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ADMINISTRACIN
MILITAR
P o r AURKLIO GlMITA
Profesor Adjunto en l Universidad de Santiago.
AURELIO 0UA1TA
lias caractersticas, y aun para algn autor, el mismo rgimen administrativo, segn se dir.
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permanente son las dos notas que denuncian, a fines de la XV centuria, la aparicin del Estado moderno.
II.
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podr o no haber escuelas y hospitales pblicos o poltica de nacionalizaciones, pero de lo que ningn Estado ha prescindido nunca es de la
funcin de defenderse de los otros Estados, vecinos o no. La Constitucin de nuestra segunda Repblica (art. 6.) pudo decir como hoy la
italiana que renunciaba a la guerra como instrumento de poltica nacional, pero lo que no pudo h-acer, aunque quiso liacerlo, fue acabar con
la Administracin militar.
Esta inseparabilidad del Estado y su defensa, de validez universal
en el tiempo y en el espacio, ha servido para que los tratadistas, verbigracia, RANELLETTI (10) y GROPALI (11), al estudiar los fines del Estado
y clasificarlos en necesarios y primordiales y secundarios o accesorios,
hayan catalogado entre los primeros y tambin en primer lugar, la deEensa nacional.
Pero esta defensa, expectante en provocacin pasiva al exterior, es
decir, la actividad especfica de la Administracin militar, puede considerarse realmente como uno de los fines del Estado?
No lo cree as la doctrina dominante entre nosotros. El fin del Estado ser el bien comn, en el que quiz no quepa encuadrar, si no es
con violencia, la defensa exterior : no deja de parecer un contrasentido
que uno de los fines del Estado sea el defenderse de otros Estados. No
sera ms bien que la defensa exterior es un medio indispensable para
poder realizar el bien de los subditos, un medio necesario para poder
cumplir los fines tambin necesarios que el Estado, en su visin, personal pudiramos decir, se cree en el deber de perseguir y alcanzar?
lian antigua como la doctrina de los fines del Estado es la de los
medios del mismo. Algunos historiadores del Derecho, por ejemplo, nuestro GARCA GALLO (12), estudian Ja Administracin militar, y ms propiamente el Ejrcito, entre los medios del Estado. Y los juristas del Derecho
pblico, al clasificar los medios del Estado, no dudan en asignar a la Administracin militar el nombre de medio personal del Estado. As, por
ejemplo, Ruiz DEL CASTILLO (13) nos dir que el servicio militar es uno
de los medios personales del Estado; JORDANA DE POZAS (14), que es un
(10) Istituzioni di Diritto pubblico. 9. ed., Padova, 1942. pgs. 48 y ss.
(11) Dottrina deo Stato, 1. ed.. Milano, 1945.
(12) Historia del Derecho espaol, 2. ed., Madrid, 1940.
(13) Manual de Derecho poltico, Madrid. 1939, paga. 125-26.
(14) Derecho adnarstrativo, Madrid: 1924, pg. 70.
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2) Frente a la polica.
Conviene, antes de seguir adelante, precisar ms el concepto y contornos de la Administracin militar : hemos dicho que sta es un medio
del Estado, lo cual no se opone, antes al contrario, a que tenga su fin;
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es decir, que lo que es para el Estado un medio la defensa es precismente el fin para la Administracin militar.
Este fin de la Administracin militar se dirige, en primer lugar, a
asegurar la defensa frente a los otros Estados : la defensa militar es principalmente una defensa exterior, y con esc nombre se la conoce tambin.
Pero los enemigos del Estado no estn siempre fuera de sus fronteras, sino tambin dentro de ellas; de ordinario, la Administracin provee a esta necesidad de la defensa interior mediante una institucin
tparamilitar, que es preferentemente la polica gubernativa o simplemente polica. La doble vertiente de esta polica en Espaa, Polica
Armada y de Trfico, Guardia Civil y Cuerpo General de Polica,
puesto que a diferencia del Ejrcito mira ms al interior, pero a semejanza de l tiene tambin por fin la defensa, mantener la fuerza del Estado, se ha traducido en nuestro Derecho orgnico administrativo en la
dependencia conjunta de esas fuerzas de los Ministerios de la Gobernacin y del Ejrcito, segn, cierta distribucin de competencia cuyo examen no es de este lugar.
La calificacin jurdica de esta polica es dudosa y puede depender
a veces, simplemente, de una Orden ministerial; pero ya se la considere Administracin civil, ya militar, siempre la separar de la Administracin militar stricto sensu, el fin especfico, que, en definitiva, no depende sino de la situacin territorial, de la ubicacin de los enemigos
del Estado: contra el enemigo de fuera luclia preferentemente el Ejrcito; contra el enemigo de dentro normalmente-, la polica, y slo
subsidiariamente, y cuando falle sta, Jo har la Administracin militar.
Pero en circunstancias extraordinarias y anormales esa fuerza de polica (en Espaa y en 1949, unos cien mil hombres, segn el rapport
presentado por el profesor JORDANA DE POZAS a la reunin de Ciencias
Administrativas de Lisboa) no tiene la suficiente para alcanzar plenamente y en todo caso su fin, es decir, para defender eficazmente el orden
pblico y la seguridad interior del Estado : y entonces, la Administracin militar, o bien coadyuva a la Administracin civil (polica) en su
misin de guardar el orden pblico y la seguridad interna, o bien asume
francamente el principal papel frente al enemigo (el desorden, la insurreccin, etc.), con lo que, al menos de momento, segn HAURIOU, desaparecen las fronteras entre la Administracin civil y la militar y tiene
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lugar la suspensin de la garanta constitucional, que consiste en la separacin de esos dos Poderes o Administraciones (18).
En el Derecho espaol (Ley de Orden Pblico de 28 de julio de 1933
y Decreto de 18 de octubre de 1945) la autoridad de polica puede en
cualquier momento pedir auxilio a la militar, tanto i la situacin del
pas es normal como si se ha declarado el estado de prevencin o el de
alarma; pero cuando la crisis jurdieo-poli'tica, y especialpiente la prueba a la que se someta al orden pblico, es grave, y se declara en el pas
el estado de guerra, todo cuanto concierne al orden pblico y a la seguridad interna pasa a ser (en virtud de un curioso fenmeno de osmosis jurdica) de la. competencia de la Administracin militar, a la que le
queda sometida en esta materia y por complejo la Administracin civil.
De lo dicho se desprende que, si bien es cierto, como dice ROYO VILLAo
NOVA, que el Ejrcito no tiene una misin de polica (I ), cabe, no obstante, ver una doble faceta en su finalidad, la defensa del Estado: de
ordinario, la Administracin militar fija su atencin en los enemigos
exteriores, pero sin que ello suponga que se desentienda de los interiores, pues la actuacin del Ejrcito contra e>os enemigos interiores, aunque sea en caso de gravedad extrema, nos dice bien claramente la competencia que el Estado reconoce a la Administracin militar en esta materia : aparte de que lo contrario nos llevara a la conclusin absurda
de que tampoco la defensa contra el exterior es fin de la Administracin
militar, pues tambin slo en casos de gravedad extrema entra en accin
el Ejrcito contra el enemigo de fuera de las fronteras.
En otras palabras: que el fin de la Administracin militar es la defensa del Estado contra todos sus enemigos exteriores e interiores, y
acta de hecho contra unos y otros cuando la gravedad del caso lo requiere.
Esta ha de ser tambin la conclusin a que nos lleva nuestro Derecho positivo. La Constitucin de Cdiz, nica entre las espaolas que
defini teleolgicamente el Ejrcito, deca en su artculo 356 : Habr
una fuerza militar nacional permanente de tierra y mar para la defensa
exterior del Estado y la conservacin del orden interior, doble activi-
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dad que recoga COLMEIRO al decir de la Administracin militar que tena por objeto comprimir las tentativas de algn malvolo en el interior y defender el territorio de cualquier invasin enemiga (20). De
las mismas ideas participa la constitucin de nuestra Administracin militar, integrada fundamentalmente por la Ley constitutiva del Ejrcito
de 1878 y su adicional de 1889; el artculo 2. de aqulla dice que la
primera y ms importante misin del Ejrcito es sostener la independencia de la Patria y defenderla de enemigos interiores v exteriores, y
el artculo 1. de la segunda, que el Ejrcito constituye una institucin
nacional regida por leyes y disposiciones especiales y cuyo fin principal
es mantener la independencia de la Patria y el imperio de la Constitucin y los leyes.
3) Frente a la Administracin exterior.
Separada ya la Administracin militar del resto de la Administracin
con la cual ms puntos de contacto presenta, esto es, de la Administracin policial, queda an una cuestin a dilucidar y que atae a la misma naturaleza jurdica de la Administracin militar.
Sostuvieron algunos autores que 1*- Administracin militar no goza
de consideracin autnoma, pues hay que englobarla, junto con la Administracin de las relaciones exteriores, dentro de la Administracin
exterior o internacional: en su virtud, sta se dividira en dos ramas:
1 Administracin exterior de STEIN, que tiene, se dice, por misin el
fomentar las relaciones pacficas con otros Estados y tambin la preparacin de la guerra mediante la intriga, y la Administracin militar,
que no es ms que la continuacin de la diplomacia mediante las armas.
De esta direccin se hace eco ROYO VILLANOVA, quien estudia ambas
ramas de la Administracin, la militar y la exterior, en un captulo titulado Administracin del Estado en la sociedad internacional : al
propio Ejrcito se le califica de institucin de Derecho internacional (21).
Estas relaciones entre la Administracin exterior y la militar son evi-
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Derecho administrativo
Op. cit,, pg. 795.
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sujeta a un rgimen jurdico especial, mediante el cual la Administracin directamente o valindose de un particular satisface una necesidad pblica o colectiva.
Otros autores han descubierto otras facetas de la actividad de la Administracin, y as JORDANA DE POZAS (24) nos habla, adems, de un
sistema jurdico para conseguir los fines pblicos, en el que los administrados son tambin constreidos, como en la polica, pero en su facultad de no hacer nada, es decir, se les obliga a actuar, y VILLAR PALAS (25) alude a una gestin econmica como la que implican las nacionalizaciones y que supone una dacin al mercado, mas no la prestacin
de un servicio a los administrados.
La doctrina italiana, aunque muy divergente segn lo autores, distingue entre el servici pblico y la funcin pblica; RAGGI (26) nos
dir que es servicio pblico toda prestacin ejercitada segn normas de
derecho pblico; DE VALLES (27) exige para que se d el servicio pblico que se preste singularmente a instancia del particular; ZAIMOBIM (28) y MIELE (29) reducen el concepto a aquellas prestaciones que
no implican ejercicio de la soberana y de la capacidad especfica y exclusiva del Estado, sino actividad material y tcnica, puesta a disposicin, al servicio del particular, para ayudarle en el cumplimiento de
sus fines.
Semejante es el concepto de CAETANO (30), pues el servicio pblico,
dice, es cama organizacin permanente cuyo normal funcionamiento se
ha de traducir en prestaciones positivas que deben facilitarse a todos los
que las soliciten y cumplan las condiciones reglamentarias. Los servicios pblicos, agrega el profesor portugus, no pertenecen al grupo de
servicios administrativos sin los cuales no se podra concebir la existencia de ciertas personas colectivas; es decir, los- servicios pblicos no
(24) Algunas consideraciones sobre los servicios municipales de carcter econmico, en Rev. de Estudios de la Vida Local, nms. 9 (1943) y 15 (1944).
(25) Lo actividad industrial del Estado en el Derecho administrativo, en Revista de Administracin Pblica, nm. 3, 1950.
(26) Servizio pubblico e demanilita, en oFilanghien, 1909, pg. 81.
(27) Servizi pubblici, en el Trattato, de ORLANDO, VI, 2. parte, pgs. 90 y ss.
(28) Op. cit., pg. 15.
(29) Pubblica funzione e servizio pubblico, en tArch. Giuridico, 1933.
(30) Tratado elemental de Derecho administrativo, trad. esp. de LPEZ ROD,
Santiago de Compostela, 1947, pgs. 174-75.
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ios administrados uti universi, y el servicio militar que stos, coactivamente, prestan a aqulla.
c) Otro punto de inters es el relativo al contraste que existe entre
e! servicio militar y el llamado por los ingleses civil service o servicio
prestado por los funcionarios civiles de la Administracin.
Este contraste habr que verlo, en primer lugar, frente al voluntariado de Ejrcito; en segundo lugar, frente al servicio militar obligatorio.
La defensa nacional requiere, por esencia, como seala MERKL, una
mquina humana, elemento personal que tiene una comjiosiciu jurdicamente homognea en el servicio militar voluntario, en cuyo caso,
tanto quien dedica su vida a la defensa nacional y hace de ello una profesin, como quien colabora voluntariamente a esta defensa sin consagrarse de por vida a ella, son, y as lo proclama la doctrina, funcionarios. El voluntario, dice GARCA OVIEDO (35), tiene con la' Administracin una relacin de servicio y es un agente pblico con iguales consideraciones jurdicas y administrativas que ste, relacin que denomina Ruiz DEL CASTILLO (36) de carcter contractualista (37).
Pero la diferencia entre la Administracin militar y la civil salta a
i vista en el supuesto del servicio militar obligatorio, pues en ste la
Administracin militar no slo est servida por funcionarios (los militares, unos 65.000 segn el rapport antes citado de JORDANA DE POZAS),
sino tambin por otros sujeto no administradores, sino administrados,
quienes colaboran con el servicio de defensa nacional, pero coactivamente, coaccin que slo en rgimen de excepcin (la llamada prestacin
personal y la de transportes) conoce la Administracin civil. Estos colaboradores slo se diferencian de los funcionarios por la nota, bien que
muy decisiva, de la obligatoriedad de su prestacin personal.
</) Tambin en cuanto al modo de u actuacin se diferencia la
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Administracin militar de la civil, si no esencialmente, al menos tuanlilativamente. Entendemos nosotros, con LPEZ ROD (38), qrne la potestad discrecional no implica, como deca MERKL, la ejecucin de una
norma superior, o al menos, no slo esto ni de una manera principal,
sino un criterio de valoracin, de oportunidad, en suma, de discrecin,
que nadie como la Administracin, perito del inters pblico, puede
tener.
Sometida la Administracin a la ley, quedan o quedarn (siempre)
7onas ms o menos extensas adonde no llega el legislador o llega con
dificultad, zonas en las cuales la Administracin acta discrecionalmente.
Pues bien, esta discrecionalidad, que de hecho es consubstancial a
Ja idea misma de Administracin, est mucho ms acentuada en la militar que en la civil: parece como si sta hubiera sido ms dcil y se
haya ido acercando cada vez ms a la jurisdiccin. En cambio, la Administracin militar es la autntica plaza fuerte del antiguo Rgimen, es
el reducto irreductible donde la discrecionalidad contina teniendo un
gran campo de aplicacin. De ello se hace eco nuestro Reglamento de lo
Contencioso-administrativo de 22 de junio de 1894, es decir, en su artculo 4., que corresponde sealadamente a la potestad discrecional las
cuestiones que... afecten a la organizacin del Ejrcito .
Las leyes militares se limitan a trazar las lneas generales de la organizacin militar, del reclutamiento y poco ms, pero la actuacin diaria
de los rganos militares hace precisa una gran libertad de movimientos
y una constante supeditacin a la* necesidades del servicio.
Incluso cuando la Administracin militar se autolimita al dictar su
reglamento, lo hace tambin necesariamente con una gran libertad de
movimientos, y casi ms bien parece que reglamenta la actividad de los
administrados (sus colaboradores forzosos-) que la suya propia : un ejemplo tpico podra ser la materia de reclutamiento, a la que la Ley dedica 17 artculos, por 437, y muy extensos, de que consta el correspondiente reglamento.
Esta discrecionalidad se explica porque lo militar constituye uno de
los campos de Derecho donde ms relevancia alcanza lo tcnico; en parte, porque el propio fin perseguido por esta Administracin, la defensa
del Estado, necesita a veces apelar a la fuerza fsica y material, y mejor
(38) Artculo citado.
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e^ que esta fuerza est reguJada slo en sus lneas esenciales y que stas
se observen y no que estuviesen reguladas minuciosamente y necesariamente hubiera de prescindirse de tales minucias, y por ltimo, por consideraciones derivadas de otra caractersticas de la Administracin militar, especialmente la que exponemos a continuacin.
e) Caracterstica importante lo es tambin el que los Ejrcitos son
Institutos Armado. De ello deriva una consecuencia notable : que la
jerarqua lo es en toda la extensin de la palabra. Claro que la jerarqua es principio orgnico que conviene a toda la Administracin, pero
en la militar se vive con mucho mayor rigor. La desobediencia o insubordinacin de un jefe de Negociado hacia el jefe de su Seccin quiz
suponga una pequea perturbacin en el servicio, pero la insubordinacin de im funcionario militar hacia su superior puede revestir gravedad insospechada : el inferior que desobedece tiene armas y le estn sujetos hombres que tambin las tienen. Por ello los procedimientos sancionadores son rpidos, a veces sumarsimos, con los trmites indispensables para observar los principios de validez universal, como el de
audiencia del interesado. Las infracciones en la relacin de servicios
civiles rara vez desembocan en el Cdigo penal; pero quien vulnera la
relacin de servicio militar pasa muy pronto de expedientado a procesado. Tambin parece sintomtico que los mismos procedimientos sanionadores militares de tipo gubernativo y no judicial estn regulados
en el propio Cdigo de Justicia militar.
/) Consecuencia tambin de lo que se viene exponiendo es que los
militares no gozan de la inamovilidad en la misma proporcin y sentido
que los funcionarios civiles. En efecto, los funcionarios civiles inamovibles lo son no slo en cuanto tienen un derecho al cargo de que no pueden ser privados sin justa causa, sino tambin en cuanto tienen un derecho subjetivo a'prestar el servicio en determinado lugar, es decir, gozan de inamovilidad absoluta, si bien hoy est transitoriamente en suspenso por la Ley de 2 de marzo de 1939.
En cambio, los funcionarios militares, aunque gozan de la inamovilidad en cuanto al cargo empleo, no la tienen rigurosamente en cuanlo al lugar de su ejercicio. Segn dice el artculo 30 de la Ley constitutiva del Ejrcito de 1878, el empleo militar es una propiedad., (pero)...
el destino, comisin y cargo es de la libre voluntad del Rey, a propuesta
de su Ministro responsable.
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Con todo lo dicho han quedado dibujados los lmites que separan la
Administracin civil de la militar, y hemos podido formarnos una idea
del verdadero concepto y caractersticas de sta.
Pata terminar, slo hacer la consideracin de que, precisamente porque la Administracin militar no persigue un fin del Estado, sino que
es un medio de ste, y porque de ordinario est acumulando energas y
reservas, sin el desgaste continuo inherente a la Administracin civil, es
la llamada, cuando sta se resquebraja, a salvar todo cuanto pareca
perdido, porque, por imperio de su propia ley fundamental, el Ejrcito, como ha dicho MARTN DOMNCLEZ, no ha venido a derogar la ley,
sino a darle su cumplimiento.
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