ARBITRIOS son tasas que se pagan por la prestacin o mantenimiento de un

servicio pblico.
Los Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modificar y
suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos,
dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la Ley.
El Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina considera en su artculo 16
el concepto de tasa estableciendo que es el tributo cuya obligacin tiene
como hecho generador la prestacin efectiva o potencial de un servicio pblico
individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino
ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obligacin. No es tasa la
contraprestacin recibida del usuario en pagos de servicios no inherentes al
Estado(3). De este modo, se han considerado dos supuestos: la prestacin del
servicio se da de manera efectiva en el contribuyente o simplemente de
manera potencial, en el cual no interesa si el contribuyente hace uso del
servicio sino que basta que este se mantenga o se brinde para que est
obligado a pagarlo.

La no consideracin de la potencialidad del servicio en el Derecho Uruguayo

fue sealada por Valds Costa al mencionar la exposicin de motivos del
Anteproyecto del Cdigo Uruguayo de la dcada del 70 que se prescinde
deliberadamente de las circunstancias relativas a la ventaja que el servicio
puede proporcionar al contribuyente y de la demanda voluntaria de ste,
elementos que pueden faltar sin alterar el concepto de tasa(4).

Giuliani Fonrouge estima que la potencialidad no es un elemento que se

prescinda al afirmar que en realidad, slo se atiende a la existencia de un
servicio organizado o creado por el ente administrativo (no a la efectividad de
su prestacin y, menos an, en favor del sujeto de la prestacin) (5).

La norma II del Ttulo Preliminar anteriormente citada no menciona como hecho

generador de la tasa la prestacin potencial de un servicio pblico sino por el
contrario hace expresa mencin de la prestacin efectiva.

Sobre la potencialidad del servicio afirma Villegas que: la nocin de tasa que
propugnamos concepta que su hecho generador se integra con una actividad
que el Estado cumple y que est vinculada con el obligado al pago. La
actuacin estatal vinculante es quiz el elemento caracterizador ms

importante para saber si al enfrentarnos a determinado tributo estamos

realmente ante una tasa. Sobre esto la doctrina y jurisprudencia son
coincidentes. La Corte Suprema de la nacin ha sostenido que es de la
naturaleza de la tasa que su cobro corresponda siempre a la concreta, efectiva
e individualizada prestacin de un servicio relativo al contribuyente () Esta
actividad debe ser efectivamente prestada y no puede ser meramente
potencial. En tal sentido, concordamos con Jarach, quien al analizar el Modelo
de Cdigo Tributario para Amrica Latina afirma que le parece inaceptable que
la tasa pueda justificarse en un servicio individualizado pero meramente
potencial, agregando que tal doctrina ha sido la defensa esgrimida
habitualmente por los municipios de la Repblica Argentina para justificar los
recaudos por servicios no prestados(6).

Analicemos como se define a la tasa en otras legislaciones (7). Por ejemplo en

Espaa la Ley General Tributaria , aprobada mediante Ley N 230 del 28 de
diciembre de 1963 establece en su artculo 26 La definicin del concepto
Tasa, sealando que :

son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestacin de servicios o la

realizacin de actividades en rgimen de Derecho Pblico que se refieran,
afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes
circunstancias:

a) Que sean de solicitud o recepcin obligatoria por los administrados.

b) Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto

impliquen intervencin en la actuacin de los particulares o cualquier otra
manifestacin del ejercicio de la autoridad o porque, con relacin a dichos
servicios, est establecida su reserva a favor del sector pblico conforme a la
normativa vigente.

Como vemos en la Legislacin Espaola no se menciona a la potencialidad del

servicio, situacin contraria se da en la legislacin de Costa Rica en donde si se
la incluye conforme detallamos a continuacin. El Cdigo de Normas y
Procedimientos Tributarios, aprobado mediante Ley N 4755 del 29 de abril de
1971, con sus modificatorias hasta el ao 1999 establece en su artculo 4 la
definicin de tasa, entendiendo sta como el tributo cuya obligacin tiene

como hecho generador la prestacin efectiva o potencial de un servicio pblico

individualizado en el contribuyente; cuyo producto no debe tener un destino
ajeno al servicio que constituye la razn de ser de la obligacin. No es tasa la
contraprestacin recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al
Estado.

La Ley N 1340 del 28 de mayo de 1992 aprob el Cdigo Tributario de Bolivia

y este defini a la tasa como el tributo cuya obligacin tiene como hecho
generador la prestacin efectiva de un servicio pblico individualizado en el
contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que
constituye el presupuesto de la obligacin. Esta definicin guarda mucha
similitud con la sealada en nuestro Cdigo Tributario y como se puede
observar no se menciona a la potencialidad del servicio.

A priori podemos afirmar que en nuestra legislacin el concepto de

potencialidad del servicio no se encuentra regulado, por lo que no se podra
considerar que si el servicio est organizado el contribuyente debe pagarlo,
independientemente de si hace uso del mismo o no.

Pero encontramos una contradiccin sobre este punto ya que el Tribunal Fiscal
en reiterada jurisprudencia desde los aos 70 hasta la actualidad, ha
considerado la potencialidad del servicio como elemento para definir si el
contribuyente est afecto al pago de dichos servicios.

II.- LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL FISCAL:

La potencialidad del servicio tiene un arraigo en la jurisprudencia emitida por el

Tribunal Fiscal, desde la dcada del 70 hasta la actualidad, mencionando
algunas de ellas a continuacin:

La Jurisprudencia N 10594 de fecha 10 de junio de 1976 seal que en lo

que respecta al servicio de baja polica, la argumentacin de la recurrente,
segn la cual no procede el pago del arbitrio por cuanto ella hace la limpieza
con su propio personal, no es atendible, estando a que basta que el Concejo
tenga organizado el servicio para que haya lugar al pago del arbitrio an
cuando un vecino no lo aproveche.

La Jurisprudencia N 14276 de fecha 09 de junio de 1978 estableci que

basta que el Concejo tenga organizado el servicio para que haya lugar al pago
del arbitrio an cuando el vecindario o un vecino no lo aproveche. Si el
campamento es un terreno cercado con puerta a la carretera, el Concejo
cumple con su cometido recogiendo la basura que se ponga en la puerta
principal. Si uno o varios de los ocupantes no aprovecha este servicio, no se
justifica su negativa al pago. Si otra fuera la situacin no habra la posibilidad
de servicio a la comunidad.

La Jurisprudencia N 27735 de fecha 07 de octubre de 1993 estableci que

los servicios que prestan las municipalidades, que se retribuyen con un arbitrio,
son de carcter general, puesto que benefician a la sociedad considerada en su
conjunto, si es materialmente imposible su divisin en unidades vendibles,
puesto que por su naturaleza no habra manera de determinar en que medida
beneficia a cada vecino.

Si bien esta jurisprudencia no aborda el tema de la potencialidad del servicio

de manera directa si lo hace con respecto a la posibilidad de la indivisibilidad
del servicio, lo cual permite descartar la posicin de la prestacin efectiva e
individualizada en el contribuyente de algn servicio pblico por el que se deba
pagar un arbitrio.

La Jurisprudencia N 473-3-2001 de fecha 24 de abril del 2001 estableci que

este Tribunal mediante Resolucin N 14276, ha dejado establecido que la
obligacin de pago de arbitrios, no se genera en el hecho que el contribuyente,
personal y directamente disfrute del servicio, sino que es suficiente que el
Concejo lo tenga organizado, an cuando algn vecino no lo aproveche
directamente, porque el servicio es prestado en la jurisdiccin, lo que beneficia
tambin al reclamante, criterio que ha sido mantenido durante la vigencia de la
actual Ley de Tributacin Municipal Decreto Legislativo N 776, a travs de
diversas resoluciones como la R.T.F N 114-32-2001 de fecha 16 de febrero del
2001.

La Jurisprudencia N 1273-4-2002 de fecha 08 de marzo del 2002 estableci

que mediante Resolucin N 14276, este Tribunal dej establecido que la
obligacin de pago de arbitrios no se genera en el hecho que el contribuyente,
personal y directamente disfrute del servicio, sino que es suficiente que el

Concejo lo tenga organizado, an cuando algn vecino no lo aproveche

directamente, porque el servicio es prestado en la Jurisdiccin, lo que beneficia
tambin al recurrente, por lo que carece de sustento su argumento en el
sentido que no recibe de manera individualizada los servicios al no tener en la
circunscripcin colindante a su negocio parque alguno ni contar con un servicio
de seguridad ciudadana, jardinero o personal de limpieza para su negocio, ello
sin perjuicio, de que aqul est facultado a canalizar sus inquietudes respecto
a la calidad de los servicios brindados al rgano competente de la
Municipalidad.

Conforme se aprecia de las Resoluciones emitidas por el Tribunal Fiscal el

criterio de la Potencialidad del Servicio se ha mantenido inclusive durante la
vigencia de la Ley de Tributacin Municipal, la cual como hemos sealado
anteriormente no considera a la potencialidad del servicio sino que recoge el
criterio de la prestacin efectiva e individualizada en el contribuyente.

III.- LOS ARBITRIOS DE LIMPIEZA PUBLICA, PARQUES Y JARDINES PUBLICOS Y

SERENAZGO:

A continuacin se plantearn algunos casos en los cuales no es posible obtener

una repuesta favorable por la prestacin efectiva del servicio en el caso de los
distintos arbitrios sino por el contrario existen mayores argumentos para
considerar la potencialidad del servicio.

EL ARBITRIO DE LIMPIEZA PBLICA:

El Arbitrio de Limpieza Pblica comprende el servicio de recoleccin,

transporte, descarga y disposicin final de los residuos provenientes de los
predios de un determinado distrito, entendindose como predio a toda vivienda
o unidad habitacional, local, oficina o terreno. Adems se incluye el servicio de
barrido y lavado de calles y locales pblicos. Finalmente comprende el
mantenimiento del espacio geogrfico acondicionado para el tratamiento final
de los residuos (relleno sanitario).

Aqu surge la duda si el servicio se presta de manera potencial o efectiva.

Veamos algunos supuestos que nos permitirn observar si estamos dentro de
una categora o de otra.

Conforme hemos sealado en lneas arriba, el Arbitrio responde a un servicio

organizado por la Municipalidad hacia los vecinos, dentro de los cuales se
encuentran los contribuyentes que aportan con el pago de dicho servicio.

Si seguimos la posicin de considerar el Arbitrio de Limpieza Pblica como un

servicio potencial, podremos encontrar argumentos en los cuales se seale que
basta que el servicio se encuentre organizado independientemente del
aprovechamiento por parte del contribuyente para que surja la obligacin de
pago del tributo.

Por el contrario si consideramos que el servicio que se debe prestar debe ser
efectivo en el contribuyente, podremos llegar a situaciones que llegaran al
absurdo, conforme lo veremos ms adelante.

Primer caso.-

Una Municipalidad Provincial brinda el servicio de Limpieza Pblica a un

aeropuerto, entendiendo que este servicio no corresponde al interior de las
instalaciones del mencionado recinto sino solamente hacia el exterior.

El aeropuerto seala que cuenta con su propio servicio de limpieza tanto de la

parte interna como del exterior de sus instalaciones, razn por la cual no desea
hacer uso del servicio que le brinda la Municipalidad Provincial.

Asimismo seala que el costo por mantener su servicio particular de limpieza

de la parte exterior de sus instalaciones y la disposicin final de los residuos
slidos que produce, es mucho ms barato y efectivo que el propio servicio que
ofrece la Municipalidad Provincial.

Segundo caso.-

Una Municipalidad Distrital brinda el servicio de Limpieza Pblica en toda la

circunscripcin territorial donde tiene competencia. Para poder lograr su
cometido ha diseado un plan de atencin diario, interdiario y cada cuatro das
por zonas, a fin de brindar el servicio de una manera ptima y eficaz

Una fbrica de pinturas se encuentra en la zona industrial y recibe el servicio

de Limpieza Pblica cada cuatro das. De esta manera la Municipalidad Distrital
al prestar el servicio de recojo y disposicin final de los residuos slidos lo est
efectuado de una manera peridica.

Sin embargo, esta fbrica tiene residuos slidos que son altamente reciclables
y con la posibilidad de ser vendidos a otras personas y poder as recuperar
grandes cantidades de dinero por lo que algunos consideran basura. Adems,
en nuestro ejemplo, la fbrica de pinturas tiene un comprador de su basura
industrial (esta consiste en latas en desuso, sobrantes de tintes, madera de
embalaje, alambrn, cartn, etc.) el cual le paga a la fbrica de pinturas por
recoger su basura industrial.

De este modo, los empresarios dueos de la fbrica sealan que no harn uso
del servicio de Limpieza Pblica que brinda la Municipalidad Distrital porque
aducen que su basura industrial podra ser aprovechada por dicha
Municipalidad al ser vendida a recicladores de material, adems de significar
un desembolso de dinero a favor de la respectiva Municipalidad por algo que
normalmente reciben dinero (comprador de basura industrial). Es decir, en
lugar de obtener dinero por la venta de su basura debern pagar por su recojo,
cuando en el primer caso no pagan nada y ms bien perciben un ingreso.

Conforme podemos apreciar, en ambos casos existe una prestacin del servicio
por parte de las respectivas Municipalidades, ya sea permanente o con cierta
periodicidad, lo que no est claro es determinar si el servicio debe ser
considerado potencial o efectivo.

Tercer caso.-

Existen dos municipalidades cuyo limite jurisdiccional es una avenida principal,

el territorio de la municipalidad A se encuentra en el lado derecho y mientras
que el territorio de la municipalidad B se encuentra en el lado izquierdo de
dicha avenida.

Ambas municipalidades brindan el servicio de Limpieza Pblica anteriormente

descrito, sin embargo en la jurisdiccin de la Municipalidad A el recojo es diario
mientras que en la jurisdiccin de la municipalidad B el recojo de basura es
cada dos das. Muchos vecinos que viven en el lado izquierdo de la avenida y
que son contribuyentes de la Municipalidad B simplemente cruzan la calle para
depositar sus bolsas de basura y reciben el servicio de manera diaria an
cuando no son contribuyentes de la Municipalidad A. En este ejemplo sencillo,
es posible que el camin recolector pueda identificar las bolsas de basura de
los contribuyentes de un determinado distrito y no recoger las que sean de otro
distrito?.

Cuarto caso.-

En una determinada calle existen cinco casas, de las cuales solo cuatro estn
registradas en el catastro de una determinada municipalidad y solo una no est
registrada, por lo que adems no es contribuyente, ya que es omiso a la
inscripcin de predios y nunca le han generado cuenta corriente de pago del
Impuesto Predial y de los Arbitrios Municipales.

Cuando se presta el servicio de Limpieza Pblica por parte de un camin

recolector, no ser posible reconocer las basuras de los contribuyentes que se
encuentran al da con el propietario de un predio que es omiso, simplemente el
camin recolector recoge las basuras sin ningn tipo de distincin. De esta
manera existe un uso del servicio sin el correspondiente pago, esto es llamado
por la doctrina como la figura del free-rider o llamado comnmente gorrin
que usa el servicio sin ningn tipo de pago. Aqu el servicio es totalmente
potencial.

EL ARBITRIO DE PARQUES Y JARDINES PBLICOS:

El Arbitrio de Parques y Jardines Pblicos comprende los servicios de

implementacin, mantenimiento y mejoras de parques y jardines de uso
pblico y no debe entenderse como el mantenimiento de los jardines privados
o al interior de las casas. Inclusive algunas municipalidades permiten un mejor
servicio al establecer dentro de los parques o jardines pblicos zonas en las
cuales los vecinos puedan hacer la descarga de la maleza de la poda de sus
jardines privados.

Existen muchas dudas si este servicio que brindan las municipalidades debe
cobrarse si frente a un inmueble no existen jardines sino ms bien zonas en las
cuales existe tierra o simplemente concreto.

Primer caso.-

Lo que algunas municipalidades establecen para efectos del cobro de este

arbitrio es la cercana del predio a una zona en la que existan jardines pblicos
o bermas centrales con arboles. De este modo, si un predio est cerca de un
parque tendr un mayo cobro por dicho arbitrio, por el contrario si un predio
est cerca a una zona en la que no existen parques pblicos pagar una cifra
menor por dicho concepto; pero estos conceptos se trastocan cuando se cobra
el arbitrio de parques y jardines pblicos a playas de estacionamiento, terrenos
sin construir o azoteas, en las cuales en muchos casos no existen personas que
vivan en dichas instalaciones y deben an as pagar el mencionado arbitrio.

Podramos afirmar que en este caso el servicio que se presta es potencial o de

prestacin efectiva?. Si analizamos con mas detenimiento podemos encontrar,
sin adelantar una respuesta al caso, que si la mayor parte de los parques y
jardines pblicos son cuidados y reciben mantenimiento en la prctica el
servicio que se presta sera prestado de manera efectiva, por el contrario si
existen zonas en las cuales an no se presta dicho servicio o el mismo se
realiza de manera no tan peridica, podra considerarse como servicio
potencial.

Segundo caso.-

Pueden darse casos en los cuales en una determinada urbanizacin o complejo

habitacional exista una determinada rea verde que es considerada pblica
pero que son los propios vecinos o moradores que le dan el respectivo
mantenimiento sin que la Municipalidad intervenga. Nuestra interrogante sera
entonces saber si en ese caso es posible cobrarse el arbitrio de parques y
jardines?.

Tercer caso.-

Como la casustica es muy grande podemos sealar que existen casos en los
cuales la poblacin organizada en coordinacin con la respectiva
municipalidad, establecen que esta ltima sea la que siembre las plantas y
vegetacin, correspondindole a los pobladores su mantenimiento. Se debe
cobrar en este caso el Arbitrio de Parques y Jardines?

Cuarto caso.-

Podemos llegar al extremo de analizar si un parque pblico que es cuidado en

su integridad por los pobladores de una determinada zona, los pobladores
deben estar gravados con el Arbitrio de Parques y Jardines?.

En todos los ejemplos sealados nos podemos dar cuenta que existen mayores
argumentos para considerar la prestacin potencial del servicio antes que la
prestacin efectiva del mismo e individualizada en el contribuyente.

EL ARBITRIO DE SERENAZGO:

El Arbitrio de Serenazgo comprende el mantenimiento y mejora del servicio de

vigilancia pblica y proteccin civil en procura de la seguridad ciudadana. No
pretende reemplazar a la seguridad brindada por la Polica Nacional del Per,
pero s colabora con ella.

El caso del servicio de Serenazgo rene las caractersticas de los servicios

anteriormente descritos y es necesariamente potencial. Entonces nos
preguntamos realmente es un servicio potencial el que se presta al
contribuyente?. La repuesta que intentemos dar a esta interrogante ser por el
lado de los ejemplos de la vida cotidiana.

Primer caso.-

Imaginemos que un turista italiano visita nuestra ciudad y mientras aprecia las
fachadas de los inmuebles coloniales en una determinada calle para
fotografiarlas, es vctima del robo de su cmara de vdeo. En esos precisos
instantes aparece raudamente una unidad mvil del Serenazgo de dicha
localidad y nuestro personaje solicita su ayuda. Acaso el efectivo del
serenazgo verificar si se trata de un contribuyente del distrito? y que adems
est al da en el pago de sus arbitrios para proceder a atender su
requerimiento de ayuda?. De ninguna manera, simplemente proceder a
ayudarlo.

Aqu es pertinente citar a Ruiz-Eldredge Rivera quien seala que es

importante otro carcter del servicio pblico: la difusin, es decir que quien
presta el servicio debe hacerlo llegar a todos los que lo necesitan. Este
elemento de difusin se hace ms necesario en realidades como la de nuestro
pas y otros de Amrica Latina y el Tercer Mundo(8). Por ello, el servicio de
Serenazgo no solo es utilizado por los contribuyentes del distrito sino por las
personas que requieran de su ayuda dentro de la jurisdiccin territorial de
determinada municipalidad en donde se brinde dicho servicio.

Segundo caso.-

En otro ejemplo, si frente a la vivienda de una persona existe una licorera

clandestina y la misma funciona hasta alta horas de la noche, generndose
trifulcas, los y situaciones que van en contra de la moral y el orden pblico.
Esta persona podra llamar al Serenazgo de su distrito para que intervengan
dicho local; sin embargo, el vecino en mencin nunca hizo uso del servicio
durante los siete aos que vivi en el predio cercano a la zona de la discoteca,
pese a que efectu los pagos del referido arbitrio en el mismo lapso de tiempo.
En este caso se aprecia la potencialidad del servicio en su mxima expresin.

CONCLUSIONES:

1.- De acuerdo a la Legislacin Peruana (Cdigo Tributario y Ley de Tributacin

Municipal), la Tasa es un tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la
prestacin efectiva por el Estado de un servicio pblico individualizado en el
contribuyente.

2.- No existen definiciones en la legislacin materia del presente estudio que

defina tanto a la prestacin efectiva como a la prestacin potencial.

3.- El Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina considera tanto a la

prestacin efectiva como a la prestacin potencial para el caso de los servicios
pblicos por los que se cobran las tasas.

4.- En la Legislacin comparada existen Cdigos Tributarios que consideran a la

prestacin efectiva dentro de la definicin de las tasas (Espaa, Uruguay,
Bolivia), mientras que en otros pases se considera tanto a la prestacin
efectiva como a la prestacin potencial (Costa Rica, Cdigo Tributario para
Amrica Latina).

5.- En la prctica en los Arbitrios de Limpieza Pblica, Parques y Jardines

Pblicos y Serenazgo se prioriza la potencialidad del servicio antes que la
prestacin efectiva del mismo, pese a que la legislacin peruana no incluye el
concepto de potencialidad del servicio.

6.- La Jurisprudencia emitida por el Tribunal Fiscal desde la dcada del 70

hasta la actualidad considera a la potencialidad del servicio como eje
fundamental para determinar si se debe cobrar o no el arbitrio al
contribuyente, pese a que la legislacin actual no la incluye en el concepto de
tasa.

7.- Surge la duda sobre el criterio a aplicar o prestacin efectiva (consagrada

en los textos legales) o potencialidad del servicio (consagrada en la
Jurisprudencia del Tribunal Fiscal).

8.- Conforme puede apreciarse la realidad supera en muchos casos al Derecho,

de este modo existen hoy en da ms argumentos para considerar la
potencialidad del servicio antes que la prestacin efectiva del mismo e
inclusive individualizado en el contribuyente. Siendo recomendable una
modificacin de la definicin de la tasa en la legislacin peruana para incluir a
la potencialidad del servicio, como mecanismo que justifique el cobro de los
arbitrios a los contribuyentes.

9.- En el caso que se incluya a la potencialidad del servicio dentro de la

definicin de tasa en la legislacin peruana, no justifica la cobranza de los
arbitrios cuando la Municipalidad no presta el servicio.