivamente sobre
su exequibilidad; no puede pasarse por alto la jurisprudencia que ha producido la
Corte Constitucional a propsito de las exenciones tributarias en el derecho internacional respecto de los tributos de los departamentos y municipios; en este orden
371
de ideas se presentan las siguientes consideraciones y apartes del acervo jurisprudencial de esta Corporacin:
En principio, atendiendo a la prohibicin consagrada en el artculo 294 de la Constitucin Poltica, la Corte Constitucional mediante reiterada jurisprudencia sostuvo
que aquellas no eran posibles puesto que vulneraban el artculo mencionado 2941.
No obstante, en reciente pronunciamiento se traz un nuevo derrotero jurisprudencial, bajo la afirmacin de que las exenciones por la va de tratados o convenios
internacionales frente a los tributos de las entidades territoriales son procedentes
siempre y cuando aquellos establezcan, por parte de la Nacin, mecanismos de
compensacin frente a eventuales afectaciones de los ingresos de las entidades
territoriales; de tal suerte, expres:
Las exenciones tributarias. ()
28 Por todo lo anterior, la Corte considera necesario precisar y recticar su jurisprudencia en esta materia, de la siguiente manera: la
prohibicin de las exenciones de los tributos territoriales, prevista en el
artculo 294, no prohbe que los tratados coneran esas exenciones,
siempre y cuando la Nacin establezca mecanismos para compensar
a las entidades territoriales por eventuales afectaciones de sus ingresos, debido a dichas exenciones.
La Corte considera que esta recticacin y precisin jurisprudencial
es vlida y necesaria, en la medida en que logra una mejor armonizacin de los mandatos de los artculos 226 y 294 de la Carta, pues
permite un desarrollo dinmico de las relaciones internacionales, sin
afectar desproporcionadamente la autonoma nanciera de las entidades territoriales. Con base en esa precisin jurisprudencial, la Corte
encuentra que los artculos de la presente convencin relativos a las
exenciones se ajustan a la Carta y sern declarados exequibles.
De acuerdo con lo hasta aqu expuesto, esta Direccin considera que las exenciones o tratamientos preferenciales que, en relacin con los tributos de propiedad de
las entidades territoriales, establezcan tratados o convenios internacionales, sern
aplicables siempre y cuando converjan las siguientes condiciones, a saber: i) que el
tratado internacional se encuentre ratificado mediante una ley de la Repblica expedida por el Congreso; ii) que el tratado o convenio internacional as como la ley que
lo ratifica hayan sido declarados exequibles por la Corte Constitucional, y iii) que la
Nacin establezca los mecanismos necesarios para compensar a las entidades territoriales en las posibles afectaciones frente a sus ingresos tributarios.
Entre otras, ver Corte Constitucional Sentencias C-249 de 1994, C- 380 de 1996, C-405 de 1999
372
ASESORA No. 026745

Consultante:

Grupo de Gestin de Ingresos - Impuesto de Industria y Comercio
Secretara de Hacienda - Municipio de Ibagu
Ibagu - Tolima
Tema:
Procedimiento Tributario
Subtema:
Declaracin presentada con posterioridad a

acto oficial de determinacin.
En respuesta a la comunicacin radicada el 11 de agosto del presente, con el nmero 1-2005-047187, nos permitimos precisar que la asesora que presta la Direccin
246 de 2004, no comprende el anlisis de actos administrativos particulares de
dichas entidades ni la solucin directa de casos especficos. De conformidad con
el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no
tiene carcter obligatorio ni vinculante.
1. Qu efectos tiene una declaracin presentada con posterioridad a la
ejecutoria de una liquidacin oficial de revisin o de aforo?
2. De no ser procedentes estas declaraciones, a travs de qu acto deben desvirtuarse?
3. Qu efectos tiene esa declaracin frente al mandamiento de pago?
Como abono, anticipo? Y Cmo se generara el mayor valor: valor de
deuda pendiente de pago, por factura?
4. Es procedente cambiar una sancin por no declarar por una sancin
por extemporaneidad, por ser muy gravosa la primera y aceptando que
sea viable que el Contribuyente (sic) presente su declaracin privada
posteriormente para desvirtuar una liquidacin de aforo ejecutoriada?
De conformidad con el artculo 59 de la Ley 788 de 2002, los departamentos y los
municipios deben aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario
Nacional, para la administracin, determinacin, discusin, cobro, devoluciones, rgimen sancionatorio, incluida su imposicin, a los impuestos por ellos administrados.
El procedimiento tributario fija las reglas por seguir tanto por la administracin
tributaria como por los obligados tributarios, para hacer posible y exigible el cumplimiento de las obligaciones sustanciales originadas en la ley, de tal manera que se
asegure el deber constitucional de todas las personas de contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.
Una vez cumplidos los presupuestos legales que dan nacimiento a la obligacin de
pago del tributo, le corresponde al contribuyente satisfacer dicha obligacin mediante los mecanismos establecidos para ello (V.gr. con la declaracin tributaria),
siendo obligacin de la Administracin asegurar el cumplimiento de las normas
sustanciales y procedimentales.
373
En el procedimiento tributario se definen los actos administrativos por notificar en

cada caso, la oportunidad de los mismos, los trminos para actuar de la Administracin y del contribuyente y se sealan los mecanismos de defensa que le asisten
a este para controvertir dichos actos e incluso la posibilidad de acogerse a ellos y
pagar sanciones reducidas antes de que se produzca su ejecutoria.
As las cosas, si habindose surtido el procedimiento tributario de determinacin oficial, el contribuyente no present las declaraciones en la oportunidad sealada en el
mencionado proceso, o si no utiliz los recursos que tena contra el respectivo acto
oficial, o si interpuestos, estos no fueron resueltos a su favor, el acto administrativo,
una vez ejecutoriado1, define la situacin del contribuyente, quien est obligado a
cumplirlo y la Administracin obligada a asegurar ese cumplimiento.
De esta manera, la liquidacin oficial o la resolucin sancin segn corresponda,
una vez en firme, se constituye en el ttulo ejecutivo, sin que resulte admisible
discutir en el procedimiento administrativo de cobro cuestiones que debieron ser
objeto de discusin en el proceso de determinacin. En consecuencia, las declaraciones presentadas con posterioridad a la ejecutoria de un acto oficial, no pueden
modificar lo dispuesto en dicho acto.
Sin embargo, debe considerarse que en el proceso de determinacin oficial adelantado a quienes no cumplen con su obligacin de declarar, la imposicin de la sancin
se realiza en un acto administrativo diferente de aquel en el cual se determina el
valor del impuesto. La administracin puede determinar el valor del impuesto mediante la liquidacin de aforo, solo despus de agotado el procedimiento previsto
en los artculos 643 (sancin por no declarar), 715 (emplazamiento para declarar) y
716 (no presentacin de la declaracin con motivo del emplazamiento) del Estatuto
Tributario Nacional.
Por ello, resulta necesario revisar los efectos que tendra la declaracin presentada
despus de la ejecutoria de la resolucin sancin por no declarar y antes de proferirse la liquidacin de aforo.
Por las razones atrs expuestas, no es posible que se modifique lo dispuesto por
la resolucin sancin con esta declaracin, pues se trata de un acto administrativo
ejecutoriado que obliga a la administracin y al contribuyente. Sin embargo, dado
que an no se ha determinado oficialmente el valor del impuesto del contribuyente,
el valor liquidado en la declaracin constituir su impuesto a cargo, mas no tendr
efecto el valor de la sancin por extemporaneidad, pues ya qued en firme la fijada
por la resolucin sancin.
Con respecto a los valores que cancele el contribuyente con las declaraciones, deber observarse lo dispuesto en los artculos 803 y 804 del Estatuto Tributario
Nacional:
Conforme el artculo 829 del Estatuto Tributario Nacional, Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo: 1.Cuando contra ellos no proceda recurso
alguno. 2. Cuando vencido el trmino para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no
se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de
ellos, y 4.Cuando los recursos interpuestos en la va gubernativa o las acciones de restablecimiento
del derecho o de revisin de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, segn el caso.
374
ARTCULO 803. FECHA EN QUE SE ENTIENDE PAGADO EL IMPUESTO.

Se tendr como fecha de pago del impuesto, respecto de cada contribuyente, aquella en que los valores imputables hayan ingresado a las
oficinas de Impuestos Nacionales o a los Bancos autorizados, aun en
los casos en que se hayan recibido inicialmente como simples depsitos, buenas cuentas, retenciones en la fuente, o que resulten como
saldos a su favor por cualquier concepto.
ARTCULO 804. PRELACIN EN LA IMPUTACIN DEL PAGO. Los pagos
que por cualquier concepto hagan los contribuyentes, responsables o
agentes de retencin debern imputarse al perodo e impuesto que
indique el contribuyente, responsable o agente de retencin en la siguiente forma: primero a las sanciones, segundo, a los intereses y por
ltimo a los anticipos, impuestos o retenciones junto con la actualizacin por inflacin cuando hubiere lugar a ello.
Cuando el contribuyente, responsable o agente de retencin impute
el pago en forma diferente de la establecida en el inciso anterior, la
Administracin lo reimputar en el orden sealado sin que se requiera
acto administrativo previo.
De tal manera que los valores cancelados en la mencionada declaracin debern
imputarse al periodo e impuesto en ella sealados, en el orden previsto en el artculo 804, de acuerdo con los valores contenidos en el correspondiente ttulo ejecutivo2, siendo posible que la obligacin dineraria de un mismo periodo gravable se
encuentre en varios ttulos; por ejemplo, para un mismo ao gravable puede existir
resolucin sancin por no declarar y liquidacin de aforo, o resolucin sancin por
no declarar y declaracin privada (con el valor de impuesto) o solo resolucin sancin.
Una vez hecha la imputacin de pagos, debern comunicarse al contribuyente los
efectos de la declaracin presentada con posterioridad a actos oficiales de determinacin, as como del pago que hubiere realizado, y continuar con el procedimiento
de cobro, respecto de los ttulos an no cancelados.
2
E.T.N., ARTICULO 828. TTULOS EJECUTIVOS. Prestan mrito ejecutivo:
1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelacin.
2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.
3. Los dems actos de la Administracin de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se
fijen sumas lquidas de dinero a favor del fisco nacional.
4. Las garantas y cauciones prestadas a favor de la Nacin para afianzar el pago de las obligaciones
tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administracin que declare el incumplimiento o
exigibilidad de las obligaciones garantizadas.
5. Las sentencias y dems decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas
presentadas en relacin con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Direccin General de Impuestos Nacionales.
PARAGRAFO. Para efectos de los numerales 1 y 2 del presente artculo, bastar con la certificacin
del Administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones
privadas u oficiales.
Para el cobro de los intereses ser suficiente la liquidacin que de ellos haya efectuado el funcionario
competente.
375
ASESORA No. 026746

Consultante:

Grupo de Gestin de Ingresos - Impuesto de Industria y Comercio
Secretara de Hacienda - Municipio de Ibagu
Ibagu Tolima
Tema:
Sistema de retenciones
Subtema:
En respuesta a la comunicacin radicada el 11 de agosto del presente, con el nmero 1-2005-047188, nos permitimos precisar que la asesora que presta la Direccin
246 de 2004, no comprende el anlisis de actos administrativos particulares de
dichas entidades, ni la solucin directa de casos especficos. De conformidad con
el artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, la respuesta es general y no
tiene carcter obligatorio ni vinculante.
Segn su comunicacin, en diciembre de 2004 se expidi en el Municipio de Ibagu el Acuerdo 31 que establece el sistema de retencin en la fuente. El texto del
artculo 37 del mencionado acuerdo que trascribe en su comunicacin y la consulta
formulada son como sigue:
Los agentes de retencin mencionados en el artculo anterior efectuarn la retencin cuando intervengan en actos u operaciones en la
(sic)que medie un contrato con personas nturales (sic), jurdicas y sociedades de hecho y a las empresas o personas naturales o sociedades de hecho que prestan el servicio de transporte terrestre, de carga
o pasajeros, cuando realicen pagos o abonos en cuenta a sus aciliados (sic)o vinculados, que se generen en actividades gravadas con el
impuesto de Industria y Comercio, que generen ingresos en actividades gravadas para el beneciario del pago o abono en cuenta .
Se consulta: (sic) Le corresponde al Municipio de Ibagu reglamentar
el alcance de la expresin CONTRATO existente en este artculo,
(sic) debe remitirse a la definicin y alcance que del mismo existen
(sic) en los estatutos jurdicos?, lo anterior porque existen inquietudes
de parte del Contribuyente, en el sentido de la interpretacin de la
expresin Contrato , (sic) son estos solo los escritos? y (sic) cules
manifestaciones de voluntad entre las partes podran quedar excluidas,
tales como las facturas cambiarias., (sic) es esto posible cuando el
acuerdo no lo contempl?.
El sistema de retencin es un mecanismo de cumplimiento de la obligacin tributaria sustancial que puede permitir la obtencin de recaudo anticipado y constituirse
en un elemento de agilizacin y control del recaudo de los recursos tributarios.
376
En virtud del principio de autonoma que les asiste, los municipios estn facultades
para establecer este sistema de recaudo y, dado que le corresponde al Concejo
Municipal expedir los acuerdos que garanticen el efectivo control y recaudo del
impuesto de industria y comercio en su jurisdiccin, puede establecer el sistema de
retenciones siempre dentro del marco legal del impuesto.
Corresponde al Alcalde cumplir y hacer cumplir los acuerdos y de ser necesario
hacer uso de su facultad reglamentaria, es decir, la de expedir los decretos que
desarrollen y den sentido y alcance a las disposiciones de los acuerdos que por s
mismas no logren regular eficientemente una materia1.
As las cosas, si el Acuerdo que estableci el sistema de retenciones requiere un
desarrollo reglamentario para ser aplicado, puede el Alcalde, mediante decreto,
fijar disposiciones que permitan su aplicacin, sin que a travs de esta facultad se
modifique lo dispuesto por el Acuerdo.
Ahora bien, para el caso especfico consultado sobre la reglamentacin del alcance
de la palabra contrato en el artculo 37 del Acuerdo 31 de 2004, consideramos que
en ausencia de reglamentacin debe acudirse al principio de interpretacin segn el
cual donde el legislador no distingue no le es dado al intrprete distinguir, de tal
suerte que deber darse aplicacin a lo establecido por el Acuerdo en el sentido de
efectuar la retencin en actos u operaciones en la (sic)que medie un contrato con
personas nturales (sic), jurdicas y sociedades de hecho, sin importar la modalidad
de contrato, pues no se hizo distincin alguna por el Concejo.
Finalmente, sobre el alcance de la palabra en cuestin, resulta pertinente acudir a lo
sealado por el artculo 28 de la Ley 153 de 1887: las palabras de la ley se entendern en su sentido natural y obvio, segn el uso general de las mismas palabras;
pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias se
les dar en esta su significado legal.
Corte Suprema de Justicia. Sentencia nmero 28, Expediente nmero 1531. Bogot,.marzo 12 de
1987.
377
ASESORA 027680
Consultante:
MARTHA RODRGUEZ OTERO

Coordinadora Grupo Vigilancia y Control
Secretara de Hacienda de Santander
Bucaramanga (Santander)
Tema:
Ley 488 de 1998
Subtema:
Cumplimiento artculo 150 Ley 488 de 1998

giro del 20% a los municipios
En atencin a su oficio GVC440DP00308 de 27 de agosto de 2005, radicado en este

Ministerio con el No. 1-2005-049888, mediante el cual formula consulta relativa al
giro del 20% del impuesto de vehculos correspondiente a los municipios, nos permitimos manifestar que daremos respuesta en el mbito de nuestra competencia,
de forma general y abstracta y en los trminos del artculo 25 del Cdigo Contencioso Administrativo, segn el cual los conceptos emitidos por este Despacho no son
obligatorios ni vinculantes. Menciona su consulta:
A quin debe girarse ese 20% cuando el contribuyente en su declaracin no registra municipio, es legal que se gire al municipio donde se
encuentra matriculado el automotor, o qu debe hacer el departamento con esos dineros producto del 20%.
De conformidad con el artculo 139 de la Ley 488 de 1998 La renta del impuesto
sobre vehculos automotores corresponder a los municipios, distritos, departamentos y el Distrito Capital de Bogot, en las condiciones y trminos establecidos
en la presente ley. Para su administracin y control, la mencionada Ley dispuso
que se podrn adoptar en lo pertinente los procedimientos del Estatuto Tributario
Nacional, procedimientos que deben aplicarse actualmente en la administracin de
los impuestos de propiedad de los entes territoriales, conforme a lo sealado en el
artculo 59 de la Ley 788 de 2002.
El artculo 150 de la Ley 488 de 1998 dispuso que Del total del recaudo por concepto de impuesto, sanciones e intereses, en su jurisdiccin, al departamento le
corresponde el ochenta por ciento (80%). El veinte por ciento (20%) corresponde a
los municipios a que corresponda la direccin informada en la declaracin.
Mediante el Decreto 2654 de 1998, el Gobierno Nacional reglament la Ley 488 de
1998 en lo relacionado con el impuesto sobre vehculos automotores y determin:
Artculo 3. Suscripcin de convenios. Para efectos de la declaracin y
pago del impuesto de que trata el presente decreto, los departamentos
suscribirn convenios con entidades nancieras, con cobertura nacional, vigiladas por la Superintendencia Bancaria, e informarn a los
sujetos responsables acerca de la suscripcin de los mismos, en los
trminos previstos en el Estatuto Tributario.
378
Los convenios de que trata el presente artculo debern entrar en vigencia a ms tardar el 31 de mayo de 1999.
Pargrafo Transitorio. A partir del primero de enero de 1999 y hasta
que entren en vigencia los convenios a los que se reere el presente
artculo, los departamentos recibirn las declaraciones y recaudarn
directamente la totalidad del impuesto en una cuenta exclusiva denida por la Secretara de Hacienda respectiva. El departamento slo
podr ejecutar los recursos recaudados hasta que haya efectuado la
desagregacin y girado los recursos correspondientes a los beneciarios de los mismos, en los trminos establecidos por el artculo 150 de
la Ley 488 del 24 de diciembre de 1998. (subrayado fuera de texto).
De acuerdo con lo establecido en las normas citadas, consideramos lo siguiente:
En primer lugar es importante precisar que los recursos correspondientes al 20% del impuesto sobre vehculos son de propiedad
de los municipios en los cuales se encuentre domiciliado el sujeto
pasivo y en ningn caso el departamento podr hacer uso de los
mismos. Por lo anterior y para dar respuesta a su interrogante,
consideramos que no es legal, en caso de desconocer el municipio
beneficiario, girar estos recursos a la jurisdiccin en donde se encuentre matriculado el vehculo, pues no es lo que la ley estableci.
En uso de las facultades de fiscalizacin y control previstas en el Estatuto Tributario Nacional, las cuales pueden y deben ser ejercidas
por los Departamentos, es necesario solicitar y cruzar informacin
con el fin de identificar la ubicacin del sujeto pasivo, su documento de identidad, direccin o domicilio, as como datos del vehculo
tales como placa, modelo y los dems que resulten relevantes para
ejercer el control sobre la obligacin tributaria.
Los datos recopilados por el Departamento deben tener como objetivo adicional agotar todos los medios posibles a fin de determinar
el municipio al cual debe girar los recursos en caso de no identificar
en la declaracin el municipio correspondiente.
En relacin con las facultades de fiscalizacin y la aplicacin del

procedimiento tributario de determinacin, las declaraciones que
no contengan la direccin del contribuyente o declarante se tienen
por no presentadas en los trminos del artculo 650-1 del Estatuto
Tributario Nacional, caso en el cual la administracin tributaria deber adelantar el proceso de determinacin previsto.
Teniendo en cuenta que conforme al artculo 6 del Decreto reglamentario 2654 de 1998, las instituciones financieras que realizan
379
el recaudo del impuesto deben distribuir directamente los dineros

y remitir a los departamentos y municipios las declaraciones presentadas, corresponde a la entidad territorial establecer dentro del
convenio de recaudo reglas de revisin de declaraciones encaminadas a rechazar los formularios que no registren los datos de direccin y municipio, con lo cual se disminuya la ocurrencia del hecho
consultado.
380
Por ltimo, corresponde a los departamentos, una vez agotados

todos los medios para determinar el o los municipios a los que debe
girar los recursos del 20% del impuesto, provisionar los recursos
con el fin de lograr su distribucin cuando los municipios formulen
la reclamacin respectiva.
ASESORA No. 031479

Consultante:
LUZ PIEDAD CARDONA PULGARN

Alcalda Municipal de Beln de Umbra
Centro Administrativo Municipal, Parque de los Fundadores
Beln de Umbra Risaralda
Tema:
Tratamientos Preferenciales
Mediante comunicacin radicada como aparece en el asunto de la referencia, consulta usted sobre la posibilidad de que el concejo municipal establezca una exencin
de impuesto predial unificado e impuesto de industria y comercio a favor de las
Empresas Pblicas Municipales y sobre la posibilidad de que la Alcalda Municipal
presente proyecto de acuerdo al Honorable Concejo, solicitando exoneracin a las
Empresas Pblicas de pago de servicios pblicos (agua) de los establecimientos
educativos y edificaciones de la Alcalda, y fundamentados en qu norma.
En relacin con el tema de las exenciones, haremos algunas precisiones generales
acerca de los lineamientos sealados por la ley para establecerlas, tal como sigue
a continuacin:
Las exenciones son tratamientos preferenciales otorgados en virtud de la autonoma
que tienen las entidades para la administracin de sus recursos en los lmites de la
Constitucin y la ley de conformidad con el artculo 287, numeral 3, de la Constitucin Poltica.
En virtud de tal potestad, se exime al beneficiado de la obligacin sustancial del
pago del impuesto de que se trate, deben ser acordes con los planes de desarrollo
municipal o distrital y no pueden otorgarse por un trmino superior a diez aos de
acuerdo con el artculo 258 del Decreto Ley 1333 de 1986. Son de aplicacin restrictiva en la medida en que el acuerdo que lo establece debe sealar los requisitos
que deben cumplir los contribuyentes objeto del beneficio, y solo en virtud de tal
cumplimiento puede reconocerse la procedencia de la exencin.
Ahora bien, precisamente dado que en virtud del citado numeral 3 del artculo 287
constitucional la administracin de los recursos es un derecho de la entidad territorial, creeramos que la iniciativa para establecer exenciones tributarias mediante
acuerdo proferido por el concejo municipal es del gobierno municipal en consideracin a que a este le corresponder determinar la conveniencia de la medida despus
de consultar los estudios del impacto econmico que represente en los recursos que
administra y que garantizan el pago de las apropiaciones presupuestales.
381
As mismo, en atencin a que el artculo 363 de la Constitucin Poltica establece

que El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, no resulta ajustado a tales principios el hecho de establecer una exencin a
una persona jurdica en particular, frente a otras personas naturales o jurdicas que
se encuentran en igualdad de condiciones en la medida en que realizan el hecho
generador de los impuestos sobre los cuales se predica la exencin, pero, a diferencia del beneficiado con la exencin, s estn obligados al cumplimiento de todas las
obligaciones formales y sustanciales.
Ahora bien, respecto de su consulta sobre la posibilidad de solicitar una exencin del
pago de servicios pblicos de los establecimientos educativos y edificaciones de la
Alcalda, la ley 142 de 1994 seala el rgimen aplicable a los actos de las empresas
prestadoras de dichos servicios en los siguientes trminos:
ARTCULO 32. RGIMEN DE DERECHO PRIVADO PARA LOS ACTOS
DE LAS EMPRESAS. Salvo en cuanto la Constitucin Poltica o esta ley
dispongan expresamente lo contrario, la constitucin y los actos de
todas las empresas de servicios pblicos, as como los requeridos para
la administracin y el ejercicio de los derechos de todas las personas
que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta ley, se regirn
exclusivamente por las reglas del derecho privado.
La regla precedente se aplicar, incluso, a las sociedades en las que
las entidades pblicas sean parte, sin atender al porcentaje que sus
aportes representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto
o del derecho que se ejerce.
Se entiende que la autorizacin para que una entidad pblica haga
parte de una empresa de servicios pblicos organizada como sociedad
por acciones faculta a su representante legal, de acuerdo con los estatutos de la entidad, para realizar respecto de la sociedad, las acciones
y los derechos inherentes a ellas [y] todos los actos que la ley y los
estatutos permiten a los socios particulares.
As las cosas, dado que los actos y contratos celebrados por las empresas de servicios pblicos estn gobernados por el derecho privado, consideramos que no es
procedente una solicitud en el sentido por usted propuesto ante el concejo municipal.
382
ASESORA No. 032773

Consultante:
GIRLESA MESA MEDINA

Alcalda Municipal
Envigado-Antioquia
Tema:
Impuesto Predial Unificado
Subtema:
Paz y Salvo
En atencin a su oficio radicado como aparece referenciado el 11 de octubre del

presente ao, consulta usted lo siguiente:
Si la Ley 222 de 1995 obliga a las entidades Territoriales Municipales
a expedir paz y salvo por impuesto predial y valorizacin por el hecho
de que se ordene la enajenacin de los inmuebles en proceso liquidatorio de una empresa, aun teniendo los predios vendidos deudas con
la entidad Municipal.
Podra la Entidad Municipal abstenerse de expedir Paz y Salvo Municipal, entendindose este como aquella atestiguacin que hacen los
funcionarios de catastro en que un predio se encuentra al da de sus
obligaciones y no tiene cargada deuda alguna, para poder protocolizar
el instrumento pblico de venta de los bienes de la sociedad en liquidacin, porque el impuesto predial no se ha cancelado.
La Superintendencia de Sociedades tiene autonoma para ordenar la
expedicin de un Paz y Salvo Municipal a una entidad territorial, a
sabiendas de que el predio queda con deudas y el paz y salvo es una
declaracin de que el predio est al da en sus obligaciones, sin que
exista repercusiones legales para los funcionarios que lo expidan.
Al respecto, nos permitimos manifestar que como quiera que el paz y salvo en
materia tributaria constituye un mecanismo para que el ente territorial certifique
la cancelacin total de una determinada obligacin a cargo de un contribuyente,
ninguna autoridad podra exigir a un ente territorial la expedicin de un paz y salvo
sin que en realidad a quien haya de expedrsele el acto est verdaderamente al da
en sus obligaciones tributarias para con el fisco municipal, no obstante que el paz
y salvo que expide la administracin municipal, constituye un requisito obligatorio
para protocolizar actos de transferencias, constitucin o limitacin de dominio de
inmuebles en virtud de lo sealado por el artculo 27 de la Ley 14 de 1983 y el 46
As las cosas, este Despacho considera que un contribuyente que se encuentre en
deuda de pagar el impuesto predial unificado a un determinado municipio, mal podra este expedir un paz y salvo.
383
ASESORA No. 034221

Consultante:
NGELA TEHERN PREZ

Barranquilla (Atlntico)
Tema:
procedimiento tributario de las entidades territoriales
Subtema:
Contratacin gestin tributaria territorial
Mediante solicitud radicada con el nmero 1-2005-064011, consulta a propsito del

procedimiento para la determinacin del monto por pagar por concepto de impuesto predial en un inmueble ubicado en el municipio de Juan de Acosta (Atlntico),
para lo cual present la situacin fctica que la motiva.
En primer lugar, es necesario poner de presente que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal es para las entidades territoriales en los trminos
del Decreto 246 de 2004; aunado a lo anterior no comprende la solucin directa de
problemas especficos y, de conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso
Administrativo, la respuesta es general y no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
Adems, conviene sealar que en los trminos del decreto citado esta Direccin no
es la encargada de regular la administracin y recaudo de las rentas, tasas, contribuciones fiscales y parafiscales, multas nacionales y dems recursos fiscales, ni su
contabilizacin y gasto.
La anterior advertencia en este evento tiene una especial relevancia porque con su
solicitud pretende el pronunciamiento de esta Direccin a propsito de la juridicidad
de la actuacin de la administracin del municipio de JUAN DE ACOSTA (Departamento del Atlntico), situacin que trasciende la competencia de este Despacho;
en este orden de ideas, se considera que el litigio que subyace entre las administraciones territoriales y los posibles afectados con las mismas debe ser objeto de
conocimiento del aparato jurisdiccional.
Sin perjuicio de lo anterior, en relacin con la contratacin de la gestin tributaria territorial, existe pronunciamiento expedido por esta entidad a travs del oficio 40029
de 2004, en el cual se manifiestan los inconvenientes de orden legal y financiero
en la celebracin de contratos de delegacin de la gestin en materia tributaria
por parte de las entidades territoriales. Copia de este documento acompaa esta
respuesta.
En lo relacionado con sus dems planteamientos, se considera pertinente hacer
remisin al artculo 59 de la ley 788 de 2002, apartado normativo que prev:
los impuestos por ellos administrados. As mismo, aplicarn el pro-
384
cedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y dems

recursos territoriales. El monto de las sanciones y el trmino de la aplicacin de los procedimientos anteriores, podrn disminuirse y simplicarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la
La norma trascrita establece la aplicacin obligatoria por parte de las administraciones de las entidades territoriales del Estatuto Tributario Nacional en materia
de cobro administrativo coactivo, supuesto en el que se debieron desplegar las
actuaciones administrativas sealadas en su consulta; en ese orden de ideas, el
ajustamiento del comportamiento administrativo desplegado por una administracin tributaria de un municipio o un departamento deber adecuarse a lo sealado
en las normas a propsito previstas en el Estatuto Tributario Nacional.
Ahora bien, en lo que atae a la obligacin de presentar la declaracin del impuesto
predial unificado es imposible realizar una manifestacin a propsito de la existencia
de esta obligacin, como quiera que solo en la regulacin contenida en el acuerdo
del concejo municipal en el que se establece el impuesto predial, ser posible establecer si se implant el sistema de autoavalo o no.
De acuerdo con lo anterior, si se estableci el sistema de autoavalo en este tributo
los contribuyentes tendrn la obligacin de presentar su declaracin tributaria.
En este orden de ideas, si el contribuyente no cumple con la obligacin de declarar,
la administracin municipal puede expedir una liquidacin de aforo dentro de los
5 aos posteriores al vencimiento del plazo para declarar; no obstante lo anterior,
en el contenido de la liquidacin de aforo no se prev la inclusin de una sancin
por extemporaneidad, como quiera que antes de expedir la liquidacin de aforo al
contribuyente se le debe sancionar por no declarar.
En su escrito, afirma que se impone una sancin del 20% por parte de la administracin municipal sin explicar su origen, frente a lo cual se debe tener presente que
todas las sanciones deben tener fundamento normativo para su imposicin y que no
basta la referencia que se haga a un texto de este Ministerio.
Desde otra perspectiva, los gastos en que incurre la administracin en honorarios
por la gestin jurdica pueden ser cobrados a los contribuyentes de acuerdo con lo
establecido en el oficio 19108 de 2005, del cual se anexa copia.
En relacin con los actos administrativos, vale la pena poner de presente que estos
no obedecen a una clasificacin taxativa, sino que son todos aquellos actos que
expida la administracin de una entidad territorial en los cuales se plasme una manifestacin unilateral de voluntad, tendiente a la produccin de efectos jurdicos1.
Desde esta perspectiva se debe realizar la evaluacin del cumplimiento de los requisitos de las facturas establecidos en el Cdigo Contencioso Administrativo, para
establecer la configuracin o no de un acto administrativo.
1
Jaime O. Santofimio, Tratado de derecho administrativo, tomo II, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 1998, PP. 128 y ss.
385
ASESORA No. 35573

Consultante:
EDILBERTO SALAZAR GMEZ

Secretario de Hacienda Municipal
Centro Administrativo Municipal
Fusagasug (Cundinamarca)
Tema:
Procedimiento
Subtema:
Sancin por no informar novedad en el registro de contribuyentes
Mediante la comunicacin del asunto formula usted interrogantes relacionados con

la posibilidad de sancionar por el reporte de novedades de contribuyentes del impuesto de industria y comercio, los cuales sern atendidos no sin antes precisar
que nuestros pronunciamientos se emiten en los trminos del artculo 25 del Cdigo
Contencioso Administrativo, es decir, que la respuesta no tiene carcter obligatorio
ni vinculante, y no compromete la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico.
() Al respecto han surgido las siguientes inquietudes, cuando el
contribuyente cancela su matrcula mercantil y:
1. Declara y paga el impuesto de industria y comercio correspondiente
a la fraccin de que trata este artculo 53 (Acuerdo Municipal 064 de
1999) de manera oportuna pero no reporta la novedad de clausura del
establecimiento a la Secretara de Hacienda Municipal.
Merece alguna sancin por no haber informado la novedad dentro de
estos trminos, a pesar de haber declarado y pagado el impuesto?
2. Declara y paga el impuesto de industria y comercio correspondiente
a la fraccin de que trata este artculo 53 de manera extempornea y
procede a reportar la novedad.
Adems de la sancin de extemporaneidad en la declaracin y pago
de la fraccin segn anulacin de la Cmara de Comercio, tambin
debe declarar los periodos gravables siguientes hasta la fecha de reporte de la novedad?
Acaso la sancin en ambos casos debera ser la de pagar el impuesto por todo el tiempo que pas despus de la anulacin de Cmara de
Comercio hasta cuando report la novedad a la Secretara de Hacienda, a pesar de no haber ejercido la actividad econmica?
Si existe la obligacin de sancionar al contribuyente por no haber informado, hasta cuntos periodos gravables se puede cobrar, teniendo
en cuenta que en el Municipio de Fusagasug la declaracin y pago
de este impuesto se hace semestralmente?
386
Cmo interpretar el principio de justicia? Artculo 130 (Acuerdo Municipal 064 de 1999).
El artculo 59 de la Ley 788 del 27 de diciembre de 2002 establece:
recursos territoriales. El monto de las sanciones y el trmino de aplicacin de los procedimientos anteriores podrn disminuirse y simplicarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la
Como se observa, en el tema de sanciones las entidades territoriales deben aplicar el rgimen sancionatorio y las sanciones establecidas en el Estatuto Tributario
Nacional y para tal efecto pueden disminuir el monto de estas de acuerdo con la
naturaleza de sus tributos. Sin embargo, teniendo en cuenta que las sanciones previstas en el Estatuto Tributario Nacional estn diseadas particularmente para los
impuestos de orden nacional administrados por la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, como renta e IVA y el cumplimiento de obligaciones formales de sus
contribuyentes, es criterio de esta Direccin que la corporacin pblica correspondiente debe mediante acto administrativo establecer las sanciones y sus elementos
acorde con los conceptos o hechos sancionables derivados de la administracin de
impuestos de nivel territorial, siempre dentro del marco del rgimen de sanciones
del Estatuto Tributario Nacional; lo anterior, por cuanto no es procedente una interpretacin analgica o extensiva a los tributos del orden territorial.
El Consejo de Estado, Seccin Cuarta, ha expresado mediante sentencia del 11 de
diciembre de 1998, expediente 8715, al pronunciarse sobre la aplicacin del artculo
643 del Estatuto Tributario en relacin con los impuestos al consumo, como sigue:
Lo anterior signica que la sancin por no declarar para los responsables del impuesto al consumo, en los trminos establecidos en el
reglamento, constituye una modicacin a la ley y no una aplicacin
de la misma, y con ello no solo se est desconociendo el contenido de
la forma legal reglamentada, sino adems excediendo los lmites de la
facultad reglamentaria.
En efecto, no es posible a travs del reglamento subsanar las omisiones o errores en que pudo haber incurrido el legislador respecto del rgimen sancionatorio aplicable al impuesto al consumo, pues es bien
sabido que en materia de sanciones no cabe la interpretacin
analgica o extensiva, dado el carcter restrictivo de las normas
legales que las consagran. (Se resalta).
387
As las cosas, el Estatuto Tributario Nacional en relacin con el registro de contribuyentes (Registro nico Tributario o Registro Nacional de Vendedores1) contempla
sanciones que van desde un monto de dinero hasta el cierre del establecimiento de
comercio, sanciones que las entidades territoriales pueden reducir y ajustar mediante acuerdo municipal, fijando de manera razonable y proporcionada los montos de
acuerdo con la naturaleza de sus tributos.
Para el caso particular, el artculo 53 del Acuerdo Municipal 064 de 1999 (texto
transcrito en la consulta) no defini sancin por no informar el cese de actividades y
dems novedades en el registro de industria y comercio, solamente determina unas
condiciones y tiempos para el informe de la novedad; por lo anterior, consideramos,
a partir de esta informacin, que el Estatuto Tributario Municipal no contempl la
sancin y por tanto no puede aplicarla.
En relacin con el principio de justicia, creeramos que se refiere a aquello que debe
hacerse segn derecho o razn, por lo que en materia tributaria no es otra cosa
que exigir al administrado lo que la Ley ha establecido en los trminos y bajo las
condiciones previstas en la misma.
De conformidad con el artculo 555-2 del Estatuto Tributario Nacional El Registro nico Tributario
sustituye el Registro de Exportadores y el Registro Nacional de Vendedores, los cuales quedan eliminados con esta incorporacin. Al efecto, todas las referencias legales a dichos registros se entendern respecto del RUT.
388
ASESORA No. 036127

Consultante:
ALBERTO CORTS FORERO

Municipio de Tenjo
Tenjo - Cundinamarca
Tema:
Procedimiento
Subtema:
Devolucin de valores cancelados por licencia

de construccin en obra no realizada.
En atencin a su comunicacin dirigida a la Direccin General de Apoyo Fiscal, nos

permitimos manifestarle que, de conformidad con el Decreto 246 de 2004, la asesora que presta esta Direccin a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados en materia fiscal, financiera y tributaria, no comprende el anlisis de actos
administrativos particulares de dichas entidades ni la solucin directa de problemas
especficos, como tampoco la solucin de consultas a particulares. Por lo anterior,
la respuesta se remite de conformidad con el artculo 25 del Cdigo Contencioso
Administrativo, de manera general y no tiene carcter obligatorio ni vinculante.
Expresa en su comunicacin inicial que en diciembre de 1999 se realiz un pago al
municipio de Tenjo por la licencia de construccin para el proyecto industrial Morelia. El proyecto se aprob mediante Resolucin 074 de 1999 y se prorrog con la
Resolucin 19/02 de febrero de 2002. No obstante, a la fecha el proyecto no se llev
a cabo por diversas circunstancias.
Su consulta trata sobre la solicitud de COMPENSACIN de los valores cancelados
por la licencia atrs mencionada a nuevas licencias de construccin para un nuevo
proyecto, en otro predio ubicado en el mismo sector, a nombre de una nueva firma
constructora, al parecer de los mismos inversionistas.
En su consulta menciona que para resolver el asunto han estado investigando sobre
el impuesto de delineacin y construccin, no obstante, con ocasin de la solicitud
que se le hizo telefnicamente de enviar la normatividad tributaria en la que se sustenta el cobro objeto de la devolucin, solamente se recibi copia del Acuerdo 2 de
1997, por medio del cual se modifica el reglamento del uso del suelo en el municipio
de Tenjo. En el artculo 41 del mencionado acuerdo se fijan tarifas por la tramitacin
de permisos y licencias relacionados con el uso del suelo en el municipio.
As mismo, de acuerdo con su informacin telefnica, para la fecha de expedicin de
la licencia no exista norma municipal, diferente del mencionado acuerdo, que tratara sobre conceptos como el impuesto de delineacin o las tarifas por la expedicin
de licencias y otras actuaciones urbansticas.
De acuerdo con lo anterior procedemos a resolver su solicitud en los siguientes
trminos:
El impuesto de delineacin o construccin, al que usted hace referencia, fue autorizado legalmente por la Ley 97 de 1913 y la Ley 84 de 1915; actualmente el Decreto
1333 de 1986 o Cdigo de Rgimen Municipal incluye este tributo dentro del acpite
Otros impuestos municipales. En el artculo 233 seala que Los concejos municiMinisterio de Hacienda y Crdito Pblico
389
pales y el Distrito Especial de Bogot pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen ms conveniente para atender a los
servicios municipales: (...) b) Impuesto de delineacin en los casos de construccin
de nuevos edicios y de refaccin de los existentes; (...).
A partir de esta autorizacin los concejos municipales, en virtud de la autonoma
territorial que en materia tributaria ha otorgado la Constitucin, deben adoptar el
cobro de este impuesto en su jurisdiccin, debiendo para ello definir los dems
elementos del impuesto que permitan su cobro. La ausencia de esta reglamentacin impide exigir el pago del impuesto, pues si bien el Decreto Ley 1333 de 1986
consagr la posibilidad de gravar la construccin de los edificios y la refaccin de
los existentes, faltan los dems elementos del impuesto como el sujeto pasivo, la
base gravable y la tarifa, as como los mecanismos que permitan el cumplimiento
de la obligacin.
Teniendo en cuenta que no se remiti ninguna reglamentacin municipal relacionada con el impuesto de delineacin, entenderemos que la devolucin objeto de
consulta corresponde a un pago por la licencia de construccin y no al pago por
impuesto de delineacin urbana.
El Acuerdo 2, expedido por el Concejo de Tenjo el 15 de julio de 1997, contiene la
fijacin de tarifas por: aprobacin de planos, licencia de construccin y remodelacin, licencia de demolicin, permiso de ocupacin de va, permiso de ruptura de
piso, fijacin y revisin de nomenclatura, certificaciones, demarcaciones, licencias
para urbanizar, inscripcin de establecimientos comerciales, cambio de uso del suelo
y licencias para pavimentar en establecimientos comerciales o industriales.
El tema urbanstico ha sido desarrollado legalmente, principalmente por la Ley 9 de
1989, el Decreto 2150 de 1995, Ley 388 de 1997 y la Ley 810 de 2003. La Ley 388
de julio 18 de 1997 sealaba en su artculo 101 las disposiciones legales relativas a
las curaduras urbanas y a las expensas de los mismos (este artculo fue modificado
por el artculo 9 de la Ley 810 de 2003). La ley 388 de 1997 dispona lo siguiente:
ARTCULO 101. El curador urbano es un particular encargado de estudiar, tramitar y expedir licencias de urbanismo o de construccin, a
peticin del interesado en adelantar proyectos de urbanizacin o de
edicacin, en las zonas o reas de la ciudad que la administracin
municipal le haya determinado como de su jurisdiccin.
La curadura urbana implica el ejercicio de una funcin pblica para
licencias de urbanizacin y construccin.
1. El alcalde municipal o distrital designar a los curadores urbanos,
previo concurso de mritos, teniendo en cuenta a quienes guren en
los tres primeros lugares de la lista de elegibles.
390
2. Los distritos y los municipios con poblacin superior a cien mil

(100.000) habitantes, establecern el nmero de curadores en su jurisdiccin, teniendo en cuenta la actividad edicadora, el volumen de
las solicitudes de licencias urbansticas y las necesidades del servicio. En el evento de designar un curador nico, la entidad encargada
de expedir licencias de urbanismo y construccin tambin continuar
prestando el servicio, cobrando las mismas expensas que se establezcan para el curador. En todo caso, cuando el municipio o distrito
opte exclusivamente por los curadores urbanos, garantizar que este
servicio sea prestado, al menos por dos de ellos.
3. Los municipios con poblacin inferior a cien mil (100.000) habitantes, podrn designar curadores urbanos acogindose a la presente
ley.
()
As las cosas, el cobro de las expensas previstas en la ley corresponde a los valores
que deben cancelar los particulares a los curadores urbanos por el servicio de estudio, trmite y expedicin de las licencias y excepcionalmente se autorizaba el cobro
de estos valores a favor de los municipios que optaran por designar un solo curador
y que deban continuar prestando el servicio directamente.
La modificacin del artculo 101 de la Ley 388 de 1997 por la Ley 810 de 2003, entre
otros aspectos, signific la eliminacin de la posibilidad de designar un solo curador,
pues all se determin que en todo caso cuando el municipio o distrito opte por la
figura del curador urbano, garantizar que este servicio sea prestado, al menos, por
dos de ellos y se elimin la posibilidad de cobrar las mismas expensas establecidas
para el curador por la entidad encargada de expedir licencias1.
El numeral segundo de la Ley 388 se modific as por la Ley 810 de 2003: El ejercicio de la curadura urbana deber sujetarse entre otras a las siguientes disposiciones: () 2. Los municipios y
distritos podrn establecer, previo concepto favorable del Ministerio de Desarrollo, el nmero de curadores en su jurisdiccin, teniendo en cuenta la actividad edificadora, el volumen de las solicitudes
de licencia urbansticas, las necesidades del servicio y la sostenibilidad de las curaduras urbanas. En
todo caso cuando el municipio o distrito opte por la figura del curador urbano, garantizar que este
servicio sea prestado, al menos, por dos de ellos. El Gobierno Nacional reglamentar esta materia.
391
Ahora bien, este despacho considera que ante la existencia del Acuerdo 02 de 1997
y la aplicacin que, aun con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 388
de 1997, le dio la Administracin Municipal, corresponda al particular, titular de la
licencia, cuestionar por las vas legales la exigencia del mencionado pago. Dado
que el particular realiz el pago en cumplimiento del artculo 41 de dicho Acuerdo,
el cual prevea la tarifa aplicable a cada uno de los trmites all sealados, en tanto
se dieron las circunstancias previstas en el Acuerdo para originar el pago, como la
expedicin de la respectiva licencia, no es posible entender que por la no ejecucin
de la obra se deba reintegrar el valor cancelado o compensar este valor hacia una
nueva licencia de construccin, toda vez que la razn que origina el cobro es la expedicin de la licencia y no la ejecucin del proyecto autorizado por ella.
En cuanto al cobro relacionado con la nueva licencia de construccin, considera
esta Direccin que como se manifest anteriormente, no conocemos sustento legal
que permita a los municipios realizar cobros por los trmites relacionados con las
acciones urbansticas, con excepcin de las expensas a los curadores urbanos y del
impuesto de delineacin urbana.
No obstante lo anterior, se considera relevante manifestar que los actos administrativos gozan de la presuncin de legalidad establecida en el artculo 66 del Cdigo
Contencioso Administrativo, que consiste en que los mismos son de obligatorio
cumplimiento mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin en
lo contencioso-administrativo. Este artculo prev:
Artculo 66. Prdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en
contrario, los actos administrativos sern obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin en lo contenciosoadministrativo, pero perdern su fuerza ejecutoria en los siguientes
casos:
1. Por suspensin provisional.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) aos de estar en rme, la administracin no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condicin resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan su vigencia.
En este orden de ideas, si una entidad territorial expidi un acto administrativo, en
el sentido descrito en su consulta, deber drsele cumplimiento al mismo, a menos
que se encuentre en uno de los supuestos de excepcin del artculo 66 del Cdigo
Contencioso Administrativo.
392
ASESORA No. 036135

Consultante:
DEYSI ESPERANZA MARTNEZ CAMARGO

Alcalda Municipal de Toca
Toca Boyac
Tema:
Pago de sumas de dinero por sentencia en

proceso ejecutivo
Mediante comunicacin radicada como aparece en el asunto, en la que hace referencia a los pormenores de un proceso ejecutivo en el que se ordena al municipio
a pagar unas sumas de dinero, y en la cual luego de plantear una propuesta en el
sentido de hacer unos traslados, hace las siguientes preguntas:
11. De acuerdo con lo anterior quisiera que ustedes nos orientaran
sobre si esta propuesta se puede aplicar. Si no entonces, qu, procedimiento debemos utilizar?
12. Presupuestalmente cmo se deben manejar los $45.000.000.oo
del S.G.P. o no sera necesario un manejo presupuestal, sino simplemente sacarlos de la conciliacin?
13. Cmo se deben manejar los dineros de los intereses, las costas y
la multa de $45.878.210.oo? Sera necesario mostrar una afectacin
presupuestal, es decir, adicionar los $73.044.000.oo y luego descargar
dicho valor, o por el contrario no sera necesario, teniendo en cuenta
que estos $45.878.210.oo, fueron cancelados por el juzgado al demandante, sin tener en cuenta el presupuesto del municipio?
14. Si no es necesaria la adicin y afectacin de estos recursos, qu
acto debe realizarse para clarificar estos hechos y poder adicionar los
$27.166.890 que quedaran en caja sin presupuestar?.
En primer lugar, es preciso manifestar que la asesora que presta la Direccin General de Apoyo Fiscal a las entidades territoriales, en los trminos del Decreto 246
de 2004, no comprende la solucin directa de problemas especficos, ni el anlisis
de actuaciones particulares de cada entidad. De conformidad con el artculo 25
Por lo tanto, no es propio de este Despacho pronunciarse sobre la procedencia o no
de los traslados presupuestales que se proponen, dada la particularidad del asunto
que se consulta.
En trminos generales, creeramos que ante una sentencia que se encuentra en
firme, en la que se ordena al municipio proceder al pago de unas sumas de dinero,
lo procedente es efectuar el pago de dichas sumas, adems considerando que hay
393
embargo de recursos de la entidad. El pago de las sumas a que hubiere lugar se

har con cargo a los ingresos corrientes de libre destinacin de la entidad como
gasto en la seccin presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo (rubro
sentencias y conciliaciones) y acto seguido solicitar el desembargo de los dineros
sujetos a dicha medida cautelar. Si ya se han hecho efectivos los embargos y ya
se ha efectuado el pago total o parcial de la obligacin, es conveniente solicitar el
desembargo de los recursos que constituyan el remanente si sobre ellos todava
recae alguna medida.
Ahora bien, en materia presupuestal, conforme al artculo 345 de la Constitucin
Poltica, En tiempo de paz no se podr percibir contribucin o impuesto que no gure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogacin con cargo al Tesoro que no se
halle incluida en el de gastos.
Tampoco podr hacerse ningn gasto pblico que no haya sido decretado por el
Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crdito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. En consecuencia, tanto los ingresos como los gastos deben estar reflejados
en el presupuesto de la entidad territorial en la vigencia fiscal correspondiente.
Particularmente, en materia de crditos judicialmente reconocidos, el artculo 45 del
Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgnico de Presupuesto, establece:
ARTCULO 45. Los crditos judicialmente reconocidos, los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestarn en cada seccin presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus
apropiaciones se pagarn las obligaciones que se deriven de estos.
Ser responsabilidad de cada rgano defender los intereses del Estado, debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos
y cumplir las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada rgano
tomar las medidas conducentes.
En caso de negligencia de algn servidor pblico en la defensa, de
estos intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez al
que le correspondi fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier ciudadano, deber hacerlo conocer del rgano respectivo para
que se inicien las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales
del caso.
Adems, los servidores pblicos respondern patrimonialmente por los
intereses y dems perjuicios que se causen para el Tesoro Pblico
como consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago
de estas obligaciones.
()
Por lo tanto, los crditos judicialmente reconocidos siempre deben presupuestarse,
sin perjuicio de que para el efecto se hagan las adiciones presupuestales que sean
necesarias.
394
Ahora bien, si en una vigencia fiscal, respecto de una apropiacin, ya se profiri el

correspondiente Certificado de Disponibilidad Presupuestal y el registro presupuestal,
pero el recurso permanece todava en una cuenta de la entidad territorial, es un
manejo de tesorera, de modo que cuando se deba disponer del mismo basta con
ordenar su pago.
En cuanto a los traslados presupuestales que su administracin estime necesario
hacer para el pago de la sentencia, lo relevante es que se respete la destinacin
constitucional, legal o que mediante acto administrativo tenga el recurso.
Finalmente, en relacin con el contrato de compraventa a partir del cual se origin
el ttulo valor que fue objeto de cobro, es preciso recordar que el vendedor est
obligado al saneamiento por eviccin sin perjuicio de la correspondiente accin
judicial a que haya lugar.
395
ASESORA No. 037523

Consultante:
ARELLYS MARINELLA DAZA

Alcalda Municipal de Sandon
Sandon Nario
Tema:
Administracin Tributaria.
Subtema 1: Calendario Tributario.

Subtema 2: Retencin en la fuente en el impuesto de
industria y comercio
Mediante comunicacin radicada como aparece en el asunto, solicita usted asesora en relacin con los borradores de unos actos administrativos sobre calendario
tributario y establecimiento de retencin en la fuente para el impuesto de industria
y comercio.
En relacin con los descuentos por pronto pago, pago por cuotas, y el establecimiento de fechas para el cumplimiento de las obligaciones relativas a los impuestos
predial unificado e industria y comercio, haremos las siguientes consideraciones:
Si bien es cierto que los descuentos por pronto pago, dado que se ofrece a todos
los contribuyentes que no se encuentran en mora, no atentan contra el principio
constitucional de igualdad, tambin es cierto que dicha medida obedece a un propsito de eficiencia y eficacia en el recaudo, que debe ser cuantificable, bien a travs
de un aumento significativo del recaudo frente al porcentaje del mismo al que se
est renunciando, as como a la posibilidad de ampliar la base de contribuyentes, o
demostrar que dicho porcentaje es inferior al costo en que debe incurrir la administracin por el cobro en otro momento del ao.
Sin embargo, observa este Despacho que los fines y propsitos antes expuestos se
pueden ver satisfechos a travs de las facilidades de pago a que se refiere el proyecto de resolucin que se anexa, en atencin a que representa un beneficio para
los contribuyentes sin que sea necesario sacrificar el recaudo de la totalidad de los
recursos. Por lo tanto, sugerimos optar exclusivamente por esta ltima opcin y no
por la de los descuentos.
En relacin con el impuesto de industria y comercio, vale la pena recordar que uno
es el ao gravable que corresponde al perodo durante el cual se causa el impuesto
y otra es la vigencia scal, durante la cual se cumple el deber formal de declarar
respecto del ao gravable. En consecuencia, cuando el calendario tributario seala
la fecha para la declaracin y pago del impuesto, debe establecer que la misma
396
corresponde al cumplimiento de la obligacin del ao gravable de que se trate (ao

pasado).
Ahora bien, respecto del proyecto de acuerdo por medio del cual se autoriza la
retencin del impuesto de industria y comercio anticipado (RETEICA), lo primero
que es preciso considerar es que, dado que la misma es un mecanismo de recaudo
anticipado del impuesto de industria y comercio, las disposiciones que lo regulan
deben guardar total relacin con la forma como se encuentra definido el citado
impuesto en el estatuto de rentas; as por ejemplo, si en el presente proyecto se
pretende sealar al rgimen comn como agente de retencin, el mismo debe estar
claramente previsto en el estatuto de rentas municipal, o bien establecer especficamente que se est haciendo referencia a los contribuyentes catalogados como tales
por el Estatuto Tributario Nacional.
En este mismo orden de ideas, en consideracin a la claridad en los trminos de las
obligaciones que adquieren quienes practiquen las retenciones, cuando se establecen los montos mnimos a partir de los cuales se deben practicar las retenciones
(llamado en el proyecto pagos sujetos a retencin), no resulta apropiado hacer referencia a razones administrativas sin precisar especficamente a qu criterios atienden las mismas, a efectos de hacer retenciones por un menor valor al sealado.
As tambin, si las sumas retenidas sern objeto de declaracin mensual por parte del
agente de retencin, lo lgico es que a travs del mismo formulario se efecte el pago
y no en otro distinto como parece desprenderse de la redaccin del texto propuesto.
En cuanto al rgimen sancionatorio, haremos las siguientes precisiones: las entidades territoriales deben aplicar las sanciones, incluida su imposicin, establecidas
en el Estatuto Tributario Nacional, sin necesidad de acto administrativo territorial,
cuando su aplicacin no se refiera a un impuesto en particular, como es el caso de
la sancin de extemporaneidad, la sancin por mora, la sancin por correccin, etc.,
sin perjuicio de que cuando se decida disminuir el monto de la sancin de acuerdo
con la naturaleza de sus tributos, se requiera el acto administrativo expedido por la
corporacin popular que as lo establezca.
Ahora bien, en el caso de aquellas sanciones previstas en el Estatuto Tributario
Nacional que estn diseadas particularmente para los impuestos como renta e
IVA, es criterio de esta Direccin que la corporacin pblica correspondiente debe,
mediante acto administrativo, determinar las dems sanciones del citado Estatuto,
ajustadas a los impuestos de nivel territorial, siempre dentro del marco del rgimen
de sanciones del Estatuto Tributario Nacional; lo anterior, por cuanto no es procedente una interpretacin analgica o extensiva a los tributos del orden territorial.
En cuanto al procedimiento, no parece necesario hacer referencia a la aplicacin
del rgimen en el impuesto de renta y complementarios, dado que por efecto de lo
dispuesto en el artculo 59 de la ley 788 de 2002, en materia de procedimiento, es
aplicable el Estatuto Tributario Nacional.
397
Anexo
Estadsticas sobretasa a la gasolina
y sobretasa al ACPM
Aos 2002 a 2005
SOBRETASA A LA GASOLINA
GENERADA EN EL AO 2005
(Agregados los municipios con su departamento)
DEPARTAMENTO
AMAZONAS
ANTIOQUIA
ARAUCA
SAN ANDRES
ATLANTICO
BOGOTA D.C.
BOLIVAR
BOYACA
CALDAS
CAQUETA
CASANARE
CAUCA
CESAR
CHOCO
CORDOBA
CUNDINAMARCA
GUAINIA
GUAVIARE
HUILA
LA GUAJIRA
MAGDALENA
META
NARIO
NORTE DE SANTANDER
PUTUMAYO
QUINDIO
RISARALDA
SANTANDER
SUCRE
TOLIMA
VALLE DEL CAUCA
VAUPES
VICHADA
TOTAL SOBRETASA
SOBRETASA A LA
GASOLINA
(En pesos)
1.838.374.660
199.248.098.461
2.871.463.914
3.112.677.821
40.341.054.711
281.314.157.397
35.667.450.180
40.350.024.482
22.946.651.511
14.324.515.802
9.259.915.697
18.931.236.961
36.921.731.117
7.142.108.957
31.695.938.871
90.152.453.582
208.357.090
5.007.003.400
28.110.209.546
5.049.996.948
13.781.372.857
33.510.882.428
48.018.529.619
8.931.739.070
9.292.923.648
15.077.554.264
25.370.902.530
48.334.299.469
13.686.593.749
37.991.841.010
132.572.033.403
21.737.906
581.346.095
1.261.665.177.156
Nota: En el recaudo de cada departamento se incluye lo correspondiente al ingreso del departamento,

ms el de todos los Municipios del Departamento.
Fuente: Base de datos consolidada por la Direccin General de Apoyo Fiscal de la informacin de ventas
reportada por los Distribuidores Mayoristas, Productores e importadores de combustible.
401
402
CONSOLIDADO DE RECAUDO DE SOBRETASA A LA GASOLINA

AGRUPADO POR DEPARTAMENTOS
AOS 2002 A 2005
DEPARTAMENTO
AO 2002
AO 2003
AO 2004
AO 2005
AMAZONAS
1.260.168.372
1.537.204.491
1.672.161.848
1.838.374.660
ANTIOQUIA
112.797.456.983
142.555.901.401
174.270.426.512
199.248.098.461
151.379.685
1.811.220.591
1.961.234.173
2.871.463.914
ARAUCA
ATLANTICO
28.298.088.217
31.421.778.514
33.608.214.485
40.341.054.711
174.161.883.270
222.330.913.727
257.477.938.765
281.314.157.397
BOLIVAR
21.889.167.760
27.399.660.541
32.723.208.091
35.667.450.180
BOYACA
21.792.434.367
28.052.043.881
32.761.068.883
40.350.024.482
CALDAS
17.390.364.708
20.613.935.694
24.376.438.217
22.946.651.511
CAQUETA
10.733.234.359
12.733.720.080
13.454.958.291
14.324.515.802
CASANARE
5.235.455.515
7.598.605.277
7.562.976.660
9.259.915.697
CAUCA
14.015.738.133
15.981.607.766
17.998.196.304
18.931.236.961
CESAR
13.796.871.640
21.431.655.546
28.241.029.673
36.921.731.117
2.797.337.324
4.262.175.154
7.388.795.954
7.142.108.957
CORDOBA
18.569.416.307
23.444.130.491
26.841.081.971
31.695.938.871
CUNDINAMARCA
57.191.746.688
73.710.997.859
82.962.383.460
90.152.453.582
107.639.758
146.162.394
208.357.090
BOGOTA D.C.
CHOCO
GUANIA
GUAVIARE
HUILA
LA GUAJIRA
MAGDALENA
3.005.334.276
4.687.157.328
4.640.051.373
5.007.003.400
17.688.321.917
22.570.958.808
25.532.690.022
28.110.209.546
740.879.140
9.826.117.892
13.669.284.551
5.049.996.948
5.693.990.580
7.873.631.244
7.779.612.649
13.781.372.857
META
19.782.527.297
27.407.791.301
30.802.693.272
33.510.882.428
NARIO
31.336.755.403
46.602.431.838
56.810.563.778
48.018.529.619
3.931.699.287
10.865.165.823
10.479.158.302
8.931.739.070
NORTE DE
SANTANDER
PUTUMAYO
3.977.638.225
6.081.788.753
8.754.242.320
9.292.923.648
QUINDIO
12.324.748.999
15.086.345.726
16.944.456.296
15.077.554.264
RISARALDA
18.388.586.724
22.818.681.277
26.877.489.868
25.370.902.530
1.931.320.267
2.519.168.488
2.890.503.140
3.112.677.821
25.577.273.759
32.216.187.535
38.538.544.236
48.334.299.469
SUCRE
8.742.793.053
10.869.021.211
12.371.830.515
13.686.593.749
TOLIMA
23.658.579.707
29.798.235.944
35.269.613.095
37.991.841.010
104.076.167.487
126.597.250.755
144.607.913.791
132.572.033.403
SAN ANDRES Y PROV.

SANTANDER
VALLE DEL CAUCA

VAUPES
VICHADA
TOTALES
38.931.325
81.059.655
36.782.685
21.737.906
126.283.477
231.600.734
421.993.469
581.346.095
781.102.574.251 1.011.125.785.083 1.179.873.699.043 1.261.665.177.156
INCREMENTO %
29,45%
16,69%
6,93%
Fuente : Direccin General de Apoyo Fiscal -MHCP-
403
404
SOBRETASA AL ACPM
RECAUDO DE SOBRETASA AL ACPM
AO 2005
TOTAL RECAUDADO
RECURSOS PARA INVIAS
DISTRIBUIDO A LOS DEPARTAMENTOS
251.542.168.010
125.771.084.005
125.771.084.005
DISCRIMINADO POR DEPARTAMENTO

DEPARTAMENTO
AMAZONAS
ANTIOQUIA
ARAUCA
ATLANTICO
BOGOTA D.C.
BOLIVAR
ORDENADO PARA GRAFICO

AMAZONAS
64.405.576
ANTIOQUIA
14.903.005.881
ARAUCA
SOBRETASA ACPM
(En pesos)
64.405.576
ATLANTICO
BOGOTA D.C.
414.560.052
3.966.096.314
19.045.555.350
BOLIVAR
3.773.682.049
414.560.052
BOYACA
4.665.433.531
3.966.096.314
CALDAS
1.744.352.589
14.903.005.881
19.045.555.350
3.773.682.049
CAQUETA
463.639.703
BOYACA
4.665.433.531
CASANARE
CALDAS
1.744.352.589
CAUCA
1.594.649.587
463.639.703
CESAR
12.176.657.077
CAQUETA
CASANARE
1.688.855.189
CAUCA
1.594.649.587
CESAR
12.176.657.077
CHOCO
CORDOBA
CUNDINAMARCA
GUAVIARE
835.400.855
2.186.813.577
10.435.025.215
163.477.531
HUILA
2.236.072.120
LA GUAJIRA
6.139.206.869
CHOCO
CORDOBA
CUNDINAMARCA
GUAVIARE
1.688.855.189
835.400.855
2.186.813.577
10.435.025.215
163.477.531
HUILA
2.236.072.120
LA GUAJIRA
6.139.206.869
MAGDALENA
2.501.467.926
3.702.312.282
MAGDALENA
2.501.467.926
META
META
3.702.312.282
NARI?O
2.903.066.771
NARI?O
2.903.066.771
NORTE DE SANTANDER
2.455.755.725
NORTE DE SANTANDER
2.455.755.725
PUTUMAYO
739.869.481
QUINDIO
1.187.663.741
RISARALDA
1.841.443.017
SAN ANDRES
SANTANDER
SUCRE
TOLIMA
VALLE DEL CAUCA
VAUPES
VICHADA
TOTAL
198.314.167
4.596.578.663
738.009.970
5.116.919.301
13.229.023.026
3.925.859
59.845.011
125.771.084.005
Fuente : Direccin General de Apoyo Fiscal -MHCP
PUTUMAYO
739.869.481
QUINDIO
1.187.663.741
RISARALDA
1.841.443.017
SAN ANDRES
SANTANDER
SUCRE
TOLIMA
VALLE DEL CAUCA
VAUPES
VICHADA
198.314.167
4.596.578.663
738.009.970
5.116.919.301
13.229.023.026
3.925.859
59.845.011
(Por perodo gravable)
405
406
CONSOLIDADO DE GIROS POR SOBRETASA AL ACPM

A LOS DEPARTAMENTOS
AOS 2002 A 2005
DEPARTAMENTO
2002
2003
2004
2005
AMAZONAS
57.000.296
47.047.245
48.086.207
64.405.576
ANTIOQUIA
7.473.104.597
9.170.584.616
11.628.081.841
14.903.005.881
13.283.033
155.959.241
208.217.107
414.560.052
ARAUCA
ATLANTICO
1.667.442.383
2.057.924.979
2.788.301.479
3.966.096.314
BOGOTA D.C.
9.728.249.709
11.717.540.453
15.355.553.013
19.045.555.350
BOLIVAR
1.448.890.107
1.935.630.445
3.087.225.403
3.773.682.049
BOYACA
1.982.128.244
2.560.555.076
3.487.118.096
4.665.433.531
CALDAS
976.022.071
1.179.828.702
1.434.454.947
1.744.352.589
CAQUETA
365.290.790
336.142.642
379.861.744
463.639.703
CASANARE
847.417.480
1.045.439.879
1.284.261.667
1.688.855.189
CAUCA
990.635.477
1.089.715.464
1.309.121.925
1.594.649.587
CESAR
3.775.478.405
6.044.856.261
8.891.385.690
12.176.657.077
260.740.130
390.549.710
636.354.589
835.400.855
CHOCO
CORDOBA
CUNDINAMARCA
GUAINIA
GUAVIARE
854.477.656
1.121.612.245
1.539.656.064
2.186.813.577
5.144.180.869
6.410.659.198
8.341.664.660
10.435.025.215
23.949.486
21.575.793
33.064.865
44.113.547
157.566.957
129.789.964
163.477.531
HUILA
1.307.807.615
1.589.696.166
1.767.715.182
2.236.072.120
LA GUAJIRA
3.128.758.087
4.626.145.397
5.400.666.030
6.139.206.869
MAGDALENA
902.560.017
962.500.433
1.227.433.680
2.501.467.926
META
1.588.816.125
2.414.829.253
3.075.108.829
3.702.312.282
NARINO
1.816.868.167
2.379.881.635
2.799.112.441
2.903.066.771
NORTE SANTANDER
508.148.175
1.527.665.353
2.333.738.689
2.455.755.725
PUTUMAYO
430.789.962
528.198.814
623.147.787
739.869.481
QUINDIO
643.459.368
696.963.021
884.817.481
1.187.663.741
1.033.374.705
1.229.598.778
1.544.727.332
1.841.443.017
76.427.668
107.242.141
165.306.688
198.314.167
2.085.364.717
2.583.459.471
3.305.333.306
4.596.578.663
RISARALDA
SAN ANDRES Y PROV.
SANTANDER
SUCRE
351.649.663
420.569.848
542.216.294
738.009.970
TOLIMA
2.477.939.451
3.224.100.025
4.070.294.759
5.116.919.301
VALLE
7.642.289.257
9.097.135.997
11.133.160.043
13.229.023.026
VAUPES
VICHADA
TOTAL GENERAL
INCREMENTO
1.643.759
10.735.354
15.014.482
3.925.859
31.188.211
50.675.479
48.178.805
59.845.011
59.655.539.731
76.894.959.754
99.506.682.008
125.804.148.870
28,90%
29,41%
26,43%
Fuente: Direccin General de Apoyo Fiscal - MHCP (Por perodo gravable)
407
408
GALONES VENDIDOS DE CADA PRODUCTO

GALONES DE GASOLINA VENDIDOS EN EL PAIS
AGRUPADOS POR DEPARTAMENTOS
AOS 2002 A 2005
DEPARTAMENTO
AO 2002
AO 2003
AO 2004
AO 2005
AMAZONAS
2.304.174
2.120.013
1.935.958
1.818.756
ANTIOQUIA
199.660.752
189.364.553
191.856.289
188.542.635
ARAUCA
ATLANTICO
BOGOTA D.C.
269.813
2.667.005
2.249.637
2.933.879
49.604.556
41.583.915
36.501.824
37.544.853
313.165.615
301.473.367
290.848.606
273.207.565
BOLIVAR
39.190.849
36.952.023
36.675.369
34.416.515
BOYACA
39.547.063
38.589.461
37.475.481
39.512.736
CALDAS
29.256.687
27.997.136
27.513.855
26.865.638
CAQUETA
19.487.971
17.483.763
15.398.286
14.042.699
CASANARE
9.446.604
10.454.421
8.649.440
9.067.421
CAUCA
22.894.363
21.950.814
20.572.141
22.733.292
CESAR
24.670.576
29.414.392
31.459.861
35.889.868
CHOCO
5.078.341
5.764.684
8.451.772
7.901.901
CORDOBA
CUNDINAMARCA
GUAINIA
GUAVIARE
HUILA
33.411.837
31.856.438
30.181.816
30.693.584
103.014.210
100.580.449
94.094.148
88.166.865
145.305
167.687
207.293
5.485.847
6.382.625
5.343.350
4.936.707
31.695.466
30.545.261
28.795.550
27.265.188
LA GUAJIRA
1.324.823
13.965.544
17.236.202
5.628.015
MAGDALENA
10.109.916
10.974.683
8.602.282
13.344.498
META
35.584.891
37.319.931
34.961.533
32.698.561
NARIO
56.689.109
53.533.170
64.193.635
65.280.713
NORTE DE SANTANDER
6.978.706
15.291.383
11.875.168
9.487.417
PUTUMAYO
7.172.362
8.336.066
10.055.535
9.180.995
QUINDIO
21.381.099
20.512.418
19.169.522
17.717.549
RISARALDA
31.349.645
30.614.004
29.984.976
29.815.492
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA
3.477.389
3.426.613
3.275.957
3.036.443
45.191.284
43.983.068
42.871.082
46.505.288
SUCRE
15.784.498
14.828.249
14.004.735
13.345.662
TOLIMA
42.226.055
40.534.966
39.893.869
38.134.376
175.138.856
170.513.509
161.913.902
155.510.842
67.987
112.249
43.668
21.555
230.009
322.173
484.147
572.862
1.377.735.414
1.370.254.116
1.327.824.361
1.277.436.059
-0,54%
-3,10%
-3,79%
SANTANDER
VALLE DEL CAUCA

VAUPES
VICHADA
TOTAL
VARIACION %
Fuente: Direccin General de Apoyo Fiscal -MHCP -
409
410
GALONES DE ACPM VENDIDOS EN EL PAIS

AGRUPADOS POR DEPARTAMENTOS
AOS 2002 A 2005
DEPARTAMENTO
AO 2002
AO 2003
AO 2004
AO 2005
AMAZONAS
888.507
654.450
567.469
644.693
ANTIOQUIA
126.048.120
128.234.903
136.861.215
149.204.043
200.699
2.186.992
2.460.918
4.174.108
ARAUCA
ATLANTICO
BOGOTA D.C.
25.965.052
28.900.155
32.766.125
40.413.748
152.055.743
163.779.865
180.702.114
190.174.530
53.920.678
BOLIVAR
23.108.966
27.099.692
36.277.679
BOYACA
30.961.236
35.823.275
41.009.071
47.074.769
CALDAS
15.250.105
16.452.759
16.908.199
17.491.760
CAQUETA
5.423.182
4.719.798
4.478.138
4.649.008
CASANARE
13.257.340
14.695.946
15.098.573
16.935.908
CAUCA
15.468.580
15.263.731
15.430.246
17.064.967
CESAR
58.778.939
84.331.578
104.562.519
121.734.834
4.177.118
5.410.548
7.480.937
9.192.007
CHOCO
CORDOBA
13.340.985
15.699.625
18.115.880
21.586.644
CUNDINAMARCA
80.125.833
89.623.681
98.145.719
104.276.087
325.590
259.220
165.594
769.814
2.200.843
1.538.249
1.662.094
HUILA
20.441.453
22.209.253
20.834.332
22.396.284
LA GUAJIRA
49.025.947
65.101.435
67.690.972
72.316.847
MAGDALENA
14.211.395
13.662.500
14.331.299
27.271.647
META
24.785.545
33.731.238
36.225.459
37.051.065
NARIO
28.108.247
33.318.658
33.055.299
31.032.352
7.822.004
21.112.377
27.791.461
24.738.714
GUAINIA
GUAVIARE
NORTE DE SANTANDER
PUTUMAYO
6.730.260
7.386.151
7.355.354
7.412.534
QUINDIO
10.055.409
9.749.591
10.416.456
11.068.201
RISARALDA
16.151.242
17.173.396
18.186.868
18.453.469
SAN ANDRES
1.188.323
1.512.153
1.940.533
14.055.183
SANTANDER
32.914.061
36.270.517
38.831.043
46.071.575
SUCRE
5.480.849
5.907.517
6.371.275
8.045.000
TOLIMA
38.686.464
45.040.453
47.948.989
51.304.335
118.177.739
127.426.274
131.166.902
138.625.290
VALLE DEL CAUCA

VAUPES
VICHADA
TOTAL
21.470
146.790
178.973
39.890
300.464
702.215
569.847
595.864
939.921.091
1.075.853.949
1.175.557.333
1.310.843.722
14,46%
9,27%
11,51%
VARIACION
Fuente: Direccin General de Apoyo Fiscal -MHCP -
411
412
PRECIOS DE REFERENCIA PARA LIQUIDAR LA SOBRETASA

A 31 DE DICIEMBRE DE CADA AO
TIPO DE COMBUSTIBLE
GASOLINA CORRIENTE
Dic-01
2.680,88
Variacin Anual
GASOLINA EXTRA
3.586,31
Variacin Anual
ACPM
Variacin Anual
2.037,83
Dic-02
Dic-03
Dic-04
Dic-05
2.799,31
3.177,23
3.726,33
4.281,88
4,42%
13,50%
17,28%
14,91%
3.444,44
4.280,73
5.129,17
5.748,11
-3,96%
24,28%
19,82%
12,07%
2.216,50
2.574,03
3.028,96
3.568,24
8,77%
16,13%
17,67%
17,80%
413
www.imprenta.gov.co
Conmutador: PBX (0571) 457 80 00
Diagonal 22 B No. 67-70
Bogot, D. C., Colombia

Conceptos 26

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BOGOT, D. C., 2006

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO

Mara Ins Agudelo Valencia

Elizabeth Cadena Fernndez

DIRECCIN GENERAL DE APOYO FISCAL

Luis Fernando Villota Quiones

Mara Alejandra Sarmiento Vallejo

Andrs Mauricio Medina Salazar

CAPTULO I. CONCEPTOS SOBRE TEMAS FINANCIEROS

1.1. Asesora No. 018343, Administracin de los Recursos .............................

1.2. Asesora No. 024283 Sujetos de impuestos territoriales. .........................

1. 3. Asesora No 025121 Aspectos presupuestales de instituciones educativas

1.4. Asesora No. 025958 Inembargabilidad de los recursos. .........................

1.5. Asesora No. 025985 Inembargabilidad recursos SGP, FAEP y gastos de

1.6. Asesora No. 027502 Manejo presupuestal de contratos de administracin

de recursos del SGP rgimen subsidiado. .............................................

Asesora No.027681 Viticos y gastos de viaje de instituciones educativas.

1.8. Asesora No. 029694 Cambio de destinacin ..........................................

1.9. Asesora No. 030916 Recursos Resguardos Indgenas. ............................

1.10. Asesora No. 031173 Recursos no comprometidos ni ejecutados en la

1.11. Asesora No. 32790 Financiacin Tribunales de tica Mdica y Odontologica.

1.12. . Asesora No. 033959 Financiacin de inversin en vas departamentales.

2. LEY 358 DE 1997, ENDEUDAMIENTO TERRITORIAL ..............................

Asesora No. 018830 Pago de crditos judiciales ....................................

Asesora No. 027796 Inversin y destinacin de recursos de las entidades

3. LEY 550 DE 1999 ......................................................................................

Asesora No. 031180 Pago de acreencias ...............................................

Asesora No. 033183 Cuentas en investigacin administrativa .................

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Conceptos en Materia Tributaria y Financiera Territorial No. 26

4.2. Asesora No. 02856 025727 Programas de saneamiento fiscal y financiero

4.3. Asesora No. 026816 Lmite de gastos de funcionamiento y manejo del

4.4. Asesora No. 026903 Programa de Saneamiento fiscal y financiero. .........

4.6. Asesora No. 032916 Endeudamiento y clasificacin presupuestal.

5.1. Asesora No. 019805 prestaciones sociales de diputados. ........................

5.2. Asesora No. 024739 Honorarios concejales Liquidacin y retroactivo

5.3. Asesora No. 026414 Reintegro de extrabajador por orden judicial...........

Asesora No. 034598 Prestaciones sociales diputados. ............................

Asesora No. 019848 Adicin presupuestal .............................................

Asesora No. 026528 Financiamiento gaceta Concejo Municipal. ..............

6.5. Asesora No. 026822 Presupuestos de las peroneras presupuestales

6.6. Asesora No. 029639 Recursos del balance y trmite objeciones

Asesora No. 029648 Reduccin presupuestal e las Empresas Industriales

6.8. Asesora No. 029868 Presentacin del Presupuesto al Concejo Municipal.

6.9. Asesora No. 030375 Manejo Presupuestal Hospitales Pblicos. ...............

6.10. Asesora No. 030427 Presupuesto Destinacin recursos conservacin de .

6.11. Asesora 030591 Presupuesto Clasificacin gastos de la maquila de

6.12. Asesora No. 030655 Presupuesto Empresas de Servicios Pblicos ...........

6.13. Asesora No. 033094 Presupuesto Clasificacin gastos mesadas

Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Conceptos en Materia Tributaria y Financiera Territorial No. 26

6.16. Asesora 034636 Sistema Presupuestal y contable Cuerpo de Bomberos. ..

6.17. Asesora No. 035730 Presupuesto Inembargabilidad recursos empresas

6.18 Asesora No. 036400 Presupuesto Financiamiento e inversin. ................

6.20 Asesora 031483 Ordenacin del gasto autorizacin para la celebracin de

7. LEY 716 DE 2001 SANEAMIENTO CONTABLE............................................

Asesora No. 026824 Transferencias a las contraloras departamentales

Asesora No. 025626 Depuracin contable y prescripcin de impuestos....

Asesora No. 030067 patrimonio. ..........................................................

8. OTROS CONCEPTOS FINANCIEROS. ..........................................................

Asesora No. 026777 Facultades para contratar. .....................................

8.2. Asesora No. 031548 Comisiones de los concejos municipales .................