II. Representaci6n politica y participacién ciudadana Comencemos por aclarar un punto im- portante: no hay conceptos de la Ilama- da ciencia politica que no hayan sufrido cambios con el correr de los tiempos. Lo que hoy conocemos con el nombre de democracia se parece muy poco a lo que significaba en épocas anteriores. Y lo mismo ha ocurrido con otras ideas de igual relevancia para el tema que nos ocupa: ciudadanos, elecciones, sobera- nia, legitimidad, etcétera. Todas las pa- labras que usamos para explicar nues- tra convivencia politica han servido pa- ra nombrar realidades muy diferentes, segun la época en que se hayan emplea- do. Y no siempre han sido vistas con el mismo entusiasmo. Por el contrario, hubo un tiempo muy largo en que la democracia se consideré como una for- ma lamentable de gobierno. Con fre- cuencia se recuerda que Aristételes, por ejemplo, pensaba que se trataba de una mala desviacién del régimen repu- blicano: una desviacién demagégica, puesta al lado de la oligarquia y de la tirania como formas perversas de go- bernar las ciudades. Pero se olvida que después de los clasicos griegos — pues en ese punto, con matices, coincidian casi todos—, la opinién general sobre ese concepto no mejor6 mucho. “Los decretos del pueblo —escribié Aristé- teles— son como los mandatos del tira- no”, porque pasan siempre por encima de las leyes validas para todos los ciu- dadanos. Eso es culpa de los demago- gos, agregaba, que resuelven los asun- tos pablicos con el apoyo de “una mul- titud que les obedece”.> Pero mucho tiempo después, en 1795, Kant repitié casi exactamente las mismas palabras: “la democracia —escribié — es necesa- tiamente un despotismo”, porque las multitudes no estan calificadas para go- bernar con la razén sino con sus impul- sos. Y todavia en el primer tercio de 3 aristételes, La politica, Libro Cuarto, Po- Tria, México, 1985, pp. 221-226. 17LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LA DEMOCRACIA nuestro siglo, Ortega y Gasset se seguia quejando de la “rebelin de las masas” como un mal signo para el futuro. Durante muchisimo tiempo, conta- do en miles de ajios, la palabra clave no fue democracia, sino republica. No era que los fildsofos prefirieran siempre que el pueblo se mantuviera al margen de los asuntos de la politica, sino que veian con temor que las leyes pasaran inadvertidas para una confusa asam- blea de multitudes beligerantes. No vefan con buenos ojos la participacién. No era lo mismo entregar el poder al pueblo, para que éste lo ejerciera a tra- vés de deliberaciones multitudinarias controladas por unos cuantos, que con- vertir al gobierno en una republica: en asunto de todos. Habia entre ambos conceptos una diferencia de matiz que tampoco deberia pasar inadvertida pa- Ta nosotros: tanto los antiguos como la gran mayoria de los pensadores moder- nos creian que la participacién de los ciudadanos tenia que someterse a cier- tas reglas de comportamiento para evi- tar que las asambleas condujeran al caos. Y es que la palabra democracia significaba para ellos lo que nosotros calificarfamos hoy como asambleismo. En cambio, lo que ellos entendian co- 18 mo gobierno republicano estaba mu- cho ms cerca de nuestra concepcién democratica actual. Mucho mas cerca, pero todavia lejos de lo que hoy enten- demos al invocar la idea de la demo- cracia. II La diferencia fundamental esta en los procesos electorales. Entre los antiguos no cabja ni remotamente la idea de que todas las personas fueran iguales ante la ley, y que tuvieran el mismo derecho a participar en la seleccién de sus go- bernantes. No todos gozaban de la con- dicién de ciudadanos, Era necesario ha- ber nacido dentro de un estrato especi- fico de la sociedad, o haber acumulado riquezas individuales, para tener acce- so a la verdadera participacién ciuda- dana. Las ciudades griegas mas civiliza- das practicaban, ciertamente, la demo- cracia directa que algunos politicos contemporaneos proclaman. Pero en esas ciudades no habia ninguna difi- cultad para distinguir entre represen- taci6n y participacién, porque la asam- blea abarcaba a todas las personas que gozaban de la condicién ciudadana. No eran muchos y, en consecuencia, po- dian hacerlo. De ahi que tampoco cele-braran elecciones para nombrar cargos publicos sino sorteos: todos los ciuda- danos eran iguales y no habia razon alguna para distinguir a nadie con el voto mayoritario. De modo que en esas ciudades tampoco habja conflictos en- tre mayorfas y minorias, pues las deci- siones se tomaban por consenso. La representacién y la participacion apa- recian, asi, fundidas en una sola asam- blea: todos los ciudadanos se represen- taban a si mismos y todos estaban obli- gados a la participacién colectiva. Sin embargo, no sélo el tamafo de aquellas ciudades hacia posible esa for- ma de democracia directa, sino sobre todo la distincin previa de quienes go- zaban de la condicién ciudadana. De ahi que, en rigor, las decisiones estuvie- ran realmente en manos de una minoria selecta. Y de ahi también que la demo- cracia, entendida ahora como la parti- cipacién efectiva de todos los habitan- tes de la ciudad —y no sdlo de quienes pertenecian al rango de ciudadanos—, resultara para aquellos filé6sofos una forma perversa de gobernar. Para que la democracia se haya con- vertido en un régimen de igualdad y de libertad para todos los seres humanos, sin distinci6n de clase social, raza 0 sexo, hubo que recorrer practicamente toda la historia hasta ya bien entrado el siglo en el que ahora vivimos. Hasta hace muy poco tiempo, el gobierno de una repiblica, aun en el mejor de los casos, estaba reservado para unos cuan- tos. Y el ultimo obstaculo ideolégico hacia la ampliaci6n universal de la de- mocracia como patrimonio comin se rompié apenas hace unos afios, cuando, las mujeres ganaron finalmente el dere- cho a votar ya ser votadas. Subrayo que era un obstaculo ideologico, porque en la gran mayoria de los paises del mundo la democracia sigue siendo todavia una aspiracién. Si se mira hacia todos los paises del orbe y no s6lo hacia el occi- dente de mayor desarrollo, se observ: rd claramente que esa forma de gobier- no sigue siendo privilegio de unas cuan- tas naciones. Y si bien las ideas de- mocraticas han ganado un considerable terreno, no ha sido facil pasar al 4mbito de los hechos. mI La idea de que los procesos electorales forman el nicleo basico del régimen democratico, en efecto, atravesé por la formacién de partidos politicos y por 19LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LA DEMOCRACIA una larga mudanza de las ideas parale- las de soberanja y legitimidad, que cos- taron no pocos conflictos a la humani- dad. Procesos todos que tuvieron lugar en distintos puntos del orbe durante el siglo pasado y que estuvieron ligados, finalmente, a la evolucién del Estado y de las formas de gobierno, como los ultimos recipientes de las tensiones y de los acuerdos entre los seres humanos. Es una historia muy larga y compleja como para tratar de contarla en la bre- vedad de estas Iineas. Pero lo que si interesa subrayar es que la relaci6n ac- tual entre representaci6n politica y par- ticipacién ciudadana es relativamente reciente, y que todavia hay cabos suel- tos que tienden a confundir ambos pro- cesos en la solucién cotidiana de los conflictos politicos. El més frecuente y el mas riesgoso es Ja tendencia recurrente a plantear am- bos términos como ideas antagénicas. Hubo un tiempo muy largo en que esto no ocurria asi: de hecho, la represen- taci6n politica significaba, en todo caso, la forma més acabada de participacion de los ciudadanos. Hasta antes de las revoluciones de independencia de los Estados Unidos y de las ideas surgidas de la Revolucién francesa, no existia la 20 representacién democratica en el senti- do que ahora le damos a esa palabra, sino otra de car4cter orgénico: se re- presentaban los grupos organizados a través de su oficio, de sus actividades profesionales, frente al poder estatuido. En el largo periodo de la Edad Media, la representaci6n no estaba fundida ala idea de participar en la toma de deci- siones comunes —como en Jas antiguas ciudades griegas—, sino sometida a la voluntad final de los reyes y de los mo- narcas que posefan la soberania del Es- tado. En consecuencia, la representa- cién tampoco estaba asociada a las ta- reas de gobierno: lo que se represen- taba, en todo caso, era la voluntad de ciertos grupos estamentales para obte- ner los favores del principe soberano. De modo que la sociedad no formaba parte de las decisiones, sino que acaso intentaba influir en ellas a través de sus muy variados representantes. Para de- cirlo en términos Ilanos, la represen- tacién estaba confundida con lo que ahora entenderiamos como participa- cién: era una forma de sustituir la pre- sencia de los intereses aislados ante la soberania del rey, pero nunca de for- mar parte en las decisiones finales to- madas por el gobierno. éPor qué? Por- que la soberania del gobernante no pro-venia del pueblo, sino de la herencia. Noera lavoluntad popular la que habia Mevado a la formaci6n del gobierno si- no los ancestros del poderoso y, en tl- tima instancia, la voluntad de Dios. En cambio, “la representacién mo- derna refleja — como nos dice Giovan- ni Sartori— una transformacién histé- rica fundamental”:* no s6lo porque el concepto de soberania se traslad6 de las casas reales hacia la voluntad popu- lar, sino porque los gobernantes y los estamentos dejaron de representarse a si mismos para comenzar a representar Jos intereses mucho més amplios de una nacién. Y es en este punto donde co- nza a plantearse la separacién y, al mo tiempo, la convivencia entre las ideas de representacién politica y par- ticipacién ciudadana. Si para las anti- guas ciudades griegas participar y re- presentarse eran una y la misma cosa, y para el largo periodo medieval s6lo ca- bia la representacién de Dios a través de los reyes y su voluntad personal de escuchar a veces a ciertos representan- tes del pueblo, para nosotros ya no cabe 4 Giovanni Sartori, Elementos de teoria politi- ca, Alianza Editorial, Madrid, 1992, p. 230. la idea de la representacién mds que ligada al gobierno: nuestros represen- tantes son nuestros gobernantes, y s6- lo pueden ser nuestros gobernantes si efectivamente nos representan. Se tra- tade la primera idea cabalmente demo- cratica que acufié la humanidad y hasta la fecha sigue siendo la mas importante de todas: arrebatarle el mando politico, la soberania, a un pequefio grupo de gobernantes para trasladarlo al conjun- to del pueblo. De ahi la importancia de aquellas revoluciones americana fran- cesa de finales del siglo XVIM: nunca, antes de ellas, se habia gestado un mo- vimiento politico de igual trascenden- cia para darle el poder al pueblo. IV Aquella idea no distinguié clases so- ciales ni diferencias raciales, pero ya habian pasado los tiempos —si es que alguna vez los hubo realmente — en que el pueblo podia presentarse en una asamblea publica a tomar decisio- nes. La democracia que defendieron los llamados revolucionarios liberales no era una democracia acotada a las fronteras estrechas de una pequefia co- munidad, sino otra destinada al gobier- no de naciones enteras. De modo que 21LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LA DEMOCRACIA_ fue preciso crear parlamentos para dar- le curso a la representacién popular e instaurar métodos y procedimientos para elegir a los nuevos representantes. Y con ellos surgieron, naturalmente, nuevas dificultades: algunas se resolvie- ron paulatinamente durante el terior y otras, como veremos mas ade- lante, siguen sin tener una respuesta valida para todos. El primer problema que se afronté fue la calidad misma de la represen- tacién: Ga quiénes representaban los miembros de los nuevos parlamentos del mundo moderno? éA quienes los habian elegido de manera directa —co- mo una reminiscencia de aquellos es- tamentos que funcionaron durante la Edad Media—, 0 a toda la nacién? Fue un problema complejo que atravesaba por la vieja confusi6n entre las formas de participaci6n y de representacién que venian de atrds. Si los parlamentos habjan arrebatado la soberania a los monarcas, entonces los representantes no podian serlo mas que de todo el pueblo pues, de lo contrario, mucha gente se hubiese quedado al margen de las decisiones mas importantes. Pero las tradiciones feudales todavia pesa- ban mucho al comenzar el siglo pasado, 22 de modo que no fue sencillo —y todavia hay quienes siguen discutiendo ese punto— romper la l6gica del llamado mandato imperativo. Es decir, deshacer la confusi6n entre la representaci6n po- Iitica de todo el pueblo, y la participa- in especifica de determinados grupos de interés ante el gobierno. Me expli- co: el mandato imperativo supone que los diputados de un parlamento fueron electos por un determinado grupo de ciudadanos y que, en consecuencia, ese diputado solamente es responsable an- te ellos: es su representante, y no el representante de toda una nacién. Se trata de una légica impecable, cierta- mente, si no fuera porque esta detras aquella idea clave de la democracia que ya comentamos: el gobierno como el representante de todo el pueblo. Ateni- dos al mandato imperativo, en cambio, esa idea clave se vendria abajo, pues el gobierno y los parlamentos se conver- tirfan en una especie de patrimonio ex- clusivo de quienes pudieran hacer triunfar a sus diputados. Ya no habria igualdad entre los ciudadanos sino una competencia feroz por la defensa de in- tereses parciales a través de represen- tantes electos. Y la representaci6n dela soberania popular se habria convertido en otra forma de participaci6n indirec-ta. Pero sin rey, Zquién tomaria las de- cisiones finales? De ahi que la mayor parte de los paises que paulatinamente fueron adoptando la formacién de parlamen- tos democriticos haya prohibido, ex- presamente, el uso del mandato impe- rativo. De acuerdo con esas prohibicio- nes, los diputados Ilegan a serlo por la votacién parcial de los ciudadanos, sin duda, pero una vez en el parlamento han de representar a toda la nacién. Y de ahi también que el acuerdo basico esté en la aceptacién de los procedi- mientos electorales: los ciudadanos pueden participar en la eleccin de sus representantes politicos, pero al mismo, tiempo estan llamados a aceptar los re- sultados de los comicios. De modo que el puente que une a la representacion con la participacién esta construido, en principio, con los votos libremente ex- presados por el pueblo. Nose ha inven- tado otra forma mis eficaz para darle sentido a la idea de la soberania popu- lar: los votos de los ciudadanos para elegir representantes comunes, es de- cir, la competencia abierta y libre entre candidatos distintos, obligados a repre- sentar al conjunto de los ciudadanos que conviven en una naci6n. Aceptar el mandato imperativo, 0 cualquier otra forma de seieccionar a los represen- tantes que no hubiese sido el voto de los. ciudadanos, habria destruido la idea misma de la soberania arrancada a los monarcas de ayer. Los representantes politicos, en una democracia moder- na, lo son de todos los ciudadanos por voluntad de todos los ciudadanos. éSig- nifica esto que sélo pueden ser repre- sentantes populares quienes ganen su puesto por unanimidad de votos? No. Lo que significa es que todos los ciuda- danos han aceptado los procedimientos que supone la democracia. Han acepta- do que hay opiniones distintas, y que la unica forma civilizada de dirimirlas es a través de los votos. En otras palabras: como todos tienen derecho a ser repre- sentados, pero no todos quieren que los represente la misma persona, deciden entonces ir a elecciones. Pero quien las gana debe saber que no sdlo representa a sus electores sino a todos los ciuda- danos. v Paradéjicamente, sin embargo, ese mé- todo légicamente impecable ha sido la fuente de numerosas dificultades para las democracias modernas. Durante el 23LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LA DEMOCRACIA siglo XIX, en efecto, no solamente se consolidé la idea bdsica de la soberania popular sino que paulatinamente se fue ensanchando también el concepto de ciudadania hasta abarcar ~ya bien en- trado el siglo Xx — a todas las personas con derechos plenos que conviven en una nacién. Pero también nacieron los partidos politicos: la forma mas acaba- da que ha conocido la humanidad para conducir los multiples intereses, aspira- ciones y expectativas de la sociedad ha- cia el gobierno, y también para hacer coincidir las distintas formas de repre- sentacién democratica con las de parti- cipaci6n ciudadana. Los partidos surgieron como una ne- cesidad de organizacién politica en los Estados Unidos, y pronto cobraron car- ta de identidad en todos los paises que habian adoptado formas democraticas de gobierno. Fueron instrumentos id neos para reunir y encauzar a los mil- tiples grupos de interés que se disper- saban por las naciones y que complica- ban la l6gica simple de la democracia, peroal mismo tiempo se fueron convir- tiendo en los protagonistas principales de esa forma de gobierno. Hoy es casi imposible concebir a la democracia sin la intermediacién de los partidos poli- 4 ticos. Pero su presencia es mucho mas un fenémeno propio de nuestro siglo que de un pasado remoto, mientras que su actuaci6n como engranes indispen- sables de la democracia no siempre ha sido motivo de elogios. Nadie ha imagi- nado otra herramienta politica capaz de sustituirlos con éxito, pero tampoco han pasado inadvertidas sus limitacio- nes ni las nuevas dificultades que han traido a esa forma ideal de gobierno. Y en particular, en lo que se refiere a los lazos entre representaci6n y participa- n ciudadana. Norberto Bobbio, por ejemplo, ha escrito que la verdadera democracia de nuestros dias ha dejado de cumplir al- gunas de las promesas que se formula- ron en el pasado y ha culpado a los partidos politicos de haberse conver- tido en una de las causas principales de esa desviacién. Pero antes que él, otros intelectuales ya habfan advertido sobre la tendencia de los partidos a conver- tirse en instrumentos de grupo mas que en portadores de una amplia participa- cién ciudadana. Y ahora mismo, uno de los problemas teGricos y practicos de mayor relevancia en las democracias occidentales consiste en evitar que las grandes organizaciones partidistas sedesprendan de la vida cotidiana de los ciudadanos. Al final del siglo xx, han vuelto incluso los debates sobre los mandatos imperativos que, como vi- mos, acompaiiaron el surgimiento de los primeros atisbos de democracia. Y han nacido también dudas nuevas sobre el verdadero papel de los partidos poli- ticos como conductores eficaces de las miltiples formas de participacién ciu- dadana que se han gestado en los ulti- mos afios. De ahi, en fin, que no pocos autores hayan acabado por contrapo- ner los términos de representaci6n y de participacién como dos vias antagoni- cas en la construcci6n de la democracia. éPero realmente lo son? La critica mas importante que se ha formulado a los partidos politicos es su tendencia a Ja exclusién: los partidos politicos, se dice, son finalmente orga- nizaciones disefiadas con el propésito explicito de obtener el poder. Y para cumplir ese propésito, en consecuen- cia, esas organizaciones estén dispues- tas a sacrificar los ideales mas caros de la participacién democratica. La im- portancia que los partidos le otorgan a sus propios intereses, a su propio deseo de conservar el mando politico por en- cima de los intereses mas amplios de los ciudadanos constituye, de hecho, el ar- gumento mas fuerte que se ha emplea- do por los criticos del llamado régimen de partidos. De él se desprenden otros: la supremacia de los lideres partidistas sobre la organizacién misma que repre- sentan; la consolidacién “institucional” de ciertas practicas y decisiones exclu- yentes sobre la voluntad soberana, mu- cho més abstracta, de la nacién; los privilegios que los miembros de los par- tidos se conceden a si mismos, y que le conceden también a ciertos grupos alia- dos a ellos, como la burocracia guber- namental, las grandes empresas que suelen financiarlos o las grandes orga- nizaciones sindicales que les ofrecen votos; 0 la falta de transparencia en el ejercicio de sus poderes y del dinero que se les otorga para cumplir su labor.> Todas esas criticas parten del mismo principio: la distancia que tiende a se- parar a los lideres de los partidos poli- ticos del resto de los ciudadanos. Y todas aluden, a su vez, al problema del mandato imperative que ya conocemos. 5 Véase Norberto Bobbio, El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Econémica, Mé- xico, 1986, pp. 16-26. 25LAPARTICIPACION CIUDADANA EN LA DEMOCRACIA Pero mas all del interés natural que esas criticas podrian despertarnos, lo que importa destacar en estas notas es que todas ellas parten de una sobreva- loracién del papel desempefiado por los partidos politicos en las socieda- des modernas. Ciertamente, el primer puente que une ala representacién po- litica con la participacién de los ciu- dadanos en los asuntos comunes es el voto. Sin elecciones, simplemente no habria democracia. Podria haber repre- sentaci6n —como también vimos—, pero esa representacién no responde- tia a la voluntad libre e igual de los ciudadanos. No seria una representa- cién soberana, en el sentido moderno que esta palabra ha adoptado. Y cier- tamente, también, en las democracias modernas los cijudadanos suelen votar por los candidatos que les proponen los partidos politicos. Son ellos los que cumplen el papel de intermediarios en- tre la voluntad de los electores y la for- maci6n del gobierno. Pero la democra- cia no se agota en las elecciones: conti- nua después a través de otras formas concretas de participacién ciudadana, que sélo atafien tangencialmente a los partidos politicos. Después de las elec- ciones, los partidos han de convertirse en gobierno: en asunto de todos y, en 26 consecuencia, han de someterse a los otros controles ciudadanos que tam- bién exige la democracia. No digo que aquellas criticas sobre los partidos sean falsas. Todas ellas cuentan con abun- dantes ejemplos en cualquiera de las democracias modernas. Pero ninguna de ellas ha aportado razones suficientes para prescindir de ellos, ni mucho me- nos para cancelar la existencia misma de la democracia. Por fortuna, frente a esa doble tendencia partidista a la exclusién y al mandato imperativo, la misma democracia ha producido anti- cuerpos: otros medios para impedir que esas tendencias destruyan la conviven- cia civilizada. VI Para saber que un régimen es democra- tico, pues, hace falta encontrar en él algo més que elecciones libres y parti- dos politicos. Por supuesto, es indispet sable la mas nitida representacién poli- tica de la voluntad popular —y para obtenerla, hasta ahora, no hay mas ca- mino que el de los votos y el de los partidos organizados —, pero al mismo tiempo es preciso que en ese régimen haya otras formas de controlar el ejer- cicio del poder concedido a los gober-nantes. No sdlo las que establecen las mismas instituciones generadas por la democracia, con la divisibn de poderes ala cabeza, sino también formas espe- cificas de participacin ciudadana. Sila representacién y la participaci6n se se- pararon como consecuencia del desa- trollo politico de la humanidad, las so- ciedades de nuestros dias las han vuelto areunir a través del ejercicio cotidiano de las prdcticas democraticas. El voto es el primer puente, pero detras de él siguen las libertades politicas que tam- bién acuiié el siglo pasado y que se han profundizado con el paso del tiempo. De modo que, en suma, la democracia no se agota en los procesos electorales, ni los partidos politicos poseen el mo- nopolio de la actividad democratica. Ya desde principios de los afios se- tenta, Robert Dahl habia sugerido un pequeiio listado para constatar que las democracias modernas son mucho mas que una contienda entre partidos poli- ticos en la biisqueda del voto. Entre ocho puntos distintos, sélo dos de ellos aludian a esa condicién necesaria, pero insuficiente. Los otros seis se referian a la libertad de asociaci6n de los ciudada- nos para participar en los asuntos que fueran de su interés; a la mas plena libertad de expresién; a la seleccién de los servidores piiblicos, con criterios de responsabilidad de sus actos ante la so- ciedad; a la diversidad de fuentes publi- cas de informacion; y a las garantias institucionales para asegurar que las politicas del gobierno dependan de los votos y de las demés formas ciudada- nas de expresar las preferencias.° Para Dahl, como para muchos otros, en efec- to la representaci6n inicial ha de con- vertirse después en una gran variedad de formas de participacién, tanto como la participacién electoral ha de evar a la representaci6n ciudadana en los ér- ganos de gobierno. Dos términos que en las democracias modernas han deja- do de significar lo mismo, pero que se necesitan reciprocamente: participa- cién que se vuelve representacién gra- cias al voto, y representacién que se sujeta a la voluntad popular gracias a la participacién cotidiana de los ciuda- danos. ® Robert Dahl, La poliarquta (paniicipacion y oposicién), Tecnos, Madrid, 1980, p. 15. 27