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Crisis Econmica y Derecho Administrativo

Una visin general y sectorial de las reformas


implantadas con ocasin de la crisis econmica

ANTONIO EZQUERRA HUERVA


(Director)

Crisis Econmica
y Derecho Administrativo
Una visin general y sectorial
de las reformas implantadas
con ocasin de la crisis econmica

Primera edicin, 2016

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2016 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Antonio Ezquerra Huerva (Dir.)]
Portada: Thomson Reuters (Legal) Limited
Editorial Aranzadi, SA
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-9098-072-9
DL NA 1303-2016
Printed in Spain. Impreso en Espaa
Fotocomposicin: Editorial Aranzadi, SA
Impresin: Rodona Industria Grfica, SL
Polgono Agustinos, calle A, nave D-11
31013 Pamplona

Lista de autores
JORGE AZAGRA MALO
Abogado de Ura Menndez
ALEJANDRA BOTO LVAREZ
Profesora Ayudante Doctora de Derecho administrativo (acreditada PTU)
Universidad de Oviedo
JOSEFA CANTERO MARTNEZ
Profesora Titular de Derecho administrativo
Universidad de Castilla-La Mancha (UCLM)
MIRIAM CUETO PREZ
Profesora Titular de Derecho administrativo (acreditada a Catedrtica)
Universidad de Oviedo
ANTONIO EZQUERRA HUERVA
Profesor Titular de Derecho administrativo
Universidad de Lrida
JESS NGEL FUENTETAJA PASTOR
Profesor Titular de Derecho administrativo (acreditado a Catedrtico)
Universidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED)
LORENZO MELLADO RUIZ
Profesor Titular de Derecho administrativo
Universidad de Almera
JUAN M. PEMN GAVN
Catedrtico de Derecho administrativo
Universidad de Lrida
RAIMON TAGLIAVINI SANSA
Abogado de Ura Menndez
9

ndice general

ndice general
Pgina

Lista de autores  9
Abreviaturas y acrnimos 19
Presentacin  23
ANTONIO EZQUERRA HUERVA

CAPTULO 1
CRISIS ECONMICA Y CAMBIOS INSTITUCIONALES EN EUROPA
Y EN ESPAA
ALGUNAS REFLEXIONES EN TORNO A LA CRISIS Y LAS ENSEANZAS DERIVADAS DE LA MISMA  27
JUAN MARA PEMN GAVN

I. Introduccin  28
II.

En torno a la crisis econmica vivida entre 2008 y 2014  32

III.

La respuesta a la crisis desde la Unin Europea: la profundizacin de la


unin econmica y monetaria  37

IV.

1.

Las diferentes etapas en la respuesta a la crisis  38

2.

Marco institucional resultante de las reformas introducidas 44

3.

Consideracin de conjunto  49

La respuesta a la crisis en Espaa. Una visin de conjunto sobre las


principales lneas de reforma  53
1.

El reforzamiento de la disciplina presupuestaria  55

2.

Medidas de reforma de las Administraciones Pblicas 60

3.

Favorecimiento de la actividad econmica y el emprendimiento  63

4.

La elevacin de las exigencias de rigor y de responsabilidad en la gestin


empresarial 65

11

CRISIS ECONMICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO

Pgina

V.

VI.

Algunas enseanzas que cabe extraer de las experiencias vividas durante el perodo de crisis. Su dimensin depuradora y pedaggica  74
1.

La confirmacin de nuestra intensa dependencia del exterior  75

2.

Sobre las ostensibles limitaciones de nuestra capacidad de anticipar el


futuro y la extrema debilidad de las previsiones al respecto 78

3.

El necesario equilibrio entre ingresos y gastos: sobre la insostenibilidad de los dficits crnicos 81

4.

Sobre la inaceptabilidad moral de ciertas conductas: experiencias y materiales que alimentan la reflexin tica  86

Consideraciones finales  92

CAPTULO 2
CRISIS ECONMICA Y ADMINISTRACIN LOCAL: BALANCE DE
UNA INCORRECTA VINCULACIN 95
LORENZO MELLADO RUIZ

I.

Planteamiento general: ha servido de algo la reforma local?  95

II.

Proyecciones de la crisis econmica en el proceso de reforma de los


gobiernos locales 100

III.

1.

Reforma territorial y reestructuracin del sector pblico en el mbito local  100

2.

Se ha acabado con la duplicidad y solapamiento de las competencias


administrativas?  111

3.

Modificaciones en materia de empleo pblico local  125

4.

Racionalizacin de la actividad administrativa, en especial, la actividad


prestacional  130

5.

Control del gasto y estabilidad presupuestaria  138

Impresin final  140

CAPTULO 3
LA REORDENACIN DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS
COMO MECANISMO DE REDUCCIN DEL GASTO PBLICO: TENDENCIAS GLOBALES 143
ALEJANDRA BOTO LVAREZ

I. Introduccin: Spending review y organizacin del sector pblico  144

12

NDICE GENERAL

Pgina

II.

III.

IV.

V.

El impulso reformista oficial: recelos y adhesiones  145


1.

Estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera y coste cero  147

2.

El protagonismo estatal en la reforma de las Administraciones Pblicas:


el paradigma CORA  148

3.

El contagio colectivo del compromiso con la estabilidad presupuestaria


y el control del gasto pblico  150

La reordenacin territorial: Francia, Italia, Portugal y Espaa  152


1.

La reorganizacin geogrfica y competencial en Francia como instrumento de eficiencia  152

2.

La supresin de las provincias en Italia como medio para la contencin


del gasto y el crecimiento econmico  156

3.

La austeridad y contencin del gasto como objetivo de la reorganizacin


local portuguesa  158

4.

Las cuestiones organizativas en la bsqueda de racionalizacin y sostenibilidad para la Administracin local espaola (remisin)  159

La reordenacin institucional: Reino Unido, Italia, Portugal y Espaa  160


1.

Rescates, privatizaciones y supresin de entes en el Reino Unido  160

2.

La maniobra taglia enti en Italia  163

3.

La preocupacin por la galaxia privada del sector pblico en Portugal  168

4.

La sostenibilidad del sector pblico institucional espaol  169

Conclusiones: el huevo y la gallina  171

CAPTULO 4
PRESTACIONES SANITARIAS
(UN DIFCIL EQUILIBRIO ENTRE LA SOSTENIBILIDAD ECONMICA DEL
MODELO Y SU SOSTENIBILIDAD SOCIAL)  175
JOSEFA CANTERO MARTNEZ

I.

A modo introductorio: crisis econmica y sostenibilidad sanitaria.


Qu efectos est ocasionando?  176

II.

En la configuracin de los principios y rasgos bsicos del servicio


pblico sanitario  179
1.

La formacin y ruptura de consensos. Los recortes en las prestaciones


sanitarias  179

13

CRISIS ECONMICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO

Pgina

III.

2.

La quiebra del principio de universalidad en el acceso a las prestaciones sanitarias. La exclusin de los inmigrantes irregulares y el nuevo problema
poltico que ha generado  183

3.

La degradacin del principio de gratuidad del sistema sanitario por la


intensificacin de copagos  190

4.

La afeccin del principio de equidad y cohesin del sistema nacional de la


salud (Fondo de Cohesin y Fondo de Garanta Asistencial)  195

En el marco de las clsicas relaciones entre el Estado y las Comunidades Autnomas: una limitacin solo financiera o tambin de sus
polticas sanitarias?  197
1.

Limitaciones generales en clave recentralizadora: la denominada regla de


gasto y la sostenibilidad social  199

2.

La limitacin especfica del gasto sanitario: la vinculacin de los medicamentos con la economa del pas (a propsito de la Ley Orgnica 6/2015) 203

IV.

La proteccin constitucional de la salud y la reversibilidad de los


derechos sanitarios  209

V.

A modo de conclusin: la proteccin de la salud un derecho econmicamente condicionado, sin ms? otros elementos a valorar  214
1.

Su insercin en un determinado modelo de estado, en un estado social  214

2.

Los compromisos de carcter internacional asumidos por el Estado


espaol  219

3.

Su estrecha vinculacin con el Derecho fundamental a la vida y con la


dignidad de la persona 222

CAPTULO 5
EL IMPACTO DE LA CRISIS ECONMICA EN EL TERRENO DE LOS
SERVICIOS SOCIALES 225
ANTONIO EZQUERRA HUERVA

I. Introduccin  226
II.

La conquista del estado social y el embate experimentado al hilo de


la crisis econmica  227

III.

Las diversas decisiones en materia de servicios sociales justificadas


en la crisis  231
1.

14

La reordenacin de las competencias municipales en materia de servicios


sociales  231

NDICE GENERAL

Pgina

2.

3.

IV.

1.1. Los trminos de la reforma operada por la Ley 27/2013, de


27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de la
Administracin local  231
1.2. El significado del mnimo competencial garantizado a los
municipios en materia de servicios sociales por la legislacin bsica de rgimen local vigente  235
1.3. La neutralizacin de la reordenacin de las competencias
municipales en materia de servicios sociales operada por la
LRSAL  238
1.3.1. La pretensin de la LRSAL de establecer de manera taxativa las materias sobre las que los municipios puedan tener
reconocidas competencias propias  238
1.3.2. La decidida oposicin doctrinal, autonmica y local a la
interpretacin del artculo 25 LRBRL como un techo de
competencias municipales propias  240
1.3.3. El fin del debate: la STC 41/2016, de 3 de marzo, relativa
a la constitucionalidad de la LRSAL  243
El impacto de la crisis en el terreno organizativo: la apuesta por la concertacin social como mecanismo para el mantenimiento de los sistemas
pblicos de servicios sociales  247
2.1. El sistema de servicios sociales como eje de la prestacin
de servicios sociales  248
2.2. El mantenimiento del correspondiente sistema de servicios sociales en tiempos de crisis como excusa para la generalizacin de la concertacin social  253
2.3. El reto de encajar el concierto social en el marco normativo
de la Unin Europea sobre contratacin pblica  257
Las repercusiones de la crisis en el terreno prestacional propiamente dicho: limitaciones presupuestarias y restriccin de derechos  260

3.1. La reduccin del gasto pblico en materia de servicios sociales y sus repercusiones  261
3.2. La restriccin de derechos a prestaciones sociales. En particular, en la atencin a la dependencia  263
Final: la debilidad del modelo espaol de servicios sociales y su conveniente reconsideracin  266

15

CRISIS ECONMICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO

Pgina

CAPTULO 6
REFORMAS Y CAMBIOS EN LA FUNCIN PBLICA  271
JESS NGEL FUENTETAJA PASTOR

I.

La evolucin de la funcin pblica durante la crisis  271

II.

Actuaciones cuantitativas sobre el empleo pblico  272


1.

Premisa: el alcance de la competencia del estado sobre las bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica (artculo
149.1.13 CE) 272

2.

Reduccin y congelacin de las retribuciones de los empleados pblicos 275

3.

Reduccin de plantillas  278

4.

3.1. La limitacin de la oferta de empleo pblico  279


3.2. La flexibilizacin de la extincin de la relacin de servicio
laboral en las Administraciones Pblicas  282
Fijacin de la jornada laboral en las Administraciones Pblicas 284

5.

III.

Optimizacin de la distribucin de efectivos en las Administraciones


Pblicas 284

5.1. Los procesos de integracin de personal en las reorganizaciones administrativas  285


5.2. Reorganizacin administrativa y ejercicio de potestades
pblicas  288
Actuaciones cualitativas  291
1.

Alcance de la legislacin bsica del rgimen funcionarial  291

2.

Reserva de funciones pblicas  292

3.

El nuevo rgimen de los funcionarios con habilitacin de carcter


nacional 293

4.

Adaptacin del rgimen laboral a las Administraciones Pblicas: La reconceptualizacin del convenio colectivo en las relaciones laborales en
las Administraciones Pblicas  295

CAPTULO 7
UNIVERSIDADES, INVESTIGACIN Y CIENCIA  299
MIRIAM CUETO PREZ

I. Introduccin  299

16

NDICE GENERAL

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II.

Las universidades ante la crisis econmica  301


1.

Financiacin y gestin econmica  301

2.

Adaptacin al EEES. Oferta de titulaciones  307

3.

Creacin de universidades y centros  315

III.

Profesorado: dedicacin docente y tasa de reposicin  319

IV.

La equidad del sistema: Precios pblicos. Becas y ayudas  326

V.

El retroceso en I+D+i 330

CAPTULO 8
OBRAS PBLICAS: LA CRISIS DE LAS CONCESIONARIAS Y LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN 337
JORGE AZAGRA MALO / RAIMON TAGLIAVINI SANSA

I. Introduccin  337
II.

III.

La financiacin de las obras pblicas mediante concesiones y la responsabilidad patrimonial de la administracin (RPA) 344
1.

La obra pblica y su financiacin 344

2.

El contrato de concesin de obra pblica y la RPA 345

2.1. El contrato de concesin de obras pblicas 345


2.2. La RPA 348
2.2.1. Concepto 348
2.2.2. Regulacin actual 350
2.2.3. Nacimiento de la RPA 350
Impacto de la crisis de las concesionarias de obras pblicas en la modificacin del rgimen legal de la RPA  352
1.

Concursos (y liquidaciones) de concesionarias como causas de la


reforma  352

2.

Modificaciones en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector


Pblico  355
2.1. Contenido econmico de la RPA  355
2.1.1. Mecanismo de minoracin de la RPA asociado al pago de
expropiaciones  355
2.1.2. RPA en supuestos de resolucin por causa imputable a la
Administracin  357

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CRISIS ECONMICA Y DERECHO ADMINISTRATIVO

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3.

2.1.3. RPA en supuestos de resolucin por causa no imputable a


la Administracin  358
2.2. Pignoracin de la RPA en garanta de deudas relacionadas
con la concesin  360
Modificaciones en la Ley Concursal  361
3.1. Efectos de la declaracin de concurso sobre la concesin  361
3.2. Apertura de la fase de liquidacin: nacimiento de la RPA?
Posible cesin del contrato de concesin mediante la venta
de la unidad productiva? 364
3.3. Tratamiento concursal de los crditos garantizados con
prendas sobre la RPA  366

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