Anlisis Sentencia C-746/12

Identificacin: Referencia: expediente D- 8960

Actores: Andrea CATALINA CASTILLA GUERRERO
Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ
Fecha: 26 de diciembre de 2012
Normas acusadas: el numeral 9 del artculo 52 de la Ley 99 de 1993
Fundamentos de la demanda: A juicio de la demandante, el numeral 9
del artculo 52 de la Ley 99 de 1993 vulnera los artculos 8, 63, 79 y 80 de
la Constitucin Poltica.
En su criterio, el legislador no puede habilitar al Ministerio del Medio
Ambiente (en la actualidad Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible) para la expedicin de licencias ambientales de cualquier
proyecto que afecte los parques nacionales naturales, pues con ello
desconoce la finalidad que tienen estas reas como lugares para la
proteccin de las riquezas naturales de la Nacin
Problema jurdico
Principal
El legislador al atribuirla al ANLA la facultad de otorgar licencias
ambientales para el desarrollo de obras o actividades al interior de
los parques nacionales naturales desconoce la importancia de
conservar estar reas de especial importancia tal como se prev en
los artculos 8, 63, 79 y 80 de la constitucin poltica?

Accesorios
Es posible que el ANLA conceda licencias ambientales para el
desarrollo de obras al interior del sistema de parques nacionales
naturales?
Ratio decidendi
Explicito
Declarar EXEQUIBLE por los cargos formulados, el numeral 9 del
artculo 52 de la Ley 99 de 1993 Por la cual se crea el Ministerio del

Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y

conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones.
Para la Sala, la habilitacin del legislador a la administracin nacional para
la expedicin de la citada licencia ambiental no desconoce los mandatos
constitucionales previamente sealados, por las razones que a continuacin
se exponen:
considera que las licencias ambientales que afecten reas del Sistema de
Parques Naturales deben estar proscritas, en la medida en que la
Constitucin establece unos deberes especficos de proteccin y
conservacin de los parques naturales y de las reas de especial
importancia ecolgica (CP art. 63, 79 y 80). Para la Corte el cargo
esgrimido se origina en un entendimiento del alcance y contenido de las
citadas instituciones jurdicas alejado de la perspectiva constitucional que
las conceptualiza.
La Corte no puede entonces prohijar la concepcin restringida de la
licencia ambiental ligada nicamente a la potencialidad de generacin de
daos o alteraciones al paisaje que propone la demandante. No puede
hacerlo, porque significara eclipsar el potencial planificador, preventivo y
cautelar que precisamente caracteriza la figura de la licencia ambiental
desde una perspectiva constitucional. En este sentido, se comparte lo
esgrimido en las intervenciones del Ministerio de Ambiente, de la Unidad
de Parques Nacionales y de la Defensora del Pueblo, quienes insisten en
identificar la licencia ambiental como una figura jurdica que se enmarca
en un modelo de gestin ambiental preventiva, mediante la cual el
Estado puede desplegar sus competencias relacionadas con los deberes
constitucionales de proteccin del ambiente, y de prevencin y control de
los factores de deterioro ambiental.
Por otra parte, no existe una contradiccin entre los fines de la licencia
ambiental y del Sistema de Parques Nacionales. Para la Sala estas dos
figuras revisten una especial importancia para el cumplimiento de los
mandatos constitucionales relacionados con la proteccin de los recursos
naturales y del ambiente.
De otro lado, considera la Corte que el argumento de la demandante no slo
se aleja de la perspectiva constitucional que conceptualiza al Sistema de
Parques Nacional Naturales y a la licencia ambiental, sino que de ser
acogido podra llevar a resultados opuestos a los perseguidos. En efecto,
una eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la norma que exige la
licencia para proyectos que afecten el Sistema de Parques Nacionales,

podra ocasionar precisamente una situacin de desproteccin de dichas

reas.
Otro argumento que permite desestimar el cargo est relacionado con el
carcter de la licencia ambiental como herramienta protectora de
relevancia constitucional. Para la Corte, el carcter protector de la licencia
frente a las posibles intervenciones en el Sistema de Parques Nacionales
Naturales se concreta de diversas maneras:
Una primera es la funcin que cumple la licencia en el marco del rgimen
preventivo de las libertades en el que, en algunas ocasiones, el ejercicio de
los derechos de contenido econmico est sometido a autorizacin previa,
como expresin de control y supervisin del Estado.
La licencia es protectora precisamente porque es de su esencia la
posibilidad de que la autorizacin en que consiste sea negada por el rgano
competente. La sola posibilidad de que se otorguen licencias que afecten el
Sistema de Parques Nacionales, en los trminos del artculo ahora
demandado, no significa que las mismas deben ser siempre concedidas. La
autoridad ambiental del orden nacional debe negar la licencia ambiental
cuando advierta que el proyecto pueda tener efectos gravosos para el
ambiente y los recursos naturales, o que el mismo no se aviene con el
rgimen jurdico especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales
(finalidades, actividades permitidas y prohibidas, planes de manejo y
zonificacin) en los trminos de la consideracin 26 de esta providencia.
Asimismo, la licencia es protectora porque es de su esencia la posibilidad
de someter la autorizacin del proyecto a la condicin de que el
beneficiario de la misma observe una serie de parmetros tcnicos y
jurdicos de estricto cumplimiento; requisitos a los que deber someterse
durante la construccin, ejecucin y terminacin del proyecto, so pena de
suspensin o cancelacin de la autorizacin.
Finalmente, la Sala considera que una lectura armnica de las dos
instituciones jurdicas, la licencia ambiental y el sistema de parques
nacionales naturales, de conformidad con los mandatos constitucionales
relacionados con la proteccin del ambiente, permite superar cualquier
duda sobre la constitucionalidad de la disposicin demandada.
Esta lectura armnica sera la siguiente: el trmite, otorgamiento o
negacin de cualquier licencia ambiental para proyectos, obras o
actividades en las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales debe
estar sujeto a sus precisas finalidades y a los usos y actividades permitidas
dentro de las reas del Sistema, siempre que tales actividades no causen
alteraciones significativas al ambiente, de conformidad con lo expuesto en
las consideraciones 22 a 31 de esta providencia, razn por la cual se
declarar la constitucionalidad de la disposicin demandada.

Implcito
En la Ley 99 de 1993 se precisa que la licencia ambiental se requiere para
la ejecucin de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de
cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda
producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje
(art. 49). Para la demandante y algunos intervinientes, esta
conceptualizacin legal tiene una connotacin asociada a la dinmica del
desarrollo sostenible, incompatible con la funcin de conservacin y el
carcter intangible de las reas que integran el Sistema de Parques
Nacionales Naturales. A su vez, otros intervinientes, consideran que la
licencia tiene una funcin protectora y preventiva, y constituye un
mecanismo que le permite al Estado cumplir con sus obligaciones legales y
constitucionales de proteccin del medio ambiente y de los recursos
naturales en general.
Para la corte La razn de ser de las licencias ambientales es la
proteccin de los derechos individuales y colectivos. Corresponde a las
autoridades pblicas velar por estos derechos, en particular cuando el
riesgo de su vulneracin aumenta debido al desarrollo de actividades
riesgosas.
El deber de prevencin y control del deterioro ambiental se ejerce, entre
otras formas, a travs del otorgamiento, denegacin o cancelacin de
licencias ambientales por parte del Estado. Solamente el permiso previo
de las autoridades competentes, hace jurdicamente viable la ejecucin
de obras o actividades que puedan tener efectos potenciales sobre el
ecosistema.
La finalidad de la licencia ambiental no es otra que la proteccin de
los derechos individuales y colectivos, mediante el ejercicio oportuno
del control estatal.
Con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se concluye que la
licencia ambiental: (i) es una autorizacin que otorga el Estado para la
ejecucin de obras o la realizacin de proyectos o actividades que puedan
ocasionar un deterioro grave al ambiente o a los recursos naturales o
introducir una alteracin significativa al paisaje (Ley 99/93 art. 49); (ii)
tiene como propsitos prevenir, mitigar, manejar, corregir y compensar los
efectos ambientales que produzcan tales actividades; (iii) es de carcter
obligatoria y previa, por lo que debe ser obtenida antes de la ejecucin o
realizacin de dichas obras, actividades o proyectos; (iv) opera como
instrumento coordinador, planificador, preventivo, cautelar y de gestin,
mediante el cual el Estado cumple diversos mandatos constitucionales,

entre ellos proteger los recursos naturales y el medio ambiente, conservar

reas de especial importancia ecolgica, prevenir y controlar el deterioro
ambiental y realizar la funcin ecolgica de la propiedad; (v) es el
resultado de un proceso administrativo reglado y complejo que permite la
participacin ciudadana, la cual puede cualificarse con la aplicacin del
derecho a la consulta previa si en la zona de influencia de la obra, actividad
o proyecto existen asentamientos indgenas o afrocolombianos; (vi) tiene
simultneamente un carcter tcnico y otro participativo, en donde se
evalan varios aspectos relacionados con los estudios de impacto ambiental
y, en ocasiones, con los diagnsticos ambientales de alternativas, en un
escenario a su vez tcnico cientfico y sensible a los intereses de las
poblaciones afectadas (Ley 99/93 arts. 56 y ss); y, finalmente, (vii) se
concreta en la expedicin de un acto administrativo de carcter especial, el
cual puede ser modificado unilateralmente por la administracin e incluso
revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito de su titular,
cuando se advierta el incumplimiento de los trminos que condicionan la
autorizacin (Ley 99/93 art. 62). En estos casos funciona como garanta de
intereses constitucionales protegidos por el principio de prevencin y
dems normas con carcter de orden pblico.
Obiter dicta
La proteccin de las riquezas naturales y culturales de la Nacin es uno de
los principios fundamentales de la Constitucin (CP art. 8). En desarrollo
de este principio, los constituyentes le otorgaron el carcter de inalienable,
imprescriptible e inembargable a los parques naturales (CP art. 63),
ordenaron establecer medidas de proteccin a favor de la diversidad e
integridad del ambiente y de las reas de especial importancia ecolgica
(CP art. 79), y dispusieron la planificacin del manejo de los recursos
naturales para garantizar su conservacin (CP art. 80).
La concrecin de estos mandatos tiene diversos escenarios. La existencia
de leyes con vocacin protectora como la Ley 99 de 1993, que pretendi
brindar una regulacin integral de la institucionalidad ambiental o la Ley
1333 de 2010, sobre el procedimiento sancionatorio ambiental. Tambin lo
es la permanencia de normas preconstitucionales pero afines con estas
finalidades, como la Ley 2 de 1959, sobre reservas forestales, o el propio
Decreto Ley 2811 de 1974, que establece una regulacin general en
materia de recursos naturales. A su vez, la celebracin de tratados
internacionales que vinculan el orden interno con el derecho internacional
ambiental, tambin es una forma de realizacin de tales mandatos (se
destacan el Convenio sobre la diversidad biolgica, Ley 165 de 1994, y la
Convencin sobre humedales, Ley 357 de 1997). Igualmente han sido
importantes la expedicin de varios decretos reglamentarios como lo son el

Decreto 622 de 1977, sobre el Sistema de Parques Naturales Nacionales o

el Decreto 2372 de 2010, sobre reas protegidas.