RESUMO ADMINISTRAO PBLICA

AULA 00 MODELOS DE GESTO PBLICA:

PATRIMONIALISTA, BUROCRTICA E GERENCIAL

1.1 TIPOS DE DOMINAO

Em todo Estado, deve existir alguma relao de dominao na
qual os governantes (dominadores) exercem autoridade perante os
indivduos (dominados).
Assim, a dominao no simplesmente o exerccio do poder,
mas tambm a sua aceitao que leva obedincia! Portanto, se
diz que a dominao o somatrio do poder com a
legitimidade.

Dominao
Tradicional:
baseado nos
costumes, nas
tradies.

Dominao
Carismtica:
baseada no
carisma do
lder, feitos
hericos.

Dominao
Racional
-Legal:
baseada em
normas e
regulamentos

Tipos de
domina
o

1.2 ADMINISTRAO PATRIMONIALISTA.

O modelo patrimonialista foi introduzido no Brasil pela prpria
administrao portuguesa quando ainda ramos uma colnia. Como
Portugal era uma monarquia, todo o Estado era patrimnio da
famlia real.
A base de sua dominao a tradio! O governante trata dos
assuntos do Estado como se fosse uma extenso de sua vida
pessoal. Seus sditos seriam sua famlia.
O personagem mais exemplar na histria brasileira deste
perodo o coronel, oligarca do interior, que dominava (e em
certos aspectos ainda domina) o cenrio da poltica regional atravs

da utilizao do poder econmico e da troca de favores entre seus

partidrios.
Neste modelo, a posse em cargos pblicos acontecia por livre
escolha do soberano. Desta forma, estes cargos eram direcionados
a amigos, parentes e apoiadores dos grupos dominantes.
Assim,
no
existiam
carreiras
organizadas
e
profissionalizadas no estado. Portanto, uma caracterstica forte
deste modelo o nepotismo e a corrupo.

Principais caractersticas do
modelo Patrimonialista
Ausncia de
No havia a
carreiras
separao
pblicas
entre o
Corrupo e
patrimnio
nepotismo estruturada
s e de
pblico e o
concrusos
privado
pblico
Raymundo Faoro chamava o grupo que comandava o poder no
Estado patrimonialista brasileiro de Estamento Burocrtico. Este
modelo se caracterizava por um desrespeito aos princpios da
impessoalidade e era composto por ocupantes de cargos pblicos
de alta cpula, burocratas e polticos.
Portanto, o estamento burocrtico se relacionava com os
funcionrios pblicos e membros da sociedade que mandavam no
Estado Patrimonialista.
De acordo com Weber, ao quadro administrativo da dominao
tradicional, em seu tipo puro, faltam:
A competncia fixa segundo regras objetivas;
A hierarquia racional fixa;
A nomeao regulada por contrato livre e o ascenso
(promoo) regulado;
A formao profissional (como norma);
(muitas
vezes)
o
salrio
fixo
e
(ainda
mais
frequentemente) o salrio pago em dinheiro.

1.3 ADMINISTRAO BUROCRTICA.

A burocracia seria um modelo em que o escritrio ou os
servidores pblicos de carreira seriam os detentores do poder.
Com a industrializao e a introduo de regimes democrticos
no fim do sculo XIX, as sociedades ficaram cada vez mais
complexas. Portanto, o Estado, que antes s se preocupava em
manter a ordem interna e externa, passa a ter de se organizar cada
vez mais para induzir o crescimento econmico, aumentar a
infraestrutura do pas e prestar cada vez mais servios populao.
O Patrimonialismo no conseguia mais atender a este novo
Estado, que concentrava cada vez mais atividades em sua mquina.
O modelo Burocrtico, inspirado por Max Weber, veio ento
suprir esta necessidade de impor uma administrao adequada aos
novos desafios do Estado moderno, com o objetivo de combater o
nepotismo e a corrupo. Ou seja, uma administrao mais racional
e impessoal.
As caractersticas principais da Burocracia so:
Formalidade a autoridade derivada de um
conjunto de normas e leis, expressamente escritas e
detalhadas. O poder do chefe restrito aos objetivos
propostos pela organizao e somente exercido no
ambiente de trabalho - no na vida privada. As
comunicaes internas e externas tambm so todas
padronizadas e formais.
Impessoalidade Os direitos e deveres so
estabelecidos em normas. As regras so aplicadas de
forma igual a todos, conforme seu cargo em funo da
organizao. Segundo Weber, a Burocracia deve evitar
lidar com elementos humanos, como a raiva, o dio, o
amor, ou seja, as emoes e as irracionalidades. As
pessoas devem ser promovidas por mrito, e no por
ligaes afetivas. O poder ligado no s pessoas, mas
aos cargos s se tem o poder em decorrncia de estar
ocupando um cargo.
Profissionalizao As organizaes so comandadas
por especialistas, remunerados em dinheiro (e no em
honrarias, ttulos de nobreza, sinecuras, prebendas, etc.),
contratados pelo seu mrito e seu conhecimento (e no
por alguma relao afetiva ou emocional).
O modelo burocrtico, que se caracterizou pela meritocracia na
forma de ingresso nas carreiras pblicas, mediante concursos
pblicos, buscou eliminar o hbito arraigado do modelo
patrimonialista de ocupar espao no aparelho do Estado atravs de
trocas de cargos pblicos por favores pessoais ao soberano.

De acordo com Weber, o quadro administrativo em uma

burocracia de modelo puro se compe de funcionrios
individuais, os quais:
So pessoalmente livres; obedecem
obrigaes objetivas de seu cargo;

somente

So nomeados (e no eleitos) numa hierarquia rigorosa

dos cargos;
Tm competncias funcionais fixas;
Em virtude de um contrato, portanto, (em princpio) sobre
a base de livre seleo segundo a qualificao profissional
no caso mais racional: qualificao verificada mediante
prova e certificada por diploma;
So remunerados com salrios fixos em dinheiro;
Exercem seu cargo como profisso nica ou principal;
Tm a perspectiva de uma carreira: progresso por
tempo de servio ou eficincia, ou ambas as coisas,
dependendo do critrio dos superiores;
Trabalham em separao absoluta dos meios
administrativos e sem apropriao do cargo;
Esto submetidos a um sistema rigoroso e homogneo de
disciplina e controle do servio.
Dentre as principais vantagens que a Burocracia trouxe,
podemos citar:
predomnio de uma lgica cientfica sobre uma
lgica da intuio, do achismo;
A reduo dos favoritismos e das prticas clientelistas;
Uma mentalidade mais democrtica, que possibilitou
igualdade de oportunidades e tratamento baseado em leis
e regras aplicveis a todos.
Na Burocracia, existe uma desconfiana extrema em
relao s pessoas, portanto so desenvolvidos controles
dos processos e dos procedimentos, de forma a evitar os
desvios.
No nosso contexto atual, temos ainda aspectos presentes que
so heranas do patrimonialismo (nomeaes em cargos de
confiana), aspectos da teoria da burocracia (concursos pblicos e
noo de carreira, entre outros) e aspectos do modelo gerencial.
A administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura
burocrtica e regida pelo princpio do mrito profissional, no
chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia
profissional nos moldes weberianos.

Portanto, temos hoje um modelo ainda muito baseado na

Burocracia, mas com resqucios de clientelismo e patrimonialismo, e
alguns setores que j aplicam a administrao gerencial. No
aplicamos o modelo puro de Weber.
As principais disfunes da Burocracia so:
Dificuldade de resposta s mudanas no meio
externo viso voltada excessivamente para as questes
internas (sistema fechado, ou seja, autoreferente, com a
preocupao no nas necessidades dos clientes, mas nas
necessidades internas da prpria burocracia).
Rigidez e apreo extremo s regras o controle
sobre procedimentos e no sobre resultados, levando
falta de criatividade e ineficincias.
Perda da viso global da organizao a diviso de
trabalho pode levar a que os funcionrios no tenham
mais a compreenso da importncia de seu trabalho nem
quais so as necessidades dos clientes ou dos outros
rgos da instituio.
Lentido no processo decisrio hierarquia,
formalidade, centralizao e falta de confiana nos
funcionrios levam a uma demora na tomada de decises
importantes.
Excessiva formalizao em um ambiente de
mudanas rpidas, no se consegue padronizar e
formalizar todos os procedimentos e tarefas, gerando uma
dificuldade da organizao de se adaptar a novas
demandas. A formalizao tambm dificulta o fluxo de
informaes dentro da empresa.
Outro aspecto importante a relao da burocracia com o
poder poltico. Weber preocupava-se com o aumento do poder da
burocracia no Estado moderno. Os polticos cederiam cada vez mais
influncia burocracia, o que criaria um absolutismo
burocrtico, ou seja, um abuso de poder por parte da
administrao, em prejuzo dos representantes da populao.
Portanto, a criao das leis e seu controle devem ser privativos
dos polticos, de forma a limitar o poder e o alcance desta
burocracia. Outra disfuno que pode ocorrer o insulamento
burocrtico, uma situao em que os tcnicos dentro da mquina
administrativa passam a ser blindados contra a interferncia do
pblico em geral e de outros rgos do governo.
Outro ponto ressaltado por Crozier seria o carter de
estabilidade do modelo burocrtico. Para esse autor, uma
organizao burocrtica no propensa a mudanas.
Assim sendo, as burocracias costumam enfrentar longos
perodos de estabilidade, com espaos curtos de crise

aguda. Portanto, a crise seria o estopim ou a janela de

oportunidade para as mudanas necessrias. Este seria um
problema inerente ao modelo burocrtico, pois estas organizaes
seriam quase sempre reativas aos problemas.
1.4 A NOVA GESTO
GERENCIAL

PBLICA

ADMINISTRAO

Durante as dcadas de 70 e 80 do sculo passado, os governos

passaram por momentos difceis, com uma economia em recesso e
choques externos (como os do petrleo em 73 e 79), que levaram a
uma crescente dificuldade destes governos em manter tanto o
Estado de bem-estar (srie de bens e servios fornecidos pelo
Estado a qualquer cidado educao e assistncia mdica
gratuitas, renda mnima, auxlio desemprego etc.) quanto o
investimento estatal, que foi a alavanca do crescimento econmico
de vrias economias at aquele momento.
No caso do Brasil, o modelo de desenvolvimento era baseado
em pesados investimentos estatais e na criao de diversas
empresas pblicas para induzir o crescimento da economia
nacional.
Principalmente nos anos 60 e 70, o governo brasileiro utilizou o
Estado para buscar o aumento do crescimento econmico. O
investimento direto em diversas reas (como a petroqumica e a
siderurgia) foi a base deste processo. Com a crise internacional, o
Estado brasileiro viu-se impossibilitado de continuar a impulsionar a
economia desta forma.
A crise fiscal foi tambm um importante fator, pois ficou cada
vez mais difcil para o pas rolar as dvidas antigas e financiar os
dficits,
portanto
era
primordial
reduzir
os
gastos
governamentais.
A crise do Estado levou a uma crescente crtica ao modelo
burocrtico, visto como causador de lentido, ineficincias e gastos
excessivos. O governo era visto como um gastador perdulrio, que
no tinha eficincia e prestava um pssimo servio aos cidados.
Muitos tericos iniciaram ento uma busca por melhores
prticas e foram ao encontro de vrias iniciativas j em curso na
administrao empresarial. O setor privado era visto como mais
eficiente e detentor de um modelo mais avanado de gesto. O
setor estatal passou a adotar ento o discurso de descentralizao,
da inovao, do foco nas necessidades do cliente, da estrutura mais
flexvel e enxuta que j existia no setor privado.
Essa nova concepo do Estado, em que se comea a implantar
uma administrao gerencial, chamada tambm de Nova Gesto
Pblica (New Public Management ou NPM em ingls).

Todavia, no podemos ver a administrao gerencial como

uma negao da Burocracia j que ela mantm diversas
caractersticas, como a meritocracia, a avaliao de desempenho, a
noo de carreira, entre outras. Ou seja, a administrao gerencial
deve ser vista como uma evoluo do modelo burocrtico, pois
aproveita diversos de seus aspectos.
Uma das principais diferenas entre o modelo burocrtico
e o modelo gerencial est na funo controle, que deve deixar
de ser efetuado com base em processos e procedimentos (a priori
ou ex-ante) para ser efetuado com base em resultados (a
posteriori ou ex-post).
Algumas caractersticas bsicas definem a administrao pblica
gerencial. orientada para o cidado e para a obteno de
resultados; pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos so
merecedores de um grau real ainda que limitado de confiana.
Veja abaixo no grfico os objetivos do modelo gerencial, de
acordo com o PDRAE:

A administrao pblica gerencial, por sua vez, assume que se

deve combater o nepotismo e a corrupo, mas que, para isto, no
so necessrios procedimentos rgidos. Podem ter sido necessrios
quando dominavam os valores patrimonialistas; mas no o so hoje,
quando j existe uma rejeio universal a que se confundam os
patrimnios pblico e privado. Por outro lado, emergiram novas
modalidades de apropriao da res publica pelo setor privado, que
no podem ser evitadas pelo recurso aos mtodos burocrticos.
Rent-seeking quase sempre um modo mais sutil e
sofisticado de privatizar o Estado e exige que se usem novas
contra-estratgias.
A
administrao
gerencial

a
descentralizao, a delegao de autoridade e de responsabilidade
ao gestor pblico, o rgido controle sobre o desempenho, aferido
mediante indicadores acordados e definidos por contrato alm de

ser uma forma muito mais eficiente para gerir o Estado, envolve
estratgias muito mais efetivas na luta contra as novas modalidades
de privatizao do Estado.
Outras caractersticas marcantes do novo modelo gerencial so:
a demanda por maior autonomia aos gestores pblicos (financeira,
material e de recursos humanos), a definio clara de quais sero os
objetivos que os gestores devem buscar, a descentralizao
administrativa, o incentivo inovao, a maior flexibilidade, a
preocupao com as necessidades dos clientes, o foco na
qualidade dos servios pblicos e uma estrutura hierrquica mais
achatada e flexvel.
O modelo de administrao gerencial no surgiu pronto. Este
teve uma evoluo que podemos classificar em trs momentos:
inicia-se com o que chamamos de gerencialismo puro (ou
managerialism), depois se volta para o consumerism e o PSO Public Service Orientation.
Gerencialismo Puro - Managerialism
O primeiro impulso da Nova Gesto Pblica (NPM) veio com o
gerencialismo puro (ou managerialism em ingls). De acordo com
Abrucio, a Inglaterra, no governo Thatcher em 1979, foi um dos
primeiros pases a adotar os conceitos do NPM.
O contexto era de exausto das finanas do Estado e de
incapacidade do mesmo em atender a todas as demandas sociais
que a sociedade cobrava. Neste primeiro momento, as primeiras
aes buscaram reduzir custos e pessoal.
O objetivo era devolver ao Estado a condio de investir
atravs da reduo de custos e do aumento da eficincia.
Dentro deste prisma, estava toda uma estratgia de reposicionar o
papel do Estado na sociedade, reduzindo o nmero de atividades
que eram exercidas. O primeiro impulso deste modelo, portanto, foi
na direo de melhorar as finanas e a produtividade dos rgos
pblicos.
Dentre as iniciativas de Thatcher estavam: a privatizao, a
desregulamentao, a reduo de cargos pblicos, a
definio clara dos objetivos de cada setor e outras com o
intuito de reduzir os gastos. O movimento ficou conhecido como
rolling back the state, algo como retrao da mquina
estatal.
Nesta viso, o cidado encarado pelo Estado como
contribuinte (financiador do Estado), que deve ter seus
recursos gastos de maneira mais consciente e eficiente.
Assim, foi implantada aos poucos uma administrao voltada
para os resultados, com uma maior flexibilidade e descentralizao
dos gestores pblicos, em vista a um ganho esperado de eficincia,

que ao final acabou ocorrendo pelo menos na tica do gasto

pblico.
O gerencialismo buscou aumentar a eficincia do setor pblico.
Mas, aps os primeiros resultados, viu-se que o setor pblico no
deveria apenas se preocupar com a eficincia, mas principalmente
com a efetividade. Vamos relembrar rapidamente estes conceitos?

Portanto, o gerencialismo puro buscava mais a eficincia,

relacionada gesto dos recursos, do que a efetividade o efeito ou
impacto na realidade social decorrentes das aes do governo.
De acordo com Paula, as caractersticas principais deste modelo
foram:
Descentralizao do aparelho de Estado, que separou as
atividades de planejamento e execuo do governo e
transformou as polticas pblicas em monoplio dos
ministrios;
Privatizao das estatais;
Terceirizao dos servios pblicos;
Regulao estatal das atividades pblicas conduzidas pelo
setor privado;
Uso de ideias e ferramentas gerenciais advindas do setor
privado.
Consumerism
O gerencialismo puro recebeu muitas crticas, pois a reduo de
custos e o aumento da eficincia no podiam ser o nico objetivo

das reformas. Mas o retorno burocracia no era mais visto como

uma soluo aceitvel.
O que faltava no modelo era a viso de que os servios
deveriam ser prestados com qualidade e com foco nas
necessidades dos clientes e no com base nas
necessidades da mquina pblica.
Foi o incio do que chamamos de paradigma do cliente
na administrao pblica. A preocupao deixou somente de ser
com os custos e a produtividade para ser voltada a fazer melhor
entregar servios de qualidade para a sociedade.
Uma
das
medidas
tomadas
neste
modelo
foi
a
descentralizao do processo decisrio. A ideia delegar poderes
para quem est efetivamente envolvido na prestao do servio ao
cliente.
Outra medida foi a tentativa de quebrar o monoplio na
prestao de servios dentro da mquina pblica, tentando assim
criar uma competitividade dentro do setor pblico e gerando
alternativas de atendimento ao cliente.
O consumerism consistiu numa segunda resposta, uma
reorientao do gerencialismo puro mais voltada racionalizao
tendo como ponto central a questo da satisfao das necessidades
dos cidados/consumidores de servios pblicos. A nfase deste
modelo uma estratgia de qualidade, a ser controlada pelo
programa Citizens Charter, cujos resultados apoiavam-se em
medidas
tais
como
descentralizao,
estmulo

competitividade,
modelos
contratuais
flexveis
e
direcionados para a qualidade.
As principais crticas direcionadas ao Consumerism vieram
exatamente do problema de se considerar o cidado um simples
cliente, pois apesar de ser uma evoluo do que existia
antigamente, no se adapta perfeitamente ao real relacionamento
que deve existir entre o Estado e seus cidados.
Public Service Orientation - PSO
Com o PSO, que a verso atual ou mais moderna da Nova
Gesto Pblica (ou NPM), entra a noo de tratamento no somente
como cliente, mas como cidado uma noo mais ampla do que
a de cliente, com direitos e deveres. Ou seja, neste caso, o
cidado no s pode como deve supervisionar a gesto dos recursos
pblicos e o funcionamento do Estado como um todo.
Os princpios do PSO so temas como a equidade, a justia, a
transparncia, a accountability, bem como a participao
popular.
A descentralizao no PSO no vista somente como uma
maneira de melhorar os servios prestados, mas como um meio de

possibilitar a participao popular, criando-se uma arena que

aumente a participao poltica dos cidados.
O Public Service Oriented (PSO), est baseado na noo de
equidade, de resgate do conceito de esfera pblica e de ampliao
do dever social de prestao de contas (accountability). Essa nova
viso, ainda que no completamente delimitada do ponto de vista
conceitual, introduz duas importantes inovaes: uma no
campo da descentralizao, valorizando-a como meio de
implementao de polticas pblicas; outra a partir da
mudana do conceito de cidado, que evolui de uma
referncia individual de mero consumidor de servios, no
segundo modelo, para uma conotao mais coletiva,
incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que
fazer mais com menos e fazer melhor, o fundamental fazer o
que deve ser feito. Isto implica um processo de concertao
nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado,
sociedade, setor privado, etc.) na construo do projeto nacional.
O New Public Management poderia ser definido como um campo
de discusso profissional e de polticas pblicas de abrangncia
internacional sobre assuntos que dizem respeito gesto
pblica.......prope uma gesto pblica dotada das seguintes
caractersticas: a)carter estratgico ou orientado por resultado do
processo
decisrio;
b)descentralizao;
c)flexibilidade;
d)desempenho
crescente
e
pagamento
por
desempenho/produtividade; e)competitividade interna e externa;
f)direcionamento estratgico;
g)transparncia e cobrana de
resultados (accountability); padres diferenciados de delegao e
discricionaridade decisria; separao da poltica de sua gesto;
desenvolvimento de habilidades gerenciais; terceirizao; limitao
da estabilidade de servidores e regimes temporrios de emprego; e
estruturas diferenciadas.
2

AULA 01 REFORMAS ADMINISTRATIVAS

1.5 PERODO COLONIAL

A administrao no perodo colonial foi marcada especialmente
por duas dinmicas: um vis centralizador e normatizador vindo da
metrpole, com um comando descentralizado, baseado nas
estruturas de poder local e outro vis descentralizador, baseado no
poder local.
A mistura de centralismo excessivamente regulamentador, e
geralmente pouco efetivo, com o patrimonialismo local resume bem
o modelo de administrao colonial.
Dentro deste perodo colonial chama a ateno o perodo da
administrao pombalina (capitaneada pelo Marqus de Pombal, de

1750 a 1777), que buscou dar maior racionalidade e eficincia a

administrao do imprio portugus.
1.6 REPBLICA VELHA (1889-1930)
Durante todo o perodo colonial at o governo
a administrao pblica era dominada pelo
e pelo clientelismo. A poca conhecida como
iniciou-se com a proclamao da Repblica e
revoluo de 1930.

de Getlio Vargas,
patrimonialismo
Repblica Velha
terminou com a

Neste perodo, a poltica do pas foi controlada por grupos

oligrquicos, principalmente de Minas Gerais e So Paulo, que se
revezavam no poder atravs da conhecida poltica do Caf com
Leite.
Ocorreu um enfraquecimento do Estado Brasileiro nesta poca,
com uma perda de capacidade de organizao do poder central, que
contava com os melhores quadros. De acordo com Leal:
O sistema estadualista e oligrquico que prevaleceu na
Repblica Velha, ademais, tornou ainda mais importante o modelo
de patronagem no plano subnacional, pela via do coronelismo, uma
vez que era necessrio arrebanhar mais eleitores para legitimar o
processo poltico embora as eleies fossem marcadas pelas
fraudes.
1.7 GETLIO VARGAS E A CRIAO DO DASP.
Com a tomada do governo aps o golpe revolucionrio de 1930,
outras classes se apoderaram do governo federal, sendo
dominantes alguns setores das foras armadas. Na esteira deste
movimento, o Estado Novo buscou centralizar o poder no governo
federal, tirando poder e autonomia dos estados.
At 1930, o Estado brasileiro era um verdadeiro mercado de
troca de votos por cargos pblicos; uma combinao de clientelismo
com patrimonialismo.
Na poca da revoluo de 1930, o cenrio nacional era de
grande crise econmica, pois o carro chefe da economia brasileira
no momento era a cultura do Caf e o mercado para o produto tinha
despencado aps a crise da Bolsa de Nova York.
Sem as divisas do Caf, a economia brasileira no tinha como
pagar as importaes de produtos que a sociedade demandava. Os
recursos da venda do caf no mercado exterior chegaram a
representar mais de sessenta por cento das divisas que entravam
no pas.
Alguma resposta teria de ser dada pelo novo governo. Getlio
Vargas ento procurou fechar a economia e buscar alternativas
econmicas, voltando-se ento para o mercado interno atravs de

incentivos industrializao e da modernizao da mquina

estatal.
Alm disso, com a acelerao da industrializao, comea
tambm a ocorrer um crescimento da massa urbana de
trabalhadores, introduzindo outros atores no processo poltico.
Portanto, as sadas para a crise foram o protecionismo e o
intervencionismo econmico. O Estado teve de se estruturar
para exercer estas funes, principalmente a segunda.
O velho modelo patrimonialista da administrao pblica
no era mais adequado a uma economia industrial cada vez
mais complexa e competitiva.
Foi nesse contexto que se criou o Conselho Federal do Servio
Pblico Civil em 1936, depois transformado em 1938 no
Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP. De acordo
com Lustosa da Costa:
O Dasp foi efetivamente organizado em 1938, com a
misso de:
definir e executar a poltica para o pessoal civil,
inclusive a admisso mediante concurso pblico e a
capacitao tcnica do funcionalismo;
promover a racionalizao de mtodos no servio
pblico; e
elaborar o oramento da Unio.
Esta foi uma reforma ambiciosa, que tinha como modelo a
Burocracia profissional de Weber. Segundo Lustosa da Costa, foi a
primeira tentativa sistemtica de superar o modelo patrimonialista
que tivemos na administrao pblica brasileira.
A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o
primeiro esforo sistemtico de superao do patrimonialismo. Foi
uma ao deliberada e ambiciosa no sentido da burocratizao do
Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo
do pas a centralizao, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema
de mrito, a separao entre o pblico e o privado. Visava constituir
uma administrao pblica mais racional e eficiente, que pudesse
assumir seu papel na conduo do processo de desenvolvimento.
Os principais objetivos do DASP eram:
a racionalizao de mtodos, processos e procedimentos;
a definio da poltica de recursos humanos, de compra de
materiais e finanas; e
a centralizao e reorganizao da administrao pblica
federal.
A atuao do DASP ocorreu em trs dimenses diferentes:

 Criao de rgos formuladores de polticas pblicas,

como os conselhos, que seriam responsveis por formar
consensos dentro da sociedade sobre diversos temas;
Expanso de rgos da administrao direta, como
ministrios e agncias de fiscalizao (neste governo
foram criados diversos ministrios, como o do Trabalho);
Expanso das atividades empresariais do Estado, com a
criao de empresas estatais, fundaes pblicas,
sociedades de economia mista e autarquias (a Companhia
Vale do Rio Doce e a CSN Companhia Siderrgica
Nacional foram criadas nesta poca).
Dentro deste cenrio, o DASP foi o rgo que formulou e
executou as mudanas na administrao pblica no perodo Vargas.
De certo modo, o DASP foi utilizado como instrumento polticoadministrativo
(pois
ocorreu
uma
grande
centralizao
administrativa e poltica), de forma que a administrao pblica se
tornasse capaz de dar sustentao ao regime ditatorial.
Apesar disso, as mudanas no alcanaram toda a
administrao pblica. O movimento reformista de Vargas no
conseguiu disseminar por completo as novas prticas.
Com o final da segunda guerra mundial, passou a existir uma
demanda maior por democracia e liberalizao por parte da
sociedade brasileira.
O prprio regime ditatorial comeou a mostrar seu desgaste
aps 15 anos de existncia. Com a sada de Getlio, voltamos a ter
uma constituio democrtica e tivemos a eleio de Dutra para a
Presidncia da Repblica. Naturalmente, o DASP perdeu muito de
sua fora modernizadora com a sada de Vargas do poder em 1945.
Com a volta do regime democrtico, muitas das prticas
patrimonialistas ganharam fora com a barganha poltica entre o
presidente e o novo congresso. Ao final, o resultado da reforma foi o
seguinte: a reforma no se completou, nem tampouco foi
revertida.
A reforma pretendia realizar demasiado em pouco tempo;
tentou ser, ao mesmo tempo, global e imediata, em vez de
preferir gradualismo e seletividade. Alm do mais, deu mais
nfase a controles, no a orientao e assistncia. Foi
altamente centralizada no Dasp e pelo Dasp. Do mesmo
modo, a estrita observncia de normas gerais e inflexveis
desencorajava quaisquer tentativas de ateno a diferenas
individuais e a complexas relaes humanas. Em suma, o
estilo da reforma administrativa foi ao mesmo tempo prescritivo
(no que se harmonizava com a teoria administrativa corrente) e
coercitivo (no que se harmonizava com o carter poltico do regime
Vargas).

A crtica mais comum disfuncionalidade do modelo

daspeano concentra-se, todavia, no seu carter hermtico,
de sistema insulado pautado linearmente nos inputs do
regime de Vargas sob boa carga discricionria. Uma
consequncia mais imediata a prpria hipertrofia do DASP no
contexto do Estado, extrapolando a funo de rgo central de
administrao, ainda que de cunho normatizador e executor direto,
e assumindo caractersticas de agncia central de governo
com poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infraestrutura
decisria do regime do Estado Novo
1.8 ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO
GOVERNO JK E A ADMINISTRAO PARALELA.

O perodo que se iniciou com a redemocratizao em 1946 e

terminou com o golpe militar de 1964 se caracterizou pela
preocupao dos governantes com o desenvolvimento nacional.
Nesta fase ocorreu um grande crescimento econmico, com a
instalao de grandes multinacionais no pas e a construo de
Braslia, inserida no plano de metas do governo JK.
Os principais fatores deste perodo foram: o aumento da
interveno do Estado e uma descentralizao do setor pblico
atravs da criao de vrias autarquias e sociedades de economia
mista (que teriam mais autonomia e flexibilidade do que a
Administrao Direta). O governo Juscelino Kubitschek ficou
marcado pelo que se chamou de Administrao Paralela.
Os rgos existentes no eram adequados aos desafios de seu
governo. Em vez de reform-los, ele preferiu criar novos rgos
(paralelos aos existentes) para resolver os problemas.
Portanto, a administrao do plano de metas do governo JK foi
executada desta forma, evitando-se os rgos convencionais. A
coordenao das aes fazia-se por meio de grupos executivos
escolhidos diretamente pela Presidncia da Repblica.
Desta forma, evidenciou-se o papel fundamental das chamadas
ilhas de excelncia (rgos que contavam com funcionrios mais
capacitados, que eram contratados por mrito e recebiam salrios
muito maiores do que os da administrao direta) no processo de
desenvolvimento nacional que ocorreu naquela poca.
Esse perodo se caracteriza por uma crescente ciso
entre a administrao direta, entregue ao clientelismo e
submetida, cada vez mais, aos ditames de normas rgidas e
controles, e a administrao descentralizada ou indireta
(autarquias, empresas, institutos e grupos especiais ad hoc),
dotados de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus
quadros sem concursos, preferencialmente entre os formados em
think
thanks
especializados,
remunerando-os
em
termos
compatveis com o mercado. Constituram-se assim ilhas de

excelncia no setor pblico voltadas para a administrao do

desenvolvimento, enquanto se deteriorava o ncleo central da
administrao.
O perodo compreendido entre 1945 e 1964 representa o
desdobramento das estruturas institucionais do estado tendo como
pano de fundo o panorama poltico do retorno democracia. O
desmonte institucional do Estado Novo, a tentativa de reintroduo
do dirigismo estatal no novo governo Vargas, a adaptao
institucional s estratgias desenvolvimentistas estatais no governo
JK e os ajustes decorrentes da disfuncionalidade burocrtica e da
crise poltica e econmico-financeira do estado nos governos
Quadros e Goulart tm em comum a incapacidade ou
inconvenincia em se aumentar o nvel de racionalidade da
administrao
pblica
pautadas
numa
finalidade
predominantemente clientelista.
Em suma, quer as iniciativas tpicas, quer as iniciativas
modernizantes, ainda que restritas, no integravam o contexto
poltico realidade administrativa num processo modernizante, a
poltica desmodernizava a administrao e a administrao
moderna se resguardava da poltica embora de forma negociada.
O sistema administrativo estatal esteve, neste perodo, aberto s
influncias da poltica representativa, desinteressada na extenso
dos esforos modernizantes em relao s variveis estruturais
essenciais da administrao e, complementarmente, interessada
quer em negociar os resultados das instncias mais modernas, quer
em lucrar com a paralisia das mais atrasadas.
1.9 A REFORMA DE 1967 DL N200/67
Antes de iniciar uma anlise mais profunda da reforma em si,
temos de entender o contexto que existia na poca. O governo
militar assumiu com uma proposta modernizadora do Estado. A
economia estava desequilibrada e a inflao estava aumentando.
Existia uma anlise de que a inflao era causada pelos aumentos
salariais acima do aumento da produtividade e por gastos
excessivos do governo.
Desta forma, uma srie de iniciativas modernizadoras foram
implementadas buscando criar um ambiente mais propcio ao
crescimento econmico e a uma administrao pblica mais
moderna e eficiente.
O plano econmico que buscava estabilizar a economia foi
chamado de Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG).
Dentre outras medidas, destacamos: a restrio do crdito e dos
aumentos salariais, uma reforma tributria (que reduziu impostos
em cascata), a instituio da correo monetria nos contratos, a
criao do Banco Central (para administrar a emisso de moeda), a

criao do Sistema Nacional da Habitao e do Fundo de Garantia

por Tempo de Servio (FGTS).
A reforma de 67 apareceu, portanto, como uma resposta
s dificuldades que a mquina pblica tinha com o modelo
burocrtico que vinha desde os anos 30.
A reforma de 1967 introduziu na administrao pblica
procedimentos gerenciais tpicos do setor privado, abriu espao
para a participao do capital privado em sociedades de economia
mista e esvaziou um dos emblemas do Estado populista, o
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP).
Desta forma, os proponentes da reforma se baseavam em uma
noo de que haveria uma defasagem cada vez maior entre
as demandas de um pas em desenvolvimento e as
capacidades da mquina pblica. A excessiva centralizao do
governo e a falta de planejamento tornavam a administrao
pblica ineficaz, ineficiente e irresponsvel.
O planejamento passou a ser encarado como uma
condio imprescindvel para que a Administrao Pblica
alcanasse uma maior racionalidade em seus programas e
aes.
Desta maneira, buscou-se uma maior descentralizao
das aes governamentais. Esta descentralizao foi feita com a
transferncia de responsabilidades dos rgos centrais para a
administrao indireta. Alm da descentralizao, buscou-se
flexibilizar para a administrao indireta certos procedimentos
burocrticos que existiam na administrao direta.
De acordo com o DL200, a descentralizao ocorreria em trs
planos principais:
a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se
claramente o nvel de direo do de execuo;
b) da Administrao Federal para a das unidades federadas,
quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio;
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante
contratos ou concesses.
Portanto, esta reforma foi uma tentativa de se superar a
rigidez do modelo burocrtico e considerada por algumas
bancas como a primeira iniciativa da administrao
gerencial no Brasil. Foi sem dvida uma reforma pioneira, que
trazia aspectos ligados descentralizao administrativa (apesar da
forte centralizao poltica que ocorreu), ao planejamento e
autonomia, buscando mais agilidade e eficincia da mquina
pblica.
Entretanto, a reforma no alterou os procedimentos bsicos da
administrao direta, criando cada vez mais um fosso que separou a
administrao indireta mais capacitada, mais gil e flexvel da

administrao direta, que continuava com prticas clientelistas

aliadas a um modelo rgido da burocracia que se somava a baixos
salrios.
Esta realidade levou a um enfraquecimento do ncleo
estratgico do Estado e a uma constante tenso entre os rgos
centrais e as empresas e autarquias da administrao indireta.
Esta autonomia dada administrao indireta levou a uma
grande expanso da interveno do Estado na economia, com a
criao de diversas empresas pblicas, sociedades de economia
mista e autarquias. Infelizmente a reforma no atingiu seus
objetivos e levou a consequncias desagradveis. A maior
autonomia dada administrao indireta tornou mais fcil a
continuao de prticas clientelistas e patrimonialistas.
As crises do Petrleo, em 1973 e 1979, acabaram inviabilizando
a administrao para o desenvolvimento, que j vinha desde os
anos 50. O processo de endividamento pblico, que empurrava os
investimentos pblicos na economia passou a ser insustentvel. Os
juros internacionais subiram muito nesta poca e a liquidez do
mercado financeiro internacional caiu muito. Com isso, tomar
dinheiro emprestado ficou muito difcil.
Desta forma, o Estado, em grave crise fiscal e administrativa,
teria cada vez menos condies de ser o indutor do crescimento
nacional.
1.10 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO
Em 1979 foi criado o Programa Nacional de Desburocratizao,
que levaria depois criao do Ministrio da Desburocratizao. Sob
o comando de Helio Beltro, o programa visava simplificao e
racionalizao de mtodos, em busca de tornar os rgos pblicos
menos rgidos.
Alm disso, Beltro buscava redirecionar a mquina pblica para
o atendimento das demandas dos cidados, o enxugamento da
mquina pblica tambm foi proposto. Esta ao foi focada
principalmente nas reas onde havia superposio e duplicidades.
Iniciou-se tambm o processo de privatizaes, buscando a
sada do Estado de reas que claramente no deveria estar
presente (txteis, por exemplo). Cabe lembrar que este perodo foi
marcado pela crise da dvida dos pases latino americanos.
1.11 A CONSTITUIO DE 88 O RETROCESSO
BUROCRTICO E O GOVERNO COLLOR/ITAMAR.
A democratizao trazia seu custo, pois levou a um aumento do
populismo e a um voluntarismo poltico a percepo da sociedade

de que s faltava vontade para que a realidade fosse alterada,

que o processo democrtico resolveria todos os problemas.
Apesar da crise econmica e fiscal que o Estado se via naquele
momento, a sociedade ainda via como ideal um Estado
desenvolvimentista, que promoveria o crescimento nacional. Seria
um Estado que seguisse uma poltica econmica keynesiana (de
investimento pesado na economia, a base de dficits pblicos).
Com a redemocratizao, o poder poltico volta a se
descentralizar, ganhando fora os governos estaduais e at as
prefeituras. Esse maior poder levar a grandes mudanas na
estrutura estatal na assemblia constituinte.
No plano administrativo, a Constituio:
Levou centralizao administrativa;
Limitou enormemente a autonomia da administrao
indireta, praticamente igualando as condies entre
administrao indireta e direta;
Retomou os ideais burocrticos da reforma de 1930 administrao pblica volta a ser hierrquica e rgida;
Criou o Regime Jurdico nico, incorporando diversos
celetistas como estatutrios e engessando a situao
(status quo mantido);
Criou privilgios descabidos para servidores, como
aposentadorias integrais sem a devida contribuio e
estabilidade para antigos celetistas.
Desta forma, se no plano poltico a Constituio Federal de 88 foi
um avano, no plano administrativo foi considerada um retrocesso,
pois a mquina estatal foi engessada e voltou a aplicao de
normas rgidas e inflexveis para toda a administrao direta e
indireta.
1.12 GOVERNO COLLOR
A reforma de Collor, de vis neoliberal (visando a um estado dito
mnimo), desejava reduzir a presena do Estado na vida social e
econmica da nao. Dentre diversas mudanas econmicas (troca
de moeda, congelamento e bloqueio de dinheiro em contas
bancrias), buscou-se um forte ajuste fiscal.
Neste processo, foram demitidos, ou postos em disposio, mais
de cem mil servidores (muitos depois conseguiram ser readmitidos
judicialmente). Collor no reajustou os salrios dos servidores,
levando a um grande arrocho salarial (a inflao era imensa na
poca).
O processo de privatizao foi acelerado, tendo como objetivo a
diminuio do tamanho do Estado.

1.13 A REFORMA DE 1995

A reforma administrativa no havia sido uma promessa de
campanha de Cardoso, mas ele autorizou Bresser a fazer um
diagnstico dos problemas da Administrao Pblica brasileira e a
propor reformas sociedade. Estas propostas foram apresentadas
no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).
O retrocesso burocrtico que ocorreu na Constituio Federal de
1988 estava levando o Estado a perder sua capacidade de
governana. Entretanto, antes do PDRAE no havia ainda uma
proposta consistente de reforma, apenas idias gerais, como a
percepo de que a globalizao diminua a importncia dos
Estados e a capacidade de exercer suas funes.
A ideia de estado mnimo tampouco era vista como a soluo do
problema, pois no era aceita como legtima pela populao, que
desejava que o Estado continuasse provendo os antigos servios
pblicos do Estado de Bem-Estar Social, mas com eficincia.
A experincia inglesa de reforma da administrao pblica foi
das mais relevantes para que Bresser Pereira e sua equipe
montassem o PDRAE. O Plano Diretor tinha como meta implantar a
administrao gerencial na administrao pblica brasileira.
O governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de
poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio
com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um
problema de governana, na medida em que sua capacidade de
implementar as poltica pblicas estava limitada pela rigidez e
ineficincia da mquina administrativa
De acordo com Lustosa, o projeto de reforma do Estado tinha
como pilares:
Ajustamento fiscal duradouro;
Reformas econmicas orientadas para o mercado que,
acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica,
garantissem a concorrncia interna e criassem condies
para o enfrentamento da competio internacional;
A reforma da previdncia social;
A inovao dos instrumentos de poltica social,
proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor
qualidade para os servios sociais;
A reforma do aparelho de Estado, com vistas a
aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de
implementar de forma eficiente polticas pblicas.
A reforma administrativa em particular era o foco do PDRAE. De
acordo com Bresser, a reforma tinha os seguintes objetivos:

 A descentralizao dos servios sociais para estados e

municpios;
A delimitao mais precisa da rea de atuao do
Estado, estabelecendo-se uma distino entre as
atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado e
devem permanecer no seu mbito, as atividades sociais e
cientficas que no lhe pertencem e devem ser
transferidas para o setor pblico no-estatal, e a produo
de bens e servios para o mercado;
A distino entre as atividades do ncleo
estratgico, que devem ser efetuadas por polticos e
altos funcionrios, e as atividades de servios, que
podem ser objeto de contrataes externas;
A separao entre a formulao de polticas e sua
execuo;
Maior autonomia para as atividades executivas
exclusivas do Estado que adotaro a forma de "agncias
executivas";
Maior autonomia ainda para os servios sociais e
cientficos que o Estado presta, que devero ser
transferidos para (na prtica, transformados em)
"organizaes sociais", isto , um tipo particular de
organizao pblica no-estatal, sem fins lucrativos,
contemplada no oramento do Estado (como no caso de
hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa,
museus, etc.);
Assegurar a responsabilizao (accountability)
atravs da administrao por objetivos, da criao de
quase-mercados, e de vrios mecanismos de democracia
direta ou de controle social, combinados com o aumento
da transparncia no servio pblico, reduzindo-se
concomitantemente o papel da definio detalhada de
procedimentos e da auditoria ou controle interno os
controles clssicos da administrao pblica burocrtica
que devem ter um peso menor.
O paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos
princpios de confiana e de descentralizao da deciso, exige
formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas,
descentralizao de funes, incentivo criatividade.
Contrape-se ideologia do formalismo e do rigor tcnico da
burocracia tradicional. avaliao sistemtica, recompensa pelo
desempenho, e capacitao permanente, que j eram
caractersticas da boa administrao burocrtica, acrescentam-se
os princpios da orientao para o cidado cliente, do
controle por resultados, e da competio administrada.

O PDRAE, entre os pontos principais, definiu os quatro setores do

Estado:
Ncleo estratgico Corresponde ao governo, em
sentido lato. o setor que define as leis e as polticas
pblicas, e cobra o seu cumprimento. Corresponde aos
Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio Pblico e, no
poder executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros
e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsveis
pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
Atividades exclusivas o setor em que so prestados
servios que s o Estado pode realizar. So servios em
que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de
regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos:
a cobrana e fiscalizao dos impostos, a polcia, a
previdncia social bsica.
Servios no-exclusivos Corresponde ao setor onde o
Estado atua simultaneamente com outras organizaes
pblicas no-estatais e privadas. As instituies desse
setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
est presente porque os servios envolvem direitos
humanos fundamentais, como os da educao e da sade,
ou porque possuem economias externas relevantes, na
medida que produzem ganhos que no podem ser
apropriados por esses servios atravs do mercado. So
exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os
centros de pesquisa e os museus.
Produo de bens e servios para o mercado
Corresponde rea de atuao das empresas.
caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o
lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como,
por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Esto no
Estado seja porque faltou capital ao setor privado para
realizar o investimento, seja porque so atividades
naturalmente monopolistas, nas quais o controle via
mercado no possvel, tornando-se necessrio no caso
de privatizao, a regulamentao rgida.
Assim sendo, o tipo de propriedade ideal de cada um dos setores
e o tipo de gesto que deveria ser buscado tambm foram
estabelecidos no Plano Diretor. De acordo com o PDRAE:
Ncleo estratgico A propriedade deve ser
necessariamente estatal. Sua gesto deve ser um misto
de administrao burocrtica e gerencial;
Atividades exclusivas A propriedade tambm deve ser
somente estatal. Sua gesto deve ser gerencial;

 Servios no-exclusivos Neste caso a propriedade

ideal a pblica no-estatal. O tipo de gesto
recomendado tambm o gerencial;
Produo de bens e servios para o mercado A
propriedade privada a regra. O tipo de gesto tambm
o gerencial.
Decorrente desta anlise, o Estado procurou reduzir sua
presena na execuo direta dos servios pblicos (servios de
gua, energia, telefonia, etc.). Vrios destes servios foram
privatizados ou licitados s empresas privadas. Esse esforo teria de
ser acompanhado de instituies que fiscalizassem os novos
concessionrios privados. Isto levou criao das agncias
reguladoras.
O Estado tambm buscou, atravs da reforma, deixar de ser o
executor de alguns dos servios pblicos de interesse coletivo
(como servios de sade, de educao, cultura etc.) e passar a uma
atividade de fomento da iniciativa privada sem fins lucrativos
(pblico no-estatal). Este movimento levou criao das
organizaes sociais (OSs) e das organizaes das sociedades civis
de interesse pblico (OSCIPs).
Em relao mudana na gesto, saindo de um controle de
procedimentos e passando gradativamente a uma cobrana de
resultados, foi necessria a criao de duas novas figuras
administrativas: os contratos de gesto e as agncias executivas, de
modo a fornecer mais autonomia aos rgos e s instituies da
administrao indireta que se comprometessem com o alcance de
metas.
3

AULA 02: AVALIAO E CONTROLE

1.14 MODELOS
DE
AVALIAO
GOVERNAMENTAIS

DE

PROGRAMAS

A avaliao o ltimo estgio do processo de gerenciamento de

programas e projetos. nesse momento que avaliamos o resultado
dos esforos da organizao, e dos gestores e funcionrios, na
obteno dos diversos objetivos.
Assim, a avaliao deve ser um instrumento de aprendizado
organizacional, em que a instituio possa se conhecer melhor a aos
seus processos de forma a ser mais eficiente, eficaz e efetiva.
De acordo com Secchi, a avaliao de uma poltica pblica
compreende a definio de critrios, indicadores e padres
(performance standards). Isto ocorre porque no podemos avaliar
uma poltica pblica sem medirmos seus resultados.

Para ele, os critrios so mecanismos lgicos que servem como

base para escolhas ou julgamentos. Os critrios utilizados so os
seguintes:
economicidade;eficincia
econmica,
eficincia
administrativa, eficcia e equidade.

Estes critrios so operacionalizados atravs de indicadores, que

so artifcios (tambm chamados de proxies) que servem para a
mensurao dos inputs, outputs e resultados ou outcomes.
Enquanto os indicadores de inputs mostram os esforos
realizados, os indicadores de outputs e outcomes ou resultados
medem as realizaes.

Finalmente, temos os padres ou parmetros, que fornecem

uma referncia comparativa aos indicadores. Para Secchi, os
principais tipos de padres so:
Padres absolutos metas qualitativas ou quantitativas
estabelecidas anteriormente implementao da poltica
pblica;
Padres histricos valores ou descries j alcanados no
passado e que facilitam a comparao por perodos (meses,
anos) e, por consequncia, geram informaes sobre declnio
ou melhora na poltica pblica;
Padres normativos metas qualitativas ou quantitativas
estabelecidas com base em um benchmarking ou standard
ideal.
A avaliao de uma poltica pblica pode gerar trs tipos de
reao: a continuao da poltica, a sua reestruturao marginal
(quando alguns ajustes so necessrios) ou sua extino.
1.15 CONCEITO DE CONTROLE
O controle o processo administrativo que busca avaliar se os
objetivos esto ou no sendo atingidos pela empresa. Atravs do
monitoramento dos resultados e sua comparao com os resultados
esperados ou planejados, podemos propor aes corretivas ou
aprender com o que funcionou.
O processo de controle formado por quatro etapas: o
estabelecimento dos padres (qual o resultado esperado), o
monitoramento do desempenho (coleta dos dados), a comparao
com o planejado, e tomar aes corretivas (quando necessrio).

1.16 MOMENTO DO CONTROLE

Uma das classificaes que mais so cobradas em provas de
concurso est relacionada com o tempo em que o controle ocorre. O
processo de controle pode acontecer antes do que a atividade, de
modo simultneo e aps a atividade ter sido encerrada.
Assim sendo, seriam trs os tipos de controle de acordo com o
seu momento: o controle preventivo (prvio ou ex-ante), o
controle simultneo e o controle posterior ou ex-post.
O primeiro tipo o controle prvio. Este controle preventivo
tem como objetivo a identificao e a preveno dos problemas
antes que eles efetivamente ocorreram. Funciona, portanto, como
um tipo de controle proativo, pois busca evitar que os problemas
aconteam.

J o controle simultneo ocorre ao mesmo tempo em que a

atividade est acontecendo.
Este tipo de controle j seria um tipo controle reativo. Outro
controle que no consegue mais evitar o resultado negativo seria o
controle ex-post ou posterior. Alguns autores ainda o chamam de
controle por feedback.
Esse controle posterior busca avaliar qual foi o desempenho
de uma atividade aps esta ter acontecido. Com estes dados,
podemos propor correes no processo ou atividade, de modo que
os erros sejam sanados.
1.17 INDICADORES DE DESEMPENHO
De uma maneira simplificada, os indicadores so medidas que
representam ou quantificam um insumo, um resultado, uma
caracterstica ou o desempenho de um processo, de um servio, de
um produto ou da organizao como um todo.
Os indicadores que utilizamos so chamados de indicadores
de desempenho. Eles so divididos em indicadores de esforos e
indicadores de resultados. Sem indicadores de desempenho, no
conseguimos medir. E sem medir, no conseguimos gerenciar.
Os indicadores buscam medir diversos aspectos do
funcionamento de uma organizao, bem como das aes
governamentais. Assim, devemos conhecer estes aspectos ou
dimenses. As principais so: eficincia, eficcia, efetividade,
economicidade, excelncia e execuo.
Estas seis categorias bsicas de indicadores de desempenho
so definidas pelo Gespblica como divididas entre dois grupos,
resultado e esforo:

O Governo Federal tem uma concepo de uma cadeia de

valor que identifica seis dimenses do desempenho. A cadeia de
valor definida como o levantamento de toda a ao ou processo
necessrio para gerar ou entregar produtos ou servios a um
beneficirio. uma representao organizacional que permite
melhor visualizao do valor ou do benefcio agregado no processo,
sendo utilizada amplamente na definio dos resultados e impactos
de organizaes.

1.18 OUTROS CONCEITOS UTILIZADOS

Objetivos, Metas e Planos.
Um objetivo um estado (ou situao) desejado. Ou seja,
aonde queremos chegar.
Desse modo, um conceito qualitativo no temos como
quantific-lo ainda. o que poderamos chamar de um norte, uma
bssola para sabermos qual o destino desejado.
Uma meta j um conceito quantitativo. , de certa forma,
um objetivo em que determinamos quem ser o responsvel, qual
ser o prazo e qual ser o resultado detalhado a ser atingido.
Assim, uma meta um desdobramento de um objetivo. Com
ela, podemos controlar e avaliar melhor a execuo de um
planejamento. Isto ocorre, pois um objetivo final pode ser muito
distante.
Desta maneira, devemos quebrar este objetivo em diversas
metas intermedirias. O somatrio destas metas nos levar ento a
atingir o nosso objetivo.
Um programa deve ter efeitos procurados, previstos,
positivos e relevantes. Efeitos procurados so aqueles que
inicialmente se pensou em atingir com o programa; so previstos
porque no se pode procurar ou desejar o que se desconhece e
positivos porque no seria lgico elaborar programas para conseguir
resultados negativos luz da imagem-objetivo. Podem ocorrer
outros efeitos no procurados, previstos no momento de elaborar
o programa. So positivos, quando se trata de consequncias no
centrais para os propsitos estabelecidos mas valiosas por outras
consideraes, ou negativos, quando podem prejudicar o possvel
xito do programa. Neste ltimo caso, tenta-se minimizar seu
impacto. Tambm haver efeitos no-intencionais, surgidos em
decorrncia de limitaes do conhecimento disponvel ou por
desinformao daqueles que elaboraram o programa e relevantes,
do ponto de vista dos responsveis pelo programa.
Tipologia de Indicadores de Graas Rua
Uma classificao dos tipos de indicadores que muito
cobrado o de Maria das Graas Rua. De acordo com a professora,
existem os seguintes tipos de indicadores:
a) Indicadores Estratgicos
b) Indicadores de Processo:

Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores

de
de
de
de

Produtividade (eficincia)
Qualidade (eficcia)
Efetividade (impacto)
Capacidade

c) Indicadores de Projetos

Para Graas Rua, os indicadores estratgicos seriam

relacionados aos objetivos estratgicos descritos no planejamento
estratgico da instituio. Assim, eles informam o quanto a
organizao se encontra na consecuo da sua viso de futuro.
Os indicadores de projeto seriam relacionados com a
aferio de como o projeto, um esforo temporrio e que visa gerar
um produto exclusivo (nico), est sendo desenvolvido. Ou seja, so
criados para acompanhar o desempenho da execuo dos projetos.
J os indicadores de processos seriam a representao
objetiva de caractersticas do processo que devem ser
acompanhadas ao longo do tempo para avaliar e melhorar o seu
desempenho. Eles mediriam a eficincia e a eficcia dos processos.
Dentre estes indicadores de processos, Graas Rua
trabalha os seguintes: os indicadores da qualidade, os indicadores
de produtividade e os indicadores de capacidade.
De acordo com ela, os indicadores de qualidade medem
como o produto ou servio percebido pelo cliente e a capacidade
do processo em atender os requisitos dos clientes. Podem ser
aplicados para a organizao como um todo, para um processo ou
para uma rea. Devem ser baseados em pesquisa de opinio.
Ela dividiu os indicadores da qualidade em dois tipos:
Indicadores da No-Qualidade e Indicadores da Qualidade.
J os indicadores de produtividade seriam ligados
eficincia, e estariam dentro dos processos e tratariam da utilizao
dos recursos para a gerao de produtos e servios.
Finalmente, os indicadores da capacidade medem a
capacidade de resposta de um processo por meio da relao entre
as sadas produzidas por unidade de tempo.
Variveis dos Indicadores
De acordo com a definio do Tribunal de Contas da Unio, os
indicadores de desempenho podem ser compostos pelas seguintes
variveis:
Custo quanto est custando a ao? Qual o custo
unitrio? Qual o custo global?
Tempo O programa ou ao est dentro do prazo
estimado? Cada tarefa est sendo executada em quanto
tempo?
Quantidade A produo total atingiu os nmeros
esperados? A demanda dos usurios est sendo
atendida?
Qualidade Os clientes esto satisfeitos? Os requisitos
de qualidade esto sendo observados?
Qualidade dos Indicadores

De acordo com o TCU, os principais atributos ou qualidades de

um indicador devem ser:
Confiabilidade: a fonte de dados utilizada pelo indicador
deve ser confivel, fidedigna;
Adaptabilidade: capacidade de resposta s mudanas de
comportamento e exigncias dos clientes. Os indicadores
podem tornar-se desnecessrios ao longo do tempo e
devem ser eliminados ou substitudos por outros de maior
utilidade;
Atualizao peridica: o indicador deve permitir
atualizao de forma a representar a situao mais atual
possvel;
Representatividade: deve expressar bem a realidade
que representa ou mede;
Disponibilidade: facilidade de acesso para coleta,
estando disponvel a tempo, para as pessoas certas sem
distores, servindo de base para que decises sejam
tomadas;
Simplicidade: o indicador deve ser de fcil entendimento,
qualquer pessoa deve ser capaz de tirar concluses a
partir da anlise do indicador;
Acessibilidade: o indicador deve apresentar facilidade e
possibilidade de acesso s informaes primrias para sua
medio;
Economicidade:
o
indicador
deve
mostrar-se
economicamente vivel, no deve ser gasto tempo demais
procurando dados, muito menos pesquisando ou
aguardando novos mtodos de coleta;
Estabilidade: o indicador deve permanecer estvel ao
longo de um determinado perodo, permitindo a formao
de uma srie histrica;
Rastreabilidade: facilidade de identificao da origem
dos dados, seu registro e manuteno;
Praticidade: o indicador deve realmente funcionar na
prtica e permitir a tomada de decises gerenciais.
Tipos de avaliao. Anlise custo-benefcio e anlise custoefetividade
Existem dois tipos de anlises: a anlise custo-benefcio e a
anlise custo-efetividade.
A anlise custo-benefcio (ACB) busca comparar, como o
prprio nome diz, os benefcios que recebemos contra os custos que
tivemos. Assim, todo projeto ou poltica que possa ser analisado de

forma econmica monetria (dinheiro), podemos utilizar este tipo de

anlise.
Entretanto, a maior parte dos projetos no setor pblico no
podem ser medidos por meio de indicadores monetrios. Para isso,
existe a anlise custo-efetividade. sua particularidade radica em
comparar os custos com a potencialidade de alcanar mais eficaz e
eficientemente os objetivos no expressveis em moeda.
Na anlise custo-efetividade (ACE), os custos continuam
sendo medidos em moeda, mas os objetivos so: menor
criminalidade, maior expectativa de vida, melhor acesso ao
Judicirio etc.
A anlise pode fornecer no s a informao dos menores
custos para alcanar certo objetivo dado, mas tambm pode
proporcionar dados sobre os custos ou preos de alcanar diferentes
objetivos, ou conjunto de objetivos, mediante diferentes sistemas
alternativos, para que aquele que toma as decises esteja melhor
preparado para escolher entre as distintas possibilidades sobre a
base de seu sistema de preferncias.
Sistema de medio de desempenho organizacional
A existncia de um sistema de medio do desempenho
organizacional fundamental para que a mesma possa ser
gerenciada. Estamos falando de um sistema porque esses so um
conjunto de prticas e indicadores que possibilitam uma viso mais
global dos resultados da empresa.
Os sistemas de medio de desempenho devem mostrar
como a organizao est se saindo. As medidas do desempenho
seriam, de acordo com Hronec, uma medida dos sinais vitais da
organizao, pois informam s pessoas o que esto fazendo, como
esto se saindo e o se esto agindo como parte do todo.
Portanto, dentro de uma viso estratgica, o controle deve ser
feito de modo a incluir indicadores de todos os aspectos
importantes para que a organizao atinja seus objetivos
estratgicos, sua misso e sua viso.
De acordo com Miranda et al, alguns dos modelos de sistemas
de medio do desempenho foram os a seguir resumidos:

AULA 03: GOVERNANA E PARCERIAS NO SETOR

PBLICO

1.19 GOVERNABILIDADE E GOVERNANA

O conceito de governabilidade mais relacionado
capacidade poltica de governar, ou seja, s condies de um
governo de se legitimar perante a sociedade como um todo. um
termo ligado ao prprio exerccio do poder e s condies materiais
que devem existir para que um governo consiga exercer suas
funes.
Se um governo conta com apoio da sociedade como um todo
para governar, ele tem governabilidade. A governabilidade insere-se
ento nos aspectos polticos do Estado: as relaes entre os
poderes, os sistemas partidrios, a forma de governo, etc.
Eli Diniz apresenta
governabilidade:

trs

dimenses

do

conceito

de

Capacidade do governo para identificar problemas

crticos e formular politicas adequadas ao seu
enfrentamento;
Capacidade governamental de mobilizar os meios e
recursos necessrios execuo dessas politicas, bem
como sua implementao;
Capacidade de liderana do Estado sem a qual as
decises tornamse incuas.

J a governana est relacionada com a gesto dos

recursos e com a capacidade deste governo de implementar
as polticas pblicas, ou seja, sua capacidade gerencial, tcnica e
financeira. A governana tem um carter mais amplo. Pode
englobar dimenses presentes na governabilidade, mas vai
alem.
Outra vertente terica considera a
governance) como uma mudana no papel
passaria a ser mais pluralista, ou seja, aceitaria
maior da sociedade na formulao das polticas
movimento da governana pblica.

governana (ou
do Estado. Este
uma participao
pblicas. Seria o

Desta forma, a governana pblica seria uma maneira de

aumentar a participao da sociedade na gesto do Estado e de
tornar as decises menos tcnicas e mais polticas.
De acordo com Kooiman, a governana poderia ser definida
como um modelo horizontal de relao entre atores pblicos e
privados no processo de elaborao de polticas pblicas. Assim, o
Estado abre espao para um maior envolvimento de outros atores
no-estatais na formulao, implementao, execuo e avaliao
das polticas pblicas.
Assim sendo, a governana teria um aspecto interno e outro
aspecto externo. A gesto dos diversos recursos pblicos (como as
pessoas, os recursos financeiros e os recursos materiais) estaria
relacionada com a governana interna.
J a coordenao com diversas entidades governamentais e
no governamentais na implementao das polticas pblicas
estaria ligada a governana externa.
De acordo com Secchi, a governana pblica seria ligada ao
movimento do Neoliberalismo. O movimento da governana pblica
seria uma resposta dos Estados a um ambiente de maior
complexidade e maiores demandas sociais; ascenso dos valores
neoliberais (que derivam de uma desconfiana na capacidade do
Estado sozinho resolver os problemas da sociedade e prescrevem
uma associao com entidades da sociedade civil para que estas
ajudem ao Estado) e prpria elevao do modelo gerencial (e sua
preocupao com o desempenho da mquina estatal).
O resgate das redes ou comunidades como estruturas de
construo de polticas pblicas um dos pontos mais importantes
do movimento da governana pblica.
Portanto, neste modelo, o Estado deixa de fazer tudo
sozinho e passa a contar com diversos atores (ONGs,
Organizaes Sociais, etc.) no processo de execuo das polticas.
Assim, deixa de ocupar um papel de execuo para assumir uma
posio de coordenao e controle das polticas pblicas.

De acordo com Matias-Pereira, a Governana Pblica est

apoiada em quatro princpios:

Relaes ticas;
Conformidade, em todas as suas dimenses;
Transparncia;
Prestao responsvel de contas.

Outra diferena entre a governana e a governabilidade

relaciona-se com a fonte de cada uma. No caso da governabilidade,
sua fonte direta so os cidados e da cidadania organizada.
Ou seja, sem o apoio destes, nenhum governo consegue
desenvolver as condies polticas para suas polticas pblicas.
J no caso da governana, de acordo com Arajo14, sua fonte
no seriam os cidados, mais os agentes e servidores pblicos (pois
so os que efetivamente formulam e executam as polticas
pblicas).
1.20 CAPACIDADE GOVERNATIVA
Com a evoluo das discusses sobre as distintas capacidades
do Estado de atuar no plano poltico institucional (identificado com o
conceito de governabilidade) e no plano gerencial (identificado com
o conceito de governana), alguns autores j falam da falta de
sentido de existir uma diferenciao dos conceitos.
Assim, os conceitos de governana e de governabilidade
deveriam ser substitudos pelo conceito de capacidade governativa,
que englobaria tanto os aspectos polticos quanto os aspectos de
gesto do Estado. A capacidade governativa, de acordo com ela,
seria:
a capacidade de um sistema poltico de produzir polticas
pblicas que resolvam os problemas da sociedade, ou,
dizendo de outra forma, de converter o potencial poltico de
um dado conjuntode instituies e prticas polticas em
capacidade dedefinir, implementar e sustentar polticas
Portanto, o conceito de capacidade governativa seria mais
adequado, pois facilitaria a compreenso de que os fatores polticos
afetam a capacidade de gesto e que uma incapacidade nesta
gesto tambm causa uma eroso na capacidade poltica de
governar.
1.21 ACCOUNTABILITY
O termo accountability deriva da noo, antiga no mundo
anglo-saxo, de que os representantes do Estado devem prestar
contas sociedade de seus atos. Portanto, podemos ligar este
conceito capacidade dos governantes e agentes pblicos de

prestar contas de seus atos na gesto da coisa pblica aos

governados.
De acordo com Campos, nas sociedades democrticas mais
modernas, se aceita como natural e se espera que os governos e o
servio pblico sejam responsveis perante os cidados. Alm
disso, acredita-se nestes pases que a prpria accountability fora
uma evoluo das prticas administrativas, pois com mais
informao e participao, a populao passa a exigir melhores
resultados.
De acordo com Paludo, nas experincias de accountability,
quase sempre esto presentes trs dimenses: informao,
justificao e punio.
De acordo com de Arajo, o grau de governana democrtica
de um Estado depende, diretamente, do quantum de accountability
existente na sociedade, assim como da natureza e abrangncia do
controle pblico sobre a ao governamental, visto que o princpio
da soberania popular, alma da democracia, pressupe no apenas o
governo do povo e para o povo, mas tambm pelo povo.
Tipos de Accountability
O conceito de accountability pode ser dividido em trs tipos:
horizontal, vertical e societal.
A accountability horizontal relacionada com o controle e
prestao de contas que ocorre quando um poder ou rgo fiscaliza
o outro. Ou seja, o accountability horizontal ocorre quando existe
uma ao entre entidades no mesmo plano.
Portanto, este tipo de controle funciona dentro do equilbrio
que deve existir entre os Poderes da Repblica e o prprio controle
interno de cada rgo.
J a accountability vertical se refere ao controle que a
populao exerce sobre os polticos e os governos. a accountability
vertical relacionada com a capacidade da populao de votar e se
manifestar de forma livre. Os principais mecanismos da
accountability vertical seriam: o voto e a ao popular.
Ao contrrio da accountability horizontal, no caso do vertical,
este controle no exercido por entidades do mesmo plano, do
mesmo nvel, com poderes semelhantes.
A accountability societal refere-se ao controle exercido pela
sociedade civil, muitas vezes representada por ONGs, sindicatos e
associaes. Estas instituies, em busca de denunciar abusos e
desmandos dos agentes pblicos, exercem uma presso legtima
sobre a Administrao Pblica.
De acordo com Carneiro, os Conselhos de Polticas Pblicas,
em que o Estado e a sociedade participam de forma paritria, so
exemplos de accountability societal, pois possibilitam a participao

popular na conduo das polticas pblicas e, portanto, no

funcionamento do Estado.
1.22 PARCERIAS COM O SETOR PRIVADO E COM O
TERCEIRO SETOR
A participao popular pode ocorrer de vrias formas. Para
Pateman29, existem trs nveis possveis de participao:
Pseudoparticipao - os indivduos apenas so
consultados sobre algum assunto e endossam as
decises do lder, no havendo participao alguma na
tomada de deciso;
Participao parcial - em que muitos tomam parte no
processo decisrio, mas o poder final de decidir
pertence a apenas uma das partes; e
Participao plena - cada membro isoladamente tem
igual poder de determinar o resultado final das decises.
De certo modo, os objetivos do Estado ao instituir a
democracia participativa so os de alargar o conceito de cidadania no somente passiva, mas ativa e o de aprofundar a democracia.
Conselhos Gestores de Polticas Pblicas
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988 e a
instituio dos Conselhos Gestores, os partidos polticos e o Poder
Legislativo em geral deixaram de ter o monoplio das decises e
formulaes das polticas pblicas no Brasil.
Os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas esto inseridos
neste contexto de aprofundamento da democracia. Estes conselhos
so arenas em que o poder partilhado entre o Estado e diversos
grupos sociais heterogneos.
Estes conselhos so criados por lei. Assim, apesar de, em
teoria, pertencerem a uma esfera no estatal, so rgos pblicos.
Em muitos casos, so criados como uma estrutura de algum
ministrio ou secretaria da rea temtica que faam parte.
De acordo com Teixeira, apesar de vinculados estrutura
administrativa, com decises homologadas pelo chefe do poder
executivo, so teoricamente autnomos, pois seu funcionamento
interno regido por regras e procedimentos formulados por seus
membros.
Desta maneira, os conselhos so estruturas permanentes e
institucionalizadas legalmente com regras e normas para seu
funcionamento.
Um dos aspectos importantes a ser destacado o carter
paritrio dentro destes conselhos. A participao da sociedade
com o mesmo nmero de representantes do governo, em tese, fora

o debate das polticas e as direciona ao encontro dos desejos da

maioria da sociedade. Pela sua composio paritria entre
representantes da sociedade civil e do governo, pela natureza
deliberativa de suas funes e como mecanismo de controle social
sobre as aes estatais, pode-se considerar que os Conselhos
aparecem como um constructo institucional que se ope histrica
tendncia clientelista, patrimonialista e autoritria do Estado
brasileiro.
Os principais elementos gerais dos conselhos seriam:
Visibilidade social, no sentido de que as aes dos
sujeitos devem expressar-se com transparncia, no
apenas para os diretamente envolvidos, mas tambm
para todos os implicados nas decises polticas. A
visibilidade social supe publicidade e fidedignidade das
informaes que orientam as deliberaes nos espaos
pblicos de representao;
Controle social, que implica o acesso aos processos
que informam decises da sociedade poltica,
viabilizando a participao da sociedade civil organizada
na formulao e na reviso das regras que conduzem as
negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo,
alm da fiscalizao daquelas decises, segundo
critrios pactuados;
Representao de interesses coletivos, que envolve
a constituio de sujeitos polticos ativos, que se
apresentam na cena pblica a partir da qualificao de
demandas coletivas, em relao s quais exercem papel
de mediadores;
Democratizao, que remete ampliao dos fruns
de deciso poltica que, alargando os condutos
tradicionais de representao, permita incorporar novos
sujeitos sociais como portadores de direitos legtimos.
Implica a dialtica entre conflito e consenso, de modo
que interesses divergentes possam ser qualificados e
confrontados, derivando da o embate pblico capaz de
gerar adeso em torno das posies hegemnicas;
Cultura pblica, que supe o enfrentamento do
autoritarismo social e da cultura privatista de
apropriao do publico pelo privado, remetendo
construo de mediaes sociopolticas dos interesses a
serem reconhecidos, representados e negociados na
cena visvel da esfera pblica.
Os conselhos esto, desta forma, dentro desta nova
perspectiva de relaes entre o Estado e a sociedade. Muitos
autores descrevem este processo como publicizao, ou seja, a
insero da sociedade na esfera estatal, atravs da participao.

Portanto, os objetivos destes conselhos gestores so vrios.

Como exemplo, podemos citar: a proposio de alternativas para as
polticas pblicas, a criao de espaos de debate, o
estabelecimento de mecanismos de pactuao e a construo de
instrumentos de controle social das aes governamentais.
As principais caractersticas dos conselhos gestores, de acordo
com Tonella, so:
Independncia dos rgos governamentais
exerccio de suas atribuies;

para

Competncia para formular uma poltica pblica,

coordenar as aes e fiscalizar a execuo dessa
poltica;
Gesto de Fundos Pblicos destinados a uma poltica
setorial;
Composio paritria entre representantes do poder
pblico e da sociedade.
De acordo com Elenaldo Teixeira, os principais problemas para
a implementao efetiva dos Conselhos Gestores so:
A atuao indiscriminada em conselhos, sem ancoragem
na mobilizao social, com a nica preocupao de
ocupar espaos, pode levar reproduo de prticas
clientelistas e burocrticas.
A idealizao do papel dos conselhos pode criar
expectativas exageradas e conduzir a maiores
frustraes. Os recursos pblicos destinados s polticas
sociais so cada vez mais reduzidos.
A problemtica a ser enfrentada pelos conselhos e pela
sociedade organizada por demais complexa e requer
maior qualificao da participao, alm da priorizao
de
certos
espaos
que
ofeream
maiores
potencialidades
de
transformao
das
relaes
sociedade / Estado.
Independente de como ocorreu a formao dos
Conselhos e o processo de discusso das suas
competncias, seu papel, sua composio, plano de
ao e forma de escolha dos representantes da
sociedade, os Conselhos no tendem a espelhar a
diversidade social, e os Conselheiros a agir com
bastante autonomia frente s Instituies que os
selecionaram.
A capacidade dos Conselhos Populares de alterar a
destinao dos recursos pblicos destinados s polticas
sociais relativamente limitada, uma vez que a maior
parte das Polticas Pblicas tende a ser decidida no

centro do sistema, ou seja, pela Unio e no pelos

Estados e Municpios, que possuem um papel mais
voltado para a execuo do que para a formulao de
novas polticas.
Oramento Participativo
A ideia por trs de um oramento participativo OP - a de
aumentar a descentralizao poltico-administrativa e tambm a
participao direta da populao no processo decisrio.
De acordo com Costa, o Oramento Participativo um
mecanismo governamental de democracia participativa que
permite os cidados intervir diretamente sobre a gesto
financeira, oramentria e contbil das entidades pblicas.
Representa desse modo um grande avano na gesto dos recursos
pblicos e no desenvolvimento social e poltico de um pas.
De acordo com Avritzer e Navarro, o Oramento Participativo
tem os seguintes elementos:
I.

cesso de soberania por quem detm o poder local;

II.

reintroduo de elementos de participao local;

III.

autorregulao soberana, a partir da definio de regras

e procedimentos pelos participantes do OP e,

IV.

reverso das prioridades de recursos pblicos locais em

prol das populaes mais carentes.

De acordo com Costa, o Oramento Pblico no deve ser

encarado como um instrumento puramente tcnico de gesto
econmica, mas sim como um instrumento de planejamento com
imenso contedo poltico e social cuja funo cuidar dos recursos
pblicos e investilos de forma a atender as necessidades do
municpio e prioridades demandadas pela populao.
Alguns autores classificam o Oramento Participativo em dois
tipos: OP Stricto Sensu e OP Lato Sensu. A diferena principal seria o
carter deliberativo do primeiro ou consultivo do segundo.
De acordo com Avritzer e Navarro, existem duas formas de
Oramento Participativo, ambas diretamente relacionadas com a
elaborao do Oramento Municipal: OP Stricto Sensu e OP Lato
Sensu. O primeiro aquele em que o processo de elaborao da
proposta oramentria discutido entre o governo e a populao, e
que esta tem poder deliberativo sobre os tpicos definidos, ou
seja, a voz e o voto dos representantes populares tm peso nas
decises oramentrias, mesmo que no alcancem o oramento
como um todo. J o OP Lato Sensu so todas as formas de
participao
que
no
necessariamente
conduzem
a
deliberaes aceitas pelo poder pblico.

1.23 INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTO DO SETOR

PBLICO E PARCERIAS PBLICO-PRIVADO (PPP)
As parcerias entre o setor pblico e o setor privado so uma
tendncia atual, pois o Estado no tem, muitas vezes, os recursos
financeiros e a capacidade de gesto para prover servios pblicos
ou gerenciar obras complexas.
Estas parcerias (conhecidas como PPPs) foram inicialmente
trazidas para o nosso pas atravs da Lei 11.079 de 2004 a Lei das
Parcerias Pblico-Privadas.
Esta lei determinou que as parcerias pblico-privadas sero
contratos de prestao de servio de mdio e longo prazo - podem
variar de cinco a trinta e cinco anos de durao firmados entre a
Administrao Pblica e entidades privadas.
Estes contratos no podero ter seu valor inferior a vinte
milhes de Reais e tambm no podero ter como objeto somente o
fornecimento de mo-de-obra, equipamentos ou execuo de obras
pblicas.
De acordo com a lei das PPPs:
Art. 2o Parceria pblico-privada o contrato administrativo de
concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa.
1o Concesso patrocinada a concesso de servios
pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada
dos usurios contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao
parceiro privado.
2o Concesso administrativa o contrato de prestao de
servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou
indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e
instalao de bens.
Em teoria, uma das grandes vantagens de uma concesso na
modalidade PPP seria uma maior eficincia que existiria com a
montagem de um pacote (com projeto, obras, operao,
manuteno, etc.) que seria consolidado em um nico parceiro
privado.
Desta forma, um dos pontos importantes que vocs devem
entender que uma PPP no uma concesso comum. A grande
diferena que uma parceria pblico-privada contm uma
contraprestao financeira (pecuniria) do Estado.
De acordo com a Lei 11.079/2004: No constitui parceria
pblico-privada a concesso comum, assim entendida a concesso
de servios pblicos ou de obras pblicas de que trata a Lei no
8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando no envolver
contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.

Uma parceria pblico-privada dever sempre ser licitada na

modalidade concorrncia e estar condicionada autorizao
prvia do Comit Gestor das PPP - CGP, formado pelos Ministrios do
Planejamento, Oramento e Gesto (coordenador), Fazenda e Casa
Civil, no caso da Unio.
Antes da celebrao de um contrato de PPP, dever ser
constituda sociedade de propsito especfico, que ser incumbida
de implantar e gerir o objeto licitado na parceria.
5

AULA 4: FORMAS DE SUPERVISO DOS SERVIOS

PBLICOS PLURALISMO INSTITUCIONAL

1.24 FORMAS DE GESTO DE SERVIOS PBLICOS:

FORMAS DE SUPERVISO E CONTRATUALIZAO DE
RESULTADOS
Servio Pblico em sentido amplo todo o leque de servios
que podem ser enquadrados no conceito de atividade pblica, seja
administrativa, seja legislativa, seja jurisdicional.
Dessa forma, o sentido amplo de servio pblico refere-se a
toda e a qualquer atividade que a Administrao Pblica venha
desenvolver para alcanar a sua finalidade de visar o bem da
coletividade. J Servio Pblico em sentido restrito, para Di Pietro,
nada mais do que aqueles servios pblicos propriamente ditos,
seno vejamos:
Restritos so aqueles que confinam o servio pblico entre
as atividades exercidas pela Administrao Pblica, com
excluso das funes legislativa e jurisdicional; e, alm disso,
o consideram como uma das atividades administrativas,
perfeitamente distintas do poder de polcia do Estado.
1.25 SUPERVISO DA PRESTAO INDIRETA
Diferentemente da prestao direta de servios pblico, na
prestao indireta o que se observa o fato de haver uma
transferncia da execuo para particulares por meio do
instituto denominado de delegao.
Vale ressaltar que alguns autores denominam esta prestao
indireta por descentralizao por colaborao.
Os tipos de delegao estudados so: concesso e permisso
para se prestar determinada atividade. Para Di Pietro:
As principais formas de prestao indireta abrangem:
a) a concesso e a permisso de servios pblicos (...);

b)
a
concesso
patrocinada
e
a
concesso
administrativa, englobadas sob o ttulo de parcerias pblicoprivadas;
c) o contrato de gesto como instrumento de parceria com
as chamadas organizaes sociais(...).
1.26 MODALIDADES DE CONTRATUALIZAO
Contratos de Gesto
Os contratos de gesto podem ser firmados de duas
formas. A primeira seria dentro da prpria Administrao
Direta, entre rgos da prpria estrutura governamental. J a
segunda seria com entidades de Direito Privado.
De acordo com a Emenda Constitucional n 19/984,
A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos
rgos e entidades da administrao direta e indireta
poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre
seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a
fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade,
cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho,
direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal.
Desta forma, at as empresas pblicas e as sociedades de
economia mista podem firmar contrato de gesto. As empresas
controladas pelo Estado podero, de acordo com a LRF, firmar
contrato de gesto em troca de maior autonomia.
Organizaes Sociais
As Organizaes Sociais foram pensadas dentro da lgica da
Administrao Gerencial que buscava a descentralizao da atuao
do Estado.
Dentro do PDRAE, existia um objetivo de fortalecer o Ncleo
Estratgico do Estado e transferir atividades ou servios no
exclusivos do Estado para organizaes privadas sem fins
lucrativos, ou seja, uma transferncia do setor estatal para o no
estatal.
Para controlar o desempenho destas entidades e assegurar o
bomuso dos recursos pblicos empregados, seriam utilizados os
contratos de gesto entre a Administrao Pblica e as
Organizaes Sociais OS.
Atravs deste contrato de gesto, o Estado definiria os
objetivos e indicadores de desempenho a serem seguidos e
garantiria os recursos necessrios para a execuo dos servios.

De acordo com o PDRAE, as Organizaes Sociais eram

definidas como:
O Projeto das Organizaes Sociais tem como objetivo
permitir a descentralizao de atividades no setor de
prestao de servios no-exclusivos, nos quais no
existe o exerccio do poder de Estado, a partir do pressuposto
que esses servios sero mais eficientemente realizados se,
mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo
setor pblico no-estatal.
Entende-se por organizaes sociais as entidades de direito
privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm
autorizao legislativa para celebrar contrato de gesto
com esse poder, e assim ter direito dotao oramentria.
As organizaes sociais tero autonomia financeira e
administrativa, respeitadas condies descritas em lei
especfica como, por exemplo, a forma de composio de seus
conselhos de administrao, prevenindo-se, deste modo, a
privatizao ou a feudalizao dessas entidades.
Elas recebero recursos oramentrios, podendo obter outros
ingressos atravs da prestao de servios, doaes, legados,
financiamentos, etc.
Dentre as atividades que seriam englobadas por estas
organizaes, temos: o ensino, a pesquisa cientfica, o
desenvolvimento tecnolgico, a proteo e preservao do meio
ambiente, a cultura e a sade.
O termo Organizao Social na verdade uma qualificao,
mas estas organizaes podem assumir forma de associao ou de
fundao. Aps a criao formal de uma instituio destas, ela
poderia solicitar ao Ministrio ou secretaria a qualificao como
entidade no estatal, a absoro de atividades com o contrato de
gesto e a denominao como entidade: Organizao Social.
Entretanto, cabe lembrar que esta qualificao pelo
Ministrio um ato discricionrio, ou seja, depende da
avaliao de convenincia e oportunidade. Assim, este rgo no
obrigado a aceitar o pedido de qualificao pela organizao.
Estas organizaes perdem flexibilidade ao se tornarem
Organizaes Sociais, pois devem se enquadrar em determinadas
condies (como os regulamentos de compras) e prestar contas dos
recursos pblicos aos rgos de controle. Assim, estas organizaes
reduzem sua autonomia e flexibilidade ao se tornarem OSs.
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
Ao contrrio das Organizaes Sociais, que formalizam um
contrato de gesto do o Estado, as OSCIPs firmam um termo de
parceria. De acordo com a Lei 9.790/99:

o termo de parceria o instrumento passvel de ser

firmado entro o Poder Pblico e as entidades
qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico, destinado formao de vnculo de
cooperao entre as partes, para o fomento e a execuo das
atividades de interesse pblico previstas em lei.
Este termo de parceria deve conter os objetivos a serem
alcanados, as metas e prazos relativos a estes objetivos, os
critrios para a avaliao, a previso de receitas e despesas e as
obrigaes das OSCIPs.
Estas devem desempenhar atividades de interesse pblico
com auxlio do Estado dentro de reas como:

Assistncia social;
Promoo da Cultura, do Patrimnio Histrico e Artstico;
Educao gratuita;
Promoo gratuita da sade;
Segurana alimentar;
Meio ambiente;
Trabalho voluntrio;
Combate pobreza etc.

De acordo com Di Pietro, a diferena principal entre as OSs e

as OSCIPs que as primeiras recebem delegao para prestar
servios pblicos enquanto as OSCIPs exercem atividade privada
com a ajuda do Estado. De acordo com a autora:
Trata-se, no caso, de real atividade de fomento, ou seja, de
incentivo iniciativa privada de interesse pblico.
Para se qualificar como OSCIP, uma instituio deve ser
qualificada como Pessoa Jurdica sem fins lucrativos, ou seja, no
pode distribuir lucros, rendas ou dividendos entre seus scios ou
associados.
A qualificao como OSCIP concedida pelo Ministrio da
Justia (e no o Ministrio da rea em que a OSCIP atua, como o
Ministrio da Educao, por exemplo) como ato vinculado. Assim,
preenchendo os requisitos necessrios a qualificao devida, no
devendo ser feita anlise de oportunidade e convenincia pela
Administrao.
Entretanto, ainda que a qualificao como OSCIP seja um ato
vinculado, a assinatura do termo de parceria com o Ministrio da
rea fim um ato discricionrio.
Da mesma forma que uma OS, as OSCIPs devem constituir,
em um prazo de 30 dias aps a qualificao, um regulamento
prprio contendo os procedimentos para compras de obras, bens e
servios com os recursos pblicos obtidos com a parceria.

Alm disso, aps o Decreto n 5.504/2005, tanto OSs como

OSCIPs foram obrigadas a utilizar a modalidade do prego em suas
compras de bens e servios comuns.

Agncias Executivas
As agncias executivas foram uma inovao trazida tambm
pela reforma gerencial de 1995. A ideia seria a de, atravs da
celebrao de um contrato de gesto, fornecer maior autonomia e
flexibilidade de gesto para autarquias e fundaes desde que se
comprometessem com determinadas metas e objetivos pactuados.
De acordo com a Lei 9.649/98, em seu artigo n51:
O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva
a autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes
requisitos:
I ter um plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional em andamento;
II ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo
Ministrio supervisor.
Portanto, uma agncia executiva apenas uma qualificao
concedida uma autarquia ou fundao j existente, que firme um
contrato de gesto possibilitando o aumento de sua autonomia
gerencial, oramentria e financeira.

1.27 PARCERIAS ESTADO E SOCIEDADE

Tendo em vista que as demandas da sociedade so crescentes
e que o Estado tem uma capacidade limitada de execuo e
controle das polticas pblicas, tem entrado cada vez mais em voga
o tema da descentralizao das aes nesta rea, com parceiras
crescentes entre o Estado e a sociedade.
A descentralizao vista por um lado como um mecanismo
que seria reforador do carter democrtico do Estado. Isto
ocorreria por causa de uma maior autonomia dos entes
subnacionais (estaduais e municipais).
A descentralizao, de acordo com Guimares, constitui-se, no
campo da Administrao Pblica, em uma poltica para se diluir o
poder decisrio e administrativo dentro das agncias pblicas
centrais, atravs da desconcentrao, ou seja, da transferncia de
responsabilidadeadministrativa sobre os servios bsicos pblicos
do nvel nacional para os governos regional e local.
Ao mesmo tempo, pode ser vista como a transferncia de
servios e responsabilidades do Estado para o setor privado, seja
este com ou sem fins lucrativos.
Finalmente, a descentralizao pode ser visto como uma
ferramenta de empoderamento da sociedade civil na formulao e
no controle das polticas pblicas, que aprimoraria a noo de
cidadania.
Esta autora identifica trs dimenses complementares da
descentralizao: a administrativa, a social e a poltica. De acordo
com ela:

 Na dimenso administrativa, a descentralizao refere-se

delegao, ou seja, transferncia de competncias e de
funes entre unidades, entre esferas de governo ou entre
rgos. Esta concepo de descentralizao justificada em
funo da necessidade de se buscar maior eficcia na gesto
pblica, eliminao de intermediaes burocrticas e
possibilidade de um contato mais prximo com o cidado, o
que geraria maior fidelidade s demandas sociais e melhor
adequao da administrao ao cumprimento de seus
objetivos.
Na dimenso social, a descentralizao traduz-se como
participao social na gesto pblica. Trata-se de uma
passagem de parcelas de poder, competncias e funes,
segundo o caso, da administrao pblica para a sociedade
civil. Pode ocorrer sob diversas formas e com diversas
combinaes. Desse modo, a descentralizao tratada
como estratgia de capacitao de grupos sociais para
decidirem sobre problemas da gesto pblica local, seja
estruturando formas institucionais capazes de expressar a
vontade coletiva nas instncias de tomada de deciso, seja
como forma de possibilitar populao exercer funes de
fiscalizao e controle sobre a gesto dos servios pblicos.
Alm disso, a descentralizao tambm concebida como
estratgia para o estabelecimento de modalidades de
parcerias com os setores sociais, assim como de
transferncia, para o setor privado, da execuo de tarefas
antes consideradas de competncia exclusiva do setor
pblico. Esta concepo de descentralizao justificada
pela necessidade de se reverter prticas paternalistas de
Estado, atravs da democratizao da gesto pblica e da
eliminao de intermediaes burocrticas, criando novas
possibilidades institucionais de participao da populao
organizada na prestao de servios pblicos.
Na dimenso poltica, a descentralizao uma estratgia
para redistribuio do poder poltico do Estado, do nvel
central para os nveis perifricos. Baseia-se na concepo de
que a descentralizao afeta as relaes de poder e introduz
novos conflitos nas relaes entre esferas de governo e na
distribuio de poder e bens entre diferentes grupos na
sociedade. Este entendimento fundamenta-se no conceito de
descentralizao enquanto processo poltico e justificada
como estratgia para democratizao do poder, atravs da
ampliao dos nveis de participao cidad e da
multiplicao de estruturas de poder, com vistas melhoria
da eficincia da gesto pblica.
Controle Social

O controle social, ou popular, se refere participao da

sociedade como um todo na elaborao, no acompanhamento e no
monitoramento da gesto pblica. Desta forma, a prpria sociedade
exerceria, ento, o controle sobre o Estado.
De acordo com Lima, numa democracia, o controle social
exercido desde o processo de elaborao das polticas pblicas, por
exemplo, mediante consultas e audincias pblicas, at o
acompanhamento e monitoramento de sua execuo. Transparncia
e participao na gesto pblica so fatores determinantes para o
controle efetivo da sociedade sobre o poder pblico.
Dentre as formas de controle social, temos:

A possibilidade de qualquer cidado denunciar

irregularidades ao TCU (ou outros tribunais de contas);

A possibilidade de qualquer cidado entrar com uma

ao popular que vise anular ato lesivo ao patrimnio
pblico. Desta forma, um cidado qualquer pode entrar
com uma denncia se considerar que algum agente
pblico est gerindo mal os recursos pblicos, se avaliar
que uma obra pblica est superfaturada, etc.;

Obrigao dos entes governamentais de disponibilizar

ao contribuinte as contas pblicas;

Oramento participativo;

As audincias pblicas;

Conselhos gestores de polticas pblicas;

Os conselhos municipais.

Ouvidorias
De acordo com um contexto de evoluo no relacionamento
entre o Estado e os cidados, as ouvidorias foram mais um passo na
direo do aumento do controle social.
As ouvidorias pblicas, de acordo com Perez, configuram-se
como instrumentos jurdicos que ensejam aos cidados a
possibilidade de participarem, diretamente ou atravs de
representantes, dos processos decisrios, das execues ou
controles das tarefas desempenhadas pela Administrao Pblica.
De acordo com Barreto, a ouvidoria se caracteriza como um
mecanismo de controle social. um instrumento de controle social,
porquanto visa precipuamente, atravs de sua atuao, garantir a
satisfao do interesse pblico, dando abertura ao cidado para que
este se manifeste sobre a atuao do Estado.

1.28 PLURALISMO
HORIZONTALIZAO

INSTITUCIONAL

Um constante diagnstico da estrutura de governo brasileira

a de que esta heterognea e assimtrica em seus nveis de
atuao. Isto quer dizer quer existem reas muito capacitadas, com
maior maturidade institucional. Por outro lado, outras reas
demonstram baixa maturidade organizacional, com falta de
profissionais capacitados, processos de trabalho deficientes e fracos
resultados.
De acordo com Gaetani, o Estado brasileiro vive uma
cacofonia organizacional, uma babel de estruturas no servio
pblico federal que impede o bom funcionamento da administrao
pblica, podendo lev-la paralisia.
O Direito Administrativo atual tambm no gera um ambiente
propcio s parcerias necessrias com a sociedade civil e as
instituies do mercado. Seu foco no controle material das aes
dos gestores pblicos, ao invs do controle no resultado das
polticas pblicas, deixa a mquina engessada e incapaz de se
adaptar rapidamente aos desafios impostos pela sociedade.
De acordo com a Agenda Nacional de Gesto Pblica, as
estruturas organizacionais, previstas no Direito Administrativo
brasileiro, no correspondem s necessidades de poltica pblica do
Brasil nem oferecem espao para controle democrtico e social de
tais polticas. A incapacidade de o Direito Administrativo reformar-se
e de sucessivos governos e respectivas legislaturas - dedicarem-se
sua atualizao grave obstculo criao de ambiente propcio
para o desenvolvimento do pas e para o surgimento de cultura
empreendedora no setor pblico.
Infelizmente, as instituies governamentais so vistas pela
sociedade e pelos prprios membros como estruturas estticas, que
no se moldam aos objetivos estratgicos do Estado e no
conseguem se adaptar e inovar.
Dentro desse quadro, o modo de operao das diversas
estruturas do Estado basicamente o mesmo. As compras, os
contratos e as contrataes de pessoal so baseados no mesmo
normativo, sem atentar para as diferenas entre os rgos e seus
objetivos.
Devemos, de acordo com a Agenda Nacional de Gesto
Pblica, estruturar propostas distintas de organizaes a partir das
especificidades demandadas pelas polticas pblicas que precisam
de regras diferenciadas para cumprirem seus papeis. A
padronizao das instituies priva a administrao pblica da
discricionariedade necessria para contemplar as necessidades e os
interesses pblicos.
Deste modo, a estrutura do Estado deve ser repensada e o
marco normativo atualizado, de modo a gerar uma cultura de

cooperao e coordenao entre os prprios rgos de governo e

entre o Estado e a sociedade. De acordo com a Agenda Nacional de
Gesto Pblica, as solues para este quadro seriam as seguintes:
Arbitragem e soluo de conflitos Instalao de
instncias recursais para arbitragem entre interesses
pblicos e privados e flexibilidade de negociao dentro de
parmetros de governana claros, em especial para as
Agncias Reguladoras.
Sociedade civil Envolvimento efetivo da sociedade civil na
prestao de servios pblicos de menor complexidade de
forma plural, competitiva e experimental, sendo estes
organizados, financiados e monitorados pelo Estado.
Pactuao de resultados Criao e suporte s
instituies com autonomia administrativa e financeira para
firmar resultado e explicitar metas de performance com o
Governo. Criao de estruturas claras de governana e
mecanismos que possibilitem sociedade monitorar e cobrar
aquilo que lhe de direito. Estabelecimento de mecanismos
sustentveis para o pas, modelados juridicamente pelo
sistema poltico nacional, capazes de gerar estruturas de
incentivos que dem suporte e favoream o processo de
gerao de valor pblico de forma efetiva e transparente.
Sobreposio Definio de instituies em que no haja
redundncia de atribuies, sendo estas constitudas sobre
base estratgica.
Quadro jurdico para organizaes privadas com
finalidade pblica Definio de um quadro jurdico
prprio para as organizaes privadas com finalidades
pblicas conduzidas pela sociedade. Organizaes com
regime especial de gesto para os servios pblicos que
permitam combinar finalidade pblica e critrios de gesto
privada.
Instituies
permanentes
e
temporrias

Desenvolvimento e diferenciao de tipos de instituies que

tenham atribuies de Estado daquelas que surgem a partir
de uma necessidade estratgica de mudanas, com prazo e
meios definidos, subordinados ao seu desempenho e com
criao e dissoluo.
Instituies inovadoras Formatao de instituies mais
modernas, capazes de responder s necessidades do pas. As
instituies pblicas brasileiras precisam permitir que o novo
flua atravs delas.
Relaes entre pblico e privado O setor pblico
precisa criar formas de viabilizar parcerias com o setor
privado que no sejam pautadas por vises policialescas.

Horizontalizao
Um dos problemas na gesto de polticas pblicas no Brasil
a verticalizao das relaes de poder. O governo federal detm
muito mais recursos financeiros e capacidade de gesto do que os
estados e, principalmente, os municpios.
Com isso, estes acabam em uma situao de dependncia do
governo federal e no conseguem assumir de modo adequado
responsabilidades mais complexas na execuo das polticas
pblicas.
A coordenao horizontal seria relacionada com o esforo
coordenado de ministrios com ministrios, estados com estados ou
de municpio com municpios.
De acordo com Oates, quando h efeitos de spill-overs
sobre vrios estados, a melhor alternativa a uma deciso
centralizada alguma forma de cooperao regional que envolva
decises conjuntas por parte dos entes afetados. Essa experincia
de cooperao horizontal, todavia indita no Brasil e nem sequer
contemplada na legislao ambiental.
Panorama no Brasil
De acordo com a Agenda Nacional de Gesto Pblica, nosso
pas ainda tem diversos problemas de governana. O primeiro
problema seria relacionado com uma dificuldade na relao do
Estado com a sociedade civil e com o setor privado.
Esta relao se faz difcil pelo marco normativo inadequado,
que torna a relao com as organizaes do terceiro setor e com as
empresas muito conflituoso e pouco aberto inovao.
O segundo problema seria da prpria participao da sociedad
civil, pois existiria uma deficincia nos mecanismos de organizao
e participao destas na formulao e no acompanhamento das
polticas pblicas.
Finalmente, ainda existiria uma dificuldade grande no acesso
s informaes pblicas. Muito tem sido feito, como a nova Lei de
Acesso Informao, mas o funcionamento do Estado ainda muito
opaco para o cidado mdio.
De acordo com o documento, as solues para melhorar a
condio de governana seriam:
Participao, transparncia e controle social Garantia
de mecanismos e instituies capazes de prover
transparncia, participao e controle social nas atividades
prestadas pelo poder pblico.
Engajamento privado Engajamento privado na
formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas.
Coordenao Coordenao horizontal e vertical dos
rgos de governo.

 Informao Divulgao permanente de informaes e

anlises da qualidade da administrao pblica para
fomentar o conhecimento sobre as aes e os impactos dos
programas governamentais.
6

AULA 05: CONTROLES

TRANSPARNCIA.

INTERNOS

1.29 CONTROLE
DO
PATRIMNIO
PRESTAO DE CONTAS

EXTERNOS.

PBLICO

O controle um dos principais processos administrativos e

serve para que um gestor possa avaliar se a organizao est ou
no atingindo seus objetivos. Entretanto, na Administrao Pblica,
temos uma preocupao ainda maior com o controle.
Isto ocorre porque, quando analisamos a gesto pblica,
estamos nos referindo administrao dos recursos da sociedade
como um todo. Desta forma, o controle no setor pblico, segundo
Mileski1, :
o controle corolrio do Estado Democrtico de Direito,
obstando o abuso de poder por parte da autoridade
administrativa, fazendo com que esta paute a sua atuao em
defesa do interesse coletivo, mediante uma fiscalizao
orientadora, corretiva e at punitiva.
Este controle exercido sobre o Poder Executivo. No entanto,
os Poderes Legislativo e Judicirio sero submetidos ao controle
sempre que executarem tarefas e atividades administrativas.
O controle tem o objetivo de assegurar que a Administrao
Pblica observe estes princpios: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia. Quanto tipologia dos
controles incidentes sobre a Administrao Pblica, pode-se
classific-la:

quanto ao objeto (controle de legalidade, controle de mrito

e controle de gesto);

quanto ao momento em que se realiza

concomitante e subsequente ou a posteriori);

quanto ao modo de desencadear-se (controle de ofcio e

controle por provocao);

quanto ao posicionamento do rgo controlador (controle

interno e controle externo).

1.30 CONTROLE QUANTO AO OBJETO

Controle de Legalidade

(prvio,

O controle de legalidade, tambm chamado por alguns

autores de controle de legitimidade, pode ser realizado pelo Poder
Judicirio, pelo Poder Legislativo ou pela prpria administrao que
praticou o ato administrativo.
A partir desse controle, analisa se o ato administrativo est ou
no em desacordo com o ordenamento jurdico. Dessa forma,
mediante o controle de legalidade h a confirmao da validade de
atos administrativos praticados, podendo anular aqueles que
estiverem em desconformidade com o ordenamento jurdico ou
convalidar aqueles cujos defeitos sejam sanveis.
Controle de Mrito
O controle de mrito visa a verificar a oportunidade e
convenincia administrativas do ato controlado. Trata-se, portanto,
de atuao discricionria.
A revogao do ato discricionrio, que se tornou
inconveniente, o resultado do controle de mrito realizado.
Controle de Gesto
O controle de gesto aquele utilizado por uma organizao
com a finalidade de garantir que o comportamento dos
trabalhadores esteja alinhado com os seus objetivos e as suas
estratgias.
1.31 CONTROLE QUANTO AO MOMENTO
Controle Preventivo
O controle preventivo ocorre antes que o ato tenha
acontecido. Desta forma, o controle busca assegurar que o ato seja
vlido, antes que ele ganhe eficcia.
Controle Concomitante
J o controle concomitante efetuado ao mesmo tempo em
que a atividade est sendo executada. Desta forma, quando o
Tribunal de Contas da Unio embarga uma obra pblica por indcios
de desvio de verbas em sua administrao est exercendo o
controle concomitante.
Controle Posterior
Finalmente, o controle posterior busca analisar o ato ou
atividade aps ele ter ocorrido. Este o meio de controle mais
utilizado no setor pblico quando sero apontados problemas,
desvios ou atestar a legalidade de uma atividade. Os objetivos,
neste caso, seriam: corrigir, anular ou simplesmente confirmar as
atividades e os atos j executados.

1.32 CONTROLE QUANTO AO

RGO CONTROLADOR

POSICIONAMENTO

DO

Controle Interno
O controle interno ocorre quando feito pela prpria
instituio.
A Smula 473 do Supremo Tribunal Federal determina que a
Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos;
ou revog los, por motivos de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos,
a apreciao judicial.
No setor pblico, a instalao de um sistema de controle
interno determinada pelo artigo n 74 da Constituio Federal:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio
mantero, de forma integrada, sistema de controle interno
com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execuo dos programas de governo e dos
oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e
patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal,
bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de
direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua
misso institucional.
1 - Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela
daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de
responsabilidade solidria.
2 - Qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas
da Unio.
No caso da Unio, por exemplo, o controle interno efetuado
pela Controladoria - Geral da Unio e por rgos de controle
interno instalados nos diversos rgos pblicos.
O controle interno mais amplo, pois vai alm do controle da
legalidade, controlando tambm o mrito. Alm disso, tem o carter
de ser mais preventivo. No esqueam de que o controle interno
resulta do poder de autotutela do Poder Pblico.

Vejamos abaixo um quadro com os principais princpios

norteadores do controle interno, segundo Lima:

A Lei 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, entre outras

atribuies, organiza e disciplina o sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal. Pode-se tirar do artigo 21 desta Lei que o
Sistema de Controle Interno compreende atividades de avaliao:

Do cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual;

Da execuo dos programas de governo e dos oramentos

da Unio;

Da gesto dos administradores pblicos federais.

O Decreto 5.683, de 2006, que trata sobre a estrutura

regimental da Controladoria Geral da Unio, rgo central do
Sistema de Controle Interno, traz diversas competncias da
Secretaria Federal de Controle Interno. Citarei, agora, algumas
dessas competncias:
Coordenar as atividades integradas dos rgos e das
unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal;
Controlar operaes de crdito, avais, garantias, direitos e
haveres da Unio;

 Avaliar o desempenho e supervisionar a consolidao dos

planos de trabalho das unidades de auditoria interna das
entidades da administrao pblica federal indireta;
Avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano
plurianual e na lei de diretrizes oramentrias;
Avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
Fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo,
inclusive aes descentralizadas realizadas conta de
recursos oriundos dos oramentos da Unio, quanto ao nvel
de execuo das metas e dos objetivos estabelecidos e
qualidade do gerenciamento.
Tcnicas de Trabalho do Controle Interno
O artigo 4o do Decreto 3.591, de 2000, trata sobre as tcnicas
utilizadas no sistema de controle interno do Poder Executivo
Federal, conforme podemos observar abaixo:
Art. 4o O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal utiliza como tcnicas de trabalho, para a consecuo
de suas finalidades, a auditoria e a fiscalizao.
1o A auditoria visa a avaliar a gesto pblica, pelos
processos e resultados gerenciais, e a aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado.
2o A fiscalizao visa a comprovar se o objeto dos
programas de governo corresponde s especificaes
estabelecidas, atende s necessidades para as quais foi
definido, guarda coerncia com as condies e caractersticas
pretendidas e se os mecanismos de controle so eficientes.
Instrumental de Trabalho do Controle Interno
O Controle Interno possui os seguintes instrumentais de
trabalho:

Pessoal, o controle interno tem um papel relevante em

processos de contas e nas tomadas de contas especiais, pois
subsidia o TCU com relatrios, certificados e pareceres dos rgos
de controle interno.
Vale lembrar apenas que se o controle interno aprovar
determinadas contas, no necessariamente o TCU dever concordar
tambm. Normalmente, os julgamentos coincidem, mas os dois
possuem absoluta independncia.
Por ltimo, o que devemos saber a forma de como ser
apresentada a avaliao do controle interno. A opinio se dar por
meio dos seguintes instrumentos de trabalho:
Relatrio;
Nota;
Certificado;

 Parecer.
1.33 CONTROLE EXTERNO
J o controle externo efetuado por outra entidade, ou seja,
existe o controle de um poder sobre o outro. No caso do governo
federal, o controle externo realizado pelo Congresso Nacional, com
o devido auxlio do Tribunal de Contas da Unio. O TCU um rgo
auxiliar, mas que no subordinado ao Legislativo.
O controle externo detalhado na Constituio Federal, em
seu artigo n 71:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao
qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que
dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, includas as fundaes e
sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e
as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos
de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na
administrao direta e indireta, includas as fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as
nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem
como a das concesses de aposentadorias, reformas e
penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no
alterem o fundamento legal do ato concessrio;
IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados,
do Senado Federal, de Comisso tcnica ou de inqurito,
inspees e auditorias de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio,
e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas
supranacionais de cujo capital social a Unio participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado
constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio mediante convnio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao
Distrito Federal ou a Municpio;

VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso

Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das
respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre
resultados de auditorias e inspees realizadas;
VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de
despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas
em lei, que estabelecer, entre outras cominaes, multa
proporcional ao dano causado ao errio;
IX - assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as
providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se
verificada ilegalidade;
X - sustar, se no atendido, a execuo do ato
impugnado, comunicando a deciso Cmara dos
Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou
abusos apurados.
1 - No caso de contrato, o ato de sustao ser
adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas
cabveis.
2 - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo
de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no
pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito.
3 - As decises do Tribunal de que resulte imputao
de dbito ou multa tero eficcia de ttulo executivo.
4 - O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional,
trimestral e anualmente, relatrio de suas atividades.
Em frente omisso no dever de prestar contas, da no
comprovao da aplicao dos recursos repassados pela Unio, da
existncia de desvio de errio pblico, a autoridade administrativa
competente dever instaurar a Tomada de Contas Especial.
A Tomada de Contas Especial (TCE) nada mais do que a
apurao dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao
do dano pela autoridade competente, sob pena de responsabilidade
solidria.
Ao julgar as contas dos administradores e demais
responsveis por dinheiros e valores pblicos, o Tribunal informar
que elas tero os seguintes status: regulares, regulares com
ressalva ou irregulares, conforme quadro abaixo:

O TCU apurar a responsabilizao do gestor pblico tanto

civil, quanto administrativamente. Vale lembrar de que, ao
responsabilizar o gestor civilmente ou administrativamente, o gestor
no escapar de ser responsabilizado na esfera penal.
Outro tipo de responsabilizao que recai sobre aqueles que
administram o errio pblico a que decorre da natureza objetiva
ou subjetiva.
Na responsabilidade objetiva, haver o dever de corrigir o
dano ocorrido se e somente se os seguintes elementos estiverem
presentes:
Ao do agente: que poder ser tanto omissiva,
quanto comissiva;
Ocorrncia de dano;
Nexo de causalidade entre a ao do agente e a
ocorrncia do dano.
J na responsabilidade subjetiva, alm dos requisitos
apresentados acima, deve-se provar que o agente agiu com culpa
ou dolo.

O TCU tambm poder imputar Responsabilidade a Terceiros,

desde que comprove que houve conluio entre o terceiro e o gestor
pblico nos casos de dano ao errio decorrente de atos ilegtimos ou
nos casos de desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores
pblicos.
Para que a responsabilidade seja imputada a terceiros, estes
devem ser contratantes ou parte interessada do ato, e devem
concorrer para o cometimento do dano apurado.
O controle externo tem vrias facetas. O Congresso Nacional
exerce o controle externo nas dimenses de fiscalizao: contbil,
oramentria, financeira, operacional e patrimonial.
Em cima disto, a nossa CF/1988 tratou de impor o seguinte:
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas,
ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e
pelo sistema de controle interno de cada Poder.
O controle contbil busca assegurar que a movimentao e
a aplicao dos recursos pblicos esto sendo feitas de acordo com
os princpios contbeis e que todas as mutaes econmicas e
financeiras foram contabilizadas de modo correto.
O controle financeiro se preocupa com os fluxos financeiros,
ou seja, com a entrada e sada de recursos dos caixas do Estado. J
o controle oramentrio busca assegurar que o oramento esteja
sendo seguido de acordo com as leis aprovadas no Legislativo,
controlando as receitas e despesas previstas e realizadas.
A fiscalizao operacional est relacionada gesto da
mquina pblica, ou seja, entra no aspecto do mrito das decises
do gestor, e no somente da legalidade. Assim sendo, busca
assegurar a eficincia, eficcia e efetividade da gesto pblica.
Por fim, temos o controle patrimonial, que se refere
gesto dos bens pblicos. Aqui temos os bens como conceito amplo,
incluindo os bens de uso da populao. Como exemplos de controle
patrimonial, temos as alienaes: como privatizaes de empresas
e de imveis pblicos.
O TCU tem jurisdio prpria e privativa sobre as pessoas e
matrias sujeitas sua competncia dentro do territrio brasileiro.
Prestao de Contas
Todas as pessoas que venham a utilizar, arrecadar, guardar,
gerenciar ou administrar recursos pblicos devem prestar contas,
isto , devem apresentar que os recursos, que esto sob sua tutela,
esto sendo aplicados corretamente.

A finalidade dos processos de contas a de possibilitar a

verificao da regular aplicao dos recursos, luz dos princpios da
legalidade, legitimidade e economicidade.
Veja como a Constituio Federal de 1988 definiu este tema:
Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica,pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda,
ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria
No caso do Presidente da Repblica, as contas de sua
administrao tambm devem ser encaminhadas ao Congresso
Nacional. De acordo com o Decreto n3.591/2000, esta prestao de
contas ser feita pela Secretaria Federal de Controle Interno do
Ministrio da Fazenda, com a seguinte composio:
I. Relatrio de Atividades do Poder Executivo;
II. Execuo do Oramento Fiscal e da Seguridade Social;
III. Balanos da Administrao Indireta e Fundos;
IV. Execuo do Oramento de Investimento das Empresas
Estatais.
Outro ponto importante no tocante aos Tribunais de Contas
a deciso do STF de que eles podem realizar o controle de
constitucionalidade. De acordo com a smula 347 do STF:
O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode
apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder
Pblico.
Veremos de forma simplificada a diferena entre Prestao de
Contas, Tomada de Contas e Tomada de Contas Especial.

1.34 CONTROLE ADMINISTRATIVO

O controle Administrativo , de certa forma, um tipo de
controle interno. Ele efetuado atravs da capacidade que a
Administrao Pblica tem de autotutela.
Os meios de controle administrativo podem ser classificados
em: superviso ministerial e o controle hierrquico.
A superviso ministerial, tambm conhecida como controle
finalstico, efetuada pela administrao direta em relao
administrao indireta. Ou seja, o controle efetuado sobre os
rgos descentralizados, de modo que buscam seus objetivos
finalsticos.
J o controle hierrquico prprio de qualquer organizao
que tenha uma diviso de trabalho em nveis hierrquicos
diferentes.
Alm disso, este controle pode ocorrer tambm por
provocao de terceiros, como ocorre nos casos de: reclamao
administrativa, pedidos de reconsiderao, recursos administrativos
e direito de petio.
1.35 CONTROLE LEGISLATIVO
Este controle efetuado pelo prprio parlamento e por seus
rgos auxiliares (como o TCU, no caso da Unio). De acordo com
Carvalho Filho, este controle pode ser dividido em dois tipos: o
controle poltico e o controle financeiro.
O controle poltico ocorre quando o Congresso decide sobre
tratados internacionais, abre comisses parlamentares de inqurito
ou convoca autoridades para que prestem informaes. De acordo
do Di Prieto: abrange aspectos ora de legalidade, ora de mrito,
apresentando-se, por isso mesmo, como de natureza poltica, j que
vai apreciar as decises administrativas sob o aspecto inclusive da
discricionariedade, ou seja, da oportunidade e convenincia diante
do interesse pblico.
Dentre os instrumentos que o Poder Legislativo tem para
efetuar estes tipos de controle, podemos citar:
A competncia de sustar atos normativos do Poder Executivo
que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da
delegao legislativa;
A instituio de Comisses Parlamentares de Inqurito CPIs;
A sustao de contratos administrativos que forem objeto de
impugnao pelo tribunal de contas;
Convocao de Ministros de Estado para prestar informaes
dobre assuntos determinados;

 Julgar o chefe do
responsabilidade;

Poder

Executivo

por

crime

de

Autorizar operaes externas de crdito financeiro

interesse da Unio, de estados, do DF e municpios;

de

Legislar sobre a criao e extino de ministrios.

Ainda sobre o controle poltico, a nossa Carta Magna dispe
que Ministro de Estado ou qualquer titular de rgo subordinado
diretamente Presidncia da Repblica pode ser convocado a
prestar,
pessoalmente,
informaes
sobre
assunto
previamente determinado.
E quem tem o poder de convocar? Tanto a Cmara dos
Deputados, quanto o Senado Federal, ou qualquer de suas
Comisses possuem esse poder. Caso a pessoa convocada no
comparea, sem se justificar adequadamente, decair em crime de
responsabilidade.
Alm da convocao, as Mesas da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal podero encaminhar pedidos escritos de
informaes a Ministros de Estado ou a qualquer daquelas pessoas.
A recusa ou o no atendimento no prazo de trinta dias importa em
crime de responsabilidade. Da mesma forma, caso prestem informaes falsas
ser considerado crime de responsabilidade.
1.36 OUTRAS ESFERAS DE CONTROLE
Controle Judicial
O controle judicial das atividades da Administrao Pblica
pode ser do tipo prvio ou posterior, mas s ser feito atravs de
alguma provocao ao Poder Judicirio.
O Poder Judicirio tem certos limites de atuao, pois no
cabe atuar nos atos polticos ou nos atos interna corporis, de acordo
com Carvalho Filho.
Alm disso, deve sempre analisar
legitimidade dos atos, nunca o seu mrito.
Os principais instrumentos
Administrao Pblica so:

de

legalidade

controle

judicial

a
da

Mandado de segurana tem a funo de proteger

direito lquido e certo, que no seja amparado por Habeas
Corpus ou Habeas Data, quando o responsvel pela
ilegalidade ou abuso de poder seja uma autoridade pblica
ou agente de pessoa jurdica no exerccio de uma atribuio
de Poder Pblico22;
Ao Popular Pode ser proposta por qualquer cidado
que busque anular ato lesivo ao patrimnio pblico,

moralidade administrativa e ao meio ambiente e ao

patrimnio histrico e cultural;
Habeas Data Visa assegurar o conhecimento, retificao
e contestao de informaes relativas pessoa
impetrante, que sejam constantes de registros ou bancos de
dados de entidades governamentais ou de carter pblico.
Ao Civil Pblica Serve para a proteo de direitos
difusos ou coletivos;
Ao de Improbidade busca coibir prticas de
improbidade e podem acarretar ao agente pblico: a
devoluo de bens, a suspenso de direitos polticos, a
multa civil, a perda da funo pblica, a indisponibilidade de
bens, a proibio de contratar com o Estado e o
ressarcimento do dano causado.
O Poder Judicirio conta com o Conselho Nacional de Justia
que tem, como funo, o controle da atuao administrativa e
financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres
funcionais dos juzes.
Assim, de certa forma, o CNJ efetua um controle interno25 do
Poder Judicirio.
Ministrio Pblico
O Ministrio Pblico uma instituio dinmica de garantia e
efetivao de direitos, pois no precisa ser provocado para atual em
prol de sua concretizao.
O Ministrio Pblico tem autonomia funcional e administrativa
asseguradas pela CF/88, e no est subordinado ao Executivo
Legislativo ou Judicirio27.
Entretanto, a CF destinou ao MP diversas garantias
semelhantes aos do Poder Judicirio. Dentre os direitos e interesses
que o MP defende, entre outros, esto:
Os direitos humanos;
A democracia, os direitos polticos, a nacionalidade e o
devido processo eleitoral;
O respeito s diferenas de etnia, sexo, crena e de
condio psicofsica;
A correta aplicao das verbas em educao sade e
segurana;
O respeito ordem econmica e aos direitos do
consumidor;
O acesso a servios pblicos de qualidade;
Alm disso, o Ministrio Pblico exerce, de certa forma, um
controle externo da Administrao Pblica, pois ele atua em

denncias de improbidade administrativa (conduta antitica que

fere ou se distancia dos padres morais admitidos) de seus agentes,
nas denncias de crimes cometidos por autoridades e na defesa de
direitos difusos e coletivos.
Dentre seus instrumentos, podemos citar: o inqurito civil, a
ao de improbidade administrativa e a ao civil pblica. O
Ministrio Pblico brasileiro formado pelos ministrios pblicos
estaduais, pelo Ministrio Pblico da Unio (MPU).
Controle Social participao social
O controle social, ou popular, se refere participao da
sociedade como um todo na elaborao, acompanhamento e
monitoramento do poder pblico. Desta forma, a prpria sociedade
exerceria, ento, o controle sobre o Estado.
Dentre as formas de controle social, temos:
A
possibilidade
de
qualquer
cidado
denunciar
irregularidades ao TCU (ou outros tribunais de contas);
A possibilidade de qualquer cidado entrar com uma ao
popular que vise anular ato lesivo ao patrimnio pblico.
Desta forma, um cidado qualquer pode entrar com uma
denncia se considerar que algum agente pblico est
gerindo mal os recursos pblicos, se avaliar que uma obra
pblica est superfaturada, etc.;
Obrigao dos entes governamentais de disponibilizar ao
contribuinte as contas pblicas;
Oramento participativo;
As audincias pblicas;
Conselhos gestores de polticas pblicas;
Os conselhos municipais.
1.37 TRANSPARNCIA
De acordo com Matias-Pereira: a transparncia do Estado se
efetiva por meio do acesso do cidado informao governamental,
o que torna mais democrtica as relaes entre o Estado e
sociedade civil.
Transparncia no Contexto da LRF
Com a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, a transparncia no Brasil ganhou um grande impulso. Esta lei
veio exigir dos governos diversos instrumentos de transparncia
atualmente consagrados, como o Relatrio de Gesto Fiscal - RGF e
o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria - RREO.
Abaixo, podemos ver os artigos 48, 48-A e 49 da LRF, que
detalham os instrumentos de transparncia da lei:

Da Transparncia da Gesto Fiscal

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal,
aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios
eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de
diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo
parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses
documentos.
O RREO e o RGF so os instrumentos de transparncia
consagrados pela LRF. O RREO ter sua publicao em at trinta
dias do fim de cada bimestre, sendo composto por: Balano
Oramentrio, Demonstrativo de Execuo das Receitas, das
Despesas por categoria econmica e grupo de natureza e das
Despesas por funo e subfuno.
J o RGF ser emitido ao final de cada quadrimestre e ser
composto por: comparativo com os limites impostos pela LRF de
despesa com pessoal, dvidas consolidada e mobiliria, concesso
de garantias, operaes de crdito.
Dever, tambm, vir acompanhado de indicao de medidas
corretivas, caso se ultrapasse alguns desses limites.
Alm do RREO, do RGF, das prestaes de contas (e o
respectivo parecer prvio), dos planos, oramentos e LDO, a
transparncia da gesto fiscal tambm ter vrios elementos que
assegurem a sua existncia, como: O incentivo participao
popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos
de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes
oramentrias e oramentos.
A Lei no 12.527, de 2011, a Lei de Acesso Informao,
trouxe regras que permitem que a sociedade, pessoas naturais e
jurdicas, tenha acesso informao, mediante procedimentos
objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de
fcil compreenso, observados os princpios da administrao
pblica e as diretrizes previstas na Lei.
Diante disso, o artigo 48-A da LRF, de 2000, dispe que
qualquer pessoa fsica ou jurdica ter o acesso a informaes
referentes despesa e receita da seguinte forma:
I quanto despesa: todos os atos praticados pelas
unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no
momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima
dos dados referentes ao nmero do correspondente processo,
ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou
jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao
procedimento licitatrio realizado;

II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a

receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos
extraordinrios.
Como mais um meio de garantir a transparncia da gesto
fiscal, a sociedade ter conhecimento das contas do Chefe do Poder
Executivo durante todo o exerccio.
7

AULA
07
TICA;
DESCONCENTRAO
EDESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA

1.38 TICA
A tica pode ser definida como um estudo ou uma reflexo,
cientfica ou filosfica, sobre os costumes ou sobre as aes
humanas. De certa forma, a tica vem de dentro do ser humano.
Assim sendo, relaciona-se com os valores que cada pessoa tem.
J a moral, termo relacionado com a tica (mas no sinnimo,
em sentido restrito), relativa aos costumes e normas de
comportamento considerados consensuais na sociedade no
momento.
Se a tica e a moral (em sentido amplo) esto ligados aos
costumes e valores de uma sociedade, no deixam de se
transformar quando estes costumes e valores mudam. Assim, a
tica (ou a moral) no uma s, algo universal. derivada dos
valores e costumes de cada sociedade e evolui com o passar do
tempo.
1.39 TICA
DA
CONVICO
RESPONSABILIDADE

TICA

DA

Vamos ver agora a diferena entre estes dois tipos de tica: a

tica da responsabilidade e a tica da convico (ou do valor
absoluto). Quem criou estes dois conceitos foi Weber. Para ele, a
tica da convico adotaria os valores como absolutos.
De acordo com o autor, este tipo de tica seria baseado em
valores inegociveis, que deveriam ser cegamente observados por
todos
os
indivduos.
Estes
valores
seriam
observveis
principalmente na religio e na poltica (entendida como a defesa de
ideologias).
De acordo com Weber, "a tica absoluta simplesmente no
perguntaquais as consequncias. Esse ponto decisivo". J a tica
da responsabilidade colocaria os valores em um tipo de hierarquia.
Nada seria absoluto.
Assim, a tica da responsabilidade seria preocupada com os
resultados derivados das nossas escolhas. Muitas vezes, temos
escolhas que so difceis e teramos de escolher visando o melhor

resultado final, mesmo que tenhamos de tomar decises que no

nos agradam.
A tica da responsabilidade nos levaria a tentar fazer o
melhor possvel, buscar o resultado de acordo com as
contingncias do momento. Este seria o tipo de tica prevalente nas
atividades parlamentares e no ato de governar.
1.40 CDIGO
FEDERAL

DE

TICA

DO

SERVIDOR

PBLICO

Seo I
Das Regras Deontolgicas
I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficcia e a conscincia dos
princpios morais so primados maiores que devem nortear o
servidor pblico, seja no exerccio do cargo ou funo, ou fora dele,
j que refletir o exerccio da vocao do prprio poder estatal. Seus
atos, comportamentos e atitudes sero direcionados para a
preservao da honra e da tradio dos servios pblicos.
II - O servidor pblico no poder jamais desprezar o elemento tico
de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre o legal
e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o
oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o
desonesto , consoante as regras contidas no art. 37, caput, e 4,
da Constituio Federal.
III - A moralidade da Administrao Pblica no se limita distino
entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da ideia de que o fim
sempre o bem comum . O equilbrio entre a legalidade e a finalidade
, na conduta do servidor pblico, que poder consolidar a
moralidade do ato administrativo.
Desta forma, no basta ser legal. Deve ser legal e moral ao
mesmo tempo. No entanto, o interesse pblico e o bem comum so
a finalidade de qualquer ato administrativo.
IV- A remunerao do servidor pblico custeada pelos tributos
pagos direta ou indiretamente por todos , at por ele prprio, e por
isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa
se integre no Direito, como elemento indissocivel de sua aplicao
e de sua finalidade, erigindo-se, como consequncia em fator de
legalidade.
V - O trabalho desenvolvido pelo servidor pblico perante a
comunidade deve ser entendido como acrscimo ao seu prprio
bem-estar , j que, como cidado, integrante da sociedade, o xito
desse trabalho pode ser considerado como seu maior patrimnio.
VI - A funo pblica deve ser tida como exerccio profissional e,
portanto, se integra na vida particular de cada servidor pblico.
Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua

vida privada podero acrescer ou diminuir o seu bom conceito na

vida funcional.
VII - Salvo os casos de segurana nacional, investigaes policiais
ou interesse
superior do Estado e da Administrao Pblica , a serem
preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos
termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui
requisito de eficcia e moralidade , ensejando sua omisso
comprometimento tico contra o bem comum, imputvel a quem a
negar.
VIII - Toda pessoa tem direito verdade. O servidor no pode omitila ou false-la, ainda que contrria aos interesses da prpria pessoa
interessada ou da Administrao Pblica. Nenhum Estado pode
crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hbito do erro,
da opresso, ou da mentira, que sempre aniquilam at mesmo a
dignidade humana quanto mais a de uma Nao.
IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao
servio pblico caracterizam o esforo pela disciplina. Tratar mal
uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa
causar-lhe dano moral . Da mesma forma, causar dano a qualquer
bem pertencente ao patrimnio pblico, deteriorandoo, por
descuido ou m vontade , no constitui apenas uma ofensa ao
equipamento e s instalaes ou ao Estado, mas a todos os homens
de boa vontade que dedicaram sua inteligncia, seu tempo, suas
esperanas e seus esforos para constru-los.
X - Deixar o servidor pblico qualquer pessoa espera de soluo
que compete ao setor em que exera suas funes, permitindo a
formao de longas filas , ou qualquer outra espcie de atraso na
prestao do servio, no caracteriza apenas atitude contra a tica
ou ato de desumanidade , mas principalmente grave dano moral
aos usurios dos servios pblicos.
XI - 0 servidor deve prestar toda a sua ateno s ordens legais de
seus superiores, velando atentamente por seu cumprimento, e,
assim, evitando a conduta negligente Os repetidos erros, o descaso
e o acmulo de desvios tornam-se, s vezes, difceis de corrigir e
caracterizam at mesmo imprudncia no desempenho da funo
pblica.
XII - Toda ausncia injustificada do servidor de seu local de trabalho
fator de desmoralizao do servio pblico, o que quase sempre
conduz desordem nas relaes humanas.
XIII - O servidor que trabalha em harmonia
organizacional, respeitando seus colegas
e
colabora e de todos pode receber colaborao,
pblica a grande oportunidade para o
engrandecimento da Nao.

com a estrutura
cada concidado,
pois sua atividade
crescimento e o

Seo II
Dos Principais Deveres do Servidor Pblico
XIV - So deveres fundamentais do servidor pblico:
a) desempenhar, a tempo, as atribuies do cargo, funo ou
emprego pblico de que seja titular;
b) exercer suas atribuies com rapidez, perfeio e rendimento,
pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situaes
procrastinatrias, principalmente diante de filas ou de qualquer
outra espcie de atraso na prestao dos servios pelo setor em
que exera suas atribuies, com o fim de evitar dano moral ao
usurio;
c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do
seu carter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas
opes, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum;
d) jamais retardar qualquer prestao de contas , condio
essencial da gesto dos bens, direitos e servios da coletividade a
seu cargo;
e) tratar cuidadosamente os usurios dos servios aperfeioando o
processo de comunicao e contato com o pblico;
f) ter conscincia de que seu trabalho regido por princpios ticos
que se materializam na adequada prestao dos servios pblicos;
g) ser corts, ter urbanidade, disponibilidade e ateno ,
respeitando a capacidade e as limitaes individuais de todos os
usurios do servio pblico, sem qualquer espcie de preconceito
ou distino de raa, sexo, nacionalidade, cor, idade, religio, cunho
poltico e posio social, abstendo-se, dessa forma, de causar-lhes
dano moral;
h) ter respeito hierarquia, porm sem nenhum temor de
representar contra qualquer comprometimento indevido da
estrutura em que se funda o Poder Estatal;
i) resistir a todas as presses de superiores hierrquicos, de
contratantes, interessados e outros que visem obter quaisquer
favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrncia de aes
imorais, ilegais ou aticas e denunci-las;
j) zelar, no exerccio do direito de greve , pelas exigncias
especficas da defesa da vida e da segurana coletiva;
l) ser assduo e frequente ao servio , na certeza de que sua
ausncia provoca danos ao trabalho ordenado, refletindo
negativamente em todo o sistema;
m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato
ou fato contrrio ao interesse pblico, exigindo as providncias
cabveis ;

n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo

os mtodos mais adequados sua organizao e distribuio;
o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a
melhoria do exerccio de suas funes, tendo por escopo a
realizao do bem comum;
p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas
exerccio da funo;

ao

q) manter-se atualizado com as instrues, as normas de servio e a

legislao pertinentes ao rgo onde exerce suas funes;
r) cumprir , de acordo com as normas do servio e as instrues
superiores, as tarefas de seu cargo ou funo, tanto quanto
possvel, com critrio, segurana e rapidez , mantendo tudo sempre
em boa ordem.
s) facilitar a fiscalizao
direito;

de todos atos ou servios por quem de

t) exercer com estrita moderao as prerrogativas funcionais que

lhe sejam atribudas , abstendo-se de faz-lo contrariamente aos
legtimos interesses dos usurios do servio pblico e dos
jurisdicionados administrativos;
u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua funo, poder ou
autoridade com
finalidade estranha ao interesse pblico , mesmo que observando as
formalidades legais e no cometendo qualquer violao expressa
lei;
v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a
existncia deste Cdigo de tica, estimulando o seu integral
cumprimento.
Seo III
Das Vedaes ao Servidor Pblico
XV - E vedado ao servidor pblico;
a) o uso do cargo ou funo, facilidades, amizades, tempo, posio
e influncias, para obter qualquer favorecimento, para si ou para
outrem;
b) prejudicar deliberadamente a reputao de outros servidores ou
de cidados que deles dependam;
c) ser , em funo de seu esprito de solidariedade, conivente com
erro ou infrao a este Cdigo de tica ou ao Cdigo de tica de
sua profisso;
d) usar de artifcios para procrastinar ou dificultar o exerccio
regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou
material;

e) deixar de utilizar os avanos tcnicos e cientficos ao seu alcance

ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister;
f) permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos,
paixes ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o
pblico, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas
hierarquicamente superiores ou inferiores;
g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de
ajuda financeira, gratificao, prmio, comisso, doao ou
vantagem de qualquer espcie, para si, familiares ou qualquer
pessoa , para o cumprimento da sua misso ou para influenciar
outro servidor para o mesmo fim;
h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar
para providncias;
i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do
atendimento em servios pblicos ;
j) desviar servidor pblico para atendimento a interesse particular;
l) retirar da repartio pblica, sem estar legalmente autorizado,
qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimnio
pblico;
m) fazer uso de informaes privilegiadas obtidas no mbito interno
de seu servio, em benefcio prprio, de parentes, de amigos ou de
terceiros;
n) apresentar-se
habitualmente;

embriagado

no

servio

ou

fora

dele

o) dar o seu concurso a qualquer instituio que atente contra a

moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana;
p) exercer atividade profissional atica
empreendimentos de cunho duvidoso.

ou ligar o seu nome a

CAPTULO II
Das Comisses de tica
XVI - Em todos os rgos e entidades da Administrao
Pblica Federal direta, indireta autrquicae fundacional, ou
em qualquer rgo ou entidade que exera atribuies
delegadas pelo poder pblico,
dever ser criada uma
Comisso de tica, encarregada de orientar e aconselhar sobre
atica profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com
o patrimnio pblico,competindo-lhe conhecer concretamente de
imputao ou de procedimento susceptvel de censura.
XVII - Cada Comisso de tica, integrada por trs servidores
pblicos e respectivos suplentes, poder instaurar, de ofcio,
processo sobre ato, fato ou conduta que considerar passvel de
infringncia a princpio ou norma tico-profissional, podendo ainda
conhecer de consultas, denncias ou representaes formuladas

contra o servidor pblico, a repartio ou o setor em que haja

ocorrido a falta, cuja anlise e deliberao forem recomendveis
para atender ou resguardar o exerccio do cargo ou funo pblica,
desde
que
formuladas
por
autoridade,
servidor,
jurisdicionados administrativos, qualquer cidado que se
identifique
ou
quaisquer
entidades
associativas
regularmente constitudas.
XVIII - Comisso de tica incumbe fornecer, aos organismos
encarregados da execuo do quadro de carreira dos servidores, os
registros sobre sua conduta tica, para o efeito de instruir e
fundamentar promoes e para todos os demais procedimentos
prprios da carreira do servidor pblico.
XIX - Os procedimentos a serem adotados pela Comisso de tica,
para a apurao de fato ou ato que, em princpio, se apresente
contrrio tica, em conformidade com este Cdigo, tero o rito
sumrio , ouvidos apenas o queixoso e o servidor, ou apenas
este, se a apurao decorrer de conhecimento de ofcio, cabendo
sempre recurso ao respectivo Ministro de Estado.
XX - Dada a eventual gravidade da conduta do servidor ou
sua reincidncia, poder a Comisso de tica encaminhar a sua
deciso e respectivo expediente para a Comisso Permanente de
Processo Disciplinar
do respectivo rgo, se houver, e,
cumulativamente, se for o caso, entidade em que, por
exerccio profissional, o servidor pblico esteja inscrito , para
as providncias disciplinares cabveis. O retardamento dos
procedimentos aqui prescritos implicar comprometimento tico da
prpria Comisso, cabendo Comisso de tica do rgo
hierarquicamente superior o seu conhecimento e providncias.
XXI - As decises da Comisso de tica, na anlise de qualquer fato
ou ato submetido sua apreciao ou por ela levantado, sero
resumidas em ementa e, com a omisso dos nomes dos
interessados, divulgadas no prprio rgo, bem como
remetidas s demais Comisses de tica, criadas com o fito
de formao da conscincia tica na prestao de servios
pblicos. Uma cpia completa de todo o expediente dever ser
remetida Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da
Repblica.
XXII - A pena aplicvel ao servidor pblico pela Comisso de tica
a de censura e sua fundamentao constar do respectivo
parecer, assinado por todos os seus integrantes, com cincia do
faltoso.
XXIII - A Comisso de tica no poder se eximir de fundamentar o
julgamento da falta de tica do servidor pblico ou do prestador de
servios contratado, alegando a falta de previso neste
Cdigo,cabendo-lhe recorrer analogia, aos costumes e aos
princpios ticos e morais conhecidos em outras profisses;

XXIV - Para fins de apurao do comprometimento tico, entendese por servidor pblico todo aquele que, por fora de lei,
contrato ou de qualquer ato jurdico, preste servios de
natureza permanente, temporria ou excepcional, ainda que
sem retribuio financeira, desde que ligado direta ou
indiretamente a qualquer rgo do poder estatal , como as
autarquias, as fundaes pblicas, as entidades paraestatais, as
empresas pblicas e as sociedades de economia mista, ou em
qualquer setor onde prevalea o interesse do Estado.
XXV - Em cada rgo do Poder Executivo Federal em que qualquer
cidado houver de tomar posse ou ser investido em funo
pblica, dever ser prestado, perante a respectiva Comisso
de tica, um compromisso solene de acatamento e
observncia das regras estabelecidas por este Cdigo de
tica e de todos os princpios ticos e morais estabelecidos pela
tradio e pelos bons costumes.
Decreto 6.029/07
Art. 1o Fica institudo o Sistema de Gesto da tica do Poder
Executivo Federal com a finalidade de promover atividades que
dispem sobre a conduta tica no mbito do Executivo Federal,
competindo-lhe:
I - integrar os rgos, programas e aes relacionadas com a tica
pblica;
II - contribuir para a implementao de polticas pblicas tendo a
transparncia e o acesso informao como instrumentos
fundamentais para o exerccio de gesto da tica pblica;
III - promover, com apoio dos segmentos pertinentes, a
compatibilizao e interao de normas, procedimentos tcnicos e
de gesto relativos tica pblica;
IV - articular aes com vistas a estabelecer e efetivar
procedimentos de incentivo e incremento ao desempenho
institucional na gesto da tica pblica do Estado brasileiro.
Art. 2o Integram o Sistema de Gesto da tica do Poder
Executivo Federal:
I - a Comisso de tica Pblica - CEP, instituda pelo Decreto de
26 de maio de 1999;
II - as Comisses de tica de que trata o Decreto no 1.171, de 22
de junho de 1994; e
III - as demais Comisses de tica e equivalentes nas entidades
e rgos do Poder Executivo Federal.

1.41 CONFLITO DE INTERESSES. LEI N 12.813/2013

Conforme o artigo primeiro, as situaes de conflito de
interesses, envolvendo ocupantes de cargo ou emprego no mbito
do Poder Executivo Federal, alm dos requisitos e restries a
ocupantes de cargo ou emprego que tenham acesso a informaes
privilegiadas sero reguladas por esta Lei.
Se submetem a esses comandos Legais, conforme o artigo
segundo:

No devemos nos esquecer dos agentes pblicos cujo

exerccio proporcione acesso a informao privilegiada capaz de
trazer vantagem econmica ou financeira para si ou para outrem.
No entanto, todos, exceto esses ltimos (agentes pblicos
cujo exerccio proporcione acesso a informao privilegiada)
devero divulgar, diariamente, suas agendas de compromissos
pblicos na rede mundial de computadores (internet).
O conflito de interesses deve ser prevenido ou impedido,
sempre que possvel, pelo ocupante de cargo ou emprego no Poder
Executivo Federal.
Percebam que, em caso de dvidas sobre como agir, caber
uma consulta Comisso de tica Pblica ou Controladoria Geral
da Unio, que so competentes pela fiscalizao e avaliao do
conflito de interesses.
Esses rgos estabelecem normas, procedimentos e
mecanismos com a finalidade de prevenir ou impedir conflito de
interesses. Logo, fica evidente a necessidade de determinar
medidas para a preveno ou eliminao do conflito.
Outra funo desses rgos a de permitir que o ocupante de
cargo ou emprego no mbito do Poder Executivo Federal exera
atividade privada, quando verificado que no existe de conflito de
interesses.

Se, em at 6 (seis) meses da dispensa, exonerao,

destituio, demisso ou aposentadoria, o agente fizer algumas das
situaes que sero listadas abaixo, ser configurado conflito de
interesses. Depois desse tempo (aps 6 (seis) meses), s ser
considerado conflito, caso divulgue ou faa uso de informao
privilegiada que obteve quando exercia as atividades.
Conforme inciso II do artigo 6 da Lei 12.813/2013, a Comisso de
tica ou a Controladoria-Geral da Unio considerar situao de conflito
de interesses:
Art. 6 Configura conflito de interesses aps o exerccio de
cargo ou emprego no mbito do Poder Executivo federal:
I - a qualquer tempo, divulgar ou fazer uso de informao
privilegiada obtida em razo das atividades exercidas; e
II - no perodo de 6 (seis) meses, contado da data da dispensa,
exonerao, destituio, demisso ou aposentadoria, salvo
quando expressamente autorizado, conforme o caso, pela
Comisso de tica Pblica ou pela Controladoria-Geral da
Unio:
a) prestar, direta ou indiretamente, qualquer tipo de servio
a pessoa fsica ou jurdica com quem tenha estabelecido
relacionamento relevante em razo do exerccio do cargo
ou emprego;
b) aceitar cargo de administrador ou conselheiro ou
estabelecer vnculo profissional com pessoa fsica ou
jurdica que desempenhe atividade relacionada rea de
competncia do cargo ou emprego ocupado;
c) celebrar com rgos ou entidades do Poder Executivo
federal contratos de servio, consultoria, assessoramento ou
atividades similares, vinculados, ainda que indiretamente, ao
rgo ou entidade em que tenha ocupado o cargo ou
emprego; ou
d) intervir, direta ou indiretamente, em favor de interesse
privado perante rgo ou entidade em que haja
ocupado cargo ou emprego ou com o qual tenha
estabelecido relacionamento relevante em razo do exerccio
do cargo ou emprego.
Nas situaes relatadas de conflito de interesses, tanto
durante, quanto aps o exerccio do cargo, o agente pblico que vier
a comet-las, incorrer em improbidade administrativa contra os
princpios da Administrao Pblica.
Essa Lei trata das sanes aplicveis aos agentes pblicos nos
casos de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo,
emprego ou funo na administrao pblica direta, indireta ou
fundacional, conforme podemos observar abaixo:

Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra

os Princpios da Administrao Pblica.
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que
atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer
ao ou omisso que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e
notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de
ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo
das atribuies e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazlo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de
terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de
medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de
mercadoria, bem ou servio.
Continuando, temos que, o agente pblico que se encontrar
em situao de conflito de interesses, alm de incorrer em
improbidade administrativa, sob pena de sofrer sanes cabveis,
dispostas em outros instrumentos, como a Lei 8.112, de 1990, se
sujeitar penalidade de demisso.
Os agentes pblicos que se submetem ao regime desta Lei,
isto , mesmo que estejam em perodo de afastamento ou em gozo
de licena, sero obrigados a enviar uma declarao sobre a sua
situao patrimonial, assim como de seu cnjuge, companheiro ou
parente, por consanguinidade ou afinidade, em linha reta ou
colateral, at o terceiro grau, todo o ano.
Eles tambm ficam obrigados a comunicar qualquer atividade
na iniciativa privada que venham a exercer ou, ento, contrato ou
negcio a ser firmado, pelo perodo de at 6 (seis) meses aps o
exerccio de cargo ou emprego pblico no mbito do Poder
Executivo Federal. A comunicao deve ser feita por escrito
Comisso de tica Pblica ou unidade de recursos humanos do
rgo ou entidade respectivo.
1.42 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO
A desconcentrao ocorre quando a Administrao Pblica
decide criar rgos internos, de modo a melhor utilizar os recursos e
atender aos cidados. Deste modo, o produto de uma

desconcentrao um rgo sem personalidade

delegao de competncias ocorre de maneira interna.

jurdica.

J a descentralizao ocorre quando o Estado transfere

suas atividades para outras entidades ou cria novas
entidades.
Esta descentralizao pode ocorrer por delegao ou
outorga.
A
descentralizao
por
outorga
(ou
descentralizao por servios) ocorre quando o Estado cria outra
entidade para executar as atividades que lhe cabem. Essas
organizaes, integrantes da Administrao Indireta, possuem
personalidade jurdica.
J a descentralizao por delegao (ou descentralizao
por colaborao) acontece quando o poder pblico atribui os
servios a entidades ou pessoas que no fazem parte da
Administrao. Este processo se d mediante um contrato de
concesso ou permisso ou ato unilateral (autorizao de servio
pblico).