Universidade Pública Estatal: Entre O Público E O Privado/Mercantil

Valdemar Sguissardi
UNIVERSIDADE PBLICA ESTATAL:

ENTRE O PBLICO E O PRIVADO/MERCANTIL*
VALDEMAR SGUISSARDI**
Aquele que recebe uma idia de mim, recebe uma lio
prpria sem diminuir a minha; assim como aquele que
acende sua vela na minha, recebe luz sem me obscurecer.
(Thomas Jefferson, apud Stiglitz, 1999)
RESUMO: Com este artigo pretende-se contribuir para o debate em

torno do dilema que enfrentariam hoje as universidades estatais pblicas, tanto nos pases centrais como nos da periferia e semiperiferia,
isto , diante dos constrangimentos econmico-financeiros e da nova
concepo de economia, de Estado e de direitos ou servios pblicos,
verem-se identificadas como bem pblico ou privado/mercantil. Visase a mostrar que a multissecular identidade universitria que est
em jogo. Para tanto, partindo de fenmenos bastante universais
como os da extraordinria expanso do setor privado, em especial privado/mercantil, da reduo dos investimentos estatais nas universidades pblicas e do trnsito da autonomia para a heteronomia universitria, problematizam-se o tema do conhecimento provido pelo
ensino superior como bem pblico ou bem privado, as principais teses envolvidas nesta questo e suas decorrncias para a identidade
universitria. O material emprico do estudo constitui-se de alguns
documentos do Banco Mundial, da OMC e da UNESCO, assim como
de dados sobre financiamento e expanso da educao superior no
Brasil, entre outros. guisa de concluso, e de modo sucinto, so
examinados alguns novos ou renovados traos e marcas da universi-
Texto, originalmente mais amplo, apresentado na Sesso 4 O conhecimento como bem pblico Necessidade de proteger a universidade pblica da 1 Conferencia Regional
Latinoamericana del Foro UNESCO sobre Educacin Superior, Investigacin y Gestin, Porto
Alegre (RS), Brasil, UFRGS e ILEA, de 1 a 3 de setembro de 2004.
**
Professor titular aposentado da Universidade Federal de So Carlos (UFSCAR) e titular da Faculdade de Cincias Humanas da Universidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP ). E-mail:
vs@merconet.com.br
Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 90, p. 191-222, Jan./Abr. 2005

Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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Universidade pblica estatal: entre o pblico e o privado/mercantil
dade de modelo anglo-saxo, modelo que parece tornar-se hegemnico em pases do Norte e do Sul.
Palavras-chave: Conhecimento como bem pblico. Universidade pblica estatal. Modelo anglo-saxnico. Pblico x privado/mercantil.
STATE PUBLIC UNIVERSITY:
BETWEEN THE PUBLIC AND THE PRIVATE/MERCANTILE
ABSTRACT: With this article we intend to contribute to the debate

on the dilemma the state public universities would face nowadays,
both in the central countries and in those countries of the periphery and semi-periphery, that is, before the economic-financial constraints and the new conception of the economy of state and rights
or public services. The state public univerties see themselves identified with knowledge as public good or private/mercantile. We aim to
show that the identity of the classical university is at stake. For this
purpose, considering the very universal phenomenon like the extraordinary expansion of the private sector, specially the private/
mercantile, the reduction of the state investments in the public universities, and the transit from the autonomic to the heteronomic
university the theme of knowledge problematizes due to the
higher education - as a public or private good, the main theses involved in this question, and their consequences to the university
identity. The empirical material of the study is constituted by some
documents from the World Bank, WTO (World Trade Organization)
and UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural
Organization), as well as data about financing and expansion of the
higher education in Brazil, among others. By way of conclusion and
in a succinct way, some new or renewed feature and marks of the
Anglo-Saxon model, model that seem to be hegemonic in countries
from North and South, are examined.
Key words: Knowledge as public good. State public university.
Anglo-Saxon model. Public x private/mercantile.
Introduo
crise do Estado do Bem-Estar e do Estado Desenvolvimentista, tanto nos pases centrais como nos da periferia, marca o
incio do talvez mais crucial dilema para a universidade estatal pblica na modernidade: diante dos constrangimentos econmico-financeiros e da nova concepo da economia, de Estado e dos di192

Valdemar Sguissardi
reitos ou servios pblicos, ver-se identificada como bem pblico ou

privado/mercantil. a multissecular identidade universitria que est
em jogo. Em pases como a Inglaterra, onde as universidades no so
estatais, nem pblicas stricto sensu, mas registered charities (privadas filantrpicas ou comunitrias), o desafio teria adquirido colorao distinta e aparentemente menos dramtica que nos pases de mais acentuada tradio republicana, como o caso da maioria dos pases
europeus e de alguns da periferia ou semiperiferia do mundo
globalizado.
Um simples olhar panormico sobre a expanso quantitativa de
instituies privadas, notadamente com fins lucrativos (for profit), e
das matrculas nessas instituies, assim como sobre a lenta mas firme reduo dos investimentos estatais nas universidades pblicas,
com relao ao PIB, de uma amostra aleatria de pases ricos e pobres,
fornecer provas contundentes de que a universidade e, por extenso,
a educao superior esto passando por profundas mudanas, de que
esse dilema pblico ou privado/mercantil ocupa lugar central.
No caso do Brasil, a multiplicao das instituies de ensino
superior privadas, em especial com fins lucrativos,1 foi extraordinria
nos anos recentes, elevando-se seu nmero a cerca de 90% do total.
As matrculas em instituies privadas j beiram os 80%, com evidente potencial de crescimento. Em contrapartida, mais de 90% da
pesquisa produzida no pas mormente a bsica , mais de 80% dos
mestres e 90% dos doutores titulados so frutos do investimento pblico e da atividade cientfico-acadmica das universidades pblicas
(federais e estaduais, entre estas se destacando as estaduais paulistas).2
As discusses tericas sobre se o conhecimento provido mediante o ensino, em especial o de nvel superior, um bem pblico ou
privado ocupam espao cada dia maior na produo documental dos
organismos multilaterais financeiros ( BM , BID , OMC ) e educacionais
(UNESCO), assim como nas linhas e entrelinhas dos discursos governamentais nacionais ou multinacionais ( OCDE , UE , NAFTA ). Em grande
medida esse debate se tem atrelado em especial ao desenvolvimento
de teorias econmicas neoclssicas do capital humano e do capital
social.3
oportuno enfatizar que essas discusses somente se aceleram
a partir do momento em que se impem as orientaes do ajuste
193
neoliberal das economias nacionais no final dos anos de 1970, durante

os anos de 1980 e 1990, e neste incio de sculo. Destaque-se que elas
envolvem teses que se tm constitudo em arma essencial de convencimento da opinio pblica para faz-la aceitar a reduo dos gastos pblicos com os direitos da cidadania, hoje considerados em geral servios pblicos no exclusivos do Estado.(BRASIL, MARE, 1995)
necessrio observar que essas teses adquirem a cada dia maior relevncia aps a disseminao das recomendaes do Consenso de Washington.
Nas pginas que seguem sero expostas algumas consideraes
acerca do debate ensino superior como bem pblico ou como bem privado,
e suas principais teses, tendo como material emprico alguns documentos do Banco Mundial, da OMC e da UNESCO; rpidas reflexes sobre a
contraposio estatal/pblico versus privado/mercantil; alguns dados e fatos que demonstram como no Brasil se seguiu bastante risca, em especial, na educao superior pblica federal, a orientao determinada
pelas teses hegemnicas desse debate; finalmente, guisa de concluso
e de modo sucinto, alguns novos ou renovados traos e marcas da universidade de modelo anglo-saxo, que parece tornar-se hegemnico
tanto nos pases centrais como nos da periferia e semiperiferia.
O ensino superior como bem pblico ou como bem privado

O debate envolvendo a questo do ensino superior como bem
pblico (bem coletivo) ou como bem privado (individual) parece ser
bastante recente, embora possa ter razes econmicas e polticas antigas, difusas ou no, contemporneas da formao do Estado liberal, e
presentes em obras como a Riqueza das naes, de Adam Smith (no captulo Da despesa das instituies para a educao da juventude).4
O que se discute neste texto essencialmente no se a educao em
geral e o ensino superior em particular so bens pblicos ou privados
(com ou sem fins lucrativos), mas, entre outras coisas, que funes deveriam cumprir e qual era a melhor forma de garanti-los, se com subsdio integral ou apenas parcial do Estado. Os objetivos da utilidade, da
eficincia e da eficcia do empreendimento educativo, retomados
outrance hoje pelos ultraliberais, j ali se faziam presentes.
Nesse texto, alm de enfatizar como Hobbes j o fazia em O
Leviat a competitividade entre homens, organizaes e instituies
de toda a natureza, inclusive as educacionais, como princpio funda194

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mental do progresso; alm de desqualificar a escola pblica, em especial quando integralmente subsidiada pelo tesouro do Estado Desse modo, as dotaes das escolas e colgios no s corromperam a diligncia dos professores pblicos, como tornaram impossvel a
existncia de bons professores particulares , Adam Smith afirma, de
modo bastante ambguo, que, se no houvessem instituies pblicas
destinadas educao, s seria ensinado o que fosse imediatamente
til (1983, p. 415). De qualquer modo, Adam Smith enfatizou a necessidade da ateno do Poder Pblico, mediante a educao, para
impedir a quase total corrupo e degenerao da grande maioria das
pessoas, especialmente do trabalhador envolvido com as operaes
muito simples e rotineiras do trabalho de que se ocupa, que deixa de
exercitar sua capacidade intelectual ou suas habilidades para solucionar problemas e torna-se to estpido e ignorante quanto possvel
conceber-se numa criatura humana.
a educao da gente comum, numa sociedade civilizada e comercial, a que requereria maior ateno do Poder Pblico, muito mais
que a das pessoas de posio e fortuna. A preocupao com a economia
de custos tambm j ali se fazia presente: Com uma despesa bastante
reduzida o pblico pode facilitar, encorajar e mesmo impor a necessidade da acquisio dessas partes mais essenciais da educao [ler, escrever e contar] ao conjunto das pessoas (1983, p. 421).
Mas o ensino seria pago, ainda que a baixo custo, pela famlia
(para ser valorizado), e o mestre (mercenrio e propenso vadiagem?) seria pago apenas em parte pelo Poder Pblico, porque se fosse totalmente ou na sua grande parte pago por ele, depressa aprenderia a negligenciar a sua actividade (idem, ibid. Grifos nossos).
Esse debate est presente, embora de forma transversal, tambm nos crticos do modo de produo capitalista e da sociedade liberal-burguesa, como no texto de Karl Marx Crtica do Programa de
Gotha: observaes margem do Programa do Partido Operrio Alemo (s/d.), de 1875. Neste, Marx, em lugar de discutir se a educao um bem pblico ou privado, diante do tipo de sociedade e de
Estado (prussiano-alemo) com que se defronta, expe sua profunda
descrena em que a educao pode ser igual para todas as classes,
como propunha esse programa partidrio, alm de constatar que
poca a modesta educao dada pela escola pblica era a nica comEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 90, p. 191-222, Jan./Abr. 2005
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patvel com a situao econmica, no s do operrio assalariado mas

tambm do campons. Estranhava a reivindicao dos socialistas do
Partido Operrio por educao obrigatria e gratuita para todos, no
porque no visse na educao um bem pblico a ser garantido pelo tesouro do Estado, mas, antes de tudo, porque queria ver o Estado
(prussiano-alemo) o mais distante possvel da educao do povo:
Uma educao popular a cargo do Estado completamente inadmissvel
(...). Longe disso, o que deve ser feito subtrair a escola a toda a influncia
por parte do governo e da Igreja. Sobretudo no Imprio Prussiano-Alemo
(e no vale fugir com o baixo subterfgio de que se fala de um Estado futuro; j vimos o que este), onde, pelo contrrio, o Estado que necessita
de receber do povo uma educao muito severa. (s/d., p. 223)
Em segundo lugar, porque via no ensino superior gratuito em

alguns estados norte-americanos, poca, uma forma de privilgio das
classes superiores (as nicas e em porcentual baixssimo a atingirem esse
nvel de ensino), que teriam seus estudos pagos com as receitas gerais
dos impostos. E fazia um paralelo com o que acontecia com a administrao gratuita da justia, tambm reivindicada pelo programa dos
socialistas alemes:
A justia criminal gratuita em toda a parte; a justia civil gira quase inteiramente em torno dos pleitos sobre a propriedade e afeta, portanto,
quase exclusivamente s classes possuidoras. Pretende-se que estas decidam suas questes custa do tesouro pblico? (Idem, ibid.)
O fillogo e historiador Mrio A. Manacorda alerta, em Marx y

la pedagoga de nuestro tiempo (s/d., p. 45-46), que Marx, tanto ao expor sua descrena na igual educao para todos quanto para execrar a
presena do Estado e da Igreja na educao, pensava na sociedade e no
Estado de seu tempo. Quem, como Marx, defendeu, no Manifesto de
48, em O capital e nas Instrues aos delegados (do Comit Provisrio de
Londres ao I Congresso da Associao Internacional de Trabalhadores,
em Genebra, em 1866), a essencial vinculao da educao ao trabalho
produtivo como forma de emancipao operria e arma revolucionria
para a tomada do poder e superao da sociedade burguesa, no poderia descrer do princpio da educao igual para todos, nos seus diferentes nveis, nem da importncia, na sua promoo, de um futuro Estado democrtico. O que d sentido a sua crtica nos termos acima sua
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convico de que os direitos de cidadania so condicionados historicamente pela economia, pela poltica, pela cultura etc., isto , pelas condies infra e superestruturais vigentes em cada poca.
So essas condies objetivas que condicionam o discurso ideolgico da valorizao da educao para todos, nos seus variados graus,
e a sua prtica efetiva ao longo do tempo. So elas que explicam a
proeminncia da questo do conhecimento, da cincia e da educao,
quando da irrupo de movimentos revolucionrios, como a Revoluo Francesa, a Comuna de Paris, as Revolues Russa, Chinesa e Cubana. Nesses momentos, o pano de fundo para as campanhas de alfabetizao em massa, para a construo de escolas tecnolgicas ou
politcnicas, para o incentivo a que todos tenham acesso ao mximo
de saber e qualificao a idia de que o conhecimento, a cincia e a
educao no se reduzem a, nem podem ser essencialmente, uma
mercadoria ou commodity qualquer (rivalidade e excluibilidade),5 mas
que so fundamentalmente um bem pblico, coletivo, fruto do trabalho humano solidrio ou explorado nas relaes de produo capitalistas, um bem que no se desgasta, no se degrada, mas, ao contrrio, cresce e multiplica-se pelo uso individual e coletivo e constitui-se
em parte essencial dos direitos humanos de cidadania.
Igualmente quando da vigncia do Estado do Bem-Estar, tanto
em pases de maior tradio educacional republicana e pblica quanto nos em que a educao era garantida por instituies privadas, embora sem fins lucrativos, no esteve em geral em questo o estatuto
pblico ou privado da educao, mas sua relevncia para o desenvolvimento menos excludente das naes, para o reforo da solidariedade entre ricos e pobres, e para que todos tivessem cada vez maiores e
melhores chances de ter acesso aos benefcios do trabalho humano coletivo. Por isso, at o advento da Era Thatcher, por exemplo, 95% dos
custos de manuteno do sistema universitrio ingls foram garantidos pelo fundo pblico.6
quando as condies objetivas da economia e da poltica, somadas a uma interpretao terica conveniente da crise do Estado
do Bem-Estar, fazem-se presentes e tendem a se tornar hegemnicas
que o debate do conhecimento, da cincia e, em especial, do ensino
superior, como bem pblico ou privado, entra incisivamente em
cena.

197
Sem pretender maior preciso, pode-se indicar que esse debate,

no que concerne especificamente ao ensino superior,7 tem incio mais
evidente na dcada de 1980. Em documento de 1986, intitulado
Financing education in developing countries An exploration of policy
options (WB, 1986), o Banco Mundial defende de forma exaustiva a
famosa tese do maior retorno social e individual dos investimentos em
educao bsica que o dos investimentos em educao superior. Alis,
essa tese ir sofrer uma atualizao revisora do Banco em 2000, dessa
vez em documento oficialmente elaborado em parceria com a UNESCO
e que se intitula Higher education in developing countries: peril and
promise (WB, 2000), que ser comentado mais adiante.
A partir de 1986, esse estudo, preparado pelo Research Division
of the World Banks Education and Training Department,8 com o alerta
de praxe de que os julgamentos nele expressos no refletem necessariamente o ponto de vista do World Banks Board of Executive Directors
or of the governments that they represent, obteve uma enorme repercusso entre os pases, especialmente os da periferia ou semiperiferia envoltos em crnicos dficits pblicos.
Objetivando induzir os pases em desenvolvimento a investirem
seus parcos recursos pblicos prioritariamente na educao primria
e, posteriormente, na educao secundria, ao mesmo tempo em que
recomendava a diminuio dos investimentos pblicos na educao
superior e a diversificao de suas fontes de recursos (fim da
gratuidade e imposio de taxas de matrculas e mensalidades), o documento apresenta o que julga Considervel evidncia (...) acerca do
retorno privado e social dos investimentos em educao tanto nos pases desenvolvidos como nos em desenvolvimento. Da comparao da
produtividade ao longo da vida de trabalhadores com diferentes nveis de escolaridade com os custos sociais ou privados da educao,
apesar de substanciais variaes entre pases, o documento v emergirem claros padres:
A educao primaria a mais produtiva forma de investimento, seguida pela educao secundria e, finalmente, pela
educao superior.
O retorno muito mais alto nos pases pobres e declina de
acordo com o nvel do desenvolvimento econmico.
198

Valdemar Sguissardi
Porque os subsdios so altos em muitos pases, as taxas de

retorno privado so consistentemente mais altas que as de
retorno social, particularmente na educao superior.
Em poucos pases para os quais os dados esto disponveis,
o retorno para a educao tem permanecido relativamente
estvel ao longo do tempo. (WB, 1986, p. 8)
Esses padres so exaustivamente demonstrados mediante resultados de uma srie de pesquisas e vo servir de argumentos e premissas, aparentemente irrefutveis, para as Opes polticas (assim
se intitula o 3 captulo) sugeridas aos governos dos pases ricos e especialmente dos pobres, e que podem ser assim resumidas: transferir
parte do montante dos recursos de manuteno da educao superior, hoje garantido pelo Estado, para a responsabilidade dos estudantes e suas famlias, e dar nova alocao aos recursos pblicos destinados educao. Isso deveria ser feito: a) realocando os gastos
governamentais para o nvel com mais alto retorno social [escola primria] e diminuindo o gasto pblico da educao superior; b) criando um mercado de crdito para a educao, com bolsas seletivas,
mormente na educao superior; c) descentralizando a gesto da educao pblica e incentivando a expanso de escolas privadas e comunitrias (WB, 1986, p. 17).
Prevendo as dificuldades de viabilizar esse conjunto de medidas,
o documento sugere uma srie de estratgias ou formas especficas de
realocao dos recursos pblicos para expandir a mais produtiva forma
de investimento educacional (que freqentemente a escola primria)
e redirecionar os subsdios estatais dos grupos socioeconmicos mais
ricos para os mais pobres (...). O esforo de convencimento dos responsveis pelas polticas pblicas de educao, quanto pertinncia
dessas aes visando ao pagamento individual e familiar dos servios
educacionais, leva os autores a afirmarem, no prembulo do item Aumentar as contribuies privadas nos nveis secundrio e universitrio,
o que segue:
Evidncias demonstram que as pessoas esto dispostas a pagar pela educao.
Na frica, o retorno privado assegurado pela educao superior tem sido to
alto que, mesmo aps a reduo do crdito educativo ou a imposio de taxas, a educao superior ainda continuar sendo um atrativo para investimentos pessoais. (WB, 1986, p. 17)

199
Sobre as conseqncias desse documento para as polticas pblicas de educao em geral e de educao superior em particular, os
prprios relatrios anuais do Banco e seus documentos posteriores relacionados educao iro regularmente dar conta. Mas, como exemplo, vale o relato de Marco Antonio Dias, ento Diretor da Diviso
de Ensino Superior da UNESCO , quando diz que o ex-presidente da
Tanznia, Julius Nyerere, em visita ao Conselho Executivo dessa organizao mundial, lamentava que seu pas, apesar de uma poltica
voluntarista implementada logo aps a independncia na alfabetizao e educao bsica, tenha cometido um grave erro:
Por seguir os conselhos de especialistas internacionais, deixou de dar
ateno particular ao ensino superior e, hoje, verifica-se que no dispe
de quadros nem de pesquisadores necessrios ao seu desenvolvimento.
Em contrapartida, muito do que foi feito em educao de base perdeuse, pois faltaram condies para assegurar a qualidade em razo de deficincias na formao de professores e na preparao de pesquisadores em
educao, que normalmente so formados pelas universidades. Dirigindo-se, em particular, a seus colegas africanos, Julius Nyerere acentuou:
No cometam o mesmo erro que ns. (Dias, 1996, p. 25)
No talvez mais famoso documento elaborado pelo Banco Mundial sobre educao superior nas ltimas dcadas, Higher education:
the lessons of experience (1994), essa tese reiterada, em contexto
em que as opes polticas sugeridas pelo documento de 1986 j
eram largamente acatadas e postas em prtica por muitos pases. No
documento, d-se destaque especial ao Chile (de Pinochet), elogiado
por ter no apenas seguido risca as sugestes mas por ter ido muito
alm delas, tornando-se, ento, um exemplo a ser seguido, uma das
lies da experincia.9
Nesse documento, alm de um diagnstico da crise da educao
superior, tendo como pano de fundo o dficit pblico dos pases pobres, os supostos modelo nico de universidade de pesquisa e excessivo
comprometimento com ela do fundo pblico,10 utiliza-se tambm dessa tese do maior retorno individual e social dos investimentos em
educao bsica para justificar uma srie de recomendaes, que retomam, aprofundando, recomendaes anteriores, s quais se acrescem outras tantas. nesse documento que se defende com grande vigor e insistncia, entre outras aes: a maior diferenciao institucional,
200

Valdemar Sguissardi
includo o desenvolvimento de instituies privadas; e a criao de

incentivos para que as instituies pblicas diversifiquem as fontes de
financiamento, por exemplo, a participao dos estudantes nos gastos e
a estreita vinculao entre financiamento fiscal e os resultados (WB,
1994, p. 4 e 29).
A retomada dessa tese, que explicitamente se verifica em diferentes momentos do texto, aparece claramente quando se afirma: No
entanto, no setor de educao h provas de que as inverses no nvel
tercirio tm taxas de rentabilidade social mais baixas que as inverses no ensino primrio e secundrio (...). (WB, 1994, p. 14).
a partir de 1994, no caso do Brasil, que se inicia um consistente processo de reduo de gastos pblicos federais para o conjunto
das instituies federais de ensino superior ( IFES ) e se desencadeia a
retomada, em grau muito mais aprofundado que na dcada de 1970,
sob a ditadura militar, da privatizao desse nvel de ensino, como se
ver adiante.
Do ponto de vista estratgico, para o convencimento geral e o
respaldo de polticas pblicas conducentes reforma educacional
preconizada pelo Banco Mundial, faltava complementar essa tese com
outra, que seria oportunamente desenvolvida em documento publicado pelo Banco em 1998: The financing and management of higher
education A status report on worldwide reforms11 (WB, 1998).
Nesse documento se afirma de entrada que se estaria verificando, na dcada de 1990, um movimento surpreendentemente homogneo de reforma do financiamento e gesto das universidades e outras instituies de ensino superior e que isso ocorria em pases com
sistemas polticos e econmicos e tradies docentes muito diversos e
que se encontram em fases muitos diferentes de desenvolvimento industrial e tecnolgico (WB, 1998, p. 2). importante notar que o
documento identificava, nessas reformas marcas, em geral, anteriormente colhidas das lies da experincia e sugeridas pelo Banco, tais
como: expanso de matrculas e de instituies de ensino superior
(IES) cada vez mais diferenciadas; presso fiscal com nvel baixo e decrescente do custo/aluno; importncia das orientaes e solues do
mercado; busca de recursos no-estatais (idem, ibid.).
nesse documento que, entre outras constataes ou lies da
experincia, identifica-se, na prtica dessas reformas, que elas estariam

201
muito mais orientadas para o mercado do que para a propriedade pblica ou para a planificao e regulao estatais e afirma-se que isso se
deveria crescente importncia que em quase todo o mundo tm adquirido o capitalismo de mercado e os princpios da economia neoliberal12
(idem, ibid., p. 4; grifos nossos).
Nada mais oportuno que introduzir aqui a tese do ensino superior como bem antes privado que pblico. Apoiando-se na obra de
Nicholas Barr, The economics of the Welfare State, (1993, p. 106, 345)
afirma o documento:
O ensino superior responde a muitas das condies identificadas por Barr
como caractersticas de um bem privado, que se pode subordinar s foras
do mercado. Em primeiro lugar, o ensino superior no pode ser tratado
como um bem estritamente pblico. Isso se deve a suas condies de
competitividade (oferta limitada), excluibilidade (seguidamente se pode
obt-lo mediante pagamento) e recusa (no requerido por todos), todas
caractersticas que no respondem s de um bem estritamente pblico, mas
sim s de um bem privado. Em segundo lugar, os consumidores do ensino
superior esto razoavelmente bem informados e os provedores freqentemente esto mal informados condies ideais para o funcionamento
das foras do mercado. (WB, 1998, p. 5; grifo nosso)
Correta ou no, esta tese que desconsidera o fato geralmente

aceito de que o conhecimento (objeto principal do ensino superior) um
bem pblico global13 tem servido de complemento e reforo tese do
menor retorno social da educao superior com relao educao bsica e
fortalecido as polticas pblicas conducentes significativa desero do
Estado da manuteno dos sistemas pblicos de educao superior, ao
incentivo proliferao das instituies privadas, com e sem fins lucrativos, em geral de baixa qualidade, e prpria semiprivatizao da universidade pblica por diferentes mecanismos de utilizao privada das
funes e dos produtos dessas instituies, via, por exemplo, no caso do
Brasil, as centenas de fundaes (privadas) de apoio institucional.
Esse documento, que teria sido a contribuio do Banco para a
Conferncia Mundial sobre o Ensino Superior, organizada pela
UNESCO , de 5 a 9 de outubro de 1998, alimentaria, portanto, um debate que estar no centro das preocupaes dessa Conferncia, assim
como esteve no de suas conferncias regionais preparatrias, em especial as de Havana e Tquio.
202

Valdemar Sguissardi
No Documento de Trabalho Vers un Agenda 21 pour lenseignement suprieur Dfis et tches dans la perspective du XXI sicle la
lumire des confrences rgionales, recupera-se um conjunto articulado de declaraes a respeito do tema, emanadas dessas conferncias
regionais preparatrias para a Conferncia Mundial de Paris:
As crescentes necessidades do ensino superior conduzem suas instituies
a buscar fontes suplementares de financiamento. Seus esforos merecem
ser encorajados e apoiados pela sociedade e acima de tudo pelos poderes
pblicos. Isto posto, sendo o ensino superior um bem pblico (Havana, Tquio) e tendo que exercer um papel-chave na abertura de novas
vias para o futuro (Palermo), o Estado no pode renunciar responsabilidade de seu financiamento (Havana), cabe-lhe assumir a responsabilidade principal do financiamento do ensino superior (Dacar, Tquio),
ao governo cabe assegurar medidas estveis de financiamento (Palermo), e o Estado que deve ser o responsvel principal pelo financiamento do ensino superior (Beirute).
No discurso de encerramento da Conferncia, O futuro do ensino superior em uma sociedade em transformao e seu papel essencial no desenvolvimento humano, Cline Saint-Pierre, presidente do
Conselho Superior de Educao do Qubec, proclamava: preciso
reafirmar que o ensino superior deve ser definido como um servio
pblico e no como uma empresa do saber e de formao orientada
pelas leis do mercado. (WB, 1998, p. 80).
No Artigo 14 da Declarao Mundial sobre a Educao Superior
no Sculo XXI Viso e ao, intitulado O financiamento da educao superior como servio pblico, afirma-se:
La financiacin de la educacin superior requiere recursos pblicos y
privados. El Estado conserva una funcin esencial en esa financiacin.
(...) El apoyo pblico a la educacin superior y a la investigacin sigue
siendo fundamental para asegurar que las misiones educativas y sociales se
llevan a cabo de manera equilibrada.
Em setembro de 1998, s vsperas dessa Conferncia, segundo

Dias (2003b, p. 8), em documento considerado ento restrito (WTO,
1998. Council for Trade Services. Background Note by the Secretariat. SCW49, 23/9/1998),
203
() el secretariado de la OMC [Organizao Mundial do Comrcio]

insinuaba una tesis en realidad un gran sofisma segn la cual, desde
que se permite la existencia de proveedores privados en la educacin, los
gobiernos aceptan el principio de que la educacin, y en particular la
educacin superior, puede ser tratada como servicio comercial, y en
consecuencia, debe ser regulada por la OMC.
Dias, ao proferir Aula Inaugural na Universidade Politcnica da

Catalunha, contesta essa opinio, enfatizando:
En realidad, la educacin es un bien pblico, los gobiernos soberanos tienen
el derecho de delegar esa funcin a instituciones de la sociedad civil, dentro
de reglas y leyes basadas en un sistema de concesiones, autorizaciones o
delegaciones que deben someterse a estrictos controles. (Idem, ibid.)
Stiglitz, ex-economista-chefe do Banco Mundial, a respeito do conhecimento como bem pblico global, escreve em carter pessoal (como
afirma) em 1999:
Sem dvida, para adquirir e usar conhecimento, os indivduos podem ter
que efetuar despesas assim como teriam que gastar para retirar gua de
um lago pblico. O fato de que possa haver custos significativos associados transmisso de conhecimento no afeta em nada a natureza de bem
pblico do conhecimento: provedores privados podem assegurar a transmisso por uma taxa que reflita o custo marginal da transmisso, enquanto, ao mesmo tempo, o bem em si pode manter-se gratuito. (1999)
Alis, o debate ensino superior como bem pblico ou privado acirrase com a proposta presente na Agenda do Acordo Geral sobre Comrcio em Servios (AGCS), da OMC, de liberalizao comercial dos servios
educacionais.14 Segundo Dias, quando o AGCS diz que esto cobertos
todos os servios, esses servios no estariam explicitados, e foi o secretariado da OMC que, em outubro de 1999, unilateralmente, por meio
de um documento intitulado Introduo ao AGCS, definiu expressamente os servios que, a seu critrio, deveriam ser regulados pelo AGCS,
incluindo a educao (2003b, p. 9).
A partir de 2000, la organizacin comenz negociaciones para la liberalizacin de los servicios educativos. En una operacin aparentemente articulada, Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda propusieron a los dems
pases una apertura prcticamente sin lmites de sus mercados a los proveedores oriundos de sus territorios, y solicitaron que toda restriccin a la
204

Valdemar Sguissardi
accin de esos grupos por los gobiernos nacionales fuera rechazada. (Dias,
2003b, p. 9)
No mbito do Banco Mundial, a primeira reao contrria tese

do menor retorno social dos investimentos em educao superior (e, em
certa medida, contra sua privatizao indiscriminada) d-se, como j
dito, no documento Higher education in developing countries: peril and
promise (de 1o de maro de 2000). Como sempre e porque oficialmente teria sido produzido em parceria com a UNESCO, deve-se lembrar o
alerta de praxe de que no traduz necessariamente as posies oficiais
do Banco. Tratar-se-ia de mais um documento estimulando o debate,
sem que necessariamente fosse alterada qualquer das linhas diretrizes
da poltica para o ensino superior do Banco? Afinal, sabia-se que o Banco Mundial no iria abandonar, de uma hora para outra, sua parceria
com o FMI, suas referncias econmico-polticas, sua valorizao das virtudes do mercado, sua viso do ensino superior como um bem de interesse individual e privado, de afastamento do Estado com relao ao
ensino superior, de avaliao deste em termos de custo/benefcio
(Sguissardi, 2000, p. 71).
Assim como j havia ocorrido com o documento The financing
and management of higher education (1998), ao ser publicado esse
novo documento, o processo de ajuste neoliberal da economia e suas
correspondentes reformas do papel do aparelho do Estado, sintetizados no Consenso de Washington equilbrio oramentrio, reduo do
dficit pblico e dos gastos nos setores sociais; abertura comercial;
liberalizao financeira; desregulamentao dos mercados domsticos;
privatizao de empresas de servios pblicos de energia, telecomunicaes, sade e educao , j se encontravam em estado avanado na
maioria dos pases do centro e da periferia. As orientaes e recomendaes dos documentos do Banco Mundial aqui comentados, de 1986
e 1994, haviam sido seguidas, como lembrava anteriormente o presidente Julius Nyerere.
De imediato destaque-se a considerao que esse novo documento faz acerca do conhecimento como um bem pblico internacional cujos
benefcios deveriam ultrapassar as fronteiras dos pases onde tenha sido
produzido (WB, 2000, p. 35). A anlise do documento inteiro, entretanto, permite levantar a hiptese de que a posio divergente tomada
pelos autores do documento quanto a teses anteriormente patrocinadas
205
pelo Banco no se faz com relao a diretrizes e aes essenciais tradicionais, a menos do que de fato se configuraria no trecho, entre outros,
de teor similar:
Desde os anos de 1980 muitos governos nacionais e organismos financiadores internacionais tm atribudo educao superior um nvel de prioridade relativamente baixo. As anlises econmicas, de olhar estreito e, em
nossa opinio, equivocado tm contribudo para formar a opinio de que
o investimento pblico em universidades e em instituies de educao superior se traduziria em ganhos insignificantes em comparao com os ganhos
do investimento em escolas primrias e secundrias; assim como de que a educao superior aumenta exageradamente a desigualdade de ganhos. (WB,
2000, p. 11; grifos nossos)
O documento faz um claro e bem articulado discurso em defesa das potencialidades da educao superior. Acredita que ela tem importncia fundamental, quando o saber suplanta o capital fsico como
fonte da riqueza atual, na diminuio do imenso gap existente entre
pases ricos e pobres e, inclusive, na promoo dos valores de uma
democracia pluralista.
Para o que interessa aqui, vale destacar sua bem articulada crtica e re-atualizao da teoria do capital humano, embora envolta em
renovado e acrtico otimismo pedaggico. Cr-se que os argumentos
econmicos tradicionais [Teoria do Capital Humano] so fundados
num limitado entendimento da contribuio [taxa de retorno social
e de interesse pblico] da educao superior. Esse limitado entendimento que teria conduzido o Banco a concluir:
(...) que a sua estratgia de emprstimo deveria enfatizar a educao primria, relegando a educao superior a um lugar relativamente menor na sua
agenda de desenvolvimento. O posicionamento do Banco Mundial tem sido
influente e muitos outros doadores tambm tm enfatizado a educao primria, e num certo sentido a [educao] secundria, como um instrumento
para promover desenvolvimento econmico-social. (Idem, ibid.)
Ainda que o documento mantenha confiana no mercado, ao

reconhecer sua intrnseca necessidade objetiva de busca de lucro, no
o v mais como soluo para todas as demandas de expanso da educao superior e refora a exigncia do concurso do Poder Pblico,
com o papel de supervisor, alm de, e de forma tambm incomum
206

Valdemar Sguissardi
nos documentos do Banco, valorizar a capacidade criativa dos profissionais da educao superior:
Evidentemente que por si o mercado no vai criar esse tipo de sistema. Os
mercados requerem lucros e isso pode relegar importantes oportunidades e
deveres de ensino. As cincias bsicas e as humanidades, por exemplo, so essenciais para o desenvolvimento nacional, mas seguramente recebem recursos insuficientes, a menos que os lderes educacionais, os que contam com
recursos para pr em prtica suas vises, promovam-nas ativamente. necessrio que os governos desempenhem um novo papel como supervisores
da educao superior, mais que como gestores. Deveriam concentrar-se em
estabelecer os parmetros dentro dos quais se possa alcanar o xito, enquanto permitem que as solues especficas aflorem das mentes criativas dos profissionais da educao superior. (Idem, ibid., p. 11)
Anlises de vis economicista persistem no documento, acreditando seus autores que a competitividade um fator de grande qualidade, a ser garantida pela multiplicao das IES privadas, pela introduo
do ensino pago nas IES pblicas, pela ampliao da diferenciao
institucional e pelas novas fontes alternativas de recursos, entre outras
medidas. Acredita-se, tambm, na parceria de instituies pblicas (mas
com ensino pago) e privadas, com e sem fins de lucro: Todos os tipos
de IES inclusive as que operam por filantropia ou em razo do lucro
podem servir ao interesse pblico. Mais uma vez, de modo inusitado,
o documento alerta para a fragilidade das instituies privadas stricto
sensu (for profit):
Mesmo quando o mercado opera bem e os estudantes recebem um bom servio, as instituies privadas podem ainda assim falhar no servir ao interesse
pblico. As instituies com fins lucrativos precisam operar como um negcio, enfrentando a competio do mercado e tentando maximizar o retorno
de seu investimento. (Idem, ibid., p. 37)
Apesar de se tentar, ao longo do documento, a conciliao entre

a imprescindibilidade do Estado e as virtudes do mercado O sistema como um todo precisa beneficiar-se do vigor e do interesse do mercado e do Estado , reconhecem-se os srios problemas de qualidade
postos pela diferenciao institucional uma das mais importantes consignas dos documentos anteriores do Banco, como j vimos e conclui-se afirmando que O argumento de que as foras do mercado iro
garantir uma boa qualidade simplista (idem, ibid., p. 32).
207
O confronto estatal/pblico X privado/mercantil

O dilema que atualmente se pe para a universidade estatal pblica bem pblico versus privado/mercantil constituiu-se gradativamente ao longo das ltimas trs dcadas. Serviram de base para tanto, como j dito, as crises e novas concepes da economia e do papel
do Estado, o discurso terico-pragmtico dos organismos multilaterais,
em especial financeiros, e as polticas econmico-sociais e educacionais
praticadas por pases centrais e perifricos, coerentes com essas concepes e com esse discurso. Antes de examinar alguns aspectos dessas polticas postas em prtica no Brasil no ltimo decnio, considere-se um
pouco mais as estratgias desse discurso ideolgico que tem assolado a
opinio pblica, via re-semantizao de conceitos outrora de profundo
sentido positivo para os que defendem o conhecimento, a educao e o
ensino superior, no caso, como bens pblicos universais.
Apenas para ilustrar de passagem, observe-se o que Bourdieu
& Wacquant, em artigo de maio de 2000, publicado no Le Monde
Diplomatique sob o ttulo La nouvelle vulgate plantaire, escrevem
a respeito da que chamam nova lngua dos tempos atuais. Um grande
acervo de termos novos, ou nem tanto, seria utilizado para fazer a cabea da populao, da grande imprensa, dos executivos das empresas
nacionais e multinacionais e dos funcionrios da mo direita do Estado, como diria o prprio Bourdieu (1998) j em 1992. Entre eles,
(...) mundializao e flexibilidade; governana e empregabilidade;
underclass e excluso; nova economia e tolerncia zero; comunitarismo, multiculturalismo e seus primos ps-moderno, etnicidade,
minoridade, identidade, fragmentao etc. (Bourdieu & Wacquant,
2000)
Em contraposio, constatam a ausncia de termos ou conceitos

tais como capitalismo, classe, explorao, dominao, desigualdade. Consideram Bourdieu & Wacquant que tantos vocbulos peremptoriamente revogados sob o pretexto de obsolescncia ou de impertinncia presumidas o produto de um imperialismo propriamente
simblico, que, insidiosamente, vai se tornando senso comum.
Essa vulgata moderna no estaria sendo utilizada apenas pelos
neoliberais ou ultraliberais, que desconsideram todas as conquistas
208

Valdemar Sguissardi
sociais anteriores. Utilizam-na abertamente, e a cada dia mais, pesquisadores, escritores, artistas e militantes de esquerda que se pensam
progressistas.
No seu livro Educando direita Mercado, padres, Deus e
desigualdade (2003a) e em seu artigo Aliana estratgica ou estratgia hegemnica? Conservadorismo entre os desprovidos (2003b),
Michael Apple aprofunda ainda mais o exame dessa questo, tratando-a na perspectiva da compreenso da avalanche conservadora que
varre o campo social e educacional em todos os nveis. Alm da
supervalorizao de termos e expresses como mercado, liberdade de escolha e prestao de contas, o campo educacional invadido por termos e expresses como:
(...) quase-mercado educacional, foras do mercado, decises privadas,
regulao, regulao pela oferta e pela procura, desregulao, controle,
ranking, competncias, qualidade total, acreditao, bem privado x bem pblico, eqidade social, livre escolha escolar, escolas autogestionadas, organizaes sociais, organizaes pblicas no-estatais, produtos paraescolares, capitalismo acadmico etc. (Camargo et al., 2003, p. 730)
Passa a ter um papel central nessa discusso a contraposio estatal/pblico versus privado/mercantil, que o socilogo Emir Sader
apresenta, em sucinta e oportuna anlise recente (2003). 15 Indo ao
ponto crucial da questo, Sader comea por enfatizar que Uma das
operaes tericas e polticas mais bem-sucedidas do neoliberalismo
foi instaurar os debates em torno da oposio entre estatal e privado.
Ao contrapor o estatal ao privado teria o discurso neoliberal deslocado
o eixo do debate para um campo duplamente favorvel ao liberalismo. Isso permitiria uma mais fcil desqualificao do estatal e tiraria de cena um dos termos essenciais dessa polmica: o pblico.
Esta nova contraposio se prestaria a uma mais eficaz caracterizao do estatal como ineficiente, burocrtico, corrupto,
opressor, cavador de impostos e mau prestador de servios, e, do
privado, como espao de liberdade individual, de criao, imaginao, dinamismo.
Verifica Emir Sader, como j o fizeram outros analistas desde
Ren Dreifuss, em seu clssico 1964: a conquista do Estado (1981), o
contnuo processo de privatizao do Estado brasileiro, que o tem torEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 90, p. 191-222, Jan./Abr. 2005
209
nado um Estado privatizado, razo principal de sua desqualificao

crnica:
Um Estado que arrecada do mundo do trabalho e transfere recursos para
o setor financeiro, gastando mais com o pagamento dos juros da dvida do
que com educao e sade. Um Estado que paga taxas de juros estratosfricas ao capital financeiro, mas remunera pessimamente seus professores
e seus trabalhadores do setor de sade pblica, aqueles mesmos que prestam servios massa da populao. Um Estado que no assegura os direitos bsicos para a grande maioria da populao, mas que dilapidou o
patrimnio pblico em processos de privatizao financiados com o prprio dinheiro pblico. (Sader, 2003, p. 3)
diante desse espectro de um Estado nefasto aos interesses gerais e individuais que, para o autor, o privado surge como plo privilegiado, sacralizado, panacia para os males crnicos do Estado brasileiro.
Mas o trao mais eminente dessa operao foi a reduo do debate a estes dois termos, como se eles necessariamente se constitussem em dois plos contrapostos. Na realidade, como demonstra o autor, o estatal no um plo, mas um campo de disputa, que nos
nossos tempos hegemonizado pelos interesses privados. Da mesma
forma que
(...) o privado no a esfera dos indivduos, mas dos interesses mercantis como se v nos processos de privatizao, que no constituram processos de desestatizao em favor dos indivduos, mas das grandes
corporaes privadas, aquelas que dominam o mercado , a verdadeira
cara por trs da esfera privada no neoliberalismo. (Idem, ibid.)
A constatao das prticas da poltica econmica brasileira dos

anos recentes, que presidiu o processo de privatizao de grandes empresas estatais, conduz o autor afirmao de que, nesse esquema, o
plo oposto ao estatal, ao invs de espao do indivduo e das liberdades individuais, a negao da cidadania, o reino do mercado,
aquele que, negando os direitos, nega a cidadania e o indivduo como
sujeito de direitos. Portanto, a concluso: A polarizao essencial no
se d entre o estatal e o privado, mas entre o pblico e o mercantil.
Tirando algumas conseqncias para a compreenso do dilema
que hoje enfrenta a universidade estatal pblica, o fato de ser estatal,
210

Valdemar Sguissardi
do ponto de vista de seu regime jurdico e da sua manuteno exclusiva ou no por parte do tesouro do Estado, no garantia de que ela
possa ser definida como bem pblico, como universidade pblica. Independentemente de seu estatuto jurdico-formal, pode estar sendo
privatizada. E ao ser privatizada pelas diferentes formas de administrao e financiamento, autonomia/heteronomia, avaliao/accountability,
produo e transmisso do conhecimento, pode estar sendo conduzida
a situar-se no espao do privado/mercantil. A essncia do pblico, diz
Sader, a universalizao dos direitos, ao passo que a do mercado a
mercantilizao do acesso ao que deveriam ser direitos: educao, sade, habitao, saneamento bsico, lazer, cultura (2003, p. 3).
Que a educao e, em particular, a educao superior esto sendo, cada vez mais, tratadas como bens privados, commodities, no h
necessidade de demonstrao: as atividades de provedores privados/
mercantis como o Consrcio Sylvan Learning Systems 16 e o Grupo
Apollo Internacional, Inc. seriam suficientes para ilustr-lo, ou declaraes como a atribuda a Klor de Alva, diretor desse segundo grupo,
em recente conferncia no Brasil: A educao um negcio e, como
tal, deve ser gerenciada como um empreendimento do mundo corporativo, com base na busca de resultados (Revista do Ensino Superior,
2004, p. 22).
Em contrapartida, que a mo direita do Estado, no Brasil e em
muitos pases do mundo, no est preocupada com o avano desse
discurso e dessa prtica e que ignora o que defende e eventualmente
faz a sua mo esquerda o demonstram suas polticas pblicas de educao superior, em particular na ltima dcada. Com relao ao caso
brasileiro, veja-se sucintamente, nas pginas que seguem, alguns dados e fatos a respeito.
Traos universais e marcas domsticas das polticas de educao superior no Brasil: entre o pblico e o privado/mercantil
As polticas de educao superior no Brasil na ltima dcada,
em linhas gerais, tm sido caracterizadas por alguns traos bastante
similares aos que identificam essas polticas em outros pases, centrais
ou perifricos, como Inglaterra, Austrlia, Chile, Argentina etc.
(Sguissardi, 2003).
211
Seu pano de fundo econmico-financeiro tem sido o ajuste

neoliberal da economia, em que se destacaram a abertura comercial, a
liberalizao financeira, a desregulamentao dos mercados e das relaes trabalhistas, a reforma previdenciria, a obteno, a qualquer custo, do equilbrio oramentrio e do controle da inflao, via reduo
dos gastos pblicos, aumento de taxas de juros pelo Banco Central, o
inadivel pagamento da dvida externa e a privatizao das empresas estatais, com transferncia para a iniciativa privada de obrigaes tradicionalmente de responsabilidade do Estado.
Complementarmente, seu pano de fundo poltico-administrativo tem sido a reforma do aparelho do Estado, ps-burocrtica,
declaradamente gerencialista (BRASIL, MARE, 1995), apoiada em concepes de Estado subsidirio, avaliador e controlador. No caso brasileiro, a
proposta de transformao de sua meia centena de instituies federais
de ensino superior (IFES) em organizaes sociais (entidades de direito
privado), no conhecido programa de publicizao do Estado e tendo
como principal instrumento os contratos de gesto, ilustra muito
bem o terreno em que se movem essas polticas.
Como em muitos pases centrais e perifricos, as polticas de educao superior caracterizam-se pela reduo permanente do financiamento estatal da educao superior pblica, pelo estancamento de sua
expanso, pelo congelamento salarial do staff universitrio, pela perda
de direitos trabalhistas, pela flexibilizao dos contratos de trabalho, diferenciao institucional, diversificao de fontes de financiamento, e
pelo implemento das universidades de ensino ou neoprofissionais em detrimento das universidades de pesquisa.
Talvez a forma mais visvel de demonstrar que as teses disseminadas pelos organismos financeiros multilaterais tiveram claras conseqncias em diferentes pases do mundo seja a exposio de dados que
mostrem a reduo dos investimentos estatais, do fundo pblico, na
educao superior. No caso do Brasil, Nelson Cardoso Amaral, em sua
obra Financiamento da educao superior: Estado x mercado (2003),
expe de forma exaustiva o quadro dos recursos financeiros aplicados
pelo governo da Unio no sistema federal de educao superior no perodo 1989-2002. Para demonstrar a retirada do Estado da manuteno do Ensino Superior Pblico Federal, o autor estabelece a relao
porcentual desses recursos com o PIB, com as despesas do Fundo P212

Valdemar Sguissardi
blico Federal e com a arrecadao federal de impostos, como se pode

ver na tabela a seguir.
Tabela 5.46 - Recursos das IFES como percentual do PIB, das Despesas Correntes do FPF
e da arrecadao de impostos da Unio
Valores em R$ milhes, a preos de janeiro de 2003 (IGP-DI/FGV)
Ano
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
PIB
Despesas
Correntes
do FPF
1.408.403
1.409.181
1.432.250
1.395.684
1.393.080
1.376.560
1.521.148
1.650.403
1.709.762
1.727.901
1.653.497
1.643.493
1.622.804
1.574.396
240.014
229.929
167.124
184.753
237.329
229.352
262.071
270.722
277.633
305.880
316.517
296.127
316.275
316.320
IFES
IMPOSTOS
Recursos
109.378
119.886
94.166
56.889
104.337
139.352
119.719
119.806
122.698
136.897
137.663
125.560
131.517
126.473
13.672
11.133
8.761
7.921
10.282
12.504
13.410
12.084
11.871
11.662
11.415
10.760
9.847
10.012
%PIB
%FPF
% Impostos
0,97
0,79
0,61
0,57
0,74
0,91
0,88
0,73
0,69
0,67
0,69
0,65
0,61
0,64
5,70
4,84
5,24
4,29
4,33
5,45
5,12
4,46
4,28
3,81
3,61
3,63
3,11
3,17
12,5
9,3
9,3
13,9
9,9
9,0
11,2
10,1
9,7
8,5
8,3
8,6
7,5
7,9
Fonte:PIB:Banco Central do Brasil e IPEA - http://www.ipeadata.gov.br; Impostos: Arrecadao da Receita

Administrada pela SRF. http://www.receita.fazenda.gov.br; Recursos das IFES: 1990-1994:MF/STN/CGC; 19952002:Execuo Oramentria da Unio - http://www.camara.gov.br Desp. Correntes do FPF: Execuo Oramentria
do Governo Federal e Balano Geral da Unio.
(Amaral, 2003, p. 188)
Observe-se que os recursos destinados s IFES, que, em 1989 (Governo Sarney), correspondiam a 0,97% do PIB, e que, em 1994 (Governo
Itamar Franco), correspondiam a 0,91%, caem gradativamente e, em
2001, atingem apenas 0,61% desse indicador da riqueza nacional, isto
, uma queda de 34% no perodo. Com relao ao total de impostos arrecadados pela Unio a queda foi de 37% e com relao s despesas correntes do Fundo Pblico Federal a queda foi ainda mais acentuada:
44%. Apresenta-se com toda a evidncia, nesse perodo de 14 anos, a
mais drstica reduo dos recursos financeiros pblicos aplicados s IFES
nas ltimas quatro ou cinco dcadas.
Ocorre registrar que, ao passo que nesse perodo houve uma expanso de matrculas no ensino superior federal de 63%, isto , de 315
mil em 1989 para 522 mil em 2002, no ensino superior privado a exEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 90, p. 191-222, Jan./Abr. 2005
213
panso foi de 160%, isto , as matrculas passaram de 934 mil em

1989 para 2 milhes e 400 mil em 2002. No perodo 1994-2002, a
expanso foi de 37% nas matrculas no ensino superior federal (a das
IES privadas foi de 112%), contra uma reduo de 5% de seu corpo
docente e de 21% de seu quadro de funcionrios, alm do quase congelamento salarial dos docentes e funcionrios tcnico-administrativos;
este apenas tendo sido parcialmente compensado por uma gratificao
proporcional aos ndices individuais de produtividade, intitulada, no
caso dos docentes, de Gratificao de Estmulo Docncia (GED).
O custo/aluno, um dos principais alvos da crtica ao ensino superior federal, excludos os gastos com hospitais universitrios e outros no
relacionados diretamente ao ensino, sofreu no perodo 1995-2001 uma
reduo de 51% (de R$ 11.198,00 para R$ 5.488,00). Este porcentual
de reduo, com valores a preos de janeiro de 2002 (IGP-DI/FGV), como
frao do PIB nacional, foi de 53,7% (Amaral, 2004, p. 123).
No perodo 1995-2002, envidaram-se muitos esforos oficiais para
implantao de um tipo de autonomia autonomia financeira, por oposio a autonomia de gesto financeira, constitucional que objetivava
conceder s IFES todas as prerrogativas e condies para arrecadar fundos
de qualquer natureza, na ausncia do financiamento estatal previsto na
Constituio. Como parte dessa poltica de desobrigao do Estado com
relao manuteno da educao superior, criaram-se todas as facilidades para a implantao de centenas de fundaes de apoio institucional
(FAI), entidades privadas, no interior dos campi universitrios.17
oportuno tambm observar que essa poltica de educao superior federal se desenvolveu quando o pas possua apenas entre 7% e 9%
da faixa etria da populao de 18 a 24 anos (entre as taxas mais baixas
da Amrica Latina) freqentando algum dos cursos das 1.800 instituies de ensino superior no pas, das quais apenas 160 universidades e
dois teros delas privadas, e destas quase metade com fins lucrativos.18
Consideraes finais
Tornado refm do sistema financeiro, o Estado nacional
deixou de cumprir funes estruturantes essenciais.
(Csar Benjamim, 2004)
O dilema que enfrenta a universidade estatal pblica, no Brasil

ser pensada oficialmente e atuar como bem pblico ou privado/
214

Valdemar Sguissardi
mercantil , no uma especificidade da universidade neste pas. Esse

dilema est sendo enfrentado nas ltimas dcadas por esta instituio
nos pases centrais e da periferia e semiperiferia, onde quer que os
ventos ou as tempestades neoliberais, na economia e na reforma do
Estado, fizeram-se presentes.
Jamais como hoje a universidade foi pensada como parte da economia. Jamais como hoje o conhecimento, a cincia e a tecnologia foram
to valorizados como mercadoria capital a ser apropriada hegemonicamente pelas grandes corporaes globalizadas e no interesse dos pases
centrais. Se o diagnstico neoliberal aponta a falta de competitividade como
a grande fragilidade da economia, na crise do Estado do Bem-Estar,
essa caracterstica-chave da empresa econmica e do mercado que, aos
poucos, vai se implantando na universidade e tornando-se constitutiva
de sua identidade. A idia de uma universidade organizada e gerida nos
moldes empresariais, trabalhando com uma semimercadoria no quasemercado educacional est cada vez mais presente no discurso e nas prticas oficiais das polticas pblicas de educao superior.
a partir disso e da considerao do papel das teses e recomendaes acima expostas que hoje podem ser mais bem identificados alguns traos fundamentais do modelo de universidade mundial que
est em processo de implantao em diferentes pases, isto , uma
universidade neoprofissional, heternoma, operacional e empresarial/
competitiva.
A esse modelo alguns j denominaram de universidade mundial do Banco Mundial (Aboites, 1996), outros, de modelo anglosaxo Inglaterra, Estados Unidos, Austrlia, Nova Zelndia
(Dias, 2003a). O fato que, diante da predominncia das teses do
menor retorno individual e social dos investimentos na educao superior, comparativamente com o dos investimentos na educao bsica, e do ensino superior como bem privado, diante das presses pblicas e privadas por eficincia, competitividade etc., verifica-se a
acentuao acelerada de um modelo de universidade, no Brasil,
neoprofissional, em detrimento da universidade de pesquisa, cada vez
mais restrita a um nfimo nmero de instituies, que, com apoio do
fundo pblico, tm consolidado a ps-graduao.
O processo de passagem de uma universidade autnoma para uma
universidade heternoma, como tem demonstrado Daniel Schugurenski a
propsito do que viria ocorrendo no Canad e alhures (2002), adquire,
215
no caso do Brasil, caractersticas singulares, porque, com exceo das universidades estaduais paulistas, as universidades pblicas (federais, municipais) jamais gozaram de efetiva autonomia, em especial administrativa e
de gesto financeira. A autonomia financeira que nos ltimos anos se pretendeu conceder s IFES, somada aos constrangimentos da falta de recursos
e diversificao de fontes de financiamento, via FAIs, e outros mecanismos, transformariam uma universidade sem autonomia numa universidade na qual setores externos, estatais ou do mercado, com seus interesses e
sua lgica, teriam cada vez maior poder de definir a agenda universitria,
no mbito da administrao, do ensino, da pesquisa e da extenso.
Esse trao da nova universidade se articula e se integra com os
demais traos anteriormente apontados de uma universidade operacional
e empresarial/competitiva, como muitos autores j o demonstraram
(Chaui, 1999; Meek, 2002; Mollis, 2002; Sguissardi, 2004a e 2004b).
Concluindo: a questo-chave para se pensar a proteo e defesa
da universidade pblica enfrentar o debate em torno do conhecimento, da cincia, da educao em geral e da educao superior em particular, como bem pblico X bem privado, ou, em outros termos, restabelecer o confronto entre o pblico e o privado/mercantil e tirar desse
debate e desse confronto todas as conseqncias possveis. identificar
os condicionantes histricos, poltico-econmicos, passados e presentes,
que tornaram esse debate to atual. perceber, como diz Csar Benjamim, que o Estado Nacional, tornado refm do sistema financeiro,
das obrigaes assumidas com organismos multilaterais, num pas
campeo mundial de desigualdades, deixou de cumprir funes
estruturantes essenciais, entre elas a de garantir a manuteno, a expanso e a qualidade de sua universidade pblica.
Como pensar um pas soberano e uma nao plenamente democrtica, se os bens pblicos universais so vistos como mercadorias
ou semimercadorias e a universidade pblica cada vez mais
identificada pela tica empresarial competitiva?
Recebido e aprovado em abril de 2005.
Notas
1.
216
Um caso exemplar o do Distrito Federal (DF, Braslia), que conta com 40 IES, mas com
uma nica pblica (a UNB ) e 39 privadas, das quais 37 particulares ou privadas stricto

Valdemar Sguissardi
sensu. No DF, as vagas oferecidas foram, em 2000, 32.251, das quais apenas 3.904 (12%)
pblicas e 28.347 (88%) privadas: 3.910 (14%) de IES comunitrias e/ou confessionais e
24.437 (86%) de IES particulares ou privadas stricto sensu (Sguissardi, 2002, p. 7).
2.
Acrescentem-se os recursos pblicos, via sistema de bolsas e outras formas de auxlio aos
programas de ps-graduao das universidades privadas, garantidos por agncias
financiadoras oficiais (CAPES, CNPQ, FAPs etc.).
3.
Sobre as teorias do capital humano e do capital social, ver a tese, recentemente defendida por Valdemir Pires, intitulada Economia da educao e poltica educacional: elos fortes,
consistncia fraca (2003).
4.
Veja-se o significado da presena, nessa obra clssica de economia poltica, de um captulo

sobre a educao, contemporneo da Revoluo Americana e precursor das famosas proposies para a legislao educacional da Constituinte da Revoluo Francesa, em que se
destacam peas como o Rapport Condorcet.
5.
Ver de: 1) Joseph E. Stiglitz, Knowledge as a global public good, 1999; 2) Inge Kaul,
Public/priv, Le Monde Diplomatique, junho 2000; 3) Jos C. Cavalcanti, Educao superior: bem pblico ou privado?, JC e-mail, n. 2526, de 18 de maio de 2004, e JC email, n. 2572, de 19 de maio de 2004 (neste, sob enfoque economicista neoclssico, trata-se da educao superior como se fora uma mercadoria ou commodity tpica do mercado
das trocas mercantis, submetendo-a, de forma estreita, ao teste das propriedades de rivalidade e excluibilidade).
6.
O fundo pblico formado pelo conjunto de impostos, contribuies e taxas em cada instncia estatal: federal, estadual ou municipal. Financia a burocracia do Estado e suas
atividades no campo social e econmico.
7.
Segundo Stiglitz (1999, nota 3), o conceito de conhecimento como bem pblico vem sendo articulado ao longo dos ltimos 50 anos, desde a definio de bem pblico por
Samuelson, em 1954 (The pure theory of public expenditure, Review of Economics and
Statistics, n. 36, p. 387-89), passando por Arrow, em 1962 (The implications of
learning by doing, Review of Economic Studies, n. 29, p. 155-173), Stiglitz, em 1977
(Theory of local public goods, em The economics of public services, de M.S. Feldstein e
R.P. Inman (Ed.), MacMillan Publishing Company, 1977, p. 274-333 [paper presented
to IEA Conference, Turin, 1974]), Romer, em 1986 (Increasing returns and long-run
growth, Journal of Political Economy, 94:5, p. 1.002-1.037), Stiglitz, em 1995 (The
theory of international public goods and the architecture of international organizations,
United Nations Background Paper, n. 7, Department for Economic and Social Information
and Policy Analysis, July), e Economic Report of the President, em 1997 (Washington,
United States Government Printing Office).
8.
A autoria atribuda a Georg Psacharopoulos, Jee-Peng Tan e Emmanuel Jimenez, com a

colaborao de diversos consultores (ver crditos do documento).
9.
Umas das performances comemoradas com relao ao Chile a reduo dos dispndios estatais com a educao superior: No mesmo perodo, a parte do gasto pblico destinada educao superior, como porcentagem do PIB, diminuiu de 1,65 a 0,45% (WB, 1994, p. 33).
10. Na pgina 63 desse documento, declara-se: No entanto, na maioria dos pases em desenvolvimento, o grau de participao do governo no ensino ps-secundrio ultrapassou em
muito o que economicamente eficiente.
11. Sua autoria atribuda a D. Bruce Johnstone (da Universidade de Buffalo) com a colaborao de Alka Arora e William Experton.

217
12. John Barnes e Nicholas Barr (1988), Strategies for higher education: the alternative white
paper, The David Hume Institute, The Suntory-Toyota International Center for Economics
and related Disciplines, LSE, Aberdeen University Press, p. 3, 6-9 (nota 5 do documento
do Banco).
13. Ver nota 6, acima.
14. Cf., de Marco Antonio R. Dias (2003c), Comercializao no ensino superior: possvel
manter a idia de bem pblico? Educao & Sociedade, n. 84; de Jane Knight (2002)
Trade in higher education services: the implications of GATS, Londres, Observatory on
Borderless Higher Education; disponvel em: <http://www.obhe.ac.uk>.
15. Retomam-se aqui, essencialmente, os comentrios feitos pelo Comit Editorial da Revista
Educao & Sociedade, no editorial Educao: de direito de cidadania a mercadoria, de seu
n. 84, de setembro de 2003.
16. Cf. de Roberto Rodrguez Gmez, La educacin superior transnacional en Mxico El
caso Sylvan-Universidad del Valle de Mxico, Educao & Sociedade, Campinas, v. 25, n.
88, p. 1.044-1.068 edio especial, e sua extensa bibliografia a respeito do tema.
17. No ano de 2001 as FAIs eram 96 nas IFES, com um crescimento de 129% em relao ao ano
de 1995 (Amaral, 2003, p. 183). Sobre as mais de 30 FAIs da USP, cf. em especial o Dossi
Fundaes dos nmeros 22, 23 e 24 da Revista da ADUSP, de maro, setembro e dezembro
de 2001, respectivamente. Em edio especial da Folha de S. Paulo (So Paulo, quarta-feira,
5 de maio de 2004), informa-se que as FAIs da USP teriam arrecadado, no ano de 2001, R$
457,8 milhes (oramento da USP nesse ano: R$ 1 bilho e 273 milhes) e repassado USP
R$ 19,5 milhes ou apenas 4,26% do total arrecadado. Informa-se ainda que 55 docentes
da Fundao Instituto de Administrao (FIA), ligada Faculdade de Economia e Administrao (FEA), tiveram uma remunerao mdia mensal de R$ 32,5 mil, excludo o salrio da
USP, que, para um docente doutor, vai de R$ 4.700,00 a 7.400,00 por ms.
18. Sobre a forma como se vo constituindo as IES privadas com fins lucrativos, diz Boaventura
de S. Santos (2004, p. 107): O modo como se constituiu este sector privado de ensino superior diverge de pas para pas. Mas nos pases perifricos e semiperifricos, em que havia
um sector pblico universitrio, o desenvolvimento do sector privado lucrativo assentou em
trs decises polticas: estancar a expanso do sector pblico atravs da crise financeira; degradar os salrios dos professores universitrios a fim de os forar a buscar emprego parcial
no sector privado (no caso do Brasil, outro factor foi permitir a aposentadoria precoce, com
salrio integral, das universidades pblicas); actuar com uma negligncia benigna e premeditada na regulao do sector privado, permitindo-lhe que ele se desenvolvesse com um mnimo de constrangimentos. Desse modo, o sector privado foi dispensado de formar os seus
prprios quadros e aproveitar-se de todo o conhecimento e formao produzidos na universidade pblica. Isso significou uma macia transferncia de recursos da universidade pblica para as novas universidades privadas, uma transferncia de tal montante e to selvagem
que legtimo conceb-la como um processo de acumulao primitiva por parte do capital
universitrio com a conseqente descapitalizao e desarticulao da universidade pblica.
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222


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Valdemar Sguissardi

UNIVERSIDADE PBLICA ESTATAL:

RESUMO: Com este artigo pretende-se contribuir para o debate em

Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 90, p. 191-222, Jan./Abr. 2005

Universidade pblica estatal: entre o pblico e o privado/mercantil

ABSTRACT: With this article we intend to contribute to the debate

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reitos ou servios pblicos, ver-se identificada como bem pblico ou

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neoliberal das economias nacionais no final dos anos de 1970, durante

O ensino superior como bem pblico ou como bem privado

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patvel com a situao econmica, no s do operrio assalariado mas

Em segundo lugar, porque via no ensino superior gratuito em

O fillogo e historiador Mrio A. Manacorda alerta, em Marx y

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Sem pretender maior preciso, pode-se indicar que esse debate,

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Porque os subsdios so altos em muitos pases, as taxas de

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includo o desenvolvimento de instituies privadas; e a criao de

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Correta ou no, esta tese que desconsidera o fato geralmente

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Em setembro de 1998, s vsperas dessa Conferncia, segundo

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() el secretariado de la OMC [Organizao Mundial do Comrcio]

Dias, ao proferir Aula Inaugural na Universidade Politcnica da

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No mbito do Banco Mundial, a primeira reao contrria tese

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Ainda que o documento mantenha confiana no mercado, ao

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Apesar de se tentar, ao longo do documento, a conciliao entre

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O confronto estatal/pblico X privado/mercantil

Em contraposio, constatam a ausncia de termos ou conceitos

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Universidade pblica estatal: entre o pblico e o privado/mercantil

nado um Estado privatizado, razo principal de sua desqualificao

A constatao das prticas da poltica econmica brasileira dos

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Universidade pblica estatal: entre o pblico e o privado/mercantil

Seu pano de fundo econmico-financeiro tem sido o ajuste

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blico Federal e com a arrecadao federal de impostos, como se pode

Fonte:PIB:Banco Central do Brasil e IPEA - http://www.ipeadata.gov.br; Impostos: Arrecadao da Receita

(Amaral, 2003, p. 188)

Universidade pblica estatal: entre o pblico e o privado/mercantil

panso foi de 160%, isto , as matrculas passaram de 934 mil em

O dilema que enfrenta a universidade estatal pblica, no Brasil

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mercantil , no uma especificidade da universidade neste pas. Esse

Universidade pblica estatal: entre o pblico e o privado/mercantil

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Veja-se o significado da presena, nessa obra clssica de economia poltica, de um captulo

A autoria atribuda a Georg Psacharopoulos, Jee-Peng Tan e Emmanuel Jimenez, com a