Estatuto da Cidade: o desafio da capacitao de atores sociais1

Instituto Plis:
Renato Cymbalista2
Paula Santoro3
Paula Pollini 4

Introduo
Esse texto pretende relatar de forma sucinta a construo de estratgias e realizao
de um processo de disseminao e capacitao no tema da legislao urbanstica e
planejamento territorial desenvolvido a partir de alguns projetos realizados no Instituto
Plis, em So Paulo.
Primeiramente, necessrio retomarmos na histria o papel da ordem urbanstica
(planejamento urbano e legislao) frente aos 40 anos de urbanizao acelerada nas
cidades brasileiras. Expressa nos Planos Diretores e propostas de zoneamento
desconectados com as lgicas e prticas reais. A norma urbanstica estabeleceu cidades
virtuais, que pouco se relacionavam com as condies reais de produo da cidade pelo
mercado, ignorando que a maior parte das populaes urbanas tem capacidade de investir
em uma mercadoria clara o espao construdo e que esses acabam por produzir suas
habitaes de forma auto-construda nos espaos que sobram da cidade regulada, ou
seja, reas vedadas para o estabelecimento dos mercados formais como beira de
crrego, encostas, reas rurais ou de preservao. Pouco a pouco essas reas so
incorporadas cidade, dotadas de infra-estrutura, mas nunca eliminando definitivamente
a precariedade e as marcas da diferena em relao s reas reguladas.
Essa dinmica tem alta rentabilidade poltica e moeda de troca de favores,
relaes clientelistas. A condio de ilegalidade e informalidade dos assentamentos
populares os converte em refns de favores do poder pblico, a serem reconhecidos e
incorporados cidade, recebendo infra-estrutura, equipamentos, etc. Esta tem sido a
grande moeda de troca nas contabilidades eleitorais, fonte da sustentao popular de
governos e, o que mais perverso, de manuteno de privilgios na cidade, definidos no
marco da poltica urbana dos planos (Rolnik, 2002).
Alm disso, a viso tecnocrtica dos planos e do processo de elaborao das
estratgias de regulao urbanstica como objetos puramente tcnicos, nos quais a funo
Esse texto foi produzido para o curso Gesto Urbana e de Cidades organizado pela Fundao

Joo Pinheiro e Instituto Plis, com apoio do Banco Mundial, do Lincoln Institute of Land Policy,
realizado entre 13 e 17 de dezembro de 2004, em Belo Horizonte-MG. Nessa ocasio ele foi publicado na
pgina da internet da Fundao Joo Pinheiro:
http://www.fjp.gov.br/exibe_subproduto.php?produto=23&unidade=EG.
2

Renato Cymbalista (So Paulo, 1968), arquiteto e urbanista graduada na Faculdade de

Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP) e mestre em Estruturas Ambientais

Urbanas na FAU-USP. Coordenador do Ncleo de Urbanismo do Instituto Plis.
3

Paula Santoro (So Paulo, 1972), arquiteta e urbanista graduada na Faculdade de Arquitetura e

Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP) e mestre em Estruturas Ambientais Urbanas na

FAU-USP. Membro da equipe tcnica como urbanista do Ncleo de Urbanismo e coordenadora do setor
de publicaes do Instituto Plis, So Paulo.
4

Paula Pollini (So Paulo, 1977), arquiteta e urbanista graduada na Faculdade de Arquitetura e

Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP). Membro da equipe tcnica do Ncleo de

Urbanismo e da Escola da Cidadania, Instituto Plis, So Paulo.

da lei estabelecer padres satisfatrios, ignorando os conflitos, a realidade da

desigualdade de condies de renda, entre outras questes, tornaram mais do que
necessria a criao de uma nova ordem urbanstica com um forte vis redistributivo e
includente.
O Estatuto da Cidade (Lei Federal no 10257/01), lei brasileira que regulamenta a
poltica urbana a ser feita pela Unio, Estados e municpios, responde de forma positiva a
esse desafio de reconstruo da ordem urbanstica, sob novos princpios, com novos
mtodos e concepes e novas ferramentas. As potencialidades trazidas pelo Estatuto da
Cidade so muitas: possibilidades de ampliao da interveno do poder pblico
municipal no funcionamento dos mercados de terras, a partir da definio de parmetros
para o cumprimento /no cumprimento da funo social da propriedade; possibilidades
mais tangveis de regularizao fundiria; possibilidades de democratizao da gesto das
cidades.
No entanto, a simples existncia de uma nova moldura legal no garante por si s a
democratizao do acesso terra e s cidades brasileiras. Permanece um grande desafio:
no Brasil, as prticas tradicionais empurraram a regulao urbanstica para um campo de
especialistas e eruditos, com pouca ou nenhuma relao com os diversos atores sociais
que interferem na poltica urbana, ou que precisam dessa interveno. As potencialidades
do Estatuto da Cidade s resultaro em benefcios para as cidades e sua populao
especialmente os grupos mais vulnerveis se seus contedos forem conhecidos e
instrumentalizados pelo conjunto da sociedade. imperativa, portanto, a disseminao do
conhecimento das possibilidades da Lei.
Partindo desse desafio o Instituto Plis vem trabalhando nos ltimos anos na
construo de um conjunto de instrumentos didticos, dinmicas e metodologias de
capacitao de diversos atores sociais, com o apoio de uma srie de instituies parceiras.
difcil estabelecer uma data precisa, mas possvel afirmar que desde 1997 o Instituto
tem investigado os impactos da aplicao de normas urbansticas nos municpios
brasileiros de forma sistemtica, mas foi a partir de 2000 que a preocupao com o
estabelecimento de estratgias de disseminao e capacitao sobre legislao urbanstica
e planejamento se deu de forma mais efetiva, formalmente elaborada atravs de uma
primeira pesquisa intitulada Programa de capacitao de agentes locais para atuao em
processos de regulao urbanstica. O objetivo final do projeto era produzir um corpo de
conhecimento sobre estratgias de regulao urbanstica e seu impacto econmico,
poltico e social, que seria apresentado atravs de um material pedaggico e de
metodologia para a transferncia desse corpo de conhecimento a tcnicos municipais e
lideranas econmicas e sociais dos municpios estudados.
Essa primeira pesquisa no partia da promulgao do Estatuto da Cidade, mas sim
de uma pesquisa anterior (1998), que investigou os impactos da aplicao de normas
urbansticas nos municpios do Estado de So Paulo relacionando o que os municpios
tinham em termos de legislao urbanstica (Plano Diretor, Lei de Uso e Ocupao etc.) e
os resultados urbansticos promovidos (havia ou no? Tinham relao com a legislao ou
apenas eram conseqncias de evoluo urbanstica ou melhorias polticas ocasionais?).
A concluso, alm de considerar que no havia uma relao clssica de causa-efeito,
como por exemplo, os municpios que tinham leis tinham um ambiente urbano com
melhores condies, mas principalmente, em que havia dificuldade em conhecer,
entender, aplicar e monitorar as leis, e para isso ocorrer, precisavam ser conhecidas,
divulgadas, traduzidas.
Alm disso, no havia tantos espaos de participao da sociedade civil para que as
discusses e tomadas de decises acontecessem de forma democrtica, ao mesmo tempo
que, j era evidente o amadurecimento das entidades da sociedade civil frente aos seus
direitos e a necessidade de novas normas e polticas urbanas. Desde a dcada de 80 os
diversos atores sociais envolvidos nas questes urbanas movimentos sociais por
moradia e regularizao da terra e moradia, entidades de assessoria jurdica, ONGs,
universidades, associaes de classe, entre outros formaram uma articulao que

formulou uma Emenda Popular de Reforma Urbana que foi apresentada ao Congresso
Constituinte, que incluiu um captulo especfico para a poltica urbana (artigos 182 e 183).
Essa articulao hoje mais permanente e intitula-se Frum Nacional pela Reforma
Urbana, de atuao nacional e internacional pela universalizao do direito moradia e
cidade, e desde ento tem sido um dos principais espaos de interseco e colaborao
entre os diversos movimentos de luta por moradia, e de interlocuo de suas principais
lideranas com outros segmentos da sociedade e com o poder pblico.
Esse processo constituinte indicativo de uma nova viso sobre a cidade por parte
dos movimentos sociais, onde a idia de troca de favores, clientelismo, perde foras frente
ao que se entende por Estado Democrtico de Direitos, que seria consolidado com a
participao popular (Saule Jr., 1997, p. 30). A idia muito simples, no preciso mais
pedir favor, um direito meu pertencer e viver na cidade. As foras sociais conquistaram
o que, na lngua dos movimentos sociais, foi considerado algumas frasezinhas
importantes: o direito cidade e o direito moradia.
nesse contexto que se insere o projeto de desenvolver materiais de capacitao,
em um momento de transio para a construo de novos marcos legais e mecanismos de
gesto democrtica, onde necessrio fortalecer e capacitar os atores socais que j
estavam trabalhando frente s polticas clientelistas, na luta por seus direitos.
O Kit das Cidades
A partir da promulgao do Estatuto da Cidade, foi sendo progressivamente
consolidado pelo Instituto Plis com o apoio de diversos parceiros, um conjunto de
instrumentos de capacitao e referncia cujo enfoque principal o Estatuto da Cidade e
seus instrumentos.
Algumas premissas nortearam a construo desses instrumentos: uma concepo
comum de como deve ser utilizado o Estatuto da Cidade, conforme a pauta da Reforma
Urbana, no sentido de garantir o direito s cidades a todos os que nelas vivem; seu carter
instrumental, destinado interveno nos processos reais de definio de leis e regras nas
cidades; a sua capacidade de sensibilizar uma grande diversidade de pblicos; a
possibilidade de seu uso combinado, permitindo a progressividade no conhecimento do
instrumental do Estatuto da Cidade, desde os instrumentos de iniciao ao tema at
instrumentos mais complexos e tcnicos. De fundamental importncia a diversidade dos
instrumentos, reconhecendo as vrias maneiras de aprendizado: por meio da leitura, da
viso, da audio, da vivncia, do movimento.
Dessa forma uma srie de instrumentos de capacitao foram reunidos em um
grande conjunto, denominado "Kit das Cidades", que recebeu uma embalagem e
identidade visual especfica. Apesar dos instrumentos poderem ser utilizados
isoladamente, o "Kit" potencializa sua aplicao, pois viabiliza a atuao de
capacitadores, engajados na disseminao dos contedos do Estatuto da Cidade.
Cabe aqui ressaltar que o Estatuto da Cidade no esta sendo divulgado de forma
neutra nestes materiais, est sendo apresentada e discutida uma viso do Estatuto, entre as
que existem, a da reforma urbana, do direito cidade, democratizao da terra e da
propriedade urbana.
Uma vez consolidado esse conjunto de materiais, o Kit das Cidades, foi montada
uma estratgia de distribuio e multiplicao, por meio de cursos, em todo pas. Em
2004, aps dois anos de trabalhos com capacitao e distribuio do Kit, pudemos fazer
um primeiro monitoramento e avaliao de resultados para contribuir com modificaes,
melhorias e novos instrumentos para a reedio dos materiais.
Estratgia de distribuio e capacitao
Uma vez consolidado o corpo de instrumentos de capacitao, era necessria a
construo de estratgias que potencializassem os instrumentos, fazendoos chegar a

capacitadores qualificados, que pudessem utilizlos de forma a amplificar os resultados

de sensibilizar e qualificar o maior nmero de atores sociais para intervirem nas
negociaes e planejamento das cidades. Com esse objetivo foi montada uma rede de
multiplicadores.
Em dezembro de 2002 foi realizado o primeiro encontro da Rede de
Multiplicadores, no Instituto Plis, tendo como parceiros a Caixa Econmica Federal, o
Frum Nacional da Reforma Urbana e o Lincoln Institute of Land Policy. O encontro
reuniu um grupo de 35 profissionais de vrias reas, que configuravam um grupo que j
vinha operando o Estatuto da Cidade de forma mais avanada nas diversas regies do
Pas, e buscou prover esses atores de um instrumental operativo, o Kit das Cidades,
pactuando entre o grupo a melhor maneira de replicar seus contedos em cursos
multiplicadores descentralizados.
O levantamento e escolha de profissionais seguiu uma srie de critrios: a busca
pela diversidade regional, diversidade de atores, a capacidade de agregao poltica e
social de instituies e o envolvimento com os contedos do Estatuto da Cidade.
O encontro propiciou um espao de reflexo crtica conjunta, para a construo de
consensos sobre temas abertos do Estatuto da Cidade, para a troca de experincias, com
exemplos de aplicaes, esclarecimentos de dvidas e para a pactuao de uma agenda de
disseminao dos contedos do Estatuto.
A partir do encontro, os multiplicadores realizaram dezenas de cursos por todo pas.
O projeto ainda inclua uma verba para auxiliar a realizao de atividades de capacitao
e a elaborao de um relatrio de avaliao das experincias e do material do Kit, no
prazo de seis meses.
Para a viabilizao de intercmbios dentro da rede de multiplicadores, foi
construdo o stio na Internet www.estatutodacidade.org.br, comportando tambm os
arquivos dos materiais de capacitao para download.
Aps alguns meses de trabalho, foram realizados dois novos encontros da rede de
multiplicadores, em Belo Horizonte (maio de 2003) e no Rio de Janeiro (junho de 2003),
quando foi feito um primeiro balano das atividades realizadas.
Enquanto isso, o Instituto Plis realizava (no perodo de 2001 at hoje) diversas e
diferentes atividades de sensibilizao e capacitao. Foram feitos: seminrios para um
pblico variado, apenas para conhecer o que o Estatuto; cursos para movimentos ligados
ao Frum de Reforma Urbana, em geral de dois dias; cursos para tcnicos de prefeitura
em diversos locais do Brasil; capacitao de tcnicos de prefeitura durante o processo de
elaborao de Plano Diretor, nos municpios em que o Instituto estava colaborando com o
Plano Diretor. Hoje as atividades continuam acontecendo e se aperfeioando.
Monitoramento do Kit das Cidades
Depois de dois anos de distribuio do Kit das Cidades, a tiragem inicial de mil
Kits foi esgotada. Com este pretexto e buscando uma avaliao deste processo o
Instituto Plis junto Caixa Econmica Federal realizou o Monitoramento dos
instrumentos e processos de multiplicao do contedo do Estatuto da Cidade, no
perodo de janeiro a junho de 2004.
O objetivo deste projeto foi analisar a abrangncia da difuso do instrumental
didtico de capacitao do Estatuto da Cidade por todo Brasil. Esse projeto pretendeu dar
incio a um processo maior de monitoramento e avaliao da rede de capacitao formada
e dos reais impactos dessa sobre a conduo dos processos de construo e reviso da
regulao urbanstica nas cidades. Tendo em vista o aperfeioamento dos mecanismos, e
a identificao das necessidades de reviso dos instrumentos e das dinmicas, para atingir
um maior impacto das aes.
Carter regional

A distribuio nacional do Kit das Cidades no foi homogenia por todos os

Estados, ficou muito concentrada na regio Sudeste, principalmente em So Paulo, Minas
Gerais e Rio de Janeiro. Fica claro que a distribuio no atingiu os estados mais ao norte
como Amap e Roraima, e pouco a regio centro oeste. Um mapa ilustra essa distribuio
nacional apresentando os Estados e o nmero de Kits recebidos por Estado. (ver Anexo 2
- Mapa).
Conquistas
1. Ineditismo da escala de distribuio dos materiais e dos procedimentos de
capacitao
No temos notcia de processo em escala semelhante a essa que tenha ocorrido no
Brasil, envolvendo instrumentos de divulgao da poltica urbana e regulao urbanstica.
Uma das bandeiras trazidas pela Reforma Urbana e pelos instrumentos em questo
justamente a democratizao do acesso informao a respeito das potencialidades da
nova institucionalidade e dos novos instrumentos. Com os materiais de divulgao do
Estatuto da Cidade rompemos, de certa forma, uma barreira cultural que sempre afirmou
ser a regulao urbanstica um assunto para tcnicos e especialistas, no apropriado para
discusso e disseminao massiva. A alta demanda e as sucessivas reimpresses dos
materiais apontam para o contrrio.
2. Respostas aos novos desafios para a capacitao da sociedade civil e do poder
pblico
A disseminao da informao apenas o primeiro passo para a efetiva interveno
no sentido da democratizao das cidades e da poltica territorial, rumo a uma efetiva
capacitao da sociedade civil e tambm dos tcnicos do setor pblico para a
participao como interlocutores nos processos. Nesse sentido, importante
reconhecermos a escala dos desafios que o momento atual coloca. No Brasil, desde a
aprovao da Constituio vem sendo construda uma nova moldura institucional, que
prev a participao da populao nos processos de gesto pblica, por meio de processos
e espaos de negociao, institucionalizados ou no. A simples existncia desses espaos
de co-gesto de polticas, no entanto, no garante sua eficcia: preciso que os grupos da
sociedade estejam tecnicamente habilitados e atualizados para qualificar a sua atuao,
caso contrrio no se efetiva a redistribuio de poder que o objetivo final da criao
desses espaos. Simetricamente, necessria a capacitao dos tcnicos do poder pblico
para o conhecimento e a instrumentalizao do novo arcabouo institucional, e tambm a
capacitao para que o prprio poder pblico aprenda a ocupar seu lugar dentro dos novos
espaos de participao, nos quais preciso rever os posicionamentos autoritrios,
centralistas e tecnocrticos.
Nesse sentido, o conjunto de instrumentos tambm aponta para conquistas. Alguns
dos materiais que compe o Kit tiveram grandes tiragens visando uma distribuio em
maior escala pelo Brasil, como as cartilhas (IBAM e FASE), o Guia e o Manual de
Regularizao, com uma corajosa tiragem acima de 15.000 unidades. A distribuio foi
feita por diversas instituies parceiras na publicao dos materiais. (ver anexo 3 tabela
dos materiais e suas tiragens)
Da mesma forma, um pas da escala e da diversidade do Brasil requer uma
aproximao que reconhea a diversidade das formas de aprendizado. Nesse sentido o
Kit das Cidades possibilitou grandes avanos, agrupando a possibilidade de
aprendizado visual (vdeo), auditivo (vinhetas de rdio), vivencial (jogo), corporal
(dinmicas corporais testadas em alguns cursos de capacitao) que vo tecendo um
conjunto de oportunidades de aprendizado de diversas forma, que se complementam e
atingem o pblico de diversas maneiras, consolidando o contedo aprendido.

A rede de multiplicadores do Estatuto da Cidade uma iniciativa que produziu

tambm resultados especficos e bastante positivos. Atravs dos multiplicadores, foi
possvel acionar redes locais de capacitao, inclusive alavancando utilizaes criativas
dos instrumentos existentes no Kit das Cidades e at mesmo a criao de novos
instrumentos, o que revela a alta aderncia dos capacitadores aos processos de discusso
do Estatuto. Ficou claro que, com algumas excees, os multiplicadores que operam em
ncleos de trabalho mais permanentes, em instituies que lidam cotidianamente com a
temtica da democratizao das cidades, atingem resultados mais consistentes.
3. Interveno nas realidades locais
O objetivo final de todo o esforo o de intervir na realidade local das cidades
brasileiras, no sentido de democratizar o territrio e a gesto das cidades, de garantir o
direito cidade.
Nesse ponto, preciso apontar os limites dos instrumentos pedaggicos: eles nunca
so capazes de protagonizar qualquer processo, de, por si ss, produzir transformaes
sociais. necessrio que os instrumentos pedaggicos encontrem algumas condies,
para que possam apoiar processos no sentido de intervir na correlao de foras em
determinado municpio:

vir de encontro a uma demanda j pr-existente pelo conhecimento do tema

abordado;
encontrar um ncleo de atores sociais capacitados para levar adiante os
processos de negociao;
inserir-se em um processo local onde haja espao para a negociao ou a
disputa poltica em torno dos instrumentos do Estatuto da Cidade.
Precisamos levar esses elementos em conta, para adequarmos nossas expectativas
s reais possibilidades de interveno nesse sentido. Nesse curto perodo, podemos
perceber que o material foi capaz de amparar os processos e de intervir na correlao de
foras em alguns dos principais processos que vm acontecendo no Brasil nessa rea. Em
Salvador e Fortaleza, por exemplo, o Kit foi usado para apoiar e ampliar uma massa
crtica que se formou em reao a processos que as prefeituras municipais vinham
levando adiante, de elaborao de planos diretores sem participao popular. Em Curitiba,
o processo de capacitao despertou o interesse de movimentos populares de luta por
moradia em relao necessidade de disputa por moradia nas reas centrais. Em Santo
Andr, um intenso processo de capacitao no bojo do processo de elaborao do Plano
Diretor resultou no aumento da capacidade de setores populares em defender suas
posies do ponto de vista tcnico perante o mercado imobilirio.
Os materiais didticos sobre o Estatuto da Cidade tambm foram muito utilizados
nas Conferncias das Cidades, tanto pela CAIXA como pelos movimentos sociais
participantes. Conhecer o instrumental e a linguagem ajudou movimentos sociais a ganhar
credibilidade e a participar da construo das conferncias, segundo depoimentos.
Em todos esses processos, o material foi coadjuvante, no sentido de facilitar a
capacitao, quando j existem atores comprometidos com a democratizao das cidades.
Ainda muito cedo para sabermos se o material teve a capacidade de estimular o
surgimento de novas lideranas, de despertar demandas que resultem em efetivas
intervenes nas cidades, pois isso s se mede a mdio prazo. No entanto, a demanda
diversificada, e no induzida, pelos materiais indica que isso possa vir a ocorrer ou j
estar ocorrendo. Esse tpico deve ser uma de nossas prioridades de monitoramento daqui
por diante.
Dificuldades

A grande escala de empenho, recursos materiais, tcnicos e humanos utilizados,

para um quadro que primeira vista pode parecer relativamente reduzido do ponto de
vista da interveno efetiva na realidade urbana das cidades torna necessria uma
profunda reflexo a respeito de nossos procedimentos. Por um lado, precisamos matizar
as nossas expectativas: algumas das transformaes almejadas ocorrem em um intervalo
de tempo mais expandido, no plano da transformao das mentalidades do poder pblico
e da sociedade civil, cujos impactos no so identificveis a curto prazo. Desse ponto de
vista, o primeiro desafio pode ser considerado bem sucedido: os materiais so conhecidos,
desejados e disputados, quase sem exceo, o que significa a disponibilidade e a abertura
de um grande nmero de agentes para a nova institucionalidade e os novos instrumentos.
Ser necessrio um monitoramento bastante sofisticado para a compreenso dos impactos
desse material a mdio prazo.
Por outro lado, outros limites evidenciam-se medida que presenciamos processos
de elaborao de planos diretores em vrias cidades brasileiras: permanece uma grande
desigualdade dentro da sociedade, as elites apresentam uma grande capacidade de
adaptao aos novos instrumentos e possibilidades e os setores populares permanecem
frgeis. O poder pblico tambm no mostra-se sempre empenhado em partilhar o poder e
em desenvolver processos efetivamente participativos, e a abordagem tecnocrtica revelase tambm bastante presente.
Tendo em vista esses desafios e um conjunto de condies adversas, os resultados
prticos alcanados pelo Kit e principalmente pelo conjunto de atores envolvido com
a pauta da Reforma Urbana nos parecem bastante relevantes. Neste sentido temos que
repensar estratgias que nos permitam explorar as potencialidades dadas, sem cair em
abordagens extremas que nos parecem pouco operacionais como: abortar as iniciativas,
por consider-las pouco eficazes, ou, na atitude oposta, culpabilizar exclusivamente as
condies externas, e dessa forma no efetivar uma reviso crtica de nosso prprio
trabalho. Assim, as crticas que se seguem partem de uma idia de que o conjunto de
estratgias e instrumentos foi bem sucedido, mas que sempre possvel aperfeio-los na
busca por maior eficcia na utilizao dos recursos humanos, tcnicos, financeiros e
polticos disposio. Assim, as dificuldades apontadas pelo monitoramento realizado,
tanto na distribuio quanto na formulao dos matrias didticos, visam servir de
parmetros para os desafios e encaminhamentos para a reedio dos instrumentos e
construo dos prximos passos nos processos e capacitao de agentes.
Ainda que alguns instrumentos tivessem sido produzidos em maior escala,
identificamos que ela no foi suficiente para atender a demanda. Mesmo os materiais
distribudos em maior escala (Cartilhas, Guia do Estatuto, Manual de Regularizao)
quase todos esgotaram-se e deixaram parte da demanda no atendida. Por outro lado, em
algumas situaes o material foi distribudo sem grande conexo com uma efetiva
utilizao.
O Kit das Cidades, material cujo custo de produo bastante caro, e por isso teve
uma tiragem de apenas 1000 exemplares, efetivamente pequena em relao demanda.
Mesmo dentro dessa tiragem, necessrio redefinir a distribuio, conforme
desenvolvemos adiante.
Embora a distribuio dos materiais e do Kit tenha ocorrido em escala nacional,
no houve uma estratgia de distribuio em relao s regies do Brasil. Do ponto de
vista da distribuio, a nica preocupao foi a de contemplar todas as regies do Brasil
no grupo de multiplicadores. A distribuio do Kit ocorreu em grande parte sob
demanda, provocando um desequilbrio regional: a regio Sudeste recebeu uma
quantidade muito maior de kits que as demais.
Identificamos tambm um certo grau de no utilizao do material devido a uma
falta de clareza a respeito de seus objetivos: muitas vezes, foi distribudo o Kit das
Cidades para prefeituras ou instituies que no tiveram o objetivo de realizao de
atividades de capacitao, mas de pesquisa e capacitao de tcnicos, o que no
necessitaria de vrios dos instrumentos (como o jogo ou as vinhetas de rdio).

Identifica-se tambm uma falha na quantidade de material distribudo: a estratgia

foi a de garantir um exemplar de cada instrumento no Kit, mas isso se revelou
insuficiente para alguns materiais, especialmente para as cartilhas, que deveriam estar
disponveis em muito maior quantidade para os capacitadores e multiplicadores.
alguns dos instrumentos necessitam de uma infra-estrutura no local de capacitao,
que nem sempre disponvel, como vdeo cassete e televiso, aparelho de som com leitor
de CD, um computador com leitor de CD.
Percebemos pelas nossas pesquisas que o material dialoga prioritariamente com
cidades grandes e mdias, e prioritariamente nas regies Sul e Sudeste do Brasil. Por
outro lado, conversam pouco com algumas realidades urbansticas, por exemplo na regio
norte, com as cidades ribeirinhas e com pequenos municpios de uma forma geral.
A rede de multiplicadores foi constituda apressadamente, e identificamos que
vrios multiplicadores, apesar de reunirem condies tcnicas para a multiplicao,
acabaram no efetivando atividades de multiplicao. A excessiva nfase nos indivduos
deve tambm ser vista de forma crtica, pois foram comuns as trocas de posio e de foco
de trabalho, acarretando na perda de capacidade de multiplicao.
Desafios
Aps refletirmos em torno das conquistas e dificuldades da disseminao do
material de capacitao, partimos para alguns desafios que o perodo poltico nos coloca e
que apontam para a continuidade do trabalho, para a reedio de instrumentos e a
redefinio dos processos, mtodos e agentes de sensibilizao e capacitao.
O perodo que se inicia de extrema importncia nesse processo, porque reunir
exigncias e tambm condies inditas para que se implemente efetivamente a pauta do
Estatuto da Cidade nas cidades brasileiras: as cidades precisam fazer seus Planos
Diretores at 2006; o Ministrio das Cidades possui efetivamente polticas e estratgicas
nacionais de implementao do Estatuto da Cidade e de regularizao fundiria; em
janeiro de 2005 inicia-se um novo mandato para os prefeitos municipais, momento
propcio para a construo de Planos Diretores.
Os desafios que colocamos para a reedio do Kit das Cidades so:
A distribuio deve ser mais eqitativa e descentralizada; a responsabilidade
de distribuio e monitoramento deve ser dividida com outras instituies
regionalizadas, o compromisso daqueles que recebem o Kit com a
multiplicao e a devoluo dos resultados deve ser mais enfatizado.
A criao de materiais alternativos queles que necessitam de mais recursos
tecnolgicos, que nem sempre so disponveis, por exemplo, um gibi
(alternativo ao Vdeo das Cidades); uma cartilha (alternativa ao CD
Planejamento territorial e plano diretor), uma verso impressa do Banco de
Experincias);
construo de novos matrias didticos incorporando novos temas
desenvolver novas frentes de debate - agora no s conhecer a lei,
entend-la e aplic-la, para isso devemos discutir seus limites, suas
possibilidades e propostas prticas para sua implementao
A incorporao de novos temas como recuperao de investimentos
pblicos, regularizao urbana e fundiria, a questo metropolitana, o
planejamento do territrio rural assim como a adaptao dos materiais a
realidade de pequenos municpios. Neste sentido h necessidade de
construo de materiais que detenham-se a questes especificas, articulados
com aqueles que dedicam-se as questes mais gerais da moldura
institucional referente a poltica urbana.

Anexo 1 breve descrio dos materiais que compe o Kit das Cidades
A publicao Estatuto da Cidade um guia para os municpios e cidados uma ampla anlise
da Lei, abordando tanto o seu contexto histrico quanto o seu contedo. O Guia comenta os instrumentos
do Estatuto da Cidade, um a um, tanto do ponto de vista urbanstico quanto do ponto de vista jurdico de
maneira bastante instrumental, indicando a maneira de aplicao dos diversos instrumentos e traz tambm
um balano das experincias de aplicao dos instrumentos do Estatuto em vrios municpios.
O cdrom Curso distncia "Planejamento Territorial e Plano Diretor" um curso distncia,
com 11 mdulos, que ensina em uma linguagem acessvel e instrumental a maneira de utilizar os
instrumentos do Estatuto da Cidade e do planejamento territorial de uma forma geral, evocando os
conceitos da Reforma Urbana: a gesto democrtica da cidade, a funo social da propriedade, o Direito
Cidade, mostrando a universalidade dos conceitos, e sua aplicabilidade no apenas em cidades maiores e
mais complexas.
O "Vdeo das Cidades" se configura como um material de sensibilizao de um pblico mais
amplo em relao nova lei considerando que muitos nunca passaram por um processo de discusso mais
aprofundado sobre poltica urbana. O desafio desse instrumento o de transcender os pblicos
especializados e despertar a curiosidade em relao ao Estatuto.
A Cartilha "Vamos mudar nossas cidades?" apresenta em linguagem resumida e popular, alguns
dos aspectos mais importantes do Estatuto da Cidade. O pblico-alvo especfico desta cartilha composto
pelos representantes de movimentos sociais e populares, que freqentemente enfrentam dificuldades de
leitura e de compreenso de terminologia tcnica. Dessa forma, deuse especial ateno aos aspectos de
legibilidade, de clareza, de simplicidade do texto e tambm buscou-se um formato de fcil
reprodutibilidade, como o simples xerox.
O "Jogo do Estatuto da Cidade" um jogo de papis, tambm conhecido como jogo dramtico ou
role playing game, no qual todos os jogadores tm um objetivo comum, embora tenham condutas
individuais conforme o papel que desempenham. de fundamental importncia a instrumentalizao dos
conhecimentos adquiridos em cursos e oficinas de capacitao por parte do pblico capacitado, pois
apenas o uso ativo do conhecimento fixao na mente do aluno. No h um vencedor no Jogo, a vitria a
qualidade do pacto obtido. Para atingirem um consenso, os participantes devem perceber os limites uns
dos outros, identificar os recursos e as informaes necessrias para se chegar s decises e, tambm,
utilizar a criatividade para a construo de solues e encaminhamento de impasses.
A publicao "Regularizao da Terra e Moradia: O Que e Como Implementar" aborda as
possibilidades de regularizao fundiria abertas pelo Estatuto da Cidade, por meio de instrumentos como
o Usucapio Especial Urbano e a Concesso Especial de Uso para fins de Moradia, trouxeram a
necessidade de uma publicao especfica sobre a instrumentalizao dos processos de regularizao.
As vinhetas de rdio foram idealizadas dentro da proposta de perseguir a maior multiplicidade
possvel de mdias e linguagens para a comunicao a respeito do Estatuto da Cidade, as vinhetas compe
um conjunto de falas que se referem, em um curto espao de tempo, ao Estatuto da Cidade e a alguns de
seus instrumentos.
O Banco de Experincias de Regulao Urbanstica um material de referncia sobre experincias
j efetivadas com os instrumentos de regulao urbanstica que constam do Estatuto da Cidade para dar
apoio aos capacitadores e ao pblico geral. O Banco de Experincias conta com o texto original dos
instrumentos, assim como uma anlise crtica sobre ele e sobre eventuais indicadores de impacto de sua
aplicao.
O Manual do Capacitador um instrumento que contm informaes complementares para que o
capacitador leve adiante seus prprios cursos de formao. Um CD Rom com backups dos arquivos
referentes aos instrumentos foi tambm disponibilizado no "Kit das Cidades", para eventuais reprodues
do material que se faam necessrias.
Foi feita uma tiragem inicial de mil "Kits das Cidades", produzidos pelo Instituto Plis, com
aportes da Caixa Econmica Federal, do Conselho Federal de Engenheiros e Arquitetos (CONFEA), da
FAPESP e do Lincoln Institute of Land Policy que foram distribudos gratuitamente pelo Instituto Plis,
somente para instituies, mediante carta justificativa do pedido.

Anexo 2 Distribuio Nacional, por estados, do Kit das Cidades

Anexo 3 - Tiragem dos materiais

Materiais

Responsvel
Tiragem estimada
pela produo
de contedo

Responsvel pela
reproduo

Estatuto da Cidade um guia Plis

para
implementao
pelos
municpios e cidados (Guia do
Estatuto)

20.000*1

Comisso de
Desenvolvimento Urbano e
Interior da Cmara dos
Deputados

Cd-rom Planejamento Territorial Plis

e Plano Diretor como aplicar
em seu municpio.

5.000*2

CAIXA

Regularizao terra e da moradia Plis/Fase/Cohr 15.000*2

o que e como implementar e/Acesso, *
(Manual de Regularizao)
Entre
outros
participantes

CAIXA
Cidades

Ministrio

das

Vdeo das Cidades

Plis

2.000*2

CAIXA

Cartilha Estatuto da Cidade

FASE

10.000*2

CAIXA

El Estatuto de la Ciudad nuevas Plis

herramientas para garantizar el
derecho a la ciudad en Brasil

1.000

Plis e CAIXA

The Statute of the city new tools Plis

for assuring the right to the city in
Brasil

1.000

Plis e CAIXA

Kit das Cidades

1.000

Plis,
Caixa,
CONFEA,
FNRU, Lincoln, FAPESP

Plis

*1

A CAIXA fez uma tiragem que no est computada nesse valor.

*2

Nmeros que podero ser confirmados pela CAIXA.

*Acesso Cidadania e Direitos Humanos; Fase Solidariedade e educao; COHRE Centro pelo Direito
Moradia contra Despejos.