Aula 06

CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA SEPLAG/RJ
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 06
Bom, gente, chegamos ltima aula do curso!
Espero que tenha no s atendido como superado as expectativas de vocs e
que as aulas possam ajud-los a fazer uma boa prova. Nesta sexta aula
veremos os seguintes itens do edital:
Aula 06 - 22/12:
Planejamento, diretrizes e oramentos pblicos. Lei n 4.320,

de 17 de maro de 1964. Responsabilidade fiscal. Lei
Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Instrumentos
de financiamento do setor pblico e Parcerias Pblico-Privado.
Boa aula e boa prova!

SUMRIO
1
PLANEJAMENTO, DIRETRIZES E ORAMENTO .................................................... 2
LEI 4.320 DE 1964 ........................................................................................... 12
2.1
DO ORAMENTO ............................................................................................. 12
2.2
DA RECEITA .................................................................................................. 16
2.3
DA DESPESA ................................................................................................. 24
2.4
DO EXERCCIO FINANCEIRO................................................................................ 25
2.5
DOS CRDITOS ADICIONAIS ............................................................................... 28
2.6
DA EXECUO DO ORAMENTO ............................................................................ 31
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ................................................................ 33

3.1
RESPONSABILIDADE NA GESTO FISCAL.................................................................. 34
3.2
PLANEJAMENTO E EXECUO ORAMENTRIA ............................................................ 38
3.3
RECEITAS E DESPESAS PBLICAS ......................................................................... 41
3.4
TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS E DESTINAES PARA ENTIDADES PRIVADAS ..................... 46
3.5
DVIDA E ENDIVIDAMENTO ................................................................................. 48
3.6
GESTO PATRIMONIAL ...................................................................................... 52
3.7
TRANSPARNCIA, CONTROLE E FISCALIZAO ........................................................... 53
INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO .............................. 59

4.1
ENDIVIDAMENTO ............................................................................................ 60
4.2
EMISSO DE MOEDA ........................................................................................ 60
4.3
EVOLUO NO BRASIL ...................................................................................... 61
4.4
TRANSFERNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS ............................................................... 62
Prof. Rafael Encinas
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4.5
5
PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS ........................................................................... 66
QUESTES COMENTADAS ................................................................................. 72

5.1
QUESTO DISCURSIVA ..................................................................................... 89
5.2
LISTA DAS QUESTES ...................................................................................... 94
5.3
GABARITO .................................................................................................. 101
1 Planejamento, Diretrizes e Oramento

O novo modelo de planejamento institudo pela CF88 baseia-se na integrao
dos instrumentos de planejamento, oramento e gesto, organizados segundo
trs horizontes de tempo: oito anos; quatro anos e um ano.
O primeiro horizonte de planejamento adotado oferece uma viso estratgica
do desenvolvimento a longo prazo, referenciado ao territrio, para os
prximos 8 a 20 anos. Trata-se de uma viso de futuro orientada tambm
para resultados concretos, por isso se traduz em portflio de investimentos
necessrios ao crescimento equilibrado e integrado de todas as regies do
pas para os prximos oito anos.
Com essa ideia, cria-se o conceito de planejamento indicativo para as vrias
esferas do setor pblico, como tambm subsidia as decises microeconmicas
de investimento do setor privado, das agncias de financiamento e das
entidades do terceiro setor. A mensagem presidencial do PPA 2008-2011 traz
a relao desse planejamento de longo prazo com o PPA, que um
instrumento de planejamento de mdio prazo:

Segundo a mensagem presidencial do PPA 2008-2011:
O PPA um instrumento de planejamento mediador entre o planejamento
de longo prazo e os oramentos anuais que consolidam a alocao dos
recursos pblicos a cada exerccio.
Portanto, o planejamento estruturador dos grandes rumos o de longo prazo.

Como exemplos, temos o Projeto Brasil 3 Tempos, que se baseou em trs
marcos em 2007, iniciava-se um novo mandato de governo, em 2015
haver a Conferncia Mundial sobre os Desafios do Milnio e em 2022 o Brasil
comemora seus duzentos anos de independncia; e o projeto Brasil 2020,
elaborado em 1998, consistiu num exerccio de reflexo, com o objetivo de
traar vises sobre o futuro do Brasil e, com isso, orientar a elaborao de
alguns cenrios exploratrios para guiar o itinerrio brasileiro de
desenvolvimento.
Assim, a CF concebe duas modalidades de planos. A primeira envolve os
chamados planos de desenvolvimento econmico e social. A outra modalidade
o plano plurianual, voltado para a programao da Administrao Pblica e
claramente idealizado como guia plurianual para as autorizaes
oramentrias anuais. O Plano Plurianual ser um planejamento de mdio
prazo, quatro anos, que far a integrao desse planejamento de longo prazo
com os oramentos anuais.
Segundo a CF88:
1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de durao continuada.
Portanto, o PPA define o DOM (diretrizes, objetivos e metas). Diretrizes so

orientaes ou princpios que nortearo a captao, gesto e gastos de
recursos durante um determinado perodo, com vistas a alcanar os objetivos
de Governo. Objetivos consistem na discriminao dos resultados que se
pretende alcanar com a execuo das aes governamentais que permitiro
a superao das dificuldades diagnosticadas. Metas so a traduo
quantitativa e qualitativa dos objetivos.
O PPA estabelecer o DOM para:
Despesas de capital (construo de escolas e hospitais);
Despesas correntes derivadas de despesas de capital (contratao

de pessoal necessrio ao funcionamento de escolas e hospitais);
Programas de
financeiro).
durao
continuada
(superior
ao
exerccio

Geralmente, as despesas de capital so aquisies de mveis, imveis,
construo de estradas, prdios pblicos, usinas etc. O governo planeja essas
despesas no PPA porque em geral so despesas a serem realizadas em
perodos superiores a um ano ou que beneficiaro a sociedade por longo
tempo. Ao realizar um investimento, a exemplo da construo de uma
estrada, o governo realiza despesas de capital. Posteriormente, para realizar
a manuteno dessa estrada, realizam-se despesas correntes, por isso o
termo e outras delas decorrentes. Ainda segundo a CF/88:
4 Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituio sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.
O PPA o principal instrumento de planejamento de mdio prazo para a

promoo do desenvolvimento. Ele foi concebido para ser o elemento central
do novo sistema de planejamento, orientando os oramentos anuais, por
meio da LDO. O trip PPA-LDO-LOA forma a base de um sistema integrado de
planejamento e oramento.
O DOM estabelecido para o perodo que vai do segundo ano do mandato do
presidente at o primeiro ano do mandato subsequente. Assim, o atual PPA
2008-2011, comeou no segundo ano do segundo mandato do governo Lula e
vai at o primeiro ano do mandato do prximo presidente. Se o mandato do
presidente for ampliado para cinco anos, o PPA tambm ter um prazo de
cinco anos.
Existem trs tipos de planejamento: estratgico, ttico e operacional. Vamos
dar uma olhada em uma questo da ESAF:
1. (ESAF/APO/2008)
O
planejamento
governamental
estratgico tem como documento bsico o Plano Plurianual.
A questo certa. Na minha viso, isto um pouco equivocado, pois o
planejamento estratgico, que um planejamento de longo prazo, teria como
documentos bsicos os planejamentos de longo prazo. Contudo, o Decreto
6.601 de 2008, referente ao PPA 2008-2011, afirma o seguinte:
Art. 1 A gesto do PPA, para o quadrinio 2008-2011, orientada para
resultados, segundo os princpios de eficincia, eficcia e efetividade,
compe-se dos nveis estratgico e ttico-operacional.
1 O nvel estratgico do PPA compreende os objetivos de governo e os
objetivos setoriais.

2 O nvel ttico-operacional do PPA compreende os programas e aes.
Portanto, dentro do PPA temos os trs nveis de planejamento: o estratgico

e o ttico. O estratgico constitudo pelos objetivos de governo e os
objetivos setoriais. J o planejamento ttico envolve os programas e o
operacional as aes. Isso representado na mensagem presidencial do PPA
2008-2011 pelo seguinte diagrama:
A integrao entre plano

papel cumprido pela LDO,
dos oramentos anuais,
plurianual, as prioridades
anual. Segundo a CF88:
plurianual e oramento anual feita por meio do

que, alm de fornecer orientao para a elaborao
tem por finalidade destacar, da programao
e metas a serem executadas em cada oramento
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e

prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria
e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento.
Assim, enquanto o PPA estabelece o DOM, a LDO compreende a MP (metas e

prioridades) para o exerccio subsequente. A LDO conter:
As despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente;
A orientao para a elaborao da LOA;
Alteraes na legislao tributria;
Polticas para as agncias financeiras oficiais de fomento.

Ainda segundo a CF/88, art. 169:
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a
criao de cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de
carreiras, bem como a admisso ou contratao de pessoal, a qualquer
ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta,
inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico, s podero
ser feitas:
I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s
projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias,
ressalvadas as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
Alm daquelas atribuies citadas acima, a LDO autorizar:
A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao de

servidores pblicos;
A criao de cargos, empregos e funes ou alteraes nas carreiras;
A LRF trouxe uma srie de inovaes em relao LDO. Ela aumentou o seu
contedo e a transformou no principal instrumento de planejamento para
uma administrao oramentria equilibrada. Alm das atribuies
assinaladas no texto da CF, a LDO dever ainda, nos termos do art. 4 da
LRF:
Dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas;
Aprovar normas para o controle de custos e a avaliao dos resultados

dos programas financiados pelo oramento;
Disciplinar as transferncias de recursos a entidades pblicas e

privadas;
Estabelecer critrios e formas de limitao do emprenho, caso ocorram

os seguintes fatos:
1. Arrecadao da receita inferior estimada, de
comprometer as metas de resultado primrio e nominal;
modo
2. Necessidade de se reconduzir a dvida aos limites estabelecidos;

Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento
Federal elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, em conjunto
com os Ministrios e as unidades oramentrias dos poderes Legislativo e
Judicirio. Por determinao constitucional, o governo obrigado a

encaminhar o Projeto de Lei do Oramento ao Congresso Nacional at o dia
31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma Mensagem do
Presidente da Repblica, na qual feito um diagnstico sobre a situao
econmica do pas e suas perspectivas.
Com a LDO e a LOA o legislador pretendeu ampliar a discusso oramentria
dividindo-a em dois momentos. O primeiro, de natureza mais estratgica,
centrado na definio das diretrizes e prioridades para o exerccio
subsequente. Teria como alvo, tambm a discusso antecipada dos grandes
agregados macroeconmicos, permitindo escolhas num ambiente de
transparncia fiscal. O segundo, de natureza mais operacional, focado na
distribuio dos recursos nas aes de governo.
J a LOA Tem por finalidade a concretizao dos objetivos e metas
estabelecidos no Plano Plurianual. o que poderamos chamar de oramento
por excelncia ou oramento propriamente dito. na lei oramentria que o
governo estima a arrecadao de receitas e fixa a realizao de despesas
para o perodo de um ano
5 - A lei oramentria anual compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos
e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os
fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
A LOA corresponde, na realidade, a trs suboramentos:
Oramento fiscal: De toda a Administrao Pblica, direta e indireta

(todos os Poderes, MPU, TCU, rgos, autarquias, fundaes pblicas,
e sociedades de economia mista), englobando a despesa e a receita
de toda a Administrao para um exerccio financeiro, menos os
investimentos de empresas estatais e despesas relativas
Seguridade Social;
Oramento de Investimento das Empresas Estatais: Abrange as

empresas em que o Poder Pblico, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto (empresas pblicas e
sociedades de economia mista)

Oramento da Seguridade Social: Sade, previdncia e

assistncia social. Abranger todas as entidades e rgos a ela
vinculados, da Administrao Direta e Indireta, bem como os fundos
e as fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. A razo da
desvinculao dessas aes do oramento fiscal para um
suboramento especfico da seguridade social garantia de que esses
recursos no sero desviados para qualquer fim. Busca conferir maior
transparncia gesto da seguridade social.
Segundo a CF/88:
7 - Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio populacional.
Importante guardar neste artigo: 1) que so os oramentos fiscal e de

investimento das empresas estatais; 2) que eles sero compatibilizados com
o PPA; 3) tero a funo de reduzir desigualdades INTER-REGIONAIS; 4)
critrio populacional.
Todos os Poderes (Executivo, Legislativo, Judicirio e mais o Ministrio
Pblico), e demais rgos (Unidades Oramentrias) elaboram as suas
propostas oramentrias e encaminham para o Poder Executivo (Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto MPOG), que faz a consolidao de todas
as propostas e encaminha um projeto de Lei de Oramento ao Congresso
Nacional. Nenhuma proposta oramentria, nem mesmo a do Poder
Legislativo, pode ser encaminhada diretamente ao Congresso Nacional. Essa
competncia , conforme a CF/88, privativa do Presidente da Repblica (art.
84, Inciso XXIII, da CF). Para a doutrina, a competncia exclusiva e
vinculada.
A LRF tambm introduziu mudanas no contedo da LOA. A LRF estabeleceu
que a LOA dever dispor sobre as seguintes matrias:
Conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programao

dos oramentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de
Metas Fiscais;
Ser acompanhado do documento a que se refere o 6 do art. 165

da CF (demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e
benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia), bem como
das medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de
despesas obrigatrias de carter continuado;

Conter reserva de contingncia, cuja forma de utilizao e montante,

definido com base na receita corrente lquida, sero estabelecidos na
lei diretrizes oramentrias.
A reserva de contingncia uma dotao oramentria no especfica, ou

seja, no destinada a nenhum rgo, fundo ou despesa. um determinado
valor (dotao) que dever estar contida na LOA e a sua forma de utilizao e
montante sero estabelecidos na LDO.
Os prazos para envio dos projetos de lei pelo Executivo e devoluo pelo
Legislativo so:
Art. 35 do
Prazos
Encaminhamento
Devoluo para
ao Congresso
Sano
PPA
31 de agosto
22 de dezembro
LDO
15 de abril
17 de julho
LOA
31 de agosto
22 de dezembro
ADCT
O no-envio da LOA caracteriza crime de responsabilidade do Presidente. A

CF no d alternativa caso isto acontea. H uma previso na Lei 4.320 de
1964:
Art. 32. Se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas
Constituies e nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo
considerar como proposta a Lei de Oramento vigente.
H quase um consenso na Doutrina acerca da impossibilidade jurdica de o

Poder Legislativo rejeitar o PPA e a LDO. Primeiro, porque a CF no previu
essa possibilidade, uma vez que estabeleceu, no art. 35 do ADCT, que ambas
as leis devem ser devolvidas ao Poder Executivo para sano. Se somente
para sano, no h como sancionar o que foi rejeitado. O segundo
argumento toma por base o disposto no art. 57, 2, segundo o qual a sesso
legislativa no ser interrompida sem a aprovao da LDO.
J em relao a LOA o raciocnio diferente, j que a prpria CF previu a
possibilidade de rejeio, ao assinalar em seu art. 166:
8 - Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do
projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes

podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou
suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa.
No caso de no-devoluo da Lei Oramentria, temos uma situao no

regulada pelo ordenamento jurdico atual. Antes, caso o Legislativo no
devolvesse a proposta no prazo legal, o Executivo poderia promulg-la.
Contudo, a CF/88 no diz nada a respeito. Na falta de regra que regule esta
no devoluo, as LDOs vm tratando desta questo, na medida em que
estabelece que o Poder Executivo fica autorizado a gastar determinada
proporo (X/12) da proposta que ainda est tramitando.
O PPA, a LDO e a LOA sero apreciados pelo Congresso Nacional de acordo
com o regimento comum.
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes
oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do
regimento comum.
1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e
Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e
sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o
acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atuao
das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58.
A Comisso Mista de Oramento examinar e emitir um parecer sobre os

projetos de lei e tambm sobre as contas prestadas pelo Presidente
anualmente. Alm disso, esta comisso examinar e emitir parecer sobre os
planos e programas nacionais, regionais e setoriais, alm de exercer o
acompanhamento e a fiscalizao oramentria.
2 - As emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre elas
emitir parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas
Casas do Congresso Nacional.
Os parlamentares podero propor emendas aos projetos de lei, que sero

examinadas pela Comisso Mista Permanente e apreciadas pelo Congresso.
3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos
que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
10

II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes
de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e
Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
As emendas a LOA devem passar por algumas exigncias. A primeira delas

que sejam compatveis com o PPA e com a LDO. A segunda que indiquem
os recursos necessrios. Mas no qualquer recurso. S se admite os
provenientes de anulao de despesa. Ou seja, no podem aumentar a
despesa j existente no projeto de lei. Alm disso, no podero ser recursos
de:
Dotao para pessoal e seus encargos;
Servio da dvida;
Transferncias tributrias constitucionais para Estados e Municpios.
As emendas tambm podero tirar seus recursos da correo de erros e
omisses. Alm disso, elas podero estar relacionadas com os dispositivos do
texto do projeto de lei.
5 - O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso
Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere este artigo
enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da parte cuja
alterao proposta.
O Presidente da Repblica poder remeter mensagem ao Congresso Nacional,

propondo modificaes nos projetos de lei, enquanto no iniciada a votao,
na Comisso Mista, da parte cuja alterao proposta. A mensagem deve ser
enviada antes da votao na Comisso Mista, e no da votao no plenrio. A
apreciao das leis oramentrias ser em sesso conjunta entre as duas
casas, mas a apurao de votos feita separadamente.
11

2 Lei 4.320 de 1964

Segundo a Lei 4.320/64:
Art. 1 Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao
e contrle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos
Municpios e do Distrito Federal, de acrdo com o disposto no art. 5,
inciso XV, letra b, da Constituio Federal.
Aqui j podemos observar o alcance da lei, ao relacionar a Unio, os estados,

os municpios e o distrito federal, assim como suas autarquias e fundaes.
O texto fala em Constituio Federal, mas se lembrem que ela anterior
CF88. Depois desta, que instituiu o oramento de investimento das empresas
estatais, as empresas pblicas tambm passaram a ser regidas pela lei. O art.
1 ainda traz a abrangncia da lei, que estabelece as regras para elaborao
dos oramentos e balanos dos entes.
2.1 DO ORAMENTO
Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa
de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de
trabalho do Govrno, obedecidos os princpios de unidade, universalidade
e anualidade.
Este artigo fala em trs princpios oramentrios. Vamos ver estes trs e
outros princpios:
Princpio da Unidade
Classicamente, este princpio reflete a necessidade de a Administrao ter
apenas um nico oramento. No entanto, com as novas disposies da CF88,
o princpio da unidade no pode mais ser entendido como documento nico,
haja vista a previso das trs leis oramentrias (PPA, LDO e LOA) e dos trs
suboramentos (OF, OI e OSS) que forma a LOA. Alguns autores chegam a
afirmar que no mais existe o princpio da unidade. Mas a maioria entende
que houve uma alterao do conceito de unidade, que passou a ser entendido
como totalidade (necessidade de incluso dos trs suboramentos na LOA) e
harmonia (compatibilidade) da LOA com a LDO e desta com o PPA.
Princpio da Universalidade
12

O oramento deve conter TODAS as receitas e TODAS as despesas da
Administrao. Este princpio est positivado na CF/88, art. 165, 5, quando
o legislador estatuiu a abrangncia da lei oramentria: oramento fiscal de
todos os Poderes, rgos ou fundos; oramento de investimentos das
empresas estatais; oramento da seguridade social de todos os Poderes,
rgos ou fundos.
Contudo, existem excees, como estabelece a Smula 66 do STF:

Smula 66: legtima a cobrana do tributo se houver sido criado aps o
oramento, mas antes do incio do respectivo exerccio financeiro.
Princpio da Periodicidade ou Anualidade

Ele est relacionado com a necessidade de um novo oramento a cada 12
meses. Em conformidade com esse princpio, a autorizao legislativa do
gasto deve ser renovada a cada exerccio financeiro. No Brasil, por uma
determinao do art. 34 da mesma Lei 4.320/64, este perodo coincide com o
ano civil, ou seja, vai de 1 de janeiro a 31 de dezembro. Mas nada obsta que
esta lei seja alterada, assinalando um outro perodo de 12 meses. Como se
v, a anualidade est relacionada com um perodo de 12 meses, no com o
ano civil.
Princpio da Legalidade
O patrimnio pblico pertence coletividade, por isso que a ningum dado
o direito de utiliz-los livremente. Corolrio do Princpio da Legalidade, tem-se
o Princpio da Indisponibilidade das Receitas Pblicas. A lei oramentria e a
lei que instituir crditos suplementares e especiais, aprovados pelo
Legislativo, so os instrumentos legais que autorizam a aplicao dos
recursos pblicos. No pode haver despesa pblica sem autorizao
legislativa prvia.
13

Segundo a CF88:
Art. 167. So vedados:
I - o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria
anual;
II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que
excedam os crditos oramentrios ou adicionais;
Embora a autorizao oramentria seja o principal requisito para a realizao

dos dispndios pblicos, o fato de determinada despesa estar prevista na Lei
Oramentria no obriga o governante a efetiv-la, a realiz-la. Existem as
despesas que so devidas pelo Poder Pblico, as quais Aliomar Baleeiro d o
nome de despesas fixas. Estas podem ser exigidas administrativa ou
judicialmente. So exemplos a remunerao dos servidores pblicos e as
obrigaes da dvida pblica. O STF j se pronunciou a respeito.
O simples fato de ser includa no oramento uma verba de auxlio a esta
ou quela instituio no gera, de pronto, direito a esse auxlio; (...) a
previso de despesa, em lei oramentria, no gera direito subjetivo a ser
assegurado por via judicial.
Princpio do Oramento-Bruto
Este princpio est inserido no art. 6 da Lei 4.320/64.
Art. 6 Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos
seus totais, vedadas quaisquer dedues.
Ele quer dizer que a Unio, por exemplo, que arrecada o Imposto de Renda e
o IPI, deve colocar a sua estimativa integral no seu oramento (lado das
receitas); e a parte que constitucionalmente se destina a estados e
municpios deve constar integralmente no oramento (lado das despesas).
No poder a Unio colocar no seu oramento apenas o valor lquido do IR e
do IPI.
Princpio da Precedncia
A aprovao do oramento deve ocorrer antes do exerccio financeiro a que se
refere. A CF, especificamente no art.35, 2 do ADCT, determina que as leis
oramentrias sejam encaminhadas, votadas e aprovadas num determinado
exerccio financeiro para vigorarem no exerccio seguinte.
2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art.
165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas:
14

I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro
exerccio financeiro do mandato presidencial subsequente, ser
encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro
exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso
legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido
para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa.
Princpio da Especificao ou da Especializao

Tambm chamado de princpio da discriminao, est previsto no art. 5 da
Lei 4.230/64:
Art. 5 A Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de
terceiros, transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no
artigo 20 e seu pargrafo nico.
Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se- no
mnimo por elementos.
1 Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal,
material, servios, obras e outros meios de que se serve a administrao
publica para consecuo dos seus fins.
Art. 20. Os investimentos sero discriminados na Lei de Oramento
segundo os projetos de obras e de outras aplicaes.
Pargrafo nico. Os programas
natureza, no possam cumprir-se
execuo da despesa podero
classificadas entre as Despesas de
especiais de trabalho que, por sua

subordinadamente s normas gerais de
ser custeadas por dotaes globais,
Capital.
O art. 15 estabelece que a discriminao de despesas far-se-, no mnimo,

por elementos, entendendo-se elementos como o desdobramento da despesa
com pessoal, material, servios, obras, etc.
Essa regra ope-se incluso de valores globais, de forma genrica,
ilimitados e sem discriminao e ainda, o incio de programas ou projetos no
includos na LOA e a realizao de despesas ou assuno de obrigaes que
excedam os crditos oramentrios ou adicionais.
15

Princpio da Especificao ou da Especializao
Tambm chamado de princpio da discriminao, est previsto no art. 5 da
Lei 4.230/64:
Art. 5 A Lei de Oramento no consignar dotaes globais destinadas a
atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, servios de
terceiros, transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no
artigo 20 e seu pargrafo nico.
Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da despesa far-se- no
mnimo por elementos.
1 Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal,
material, servios, obras e outros meios de que se serve a administrao
publica para consecuo dos seus fins.
Art. 20. Os investimentos sero discriminados na Lei de Oramento
segundo os projetos de obras e de outras aplicaes.
Pargrafo nico. Os programas
natureza, no possam cumprir-se
execuo da despesa podero
classificadas entre as Despesas de
especiais de trabalho que, por sua

subordinadamente s normas gerais de
ser custeadas por dotaes globais,
Capital.
O art. 15 estabelece que a discriminao de despesas far-se-, no mnimo,

por elementos, entendendo-se elementos como o desdobramento da despesa
com pessoal, material, servios, obras, etc.
Essa regra ope-se incluso de valores globais, de forma genrica,
ilimitados e sem discriminao e ainda, o incio de programas ou projetos no
includos na LOA e a realizao de despesas ou assuno de obrigaes que
excedam os crditos oramentrios ou adicionais.
2.2 DA RECEITA
As receitas originrias so obtidas quando o Estado se encontra na mesma
condio que o particular, ou seja, sem coercitividade. Elas so resultantes
das rendas produzidas pelos ativos do Estado, pela cesso remunerada de
bens e valores (aluguis, aplicaes financeiras) ou aplicao em atividade
econmica.
J as derivadas so tm origem na prevalncia do Estado sobre o particular,
ou seja, decorrente do poder de tributar. Pode ser obtida por meio de
tributos, penalidades, indenizaes e restituies.
16

O Manual Tcnico do Oramento 2011 traz uma srie de receitas
oramentrias, que veremos a seguir. Elas so classificadas em correntes e
de capital. Seguem as definies:
Receitas oramentrias correntes so arrecadadas dentro do exerccio
financeiro, aumentam as disponibilidades financeiras do Estado com
efeitos positivos sobre o patrimnio lquido e constituem instrumento para
financiar os objetivos definidos nos programas e aes oramentrios, com
vistas a satisfazer finalidades pblicas.
Receitas Oramentrias de Capital tambm aumentam as disponibilidades
financeiras do Estado e so instrumentos de financiamento dos programas
e aes oramentrios, a fim de se atingirem as finalidades pblicas.
Porm, de forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas de Capital
no provocam efeito sobre o patrimnio lquido
a)
Receitas Correntes
De acordo com o 1 do art. 11 da Lei n 4.320, de 1964, classificam-se

como correntes as receitas provenientes de tributos; de contribuies; da
explorao do patrimnio estatal (Patrimonial); da explorao de atividades
econmicas (Agropecuria, Industrial e de Servios); de recursos financeiros
recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas
a atender despesas classificveis em despesas correntes (Transferncias
Correntes); por fim, demais receitas que no se enquadram nos itens
anteriores (Outras Receitas Correntes).
Receitas Tributrias
O art. 3 do Cdigo Tributrio Nacional define tributo da seguinte forma:
Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor
nela se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda
em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Ainda segundo o CTN, os tributos so impostos, taxas e contribuies de

melhoria. Alm dessas espcies, podemos falar ainda nos emprstimos
compulsrios e nas contribuies. Vamos ver as definies:
Art. 16. Imposto o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma
situao independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao
contribuinte.
Art. 77. As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal
ou pelos Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies, tm como
17

fato gerador o exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva
ou potencial, de servio pblico especfico e divisvel, prestado ao
contribuinte ou posto sua disposio.
Art. 81. A contribuio de melhoria cobrada pela Unio, pelos Estados,
pelo Distrito Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas respectivas
atribuies, instituda para fazer face ao custo de obras pblicas de que
decorra valorizao imobiliria, tendo como limite total a despesa realizada
e como limite individual o acrscimo de valor que da obra resultar para
cada imvel beneficiado.
Os impostos so tributos no-vinculados, isso significa que seu fato gerador

no tem relao com alguma atividade estatal. Assim, eles so cobrados
independentemente de qualquer ao por parte do Estado, tendo como
origem uma atividade ou situao econmica do contribuinte.
J as taxas so tributos vinculados, pois so cobradas em funo de alguma
atividade estatal. Existem dois tipos de taxas. As taxas de poltica e as taxas
de servio pblico.
No primeiro tipo, o fato gerador da taxa o exerccio regular do poder de
polcia. No estamos falando aqui da atividade policial de segurana pblica,
mas sim da polcia administrativa, que definida como a restrio ou o
condicionamento ao exerccio de atividades privadas, visando a assegurar o
bem estar da coletividade. Em termos mais prticos, so as atividades de
fiscalizao em geral, exercidas pelos mais diversos rgos e entidades da
Administrao Pblica.
No segundo tipo, o fato gerador a prestao de um servio pblico
especfico e divisvel, cuja utilizao pelo contribuinte pode ser efetiva ou
potencial. Por exemplo, a iluminao das vias pblicas no um servio
divisvel, pois no se sabe quanto consumido individualmente. J o consumo
de gua tratada pode ser individualizado. A gua tratada tambm pode ser
usada como exemplo de servio de utilizao potencial. Mesmo que a pessoa
esteja viajando por um ano inteiro fora do pas, ela tem que pagar pelo
servio de tratamento da gua, pois esta ficou disponvel e de consumo
obrigatrio.
A contribuio de melhoria tambm um tributo vinculado. Seu fato gerador
a realizao de uma obra pblica da qual decorra valorizao imobiliria.
Assim, se o governo faz uma obra, como por exemplo a construo de uma
praa pblica, os imveis da regio iriam ter uma valorizao. Por isso, o
governo pode cobrar esse tributo dos proprietrios, limitado individualmente
18

pelo acrscimo de valor que da obra resultar para cada imvel beneficiado e
tambm pela despesa total realizada.
Os emprstimos compulsrios esto previstos na CF88:
Art. 148. A Unio, mediante
emprstimos compulsrios:
lei
complementar,
poder
instituir
I - para atender a despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade

pblica, de guerra externa ou sua iminncia;
II - no caso de investimento pblico de carter urgente e de relevante
interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b".
Pargrafo nico. A aplicao dos recursos provenientes de emprstimo
compulsrio ser vinculada despesa que fundamentou sua instituio.
So duas as situaes que permitem a cobrana desse tributo: calamidade

pblica, guerra externa ou sua iminncia; e investimento pblico de carter
urgente e de relevante interesse nacional. So emprstimos porque so
restituveis, ou seja, o governo deve devolv-los aps determinado prazo.
So tributos de arrecadao vinculada, pois devem ser aplicados apenas nas
situaes que ensejaram sua cobrana.
Receitas de Contribuies
As contribuies so tributos, mas so tratadas pelo MTO 2011 separadas das
receitas tributrias. As contribuies esto previstas na CF88:
Art. 149. Compete exclusivamente Unio instituir contribuies sociais,
de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias
profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas
respectivas reas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e
sem prejuzo do previsto no art. 195, 6, relativamente s contribuies
a que alude o dispositivo.
Assim, temos trs tipos de contribuies: as sociais, as de interveno no

domnio econmico e as de interesse de categorias profissionais ou
econmicas.
As contribuies sociais abrangem as contribuies de seguridade social e
outras contribuies cuja arrecadao seja destinada a aes relacionadas
rea social, conforme descrito na Constituio, mas que no sejam atividades
de seguridade social (sade, previdncia social e assistncia social). Entram
nesse segundo tipo o salrio-educao e as contribuies para os servios
sociais autnomos (SESI, SESC, SENAI).
19

As contribuies de interveno no domnio econmico, mais conhecidas
como CIDE, tm como objetivo a interveno da Unio na atividade
econmica, seja como fiscalizador ou incentivador. Essa interveno se d
pela fiscalizao e atividades de fomento, como por exemplo,
desenvolvimento de pesquisas para crescimento do setor e oferecimento de
linhas de crdito para expanso da produo. Exemplo de contribuio de
interveno no domnio econmico o Adicional sobre Tarifas de Passagens
Areas Domsticas, que so voltadas suplementao tarifria de linhas
areas regionais de passageiros, de baixo e mdio potencial de trfego.
As contribuies de interesse das categorias profissionais ou econmicas tm
como objetivo custear entidades que exercem atividade de cunho estatal,
quando atuam e fiscalizam as atividades desenvolvidas por grupos
profissionais ou econmicos, bem como representam, coletiva ou
individualmente, categorias profissionais, defendendo seus interesses. So
exemplos a OAB, os Conselhos Regionais de Medicina, de Engenharia e
Arquitetura.
A Emenda Constitucional n 39 de 2002 acrescentou a Contribuio para o
Custeio de Servio de Iluminao Pblica:
Art. 149-A Os Municpios e o Distrito Federal podero instituir contribuio,
na forma das respectivas leis, para o custeio do servio de iluminao
pblica, observado o disposto no art. 150, I e III.
A CIP um tributo de competncia exclusiva dos municpios e do DF. Como a

iluminao pblica no pode ser custeada por taxas, os municpios
conseguiram instituir esse novo tributo.
Receitas Patrimoniais
So receitas provenientes da fruio dos bens patrimoniais do ente pblico
(bens mobilirios ou imobilirios), ou, ainda, de participaes societrias.
Quanto procedncia, tratam-se de receitas originrias, ou seja, aqueles
provenientes da atuao do Estado sem carter coercitivo, como igual ao
particular. Podemos citar como espcies de receitas patrimoniais as
compensaes financeiras, concesses e permisses, dentre outras.
A receita de compensao financeira tem origem na explorao do patrimnio
do Estado, que constitudo por recursos minerais, hdricos, florestais e
outros, definidos no ordenamento jurdico. Tais compensaes so devidas
Unio, aos Estados e aos Municpios como forma de participao no resultado
dessa explorao. Elas tm como finalidade recompor financeiramente os
20

prejuzos ou danos causados (externalidades negativas) pela atividade
econmica na explorao desses bens, assim como proporcionar meio de
remunerar o Estado pelos ganhos obtidos por essa atividade. So exemplos
os royalties.
Receitas Agropecurias, Industriais e de Servios

So todas receitas originrias, com o Estado atuando como empresrio, em
p de igualdade como o particular, ou seja, decorrem da explorao
econmica, por parte do ente pblico
As Receitas Agropecurias resultam de atividades agropecurias, tais como a
venda de produtos: agrcolas (gros, tecnologias, insumos etc.); pecurios
(semens, tcnicas em inseminao; matrizes etc.); para reflorestamentos e
etc.
As Receitas Industriais so provenientes das atividades industriais exercidas
pelo ente pblico. Encontram-se subdivididas nessa classificao receitas
provenientes de atividades econmicas, tais como: da indstria extrativa
mineral; da indstria de transformao; da indstria de construo; e outras
receitas industriais de utilidade pblica.
As Receitas de Servios tm na prestao de servios por parte do ente
pblico, tais como: comrcio, transporte, comunicao, servios hospitalares,
armazenagem, servios recreativos, culturais, etc. Tais servios so
remunerados mediante preo pblico, tambm chamado de tarifa.
Transferncias Correntes
So recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou
privado destinados a atender despesas de manuteno ou funcionamento
relacionadas a uma finalidade pblica especfica, mas que no correspondam
a uma contraprestao direta em bens e servios a quem efetuou a
transferncia.
Os recursos da transferncia so vinculados finalidade pblica, e no a
pessoa. Podem ocorrer a nvel intragovernamental (dentro do mbito de um
mesmo governo) ou intergovernamental (governos diferentes, da Unio para
Estados, do Estado para os Municpios, por exemplo), assim como recebidos
de instituies privadas.
21

Temos aqui os convnios, contratos de repasse, transferncias fundo a fundo
na sade, as transferncias de Pessoas, que compreendem as contribuies e
doaes que pessoas fsicas realizem para a Administrao Pblica.
Outras Receitas Correntes

Neste ttulo, inserem-se multas e juros de mora, indenizaes e restituies,
receitas da dvida ativa e as outras receitas no classificadas nas receitas
correntes anteriores.
As multas tambm so um tipo de receita pblica, de carter no tributrio,
constituindo-se em ato de penalidade de natureza pecuniria aplicado pela
administrao pbica aos administrados. Dependem, sempre, de prvia
cominao em lei ou contrato, cabendo sua imposio ao respectivo rgo
competente (poder de polcia).
As Receitas da Dvida Ativa so os crditos da Fazenda Pblica, de natureza
tributria ou no tributria, exigveis em virtude do transcurso do prazo para
pagamento. Este crdito cobrado por meio da emisso de certido de dvida
ativa da Fazenda Pblica da Unio, inscrita na forma da lei, com validade de
ttulo executivo. Isso confere certido da dvida ativo carter lquido e certo,
embora se admita prova em contrrio.
b)
Receitas de Capital
De acordo com o 2o do art. 11 da Lei no 4.320, de 1964, com redao dada

pelo Decreto-Lei no 1.939, de 20 de maio de 1982, Receitas de Capital so as
provenientes tanto da realizao de recursos financeiros oriundos da
constituio de dvidas e da converso, em espcie, de bens e direitos,
quanto de recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado
e destinados a atender despesas classificveis em despesas de capital.
Receitas de Operaes de Crdito

So recursos financeiros oriundos da colocao de ttulos pblicos ou da
contratao de emprstimos obtidas junto a entidades pblicas ou privadas,
internas ou externas. Veremos melhor no item relativo ao endividamento
interno e externo.
22

Alienao de Bens
Receita proveniente da alienao de bens mveis ou imveis de propriedade
do ente pblico. Nos termos do artigo 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF, vedada a aplicao da receita de capital decorrente da alienao de
bens e direitos que integrem o patrimnio pblico, para financiar despesas
correntes, salvo as destinadas por lei aos regimes previdencirios geral e
prprio dos servidores pblicos.
Amortizao de Emprstimos
So ingressos financeiros provenientes da amortizao de financiamentos ou
emprstimos concedidos pelo ente pblico em ttulos e contratos, ou seja,
representam o retorno de recursos anteriormente emprestados pelo poder
pblico.
Embora a amortizao de emprstimos seja uma receita de capital, os juros
recebidos, associados a esses emprstimos, so classificados em receitas
correntes, receitas de servios, servios financeiros.
Transferncias de Capital
Na tica oramentria, so recursos financeiros recebidos de outras pessoas
de Direito
pblico ou privado e destinados para atender despesas em investimentos ou
inverses financeiras, a fim de satisfazer finalidade pblica especfica; sem
corresponder, entretanto, a contraprestao direta ao ente transferidor.
Os recursos da transferncia ficam vinculados finalidade pblica e no a
pessoa. Podem ocorrer a nvel intragovernamental (dentro do mbito de um
mesmo governo) ou intergovernamental (governos diferentes, da Unio para
Estados, do Estado para os Municpios, por exemplo), assim como recebidos
de instituies privadas (do exterior e de pessoas).
Investimentos so despesas oramentrias com softwares e com o
planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis
considerados necessrios realizao destas ltimas, e com a aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente.
J as inverses financeiras so despesas oramentrias com a aquisio de
imveis ou bens de capital j em utilizao; aquisio de ttulos
representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j
23

constitudas, quando a operao no importe aumento do capital; e com a
constituio ou aumento do capital de empresas, alm de outras despesas
classificveis neste grupo.
Outras Receitas de Capital

So classificadas nessa origem as receitas de capital que no atendem s
especificaes anteriores; ou seja: na impossibilidade de serem classificadas
nas origens anteriores.
2.3 DA DESPESA
A Lei 4.320/64 traz a classificao da despesa quanto Categoria Econmica.
a)
Despesa Corrente
Refere-se ao conceito de consumo do governo, so despesas oramentrias

destinadas manuteno e ao funcionamento dos servios pblicos prestados
pela prpria Administrao ou transferidos a outras pessoas fsicas ou
jurdicas. Esses recursos possuem como caracterstica o fato de no
produzirem qualquer acrscimo patrimonial, gerando, por consequncia,
diminuio do patrimnio lquido.
Podemos tambm conceitu-las segundo um aspecto marginal, no qual
despesa corrente toda despesa que no contribui, diretamente, para a
formao ou aquisio de um bem de capital.
As despesas correntes podem ser divididas em dois grupos:
Despesas de custeio: so as dotaes destinadas manuteno

servios anteriormente criados, inclusive para atender obras
conservao e adaptao de bens imveis, pagamento de servios
terceiros, pagamento de pessoal e encargos, aquisio de material
consumo, entre outros.
Transferncias correntes: so as dotaes para as quais no

corresponda contraprestao direta em bens ou servios, tais como:
transferncias de assistncia e previdncia social; pagamento de
salrio-famlia; juros da dvida pblica; incluindo as contribuies e
subvenes destinadas a atender a manuteno de outras entidades de
direito pblico ou privado, abrangendo as transferncias constitucionais
de
de
de
de
24

oriundas da repartio de receitas tributrias, as decorrentes de simples
autorizao oramentria ou de ordem legal e as decorrentes de
convnios.
b)
Despesa de Capital
Classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem diretamente

para a formao ou aquisio de um bem de capital. So os gastos realizados
pela administrao em investimentos, inverses financeiras e transferncias
de capital. Tais despesas implicam, via de regra, acrscimo do patrimnio
pblico. Pode-se dar pela produo ou aquisio de bens tais como edifcios,
aparelhos de ar-condicionado, veculos, computadores, rodovias, praas,
parques, entre outros. So divididas nos seguintes grupos de natureza da
despesa:
Investimentos: so as dotaes para o planejamento e a execuo

obras, para os programas especiais de trabalho, aquisio
instalaes, equipamentos, material permanente e constituio
aumento do capital de empresas que no sejam de carter comercial
financeiro, tais como industriais, agrcolas, etc.
de
de
ou
ou
Inverses Financeiras: so as dotaes para a aquisio de imveis ou

de bens de capital j em utilizao; a obteno de ttulos
representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer
espcie, j constitudas, quando a operao no importe aumento de
capital; e, ainda, a constituio ou o aumento de capital de entidades
ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive
operaes bancrias ou de seguro. A principal diferena para os
investimentos que as inverses financeiras no geram servios que
contribuam para o acrscimo ou incremento do PIB, enquanto os
investimentos contribuem.
Transferncias de Capital: so as dotaes destinadas a investimentos

ou inverses financeiras que outras pessoas de direito pblico ou
privado devam realizar, independentemente de contraprestao de
bens ou servios.
2.4 DO EXERCCIO FINANCEIRO

Art. 34. O exerccio financeiro coincidir com o ano civil
25

Segundo a Lei 4.320/67, o exerccio financeiro coincidir com o ano civil, ou
seja, ir de 1 de janeiro a 31 de dezembro. J o ciclo oramentrio levar
mais de um ano civil. Temos o PPA, que viger por quatro anos, depois vem a
LDO e a LOA. No exerccio seguinte ter a execuo desta LOA. Por fim,
depois da execuo vir o controle. Este pode ser anterior, concomitante ou
subsequente, como tambm fala a 4.320.
Art. 35. Pertencem ao exerccio financeiro:
I - as receitas nle arrecadadas;
II - as despesas nle legalmente empenhadas
Quando da execuo do Oramento deve ser observado o momento em que

as receitas e as despesas sero reconhecidas. O princpio da Competncia
determina quando as alteraes no ativo ou no passivo resultam em aumento
ou diminuio do Patrimnio Liquido, estabelecendo diretrizes para
classificao das mutaes patrimoniais.
O momento do reconhecimento afeta diretamente o resultado e conhecido
como Regime de Caixa e Regime de Competncia. A contabilidade pblica
brasileira adota tanto o regime de caixa como o regime de competncia,
consagrando a adoo do Regime Misto, sendo Caixa para as receitas e
Competncia para as despesas.
A LRF tambm trata do assunto.
Art. 50. Alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, a
escriturao das contas pblicas observar as seguintes:
II - a despesa e a assuno de compromisso sero registradas segundo o
regime de competncia, apurando-se, em carter complementar, o
resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
Contudo, devemos ressaltar que o regime de competncia para as despesas

no adotado em 100% das vezes. Vejamos o que diz o art. 36 da Lei 4.320.
Art. 36 Consideram-se restos a pagar as despesas empenhadas, mas no
pagas at o dia 31 de dezembro, distinguindo as processadas das no
processadas.
Restos a pagar, chamados tambm de resduos passivos, um instrumento

que busca observar o regime de competncia para a despesa. Todos os
empenhos no liquidados (servios ou bens ainda no entregues) at 31 de
dezembro do exerccio, sero inscritos em restos a pagar, de forma a garantir
que estes valores, cuja execuo s ocorrer no exerccio seguinte, integrem
o resultado do exerccio em que foram inscritos. Aqui temos o regime de
26

competncia, prprio das despesas. Contudo, caso esta despesa no seja
paga tambm no ano seguinte, ela ser cancelada. Para pagar o fornecedor,
que ainda tem um direito junto Administrao, ser usada a conta
despesas de exerccios anteriores. Imaginando que a despesa foi
empenhada em 2010, foi para 2011 como restos a pagar, mas em 2012 ainda
no foi paga, ela ir para as despesas de exerccios anteriores, que afetar
o oramento de 2012, e no de 2010, quando foi gerada.
Podemos ver no art. 36 que h dois tipos de restos a pagar:
Processados: so as despesas que j passaram pelo empenho e pela

liquidao, mas no pelo pagamento. O fornecedor j realizou suas
obrigaes, tendo entregado o objeto do contrato e obtido o direito
lquido e certo ao pagamento;
No-processados: so as despesas que ainda dependem da prestao

do servio ou da entrega do material, ou seja, que passaram pelo
empenho, mas no pela liquidao.
A regra a inscrio somente de restos a pagar processados, mas os noprocessados tambm podero ser inscritos desde que atendam s exigncias
do Decreto 93.872/86.
Art. 35. O empenho de despesa no liquidada ser considerado anulado
em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:
I - vigente o prazo para cumprimento da obrigao assumida pelo credor,
nele estabelecida;
II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a
liquidao da despesa, ou seja de interesse da Administrao exigir o
cumprimento da obrigao assumida pelo credor;
III - se destinar a atender transferncias a instituies pblicas ou
privadas;
IV - corresponder a compromissos assumidos no exterior.
Se a despesa no for liquidada, ao final do exerccio o empenho ser anulado.

A despesa no-liquidada s ser inscrita em restos a pagar quando:
O prazo para a entrega do objeto pelo credor ainda esteja vigente. Por
exemplo, o fornecedor tem at 10 de janeiro para entregar a merenda
escolar;
Haja interesse da Administrao em que a obrigao seja cumprida,

mesmo que vencido o prazo;
27

Se tratar de transferncia, tanto a instituies pblicas quanto

privadas;
Corresponder a compromisso assumido no exterior.
Ainda segundo a Lei 4.320/64:

Art. 37. As despesas de exerccios encerrados, para as quais o oramento
respectivo consignava crdito prprio, com saldo suficiente para atendlas, que no se tenham processado na poca prpria, bem como os Restos
a Pagar com prescrio interrompida e os compromissos reconhecidos
aps o encerramento do exerccio correspondente podero ser pagos
conta de dotao especfica consignada no oramento, discriminada por
elementos, obedecida, sempre que possvel, a ordem cronolgica.
Tambm com o objetivo de atender ao regime de competncia para as

despesas, a Lei 4.320/64, assinalou a possibilidade de que em exerccios
financeiros posteriores possam ser pagas despesas pertencentes a exerccios
anteriores.
2.5 DOS CRDITOS ADICIONAIS

Os crditos adicionais destinam-se realizao de despesas no previstas ou
insuficientemente previstas na Lei Oramentria, em razo de erros de
planejamento ou fatos imprevistos, bem como para utilizao dos recursos
que ficaram sem despesas correspondentes em caso de veto, emenda ou
rejeio da LDO.
A iniciativa das leis referentes a crditos adicionais privativa do Chefe do
Executivo, que dever, obrigatoriamente, justificar as razes das novas
adies ao oramento. A CF regulamentou os crditos adicionais ao longo dos
artigos 165, 8; 166, caput e 8; 167, I, II, V, VII; 167, 2 e 3.
O art. 40 da Lei 4.320/64 conceitua crditos adicionais da seguinte forma:
Art.40. So crditos adicionais, as autorizaes de despesa
computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento.
no
Doutrinariamente podemos considerar que os crditos adicionais so

instrumentos de ajustes oramentrios, que visam a correo de falhas da Lei
Oramentria. A LOA no imutvel. Ela pode ser alterada dentro dos limites
legais. Estas alteraes se do atravs dos crditos adicionais. Estes podem
alterar diretamente a LOA, com a adio de um artigo que autorize o
Executivo a gastar uma quantia em crditos suplementares. Isto est na CF,
art. 165:
28

8 - A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso
da receita e fixao da despesa, no se incluindo na proibio a
autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de
operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da
lei.
Ou ento pode haver lei especial, no caso de o Executivo solicitar ao

Legislativo, mediante Projeto de Lei ou Medida Provisria, a abertura de
crditos adicionais. As MPs so possveis s para os crditos extraordinrios,
devido urgncia.
Existem trs tipos de crditos: suplementares, especiais e extraordinrios.
a)
Crditos Suplementares
Art. 41. Os crditos adicionais classificam-se em:
I - suplementares, os destinados a reforo de dotao oramentria;
So os crditos destinados a reforo de dotao oramentria. Esses crditos

possuem relao direta com o oramento, j que suplementam dotaes
existentes na lei oramentria anual. A abertura de crdito adicional
suplementar somente poder ser realizada quando a despesa estava fixada
na lei oramentria, porm, a receita no foi suficiente para cobrir o total do
gasto. O Poder Legislativo pode autorizar a abertura de crdito adicional
suplementar na prpria LOA, at determinado valor.
b)
Crditos Especiais
II - especiais, os destinados a despesas para as quais no haja dotao
oramentria especfica;
So destinados a atender despesas para as quais no haja dotao ou

categoria de programao oramentria especfica na LOA. Visam a atender
despesas novas, no previstas na lei oramentria anual, mas que surgiram
durante a execuo do oramento.
c)
Crditos Extraordinrios
3 - A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para
atender a despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de
29

guerra, comoo interna ou calamidade pblica, observado o disposto no
art. 62.
III - extraordinrios, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em
caso de guerra, comoo intestina ou calamidade pblica.
Destinam-se a atender somente despesas imprevisveis e urgentes, como as

decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica. O termo
como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica
significa que esses fatos imprevisveis so apenas exemplificativos, ou seja,
admite-se outros fatos no previstos na CF.
Os crditos extraordinrios, como o prprio nome indica, pela urgncia que os
motiva no necessitam de autorizao legislativa prvia para a sua abertura.
Os crditos extraordinrios so abertos por medida provisria e submetidos
imediatamente ao Poder Legislativo
A Lei 4.320 estabelece os recursos que serviro para abertura dos crditos
suplementares e especiais, desde que no estejam comprometidos.
Art. 43. A abertura dos crditos suplementares e especiais depende da
existncia de recursos disponveis para ocorrer a despesa e ser precedida
de exposio justificativa.
1 Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que no
comprometidos:
I - o supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio
anterior;
II - os provenientes de excesso de arrecadao;
III - os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias
ou de crditos adicionais, autorizados em Lei;
IV - o produto de operaes de credito autorizadas, em forma que
juridicamente possibilite ao poder executivo realiz-las.
2 Entende-se por supervit financeiro a diferena positiva entre o ativo
financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos
crditos adicionais transferidos e as operaes de credito a eles
vinculadas.
3 Entende-se por excesso de arrecadao, para os fins deste artigo, o
saldo positivo das diferenas acumuladas ms a ms entre a arrecadao
prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendncia do exerccio.
30

4 Para o fim de apurar os recursos utilizveis, provenientes de excesso
de arrecadao, deduzir-se- a importncia dos crditos extraordinrios
abertos no exerccio.
Supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio anterior.

Supervit financeiro a diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo
financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos crditos adicionais
transferidos e as operaes de crdito a eles vinculadas e no-arrecadadas no
exerccio. So os recursos financeiros disponveis que sobraram do exerccio
anterior e que esto demonstrados no balano patrimonial do ano anterior.
2.6 DA EXECUO DO ORAMENTO

Art. 58. O empenho de despesa o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou
no de implemento de condio.
Art. 60. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho.
1 Em casos especiais previstos na legislao especfica ser dispensada
a emisso da nota de empenho.
2 Ser feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante no
se possa determinar.
3 permitido o empenho global de despesas contratuais e outras,
sujeitas a parcelamento.
Art. 61. Para cada empenho ser extrado um documento denominado
"nota de empenho" que indicar o nome do credor, a representao e a
importncia da despesa bem como a deduo desta do saldo da dotao
prpria.
O empenho o primeiro estgio da execuo da despesa. No pode haver

despesa sem prvio empenho, nem mesmo em situaes especiais. Segundo
a Lei 4.320/64, empenho o ato emanado de autoridade competente que cria
para o Estado a obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de
condio.
Existe a nota de empenho, que um documento do SIAFI e que ser
impresso aps o empenho da despesa. Assim, a nota de empenho a
materializao do empenho. A lei 4.320/64 estabelece que em casos especiais
previstos na legislao especfica ser dispensada a emisso de nota de
empenho. Portanto, o empenho obrigatrio em todos os casos, somente a
nota de empenho poder ser dispensada. Na nota de empenho constaro: o
31

nome do credor, a representao e a importncia da despesa, bem como a
deduo desta do saldo da dotao prpria.
O empenho est restrito ao limite do crdito oramentrio, conforme o
disposto no art. 59 da Lei 4.320/64. Alm disso, como o ato de empenhar
deduz o seu valor da dotao oramentria, a quantia empenhada fica
indisponvel para nova aplicao.
O estgio do empenho necessita da observncia das seguintes etapas:
Autorizao: manifestao ou despacho do ordenador da despesa;
Indicao da modalidade licitatria, sua dispensa ou inexigibilidade;
Formalizao: comprovada pela emisso da nota de empenho.
Ainda segundo a Lei 4.320/64:

Art. 62. O pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps
sua regular liquidao.
A liquidao consiste na verificao do direito adquirido pelo credor com base

nos documentos que comprovem a aquisio de tais direitos.
Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito
adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos
comprobatrios do respectivo crdito.
1 Essa verificao tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importncia exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
Como vemos, a liquidao busca responder, porque, quanto e quem se deve

pagar?. a comprovao dada pela administrao de que o credor cumpriu
todas as obrigaes constantes do empenho.
2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios
prestados ter por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do
servio.
Este pargrafo determina quais documentos faro a comprovao do direito

adquirido do credor: o contrato, a nota de empenho e os comprovantes de
entrega do material ou prestao do servio.
32

A liquidao o segundo estgio da despesa e caracterizada pela entrega
da obra, bens, materiais ou servios, objeto do contrato com o fornecedor.
Aps a concluso dos servios ou entrega dos bens, a liquidao realizada
formalmente no SIAFI, atravs da nota de liquidao.
Cabe ressaltar que este estgio envolve todos os atos de verificao e
conferncia, desde a entrada do material ou prestao do servio at o
reconhecimento da despesa. Quando entregar o objeto o credor dever
entregar a nota fiscal (quando houver impostos a pagar), fatura ou conta
correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho (no se
deve aceitar cpia), devendo o funcionrio qualificado e com competncia
para tal atestar o recebimento do objeto, formalizando, assim, a liquidao.
Art. 64. A ordem de pagamento o despacho exarado por autoridade
competente, determinando que a despesa seja paga.
Pargrafo nico. A ordem de pagamento s poder ser exarada em
documentos processados pelos servios de contabilidade.
O pagamento o terceiro da execuo da despesa, representa a efetiva sada

de numerrios da conta nica do Tesouro Nacional em favor do credor. Antes
de efetuar o pagamento, o rgo competente dever se certificar da devida
liquidao da despesa.
O pagamento ser feito atravs da emisso do documento denominado
ordem bancria, no sistema SIAFI. Esta ordem bancria diferente da ordem
de pagamento, que o despacho da autoridade competente autorizando a
despesa.
3 Lei de Responsabilidade Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) uma Lei Complementar de n 101 de
04 de maio de 2000. Vamos comear olhando seu artigo 1:
Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo
II do Ttulo VI da Constituio.
O Captulo II do Ttulo VI da CF88 trata das Finanas Pblicas. amplo

demais falar que ela regula as finanas pblicas, ela mais especfica que
isso. Ela no substituiu tampouco revogou a Lei 4.320/1964, que normatiza
as finanas pblicas no pas, apenas alguns dispositivos contrastantes.
A LRF regula dispositivos constitucionais, como o art. 163:
Art. 163. Lei complementar dispor sobre:
33

I - finanas pblicas;
II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e
demais entidades controladas pelo Poder Pblico;
III - concesso de garantias pelas entidades pblicas;
IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta;
VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da
Unio, resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas das
voltadas ao desenvolvimento regional.
Outro dispositivo regulado pela LRF o art. 169:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.
E a LRF faz isso, ela estabelece os limites com despesas de pessoal dos entes
da federao, como veremos mais a frente. Ainda temos o inciso II do
pargrafo 9 do art. 165:
9 - Cabe lei complementar:
II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da
administrao direta e indireta bem como condies para a instituio e
funcionamento de fundos.
Por fim, a LRF atende ao disposto no art. 250 da CF88:

Art. 250. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos
benefcios concedidos pelo regime geral de previdncia social, em adio
aos recursos de sua arrecadao, a Unio poder constituir fundo
integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei
que dispor sobre a natureza e administrao desse fundo.
3.1 RESPONSABILIDADE NA GESTO FISCAL

No art. 1, podemos perceber que o objetivo da LRF estabelecer normas de
para a responsabilidade na gesto fiscal, definida no pargrafo 1:
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas
de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e
condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com
34

pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria,
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de
garantia e inscrio em Restos a Pagar.
Vamos separar os pontos importantes:
Ao planejada e transparente;
Preveno de riscos e correo de desvios;
Cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas;
Obedincia a limites e condies com referncia a:

o Renncia de receitas;
o Gerao de despesas com pessoal;
o Despesas da Seguridade Social e outras;
o Dvidas consolidada e mobiliria;
o Operaes de crdito;
o Concesso de garantia;
o Inscrio em restos a pagar.
A ao planejada aquela que parte de determinado plano. A LRF repete a

CF88 no que se refere aos instrumentos de planejamento: Plano Plurianual,
Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual. A LDO foi a que
recebeu a maior ateno da LRF. Algo que a LRF inova reforar a relao
entre o planejamento e a execuo da despesa, algo que veremos adiante.
A ao tambm deve ser transparente, so s pela publicidade dos atos
pblicos, mas tambm pela participao da populao na formulao e
controle das polticas pblicas. A LRF traz alguns mecanismos de
transparncia, que veremos tambm ao longo da aula.
Quanto preveno de riscos e correo de desvios, a LRF adota mecanismos
para reduzir o impacto de situaes contingentes, ou seja, no previstas,
como, por exemplo, as aes judiciais. Surge a figura da reserva de
contingncia, que dever estar prevista na LDO e na LOA.
Os princpios da gesto responsvel, segundo a ESAF, seriam:
Preveno de dficits imoderados e reiterados ao equilbrio entre

aspiraes da sociedade e os recursos que esta coloca a disposio do
governo;
Limitao da dvida pblica a nvel prudente, compatvel com receita e

patrimnio pblico, propiciando margem de segurana para absoro
dos efeitos de eventos imprevistos;
35

Preservao do patrimnio pblico em nvel adequado para propiciar

margem de segurana para absoro de efeitos de eventos imprevistos;
Adoo de poltica tributria previsvel e estvel;
Transparncia
na
elaborao
e
divulgao
dos
documentos
oramentrios e contbeis, em linguagem simples e objetiva
Outro ponto importante que a LRF abrange todos os entes da federao, e

dentro deles todos os poderes, como dispe os pargrafos segundo e
terceiro:
2 As disposies desta Lei Complementar obrigam a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios.
3 Nas referncias:
I - Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, esto
compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de
Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico;
b) as respectivas administraes diretas, fundos, autarquias, fundaes e
empresas estatais dependentes;
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de Contas esto includos: Tribunal de Contas da Unio,
Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos
Municpios e Tribunal de Contas do Municpio.
Ainda em seu primeiro captulo, a LRF traz algumas definies:
Empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com

direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao;
Empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do

ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com
pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso,
aqueles provenientes de aumento de participao acionria;
Assim, a empresa controlada aquela da qual a Unio, estado ou municpio

possua a maior parte do capital votante, enquanto que a empresa estatal
dependente, dentre as empresas controladas, aquela que recebe recursos do
tesouro para pagamento de pessoal, custeio ou capital.
E uma definio muito importante a de Receita Corrente Lquida:
Receita Corrente Lquida (RCL): somatrio das receitas tributrias,

de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios,
36

transferncias
deduzidos:
correntes
outras
receitas
tambm
correntes,
na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por

determinao constitucional ou legal, e as contribuies para a
seguridade social do empregador sobre a folha de salrios e do
empregado, e as contribuies do PIS/PASEP;
nos Estados, as parcelas
determinao constitucional;
entregues
aos
Municpios
por
na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos

servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e
assistncia social e as receitas provenientes da compensao
financeira entre os regimes de previdncia.
A RCL representa o total das receitas correntes, diminudas de algumas
receitas estabelecidas pela LRF. Ela usada como parmetro para quase
todos os clculos relacionados execuo oramentria, elaborao de
relatrios e adequao dos poderes e rgos aos limites estabelecidos pela
norma, pois representa a capacidade de financiamento de despesa com
recursos prprios.
A receita corrente lquida ser apurada somando-se as receitas arrecadadas
no ms em referncia e nos onze anteriores, excludas as duplicidades.
Vamos ver uma questo:
2. (CESPE/MCT/2004) De acordo com a LRF, receita corrente
lquida o somatrio das receitas correntes arrecadadas no
ms de referncia e nos onze meses anteriores, com a
deduo de itens como valores transferidos para outras
esferas e contribuies dos servidores para o custeio de seu
sistema de previdncia e assistncia social.
A questo certa. A RCL a soma das receitas correntes, menos as
transferncias constitucionais da Unio para os Estados e Municpios e dos
Estados para os Municpios. Para todos os entes, ser deduzida ainda a
contribuio de seus servidores para o regime de previdncia e as
decorrentes de compensao financeira entre os regimes.
37

3.2 PLANEJAMENTO E EXECUO ORAMENTRIA

J vimos que o planejamento uma das condies para a responsabilidade na
gesto fiscal. A LRF previa mudanas para o PPA, mas o art. 3 foi vetado por
reduzia significativamente o prazo para sua aprovao. J a LDO recebeu
uma srie de novas atribuies. Segundo a CF88:
Art. 165, 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria
e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento.
Portanto, a LDO disporia sobre as metas e prioridades, as despesas de capital

para o exerccio subsequente, orientao da elaborao da LOA, alteraes na
legislao tributria e poltica de aplicao das agncias de fomento. J a LRF
acrescentou que a LDO deveria dispor ainda sobre:
Equilbrio entre receitas e despesas;
Critrios e forma de limitao de empenho, em caso de se verificar que:

a realizao da receita poder no comportar o cumprimento das
metas de resultado primrio ou nominal
a dvida consolidada de um ente da Federao ultrapassou o
respectivo limite ao final de um quadrimestre.
Normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos

programas financiados com recursos dos oramentos
Condies para transferncia de recursos a entidades pblicas e

privadas
Forma de utilizao e o montante da reserva de contingncia
Regras para o estabelecimento da programao

cronograma da execuo mensal de desembolso
Critrios para o incio de novos projetos
Autorizao para que os Municpios contribuam para custeio de

despesas de competncias de Estados e da Unio
Anexo de Metas Fiscais, com as metas anuais relativas a receitas,

despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica,
para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes
financeira
38

Anexo de Riscos Fiscais, avaliando passivos contingentes e riscos que

podem afetar as contas pblicas, com as providncias a serem
adotadas.

3. (CESPE/STJ/2004) A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
deve incluir
a) as metas e prioridades da administrao pblica federal, com
as despesas de capital para o exerccio subsequente.
b) os limites para elaborao das propostas oramentrias de
cada poder.
c) a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento.
d) as normas relativas ao controle de custos e avaliao dos
resultados dos programas financiados com recursos dos
oramentos.
e) o anexo de metas fiscais, em que so avaliados os passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se
concretizem.
A letra E errada porque a descrio do Anexo de Riscos Fiscais.
Quanto Lei Oramentria Anual, a LRF dispe que ela deve ser compatvel
com o PPA e a LDO, prevendo ainda:
Demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com

os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO.
Demonstrativo regionalizado do efeito da renncia de receitas, bem

como das medidas de compensao a renncias de receita e ao
aumento de despesas obrigatrias de carter continuado.
Reserva de contingncia destinada ao atendimento de

contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
Todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e

as receitas que as atendero.
O refinanciamento da dvida pblica.
passivos
Importantes tambm so as vedaes:

39

vedado consignar na lei oramentria crdito com finalidade imprecisa

ou com dotao ilimitada.
A lei oramentria no consignar dotao para investimento com

durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no
plano plurianual ou em lei que autorize a sua incluso.
Quanto execuo oramentria, a LRF dispe que:

Art. 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos em
que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o disposto na
alnea c do inciso I do art. 4, o Poder Executivo estabelecer a
programao financeira e o cronograma de execuo mensal de
desembolso.
Trata-se do princpio da programao. A LRF aprimorou o sistema de

planejamento e controle da gesto das finanas pblicas, introduzindo um ato
novo pelo qual, dentro de 30 dias contados da publicao da LOA, deve-se
estabelecer um sistema legal de fluxo de caixa com a previso das despesas e
tambm das receitas, como dispe o art. 13 da LRF:
Art. 13. No prazo previsto no art. 8, as receitas previstas sero
desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadao,
com a especificao, em separado, quando cabvel, das medidas de
combate evaso e sonegao, da quantidade e valores de aes
ajuizadas para cobrana da dvida ativa, bem como da evoluo do
montante dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa.
O art. 9 tambm trata da receita:

Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita
poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos
trinta dias subsequentes, limitao de empenho e movimentao
financeira, segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes
oramentrias.
Aqui temos a limitao de empenho. Entre as novas atribuies da LDO est

estabelecer critrios e formas de limitao de empenho, na ocorrncia de
arrecadao da receita inferior ao esperado, de modo a no comprometer as
metas de resultado primrio e nominal, previstas para o exerccio.
Ao final de cada bimestre, quando for constatado que a realizao da receita
poder no comportar as metas de resultado primrio ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico
devero promover a limitao de empenho e movimentao financeira.
40

1 No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a
recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se- de
forma proporcional s redues efetivadas.
2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam obrigaes
constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao
pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes
oramentrias.
O pargrafo segundo retira da limitao de empenho algumas despesas,

consideradas essenciais. Interessante notar a vedao de limitao de
empenho para pagamento do servio da dvida, ou seja, temos de pagar a
dvida a qualquer custo, mesmo que as receitas previstas estejam sendo
frustradas. A LDO tambm pode definir despesas que esto de fora da
limitao de empenho.
Ainda segundo o art. 9
3 No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico
no promoverem a limitao no prazo estabelecido no caput, o Poder
Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios
fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
Tal dispositivo foi considerado inconstitucional pelo STF, pois violaria a

independncia dos demais poderes. Agora, embora os seus repasses no
estejam sujeitos limitaes, a juzo do Poder Executivo, continuam os demais
Poderes e o Ministrio Pblico obrigados a adotarem medidas de conteno de
gastos, nos termos definidos pela LDO, sempre que a execuo da receita
puder comprometer as metas fiscais previamente definidas.
At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo
demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada
quadrimestre, em audincia pblica na comisso mista de oramento.
3.3 RECEITAS E DESPESAS PBLICAS

Segundo a LRF:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gesto
fiscal a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da
competncia constitucional do ente da Federao.
Pargrafo nico. vedada a realizao de transferncias voluntrias para o
ente que no observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
Assim, o Executivo Federal deveria ser considerado irresponsvel, pois no

instituiu, nem previu e muito menos arrecada o imposto sobre as grandes
41

fortunas, previsto no inciso VII do art. 153 da CF88. Porm, este artigo tem
como objetivo influenciar principalmente os municpios, que em muitos casos
no instituem uma estrutura arrecadadora, vivendo apenas dos recursos
repassados pelos fundos de participao.
Nesse caso, no pode ser realizada transferncia voluntria para o ente
irresponsvel. Em vrios momentos a LRF estabelece como punio ao ente a
no realizao de transferncias voluntrias.
Ainda segundo a LRF:
Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais,
consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice
de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante
e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs
anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da
metodologia de clculo e premissas utilizadas.
1 Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo s ser
admitida se comprovado erro ou omisso de ordem tcnica ou legal.
Aqui podemos ver a importncia dada pela LRF ao planejamento. A previso

da receita de extrema importncia e deve constar da LOA. . As previses
devero ser acompanhadas de:
Demonstrativo da evoluo nos ltimos trs anos;
Projeo para os dois anos seguintes quele que se referiram.
Metodologia de clculo e premissas utilizadas.
O Legislativo s poder rever a estimativa de

ou omisso, comprovados, de ordem tcnica
busca evitar a desconfigurao do Projeto de
evita que os deputados e senadores criem
despesas.
receita caso tenha havido erro

ou legal. uma limitao que
Lei elaborado pelo Executivo e
receitas para poderem incluir
Art. 14. A concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza

tributria da qual decorra renncia de receita dever estar acompanhada
de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que
deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei
de diretrizes oramentrias e a pelo menos uma das seguintes condies:
I - demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na
estimativa de receita da lei oramentria, na forma do art. 12, e de que
no afetar as metas de resultados fiscais previstas no anexo prprio da
lei de diretrizes oramentrias;
42

II - estar acompanhada de medidas de compensao, no perodo
mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da
elevao de alquotas, ampliao da base de clculo, majorao ou criao
de tributo ou contribuio.
A LRF no probe renncia de receitas, ela apenas cria mecanismos

compensatrios de equilbrio oramentrio. A concesso de incentivo ou
benefcio de natureza tributria dever:
Estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro

no exerccio em que se iniciar e nos dois seguintes;
Atender ao disposto na LDO;
Atender a pelo menos uma das seguintes condies:

Previso na LOA e no influncia sobre as metas de resultados
fiscais
Se no prevista
compensao.
na
LOA
ou
afete
as
metas,
medidas
de
O pargrafo primeiro traz o que est no conceito de renncia:

1 A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito
presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de
alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo
discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que
correspondam a tratamento diferenciado.

4. (CESPE/EMBRAPA/2005) Uma caracterstica essencial da
renncia de receita que ela no se aplica de forma
indiscriminada; em outros termos, a renncia corresponde a
algum tipo de reduo tributria implicando tratamento
diferenciado.
Questo certa, a renncia de receita tem tratamento diferenciado.
Quanto despesa, a LRF dispe que a sua gerao ser considerada no
autorizada, irregular e lesava ao patrimnio pblico quando no for
acompanhada de:
Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que

deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;
43

Declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao

oramentria e financeira com a LOA e compatibilidade com PPA e LDO.
O aumento de despesa adequado com a LOA quando houver dotao

especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, no
ultrapassando os limites estabelecidos para o exerccio. E ser compatvel
com o PPA e a LDO quando em conformidade com as diretrizes, objetivos,
prioridades e metas em ambos e no infrinja qualquer de suas disposies.
Os dois requisitos so condio prvia para o empenho e a licitao. Portanto,
se o aumento de despesa no estiver acompanhado da estimativa e da
declarao do ordenador de despesa, a licitao ser considerada nula, assim
como o empenho. O mesmo ocorre com as desapropriaes de imveis
urbanos feitas com prvia indenizao em dinheiro.
Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente
derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que
fixem para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo
superior a dois exerccios.
A LRF conceitua o que seja despesa obrigatria de carter continuado:
Despesa corrente;
Derivada de lei, MP ou ato administrativo normativo;
Obrigao legal de sua execuo por mais de dois exerccios.
Estas despesas tambm devero estar acompanhadas da estimativa do

impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que entrarem em vigor e
nos dois subsequentes. No precisam estar acompanhadas da declarao do
ordenador de que se conformam com a LOA, a LDO e o PPA. Aqui
necessrio que haja uma comprovao de que a despesa criada no afetar
as metas do Anexo de Metas Fiscais, uma vez que ser compensada com o
amento da receita ou reduo da despesa, sempre permanentemente. A LRF
considera aumento permanente de receitas o decorrente de:
Elevao de alquotas;
Ampliao da base de clculo;
Majorao ou criao de tributo ou contribuio.
A LRF coloca a comprovao da no-afetao do atingimento das metas como

pr-condio para a realizao da despesa. Sem a comprovao, no se pode
criar a despesa.
44

Em relao s despesas com pessoal, a LRF traz o que tem dentro delas:
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como
despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao
com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos,
cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com
quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens,
fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e
penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens
pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies
recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.
E so estabelecidos limites para as despesas com pessoal, com base na

Receita Corrente Lquida:
Unio: 50%
Estados: 60%
Municpios: 60%
2,5% Legislativo e TCU
3% Legislativo e TCE;
6% Legislativo e TCM;
6% Judicirio
6% Judicirio;
54% Executivo.
40,9 Executivo
49% Executivo;
0,6% MPU
2% Ministrio Pblico dos Estados;
nulo o ato de aumento de despesa de pessoal que no atenda os requisitos:
Estar acompanhado da:

Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que
entrarem em vigor e nos dois subsequentes.
Declarao do ordenador de adequao LOA, LDO e ao PPA.
Comprovao de que no afetar as metas do Anexo de Metas
Fiscais
No fazer equiparao de quaisquer espcies remuneratrias para o

efeito de remunerao de pessoal do servio pblico;
Existir prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees

de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;
Existir autorizao especfica na LDO, ressalvadas as empresas pblicas e

as sociedades de economia mista.
Expedido antes dos 180 dias anteriores ao final do mandato;
45

Os limites estabelecidos na LRF sero verificados a cada quadrimestre. Caso a
despesa com pessoa exceda 95% do limite, o rgo no poder:
Conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao;
Criar cargo, emprego ou funo;
Alterar as carreiras de modo que implique em aumento de despesa;
Provimento de cargos, admisso ou contratao pode para repor

aposentadorias ou morte nas reas de segurana, sade e educao;
Contratao de hora-extra.
Caso a despesa com pessoal ultrapasse os limites, nos dois quadrimestres

seguintes dever haver a eliminao dos excessos, por meio de reduo em
pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de
confiana; exonerao dos servidores no estveis. Se as medidas no
tiverem xito, o servidor estvel tambm poder perder o cargo. Se a
reduo no for conseguida no prazo, o ente no poder:
Receber transferncias voluntrias;
Obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
Contratar operaes de crdito, fora as destinadas ao refinanciamento da

dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.
3.4 TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS

PRIVADAS
DESTINAES PARA ENTIDADES
A LRF trouxe a definio para transferncias voluntrias

Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferncia
voluntria a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da
Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que
no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao
Sistema nico de Sade.
Existem trs formas de transferncias de recursos:
Transferncias Constitucionais;
Transferncias Legais;
Transferncias Voluntrias.
46

As transferncias constitucionais envolvem recursos arrecadados por tributos
de competncia da Unio, mas que devem ser transferidos a estados e
municpios por disposio da CF88, como o caso do Fundo de Participao
dos Estados e do Distrito Federal (FPE), do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM), os Royalties, entre outras.
J as transferncias legais so regulamentadas em leis especficas, que
determinam a forma de habilitao, transferncia, aplicao de recursos e
prestao de contas. H duas formas de transferncia legal: as automticas e
as fundo a fundo.
As transferncias voluntrias surgem de um ato discricionrio do governo
federal, sem que a CF88 ou alguma lei determine o repasse dos recursos.
Elas so um importante instrumento na atuao da Unio como coordenadora
das polticas pblicas, definindo diretrizes a serem seguidas pelos entes
subnacionais, que, para terem acesso aos recursos, precisam seguir as
diretrizes estabelecidas pelos Ministrios e rgos federais.
Essas transferncias so efetivadas, principalmente, por meio de convnios e
contratos de repasse. A diferena entre os dois que contrato de repasse
existe uma instituio financeira como intermediria na transferncia dos
recursos, normalmente a Caixa Econmica Federal.
A LRF traz as exigncias para realizao de transferncias voluntrias, alm
das que sejam previstas na LDO:
existncia de dotao especfica;
no pode ser destinada para pagamento de despesas com pessoal;
comprovao, por parte do beneficirio, de:

que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, emprstimos
e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto
prestao de contas de recursos anteriormente dele recebidos;
cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e
sade;
observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de
operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, de
inscrio em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal;
previso oramentria de contrapartida.
Ficam de fora da aplicao das sanes de suspenso de transferncias

voluntrias aquelas relativas a aes de educao, sade e assistncia social.
47

A destinao de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades
de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas dever ser autorizada por
lei especfica, atender s condies estabelecidas na lei de diretrizes
oramentrias e estar prevista no oramento ou em seus crditos adicionais.
Est includa aqui a concesso de emprstimos, financiamentos e
refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogaes e a composio de
dvidas, a concesso de subvenes e a participao em constituio ou
aumento de capital.
Na concesso de crdito por ente da Federao a pessoa fsica, ou jurdica
que no esteja sob seu controle direto ou indireto, os encargos financeiros,
comisses e despesas congneres no sero inferiores aos definidos em lei ou
ao custo de captao.
Salvo mediante lei especfica, no podero ser utilizados recursos pblicos,
inclusive de operaes de crdito, para socorrer instituies do Sistema
Financeiro Nacional (SFN), ainda que mediante a concesso de emprstimos
de recuperao ou financiamentos para mudana de controle acionrio. A
preveno de insolvncia e outros riscos ficar a cargo de fundos, e outros
mecanismos, constitudos pelas instituies do SFN, na forma da lei. Isso no
probe o Banco Central do Brasil de conceder s instituies financeiras
operaes de redesconto e de emprstimos de prazo inferior a trezentos e
sessenta dias.
3.5 DVIDA E ENDIVIDAMENTO

A LRF traz mais algumas definies:
dvida pblica consolidada ou fundada: montante total, apurado

sem duplicidade, das obrigaes financeiras do ente da Federao,
assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da
realizao de operaes de crdito, para amortizao em prazo superior
a doze meses. Tambm integram a dvida pblica consolidada as
operaes de crdito de prazo inferior a doze meses cujas receitas
tenham constado do oramento. Ser includa na dvida pblica
consolidada da Unio a relativa emisso de ttulos de responsabilidade
do Banco Central;
dvida pblica mobiliria: dvida pblica representada por ttulos

emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central, Estados e
Municpios;
48

operao de crdito: compromisso financeiro assumido em razo de

mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio
financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da
venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras
operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos
financeiros. Equipara-se a operao de crdito a assuno, o
reconhecimento ou a confisso de dvidas pelo ente da Federao;
concesso de garantia: compromisso de adimplncia de obrigao

financeira ou contratual assumida por ente da Federao;
refinanciamento da dvida mobiliria: emisso de ttulos para

pagamento do principal acrescido da atualizao monetria.
A LRF no traz os limites para a dvida dos entes federativos, ela apenas
regula como deve ser a sua definio. O Senado Federal possui a competncia
privativa para fixar limite global para a dvida consolidada da Unio, dos
Estados, do DF e dos Municpios, com base em proposta do Executivo.
J para montante e condies das operaes de crdito, para as concesses
de garantia e para a dvida mobiliria no necessria a proposta do
Executivo. Estes limites sero para todos os entes, suas autarquias e demais
entidades controladas pelo Poder Pblico federal.
Os limites sero fixados em percentual da receita corrente lquida para cada
esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da Federao que
a integrem, constituindo, para cada um deles, limites mximos.
Caso a dvida ultrapasse o limite no quadrimestre, ela dever ser reconduzida
ao limite nos trs quadrimestres subsequentes, sendo que pelo menos 25%
ter que ser no primeiro deles. Esta regra semelhante dos limites com
despesa de pessoal. Caso eles fossem desrespeitados no quadrimestre,
teriam que ser reconduzidos nos dois seguintes, sendo pelo menos 1/3 no
primeiro. Nestes trs quadrimestres subsequentes, enquanto perdurar o
excesso, o ente sofrer as seguintes sanes:
No poder realizar operao de crdito, inclusive Antecipao de

Receita, exceto o refinanciamento do principal da dvida mobiliria;
Obrigatoriedade de obteno de supervit primrio para reduo do

excesso, inclusive atravs de limitao de empenho;
49

Depois dos trs quadrimestres subsequentes, caso ainda permanea o
excesso, o ente no poder receber transferncias voluntrias.
Toda e qualquer operao de crdito pleiteada, por ente da Federao,
inclusive empresas controladas, estar sujeita verificao do cumprimento
dos respectivos limites de endividamento, pelo Ministrio da Fazenda.
O ente que desejar contratar operao de crdito dever fundamentar seu
pedido com parecer de seus rgos tcnicos e jurdicos, demonstrando a
relao custo-benefcio, interesse econmico e social da operao, alm de
cumprir com as seguintes exigncias:
Prvia autorizao na LOA, em crditos adicionais ou em lei especfica;
Incluso na LOA ou em crditos adicionais da receita com a operao;
Observncia dos limites e condies estipulados pelo Senado Federal;
Autorizao do Senado quando for operao de crdito externo;
No pode exceder o montante das despesas de capital, as autorizadas

mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa.
Observncia
das
Complementar
demais
restries
estabelecidas
nesta
Lei
Alm de verificar o cumprimento dos respectivos limites de endividamento, o

Ministrio da Fazenda registrar as operaes de crdito realizadas por ente
da Federao e garantir acesso pblico a essas informaes. As instituies
bancrias passam a ser co-responsveis na operao, no usufruindo do
resultado caso no exigirem, previamente, a comprovao de que o ente
atende s condies e limites estabelecidos.
Outro dispositivo importante o seguinte:
Art. 35. vedada a realizao de operao de crdito entre um ente da
Federao, diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao
ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da
administrao indireta, ainda que sob a forma de novao,
refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente.
1o Excetuam-se da vedao a que se refere o caput as operaes entre
instituio financeira estatal e outro ente da Federao, inclusive suas
entidades da administrao indireta, que no se destinem a:
I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;
II - refinanciar dvidas no contradas junto prpria instituio
concedente.
50

Este artigo impediu a realizao de operaes de crdito entre as esferas de
poder, de todos os nveis, limitada a circulao de recursos entre elas s
transferncias legais ou voluntrias. Inclu-se na vedao o refinanciamento
ou a postergao de dvida anteriormente contrada.
O pargrafo 1 permite a realizao de operaes de crdito entre instituio
financeira estatal e outro ente da Federao, inclusive a administrao
indireta, desde que no sejam destinadas a financiar despesas correntes,
nem ao refinanciamento de dvidas que no as contradas com a prpria
instituio concedente.
O ente tambm no poder realizar operaes de crdito com instituies
financeiras que controle, no se incluindo aqui a compra de ttulos por parte
da instituio como forma de aplicao financeira.
Existe ainda a figura da operao de crdito por antecipao de receita, que
se destina a atender insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro.
Alm das exigncias normais para as operaes de crdito, ela se submete a:
realizar-se- somente a partir do dcimo dia do incio do exerccio;
dever ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, at o dia

dez de dezembro de cada ano;
no ser autorizada se forem cobrados outros encargos que no a taxa

de juros da operao, obrigatoriamente prefixada ou indexada taxa
bsica financeira, ou que vier a esta substituir;
estar proibida:
enquanto existir operao anterior da mesma natureza no
integralmente resgatada;
no ltimo ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito
Municipal.
Quando aos restos a pagar, a LRF dispe que:

Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos
ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa
que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha
parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.
Este artigo importante. Existe proibio, na LRF, de que o titular de Poder

ou rgo contraia, nos dois ltimos quadrimestres de seu mandato, obrigao
de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro do exerccio ou
51

que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja
disponibilidade de caixa suficiente.
A Lei n 10.028/2000, denominada Lei de Crimes Fiscais, caracterizou como
crime, cuja punio de recluso de um a quatro anos. Portanto, o gestor
que ordenar ou autorizar a assuno de obrigao em desacordo com as
determinaes do art. 42 da LRF estar sujeito Lei de crimes fiscais.
3.6 GESTO PATRIMONIAL

Neste captulo a LRF aborda trs aspectos considerados de alta relevncia
para a administrao do patrimnio dos entes pblicos: disponibilidades de
caixa, preservao do patrimnio e relaes com as empresas controladas.
Com relao s disponibilidades
preocupaes bsicas da norma.
de
caixa,
podemos
observar
duas
A primeira refere-se necessidade de que os recursos pblicos sejam

depositados, no caso da Unio, no Banco Central, enquanto que as dos
demais entes da Federao, em instituies financeiras oficiais.
A segunda preocupao diz respeito aos regimes previdencirios, tanto

geral quanto dos servidores, cujos recursos devem ser depositados em
contas especficas, distintas das demais contas do Ente Federativo.
No que se refere preservao do patrimnio pblico, ela dividida em trs

assuntos: a aplicao de receitas oriundas da alienao de bens e direitos; a
incluso de novos projetos na lei oramentria anual; e a expedio de atos
de desapropriao de imveis urbanos.
No admitida a hiptese de aplicao de receitas oriundas da

alienao de bens e direitos em outros ativos que no os decorrentes da
realizao de despesas de capital. Uma nica exceo feita: a
destinao legal de tais recursos aos regimes de previdncia social,
geral e prprio dos servidores.
No tocante incluso de novos projetos na LOA, a LRF estabelece

ordem de precedncia, com prioridade para os projetos em andamento
e as despesas de conservao do patrimnio pblico. A incluso de
novos projetos na LOA se dar apenas se estiverem adequadamente
contempladas as despesas prioritrias.
Na desapropriao de imveis urbanos, a ordem garantir que a

destinao dos recursos necessrios a tanto seja prvia expedio do
52

respectivo ato. Nesse sentido, inclusive na hiptese de contencioso,
pode a destinao dos recursos operar-se pelo depsito judicial do valor
da indenizao.
O terceiro aspecto da gesto patrimonial das empresas controladas. A LRF
estabelece que:
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gesto em que se
estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, dispor
de autonomia gerencial, oramentria e financeira, sem prejuzo do
disposto no inciso II do 5 do art. 165 da Constituio.
Conforme o 8 da CF88, qualquer rgo pblica ou entidade pode assinar

contrato de gesto com o objetivo de ampliar sua autonomia, em troca da
responsabilizao por resultados. O dispositivo constitucional a que se refere
o art. 47 o que menciona como um dos trs oramentos da LOA o
oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Alm disso, a empresa controlada incluir em seus balanos trimestrais nota
explicativa em que informar:
fornecimento de bens e servios ao controlador, com respectivos preos

e condies, comparando-os com os praticados no mercado;
recursos recebidos do controlador, a qualquer ttulo, especificando

valor, fonte e destinao;
venda de bens, prestao de servios ou concesso de emprstimos e

financiamentos com preos, taxas, prazos ou condies diferentes dos
vigentes no mercado.
3.7 TRANSPARNCIA, CONTROLE E FISCALIZAO

Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparncia:
A LOA, LDO e o PPA;
As prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
O Relatrio Resumido da Execuo, o Relatrio de Gesto Fiscal e a

verso simplificada de ambos.
Divulgao dos resultados de gesto e de polticas pblicas em todos

os meios de comunicao possveis;
Incentivo participao popular;
53

Audincias pblicas durante a elaborao e dos oramentos;
Divulgao de informaes pormenorizadas sobre a execuo

oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
Adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle,

que atenda a padro de qualidade estabelecido pelo Executivo
Federal;
Disponibilizao de informaes referentes a:

quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades
gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de
sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados
referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem
fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica
beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento
licitatrio realizado;
quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita
das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinrios.
Disponibilizao das contas apresentadas pelo Chefe do Poder

Executivo, durante todo o exerccio, no Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao.
A prestao de contas da Unio conter demonstrativos do Tesouro Nacional

e das agncias financeiras oficiais de fomento, includo o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social, especificando os emprstimos e
financiamentos concedidos com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da
seguridade social e, no caso das agncias financeiras, avaliao
circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exerccio.
Alm de obedecer s demais normas de contabilidade pblica, a escriturao
das contas pblicas observar as seguintes:
a disponibilidade de caixa constar de registro prprio, de modo que os

recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria fiquem
identificados e escriturados de forma individualizada;
a despesa e a assuno de compromisso sero registradas segundo o

regime de competncia, apurando-se, em carter complementar, o
resultado dos fluxos financeiros pelo regime de caixa;
54

as demonstraes contbeis compreendero, isolada e conjuntamente,

as transaes e operaes de cada rgo, fundo ou entidade da
administrao direta, autrquica e fundacional, inclusive empresa
estatal dependente;
as receitas e despesas previdencirias sero apresentadas

demonstrativos financeiros e oramentrios especficos;
as operaes de crdito, as inscries em Restos a Pagar e as demais

formas de financiamento ou assuno de compromissos junto a
terceiros, devero ser escrituradas de modo a evidenciar o montante e
a variao da dvida pblica no perodo, detalhando, pelo menos, a
natureza e o tipo de credor;
a demonstrao das variaes patrimoniais dar destaque origem e

ao destino dos recursos provenientes da alienao de ativos.
em
Estes dispositivos tm como objetivo acrescentar controles s novidades

trazidas pela lei. Por exemplo, o primeiro deles visa a permitir o controle da
separao das disponibilidades de caixa da previdncia das demais. Alm
disso, ele busca tambm permitir o controle do disposto no pargrafo nico
do art. 8.
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica
sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao,
ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Assim, se os recursos vinculados a finalidade especfica no podem ser

utilizados para atender outras despesas, mesmo que em exerccio
subsequente, necessrio que haja uma individualizao do registro de
disponibilidades vinculadas a rgo, fundo ou despesa obrigatria.
Para fins de dar consistncia e transparncia na fiscalizao, a escriturao
contbil das operaes realizadas pelos entes da federao dever ser
efetuada de forma padronizada, obedecendo s normas gerais de
contabilidade pblica e as determinaes da LRF.
Art. 51. O Poder Executivo da Unio promover, at o dia trinta de junho,
a consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da
Federao relativas ao exerccio anterior, e a sua divulgao, inclusive por
meio eletrnico de acesso pblico.
1 Os Estados e os Municpios encaminharo suas contas ao Poder
Executivo da Unio nos seguintes prazos:
I - Municpios, com cpia para o Poder Executivo do respectivo Estado, at
trinta de abril;
55

II - Estados, at trinta e um de maio.
2 O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedir, at
que a situao seja regularizada, que o ente da Federao receba
transferncias voluntrias e contrate operaes de crdito, exceto as
destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria.
por isso que o art. 51 impe que o Executivo da Unio promova a

consolidao nacional e por esfera de governo das contas dos entes da
federao. Esta consolidao dever ser feita at o dia 30 de junho. No
basta apenas consolidar, necessrio tambm divulgar, inclusive por meio
eletrnico. Os municpios entregam as contas para a Unio e uma cpia para
os estados at 30 de abril; e os estados para a Unio at 31 de maio.
As penalidades para o descumprimento desta regra a mesma dos demais
casos: no pode receber transferncias voluntrias nem contratar operaes
de crdito.
O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO) uma exigncia da
CF88:
Art. 165. 3 - O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o
encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo
oramentria.
O objetivo da elaborao bimestral e publicao do RREO permitir que a

sociedade organizada ou atravs dos diversos rgos de controle, conhea,
acompanhe e analise o desempenho da execuo oramentria dos Governos
Federal, Estadual, Distrital e Municipal.
Demonstrar o desempenho da execuo oramentria evidenciar a
arrecadao de receitas, a execuo das despesas nas diversas reas, em
especial, nas de sade, educao, previdncia e ainda a receita corrente
lquida do Ente da Federao e respectivos resultados nominal e primrio.
Primeiro ponto importante: a elaborao do RREO bimestral e a sua
publicao dever ocorrer em at 30 dias aps o trmino do bimestre. Ele
abranger todos os Poderes e o Ministrio Pblico, inclusive as entidades da
administrao indireta, constitudas pelas autarquias, fundaes, fundos
especiais, empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebem
recursos dos oramentos fiscal e da seguridade social, inclusive sob a forma
de subvenes para pagamento de pessoal ou de custeio em geral ou de
capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de
participao acionria.
56

Assim sendo, podemos concluir que esto excludas da abrangncia do RREO
as empresas pblicas e as sociedades de economia mista que exercem
atividades econmicas e, em consequncia, no recebem recursos dos
oramentos fiscal e da seguridade social, a exemplo da Caixa Econmica
Federal e do Banco do Brasil.
As sanes ao desrespeito destes prazos sero as mesmas: no receber
transferncias voluntrias nem realizar operaes de crdito.
O Relatrio da Gesto Fiscal (RGF) um documento obrigatrio estabelecido
pela LRF, devendo ser emitido pelos titulares de Poderes e rgos, com a
finalidade de demonstrar o resultado da gesto; relativos a gastos com
pessoal, emprstimos, garantias, disponibilidades de caixa e outros dados
relevantes.
O RGF apresenta informaes acerca da gesto pblica de bens, direitos e
obrigaes, demonstrando os resultados alcanados e a alcanar em um
determinado perodo. Ele dever ser elaborado a cada quatro meses. Para os
municpios com populao inferior a 50.000 habitantes o prazo semestral.
O RGF abrange todos os Poderes e rgos da administrao direta,
autarquias, fundaes, fundos, empresas pblicas e sociedades de economia
mista, incluindo os recursos prprios, consignados nos oramentos fiscal e da
seguridade social, para manuteno de suas atividades, excetuadas aquelas
empresas que recebem recursos exclusivamente para aumento de capital
oriundos de investimentos do respectivo ente.
A no divulgao do referido relatrio, nos prazos e condies estabelecidos
em lei, punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do
agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua
responsabilidade pessoal. Alm disso, o ente da Federao estar impedido
de receber transferncias voluntrias e contratar operaes de crdito.
A LRF tambm dispe sobre as prestaes de contas:
Art. 58. A prestao de contas evidenciar o desempenho da arrecadao
em relao previso, destacando as providncias adotadas no mbito da
fiscalizao das receitas e combate sonegao, as aes de recuperao
de crditos nas instncias administrativa e judicial, bem como as demais
medidas para incremento das receitas tributrias e de contribuies.
Este artigo d grande importncia arrecadao da receita na prestao de

contas, dispondo que dever haver um comparativo entre a receita prevista e
a realizada, alm da descrio das medidas tomadas para melhorar a
fiscalizao e combater a sonegao, as aes de recuperao de crditos nas
57

instncias administrativa e judicial, bem como outras medidas que visem o
incremento de receitas tributrias e de contribuies.
Cabe aos Tribunais de Contas e ao Legislativo fiscalizar as disposies da LRF
com nfase no que se refere a:
atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias;
limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio

em Restos a Pagar;
medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao

respectivo limite;
providncias tomadas para reconduo dos montantes das dvidas

consolidada e mobiliria aos respectivos limites;
destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em

vista as restries constitucionais e as desta Lei Complementar;
cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais.
Os Tribunais de Contas alertaro os Poderes ou rgos quando constatarem:
a possibilidade de a realizao da receita no comportar o cumprimento

das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de
Metas Fiscais.
que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90%

(noventa por cento) do limite;
que os montantes das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes

de crdito e da concesso de garantia se encontram acima de 90%
(noventa por cento) dos respectivos limites;
que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite

definido em lei;
fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou

indcios de irregularidades na gesto oramentria.
O TCU ainda acompanhar se:
O Banco Central do Brasil est comprando diretamente ttulos emitidos

pela Unio somente para refinanciar a dvida mobiliria federal que
estiver vencendo na sua carteira.
58

Se esta operao est sendo realizada taxa mdia e condies

alcanadas no dia, em leilo pblico.
Se o Tesouro Nacional no est adquirindo ttulos da dvida pblica

federal existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com
clusula de reverso, salvo para reduzir a dvida mobiliria.
A LRF dispe ainda sobre o Conselho de Gesto Fiscal, que at hoje no foi
institudo:
Art. 67. O acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da
poltica e da operacionalidade da gesto fiscal sero realizados por
conselho de gesto fiscal, constitudo por representantes de todos os
Poderes e esferas de Governo, do Ministrio Pblico e de entidades
tcnicas representativas da sociedade, visando a:
I - harmonizao e coordenao entre os entes da Federao;
II - disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao
e execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do
endividamento e na transparncia da gesto fiscal;
III - adoo de normas de consolidao das contas pblicas, padronizao
das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de gesto
fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padres mais simples
para os pequenos Municpios, bem como outros, necessrios ao controle
social;
IV - divulgao de anlises, estudos e diagnsticos.
Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima

para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente do
Ministrio Pblico o descumprimento das prescries estabelecidas na LRF.
4 Instrumentos de financiamento do setor pblico

Podemos classificar as receitas pblicas em trs grandes grupos:
1. Receitas originrias e derivadas,
2. Endividamento interno e externo
3. Emisso de moeda.
59

Alguns consideram as PPPs como uma nova forma de financiamento das
obras e servios pblicos, tanto que o edital coloca os dois itens juntos. J
vimos as receitas na parte da Lei 4.320/64.
4.1 ENDIVIDAMENTO
Dvida pblica a dvida contrada pelo governo com entidades ou pessoas da
sociedade. So dois os objetivos do financiamento: custear parte de seus
gastos que no so cobertos com a arrecadao de impostos; ou alcanar
alguns objetivos de gesto econmica, tais como controlar o nvel de
atividade, o crdito e o consumo ou, ainda, para captar dlares no exterior.
A dvida pblica se divide em dvida interna e dvida externa. Os principais
credores do setor pblico so, normalmente, bancos pblicos e privados que
operam no pas, investidores privados, instituies financeiras internacionais
e governos de outros pases.
No caso brasileiro, os emprstimos bancrios, graas a um srie de restries
legais, portarias e circulares baixadas desde o final dos anos 80, deixou de
ser, h alguns anos, uma alternativa de financiamento de dficit de rgos da
administrao pblica.
O endividamento interno realizado atravs de venda de ttulos pblicos com
prazos e rendimentos determinados. Um ttulo definido como um
certificado emitido por um governo ou corporao, comprometendo-se ao
pagamento de juros e de retorno do principal em uma data especfica no
futuro.
O endividamento interno tem como vantagem no estar sujeito s variaes
do cmbio, mas tem como desvantagem, ao retirar recursos monetrios da
economia, a reduo a disponibilidade de crdito bancrio, o que eleva a taxa
de juros e, da, desestimula os investimentos produtivos. Alm disso, quanto
maior o endividamento pblico, maior a necessidade de aumentar a taxa de
remunerao dos ttulos pblicos para torn-los atraentes ao pblico.
4.2 EMISSO DE MOEDA

A emisso de moeda uma forma utilizada frequentemente pelos governos
para financiar parte de seus gastos. Mas deve ser usada com cautela, uma
vez que pode se transformar em inflao, caso a economia esteja operando
prxima ao pleno emprego dos fatores de produo e se essa emisso de
moeda no guardar alguma relao com o crescimento da oferta de bens e
60

servios (por meio de utilizao de capacidade ociosa, novos investimentos,
importao).
No Brasil, pas com grande tradio inflacionria, a emisso de moeda sempre
foi um dos principais meios de financiamento do governo. O Banco Central o
responsvel pela emisso e recolhimento da moeda. Segundo a CF88:
Art. 164. A competncia da Unio para emitir moeda ser exercida
exclusivamente pelo banco central.
1 - vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente,
emprstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer rgo ou entidade que no
seja instituio financeira.
A emisso de moeda tem efeitos perversos para a economia. Um deles a

inflao. Quando aumenta-se a quantidade de moeda em circulao, o
dinheiro perde valor, pois os bens da economia permanecem os mesmos.
Suponhamos que na economia existam 10 carros, 20 camisetas e 30kg de
carne, e a moeda em circulao seja de R$ 100,00. Caso o governo emita
mais R$ 10,00, teremos um aumento de 10% da moeda em circulao, mas
os bens so os mesmos.
Isso cria o chamado imposto inflacionrio, que constitui uma transferncia
de renda do contribuinte para o governo, devido emisso de moeda em
perodo de inflao. Suponhamos que o governo emita moeda num total igual
a 10% do dinheiro em circulao. Segundo os monetaristas, a inflao ser,
ento, de 10% em poca de estagnao. Assim, as pessoas perderiam 10%
de seu dinheiro, devido perda de seu poder aquisitivo, enquanto que o
governo ganharia esses 10%, materializado no dinheiro recm-emitido.
Assim, houve um imposto inflacionrio de 10% pago por todos aqueles que
tinham dinheiro em seu poder.
Ocorre uma monetizao da dvida, pois o Banco Central cria moeda para
financiar a dvida do Tesouro, sem haver um aumento do endividamento
pblico.
4.3 EVOLUO NO BRASIL

No ps Segunda Guerra, at dcada de 1970, o financiamento governamental
no Brasil estava concentrado no endividamento externo. O mundo vivia o que
Eric Hobsbawm chamou de era dourada do capitalismo, pois tanto os pases
do primeiro mundo quando os da periferia cresciam a taxas elevadas e
sobrava dinheiro na economia mundial. Todavia, com as duas crises do
61

petrleo nessa dcada, os juros dos emprstimos subiram de forma elevada,
levando o mundo inteiro a uma crise fiscal.
No Brasil, o resultado foi a dcada perdida de 1980, quando a inflao
atingiu patamares astronmicos e o crescimento foi nulo. Ganhou espao o
imposto inflacionrio, devido emisso de moeda por parte do governo.
Segundo Cysne (1997), nos 12 meses que antecederam o Real, o imposto
inflacionrio atingiu aproximadamente R$ 22 bilhes! Para se ter uma ideia
da representatividade desse valor para a poca, essa arrecadao superava
as receitas proporcionadas pelo Imposto de Renda.
Depois do Plano Real, na segunda metade dos 90, destacaram-se a exploso
da dvida pblica interna e os aumentos continuados na arrecadao tributria
(inclusive e, principalmente, das contribuies sociais) do Governo Federal.
4.4 TRANSFERNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS

Outra fonte de recursos para os governos estaduais e municipais so as
transferncias de recursos pelo governo federal:
a)
Transferncias Constitucionais;
Transferncias Legais;
Transferncias Voluntrias.
Transferncias Constitucionais
As transferncias constitucionais envolvem recursos arrecadados por tributos

de competncia da Unio, mas que devem ser transferidos a estados e
municpios por disposio da Constituio Federal de 1988.
O art. 159 trata das seguintes reparties tributrias:
Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE)
Fundo de Participao dos Municpios (FPM)
Contribuio
de
Interveno
no
Domnio
Econmico
(Cide-
Combustveis)
Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional ao valor das

exportaes (IPI-Exportao).
62

J o 1 do art. 20 estabeleceu as compensaes financeiras, assegurando
aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da
administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia
eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma
continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao
financeira por essa explorao.
Importante destacar o carter de redistribuio de renda do FPE e do FPM.
Do FPE: 85% dos recursos so transferidos aos estados das regies

regio Norte (25,37%), Nordeste (52,46%) e Centro-Oeste (7,17%) e
15% aos Estados das Regies Sul (6,52%) e Sudeste (8,48%).
O FPM privilegia os municpios pequenos: 10% pertencem s capitais;

86,4% pertencem aos municpios do interior e o restante, 3,6%,
constitui o Fundo de Reserva para distribuio entre os Municpios do
interior com mais de 142.633 habitantes.
b)
Transferncias Legais
J as transferncias legais so regulamentadas em leis especficas, que

determinam a forma de habilitao, transferncia, aplicao de recursos e
prestao de contas. H duas formas de transferncia legal:
Transferncias Automticas: consistem no repasse de recursos

financeiros sem a utilizao de convnio, ajuste, acordo ou contrato,
mediante o depsito em conta corrente especfica, aberta em nome do
beneficirio. Essa forma de transferncia empregada na
descentralizao de recursos em determinados programas da rea de
educao, no mbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educao (FNDE).
Transferncias Fundo a Fundo: se caracterizam pelo repasse de

recursos por um fundo da esfera federal diretamente para fundos
estaduais e municipais, dispensando a celebrao de convnios. Os
fundos que operam essa modalidade transferncia so o Fundo Nacional
de Sade (FNS) e o Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS).
63

c)
Transferncias Voluntrias
As transferncias voluntrias realizadas pela Unio possuem um papel

importante na coordenao das aes dentro do federalismo brasileiro.
Enquanto as transferncias legais e constitucionais devem ser feitas
obrigatoriamente, as voluntrias so de discricionariedade do gestor federal.
Essas transferncias so efetivadas, principalmente, por meio de convnios e
contratos de repasse.
A finalidade desses instrumentos o alcance de objetivos comuns entre os
entes, por meio do repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos
humanos e materiais, de imveis, etc. Os convnios so utilizados pela
Administrao Pblica para se associar com outras entidades pblicas ou com
entidades privadas.
Trata-se de instrumentos diferentes do contrato administrativo normal, em
que os interesses so opostos e contraditrios. Por exemplo, a Administrao
deseja que o particular lhe preste determinado servio da melhor forma
possvel ao menor custo, enquanto o particular quer executar o menor esforo
possvel com o maior retorno financeiro. J nos convnios, os interesses so
recprocos, so comuns. Por exemplo, a Unio deseja que determinada
comunidade tenha acesso a cursos de planejamento familiar, cursos esses
que so oferecidos por uma ONG.
No convnio, os partcipes tm competncias institucionais comuns e os
resultados alcanados so desejados por ambos. Por isso ocorre uma mtua
colaborao e os dois lados so chamados de partcipes, enquanto nos
contratos so chamados de partes. Uma consequncia que nos convnios
no existe uma vinculao contratual, no se admite clusula de permanncia
obrigatria.
Outra caracterstica importante que os recursos repassados no tm
caracterstica de preo ou remunerao, que seriam pagos em troca de um
determinado benefcio. Nos contratos, a Administrao paga em troca de um
servio, de uma obra ou de um bem, que passa a compor o patrimnio
pblico. Por outro lado, o dinheiro pago pelo governo ir ser incorporado ao
patrimnio do contratado, que pode fazer o que bem quiser com ele. Nos
convnios, o valor repassado fica vinculado ao objeto do convnio, ele deve
ser aplicado em destinao especfica, tanto que a Lei n 8.666/1993 (Lei de
Licitaes e Contratos) prev a devoluo dos valores remanescentes ao
rgo repassador quando da sua concluso.
64

Apesar de as transferncias voluntrias serem
instrumentos de cooperao entre entes
governamentais, na prtica, eles tm se
mostrado mais como um contrato de
adeso, em que o governo federal impe
determinadas diretrizes para que estados e
municpios recebam os recursos. por meio
dessas diretrizes que ele consegue direcionar
as aes dos entes federativos para um
determinado rumo.
Contrato de Adeso: aquele

em que uma das partes impe
a maioria ou a totalidade das
clusulas, cabendo outra
apenas concordar ou no com
elas, sem possibilidade de
alterlas. Um exemplo so os
contratos de carto de crdito.
Na cooperao federativa, o convnio tem sido utilizado justamente na

concretizao das competncias comuns estabelecidas pela CF88. E, em
funo do papel de coordenador das aes, a Unio tem no convnio um
instrumento de induo dos estados e municpios para que eles sigam
determinadas diretrizes de poltica pblica.
Por exemplo, a Portaria n 117/2010 do Ministrio da Cultura estabelece
como condio s transferncias voluntrias da Unio decorrentes de
dotaes oramentrias do Ministrio da Cultura a comprovao da existncia
e do pleno funcionamento de pelo menos uma biblioteca pblica instalada no
mbito do ente federado beneficirio. A Unio no pode obrigar os
municpios a construrem bibliotecas, mas se eles no o fizerem, no podem
receber recursos do Ministrio da Cultura.
Por isso que os convnios, apesar de buscarem a cooperao mtua, se
caracterizam como um contrato de adeso. A Unio estabelece as condies
que devem ser obedecidas pelos estados e municpios para que recebam os
recursos federais e eles no conseguem discutir estas condies.
Os convnios no so utilizados apenas pela Unio, mas tambm entre os
demais entes federados. A CF88 dispe sobre os convnios de cooperao no
art. 241.
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de
servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos.
Este artigo fala em convnios de cooperao e consrcios pblicos. Assim,

caso dois ou mais municpios desejem se associar na gesto de determinado
65

servio pblico ou ampliar a cooperao em alguma rea de atuao podem
se utilizar algum desses dois instrumentos.
4.5 PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS

Antes de vermos as PPP, vamos dar uma olhada nas formas de delegao de
servios pblicos para a iniciativa privada.
a)
Concesso, Permisso e Autorizao
Segundo a CF/88:
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a
prestao de servios pblicos.
Os conceitos de permisso e concesso de servios pblicos esto na Lei

8.987/95, art. 2:
II - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao, feita
pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre
capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado;
III - concesso de servio pblico precedida da execuo de obra
pblica: a construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao
ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo
poder concedente, mediante licitao, na modalidade de concorrncia,
pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade
para a sua realizao, por sua conta e risco, de forma que o investimento
da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao
do servio ou da obra por prazo determinado;
IV - permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio,
mediante licitao da prestao de servios pblicos, feita pelo poder
concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade para
seu desempenho, por sua conta e risco.
A concesso e a permisso de servios pblicos so institutos muito
prximos. Uma diferena que a segunda uma modalidade menos
complexa de delegao, adequada para os servios pblicos de porte mdio,
66

isto , que exijam investimentos menores. Bandeira de Mello afirma que a
permisso seria utilizada quando:
o permissionrio no necessitasse alocar grandes capitais para o

desempenho do servio ou quando pode mobilizar, para diversa
destinao e sem maiores transtornos, o equipamento utilizado
o servio no envolvesse implantao fsica de aparelhamento que

adere ao solo,
os riscos da precariedade assumidos pelo permissionrio fossem

compensveis seja pela rentabilidade do servio, seja pelo curto
prazo em que se realizaria satisfao econmica almejada.
O conceito de permisso na Lei 9.897/95 complementado pelo art. 40 da

mesma lei:
Art. 40. A permisso de servio pblico ser formalizada mediante
contrato de adeso, que observar os termos desta lei, das demais normas
pertinentes e do edital de licitao, inclusive quanto precariedade e
revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.
A maior parte da doutrina critica o fato de a lei considerar a permisso como

um contrato e ao mesmo tempo afirmar que trata-se de um ato precrio. Os
contratos servem justamente para afastar a precariedade das relaes
jurdicas. A precariedade significa que a permisso poder ser revogada pela
Administrao a qualquer momento, sem que o particular tenha direito
indenizao. um absurdo se falar em revogabilidade unilateral do
contrato, j que contratos no so revogados, mas sim rescindidos. Atos
que so revogados.
Zanella Di Pietro afirma que a permisso tem natureza de outorga sem prazo,
mas que a doutrina tem admitido a possibilidade de fixao de prazo,
hiptese em que a revogao antes do termo estabelecido dar ao
permissionrio direito indenizao. Esta seria chamada de permisso
condicionada ou permisso qualificada.
Vamos ver outras diferenas entre a concesso e a permisso.
apesar de ambas exigirem licitao, apenas para a primeira foi

estabelecido que deve ser por meio de concorrncia. Para a permisso
no foi fixada nenhuma modalidade especfica.
como podemos observar nos conceitos da Lei 8.987/95, a concesso

poder ser feita apenas para pessoas jurdicas, enquanto a permisso
permitida tambm para pessoas fsicas.
67

O art. 175 da CF/88 faz referncia apenas concesso e permisso como
formas de prestao de servios pblicos. Mas o art. 21, fala tambm em
autorizao:
Art. 21. Compete Unio:
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que
dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador
e outros aspectos institucionais;
XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;
b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento
energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se
situam os potenciais hidroenergticos;
c) a navegao area, aeroespacial e a infraestrutura aeroporturia;
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos
brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado
ou Territrio;
e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de
passageiros;
f) os portos martimos, fluviais e lacustres;
Segundo Zanella Di Pietro, coloca-se, assim, a autorizao ao lado da

permisso e da concesso de servio pblico como forma de delegao da
execuo de servio pblico ao particular. Segundo a doutrina, a autorizao
uma modalidade de delegao de servios pblicos adequada para
satisfazer interesses coletivos instveis ou situaes de emergncia
transitria, quando no necessria grande especializao do prestador de
servios nem grandes investimentos para sua implantao.
Trata-se de um ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio,
passvel de revogao a qualquer tempo sem qualquer direito indenizao
para o administrado. No se aplica autorizao a exigncia de licitao,
admitindo-se, tambm, que ela seja concedida por prazo indeterminado,
ressalvando-se, sempre, a possibilidade de sua revogao a todo momento
pela Administrao, sem qualquer indenizao.
Zanella Di Pietro coloca que a autorizao no aparece no art. 175 talvez
porque os chamados servios pblicos autorizados no sejam prestados a
terceiros, mas aos prprios particulares beneficirios da autorizao. So
68

chamados de servios pblicos porque atribudos a titularidade exclusiva do
Estado, que, ao permitir que o particular os execute em benefcio prprio,
est exercendo seu poder de polcia.
Na autorizao no h outorga de prerrogativas pblicas, como ocorre com o
permissionrio e o concessionrio. Isto porque a autorizao de servio
pblico dada no interesse exclusivo do particular que a obtm. Ele no
exerce uma atividade que ser usufruda por terceiros, mas apenas por ele
mesmo. Alguns exemplos esto na Lei 9.074/95:
Art. 7 So objeto de autorizao:
I - a implantao de usinas termeltricas, de potncia superior a 5.000
kW, destinada a uso exclusivo do autoprodutor;
II - o aproveitamento de potenciais hidrulicos, de potncia superior a
1.000 kW e igual ou inferior a 10.000 kW, destinados a uso exclusivo do
autoprodutor.
b)
Parcerias Pblico Privadas
A Lei 11.079/04 criou um nova espcie de concesso de servio ou obra

pblica. Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que a PPP se trata de uma
concesso especial, j que a prpria lei coloca que:
Art. 2 Parceria pblico-privada o contrato administrativo de concesso,
na modalidade patrocinada ou administrativa.
A exposio de motivos do projeto de Lei das PPP afirmava que:

A parceria pblico-privada constitui modalidade de contratao em que os
entes pblicos e as organizaes privadas, mediante o compartilhamento
de riscos e com financiamento obtido pelo setor privado, assumem a
realizao de servios ou empreendimentos pblicos. Tal procedimento,
em pouco tempo alcanou grande sucesso em diversos pases, como a
Inglaterra, Irlanda, Portugal, Espanha e frica do Sul, como sistema de
contratao pelo Poder Pblico ante a falta de disponibilidade de recursos
financeiros e aproveitamento da eficincia de gesto do setor privado.
As PPP tm como objetivo atrair o setor privado, seja nacional ou estrangeiro,

para investimentos em infraestrutura, necessrios ao desenvolvimento do
pas, cujos recursos envolvidos excedem a capacidade financeira do setor
pblico. Segundo a exposio de motivos:
No caso do Brasil, representa uma alternativa indispensvel para o
crescimento econmico, em face das enormes carncias sociais e
69

econmicas do pas, a serem supridas mediante a colaborao positiva do
setor pblico e privado.
A PPP foi criada na Inglaterra, no governo de Margareth Thatcher, que, como

vimos, foi um dos precursores na implantao da administrao pblica
gerencial. Por este vnculo com governos de cunho neoliberal, ela criticada
por alguns autores. Segundo Bandeira de Mello, este instituto constitui-se na
creme de La creme do neoliberalismo, pelo seu apaixonado desvelo na
proteo do grande capital e das empresas financeiras. Creme de La creme
pode ser traduzido como o melhor do melhor, usado por Mello de uma
forma irnica.
J Zanella Di Pietro afirma que um dos objetivos das PPPs, menos declarado,
mas tambm verdadeiro, o de privatizar a Administrao Pblica,
transferindo para a iniciativa privada grande parte das funes
administrativas do Estado, sejam ou no passveis de cobrana de tarifas dos
usurios. Seria uma forma de fugir da rigidez do Direito Administrativo,
permitindo que a prestao de servios pblicos ocorre de forma mais
flexvel.
A principal diferena entre a PPP e a concesso comum est na
contraprestao pecuniria que cabe Administrao Pblica na PPP.
3 No constitui parceria pblico-privada a concesso comum, assim
entendida a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de que
trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando no envolver
contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
Como podemos observar no art. 2 da Lei 11.079/04, existem dois tipos de

PPP: a patrocinada e a administrativa. A concesso patrocinada definida
pela lei da seguinte forma:
1 Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de
obras pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios
contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
Segundo Bandeira de Mello, concesso patrocinada a prpria concesso de

servio ou de obra pblica de que trata a Lei 8.987, quando, adicionalmente a
tarifa cobrada dos usurios, envolver contraprestao pecuniria do parceiro
pblico ao parceiro privado.
A concesso patrocinada se caracteriza pelo fato de o concessionrio perceber
recursos de duas fontes, uma decorrente do pagamento das respectivas
70

tarifas dos usurios e outra, de carter adicional, oriunda de pagamento pelo
poder concedente.
J a concesso administrativa conceituada como:
2 Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de
que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que
envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
A diferena neste caso que haver apenas uma fonte de remunerao do

particular, que ser o Poder Pblico. Isto se deve ao fato de a Administrao
Pblica ser a usuria direta ou indireta da prestao do servio.
Outra diferena que a patrocinada refere-se apenas a servios pblicos,
enquanto a administrativa fala apenas em prestao de servios. Bandeira de
Mello afirma que o objetivo da lei, na verdade, por meios transversos, no
confessados, o de realizar um simples contrato de prestao de servios
segundo um regime diferenciado e muito mais vantajoso para o contratado
que o regime geral de contratos.
J Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que a diferena entre a concesso
administrativa e o contrato normal que neste o particular contratado limitase a prestao do servio, cabendo a administrao pagar o respectivo preo
em dinheiro; naquela, o concessionrio presta o servio, mas se exige que
faa investimento na atividade, obrigando a Administrao a uma
contraprestao pecuniria que pode variar de espcie.
O autor menciona que alguns autores consideram que o objeto da concesso
administrativa complexo, envolvendo necessariamente a prestao de um
servio e a execuo de uma obra (ou uma concesso de uso). Outros
sustentam inexistir necessidade do objeto complexo, podendo o contrato
alvejar apenas a prestao do servio. Esta corrente seria a dominante.
Zanella Di Pietro defende que a lei fala em usuria indireta para se referir
ao fato de o parceiro privado, na concesso administrativa, prestar um
servio pblico em que no possvel a cobrana de tarifas dos usurios. A
autora se baseia no seguinte trecho da exposio de motivos:
As Parcerias Pblico-Privadas permitem um amplo leque de investimentos,
suprindo demandas desde as reas de segurana pblica, habitao,
saneamento bsico at as de infraestrutura viria ou eltrica.
Podemos observar que o trecho cita alguns servios pblicos que no so

cobrados da sociedade. Nestes casos, a prestao do servio ficaria a cago do
particular, que receberia sua remunerao apenas da Administrao.
71

Em relao contraprestao pecuniria que cabe ao Poder Pblico, a Lei
11.079/04 estabelece que:
Art. 6 A contraprestao da Administrao Pblica nos contratos de
parceria pblico-privada poder ser feita por:
I ordem bancria;
II cesso de crditos no tributrios;
III outorga de direitos em face da Administrao Pblica;
IV outorga de direitos sobre bens pblicos dominicais;
V outros meios admitidos em lei.
O contrato poder prever o pagamento ao parceiro privado de remunerao

varivel vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padres de
qualidade e disponibilidade definidos no contrato.
vedada a celebrao de contrato de parceria pblico-privada:
cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte

milhes de reais);
cujo perodo de prestao do servio seja inferior a 5 (cinco) anos;

ou
que tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o

fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra
pblica.
Antes da celebrao do contrato, dever ser constituda sociedade de

propsito especfico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria, isto
, dever ser criada uma pessoa jurdica que ter como nico objeto social a
execuo do contrato de parceria pblico privada. Essa pessoa jurdica poder
ser criada sob a forma de companhia aberta, com valores mobilirios
passveis de negociao no mercado.
5 Questes Comentadas
1. (CEPERJ/SEFAZ-RJ/2011) A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF em
seu artigo 12 determina que as previses de receita a que esto obrigados
os entes da Federao sero acompanhadas de demonstrativo de sua
evoluo e da projeo para os anos seguintes. A abrangncia estabelecida
72

para o demonstrativo de evoluo nos anos anteriores e para projeo para
os anos seguintes de, respectivamente:
A) dois anos e trs anos
B) dois anos e quatro anos
C) trs anos e quatro anos
D) trs anos e dois anos
E) trs anos e trs anos
Segundo a LRF:
Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais,
consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice
de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante
e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs
anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da
metodologia de clculo e premissas utilizadas.
Gabarito: D.
2. (CEPERJ/SEFAZ-RJ/2011) Constitucionalmente o Poder Executivo

dever publicar relatrio resumido da execuo oramentria at 30 dias
aps o encerramento de cada:
A) semestre
B) bimestre
C) trimestre
D) quadrimestre
E) ms
Segundo a LRF:
Art. 52. O relatrio a que se refere o 3o do art. 165 da Constituio
abranger todos os Poderes e o Ministrio Pblico, ser publicado at
trinta dias aps o encerramento de cada bimestre e composto de:
Gabarito: B.
3. (CEPERJ/SEFAZ-RJ/2011) O controle da execuo oramentria, tendo

por objetivo verificar a probidade da Administrao, a guarda e legal
73

emprego dos dinheiros pblicos, e o cumprimento da Lei de Oramento,
segundo a Lei 4320/64, de competncia:
A) do Poder Legislativo
B) do Tribunal de Contas
C) do Sistema de Controle Interno
D) do Chefe do Poder Executivo
E) da Contadoria e da Auditoria Interna
Art. 81. O contrle da execuo oramentria, pelo Poder Legislativo, ter
por objetivo verificar a probidade da administrao, a guarda e legal
emprgo dos dinheiros pblicos e o cumprimento da Lei de Oramento.
Gabarito: A.
4. (CEPERJ/SEFAZ-RJ/2011) O Os oramentos fiscal, de investimentos

das empresas e da seguridade social, que compreendero a lei
oramentria anual, compatibilizados com o plano plurianual, tero, entre
suas funes, reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio:
A) social
B) populacional
C) econmico
D) poltico
E) socioeconmico
Segundo a CF88:
Gabarito: B.
5. (CEPERJ/SEFAZ-RJ/2011) A lei oramentria anual compreender,

dentre outros, o oramento de investimento das empresas em que a Unio,
direta ou indiretamente, detenha:
74

A) a maioria das aes preferenciais com direito a voto
B) qualquer participao com direito a voto
C) a maioria das aes ordinrias com direito a voto
D) pelo menos metade do capital com direito a voto
E) a maioria do capital social com direito a voto
Segundo a CF88:
Gabarito: E.
6. (ESAF/CVM/2010) Nos termos da Constituio Federal, correto

afirmar que:
a) o Plano Plurianual possui status de lei complementar.
b) a Lei de Diretrizes Oramentrias compreende o oramento fiscal, o
oramento de investimento das estatais e o oramento da seguridade
social.
c) o Poder Executivo deve publicar, at trinta dias aps o encerramento de
cada trimestre, relatrio resumido da execuo oramentria.
d) o Plano Plurianual compreende as metas e prioridades da administrao
pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente.
e) os oramentos fiscal e de investimento das estatais possuem, entre
outras, a funo de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio
populacional.
A letra A errada porque o PPA, a LDO e a LOA so leis ordinrias.

A letra B errada, pois os trs fazem parte da LOA, e no da LDO.
A letra C errada. Segundo a CF88:
Art. 165. 3 - O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o
encerramento de cada bimestre, relatrio resumido da execuo
oramentria.
75

A letra D errada, a descrio da LDO.
A letra E certa. Segundo a CF88:
Gabarito: E.
7. (ESAF/CVM/2010) Complete o texto abaixo, de modo a tornar a

afirmao correta.
Instrumento de organizao da atuao governamental que articula um
conjunto de aes que concorrem para a concretizao de um objetivo
comum preestabelecido, a(o) ______________ o mdulo comum
integrador entre o plano e o oramento.
a) funo
b) subfuno
c) programa
d) projeto
e) atividade.
Segundo o Manual
Planejamento:
Tcnico
co
Oramento
2011,
do
Ministrio
do
O programa o instrumento de organizao da atuao governamental

que articula um conjunto de aes que concorrem para a concretizao de
um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores
institudos no plano, visando soluo de um problema ou o atendimento
de determinada necessidade ou demanda da sociedade. O programa o
mdulo comum integrador entre o plano e o oramento.
76

Gabarito: C.
8. (ESAF/SUSEP/2010) Se o Congresso Nacional no receber no tempo

devido a proposta de lei oramentria, ser considerado como proposta:
a) a Lei de Oramento vigente.
b) a proposta oramentria enviada no exerccio anterior.
c) a mdia dos valores constantes dos oramentos dos dois ltimos anos.
d) a despesa executada no exerccio vigente at a data limite para o envio
da proposta.
e) a proposta elaborada pela Comisso Mista de Oramento.
Segundo a Lei 4.320 de 1964:
Art. 32. Se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas
Constituies e nas Leis Orgnicas dos Municpios, o Poder Legislativo
considerar como proposta a Lei de Oramento vigente.
Gabarito: A.
9. (ESAF/SUSEP/2010) A respeito dos prazos relativos elaborao e

tramitao da lei que institui o Plano Plurianual PPA, da Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO e da Lei Oramentria Anual LOA, correto
afirmar:
a) o projeto de PPA ser encaminhado at cinco meses antes do trmino do
exerccio em que inicia o mandato do Presidente da Repblica, enquanto a
LOA deve ser encaminhada at quatro meses antes do trmino do
exerccio.
b) a proposta de LOA dever ser remetida ao Congresso Nacional at
quatro meses antes do trmino do exerccio financeiro e o projeto aprovado
da LDO deve ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro
perodo da sesso legislativa.
c) os projetos de PPA e de LDO devem ser encaminhados juntos at seis
meses antes do trmino do exerccio uma vez que h conexo entre eles.
d) a Constituio Federal determina que esses projetos de lei so
encaminhados ao Congresso Nacional de acordo com as necessidades do
Poder Executivo, exceto no ltimo ano de mandato do titular do executivo.
77

e) os projetos de LDO e de LOA devem ser encaminhados ao Congresso
Nacional at seis meses antes do trmino do exerccio e devolvidos para
Segundo a CF88:
2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art.
165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro
exerccio financeiro do mandato presidencial subsequente, ser
encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro
exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso
legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido
para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para
A letra A errada porque at quatro meses. O prazo da LOA est certo.

A letra B certa.
A letra C errada. No so encaminhados juntos e nenhum deles at seis
meses.
A letra D errada, tem prazo para encaminhar.
A letra E errada, no at seis meses (4 e 8). A LDO deve ser devolvida
at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa.
Gabarito: B.
10. (ESAF/AFT/2010) Sobre o ciclo de gesto do governo federal, correto

afirmar:
a) por razes de interesse pblico, facultada ao Congresso Nacional a
incluso, no projeto de Lei Oramentria Anual, de programao de
despesa incompatvel com o Plano Plurianual.
b) a iniciativa das leis de oramento anual do Legislativo e do Judicirio
competncia privativa dos chefes dos respectivos Poderes.
78

c) nos casos em que houver reeleio de Presidente da Repblica,
presume-se prorrogada por mais quatro anos a vigncia do Plano
Plurianual.
d) a execuo da Lei Oramentria Anual possui carter impositivo para as
reas de defesa, diplomacia e fiscalizao.
e) a despeito de sua importncia, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Oramentrias e a Lei Oramentria Anual so meras leis ordinrias.
A letra A errada. Segundo a CF88:
3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos
que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
A letra B errada, s existe uma lei oramentria, que de iniciativa do

Executivo.
A letra C errada, no existe nada disso, o PPA vai do segundo ano do
mandato at o primeiro do seguinte, independente de reeleio.
A letra D errada. A LOA no possui carter impositivo para ningum,
apenas autorizativo.
A letra E certa. Os trs instrumentos so leis ordinrias.
Gabarito: E.
11. (CESPE/TCU-MP/2004) Com relao despesa pblica, tendo como

base a Lei n. 4.320/1964 e as lies doutrinrias, julgue os seguintes
itens.
(A) vedada a realizao de despesa sem prvio empenho.
(B) A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo
credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do
respectivo crdito.
(C) A certificao do recebimento do fornecimento e da prestao do
servio exigida no momento do pagamento da despesa.
(D) O pagamento de inativos e pensionistas classificado como despesa
corrente.
(E) O regime contbil adotado para a despesa pblica o de competncia.
79

A letra A certa. Segundo a Lei 4.320/64:
Art. 60. vedada a realizao de despesa sem prvio empenho.
A letra B certa. Segundo a Lei 4.320/64:

comprobatrios do respectivo crdito
A letra C errada porque se exige na liquidao.

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
servio.
A letra D certa, despesas com pessoal corrente.

A letra E certa, para a despesa temos o regime de competncia e para a
receita o regime de caixa.
Gabarito: D.
12. (ESAF/SEFAZ-CE/2006) Segundo a Lei n. 4.320/64, a realizao da

despesa ocorre em trs estgios: empenho, liquidao e pagamento.
Assinale a opo falsa em relao ao estgio liquidao.
a) A liquidao consiste na verificao do direito adquirido pelo credor.
b) Na liquidao, verifica-se a origem e o objeto que se deve pagar.
c) A liquidao de despesa, por fornecimento de bens ou servios, dever
ser realizada com base no contrato, se houver, e na nota de empenho.
d) A despesa pblica reconhecida no estgio da liquidao.
e) A liquidao da despesa somente pode ocorrer caso haja recursos em
caixa suficientes para pag-la.
comprobatrios do respectivo crdito.
1 Essa verificao tem por fim apurar:
80

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importncia exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao.
I - o contrato, ajuste ou acrdo respectivo;
servio.
A letra A certa. Na liquidao, sero verificados os documentos que

comprovem que o credor entregou o objeto do contrato.
A letra B certa. A verificao tem por fim apurar: a origem e o objeto do
que se deve pagar; a importncia exata a pagar; a quem se deve pagar a
importncia, para extinguir a obrigao.
A letra C certa, apesar de no se referir aos comprovantes da entrega de
material ou da prestao efetiva do servio.
A letra D certa, a liquidao corresponde ao reconhecimento, pela
Administrao, de sua obrigao. A Lei 4.320/64 fala que pertencem ao
exerccio as despesas nele legalmente empenhadas, mas a doutrina entende,
a partir das Normas Brasileiras de Contabilidade NBC T 16 que o
reconhecimento corresponde liquidao.
A letra E errada, no existe esta exigncia.
Gabarito: E.
13. (CESGRANRIO/FINEP/2011) A Lei de Responsabilidade Fiscal

estabelece limites para as despesas com pessoal, em cada perodo de
apurao e em cada ente de Federao. Entre as despesas que no so
consideradas para tais limites esto os(as)
(A) encargos sociais e contribuies recolhidas s entidades de previdncia
(B) gastos relativos a mandatos eletivos
(C) proventos da aposentadoria
(D) despesas relativas indenizao por demisso de servidores ou
empregados
(E) gratificaes, horas extras e vantagens pessoais
81

Segundo a LRF:
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total
com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os
inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos [b], cargos, funes ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies
remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios,
proventos da aposentadoria [c], reformas e penses, inclusive adicionais,
gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza [e], bem
como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de
previdncia [a].
1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero
computadas as despesas:
I - de indenizao por demisso de servidores ou empregados [d];
II - relativas a incentivos demisso voluntria;
III - derivadas da aplicao do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da
Constituio;
IV - decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da
apurao a que se refere o 2o do art. 18;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amap e Roraima,
custeadas com recursos transferidos pela Unio na forma dos incisos XIII e XIV
do art. 21 da Constituio e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;
VI - com inativos, ainda que por intermdio de fundo especfico, custeadas por
recursos provenientes:
a) da arrecadao de contribuies dos segurados;
b) da compensao financeira de que trata o 9o do art. 201 da Constituio;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal
finalidade, inclusive o produto da alienao de bens, direitos e ativos, bem como
seu supervit financeiro.
Gabarito: D.
14. (CESGRANRIO/TCE-RO/2008) A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar n 101/2000) tem como um de seus princpios a
transparncia administrativa. (So) instrumento(s) de transparncia da
gesto fiscal:
(A) anlise de contas realizadas por servidores pblicos ou agentes
vinculados aos governos.
(B) divulgao de dados sobre contas pblicas em meios eletrnicos de
acesso exclusivo aos membros do governo.
82

(C) implantao de conselho de gesto fiscal constitudo prioritariamente
de entidades tcnicas.
(D) incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas.
(E) estmulo renncia fiscal, dificultando a prtica do clientelismo com os
tributos.
Vimos que, para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparncia:
A LOA, LDO e o PPA;
As prestaes de contas e o respectivo parecer prvio;
O Relatrio Resumido da Execuo, o Relatrio de Gesto Fiscal e a

verso simplificada de ambos.
Divulgao dos resultados de gesto e de polticas pblicas em todos os

meios de comunicao possveis;
Incentivo participao popular;
Audincias pblicas durante a elaborao e dos oramentos;
Divulgao de informaes pormenorizadas sobre a execuo

oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
Adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle,

que atenda a padro de qualidade estabelecido pelo Executivo Federal;
Disponibilizao de informaes referentes a:

quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras
no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua
realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao
nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao
servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do
pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio
realizado;
quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita
das
unidades
gestoras,
inclusive
referente
a
recursos
extraordinrios.
Disponibilizao das contas apresentadas pelo Chefe do Poder

Executivo, durante todo o exerccio, no Poder Legislativo e no rgo
tcnico responsvel pela sua elaborao.
83

A letra A errada porque as contas so julgadas pelo TCU e pelo
Congresso, no caso do Presidente da Repblica.
A letra B errada, o acesso deve ser amplo.
A letra C errada. Segundo a LRF:
Art. 67. O acompanhamento e a avaliao, de forma permanente, da
poltica e da operacionalidade da gesto fiscal sero realizados por
conselho de gesto fiscal, constitudo por representantes de todos os
Poderes e esferas de Governo, do Ministrio Pblico e de entidades
tcnicas representativas da sociedade, visando a:
A letra D certa.
A letra E errada. Ela coloca restries renncia fiscal.
Gabarito: D.
15. (CESPE/TSE/2006) As normas relativas LOA estabelecidas pela Lei

de Responsabilidade Fiscal incluem a
A) obrigatoriedade de constituio da reserva de contingncia, que se
limitar ao percentual de crditos extraordinrios abertos no exerccio
anterior.
B) integrao s despesas da Unio e incluso na LOA das despesas de
custeio administrativo do Banco Central.
C) especificao, em decretos do Poder Executivo dos crditos consignados
com finalidade genrica.
D) incluso destacada das dotaes para investimentos com dois exerccios
de durao, no constantes do PPA.
A letra A errada porque a reserva de contingncia ser calculada como
percentual da RCL, de acordo com a LDO.
A letra B certa. Segundo a LRF:
6 Integraro as despesas da Unio, e sero includas na lei
oramentria, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos
sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefcios e
assistncia aos servidores, e a investimentos.
A letra C errada porque no pode haver na LOA crditos com destinao

genrica ou imprecisa.
84

A letra D errada porque as despesas que ultrapassem o exerccio devem
estar no PPA ou em lei que autorize a sua incluso.
Gabarito: B.
16. (ESAF/SEFAZ-RJ/2010)
assinale a opo correta.
Sobre
Parceria
Pblico-Privada
(PPP),
a) So modalidades de PPP a concesso patrocinada e a concesso de uso.

b) possvel que o objeto do contrato de PPP seja atividade regulatria.
c) A modalidade de licitao para a PPP a concorrncia, no se admitindo,
portanto, a realizao de lances em viva voz no processo licitatrio.
d) O prazo de vigncia do contrato de PPP pode ser de at quarenta anos.
e) Antes da celebrao do contrato de PPP, dever ser constituda
sociedade de propsito especfico, incumbida de implantar e gerir o objeto
da parceria.
A letra A errada, concesso patrocinada e administrativa.
A letra B errada, a atividade regulatria exclusiva de Estado,
indelegvel.
A letra C errada. Segundo a Lei 11.079/2004:
Art. 10. A contratao de parceria pblico-privada ser precedida de
licitao na modalidade de concorrncia, estando a abertura do processo
licitatrio condicionada a:
Art. 12. O certame para a contratao de parcerias pblico-privadas
obedecer ao procedimento previsto na legislao vigente sobre licitaes
e contratos administrativos e tambm ao seguinte:
III o edital definir a forma de apresentao das propostas econmicas,
admitindo-se:
a) propostas escritas em envelopes lacrados; ou
b) propostas escritas, seguidas de lances em viva voz;
A letra D errada. Segundo a Lei:

I o prazo de vigncia do contrato, compatvel com a amortizao dos
investimentos realizados, no inferior a 5 (cinco), nem superior a 35
(trinta e cinco) anos, incluindo eventual prorrogao;
85

A letra E certa. Segundo a Lei:
Art. 9 Antes da celebrao do contrato, dever ser constituda sociedade
de propsito especfico, incumbida de implantar e gerir o objeto da
parceria.
2 A sociedade de propsito especfico poder assumir a forma de
companhia aberta, com valores mobilirios admitidos a negociao no
mercado.
Gabarito: E.
17. (ESAF/CGU/2006) Sobre as parcerias pblico-privado (PPP), todas as

opes abaixo so verdadeiras, exceto:
a) As PPP admitem complementao de receitas por parte do setor pblico,
de maneira a viabilizar o empreendimento a ser contratado.
b) Embora o governo delegue ao setor privado os aspectos mercantis do
empreendimento contratado mediante PPP, mantm suas prerrogativas de
planejamento, monitoramento e regulamentao.
c) As PPP podem ter como objetivo nico tanto o fornecimento de
equipamentos como de mo-de-obra, ou ainda a execuo de obras
pblicas.
d) Nas PPP a alocao dos riscos definida contratualmente entre a
administrao e os entes privados.
e) A lei das PPP o regime predominante para as concesses
administrativas, nas quais o usurio da prestao de servio a prpria
administrao pblica.
A letras A e B so certas, copiadas do texto de Brito e Silveira, que est
na leitura sugerida:
Ainda que a lei brasileira enquadre as PPP como uma forma de concesso,
elas se diferenciam das tradicionais no que se refere s fontes de
remunerao do parceiro privado. Nas concesses tradicionais, a cobrana
de tarifas suficiente para remunerar o investimento. J nas PPP, abre-se
espao para uma complementao de receitas por parte do setor
pblico, de modo a tornar o empreendimento vivel. Nos casos em que
no h cobrana de tarifa do beneficirio ou quando a administrao a
usuria, direta ou indireta, cabe ao poder pblico efetuar o pagamento
integral pelo provimento do servio
86

Nos contratos de PPP, a eficincia advm da possibilidade de integrar
elaborao de projeto, construo e operao de infraestruturas em um
nico agente, o que gera incentivos no s para a otimizao de custos em
uma lgica de ciclo de vida do projeto, mas, sobretudo, para uma melhor
qualidade na prestao do servio, sem prejuzo da dimenso estratgica
do planejamento da poltica pblica. Desta forma, o governo delega ao
setor privado aspectos tipicamente mercantis do empreendimento,
mantendo suas prerrogativas de planejamento, monitoramento e
regulamentao. O aspecto fundamental na obteno dos ganhos de
eficincia a adequada alocao de riscos entre os setores pblico e
privado
A letra C errada. Segundo a Lei 11.079/2004:

4 vedada a celebrao de contrato de parceria pblico-privada:
III que tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o
fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica.
A letra D certa. Segundo a Lei:

Art. 5 As clusulas dos contratos de parceria pblico-privada atendero
ao disposto no art. 23 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no que
couber, devendo tambm prever:
III a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso
fortuito, fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria;
A letra E certa. Os dois tipos de PPP so a concesso patrocinada e a

administrativa.
Gabarito: C.
18. (ESAF/CGU/2006) Devido s limitaes impostas pela crise fiscal,

muitos governos procuraram criar vias alternativas para viabilizar projetos
de infraestrutura e de proviso de servios, como as parcerias pblicoprivado (PPP). Sobre tal assunto, analise os enunciados abaixo e depois
marque a resposta certa.
1- A parceria pblico-privado consiste em uma substituio da lgica da
aquisio de ativos para uma outra, de compra de servios, o que acarreta
alteraes fundamentais na estrutura de incentivo dos contratos.
2- Ainda que a lei brasileira enquadre as parcerias pblico-privado como
uma forma de concesso, elas se diferenciam das concesses tradicionais
devido fonte de remunerao do parceiro privado.
87

3- Nos contratos de parceria pblico-privado a eficincia resulta da
possibilidade de dispersar entre vrios agentes, a elaborao de projeto,
construo e operao de infraestrutura, incentivando a otimizao de
custos e a melhor qualidade na prestao do servio, sem prejuzo da
dimenso estratgica do planejamento da poltica pblica.
4- As parcerias pblico-privado representam a oportunidade de superao
definitiva da restrio fiscal ao financiamento dos investimentos pblicos
em infraestrutura e proviso de servios.
a) Apenas os enunciados 1,3 e 4 esto corretos.
b) Apenas os enunciados 2, 3 e 4 esto corretos.
c) Apenas os enunciados 3 e 4 esto corretos.
d) Apenas os enunciados 1 e 2 esto corretos.
e) Apenas os enunciados 1 e 3 esto corretos.
Questo copiada do texto de Brito e Silveira, que est na leitura sugerida.
A primeira afirmao certa, segundo os autores:
Mas foi somente em 1997, j no governo do trabalhista Tony Blair, que o
programa foi aprofundado. Ampliado e rebatizado de Public-Private
Partnerships (PPP), o programa tinha por objetivo mudar a forma de
contratao de obras e servios pblicos, saindo da maneira tradicional de
aquisio de ativos para uma lgica de compra de servios. A busca por
alternativas de financiamento permanecia no centro da questo, mas o
objetivo maior passou a ser a eficincia na contratao de servios
pblicos.
A segunda afirmao certa. Segundo os autores:

Ainda que a lei brasileira enquadre as PPP como uma forma de concesso,
elas se diferenciam das tradicionais no que se refere s fontes de
remunerao do parceiro privado. Nas concesses tradicionais, a cobrana
de tarifas suficiente para remunerar o investimento. J nas PPP, abre-se
espao para uma complementao de receitas por parte do setor pblico,
de modo a tornar o empreendimento vivel. Nos casos em que no h
cobrana de tarifa do beneficirio ou quando a administrao a
usuria, direta ou indireta, cabe ao poder pblico efetuar o pagamento
integral pelo provimento do servio.
A terceira afirmao errada. Segundo os autores:

Nos contratos de PPP, a eficincia advm da possibilidade de integrar
elaborao de projeto, construo e operao de infraestruturas em um
nico agente, o que gera incentivos no s para a otimizao de custos em
88

uma lgica de ciclo de vida do projeto, mas, sobretudo, para uma melhor
qualidade na prestao do servio, sem prejuzo da dimenso estratgica
do planejamento da poltica pblica.
A quarta afirmao errada. Segundo os autores:

A crena de que a PPP representa a superao definitiva da restrio fiscal
ao financiamento de investimentos pblicos , portanto, errnea.
Gabarito: D.
5.1 QUESTO DISCURSIVA

De que forma a gesto por programas pode contribuir para uma melhor
coordenao das aes governamentais?
A adoo da gesto por programas foi uma das principais mudanas ocorridas
na administrao pblica brasileira na ltima dcada. Os programas so uma
forma de gesto por resultados, em que a administrao pblica passa a
orientar suas aes para os resultados e no para os meios. A constituio
dos programas pressupe orientar toda a ao do governo para a resoluo
de problemas ou demandas da sociedade, rompendo com a viso
departamentalizada das organizaes do setor pblico.
O modo tradicional da administrao por funes (sade, transporte, defesa,
etc.) no permite uma orientao voltada para o alcance de resultados. A
gesto por programas consiste em trabalhar de forma cooperativa, cruzando
as fronteiras ministeriais, estimulando a formao de equipes e de redes com
um fim comum, sem ignorar o ambiente organizacional em que as estruturas
verticais conservam sua validade. A transparncia para a sociedade e a
capacidade de instrumentar o controle social so tambm contribuies do
modelo, o que faz do programa o referencial ideal para a discusso pblica
das propostas de Governo e a explicitao dos compromissos assumidos com
o cidado.
O oramento-programa foi difundido pela Organizao das Naes Unidas
(ONU) a partir do final da dcada de 50, inspirado na experincia do
oramento de desempenho nos Estados Unidos da Amrica. Trata-se de um
instrumento de planejamento que permite identificar os programas, os
projetos e as atividades que o governo pretende realizar, alm de estabelecer
89

os objetivos, as metas, os custos e os resultados esperados. Para James
Giacomoni, o oramento-programa aquele que enfatiza:
Os objetivos e propsitos perseguidos pela instituio e para cuja
consecuo so utilizados os recursos oramentrios.
Os programas, isto , os instrumentos de integrao dos esforos
governamentais, no sentido de concretizao dos objetivos.
Os custos dos programas medidos atravs da identificao dos meios ou
insumos (pessoal, material, equipamentos, servios etc.) necessrios
obteno de resultados. Tal anlise pode, inclusive, projetar os custos
para mais de um exerccio financeiro.
Medidas de desempenho, com a finalidade de medir as realizaes, os
esforos despendidos na execuo dos programas e a responsabilidade
pela execuo.
O programa um conjunto articulado de aes (relativas a investimentos,
despesas correntes e outras aes no oramentrias), para o alcance de um
objetivo. Esse objetivo concretizado em resultados resultado a soluo
de um problema ou o atendimento de demanda da sociedade mensurados
pela evoluo de indicadores no perodo de execuo do programa,
possibilitando, assim, a avaliao objetiva da atuao do governo.
Todos os recursos do oramento so alocados aos programas que esto
previstos no PPA, na forma de aes oramentrias, exceo das
transferncias constitucionais devidas aos Estados e municpios e do
pagamento de dvidas do Governo Federal. Os programas, contudo, so mais
amplos e completos e integram tambm outras aes, denominadas de
aes no oramentrias, que expressam outras fontes de recursos do
governo para financiar o cumprimento da sua misso.
No Brasil, a Lei n 4.320/64 adotou o oramento-programa na esfera federal
e o Decreto-Lei n 200/67 reforou a ideia de oramento-programa ao
estabelecer, em seu art. 16, que em cada ano ser elaborado um oramentoprograma que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado
no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do
programa anual.
No entanto, os avanos ocorridos para a efetiva implementao do
oramento-programa ocorreram somente com a edio do Decreto n
2.829/98 e demais normas que disciplinaram a elaborao do PPA 20002003.
90

O PPA 2000-2003, denominado Avana Brasil, trouxe mudanas significativas
no sistema de planejamento e oramento do governo federal, assim como na
prpria gesto pblica. O Decreto 2.829/98 constituiu a base legal para a
reestruturao de todas as aes finalsticas do governo e determinou que o
programa seja a forma bsica de integrao entre plano e oramentos. Foram
estabelecidos os princpios de gerenciamento dos programas, criada a figura
do gerente de programa e definidas suas principais responsabilidades, alm
de criada a obrigao de avaliao anual de desempenho de todos os
programas e do plano.
O conceito de planejamento adotado pelo PPA 2000-2003 vai alm da sua
funo clssica de formular planos. Incorpora, tambm, como essencial, o
gerenciamento dos programas e do plano. O modelo gerencial adotado tem o
objetivo de atribuir responsabilidades, orientar os esforos das equipes
envolvidas na execuo, para a obteno de resultados, e, por ltimo,
assegurar a atualizao permanente do plano. A forma encontrada para
assegurar a qualidade do gerenciamento foi a de criar a figura do gerente de
programa, o monitoramento em rede, com o apoio de um sistema de
informaes gerenciais, o gerenciamento intensivo dos programas
estratgicos e a avaliao anual de desempenho de todos os programas e do
plano.
O novo PPA 2012-2015 j foi encaminhado ao Congresso Nacional para
votao, por isso importante darmos uma olhada em algumas novidades
dele.
Talvez a mais importante delas que no existem mais aes no PPA. O
binmio Programa-Ao, que estruturava tanto os planos plurianuais como
os oramentos, d lugar a Programas Temticos, Objetivos e Iniciativas,
tornando-se a Ao uma categoria exclusiva dos oramentos anuais. O
objetivo foi deixar no PPA s o que se refere s dimenses estratgica e
ttica, ficando a dimenso operacional para os oramentos:
Dimenso Estratgica: a orientao estratgica que tem como base

os Macrosdesafios e a viso de longo prazo do Governo Federal;
Dimenso Ttica: define caminhos exequveis para o alcance dos

objetivos e das transformaes definidas na dimenso estratgica,
considerando as variveis inerentes poltica pblica tratada. Vincula os
Programas Temticos para consecuo dos Objetivos assumidos, estes
materializados pelas Iniciativas expressas no Plano;
91

Dimenso Operacional: relaciona-se com o desempenho da ao

governamental no nvel da eficincia e especialmente tratada no
Oramento. Busca a otimizao na aplicao dos recursos disponveis e
a qualidade dos produtos entregues.
O PPA 20122015 trata essas dimenses conforme ilustrado na Figura abaixo,

com suas principais categorias, descritas na sequncia:
Os Macrodesafios so diretrizes elaboradas com base no Programa de

Governo e na Viso Estratgica que orientaro a formulao dos
Programas do PPA 20122015.
Programas so instrumentos de organizao da ao governamental

visando concretizao dos objetivos pretendidos.
O Programa Temtico retrata no Plano Plurianual a agenda de

governo organizada pelos Temas das Polticas Pblicas e orienta a ao
governamental. Sua abrangncia deve ser a necessria para
representar os desafios e organizar a gesto, o monitoramento, a
avaliao, as transversalidades, as multissetorialidades e a
territorialidade. O Programa Temtico se desdobra em Objetivos e
Iniciativas.
92

O Objetivo expressa o que deve ser feito, refletindo as situaes a

serem alteradas pela implementao de um conjunto de Iniciativas,
com desdobramento no territrio.
A Iniciativa declara as entregas sociedade de bens e servios,

resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras: aes
institucionais e normativas, bem como da pactuao entre entes
federados, entre Estado e sociedade e da integrao de polticas
pblicas.
Os Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado so

instrumentos do Plano que classificam um conjunto de aes destinadas
ao apoio, gesto e manuteno da atuao governamental, bem
como as aes no tratadas nos Programas Temticos por meio de suas
Iniciativas.
O Programa Temtico articula um conjunto de Objetivos afins, permite uma

agregao de iniciativas governamentais mais aderentes gesto pblica e,
desse modo, aprimora a coordenao das aes de governo. Alm disso,
incorpora os desafios governamentais e justifica a ao do governo por meio
de aes consideradas determinantes para o desenvolvimento do Pas.
Portanto, deve ser analisado em sua integralidade e complexidade, bem como
nas interfaces com outros Programas.
Segue um modelo de resposta.
A gesto por programas tem como objetivo reverter o foco na

organizao das aes governamentais. Ao invs de dividir os
esforos de acordo com as funes executadas, busca-se
utilizar como critrio os resultados desejados com as polticas
pblicas. Assim, os diversos rgos que trabalham para o
alcance de determinado objetivo iro atuar de forma mais
integrada, dentro dos mesmos programas.
O oramento-programa foi introduzido no pas pela Lei 4.320 de
1964, mas apenas com o PPA 2000-2003 que houve uma
efetiva tentativa de valorizar a integrao governamental
dentro dos programas. Foi instituda a figura do gerente do
programa, que tem a funo de coordenar as diversas aes
empreendidas. Tambm foi criado o monitoramento em rede e
93

a avaliao anual dos programas, com o objetivo de verificar
em que medida os esforos esto dando resultados.
Adotando a gesto por programas, o governo comea a
diminuir a enorme fragmentao que caracteriza diversas
polticas pblicas no pas. A consequncia dessa fragmentao
tem sido ou a sobreposio de aes, resultando em
ineficincia, ou a existncia de lacunas de atendimento, em que
nenhum rgo governamental assume a responsabilidade pela
soluo de determinado problema.
Com o PPA 2012-2015, o atual governo busca ampliar ainda
mais a integrao entre os rgos, criando o conceito de
programas temticos, em que sua abrangncia deve ser a
necessria para representar os desafios e organizar a gesto, o
monitoramento, a avaliao, as transversalidades, as
multissetorialidades e a territorialidade.
5.2 LISTA DAS QUESTES

1. (CEPERJ/SEFAZ-RJ/2011) A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF em seu
artigo 12 determina que as previses de receita a que esto obrigados os
entes da Federao sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo
e da projeo para os anos seguintes. A abrangncia estabelecida para o
demonstrativo de evoluo nos anos anteriores e para projeo para os anos
seguintes de, respectivamente:
A) dois anos e trs anos
B) dois anos e quatro anos
C) trs anos e quatro anos
D) trs anos e dois anos
E) trs anos e trs anos
2. (CEPERJ/SEFAZ-RJ/2011) Constitucionalmente o Poder Executivo dever

publicar relatrio resumido da execuo oramentria at 30 dias aps o
encerramento de cada:
A) semestre
94

B) bimestre
C) trimestre
D) quadrimestre
E) ms
3. (CEPERJ/SEFAZ-RJ/2011) O controle da execuo oramentria, tendo por

objetivo verificar a probidade da Administrao, a guarda e legal emprego dos
dinheiros pblicos, e o cumprimento da Lei de Oramento, segundo a Lei
4320/64, de competncia:
A) do Poder Legislativo
B) do Tribunal de Contas
C) do Sistema de Controle Interno
D) do Chefe do Poder Executivo
E) da Contadoria e da Auditoria Interna
4. (CEPERJ/SEFAZ-RJ/2011) O Os oramentos fiscal, de investimentos das

empresas e da seguridade social, que compreendero a lei oramentria
anual, compatibilizados com o plano plurianual, tero, entre suas funes,
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio:
A) social
B) populacional
C) econmico
D) poltico
E) socioeconmico
5. (CEPERJ/SEFAZ-RJ/2011) A lei oramentria anual compreender, dentre

outros, o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha:
A) a maioria das aes preferenciais com direito a voto
B) qualquer participao com direito a voto
C) a maioria das aes ordinrias com direito a voto
95

D) pelo menos metade do capital com direito a voto
E) a maioria do capital social com direito a voto
6. (ESAF/CVM/2010) Nos termos da Constituio Federal, correto afirmar

que:
a) o Plano Plurianual possui status de lei complementar.
b) a Lei de Diretrizes Oramentrias compreende o oramento fiscal, o
oramento de investimento das estatais e o oramento da seguridade social.
c) o Poder Executivo deve publicar, at trinta dias aps o encerramento de
cada trimestre, relatrio resumido da execuo oramentria.
d) o Plano Plurianual compreende as metas e prioridades da administrao
pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subsequente.
e) os oramentos fiscal e de investimento das estatais possuem, entre outras,
a funo de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critrio
populacional.
7. (ESAF/CVM/2010) Complete o texto abaixo, de modo a tornar a afirmao

correta.
Instrumento de organizao da atuao governamental que articula um
conjunto de aes que concorrem para a concretizao de um objetivo
comum preestabelecido, a(o) ______________ o mdulo comum
integrador entre o plano e o oramento.
a) funo
b) subfuno
c) programa
d) projeto
e) atividade.
8. (ESAF/SUSEP/2010) Se o Congresso Nacional no receber no tempo

devido a proposta de lei oramentria, ser considerado como proposta:
a) a Lei de Oramento vigente.
96

b) a proposta oramentria enviada no exerccio anterior.
c) a mdia dos valores constantes dos oramentos dos dois ltimos anos.
d) a despesa executada no exerccio vigente at a data limite para o envio da
proposta.
e) a proposta elaborada pela Comisso Mista de Oramento.
9. (ESAF/SUSEP/2010) A respeito dos prazos relativos elaborao e

tramitao da lei que institui o Plano Plurianual PPA, da Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO e da Lei Oramentria Anual LOA, correto afirmar:
a) o projeto de PPA ser encaminhado at cinco meses antes do trmino do
exerccio em que inicia o mandato do Presidente da Repblica, enquanto a
LOA deve ser encaminhada at quatro meses antes do trmino do exerccio.
b) a proposta de LOA dever ser remetida ao Congresso Nacional at quatro
meses antes do trmino do exerccio financeiro e o projeto aprovado da LDO
deve ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da
sesso legislativa.
c) os projetos de PPA e de LDO devem ser encaminhados juntos at seis
meses antes do trmino do exerccio uma vez que h conexo entre eles.
d) a Constituio Federal determina que esses projetos de lei so
encaminhados ao Congresso Nacional de acordo com as necessidades do
Poder Executivo, exceto no ltimo ano de mandato do titular do executivo.
e) os projetos de LDO e de LOA devem ser encaminhados ao Congresso
Nacional at seis meses antes do trmino do exerccio e devolvidos para
10. (ESAF/AFT/2010) Sobre o ciclo de gesto do governo federal, correto

afirmar:
a) por razes de interesse pblico, facultada ao Congresso Nacional a
incluso, no projeto de Lei Oramentria Anual, de programao de despesa
incompatvel com o Plano Plurianual.
b) a iniciativa das leis de oramento anual do Legislativo e do Judicirio
competncia privativa dos chefes dos respectivos Poderes.
c) nos casos em que houver reeleio de Presidente da Repblica, presumese prorrogada por mais quatro anos a vigncia do Plano Plurianual.
97

d) a execuo da Lei Oramentria Anual possui carter impositivo para as
reas de defesa, diplomacia e fiscalizao.
e) a despeito de sua importncia, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Oramentrias e a Lei Oramentria Anual so meras leis ordinrias.
11. (CESPE/TCU-MP/2004) Com relao despesa pblica, tendo como base a

Lei n. 4.320/1964 e as lies doutrinrias, julgue os seguintes itens.
(A) vedada a realizao de despesa sem prvio empenho.
(B) A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo
credor, tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo
crdito.
(C) A certificao do recebimento do fornecimento e da prestao do servio
exigida no momento do pagamento da despesa.
(D) O pagamento de inativos e pensionistas classificado como despesa
corrente.
(E) O regime contbil adotado para a despesa pblica o de competncia.
12. (ESAF/SEFAZ-CE/2006) Segundo a Lei n. 4.320/64, a realizao da

despesa ocorre em trs estgios: empenho, liquidao e pagamento. Assinale
a opo falsa em relao ao estgio liquidao.
a) A liquidao consiste na verificao do direito adquirido pelo credor.
b) Na liquidao, verifica-se a origem e o objeto que se deve pagar.
c) A liquidao de despesa, por fornecimento de bens ou servios, dever ser
realizada com base no contrato, se houver, e na nota de empenho.
d) A despesa pblica reconhecida no estgio da liquidao.
e) A liquidao da despesa somente pode ocorrer caso haja recursos em caixa
suficientes para pag-la.
13. (CESGRANRIO/FINEP/2011) A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece

limites para as despesas com pessoal, em cada perodo de apurao e em
cada ente de Federao. Entre as despesas que no so consideradas para
tais limites esto os(as)
(A) encargos sociais e contribuies recolhidas s entidades de previdncia
98

(B) gastos relativos a mandatos eletivos
(C) proventos da aposentadoria
(D) despesas relativas indenizao por demisso de servidores ou
empregados
(E) gratificaes, horas extras e vantagens pessoais
14. (CESGRANRIO/TCE-RO/2008) A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar n 101/2000) tem como um de seus princpios a transparncia
administrativa. (So) instrumento(s) de transparncia da gesto fiscal:
(A) anlise de contas realizadas por servidores pblicos ou agentes vinculados
aos governos.
(B) divulgao de dados sobre contas pblicas em meios eletrnicos de
acesso exclusivo aos membros do governo.
(C) implantao de conselho de gesto fiscal constitudo prioritariamente de
entidades tcnicas.
(D) incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas.
(E) estmulo renncia fiscal, dificultando a prtica do clientelismo com os
tributos.
15. (CESPE/TSE/2006) As normas relativas LOA estabelecidas pela Lei de

Responsabilidade Fiscal incluem a
A) obrigatoriedade de constituio da reserva de contingncia, que se limitar
ao percentual de crditos extraordinrios abertos no exerccio anterior.
B) integrao s despesas da Unio e incluso na LOA das despesas de
custeio administrativo do Banco Central.
C) especificao, em decretos do Poder Executivo dos crditos consignados
com finalidade genrica.
D) incluso destacada das dotaes para investimentos com dois exerccios
de durao, no constantes do PPA.
16. (ESAF/SEFAZ-RJ/2010) Sobre a Parceria Pblico-Privada (PPP), assinale a

opo correta.
a) So modalidades de PPP a concesso patrocinada e a concesso de uso.
99

b) possvel que o objeto do contrato de PPP seja atividade regulatria.
c) A modalidade de licitao para a PPP a concorrncia, no se admitindo,
portanto, a realizao de lances em viva voz no processo licitatrio.
d) O prazo de vigncia do contrato de PPP pode ser de at quarenta anos.
e) Antes da celebrao do contrato de PPP, dever ser constituda sociedade
de propsito especfico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria.
17. (ESAF/CGU/2006) Sobre as parcerias pblico-privado (PPP), todas as

opes abaixo so verdadeiras, exceto:
a) As PPP admitem complementao de receitas por parte do setor pblico,
de maneira a viabilizar o empreendimento a ser contratado.
b) Embora o governo delegue ao setor privado os aspectos mercantis do
empreendimento contratado mediante PPP, mantm suas prerrogativas de
planejamento, monitoramento e regulamentao.
c) As PPP podem ter como objetivo nico tanto o fornecimento de
equipamentos como de mo-de-obra, ou ainda a execuo de obras pblicas.
d) Nas PPP a alocao dos riscos definida contratualmente entre a
administrao e os entes privados.
e) A lei das PPP o regime predominante para as concesses administrativas,
nas quais o usurio da prestao de servio a prpria administrao pblica.
18. (ESAF/CGU/2006) Devido s limitaes impostas pela crise fiscal, muitos

governos procuraram criar vias alternativas para viabilizar projetos de
infraestrutura e de proviso de servios, como as parcerias pblico-privado
(PPP). Sobre tal assunto, analise os enunciados abaixo e depois marque a
resposta certa.
1- A parceria pblico-privado consiste em uma substituio da lgica da
aquisio de ativos para uma outra, de compra de servios, o que acarreta
alteraes fundamentais na estrutura de incentivo dos contratos.
2- Ainda que a lei brasileira enquadre as parcerias pblico-privado como uma
forma de concesso, elas se diferenciam das concesses tradicionais devido
fonte de remunerao do parceiro privado.
3- Nos contratos de parceria pblico-privado a eficincia resulta da
possibilidade de dispersar entre vrios agentes, a elaborao de projeto,
100

construo e operao de infraestrutura, incentivando a otimizao de custos
e a melhor qualidade na prestao do servio, sem prejuzo da dimenso
estratgica do planejamento da poltica pblica.
4- As parcerias pblico-privado representam a oportunidade de superao
definitiva da restrio fiscal ao financiamento dos investimentos pblicos em
infraestrutura e proviso de servios.
a) Apenas os enunciados 1,3 e 4 esto corretos.
b) Apenas os enunciados 2, 3 e 4 esto corretos.
c) Apenas os enunciados 3 e 4 esto corretos.
d) Apenas os enunciados 1 e 2 esto corretos.
e) Apenas os enunciados 1 e 3 esto corretos.
Questo Discursiva
De que forma a gesto por programas pode contribuir para uma melhor
coordenao das aes governamentais?
5.3 GABARITO
1. D
4. B
7. C
10. E
13. D
16. E
2. B
5. E
8. A
11. D
14. D
17. C
3. A
6. E
9. B
12. E
15. B
18. D
101

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PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Planejamento, diretrizes e oramentos pblicos. Lei n 4.320,

Boa aula e boa prova!

PLANEJAMENTO, DIRETRIZES E ORAMENTO .................................................... 2

LEI 4.320 DE 1964 ........................................................................................... 12

DOS CRDITOS ADICIONAIS ............................................................................... 28

DA EXECUO DO ORAMENTO ............................................................................ 31

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ................................................................ 33

RESPONSABILIDADE NA GESTO FISCAL.................................................................. 34

PLANEJAMENTO E EXECUO ORAMENTRIA ............................................................ 38

RECEITAS E DESPESAS PBLICAS ......................................................................... 41

TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS E DESTINAES PARA ENTIDADES PRIVADAS ..................... 46

DVIDA E ENDIVIDAMENTO ................................................................................. 48

GESTO PATRIMONIAL ...................................................................................... 52

TRANSPARNCIA, CONTROLE E FISCALIZAO ........................................................... 53

INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO .............................. 59

EMISSO DE MOEDA ........................................................................................ 60

EVOLUO NO BRASIL ...................................................................................... 61

TRANSFERNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS ............................................................... 62

Prof. Rafael Encinas

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PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS ........................................................................... 66

QUESTES COMENTADAS ................................................................................. 72

QUESTO DISCURSIVA ..................................................................................... 89

LISTA DAS QUESTES ...................................................................................... 94

GABARITO .................................................................................................. 101

1 Planejamento, Diretrizes e Oramento

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Portanto, o planejamento estruturador dos grandes rumos o de longo prazo.

Portanto, o PPA define o DOM (diretrizes, objetivos e metas). Diretrizes so

Despesas de capital (construo de escolas e hospitais);

Despesas correntes derivadas de despesas de capital (contratao

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O PPA o principal instrumento de planejamento de mdio prazo para a

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Portanto, dentro do PPA temos os trs nveis de planejamento: o estratgico

A integrao entre plano

plurianual e oramento anual feita por meio do

2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e

Assim, enquanto o PPA estabelece o DOM, a LDO compreende a MP (metas e

As despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente;

A orientao para a elaborao da LOA;

Alteraes na legislao tributria;

Polticas para as agncias financeiras oficiais de fomento.

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Alm daquelas atribuies citadas acima, a LDO autorizar:

A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao de

A criao de cargos, empregos e funes ou alteraes nas carreiras;

Dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas;

Aprovar normas para o controle de custos e a avaliao dos resultados

Disciplinar as transferncias de recursos a entidades pblicas e

Estabelecer critrios e formas de limitao do emprenho, caso ocorram

2. Necessidade de se reconduzir a dvida aos limites estabelecidos;

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A LOA corresponde, na realidade, a trs suboramentos:

Oramento fiscal: De toda a Administrao Pblica, direta e indireta

Oramento de Investimento das Empresas Estatais: Abrange as

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