Boletn Informativo

Nmero 1 Mayo de 2016

de las Ordenanzas Municipales

Autonoma Financiera Departamental

CONTENIDO

EDITORIAL

Ordenanzas Municipales: Funcin y

Vigencia.

I. Antecedentes Histricos.
II. Ordenanzas municipales en la
normativa boliviana.
III. Revisin de las Declaraciones
Constitucionales emitidas por el
Tribunal Constitucional Plurinacional
de marzo de 2013 a marzo de 2016.
IV. Criterios del TCP referidos a las
ordenanzas municipales.

El avance departamental en el
camino de la Autonoma Financiera:
La Implementacin del Impuesto
Departamental a la Transmisin
Gratuita de Bienes.

a) La construccin conjunta del camino

b) Los precursores y los primeros frutos
c) La potencialidad de recaudacin del
IDTGB

La Biblioteca del SEA

3
4

8
9
9

El Boletn del SEA, de entrega trimestral, aborda temas relativos al proceso autonmico y su implementacin desde
diversas miradas. Dos son los temas que se abordan en esta
primera versin del 2016: Ordenanzas Municipales: Funcin y Vigencia y el Avance departamental en el camino
a la Autonoma Financiera: La implementacin del Impuesto Departamental a la Transmisin Gratuita de Bienes. A
propsito del primer tema, el boletn ofrece un repaso a las
ordenanzas municipales en la normativa boliviana, adems
de la revisin de las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional desde marzo de 2013 hasta marzo de 2016. En cuanto a
los avances departamentales hacia la Autonoma Financiera,
el lector tendr acceso a informacin sobre la construccin
conjunta para la implementacin del Impuesto Departamental a la Transmisin Gratuita de Bienes y a los precursores y
potencialidad de recaudacin del IDTGB.
El Boletn del SEA tambin contiene reseas de las ltimas
publicaciones del Servicio Estatal de Autonomas y por eso
pone a disposicin del lector una estantera que en esta primera versin invita a la lectura del Estudio Comparado de
Regmenes Descentralizados en 24 Pases y de la Gua Metodolgica para la Determinacin de Tasas Tributarias de los
Gobiernos Autnomos. La invitacin a la lectura est hecha.

12

Ministerio de Autonomas
Hugo Jos Siles Nez del Prado
Ministro de Autonomas
Servicio Estatal de Autonomas (SEA)

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Financieros
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Ilustracin

SEAutonomias
Mayo de 2016

Alejandro Salazar
Mayo de 2016

ORDENANZAS MUNICIPALES

Funcin y Vigencia Direccin de Desarrollo Legislativo Competencia (DDLC)

I. ANTECEDENTES HISTRICOS

El trmino ordenanza proviene etimolgicamente de la palabra orden, por lo que se refiere a un mandato que ha sido
emitido por quien posee la potestad para exigir su cumplimiento. Por este motivo, el trmino ordenanza tambin significa
mandato legal.1 Por otro lado, se presume que la ordenanza sera el ltimo eslabn en el proceso de creacin del derecho
local durante la baja Edad Media (Porras, 2009).
Las ordenanzas, como instrumentos normativos pertenecientes a la estructura del Estado espaol, llegan a Bolivia y a
otros pases durante el periodo colonial para hacer referencia a las rdenes que daba el rey, mismas que de forma escrita
viajaban de cantn en cantn y de municipalidad en municipalidad. En ese marco, se crean para registrar precedentes de
las disposiciones que el rey emita.2 No es fcil datar con exactitud la fecha de aparicin de las ordenanzas municipales,
toda vez que su proceso de implementacin debi ser lento y no exento de dificultades, aunque es plausible su conexin
de origen con los textos que anteriormente venan regulando las actividades administrativas locales: los fueros municipales.
Con base en estos antecedentes podramos identificar la aparicin de algunos instrumentos normativos sobre el Concejo
Municipal en la Constitucin Poltica del Estado de 1839, pues en ella se regula a los concejos municipales, su conformacin, la forma de eleccin de sus miembros, el periodo de ejercicio en sus funciones; razn por la cual se emite el
Reglamento de Municipalidades aprobado por medio de Ley de 12 de noviembre de 1839. Dichas normas si bien regulaban a las municipalidades y la conformacin de concejos municipales, no determinan la posibilidad de que stos emitan
ordenanzas municipales, como tal.
Mediante Decreto de 24 de mayo de 1858, se dispone el establecimiento de municipalidades y la organizacin de las
mismas, determinando cules eran sus funciones, estando entre ellas, la posibilidad de emitir ordenanzas municipales, no
obstante este decreto no define ni conceptualiza el alcance que tendra dicha normativa.
Es por ello que a fin de analizar el alcance y aplicacin de las ordenanzas municipales ser necesario remontarse a la
definicin otorgada por la Ley N 2028, de 28 de octubre de 1999, de Municipalidades.

II. ORDENANZAS MUNICIPALES EN LA NORMATIVA BOLIVIANA

Conforme a lo sealado precedentemente, en el marco de la Ley N 2028 abrogada por la Ley N 482, de 9 de enero de
2014, de Gobiernos Autnomos Municipales, los gobiernos municipales nicamente emitan ordenanzas municipales,
como normas obligatorias para la ciudadana, siendo definidas de la siguiente manera: Las Ordenanzas Municipales son
normas generales emanadas del Concejo Municipal3; es decir que, como normas, tenan alcances generales semejantes
a una Ley, sin ser propiamente una.
Las ordenanzas eran normas de cumplimiento obligatorio a partir de su publicacin y se aprobaban por mayora absoluta de los concejales presentes. Los concejos municipales reglamentaban las leyes nacionales a travs de las ordenanzas
municipales en el marco de las atribuciones establecidas en la Ley de Municipalidades u otras leyes que otorguen de
forma expresa la atribucin de emitir ordenanzas municipales en materias adicionales a las dispuestas en la Ley de Municipalidades. Por ejemplo se estableca la atribucin: aprobarn mediante Ordenanza Municipal las normas de manejo y
conservacin de los ros y las cuencas de su jurisdiccin municipal conforme a la Ley N 3425, de 20 de junio de 2006, y
el Decreto Supremo N 091, de 22 de abril de 2009 que reglamenta dicha norma. De ah la costumbre de sealar que los
Concejos Municipales reglamentan la ley tal como seala la Declaracin Constitucional Plurinacional 001/20134.
Los gobiernos municipales utilizaban las ordenanzas para diferentes aspectos, como regulaciones generales, casos especficos, o de carcter declarativo, ya que la ordenanza (...) era entendida como una norma administrativa de carcter
general, pero que no gozaba de rango, por lo cual la emisin de esta norma no era considerada como un acto legislativo.5
Las ordenanzas municipales no se encuentran dentro de la jerarqua normativa establecida en la CPE ni en la Ley N 482 de
manera expresa.
1. Diccionario Jurdico de Labruma, 2009.
2. Informacin respaldada con base al texto de Porras Arboledas, Pedro A., Las Ordenanzas Municipales: sus orgenes, contenidos y posibilidades de investigacin, Univ. Complutense de Madrid. Facultad de Derecho. 2009.
3. Articulo 20, Ley N 2028, de 28 de octubre de 1999, de Municipalidades.
4. Declaracin Constitucional Plurinacional N 001/2013, de 12 de marzo de 2013, seala: ()En el marco de la antigua CPE y la Ley de Municipalidades, los gobiernosautnomos municipales nicamente emitan ordenanzas municipales, como normas obligatorias para los ciudadanos
() En ese marco de ideas, los Concejos Municipales, reglamentaban a travs de las Ordenanzas Municipales la Ley de Municipalidades, u otras
leyes nacionales que establecan determinadas atribuciones para los gobiernos municipales. De ah la costumbre de sealar que los Concejos
Municipales reglamentan la ley ().
5. DCP 085/2014.

En la actual Constitucin Poltica del Estado (2009), las ordenanzas no se encuentran dentro de la jerarqua normativa establecida por el Artculo 410 del texto constitucional,
ni tampoco en la jerarqua establecida en la Ley N 482, de
9 de enero de 2014, de Gobiernos Autnomos Municipales,
ley supletoria a las Cartas Orgnicas6 de manera expresa.
Por lo que se entendera que este tipo de normativa habra sido excluida del ordenamiento jurdico municipal; no
obstante, a travs de este trabajo, que ser realizado con
base en las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales
(DCP) emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), se describir su presencia o ausencia, el rgano
emisor, la jerarqua y las caractersticas del uso de las ordenanzas municipales en las cartas orgnicas municipales
con base en las DCP, con la finalidad de apoyar y brindar
informacin a los gobiernos autnomos municipales con
respecto a la utilizacin de este instrumento normativo.

III. REVISIN DE LAS DECLARACIONES

CONSTITUCIONALES EMITIDAS POR
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLURINACIONAL DE MARZO DE 2013 A
MARZO DE 20167

Para efectuar la sistematizacin de la informacin se realiz la revisin de las primeras DCP emitidas por el TCP,
respecto al control previo de constitucionalidad de los
proyectos de cartas orgnicas presentadas por cada Gobierno Autnomo Municipal de los nueve (9) departamentos, que hacen un total de ciento treinta y un (131)
proyectos de cartas orgnicas analizados, adems de la
revisin de las dos (2) cartas orgnicas municipales en
vigencia, correspondientes a los gobiernos autnomos
municipales de Cocapata y Tacopaya.
En primer lugar, del total de DCP revisadas en la etapa
de control previo de constitucionalidad de proyectos de
cartas orgnicas, se observa que en ochenta (80) Proyectos de Cartas Orgnicas se considera a las ordenanzas
municipales dentro de su ordenamiento jurdico municipal y en cincuenta y uno (51) de ellos no se considera a
dicha norma.
Grfico N 1 Proyecto de Cartas Orgnicas Municipales
COM sin ordenanzas

51

De los ochenta (80) proyectos de cartas orgnicas que

consideran a las ordenanzas municipales dentro su ordenamiento jurdico, se realiza un anlisis, tomando en
cuenta los siguientes aspectos:
1) rgano de emisin: Se identifica qu rgano es el
encargado de la emisin de la norma, y cmo propone
emitirla.
Se observa que en el caso de las DCP analizadas, setenta
y cuatro (74) disponen que las ordenanzas municipales
son emitidas por el Concejo Municipal y seis (6) no establecen cul ser el rgano emisor.
Grfico N 2 rgano Emisor de Ordenanzas Municipales
No establece

6
Ordenanzas
Municipales
80

74

Concejo Municipal

Asimismo, de las ochenta (80) DCP analizadas, nueve (9)

de ellas sealan que las ordenanzas municipales requieren de la promulgacin por parte del rgano Ejecutivo, en
tanto que en el resto solo establecen que son emitidas por
el Concejo Municipal.
Grfico N 3 Promulgacin por el rgano Ejecutivo
No establece

9
rgano
Ejecutivo
80

71
Requiere promulgacin por el Ejecutivo

P. Cartas
Orgnicas
Municipales
131

80

COM con ordenanzas

2) Jerarqua: En este punto se seala la posicin que

se les asigna a las ordenanzas municipales en relacin a
otras normas dentro de la jerarqua normativa municipal.
De los proyectos de cartas orgnicas analizados, sesenta
y siete (67) determinan la jerarqua de la normativa emitida por el Gobierno Autnomo Municipal y establecen el
lugar que le corresponde a las ordenanzas municipales.
De estas sesenta y siete (67) cartas orgnicas municipales,
se observa que cincuenta y ocho (58) definen que las ordenanzas municipales se encuentran por debajo de la Ley,

6. El Artculo 11 de la Ley N 031, de 19 de julio de 2010, Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez, seala que los
municipios que no elaboren y aprueben sus cartas orgnicas aplicarn de forma supletoria la ley que regule a los gobiernos locales, es
decir la Ley N 482.
7. Web oficial del Tribunal Constitucional oficial del Tribunal Constitucional Plurinacional: www.tcpbolivia.bo/tcp

pero situadas por encima de los decretos municipales o la

norma reglamentaria de alcance general. Por otra parte,
nueve (9) sealan que la ordenanza municipal se encuentra por debajo de la norma reglamentaria emitida por el
Ejecutivo.
Grfico N 4 Jerarqua Normativa
Menor Jerarqua a la Normativa del rgano Ejecutivo

Normativa emitida por rgano

COM Cocapata

- rgano Deliberativo o
Concejo municipal
1. Ley Municipal.
2. Ordenanza Municipal.
3. Resolucin Municipal.

9
Jerarqua
Normativa
67

58

Mayor Jerarqua a la Normativa del rgano Ejecutivo

3) Alcance de las Ordenanza Municipales: El alcance se encuentra relacionado al mbito de aplicacin de

las ordenanzas municipales y si stas sern de aplicacin
general, es decir, de cumplimiento obligatorio para toda
la poblacin de la jurisdiccin del Gobierno Autnomo
Municipal de forma similar a las leyes municipales; o de
aplicacin interna, es decir, que solo ser aplicada dentro
del rgano emisor de la Ordenanza Municipal. El objeto
de este punto es identificar cul es el alcance establecido
para las ordenanzas municipales en los proyectos de cartas orgnicas analizadas.
De las DCP analizadas se observa que cincuenta y
nueve (59) establecen que esta norma ser de alcance general y de cumplimiento obligatorio para todos
los habitantes dentro de la jurisdiccin del GAM, el
resto de los proyectos de cartas orgnicas analizadas,
es decir veintin (21) proyectos de cartas orgnicas,
no establecen el alcance que tendran.
Grfico N 5 Aplicacin de Ordenanzas
No Establece

21
Aplicacin
de Ordenanzas
80

tiva que puede ser emitida por cada uno de sus rganos
estableciendo la finalidad y el alcance de las mismas,
conforme se detalla a continuacin:
Cuadro N 1 Normativa emitida por rgano

59

Alcance General

4) Las Ordenanzas municipales en las cartas orgnicas municipales vigentes: En este punto se revisar el
trato que se les dio a las ordenanzas municipales en las
cartas orgnicas municipales vigentes de los gobiernos
autnomos municipales de Cocapata y Tacopaya.
Ambas cartas orgnicas municipales desarrollan el ordenamiento jurdico interno, determinando la norma8. DCP N 0001/2013, de 12 de marzo de 2013.
9. DCP N 0024/2015, de 26 de enero de 2015.

- rgano Ejecutivo
1. Decreto Municipal.
2. Resolucin Ejecutiva.
3. Resolucin Administrativa.

COM Tacopaya

- rgano Deliberativo o
Concejo municipal
1. Leyes Municipales.
2. Resoluciones Municipales.
- rgano Ejecutivo
1. Decretos Municipales.
2. Resoluciones Ejecutivas.
3. Resoluciones Administrativas y Tcnicas.

Para el caso del GAM de Cocapata, las ordenanzas

municipales fueron consideradas dentro del ordenamiento
jurdico municipal como normas jurdicas de cumplimiento
obligatorio, emanada del Concejo Municipal con el
propsito de aprobar asuntos municipales de inters
general o particular. Para este caso se efectu la revisin de
las DCP emitidas en el control previo realizado por el TCP
a su Carta Orgnica Municipal, en el cual con referencia
a las ordenanzas municipales se seala nicamente
que debern sealar de manera precisa al interior de la
Carta Orgnica o en una Ley municipal, los alcances y
la naturaleza de este tipo de norma.8 Asimismo seala
que la norma suprema no la ha suprimido, aunque no le
otorga alcance alguno porque entiende que este aspecto
le corresponde a cada entidad autnoma, siempre que en
su alcance no afecte la facultad reglamentaria que tiene el
Ejecutivo Municipal; es decir, que no incurra en invasin
facultativa y no se concentre funciones en un solo rgano,
en observancia del principio de separacin de rganos.9
En el caso del mucipio de Tacopaya, icialmente la Carta
rganica inclua la posibilidad de emitir ordenanzas municipales; sin embargo, estas fueron declaradas incompatibles bajo el criterio de que la facultad legislativa est
referida especficamente a la capacidad de emitir normas
con rango de Ley. De esta forma, considerando que las ordenanzas y las resoluciones se constituyen en normas administrativas de gestin interna no pueden ser asumidas
como parte de la facultad legislativa que asiste al Concejo
Municipal. Asimismo, seala que la ordenanza municipal, era definida como un tipo normativo de naturaleza
administrativa y de carcter general, emitida por el rgano Legislativo y promulgada por el Ejecutivo, lo que
vulnera la divisin e independencia entre ambos rganos
e implica una flagrante invasin a la esfera de funcionamiento estatal ejecutiva y reglamentaria que corresponde
el rgano Ejecutivo con carcter privativo. No obstante
aclara que la inclusin de una figura normativa dentro
del ordenamiento jurdico municipal bajo el nomen iuris

de ordenanza municipal no es per se inconstitucional,

siempre que en la definicin de su naturaleza jurdica,
sus alcances y la forma de su elaboracin y puesta en
vigencia no se invadan los mbitos funcionales que a
cada rgano de Gobierno municipal le corresponda. Sin
embargo, el Gobierno Autnomo Municipal de Tacopaya
opt por excluir la figura de ordenanza municipal del
ordenamiento jurdico de su Carta Orgnica Municipal.10

IV. CRITERIOS DEL TCP REFERIDOS A LAS

ORDENANZAS MUNICIPALES

En base a la sistematizacin realizada precedentemente,

a continuacin se sealan los criterios aplicados por el
TCP para determinar la constitucionalidad de la incorporacin de la figura de la Ordenanza Municipal dentro
del ordenamiento jurdico de los gobiernos autnomos
municipales en el marco de lo anteriormente sealado.
1) Identificacin de criterios vertidos por el Tribunal
Constitucional Plurinacional
Para poder considerar la incorporacin de la figura de
ordenanzas municipales dentro del ordenamiento jurdico de los gobiernos autnomos municipales que as lo
requieran, se deber considerar los siguientes criterios
vertidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional a
travs de las Declaraciones Constitucionales Plurinacionales dictadas en el control previo sobre la constitucionalidad de cartas orgnicas:
Primer criterio:
Mediante la Declaracin Constitucional Plurinacional
N 0026/2013, de 29 de noviembre de 2013, se seala que las Ordenanzas Municipales no pueden tener
el carcter de normas generales administrativas emitidas por el Concejo, dado que invade un rea de funcionamiento propio del Ejecutivo como es el ejercicio
de la facultad reglamentaria; es decir, la facultad de
emitir normas reglamentarias de aplicacin general
en el territorio municipal; esto es, de cumplimiento
obligatorio para todos los estantes y habitantes del
territorio municipal.
Sin embargo, seala que las Ordenanzas Municipales podran constituirse como normas administrativas internas de los rganos de gobierno; es decir, de
aplicacin particular y no con el mismo alcance de
una Ley municipal, por lo que, en este caso, no podra
considerarse que las ordenanzas municipales se encuentren jerrquicamente por encima de los decretos,
reglamentos y dems resoluciones emanadas de los
rganos de los gobiernos autnomos municipales.
La DCP N 0026/2013, seala que las ordenanzas
municipales no pueden tener el carcter de normas
generales administrativas emitidas por el Concejo,
dado que invaden un rea de funcionamiento propio
del Ejecutivo como es el ejercicio de la facultad
reglamentaria.

Asimismo, la facultad legislativa est referida especficamente a la capacidad de emitir normas con
rango de Ley. De esta forma, considerando que
las ordenanzas y las resoluciones se constituyen
en normas administrativas de gestin interna no
pueden ser asumidas como parte de la facultad legislativa que asiste al Concejo Municipal.
Segundo criterio:
La Declaracin Constitucional Plurinacional N
0077/2014, de 13 de noviembre de 2014, seala
que anteriormente los concejos municipales, reglamentaban a travs de las ordenanzas municipales, la Ley de Municipalidades u otras leyes nacionales que establecan determinadas atribuciones
para los gobiernos municipales. Actualmente, el
marco constitucional ha cambiado, por lo que en
esa lnea aclara que sern las leyes municipales,
emitidas por el rgano Legislativo-Concejo Municipal, las encargadas de legislar las competencias
asignadas a los gobiernos autnomos municipales,
mientras que los decretos municipales, emitidos
por el rgano Ejecutivo-Alcalde, las normas encargadas de reglamentar las leyes municipales. Sin
embargo, ambos rganos estn facultados para
emitir resoluciones administrativas enmarcadas
en sus propias funciones.
Rescatando lo sealado precedentemente, las ordenanzas municipales eran consideradas normas
de carcter reglamentario y emanaban del Concejo Municipal, por lo que actualmente con base a
las nuevas facultades otorgadas al Concejo Municipal, las ordenanzas municipales no podran tener la funcin reglamentaria y ser emanadas por
el rgano Legislativo como se daba con la anterior
Constitucin Poltica del Estado, adems que las
leyes municipales son las encargadas de legislar
las competencias y los decretos municipales los
encargados de efectuar su reglamentacin.
Grfico N 6 Criterios vertidos por el TCP
35
30

31

25
20
25
10
5
0

No. de Utilizacin de Criterios

1er. Criterio

10. DCP N 0003/2014, de 10 de enero de 2014.

14

11

2do. Criterio

3er. Criterio

Tercer criterio:
La Declaracin Constitucional Plurinacional N
0047/2015, de 26 de febrero de 2015, seala que los
alcances y la naturaleza de la Ordenanza Municipal
deben ser sealados de manera precisa por la Carta
Orgnica o la Ley Municipal, adems de determinar
la materia que regular y el rgano que la tramita.
Si bien el Artculo 410 de la CPE no seala a las ordenanzas municipales dentro de la jerarqua normativa
de manera expresa, esto no implica que necesariamente la figura de la Ordenanza Municipal sea eliminada
del ordenamiento jurdico municipal sino que en su
caso debe redimensionarse en su naturaleza y proceso de formacin como en lo referente a sus alcances,
conforme a los cambios normativos suscitados a partir
de la aprobacin de la Constitucin Poltica del Estado
vigente.
Para lo cual se seala que ser necesaria la aplicacin
de reglas de tcnica legislativa, entre las que seala a:
a) Identificacin el rgano emisor, referido a la instancia que elabora y emite la norma;
b) Naturaleza y alcance de la norma, referido al objeto
que va a regular la norma, definiendo su mbito de
aplicacin ya sea general, o de carcter interno; y
c) La jerarqua normativa interna de cada rgano,
elemento importante a establecer destinado a evitar posibles conflictos jurdicos en la aplicacin de
las normas.
Asimismo, la citada Declaracin Constitucional Plurinacional N 0047/2015, seala que la Ordenanza Municipal sea cual fuere su alcance no puede suplir bajo
ningn argumento a la Ley, que es el nico instrumento idneo para su uso, cuando el Gobierno Autnomo
Municipal decide desarrollar sus competencias sean
exclusivas o compartidas, quedando descontextualizado el concepto tradicional de ordenanza que se pretende mantener an en la Carta Orgnica.
La Ley es el instrumento normativo por excelencia mediante el cual el rgano Deliberante deber normar
todo lo relativo al Gobierno Municipal, sin que ninguna
otra norma jurdica pueda equipararse a la naturaleza
y jerarqua de aquella.
Las ordenanzas municipales, sea cual sea su alcance, no
pueden suplir a la Ley cuando el Gobierno Autnomo
Municipal decide desarrollar sus competencias exclusivas o
compartidas, segn la DCP N 0047/2015.

Los criterios sealados precedentemente se constituyen

en la forma en que se est tratando la utilizacin de las
ordenanzas municipales por parte del TCP, dichos criterios fueron aplicados en reiteradas oportunidades, constituyndose en una lnea jurisprudencial que se entiende
como la produccin intelectual de un tribunal de cierre
sobre determinado problema jurdico en especfico, tiene
la finalidad de facilitar el agrupamiento de aquellas decisiones en razn de un problema jurdico comn, que per-

mite identificar con precisin la tesis jurisprudencial que

gobierna sobre determinado problema jurdico y discriminar aquellas tesis que hubieren sido abandonadas y que
por ello se constituyan en decisiones aisladas11.
Asimismo, con base al anlisis realizado se muestra a
continuacin la utilizacin de estos criterios de forma
trimestral, con el objeto de observar la frecuencia de su
aplicacin y su utilizacin en el transcurso del tiempo:
Grfico N 7
35
30
25

20
10
5
0
1er
2013

2do
2013

3er
2013

4to
2013

1er. Criterio

1er
2014

2do
2014

3er
2014

4to
2014

2do. Criterio

1er
2015

2do
2015

3er
2015

4to
2015

3er. Criterio

Ahora bien existen otros criterios emitidos, como ser en

la DCP N 0063/2014, de 10 de noviembre de 2014, por
la cual se seala que las ordenanzas municipales por su
naturaleza establecida en la anterior forma de Estado,
no deben, ni pueden ser replicados en el actual, ya que
genera una confusin en cuanto a sus alcances, forma de
tramitacin, jerarqua, y otros, lo que amerita la expulsin
de este instrumento normativo del intrasistema de las
Entidades Territoriales Autnomas (ETA), en especial de
los gobiernos autnomos municipales.

No obstante, cabe aclarar que los criterios identificados

en el punto IV fueron considerados con base a su reiterada aplicacin establecindose una lnea jurisprudencial
sobre el tratamiento de las ordenanzas municipales en
el caso de los proyectos de cartas orgnicas municipales.
Asimismo, con base a los criterios utilizados por el TCP
para las cartas orgnicas municipales de Cocapata y Tacopaya se puede observar una evolucin y profundizacin
en los criterios que fueron vertidos posteriormente por el
TCP, por lo que es recomendable que los gobiernos autnomos municipales a momento de elaborar sus cartas
orgnicas municipales o al establecer su ordenamiento
jurdico municipal en el marco de su carta orgnica municipal, consideren la aplicacin de los criterios sealados
precedentemente.

11. Revista Jurisprudencial 2do. Nmero, 2014. Tribunal Supremo de Justicia (Bolivia) Pg. 11.

EL AVANCE DEPARTAMENTAL
EN EL CAMINO DE LA
AUTONOMA FINANCIERA

La Implementacin del Impuesto

Departamental a la Transmisin Gratuita de
Bienes Direccin de Asuntos Autonmico
Econmico Financieros (DAAEF)
El ejercicio de la autonoma por parte de las Entidades Territoriales Autnomas (ETA), tambin denominadas gobiernos
a utnomos, consiste en la ejecucin de sus facultades para
regirse de acuerdo a su propia legislacin, por ejemplo, para
que la ciudadana elija directamente a sus autoridades; para
el financiamiento, administracin y gasto de sus recursos
econmicos, y en general, para todos aquellos aspectos vinculados a las competencias que les fueron asignadas por la
Constitucin Poltica del Estado (CPE).
La finalidad esencial para que los gobiernos autnomos
(GGAA), como parte del nuevo modelo de Estado, ejerzan
de manera adecuada su autonoma en el marco de sus competencias, es lograr gradualmente una mayor eficiencia y
eficacia, adems de garantizar a la poblacin sus derechos
fundamentales como educacin y salud y en proveerle servicios bsicos de mayor calidad.

dependencia de otras fuentes de financiamiento como ser

transferencias y crditos. En el caso de los GGAA, el desarrollo de esta capacidad institucional implica un proceso
gradual.
Especficamente, en lo referente a sus recursos econmicos,
la Autonoma Financiera se ejerce, entre otras, a travs de
(...) la potestad de crear, recaudar y/o administrar tributos,
e invertir sus recursos de acuerdo a la Constitucin Poltica
del Estado y la ley.12
a) La construccin conjunta del camino
Complementando la asignacin de competencias exclusivas,
al nivel Departamental de Gobierno, establecidas en la CPE,
para la creacin, administracin y/o modificacin de tributos, la Ley N 154, del 14 de julio de 2011, que clasifica y
define los impuestos de dominio de los GGAA y regula su
creacin y modificacin, define entre los hechos generadores sobre los cuales los gobiernos autnomos departamentales (GAD) podrn crear impuestos en su jurisdiccin a (...)
la sucesin hereditaria y donaciones de bienes inmuebles y
muebles sujetos a registro pblico13, que corresponde al Impuesto Departamental a la Transmisin Gratuita de Bienes
(IDTGB).
Es as que, de acuerdo a los dispuesto en la Ley N 154,
mientras los GAD, no oficialicen la vigencia de su IDTGB,
creado mediante Ley departamental, dicho impuesto continuar bajo domino tributario del Nivel Central del Estado
(NCE), formando parte de la coparticipacin tributaria.14
Grfico N 9

ito

Cr

Re
Pr curs
op os
io
s

Reglamento de Leyes
departamentales de
creacin del IDTGB

Educacin

s
ia
nc
re
e
sf
an
Tr

Presupuestos
Institucionales

Vivienda
Salud
Transporte

Grfico N 8 Autonoma Financiera

De ah que, por analoga con la definicin del ejercicio de
la autonoma de los niveles de Gobierno subnacionales, la
Autonoma Financiera puede definirse como la capacidad de
una institucin, por una parte, de administrar sus recursos
mediante normas propias, y por otra, de financiar mediante recursos propios o generados con esfuerzo propio, el desarrollo de sus funciones, disminuyendo de esta manera la

Leyes
departamentales
de creacin del
IDTGB

Recaudaciones

Ley bsica del Nivel

Central
(Ley N 154-14/7/2011)
Clasificacin de impuestos
de los gobiernos
autnomos
CPE (7/2/2009)
Asignacin de
competencias sobre
tributos

Una vez que el tributo entre en vigencia como impuestodepartamental, el total de su recaudacin formar parte de
los ingresos propios de libre disponibilidad de cada GAD,
excluyndose del conjunto de impuestos que conforman la
coparticipacin tributaria.

12. Ley N 031, Ley Marco de Autonoma y Descentralizacin (LMAD) de 19 de julio de 2010, Artculo 9.
13. LMAD, Artculo 7.
14. La coparticipacin tributaria transfiere los impuestos de dominio nacional en las siguientes proporciones: 75% al Tesoro General del Estado, menos el 0,335 para la Universidad Pblica de El Alto; 20% a los gobiernos autnomos municipales y 5% a las universidades pblicas.

Al respecto, el siguiente grfico muestra la cantidad de recursos que los GAD hubieran recaudado entre 2012 (una vez distribuidos los dominios impositivos mediante la Ley bsica) y 2014, a travs de la vigencia de su impuesto departamental,
desde aquel entonces:
Grfico N 10 Recaudacin del ITGB, segn departamento (2010-2014) (en millones de Bs.)
12

36,2

34,7

10

30,9

8
6
4
7,2

5,2

4,8

4,3

1,2

0,4

LPZ

CBBA
2010

SCZ

CHU
2011

ORU

PTS

2012

TAR

2013

BEN

2014

PDO

Total

Elaboracin: Servicio Estatal de Autonomas - DAAEF

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas

Como puede observarse, los mayores recursos recaudados

a travs de este impuesto radican en los departamentos que
componen el eje troncal del pas (La Paz, Cochabamba y
Santa Cruz), explicable principalmente por la concentracin
de mayor actividad econmica, as como de poblacin.
Impulsando el proceso descrito y en el marco de sus atribuciones, el Servicio Estatal de Autonomas (SEA), conjuntamente con el Ministerio de Autonomas, aproximadamente
desde finales de la gestin 2012, han estado brindado apoyo
tcnico constante a los rganos Ejecutivo y Legislativo de los
nueve GAD, en cada una de las etapas de gestin e implementacin del IDTGB, desde la elaboracin de los proyectos de Ley, pasando por la coordinacin entre los GAD, sus
rganos constitutivos y con otras entidades del Nivel Central del Estado, como el Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas y el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), hasta
la promulgacin de ocho leyes departamentales de creacin
del impuesto (estado de situacin al 30 de marzo de 2016).
b) Los precursores y los primeros frutos
Cochabamba y Oruro fueron los primeros GAD en tomar la
iniciativa, durante la gestin 2012, de comenzar a elaborar
sus borradores de proyectos de Ley para la creacin de sus
IDTGB, y consecuentemente fue el GAD de Cochabamba,
que desde el 12 de octubre de 2015, en ejercicio pleno de
su competencia exclusiva para creacin y administracin de
impuestos, comenz a recaudar el IDTGB por cuenta propia.
El siguiente cuadro, refleja el estado de situacin (al 30 de
marzo de 2016), de los avances en el proceso de implementacin del IDTGB, segn cada GAD:

c) La potencialidad de recaudacin del IDTGB

En el caso especfico de Cochabamba, el grfico de la pgina siguiente (Estimacin de la recaudacin del ITGB en el
departamento de Cochabamba, 2000 - 2020) presenta una
estimacin con un horizonte de seis aos (considerando el
dato ejecutado de la gestin 2014 como el publicado ms recientemente por fuente primaria), de la recaudacin del Impuesto a la Transmisin Gratuita de Bienes correspondiente
a ese departamento.
Cuadro N 2 Estado de Situacin del avance en el
proceso de implementacin IDTGB
GAD

Elaboracin
Proyecto
de Ley

Remisin
Proyecto
de Ley al
MEFP

Informe
Tcnico
Favorable
del MEFP

Ley
Aprobada

Ley
Promulgada

Reglamento

Inicio de
Recaudacin

Cochabamba

Ley N 450
(03/04/2014)

D.D. N 1450
(25/06/2014

12/10/2015

Oruro

Ley N 68
(30/04/2014)

Concluido

Beni

Ley N 48
En elaboracin
(10/02/2015)

Santa Cruz

Ley N 90
(20/02/2015)

Concluido

Potos

Ley N 051
(23/02/2015)

Concluido

La Paz

Ley N 81
En elabotacin
(12/03/2015)

Pando

Ley N 037
En elaboracin
(13/04/2015)

Chuquisaca

Ley N 281
(04/01/2015)

Tarija

Concluido

Elaboracin: Propia
Fuente: Servicios Estatal de Autonomas Ministerio de Autonomas

10

Grfico N 11 Estimacin de la recaudacin del ITGB en el departamento de Cochabamba (2000 - 2020)

(en millones de Bs)
35
Recaudacin efectiva

Exponencial (Recaudacin efectiva)

30

y = 0,659e0,1819x

25
20
15
9,0

10

6,8

5
0,8

1,0

1,0

1,1

1,8

1,8

2,4

3,4

3,9

4,4

4,7

7,2

7,0

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Elaboracin: Servicio Estatal de Autonomas - DAAEF
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas - VPT

La tendencia exponencial de la recaudacin, con una variacin anual promedio, entre el ao 2000 y el 2014 de 20%, refleja
que hasta el ao 2017, la recaudacin del impuesto podra aumentar en un 94%, en relacin a la gestin 2014, alcanzando
los Bs17,5 millones, y hasta el ao 2020, podra triplicarse acercndose a los Bs30 millones.
Un comportamiento similar, con sus respectivas variaciones, presentan las estimaciones correspondientes a los departamentos con recaudaciones mayores, es decir La Paz, Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija, mientras que en los casos de los Departamentos de Potos, Oruro, Pando y Beni el ajuste de sus tendencias de recaudacin no es exponencial, sino ms lineal.
Como ya se haba mencionado, esta diferencia se debe a las condiciones variantes relacionadas a la actividad econmica y
de poblacin, que tienden a atraer la movilidad del impuesto hacia los departamentos ms desarrollados econmicamente.
A continuacin, se presenta una tabla con estimaciones correspondientes a los nueve GAD:

1,5

2,1
2,9

0,2
0,2
0,2
0,2

2001

2002

2003

2004

4,8
5,9

2019

2020

22,1

20,0

17,0

15,0

13,0

9,4

5,7

5,5

5,9

5,5

4,9

3,5

Elaboracin: Servicio Estatal de Autonomas - DAAEF

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas - VPT

3,6

2,0

2014

2018

1,5

2013

2,5

1,2

2012

2017

11,0

1,1

2011

2,3

1,4

2010

2,8

0,8

2009

2015

0,6

2008

2016

9,7

0,5

2007

3,0

0,3
0,4

2005

2006

1,9

2,0

1,3

0,2

2000

La Paz

Chuquisaca

AO

30,0

25,0

20,0

17,5

15,0

12,0

9,0

7,0

7,2

6,8

4,7

4,4

3,9

3,4

2,4

1,8

1,8

1,1

1,0

1,0

0,8

Cochabamba

4,3

3,6

3,0

2,5

2,0

1,7

1,1

1,2

1,0

0,9

1,0

0,7

0,5

0,4

0,2

0,3

0,3

0,3

0,2

0,1

0,1

Oruro

2,0

2,0

1,7

1,5

1,4

1,3

1,3

0,9

0,6

0,6

0,9

0,5

0,4

0,4

0,4

0,2

0,2

0,1

0,1

0,1

0,0

Potos

4,4

3,6

3,0

2,5

2,2

1,7

1,4

1,0

0,9

0,9

0,6

0,6

0,4

0,4

0,4

0,3

0,3

0,2

0,1

0,1

0,1

Tarija

14,0

13,0

11,8

10,7

9,7

8,8

7,3

6,7

5,9

5,6

5,4

5,5

2,9

2,1

1,9

1,0

0,8

0,7

0,4

0,2

0,5

Santa Cruz

0,3

0,3

0,3

0,3

0,2

0,2

0,2

0,2

0,3

0,3

0,2

0,2

0,1

0,3

0,1

0,1

0,1

0,1

0,0

0,0

0,0

Beni

Estimacin de la Recaudacin del ITGB, Segn departamento (2000-2020) (en Millones de Bs.)

0,4

0,4

0,3

0,3

0,2

0,2

0,2

0,2

0,0

0,0

0,0

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Pando

RECAUDACIN EFECTIVA
ESTIMACIN

Cuadro N 3

11

12

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constituye en una fuente de consulta, pero tiene la pretensin, tambin,
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