Principios de La Administracion Publica

REPUBLlCA DE COLOMBIA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACiN PBLICA

CATEDRA COLOMBIA
PRINCIPIOS
DE ADMINISTRACiN PBLICA
Profesor de
Ornar Guerrero Orozco

Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Exposidn
en el Aula
de la
Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP
Santa Fe de
D.e., septiembre 8 de 1997
Escuela Superior de Administracin Pblica

Hernando Roa Surez
Director Nacional
I
r:
Om ar Guerrero Orozco
Impreso en Colombia
Unidad de Publicaciones
ESAP
Prohibida la reproduccin total o parcial sin

autorizacin escrita de la ESAP
aMAR GUERRERO OROZCO
CONTENIDO
PRESENTACION
PRLOGO
11
INTRODUCCIN
19
PRIMERA LECCiN
LA ADMINISTRACiN PBLICA
23
Definicin de Administracin Pblica

El Estado
Actividades Funcionales y Actividades Institucionales
Lo Administrativo
Lo Pblico
La Teora de la Administracin Pblica
SEGUNDA LECCiN
CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA
Y LAS CIENCIAS SOCIALES
Economa Poltica y Ciencia de la Administracin

Sociologa y Ciencia de la Administracin
Derecho y Administracin Pblica
23
28
34
36
39
42
53
54
56
61
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA
TERCERA LECCiN
ALREDEDOR DE LA POLlS
Poltica y Administracin Pblica

Poltica y Policy
Policy y Administracin Pblica
CUARTA LECCiN
TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO
Diversificacin de las Administraciones del Estado

Administracin de lo Exterior
El Ministerio de lo Exterior.
El servicio exterior
Administracin de Justicia
Jurisdiccin y administracin.
Concepto de administracin de justicia
QUINTA LECCiN
LA PRCTICA ADMINISTRATlVA
Definicin del Servidor Pblico

La Carrera Administrativa
El servicio preparatorio.
Desarrollo de la carrera administrativa.
La escuela profesional de servicio pblico.
63
65
73
75
87
88
92
94
97
97
99
104
109
110
116
116
121
127
El entrenamiento prctico
Diferencia entre la Carrera Administrativa
y la Carrera en Administracin Pblica
SEXTA LECCiN
LA PROFESiN EN CIENCIAS pOLTICAS
Y ADMINISTRACiN PBLICA
Significacin Histrica
La Enseanza de la Poltica
La Licenciatura en Ciencias Polticas
y Administracin Pblica en Amrica Latina
SPTIMA LECCiN
LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES
Administracin de las Asociaciones Civiles y la

Participacin Administrativa de los Ciudadanos
Administracin Pblica y Administracin Privada
FUENTES
133
140
143
145
149
153
165
165
171
187
PRESENTACiN
Entre los obstculos ms serios que ha venido afrontando

la disciplina de la Administracin Pblica durante los
ltimos decenios, se encuentra la permanente discusin
en torno a la definicin de su campo de estudio. En
nuestros das, y gracias al impulso dado al proceso de
modernizacin Y reforma del Estado, el campo de la
disciplina de la Administracin Pblica ha incorporado
elementos contemporneos que alimentan su validez
epistemolgica y ayudan a establecer su objeto.
Hoy ms que nunca se hace imprescindible una disciplina
capaz de estudiar sistemticamente las decisiones y
procedimientos ejecutados por la burocracia al servicio
del Estado, para mantener y/o dinamizar su carcter, en
una formacin social
determinada,
con
visin
prospectiva. Notemos que, como disciplina social, la
Administracin Pblica tiende a estar conformada por un
conjunto de conocimientos cientficos, metodolgicos Y
tcnicos, orientados hacia la comprensin e intervencin
en los aspectos polticos de las estructuras, los procesos Y
el comportamiento administrativo. Esta tendencia se
presenta a la luz de la interdisciplinariedad que se da en
las ciencias sociales contemporneas. En virtud de ella,
los anlisis de la Administracin Pblica deben apoyarse

en los aportes provenientes de la poltica, la economa, el
derecho, la sociologa, la antropologa, la psicologa, el

psicoanlisis, la ecologa y la lingstica.
Cada una de estas
disciplinas
sociales
se
han
desarrollado vertiginosamente y han incorporado en sus
anlisis, estudios sobre los problemas recientes de lo
pblico y lo poltico-administrativo. De all que la
Administracin Pblica, no se encuentra como rueda
suelta, sino que se ve rodeada de otras disciplinas sociales
que comparten su objeto de estudio y desde cada uno
de sus mbitos y con sus particulares desarrollos, inciden o
promueven el desarrollo de campo de la Administracin
Pblica y coadyuvan a definir su objeto.
Los cambios y nuevas tendencias
tecnolgicas,
cientficas, polticas y sociales demuestran el acelerado
dinamismo y a veces el difuso proceso de desarrollo
social que colocan al Estado, y por ende a sus
administradores, frente a nuevos y diferentes retos como
regulador de la sociedad actual.
Por lo anterior, teniendo en cuenta el amplio espectro de
temas apropiados para la Administracin Pblica, me es
muy grato presentar a la comunidad universitaria la obra
"Principios de Administracin Pblica", elaborada por el
maestro amar Guerrero Orozco. En primer lugar, porque
esta obra refleja de manera sinttica, y con gran sentido
pedaggico, el vasto recorrido intelectual de su autor,
quien se ha distinguido por sus importantes aportes a la
discusin sobre el campo de estudio de la Administracin
Pblica en Amrica Latina y por el rescate de la
historiografa de la disciplina. En segundo lugar, porque a
travs de ella se incentiva a nuestros estudiantes y
OMAR GUERRERO OROZCO
egresados para que se interesen por los asuntos ticos y

epistemolgicos de su profesin.
Gracias a la acertada y valiosa colaboracin del profesor
Omar Guerrero Orozco. con esta obra la Direccin
Nacional de la ESAP lanza el Programa de Administracin
Pblica Contempornea, que tiene como misin la
investigacin, la enseanza y la extensin de los nuevos
enfoques de la Administracin Pblica, con el fin de
fortalecer la capacidad de liderazgo en
gerencia
pblica, docencia e investigacin de los estudiantes y
egresados de la Escuela, mediante el fortalecimiento de
una comunidad acadmica en torno a los problemas
que enmarcan el desarrollo de la disciplina de la
Administracin Pblica a nivel nacional e internacional.
As pues, esta obra contiene un amplio conjunto de los
principios esenciales que conforman el campo del saber
de la Administracin Pblica, sabiamente organizados y
sintetizados por quien ha dedicado su vida a la docencia
e investigacin de la disciplina en Amrica Latina.
Considero que la obra que hoy se presenta a la
comunidad universitaria,
ha de
convertirse
en
documento bsico para
todo
administrador de lo
pblico, pues recoge los principales conocimientos sobre
los cuales se ha edificado la
disciplina
de lo
Administracin Pblica.
HERNANDO ROA SUREZ

Director Nacional de la ESAP
PRLOGO
La Administracin Pblica,
como
campo
del
conocimiento, estudia sistemticamente los procesos y
actividad gubernamental oficial, conjugada con los
trazos determinados por la sociedad en su desarrollo
histrico, tendiente a proponer modelos y teoras para
racionalizar,
administrar,
proteger
y
distribuir
adecuadamente el bien y
los
asuntos
pblicos.
Entendiendo como pblico, todo bien o servicio de
amplia cobertura, de inters general y necesario para el
desarrollo integral de la sociedad en su conjunto. En tal
sentido, se tiende a superar el antiguo paradigma en
donde la Administracin Pblica era taxativamente la
suma de la ciencia poltica mas la administracin general;
demostrando su campo terico particular que, aunque
compartido con otras
disciplinas
sociales,
permite
encontrar los elementos propios de la disciplina cientfica,
garantizan su desarrollo epistemolgico, Y a su vez,
encuentra
efectiva
aplicacin
rigurosa
en
las
organizaciones pblicas.
No obstante, en la mayora
de
los
pases
latinoamericanos, ha existido una marcada incertidumbre
11
en torno a la validez de la Administracin Pblica como

disciplina especfica, evidenciada en la predominante
12
confusin que se presenta alrededor de la definicin de

su objeto, en la clarificacin y clasificacin de sus
paradigmas y su campo de estudio, as como en el
agotamiento de enfoques dominantes; que junto con la
incidencia de modelos de la administracin privada,
incorporados al corpus acadmico de la Administracin
Pblica yola falta de un currculo adecuadamente
definido para la formacin en Administracin Pblica,
debilitan su progreso disciplinar autnomo.
Sumado a lo anterior, tambin repercuten las escasas o
poco conocidas investigaciones y aportes de rigurosidad
realizadas en Amrica latina, particularmente en nuestro
pas,
consecuentemente
acompaadas
de
una
informacin importada, de manera imprecisa
de
realidades diferentes a la propia dinmica y tradicin
socio-poltica latinoamericana,
por
parte
de
investigadores y expertos extranjeros que no alcanzan a
percibir y comprender las precisas particularidades del
modelo pblico de los pases latinoamericanos.
As pues, consecuente con lo anterior, la Escuela Superior
de Administracin Pblica de Colombia, pretende, a
travs
del
Programa
de
Administracin
Pblica
Contempornea formar, actualizar y profundizar en los
conocimientos sobre los enfoques, tendencias, modelos,
teoras y conceptualizaciones contemporneas en
Administracin Pblica; como campo de
estudio
reconocido a nivel mundial, clarificando su objeto de
estudio y facilitando la apropiacin de
algunas
herramientas que podran impulsar el desarrollo de la
Administracin Pblica como campo de pensamiento
autnomo y preciso, de manera
que colabore con el
aporte de elementos para la solucin de los problemas

que afronta el Estado y el gobierno en la discusin que
hoy se perfila en el mbito de las ciencias sociales en
Amrica latina, y de manera particular aplicarlos al caso
colombiano.
En nuestro das las tendencias contemporneas de la disciplina
se han visto abonadas y cultivadas por cuatro razones vlidas,
que catolizan el actual proceso de investigacin
en
Administracin Pblica:
1. La apremiante necesidad de precisar y desarrollar la
Administracin Pblica como disciplina, tanto
en los
pases desarrollados como en los subdesarrollados. De
manera tal que la sociedad cuente con una fuente de
aportes rigurosos que den luces sobre el nuevo papel del
Estado
frente
a la problemtica contempornea
mundial, en el marco de la modernizacin, globalizacin,
regionalizacin y descentralizacin.
2. La vertiginosa evolucin de las ciencias sociales y la

proliferacin de estudios sobre los nuevos problemas
entre lo pblico/lo privado y lo poltico/lo administrativo.
De all que la Administracin Pblica, como disciplina
social no se encuentra como rueda suelta, sino que se ve
rodeada de otras disciplinas sociales que comparten
su
objeto de estudio, en una matriz disciplinaria, que desde
cada uno de sus mbitos y con sus desarrollos, inciden o
promueven el desarrollo de la misma como
efecto
colateral de sus objetos de estudio. Entre
las
ms
conocidas se encuentran el derecho, la economa, la
sociologa, la psicologa poltica, la antropologa, la
administracin, la ciencia poltica, etc.
3. El surgimiento de nuevos paradigmas de anlisis sobre el

papel del Estado y sus nuevas relaciones con la sociedad
y la consecuente interpretacin de la dinmica social. Los
cambios y nuevas tendencias tecnolgicas, cientficas,
polticas y sociales demuestran el acelerado dinamismo y a
veces el difuso proceso de desarrollo social que colocan
al Estado, y por ende a sus administradores, frente a nuevos
y diferentes retos como regulador de la sociedad.
4. El movimiento revisionista que est cuestionando los
desarrollos anteriores a 1970. Hecha la respectiva
evaluacin, se hace necesario impulsar el desarrollo de
una disciplina cientfica de la administracin de
lo
pblico, claramente diferenciada de la administracin
privada por su mbito y objetivos, por su particularidad
determinada en las caractersticas de cada organizacin
estatal y por el proceso histrico que marca el desarrollo
de la sociedad contempornea.
En
este
sentido,
la
Administracin
Pblica
contempornea debe salirse de la racionalidad legal,
como
racionalidad
instrumental especfica, para
solucionar de manera dinmica los procesos de cambios
vertiginosos evidenciados en los cambios polticos,
sociales, econmicos y culturales en los sistemas polticos
contemporneos y trata de proponer soluciones
ingeniosas, basadas en el liderazgo, la aplicacin de
conocimiento al conocimiento administrativo de lo
pblico, productividad en el desempeo de sus
funcionarios yola gerencia pblica para la solucin de
los problemas sociales. Puesto que la racionalidad legal,
solamente basada en las normas legales, no alcanza a
solucionar los diferentes problemas

aturdiendo
los
procesos socio-polticos que no admiten
lazos sino
impulso, desarrollo e investigacin. Esta racionalidad ha
llevado a negar la propia disciplina cientfica, puesto que
la gestin se ausenta como proceso histrico y la
Administracin Pblica se pierde dentro del imperialismo
del derecho impidiendo observar su objeto mismo.
Los estudiantes y egresados de la ESAP, integrantes de
una comunidad acadmica especfica, estn llamados a
desarrollar lo que se constituye como el
inmenso
patrimonio que la Escuela Superior de
Administracin
Pblica tiene para el Estado colombiano: "Lo ciencias y
tcnicas concernientes a la Administracin Pblica, se
constituyen como pilar de la formacin, la capacitacin,
la asesora y la investigacin, funciones misionales y razn
de ser de la Escuela Superior de Administracin Pblica,
en el contexto universitario y en el mbito del gobierno
nacional colombiano" (PDI-ESAP 1995-8).
Los recientes cambios socio-polticos y econmicos,
nacionales
e
internacionales;
los
procesos
de
modernizacin y reforma de los Estados contemporneos;
las recientes transformaciones polticas, econmicas y
sociales; las reformas estructurales del aparato pblico; el
replanteamiento de los
modelos
de desarrollo
econmico; los procesos
de
acentuacin
y
profundizacin de la economa de mercado capitalista y
de la democracia liberal, en sus componentes de
legitimidad, representatividad y
gobernabilidad; la
irrupcin de la sociedad civil en los procesos de gestin ;
el desarrollo de la sociedad postcapitalista,
la
transformacin del megaestado, el desarrollo de la
15
sociedad del conocimiento, entre otros

fenmenos,
inciden en un replanteamiento
de
la
accin
gubernamental de manera tal que canalice y dinamice
el proceso de desarrollo social hacia el siglo XXI,
aprovechando las nuevas tendencias de modernizacin
de la sociedad y reforma del Estado, expresadas en los
procesos
de
democratizacin,
regionalizacin,
descentralizacin
y planificacin
en los Estados
contemporneos.
Lo anterior, demuestra las mltiples, extensas y
diferenciadas funciones y misiones que debe enfrentar la
disciplina de la Administracin Pblica contempornea,
para dar coherencia, rigurosidad y actualidad a su
cuerpo de principios, leyes y modelos, de manera que
orienten el mejor desempeo de las organizaciones y
funcionarios al servicio del Estado contemporneo, a
partir de los cambios en los valores sociales dominantes,
producto de los procesos de transformacin productiva,
tecnolgica, educativa, poltica y social.
De acuerdo con todo lo anterior, la Administracin
Pblica se alimenta del desarrollo social que determina
la actividad estatal y el
administrador
pblico,
consecuente con ello, deber asumir su rol como agente
de cambio, como agente que debe
desarrollar
la
disciplina y criticar los modelos a travs de su capacidad
cognoscitiva -como integrante de una comunidad
acadmica- sensibilizando la accin gubernamental
paralelamente con la accin social, y descubriendo las
caractersticas y particularidades de su propio sistema
socio-poltico, administrativo y econmico. As mismo
deber asumir su papel como Gerente
Pblico,
aMAR GUERRERO OROlCO
agenciando los procesos de cambio, orientados a la

satisfaccin de las necesidades bsicas de la mayora de
la poblacin de manera
eficiente,
competitiva,
productiva y rentable socialmente; con capacidad para
liderar procesos de investigacin y de prctica docente
en su disciplina, rea del conocimiento de valor
incalculable para el prximo siglo. Si el administrador
pblico cumple ese rol estar en
capacidad de
desarrollos tericos, metodolgicos y tcnicos como
base de una ciencia para la Administracin Pblica.
Por todo lo anterior, y con la valiosa cooperacin
de!
maestro Omar Guerrero, a partir de la presente obra
"Principios de Administracin Pblica", el Programa de
Administracin Pblica Contempornea busca estimular
a los estudiantes y egresados de la ESAP, para que
retomen e impulsen la discusin que sobre la disciplina de
la Administracin Pblica se adelanta en el mundo actual
y que, a su vez, permita el desarrollo de
nuevas
propuestas acadmicas, cientficas Y metodolgicas
apropiadas para los sistemas politico-administrativos de
Amrica latina y el Caribe, y particularmente aplicarlos al
modelo colombiano, para beneficio de la sociedad en el
marco del proceso de modernizacin de la sociedad y
reforma del Estado.
JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador
Programa Administracin Pblica Contempormea
Asesor de la Direccin Nacional ESAP
OMAR GU ERRERO OROZCO
Introduccin
El espritu de trabajo es acercar el estudio de la

administracin pblica, a quienes por primera vez tienen
noticia de esta materia, as
como
favorecer
la
actualizacin de aquellos otros que ya son iniciados en el
tema. Se trata, por consiguiente, de un trabajo que
sacando fruto de las labores investigativas de su autor, ha
sido preparado como material de enseanza. Tal es el
motivo por el cual su temario, obviando el tradicional
mtodo de confeccin por captulos, opt por una
secuencia a travs de siete lecciones.
La originalidad de esta obra no radica tanto en las
materias abordadas, pues el autor ha tratado de ellas en
otros trabajos de manera extensa, sino en su ensamble
temtico unitario y sinttico. Su finalidad
compendiar
los principios esenciales que sustentan el conocimiento
de la administracin pblica, como materia de estudio y
ejercicio profesional, tal como es visible a travs de su
temario. Por este motivo, el ttulo de!
mucho ms
modesto de lo que a primera vista pudiera
pues
no enuncia un tratado sobre el tema, sino los aspectos
fundamentales Y generales que entraan los asuntos
relativos a la administracin pblica.
19
Parafraseando a Juan Carlos Bonnin, en su libro

Compendio de los Principios de Administracin Pblica:
"Me
propongo
tratar
d
/
pues
e
0
administracin
como
ciencia
en
l
,
o
respectivo a la teora de los principios
productores de las cosas administrativas'. 1
1I
Esta obra fue editada por una deferencia enorme

que me brind la Escuela Superior de Administracin
Pblica de Colombia, en el marco del lanzamiento del
Programa de Administracin Pblica
Contempornea,
bajo la atinada conduccin del Dr. Hernando Roa Surez,
a quien externo mi reconocimiento y afecto.
I1I
Finalmente deseo extender una explicacin que

considero necesaria. No hay mucho lugar en esta obra
para referirnos extensamente a los problemas
de
traduccin de la voz inglesa Policy, indebidamente
vertida al espaol como "Poltica"; esta ltima, semntica
l. Bonnin, J.Cs. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos
Palacios. 1834. p. 21.
20
y conceptualmente corresponde ms bien al vocablo

Politics. Una traduccin tal, en la cual Policy se vierte como
"poltica", genera no slo notables desarreglos idiomticos y
semnticos, sino tambin notorios errores conceptuales. En
los Estados Unidos -y otros pases anglfonos- se utilizan
las palabras Pohtics, Policy y Police con significados
diversos, y las traducciones al espaol de la primera y la
tercera no causan problema: Poltica y Polica, no as la
segunda, que no tiene equivalente en nuestro idioma y,
obviamente "Poltica" no es la adecuada.
Por consiguiente, dejamos las voces Policy y
Policies en ingls, en atencin a sus races greco-latinas,
propias tambin del espaol, tal como lo explicamos y
proponemos en otro
Ornar Guerrero
Ciudad Universitaria, verano de 1997
2. Guerrero, Ornar. "Las Polticas Pblicas como

de
Revista de
y Desarrollo nID. 29. Diciembre, 1991. Santaf de Bogot.
Superior de
Pblica. pp. 11-33.
21
PRIMERA LECCiN
LA ADMINISTRACiN PBLICA
En esta primera leccin definiremos a

la
administracin pblica. Antes, sin embargo, debemos
explicar que definir, en un sentido muy simple y general,
consiste en establecer los lmites de una materia a travs
de la identificacin de sus atributos principales. Definir es
sencillamente, caracterizar a la materia de estudio.
DEFINICiN DE ADMINISTRACiN PBLICA
La administracin pblica est caracterizada por

atributos propiamente estatales. Dicha administracin,
por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede
explicar a partir del Estado. Tal aseveracin es aplicable a
todas las organizaciones de dominacin que se han
sucedido en la historia de la humanidad, pero para
nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado tal y
como lo denomin Maquiavelo tiempo atrs: "los estados
y soberanas que han existido y tienen autoridad sobre los
hombres, fueron y son, o repblicas o principados")
3.
Maquiavelo,
El Principe. Obras Polticas. La Habana,
Editorial
23
Sociales. 1971 (1532). p. 305.
24
La ndole de esa cualidad del Estado es el

movimiento, de modo que la administracin pblica
consiste en la actividad del Estado. Tal
como
es
observable a lo largo del pensamiento administrativo,
esta nocin
de administracin
pblica
ha sido
extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo,
como en el espacio. En Alemania, Carlos Marx se refiri a
la actividad organizadora del Estado y Lorenz van Stein a
la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos,
Woodrow Wilson discerna sobre el gobierno en accin,
Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall
Dimock al Estado como constructor
La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta.

Cuando la accin se repite continuamente, se llama "actividad". Lo
anterior sirve a Lorenz von stein para explicar que "esta actividad
del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales y
constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es
lo que se llama administracin del Esfadd'.
Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales. 1981 (1850). p. 33.
La administracin pblica -caracterizada como la

actividad del Estado- tiene por objeto a la sociedad, para
la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. Por
4. Marx, Carlos. "Notas Crticas al Artculo 'El Rey de Prusia y la Reforma Social', por un
Prusiano".
Carlos. Manuscritos de Pars y Anuarios Franco-alemanes.
Editorial
Grijalbo. p. 236.
Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de
Constitucionales. 1981 (1850). p. 33.
Woodrow. "The 5tudy of Administration".
Los
Unidos, Poltical Science QuarterIy. Vol. 2. 1887. p. 197.
Luther. "Politics,
Administrationand 'The New Deal"'. Los
Unidos, The Annals of American Academy
of Poltical and
Sciences. Nm. 169. 1933. p. 60.
Marshall. "The Meaning of
in Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Publc Administration.
New
Russell and Russell. p. 14.
consiguiente, dicha administracin tiene su origen

existencial, as como su legitimidad y justificacin, en la
perpetuacin y desenvolvimiento de la sociedad.
La actividad del Estado entraa una gran variedad
de expresiones, lo cual no ha facilitado que el Estado se
defina por /0 que hace. Max Weber, atento a
esta
dificultad, opt por conceptuar al Estado con base no en
sus funciones o finalidades, sino con fundamento en su
medio especfico: la fuerza fsica territorialmente
monopolizodo.' Sin embargo, la administracin pblica
desafa esa imposibilidad, y encuentra su definicin
agrupando las acciones primigenias y principales que el
Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad.
Con base en las argumentaciones precedentes,
podemos afirmar que la administracin pblica constituye
la actividad del Estado que est encaminada a producir
las condiciones que facilitan la perpetuacin de
la
sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los
elementos que la constituyen.
Los elementos constitutivos de la sociedad son de
dos tipos: colectivos e individuales. Dentro de la sociedad
moderna, ambos elementos deben ser potenciados de
manera conjunta para producir su perpetuacin y
estimular su prosperidad. De
hecho,
como
lo
adelantamos, la administracin pblica existe solamente
en funcin de la sociedad, de modo que es conveniente
que atendamos la siguiente exposicin:
5. Weber, Max."La Poltica como Vocacin". Mxico, Revista de Ciencias Polticas y
Ao V, nms, 16 y 17.1959. pp. 243-244.
"Qu
no
debe
esperarse
de
la
administracin! Por sus cuidados y vigilancia
se aseguran los derechos comunes y
personales, la tranquilidad reina en las
familias y la paz entre los ciudadanos; las
propiedades estn preservadas de la
violencia o de la astucia, la fuerza pblica
contribuye al mantenimiento del orden, la
industria nacionalse aumenta con la industria
particular, se sostiene el espritu pblico, el
hombre puede gozar en seguridad
de
cuanio ama y posee, los individuos se ilustran
recprocamente, y todos disfrutan de aquella
seguridad que aumenta a la existencia y de
la felicidad objeto de sus deseos y trabajos'
El Estado es una asociacin de dominacin

obligatoria y consensual. Esta paradoja supone un punto
de equilibrio donde la coercin y el consenso se concilien
y coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad, cuya
perpetuacin est fundada en la vida cvica. Toms Hobbes
alegaba que los hombres se haban establecido
en
sociedad por temor a la muerte violenta, y que ello auspici
que cedieran parte de su libertad y se sometieran a
una coaccin libremente
Sin embargo, el ser
humano espera mucho ms que estar a salvo de la
amenaza violenta de portadores privados que detentan
fuerza y aspiran a que la vida asociada contribuya a su
convivencia y bienestar.
6. Bormn,
e J. B. Compendio de 1011 Principios de Administracin. Madrid,
de
1834. pp. 36-37.
27
'. Hobbes, Thomas, Leviatn.
26
Fondo de Cultura Econmica. 1980 (1651).Cap, XVII.
Hobbes
tambin
haba
advertido
que
el
establecimiento del Estado obedeci al carcter del
hombre como animal poltico, pero ms todava al amor
de los hombres a s mlsmos,e Como el Estado se constituy
principalmente por la autoestima, no tanto por el amor
que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el incentivo
ms poderoso para su unin en la sociedad poltica. El
grado de perpetuacin de los estados ha obedecido
ms al temor entre los hombres, que al amor que se
inspiran; sin embargo, la unin poltica no solamente se
traba gracias a la coaccin, sino tambin debido a la
persuasin que requiere estimular la ayuda mutua.
La administracin pblica esencialmente consiste
en una capacidad del Estado para producir dicha
utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyect en el
impulso del desarrollo de la sociedad. Tal capacidad
ofrece un doble significado de la administracin pblica
y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra
estricta:
En sentido lato, administracin pblica es la
actividad encaminada a acrecentar
el
poder del Estado y expandir sus fuerzas
interiores al mximo; es decir, lo hace
formidable. Constituye una capacidad que
produce poder.
En sentido estricto, administracin pblica es
la actividad que desarrolla la vida asociada
a travs del orden, la seguridad y la
8.
Hobbes, Thomas. Del Ciudadano. Caracas, Instituto de
Polticos. 1966 (1647).
subsistencia; es
auspicia la convivencia
civilizada. Consiste en una capacidad que
produce civilidad.
"La administracin pblica no es meramente una mquina inanimada que ejecut
Dimock, Marshall. '1he Meaning of Seope in Publie Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Pu
Efectivamente: los estados ms poderosos son los

mejor administrados y, por consiguiente, aquellos cuya
balanza comercial es favorable, que detentan una
hacienda pblica sana, y que producen lo suficiente para
sostener a los habitantes del pas y traficar con el
excedente; pero primordialmente son poderosos porque su
administracin pblica ha sido capaz de alimentar y educar
a la poblacin, brindarle salud y asistencia, y procurarles lo
necesario para facilitar la convivencia civilizada.
EL ESTADO
Hemos definido a la administracin pblica como la
actividad organizadora del Estado en la sociedad. Ahora
debemos definir al Estado.
28
El Estado constituye una categora histrica singular

y distinta a otras formas de dominacin poltica que le
precedieron, desarrollada gracias a su configuracin
externa, es decir, la formacin y delimitacin del Estado
frente a otros estados, as como a las transformaciones en
su existencia interior. Esto atae a la magnitud, la
estructuracin y la trabazn organizativa, as como la
composicin social del Estado.9
El Estado moderno contiene una singularidad
histrica configurada con un conjunto de rasgos o
caracteres distintos a las formas de dominacin que le
precedieron, cuya ndole es multifactica, merced a la
confluencia de ingredientes
polticos,
econmicos,
sociales y jurdicos.
Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en
modalidades que acentan algunos aspectos prominentes
del Estado moderno,
personificndolo opcionalmente
como un Estado soberano, como un Estado nacional o
como un Estado de Derecho. Este ltimo, el Estado de
Derecho, no constituye un fenmeno histrico concreto,
sino un conjunto de rasgos caractersticos que identifican al
Estado moderno de manera peculiar. En muchos estados
han regido y rigen las leyes, pero la ndole de la ley en el
Estado de Derecho tiene un carcter distintivo. El Estado de
Derecho externa con toda nitidez su configuracin
individualista por cuanto que, al mismo tiempo, protege el
derecho objetivo y las pretensiones jurdicas subjetivas de la
9.
Hintze, atto. Historia de las
Polticas. Madrid, Revista de Occidente. 1968. pp.
13-35Y 293-322.
29
1
ciudadana. lO Vela tanto por la vida pblica, como por la vida

privada; se preocupa por igual del ciudadano, que del
individuo.
El Estado de Derecho se form desde cuando el
despotismo ilustrado incorpor al derecho romano para
legitimar a la monarqua absolutista y dar pauta a la
proteccin de la esfera privada de los sbditos. Este fue
un hecho extraordinariamente
significativo,
porque
"Roma supo dar a la cultura el elemento jurdico gracias
al cual han podido enlazarse las tradiciones e
instrumentos polticos heredados de Grecia", adems de
que "qued montado el adjetivo de 'publicus' como
calificador de aquel slsterno".':
Toc a losjuristas fungir como portadores del Derecho
Romano, sobre cuya base se construyeron la Administracin
Pblica y la Administracin Judicial. Los centros educativos
que revolucionaron a la organizacin de los gobiernos
absolutistas de entonces, fueron las Universidades de
Bolonio, en Italia, Leipzig, en Alemania y Salamanca, en
Espaa.!2 Aunque la tradicin imperante estableca que los
juristas se desempearan en la organizacin judicial, a
principio del siglo XVI ocurri uno de los cambios ms
trascendentales en la cultura poltica occidental: los
hombres de leyes comenzaron a ser reclutados
preferentemente para la administracin pblica, en
especial para los Consejos, las Cancilleras y las
Secretaras.
10. Ibd,
11.
pp. 307-309.
Beneyto, Juan. Historia de la
AguiJar. 1958. p.70.
30
Madrid, Edit.
12. Hintze,
obra citada, pp. 113-115.
33
As como el Derecho Romano sirvi de materia

prima para la configuracin de los cimientos del Estado
moderno, tambin propici una nueva vinculacin entre
el Estado y los funcionarios: el contrato, que inspirado en
la nocin contractual de arrendamiento de servicios
romano, signific una forma nueva de relacin jurdico
privada. El contrato estableci los
derechos
y
obligaciones de los funcionarios, por un lado: y la
percepcin de un salario determinado, por el otro, toda
vez que se estipul el tiempo delimitable de los servicios.
En paralelo, se racionaliz el procedimiento judicial
y la organizacin de los tribunales. El reconocimiento y
proteccin de los derechos subjetivos fueron poderosa
mente impulsados por la Revolucin puritana en Ingla
terra, y promovidos extensivamente por los despostismos
ilustrados europeos, principalmente en Francia, antes de
plasmarse en la Constitucin de los Estados Unidos y la
Declaracin de los Derechos del Hombre y el Ciudadano.
El Estado moderno est caracterizado por el
sometimiento de toda la actividad de la administracin
pblica al derecho y por el recurso de queja ante los
tribunales judiciales, por la violacin de los derechos
individuales por los actos de la msmo. La administracin
pblica es supeditada ntegramente a la ley, bajo el
principio de legalida La idea de un control tan intenso,
es explicable por el rechazo a los rasgos monrquicos
an perceptibles en el servicio pblico,
durante
los
primeros aos de los regmenes republicanos.
13.
Georg. Teora General del Estado. Mxico, Editora Nacional. 1968. pp.
La Constitucin poltica est identificada con la

idea de constitucin del individualismo, de modo que
Estado de Derecho y Estado constitucional suelen
identificarse. Tal individualismo refleja un mundo de
libertades: personal, privada, de contratacin, de trabajo
e industria, de comercio y otras rns.!- La esencia del
orden constitucional as diseado, es que la esfera de
libertad individual es por principio ilimitada, en tanto que
la facultad del Estado para invadirla es limitada por
principio. Junto a la promocin de tales derechos, el
desarrollo y extensin de las constituciones represen
tativas se convirtieron en un elemento primordial del Estado
moderno, cuyo saldo fueron las constituciones polticas que
adoptaron el principio de la divisin de poderes.
Las constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar las competencia

legislador mismo.
Schmitt, Carl. Teora de la Constitucin. Mxico, Editora Nacional. 1961.pp. 152-153.
Schmitt, Carl, Teora de la Constitucin. Mxico, Editora Nacional. 1961. pp. 145-150.
15.lbd.
33
El desarrollo del Estado de Derecho ha significado

un proceso progresivo por el cual, a partir del siglo XIX, su
antigua condicin de Estado liberal de Derecho ha ido
dando paso al Estado social de Derecho. Esto es
particularmente
visible
en
los
pases
altamente
desarrollados, donde las constituciones democrticas han
tenido un amplio desenvolvimiento.
La mutacin de las caractersticas del Estado
moderno como Estado de Derecho, dando cabida a los
rasgos sociales, ha superado la antigua idea de
separacin absoluta entre la esfera pblica y el mbito
de los derechos indlvlduoles.v Bajo esta nocin, el Estado
social de Derecho se identifica primordialmente por
rasgos tales como la seguridad socia\' la co
administracin de lo pblico, y la disminucin de los riegos
sociales de los obreros y los asalariados en general. El
Estado social de Derecho, en contraste a su liberal
ancestro, se caracteriza por organizar democrticamente
no slo al Estado, sino tambin a la sociedad, con la idea
de ofrecer oportunidades reales de igualdad para las
clases trabajadoras dentro del proceso econmico.
La generalizacin de la Policy social en los estados
industrializados, principalmente en pases tales como
Prusia e Inglaterra a finales del siglo XIX, obedeci a la
necesidad de superar las irregularidades sociales que
estaban entorpeciendo el crecimiento econmico y
estimulaban los conflictos sociales El corolario de estas
transformaciones fue la conversin de los derechos
16. Kamm1er,
"El
Social". En Wolfang
Ciencia Poltica. Barcelona, Edit. Anagrama. 1968. pp. 98-124.
17. Ibd, p. 97, 106-107.
y Kurt
a la
liberales en derechos sociales, definidos principalmente por

el derecho a la participacin democrtica en la vida
econmica.
Luego de varias dcadas de evolucin hacia el
presente, a pesar de las fuertes crticas a que se ha
sometido al Estado social de Derecho, los saldos ofrecidos
al bienestar social es considerado como muy elevado.
Inclusive, el desempeo de funciones sociales por el
Estado ha sido considerado como una prueba de
modernidad, para contrastarlo de aquellos otros estados
cuya vestustez est reflejada por la prominencia de
tareas primigenias, tales como la hacienda o la detenso.
ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADES

INSTITUCIONALES
Hemos adelantado que la administracin pblica

es la actividad del Estado. A grandes rasgos, dicha
actividad puede clasificarse en dos grandes tipos:
actividades funcionales y actividades institucionales.
Las actividades funcionales son las que tienen como
propsito dirigir la realizacin del trabajo que es el objeto
vital de la administracin pblica; en tanto que las
actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el
mantenimiento y operacin de la administracin pblica, por
cuanto que constituye un organismo.
18. Junquera
Nacional de
La Funcin
en la 'Europa de
Pblica. 1986. p. 103.
Madrid, Instituto
35
Las actividades funcionales entraan un territorio

de infinitas variedades, un abanico de aetas estatales de
un orden tan diverso como lo han sido
las
responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max
Weber haba advertido acerca de
que difcilmente
habra una tarea que no hubiera tenido alguna relacin
con el Estado, pero que al mismo tiempo
se le
considerara perpetuamente de su monopolio. Esto es
cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado
ha monopolizado actividades funcionales que le son
inherentes, tales como las relaciones exteriores, defensa,
hacienda, justicia e interior.
Las actividades institucionales, por su parte, son
aquellas que estn involucradas en Policies especficas,
la seguridad y mantenimiento de la planta fsica, el
reclutamiento y manejo de personal, as como la
contabilidad y la informacin. Todas estas actividades, que
tienen un carcter esencial, son distintas sustancialmente
de las actividades funcionales no slo por cuanto a clase,
sino por el hecho que no son realizadas como un fin en s
mismo, sino como medios para alcanzar los propsitos a
cargo de aquellas.
El alcance de la administracin pblica, por consiguiente, llega
al lmite donde la necesidad de la realizacin de los fines del
Estado lo demanda. No hay, pues, ms lmites que esas
necesidades.
"La administracin pblica est relacionada con el qu y el cmo del gobierno
Dirnock. "Ihe study of Administration". los Estados Unidos. The American Political Science Review. 1947. p.
LO ADMINISTRATIVO
En administracin pblica todo est preado de

estatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo. De
hecho, lo administrativo es un fenmeno tan antiguo
como el Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvo
la diferenciacin y singularidad que la defini dentro del
mundo gubernamental.
Tal como es observable, la voz administracin pblica
est integrada por dos palabras: administracin y pblica.
En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo
estuvo confundido con otras materias gubernamentales
tales como la justicia, la economa, las finanzas y los
asuntos polticos en general. Por este motivo, cada
organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional
y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas,
jurisdiccionales y financieras. Quiz el antecedente ms
antiguo de la personificacin de un ente propiamente
administrativa, lo sea la Secretara del Despacho de
Espaa establecidas en 1621 para la "resolucin de
36
consultas y el manejo de popeles''. Hay que destacar

que el concepto mismo de Despacho surgi del propio
oficio, ms que disposiciones formales previstas
de
antemano, debido a la exigencia de implementacin de
los asuntos corrientes de la administracin pblica. Se
trata de una dependencia esencialmente administrativa,
con un fuerte acento gestionador.
RACES ETIMOLGICAS DE LA VOZ ADMINISTRACIN

La voz Administracin tiene el mismo significado en los idiomas
derivados del latn; del igual modo. en los pases donde se hablan
estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la Ciencia de la
administracin Pblica (incluyendo a Alemania). Dicha voz tiene
una exacta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que
puede observarse evocando su races: administracin derivada de
la voz latina administrato compuesta por ad (a) y ministrare (servir,
cuidar), que era empleada entre los romanos para referir el acto o
la funcin de prestar un servicio a otras personas. El foco de la palabra
administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del
sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister. a su vez, proviene
de mmls, voz referida a lo "menor", como contraste de lo
"mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario
subordinado a la
autoridad del magister.
cuya tarea se
circunscriba a la realizacin de funciones subalternas. En suma:
administrare significaba entre los romanos la satisfaccin de las
necesidades de la sociedad. con un esfuerzo extra por parte de los
oficiales: odministrare.
Lpez Alvarez, Francisco. La Administracin Pblica
Mxico. Mxico, Edit. Porra. 1956. pp.
la
Vida
Econmica
19. Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos. Cuatro tomos. Tomo 1,p. 254.
en
La precoz emergencia de ese tipo de instituciones,

precedi el mpetu reformista que inund a Europa e incit
un formidable movimiento de definicin de lo propiamente
administrativo, que hacia el siglo XVIII se plasm en el
concepto de Polica. Esta categora sintetiz la esencia de la
idea de administracin, entraado de suyo su carcter
pblico.
En Alemania, Johann Heinrich Gottlob van Justi explicaba que la voz Polica (Pol
Jusf. Johann Heinrich Gottlob von. Elementos Generales de Polica. Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viudo, Im
Durante el siglo XIX la polica se transformo en

administracin pblica, y del tal modo se comenz a
desarrollar la materia administrativo dentro de los asuntos
gubernamentales. Tal como lo explic un pensador:
"administrando se lleva con regularidad de los

servicios pblicos. Estos servicios determinan la
materia administrativa (...) los serviciospblicos
que determinan o la materia administrativo
conesponden o los diversos necesidades
sociales colectivos o sockues
20. Olvn,
Alejandro. De la Administradn Pblica con Reladn a
Madrid,
La materia administrativo ha consistido de antao

un campo del Estado, cuyo referente definitorio esencial
es su naturaleza pblica.
LO PBLICO
Los asuntos administrativos del Estado entraan una

ndole inherentemente pblica, por la naturaleza social de las
funciones que realiza. La administracin pblica hunde sus
races en el seno de la sociedad, y est, por as decirlo,
preada de naturaleza social.
"La administracin es una consecuencia natural del estado social.

como ste lo es de la sociabilidad natural del
hombre;
su
naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde
el
momento en que existe el pacto social, hay administracin; as es,
que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es
pues evidente que la administracin no toma su principio
en
convenios humanos, sino que es un fenmeno procedente de la
existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes
sirvan ms que para organizarla, es decir, para determinar su modo
de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que
de la sociedad". (...) "Definir pues la administracin pblica: es
una potencia que
corrige y mejora cuanto existe, y da una
direccin ms conveniente a los seresorganizados y a las cosas'.
JI
Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de

Jos Palacios.
p. 14 Y 37.
Tal es la razn por la cual el orden jurdico no

instituye a la sociedad ni a la administracin pblica, sino
de
40
1954.
79.
solamente establece a su organizacin. Debido a que la

administracin pblica debe su vida al proceso social,
dichas leyes nicamente le dan su impulso vital en
determinada direccin.
Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin
estableci desde principios del siglo XIX, los principios de
la administracin pblica.
1) Que la administracin
asociacin o comunidad;
naci
con
la
2) que la conservacin de sta es el principio de

la administracin;
3) que la administracin es el gobierno de la
comunidad;
4) que la accin social es su carcter, y su
atribucin la ejecucin de leyes de inters
general.
En sus cometidos, la administracin pblica relaciona
a la comunidad con los individuos, adems de todo aquello
que tiene que ver con su vida, goces y actividades. A ella
corresponde atender las necesidades pblicas, tiene una
ndole propiamente pblica.
La voz pblica, igual que el vocablo poltica, tienen
la misma raz etimolgica a histrica: ambas palabras
derivan de la raz pul (multiplicidad, amplitud); de ella
deriv en el griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen
del concepto de poltica, y en el latn, populus (pueblo),

que es
un sustantivo producido por la reduplicacin de la voz pul. El

sustantivo populus se adjetiv en puplicus y luego
en
publicus, de donde deriv la palabra pblico. As, poltica y
pblica, adems de este parentesco etimolgico, tienen un
significado conceptual comn: ambas se refieren a lo
colectivo, comuntario, conjunto. Es muy significativo que
entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por
su carcter comprensivo y colectivo: Polisy Repblica.
Es la palabra pblica la que marca, con precisin
inequvoca, el campo de problemas y responsabilidades de
la administracin pblica.
"Cuando un gobierno es organizado para la consecucin de los

negocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la
administracin pblica".
Dimock, Morshall. "The Meaning and Scope of Public Adminislration". Gaus, John et al. The
Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p. 1.
Por consiguiente, la administracin pblica es ms

que una tcnica y direccin eficientes, se interesa
primordialmente por los problemas de la sociedad. La
asociacin de voluntades para la solucin de un problema
en comn, es la que forja los
rudimentos
de la
administracin pblica. Esta no es un fin en si mismo, sino un
instrumento del gobierno y una servidora de la comunidad.
"La administracin pblica, desde el principio hasta el final,
tiene relacin con los problemas sociales y econmicos
concretos, tales como la salud, obras pblicas, planeacin
regional y todos aquellos campos relacionados con la
actividad gubemamental". 21
21. Ibid.
LA TEORA DE LA ADMINISTRACiN PBLICA

La Teora de la Administracin Pblica consiste en el
estudio de los aspectos administrativos del Estado. A ella le
ataen los principios que explican, de manera general, el ser
y el devenir de la administracin pblica. El serde la
administracin pblica consiste en los elementos esenciales
que la constituyen; el devenir es su evolucin hasta el
presente.
La diferenciacin de lo administrativo a partir del
concepto de polica, proptcto que desde 1756 se
sentaran las bases para el estudio cientfico de la
administracin
pblica
como
una
disciplina
independiente. Lo administrativo fue diferenciado de la
poltico, lo financiero y lo econmico, dentro del
fenmeno estatal en su conjunto. Se trat de una
precisin de funciones que se especializaban entre s,
pero que permanecan estrechamente relacionadas
dentro de la unidad brindada por el Estado.
Por consiguiente, el Estado es la unidad
fenomnica y la unidad terica que vincula a la Ciencia
de la Administracin Pblica, con otras ciencias polticas
que tambin tienen al Estado como objeto de estudio.
El momento histrico y terico exacto en el cual se
define lo administrativo dentro de los asuntos del Estado, es
fcilmente perceptible en el primer libro escrito sobre Ciencia
de la Administracin Pblica. Me refiero a la obra titulada
Principios de Ciencia de la Polica (Grundzatze der PoliceyWissenschaft) de Juan Enrique von Justi, publicada en 1756.
En aqul entonces, polica significaba
42
aMAR GU ERRERO OROZCO
lo que hoy en da entendemos por administracin

pblica. Van Justi afirmaba lo siguiente:
"La polica es una ciencia tan poco
conocida, que yo oso Iisonjearme de ser el
primero que haya dado de ella un sistema
fundado sobre la naturaleza misma de la
cosa, y que la haya tratado a fondo e
independiente de todas las otras ciencias,
que tienen alguna relacin con ella. La
mayor parte de los errores que se han
cometido sobre este punto, provienen de
haberse confundido la polica con la poltica
[Staatskunsf, "arte del Estado"]. Nosotros
tenemos infinidad de libros de poltica, en los
cuales los principios de esta ciencia se hallan
perfectamente bien establecidos, pero por
haber mezclado en ellos cantidad de cosas
relativas a la polica, no se ha tratado una ni
otra de estas ciencias como deba hacerse.
En efecto, cada una de ellas tiene sus
extensiones y sus limitantes. La poltica tiene
por fin la seguridad de la Repblica tanto por
fuera como por dentro, y es su principal
ocupacin instruirse de la conducta, de las
acciones y de los objetos, o intentos de las
potencias extranjeras, ponerse a cubierto de
sus empresas; como tambin establecer un
buen orden entre los sbditos, conocer los
sentimientos que los unos tienen hacia los
otros; igualmente que para el gobierno, ahogar
los partidos y las sediciones que se forman, y
tomar las medidas necesarias para
43
prevenirlas. Al contrario, el fin de la polica es

asegurar la felicidad del Estado por la
sabidura de sus reglamentos, y aumentar
sus fuerzas y su poder tanto como sea
posible. Para este efecto ella vela en la cultura
de las tierras, a procurar a los habitantes las
cosas de que tienen necesidad para subsistir y
establecer un buen orden entre ellos, y
aunque respecto de esta ltima se emplea y
se ocupa an a procurar la seguridad interior
del Estado, sin embargo, en esto no es ms
que un instrumento de la poltica, y nota las
ofensas que no hieren a la constitucin y al
mantenimiento del Estado.20
"Muchos autores que han escrito sobre la
polica, han confundido sus principios con los
de hacienda, dejando muy mal, cumplidas
sus empresas. Yo convengo en que estas dos
ciencias tienen mucha relacin entre s. La
polica es el fundamento y la base de la
Ciencia de Hacienda [Cameralwissenschaft
o Finanzwissenschaff,] y a ella le toca ver
hasta que punto pueda aumentarla sin
vejacin del pblico; ms no impide esto,
que estas dos ciencias tengan cada una sus
lmites. La polica trabaja a conservar y a
aumentar las rentas del Estado por la
sabidura de sus reglamentos; y el que est
20.
[usti, Juan Enrique. Ciencia del Estado. Toluca, Instituto de

Pblica del
de
1996 (1756). Versin actual de la obra: Justi, [oharm Heinrich Gottlob V01\.
ElementOfl Generales de Polica. Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey
Plaza del
Ao 1784.
44
encargado de la hacienda se ocupa de

descubrir medios para emplear/as del modo
ms ventajoso, para poder en tiempo de
necesidad o en la oportuna
ocasin,
subvenir a los gastos que est obligado a
hacer.
"Hay otros autores que han confundido la

polica con la economa. En este nmero
puede ponerse a M. Zinke, Consejero del
Tribunal de Hacienda. El que estableci en el
principio de su obra algunos principios
fundamentales de la economa, de los
cuales deduce los de la polica, despus
examina algunas circunstancias particulares
de la primera, luego relativamente a la
polica; de manera que independientemente
infinidad de repeticiones en que cae, no
trata de polica conforme deba hacerlo,
porque esta ciencia se extiende ms que la
economa, sin contar que omite una gran
cantidad
de
artculos
de
polica
importantsimos, de los que no trata sino muy
de paso".
La diversidad de materias representadas por la
polica, la poltica, la economa y
la
hacienda,
conservaban su vinculacin a partir de la unidad estatal.
El Estado era, y es, la unidad que delnea el objeto de
estudio de la Ciencia de la Administracin Pblica.
La administracin pblica, en contraste a otras
disciplinas tales como la Sociologa o la Economa, no
cuenta con la posibilidad idiomtica de ligar su sustantivo

con una adjetivacin referente al conocimiento. Por
ejemplo, Sociologa est compuesta por Socios -referente
a la sociedad- y logos -conocimiento-, en tanto que
Economa est integrada por Eco-Oikos- y norma-nomos.
conocimiento-o Es usual, por consiguiente, referirse a
Ciencia de la Administracin.
Sin embargo, ese trmino no es universalmente
utilizado, aunque as se emplea en Espaa y Alemania:
Ciencia de la Administracin, atendiendo que esta
disciplina se refiere a la administracin por antonomasia:
la administracin pblica. -Dicho sea de paso, habida
cuenta que an no naca la administracin privada
como una disciplina independiente, lo que ocurre en
1916 con la obra de Henri Fayol, antes de esta fecha no
exista confusin alguna al respecto-o En Italia se agrega
"pblica", de modo que all se llama Ciencia de la
Administracin Pblica. En Francia se refieren a Ciencia
Administrativa.
Como derivado de las culturas administrativas de
esos pases, en otras naciones se utilizan indistintamente y
de manera intercambiable las nociones referidas. Hay que
hacer la salvedad de los Estados Unidos, donde los
profesantes de la disciplina se refieren al Estudio de la
En Mxico se est usando ms frecuentemente el
trmino Ciencia de la Administracin Pblica, aunque se
utilizan tambin alternativamente las otras categorizaciones.
46
La Teora de la Administracin Pblica se refiere a la

Ciencia de la Administracin
y pone el acento
en los principios que sustentan el conocimiento
administrativo, el conocimiento en s y el uso social que
tiene.
Por
consiguiente,
debemos
desechar
toda
interpretacin de la Ciencia de la Administracin como
una disciplina solamente destinada a tratar temas
instrumentales y de escasa monta, tales como la
racionalizacin de ingresos o los procesos administrativos
inherentes al manejo de los expedientes, tal como lo
hacen quienes se cien a las actividades institucionales
antes referidas.
Del
mismo
modo,
tampoco es
conveniente restringir el estudio de la
administracin
pblica a las aportaciones tericas del un slo pas, por
ms atraccin o admiracin que inspire. Tal como lo ha
explicado el catedrtico espaol Mariano Baena del
Alczar, "a pesar de que existen meritorios
estudios
aislados, el pensamiento organizativo norteamericano
apenas ha despertado entre nosotros mayor eco, ni
slmpctio",
Antiguamente, la Ciencia de la Administracin
Pblica estaba asimilada a nociones diferentes a su
especificidad y con frecuencia se le consideraba poli,
multi. pan o trans-diciplinaria. Vista de tal modo, la
administracin pblica apareca como un campo
de
estudio residual de otras disciplinas, y por lo tanto,
secundario y accesorio. Hace mucho tiempo que se
21. Baena del Alczar, Mariano.
1985. p. 19.
de
de la Administracin. Madrid, Edit. Tecns.
47
liber del vasallaje a que la oblig el derecho durante la

primera mitad del siglo XX, especialmente el derecho
constitucional y el administrativo.
Una de las caractersticas sobresalientes de
la
Ciencia de la Administracin Pblica, ha consistido en un
proceso de construccin de su objeto de conocimiento a
partir de una larga pugna por conservar su identidad y
definicin. Pocas ciencias sociales han estado tan
ocupadas por esta labor continua
de
construccin
perenne de su saber, y no resulta siempre explicable para
otros colegas porqu estamos empeados en rescatar y
resaltar continuamente nuestro pasado. "Por todo ello
parece relativamente arriesgado y difcil emprender un
intento cientfico prximo a las corrientes europeas, que,
dando un salto cronolgico de casi siglo y medio, enlace
con la tradicin de los iniciadores de los estudios
administrativos en Espaa. Estos, salvo excepciones que
no se encuentran entre las ms meritorias, no ,escribieron
estudios jurdicos, sino meditaciones sobre la construccin
del
Es el Estado, pues, el centro de
gravitacin a partir del cual se desarrolla la Teora de la
Se trata de re-tomar el hilo que se rompi hace
ms de ciento cincuenta aos y continuar estudiando el
objeto de anlisis perdido: el Estado. Es regresar para
continuar reconstruyendo una tradicin abandonada,
para conservar a la Ciencia de la Administracin donde
debe de estar: estudiando al Estado. Es recuperar aquel
captulo extraviado de las ciencias sociales,
el
22.Ibid.
48
Comeralismo. y evitar que se nos pierda del todo el de la

Ciencia de la Administracin del siglo XIX.
"El Camera/ismo es virtualmente el captulo perdido de la historia de

las ciencias sociales".
Small, Albion. The Cameralists: the Pioners of German Social Polity. New York, The
University of Chicago Press. 1909. p. 7.
La Ciencia de la Administracin no entraa una

disciplina en el sentido convencional del trmino,
principalmente porque en su seno no existe un
condicionamiento mutuo entre el objeto y el mtodo,
que es caracterstico a las dems ciencias. Incluso, con
mucha
frecuencia
se
invocan
los
instrumentos
epistemolgicos tan grandemente desarrollados por
disciplinas hermanas como la Sociologa o la Ciencia
Poltica. Slo ms recientemente, las Ciencias de Policy
estn contribuyendo ms estrechamente con la Ciencia
de la Administracin al desarrollo de metodologas
especializadas,
principalmente
en
materia
de
implementacin y evaluacin.
El cultivo terico de la administracin pblica ha
estado ms ocupado en la edificacin constante de su
objeto, que en el desarrollo y perfeccionamiento de su
propia metodologa: "el fin perseguido por esta llamada
Ciencia de la Administracin es el conocimiento de las
administraciones pblicas desde las ms amplias
perspectivas, teniendo en cuenta su situacin real y sus
relaciones con el poder y la sociedad" .23
Ibid.
En nuestra disciplina se ha renunciado a la obsesin

metodolgica de construir una ciencia convencional,
pues en nuestro caso existe un predominio del objeto
sobre el mtodo: "es el objeto el que dota de unidad
cientfica a la materid': el Estodo.> Esto no quiere decir,
sin embargo, que la peculiaridad de la Ciencia de la
Administracin soslaye los asuntos de la alta teora, sino
que hace ms necesario precisar las condiciones de
conocimiento a partir del objeto, no del mtodo.
La Ciencia de la Administracin, principalmente
desde la perspectiva europea continental, encuadra a
las administraciones pblicas dentro su contexto histrico,
poltico y social, y est lejos de la contemplacin de estas
administraciones como una organizacin ms cuya nica
finalidad sea la
eficacia inmediata,
"ignorando
la
diferencia abismal que media entre el poder pblico y las
organizaciones prvodos't> En Gran Bretaa y los Estados
Unidos, empero, de antiguo y ahora, existen tendencias
orientadas a privilegiar ese tipo de contextuaciones y
asimilarse de una manera ms estrecha y comprmentida
con las apreciaciones tronsottnticos.zs
La Ciencia de la Administracin, tanto
en
lo
referente a la organizacin como a los medios de accin
de la administracin pblica, est integrada con
24. Ibd.
25. Ibd,
p. 46.
Gran Bretaa destaca la visualizacn de EF. Ridley, quien aora una tradicin similar a
la cameralista, propia del continente. Ridley, EF. "Public Administration: cause for Discontent".
Gran Bretaa, Publc Administration. 1972. Vol. 50. pp. 65-70. Por su parte, en Los Estados
Unidos, Daniel Martin ha reconocido plenamente la superioridad del
administrativo europeo Ysugerido el estudio profundo de los pensadores del pasado, tales como
Bonnin y A. Vivien.
Daniel. "Dj vu: French Antecedents of American Public
Administration". Los Estados Unidos, Public Administration Review. Vol. 47, num, 4. pp. 297
26. En
50
principios de naturaleza universal, tales como los que

constituyen y sustentan a la sociedad. Desde el siglo XIX,
Carlos Juan Bonnin haba advertido que por cuanto a la
ndole de la sociedad, no se debe perder de vista que la
naturaleza, tanto en las cosas polticas como en las naturales,
solamente procede con base en las leyes de creacin y
conservacin sociales. De aqu se deduce que los mtodos
de organizacin administrativa que no proceden de
las
leyes de la naturaleza poltica,
constituyen un
"Lo Ciencia de /a Administracin es, en efecto, la ciencia de las

relaciones entre la comunidad y los individuos, y de los medios de
conservacin de esas mismas relaciones por la accin de las leyes
y de los magistrados sobre las personas y las propiedades, en todo
a lo que interesa el orden social".
Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administracin. Madrid, Imprenta de Jos
Palacios. 1834.pp. 35-36.
La Ciencia de la Administracin, como ciencia que

estudia el espacio pblico y las relaciones entre ste y el
espacio privado, es una disciplina cuyo objeto de
investigacin es la administracin pblica.
27.
Baena del
obra citada, p. 15. Subrayado
SEGUNDA LECCiN
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN
Y LAS CIENCIAS SOCIALES
Como lo hemos observado, la Ciencia de la

Administracin es una disciplina singular que detenta su
propio objeto de desarrollo cientfico. No siendo un
campo de
conocimiento pluri, multi,
pan
o
transdisciplinario, ello no quiere decir que no guarde
estrechos vnculos con otras ciencias sociales que le son
afines. Aqu destacaremos las relaciones filiales que
existen entre la Ciencia de la Administracin y las ciencias
sociales, particularmente
con la
Economa
y
la
Sociologa, as como un campo dilecto de las
humanidades: el Derecho. Dejamos para la leccin
siguiente los vnculos con la Ciencia Poltica y las Ciencias
de Policy.
En ocasiones se tiene una interpretacin equvoca
de la administracin pblica, a la que se juzga como
mera rutina oficinesco prosaica o llanamente se ignora su
estatuto cientfico,
cuando
sus
merecimientos
acadmicos son tan elevados como el de sus ciencias
hermanas. Ciertamente, algunos profesantes de la
administracin pblica han contribuido a producir esta
equvoca concepcin, pues el
acento
tcnico y
meramente prctico que le atribuyen obra en detrimento
de sus fundamentos cientficos.
53
Esta leccin tiene el propsito tratar las relaciones

entre la Ciencia de la Administracin Y las disciplinas
sociales afines antes mencionadas, examinando los
siguientes temas:
1) que la Ciencia de la Administracin es una
disciplina social con historia y propsitos tan
nobles como sus hermanas;
2) que su desarrollo histrico es paralelo al de
esas disciplinas fraternas y que siempre ha
mantenido una relacin de colaboracin
con ellas;
3) que es impensable la investigacin, la docencia
y el ejercicio profesional de la administracin
pblica, sin considerar esas relaciones.
ECONOMA pOLTICA Y CIENCIA DE LA

ADMINISTRACiN
La economa poltica tiene races hondas. Adems de
otros precursores que participaron en su gestacin, comenz
a ser cultivada por Adam Smith en 1763 cuando profesaba
ctedra sobre justicia, polica, ingresos y armas.
En este curso, dictado en la Universidad de Glasgo w,
Smith trat una materia usual en aquellos tiempos: la
polica. En Europa continental, tal como lo explicamos
pginas atrs, la polica significaba
lo
que hoy
entendemos -mutatis mutandis- por administracin
pblica y as lo entendi originalmente Smith.
"La polica es la segunda divisin general de la jurisprudencia. El

nombre es francs y originalmente deriva del griego Politeia. que
propiamente significaba la
polica del
gobierno, esto
es:
salubridad, seguridad y economa".
Smith, Adam. Lectures on Justlce. Pollee. Revenue and Arms.
Oxford, Claremons Press. 1896. pp. 154-156.
Pero a Adam Smith le interesaba ms la economa

que la polica. y las ctedras de Glasgow as lo anuncian
tres aos antes de la aparicin de su obra magna:
Investigacin de la Naturaleza y Causa de la Riqueza
de las Naciones, publicada en 1766.
La economa poltica naci en Gran Bretaa como
rama del mismo tronco: la polica, que en Alemania
haba inspirado desde 1727 el cultivo intenso de las
Ciencias Camero/es, que constituan el conjunto de las
Ciencias de la Administracin en la poca del Estado
absolutista. Adam Smith redact "un conjunto de recetas
para el estadista",22 lo que se corrobora por palabras del
propio economista escocs, cuando argumentaba que
son dos los objetos de la Economa Poltica que debe
cultivar el estadista: proveer al pueblo de abundante
subsistencia, y suministrar al Estado suficientes rentas. En
Gran Bretaa, la polica qued confinada en economa,
desechndose el tratamiento de la salubridad y
seguridad.
En contraste, en Europa continental la polica
engendr a la Ciencia de la Administracin Pblica. Sin
embargo, como se puede constatar en muchos textos.
22.
1984. VoL 1,
Hiltoria del
179-182
Mxico. Fondo de Cultura
las materias econmicas siguieron presentes en el inters

de los estudiosos de la administracin pblica. Carlos
Juan Bonnin comprendi los ms diversos ramos de la
economa dentro de su obra, en tanto que Lorenzo van
Stein concibi en 1865 la categora administracin de la
vida econmica, para comprender los diferentes modos
de actividad del Estado en la produccin, la distribucin y
el consumo.
SOCIOLOGA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACiN

La Sociologa es una disciplina ms joven que la
Economa Poltica, ya fue engendrada en 1803 dentro de
los escritos de Henri de Saint-Simn, particularmente en
sus Cartas de un Habitante de Ginebra; aunque fue en
su Memoria sobre la Ciencia del Hombre, del mismo
ao, donde acu el trmino Fisiologa Social. En 1839, su
discpulo y amigo Augusto Comte, nombr a la nueva
disciplina como Sociologa.
La Fisiologa Social haba sido formulada como
ciencia de la organizacin colectiva, como una disciplina.
que estudiaba la gnesis y el desarrollo histrico de los
sistemas sociales. En 1820, Saint-Simn produjo su obra
ms clebre: El Sistema Industrial, despus vendran los
trabajos de Comte y la nutrida corriente de socilogos
que fluye hasta nuestros das.
Adam Smith no fue el nico fundador de
la
Economa Poltica, pero si quien le dio la forma y el patrn
sobre el cual se ha desarrollado. En 1615, Antonio
56
Montcheretien haba escrito su Tratado de Economa

Poltica, acuando el trmino que enunciara a la nueva
disciplina: Economa Poltica, pero su obra fue ms bien
mediocre segn cuenta Joseph
Schumpeter.
Algo
parecido ocurri con la Sociologa, pues en su gestacin
concurren diversos talentos: Saint-Simn, Proudhon, Marx,
Tocqueville, Comte, Spencer y von Stein. Tambin, como
la Economa Poltica, su mayor desarrollo ocurri en un
pas: Francia. Todos los pensadores mencionados, salvo
Spencer, la cultivaron all y ms o menos en la misma
poca: durante la primera mitad del siglo XIX.
En Francia, el terreno fue abonado por la actividad
de dos fuerzas intelectuales muy poderosas. Una era la
lucha contra el antropomorfismo, encabezada por los
idelogos del progreso: Turgot y Condorcet; la otra
estaba representada los "socialistas utpicos", segn los
llam Federico Engels, corriente en la que destacaron
Fourier y Saint-Simn, quienes pusieron al descubierto la
limitacin de las concepciones del progreso. En esta
atmsfera intelectual tuvo su origen la moderna Ciencia
de la Administracin, gestada a partir de Ciencia de la
Polica, pero ciertamente negando su origen.
Existe una relacin estrecha entre la Sociologa y la
Ciencia de la Administracin, tal como se puede percibir
en Juan Carlos Bonnin y Lorenz von Stein, quienes
estuvieron activos en Pars durante perodos de tiempo
muy prximos. En la poca en la cual Saint-Simn produjo
su obra: El Sistema Industrial, Bonnin haba hecho una
breve y fructfera incursin, nica por cierto, en el
naciente campo de la Sociologa. Escribi su
libro
Doctrino Social en 1820, se trataba de un catlogo
poltico-constitucional relativo a la ciudadana integrado

91 aforismos, que enuncian los derechos del hombre y el
ciudadano. La obra constituye un manifiesto de la
existencia autnoma de la sociedad y propone el
alumbramiento de la Ciencia Socia/' como la denomin
antes que lo hiciera Comte. Bonnin visualiz a la Ciencia
Social como una disciplina aplicada que instruye al
hombre y regula sus derechos, y que dividi en poltica y
moral.
"De todo lo que el hombre debe a su inteligencia, la Ciencia Social es la primera por su n
Bonnin, Juon Carlos. Doctrina Social. Madrid, Imprenta de don Antonio Martnez. 1821.
p.l11.
Adems de esta fugaz incursin en la Ciencia

Social, Bonnin ya la haba cultivado dentro del estudio de
su materia preferente, que reditu en su obra magna:
Principios de la Administracin Pblica, preparada 12
aos antes que la Doctrina Social. Los
Principios
aparecieron en 1808, pero su edicin ms completa fue
la de 1812, donde elabor categoras sociolgicas muy
relevantes tales como: relaciones administrativas pblicas
y relaciones administrativas civiles. Bonnin, con base en
esas categoras, afirmaba "la Ciencia de la Administracin
puede ser considerada como el conocimiento de ciertas
relaciones soclotes".
23.
Renaudiere
58
Bonnin, Jean Charles. Prncipes de l'Administation
1812 Tres tomos. Tomo 1,p. XV.
Publique.
Pars,
chez
Lorenzo van Stein, otro prohombre de la Ciencia de

la Administracin del siglo XIX, fue "el primer autor que
estudi a la sociedad como concepto independiente".24
Aunque su contribucin fue temprana, an no es
perceptible en sus estudios sobre el socialismo y el
comunismo, preparados en 1842, sino en su versin
ampliada de 1850. Van Stein haba estado en Pars entre
1840 y 1842, donde trab amistad con Luis
Blanc,
Considerant y Cabet, quienes le estimularon para que
estudiara al socialismo, labor de la que nacieron sus obras
Socialismo y Comunismo en Francia
(1842)
Y
la
Constitucin Municipal de Francia (1843). La primera fue
muy exitosa y pronto se agot, por lo que su autor
procedi a una segunda y tercera ediciones. Esta ltima
apareci en 1850 y, segn la costumbre de Stein, consisti
en una relaboracin que fue rebautizada como Historia
de los Movimientos Sociales en Francia; pero no fue esa
la nica novedad: haba prolongado el libro con un
estudio muy sugestivo titulado "El Concepto de Sociedad
y las leyes de su Movimiento". Este trabajo podra
considerarse como el acta de nacimiento formal de la
Sociologa.
Lorenzo von Stein declar que en su tiempo
aparecieron fenmenos que antes no tenan lugar en la
vida corriente y en la ciencia. Hasta esa fecha, su estudio
se haba confinado al seno de la Ciencia Poltica, pero
en adelante consistira en un campo autnomo de la
"Ciencia Socia! y tomara lugar junto a la Ciencia del
Estado. Discerni de la sociedad es "una forma autnoma
W.G.
p.49.
de
y Poltica.
Fondo de Cultura
de la vida humana" y tiene su principio en el inters como

"foco de la actividad vital de todo individuo en relacin a otro
individuo y, por tanto, de todo movimiento socol",>
"Tambin el conocimiento de la vida humana ha encontrado un nuevo campo en aquel

Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios Con
Sin embargo, van Stein cultiv a la Sociologa de

manera preliminar, y como Bonnin aplic sus categoras
al estudio de la administracin pblica, que fue su campo
de trabajo principal. 26 Es una paradoja que quien
contribuy decisivamente al estatuto autnomo de la
Sociologa no la haya cultivado autnomamente; pero
esto no resta mrito a las aportaciones sociolgicas que
sirvieron de base a
la
confeccin de su obra
monumental: La Teora de la Administracin, publicada
en diez volmenes entre 1865 y 1868. Dentro de dicha
obra tiene un amplio tratamiento la administracin de la
vida social, que junto con la administracin de la vida
econmica y la administracin de la vida individual,
constituyen lo que Stein define como la administracin
interior.
60
25. Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales. 1981. pp. 10 Y40.
26. Carlos Maya, prologista del libro El Sistema Industrial de Enrique de Saint-Simn
(Madrid, Ediciones de la Revista del Trabajo, 1975, pp. XUV), declara que von Stein detect
agudamente el nacimiento de la sociologa en el marco de la lucha de clases de la sociedad
industrial, pero no la desarroll ms por su concepcin hegeliana preferente del estudio del
Estado. As es como la investigacin de los problemas del Estado y su
fue el
campo ms cultivado por von Stein.
La administracin de la vida social constituye un

magno universo en el cual incide la cctividad del Estado,
pues trata de la polica social, la poltica social, la polica
de la medicina, la asistencia pblica, la administracin
del trabajo y el sistema de capitalizacin social. Esta
categora conserva la riqueza de sus concepciones
sociolgicas. Dentro del prlogo del libro La Teora de la
Administracin, una frase resume dicha concepcin: la
constitucin no debe considerarse como un mero
ordenamiento poltico abstracto, sino como resultado de
la "organizacin econmica y social, que cuando se
modela sobre la divisin de bienes materiales, hunde su
historia en las posiciones recprocas de las clases
dominantes y las clases
Esta concepcin
sirve de fundamento a la definicin que brinda Van Stein
de administracin como la actividad del Estado de cara
a la sociedad, y que la visualiza como un elemento
autnomo de vida.
DERECHO Y ADMINISTRACiN PBLICA
Curiosamente, estando tan ntimamente relacionados

el derecho y la administracin pblica, buena parte del
estudio de sus relaciones partieron conceptualmente de las
diferencias que les distinguen.
Como lo propuso un autor a finales del siglo XIX, por
administracin debe entenderse una "expresin opuesta
27.
Lorenzo. La Scienza delta Publica Amministrazione. Torino, Unione
Tipogrfica Edictrice. 1897, pp.
a la constitucin o a la ley, dado que designa la

actividad concreta y variada del Estado, considerada en
detalle, por oposicin al orden pblico y jurdico general
y permonente''. Esto establece porqu la constitucin
determina la forma de gobierno, en tanto que la
administracin
se expresa,
por ejemplo,
en el
nombramiento de un ministro. Puede afirmarse as, que en
tanto la constitucin plantea los principios de la
representacin nacional, la administracin convoca a las
elecciones. "En realidad, la ley y la administracin se
oponen como la voluntad general y la voluntad
particular; como el orden general y la disposicin especial:
la ley fija los principios y los limites de la administracin, la
cual se mueve libremente en este cuadro legal, no siendo
una simple aplicacin de la ley".29
La distincin entre el derecho y la administracin no
solamente comprende el marco constitucionales, sino tambin
a las faenas de aplicacin que ataen al Poder Judicial: "la
administracin propiamente dicha, se opone tambin a la
justicia civil, penal y administrativa; la una protege al derecho
perturbado, la otra busca y realiza la utilidad".30
Hoy en da el acento no se pone tanto en las
diferencias entre administracin y derecho, sino en los
importantes vnculos que los relaciones. Esto lo hemos
desarrollado en la cuarta leccin, segunda parte.
28,
Blunschli, Caspar,
ao (1876). Dos tomos. Tomo II, p. 247.

Ibd, p. 248.
3O,Ibd.
Pblico Universal. Madrid,
J. Gngora
Impresor. Sin
TERCERA LECCiN
ALREDEDOR DE LA POLlS
El siglo XX se ha caracterizado, entre otros

aspectos, por la diversificacin de los estudios en temas
polticos. Desde finales del siglo XIX y principios del XX, la
Ciencia Poltica haba alcanzado plenamente su estatuto
como disciplina cientfica, pero no comprenda en su
campo de estudio a la totalidad de
los problemas
polticos, e inclusive, en su seno exista un nutrido debate
sobre su objeto. Algunos politlogos centraban su estudio
en el Estado, otros en el gobierno, unos ms en el poder,
en tanto que ciertos pensadores desarrollaron estudios
sobre la no-decisin.
Paralelamente, la Sociologa haba contribuido
notoriamente a la comprensin de los temas polticos,
adems de la existencia de las viejas aportaciones del
Derecho Pblico y la Economa Poltica.
Gradualmente la Ciencia Poltica se ha transformado
en una disciplina especializada y, por lo tanto, no cubre la
totalidad del temario poltico. Esta tarea est a cargo de la
mayora de las ciencias sociales, con diversas cuotas de
conocimiento.
63
Como los fenmenos polticos reclaman la

convergencia de una variedad de disciplinas, es patente que
las contribuciones individuales de cada una de ellas tiene un
efecto complementario. A mayor nmero de colaboraciones
individuales las ciencias sociales para estudiar los
fenmenos polticos, ms carcter de convergencia
multidisciplinaria adquiere la agenda del
temario poltico.
La idea de Lorenzo von Stein, en el sentido de que
la actividad del Estado integra un Sistema Positivo de
Ciencias Polticas, es muy til para comprender un
prospecto multidisciplinario para abordar a los fenmenos
polticos.>' El Sistema precedi el concepto de 'Ciencias
del Estado, que formul Holtzendorff a finales del siglo XIX,
y que comprendan la Teora del Estado, el Derecho
Poltico, el Derecho Internacional, la Economa Poltica, la
Hacienda y la Ciencia de la
En esta leccin abordaremos las relaciones de tres
disciplinas que tienen una injerencia fundamental en la
exploracin de los temas polticos, as como las relaciones
estrechas que tienen entre ellas. Nos referimos a la
Ciencia Poltica, la Ciencia de la Administracin Pblica y
las Ciencias de Policy.
Lorenz von
La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, Unione Tipografico
Editrice. 1897.
32. Posada, Adolfo. Tratado de
Surez.1835. Dos tomos. Tomo 1,pp. 15-16.
Politico. Madrid, librera General de Victoriano
pOLTICA Y ADMINISTRACiN PBLICA
Uno de los temas ms abundantemente trabajado,

sobre todo por especialistas en Ciencia de la
Administracin, es el relativo a la separacin conceptual
entre la poltica y la administracin. Esta separacin ha
sido uno de los productos de la diversificacin de las
ciencias polticas y al mismo tiempo, uno de los resultados
ms infructuosos del debate cientfico. Mucho tuvo que
ver en su gestacin, al mismo tiempo, el imperativo de
legitimar al servicio civil en los Estados Unidos desde
finales del siglo XIX, bajo criterios que confundieron el
apartidismo con la apoltica, e incorporaron rasgos de la
administracin de negocios privados al temario de la
administracin pblica.
Sin embargo, la distincin entre poltica y
administracin constituye una de las metodologas ms
socorridas entre los estudiosos de la administracin
pblica, en una diversidad de poses. Quiz el ms
representativo de ellos sea Gaspar Bluntschli, quien
afirmaba que "la administracin se opone tambin a la
poltica; sta comprende entonces la alta direccin
general del Estado; aquella la actividad detallada
inferior; la una es la misin del hombre de Estado; la otra
33.
La lisia de los
del tema
toda vez que ha
a varios de los
Vven,
Etudes Administratives. Pars, Editions Cujas. 1974.
Dos volmenes. La edicin

es de 1845;
Manuel.
Espaol. Madrid
de don
Calleja. 1850;
of
RU. Poltica! Science Quarterly. Vol. 2. 1887).
of Public Administration.
The John
Polities and
New
and Russell.
Politica1 Scienee of Scope of Public
Theory
Practice of
Philadelphia, The
Political
Social Sciences. 1968.
Woodrow. ''The
Willoughby, William.
Goodnow,
1900.
En
Fred
OO.,
Academy of
65
de los funcionarios tcnicos"> El gobierno decide sobre la

paz y la guerra, y la administracin organiza y regula los
detalles de estos actos. Sin embargo, Bluntschli hizo una
aclaracin inmediata: "esta oposicin es naturalmente
muy elstica". La poltica es incapaz de caminar sin el
auxilio de la administracin, en realidad, "muchos actos
administrativos toman un carcter poltico, por su
importancia
general".35
los
actos
administrativos tambin reclaman
la
atencin del
estadista.
La dicotoma poltica-administracin constituye una
variante a la distincin de esferas de poder y accin entre
el gobierno y la administracin, ampliamente desarrollada
por varios cultivadores de la Ciencia de la Administracin en
Francia, Espaa e Iberoamrica, a lo largo del siglo XIX.
El afn de definir los campos relativos a la Ciencia
Poltica y de la Ciencia de la Administracin, efectuada
por comunidades cientficas cada vez ms especializadas
y diferenciadas, fortific un espritu de cuerpo que
demandaba un campo del saber privativo. En paralelo,
se constituyeron asociaciones especializadas en cada
mbito de estudio, con sus propios agremiados, cuya
actividad se realiza a travs publicaciones igualmente
especializadas, ya se trate de revistas, libros o antologas.
Se establecieron carreras universitarias distintas, con
profesores y estudiantes diferentes, y por lo tanto, se
crearon profesiones diversas. Este proceso ocurri por
igual en Europa y los Estados Unidos, as como en algunos
pases iberoamericanos.
Blunstchl, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid,
(1876). Dos tomos. Tomo 11, p. 247.
J.
Impresor. Sin ao
35.
Ibd.
En suma: desde muchos aspectos, la separacin

entre la poltica y la administracin obedeci,
y
obedece, ms al trabajo diverso de comunidades
cientficas especializadas, en bsqueda y cultivo de un
campo del saber propio, que a realidades concretas.
Otro factor que ha contribuido a confundir las
relaciones entre la poltica y la administracin, es la
divisin de poderes, principalmente en los regmenes
presidenciales dominados por tendencias congresionales;
es decir, en regmenes en los cuales hay un desequilibrio
favorable al Legislativo, que propende a reducir al
Ejecutivo
a
tareas
subordinadas,
generalmente
concebidas como "administrativas", conservando el
Legislativo las propiamente "polticas".
En los Estados Unidos, la divisin de poderes
formulada por Montesquieu no slo signific una
separacin del trabajo del gobierno, sino tambin un
principio de segmentacin del trabajo acadmico de los
estudiosos norteamericanos. Tanto lo primero como lo
segundo, han sido el origen de problemas y deficiencias
de interpretacin del gobierno como totalidad. Por
cuanto al gobierno, las lneas generales y los principios de
la divisin de poderes se han esforzado es hacerse
realidad, a veces de manera arbitraria y artificial. Por
cuanto a lo segundo, dicha divisin ha determinado que
la mente de los catedrticos no divida sus objetos de
investigacin con arreglo a principios cientficos, sino en
concordancia con instituciones establecidas. "La divisin
del trabajo entre los pensadores se convirti en una clase
de separacin de poderes",
Appleby, Paul. Policy and Administration. University of Alabama
68
1949. p. 2
En realidad, cada campo acadmico al divorciarse

de los dems, se distancia de la realidad como totalidad,
y cada luz de conocimiento especializado y parcial que
es producido contrasta con las sombras dejadas por la
especializacin. Esas sombras son las engendradoras de
muchas de las incomprensiones que existen en las
relaciones entre la poltica y la administracin, as como
entre esta y la Policy.
La realidad es otra: la poltica y la administracin
integran un nico proceso. Los parlamentos modernos
son centros activos de vida poltica, al tiempo que en su
seno se determina la organizacin, competencias y
funciones de la administracin pblica. Paralelamente,
los ejecutivos modernos legislan sobre las grandes
cuestiones nacionales y conducen a la administracin
pblica, de los cuales son depositarios.
Las relaciones entre la poltica y la administracin
pblica son tan ntimas y tan complejas, que aqu no hay
suficiente espacio para comprenderlas globalmente, de
modo que nos ceiremos a sus vnculos a partir de la
elevacin de ambas materias al rango de disciplinas
cientficas. La "antesala" de este hecho trascendental
podemos encontrarlo en la obra de los consejeros de
prncipes, a cuya cabeza se
encuentra
Nicols
Maquiavelo, con la brillante cauda de pensadores que
por dos siglos desenvolvieron a la teora de Razn de
Estado. Destacaron tambin Juan Botero y Arnold
Clapmar, cuyos trabajos contribuyeron al desarrollo del
arte del gobierno. Estos consejeros de
estadistas y
polticos fueron tecnolgos del poder, pero sentaron las
bases de lo que llegara a ser la Ciencia del Estado.
El paso siguiente ocurri con la instauracin del

despotismo ilustrado y sus programas sociales, que lo
identificaron como la fase inicial del Estado de bienestar.
Este paso, conocido como el trnsito del arte
del
gobierno a la Ciencia del Estado, consisti en la
introduccin de la enseanza de la poltica y lo
administracin pblica en las universidades, proceso en el
cual los alemanes fueron pioneros al instituir ctedras de
estas materias en sus instituciones de educacin superior.
Los monarcas alemanes juzgaron que la formacin
jurdica de los funcionarios pblicos era insuficiente para
alcanzar los nuevos objetivos estatales. El Estado haba
asumido la rectora econmica y su
responsabilidad
social, ensanchando sus finalidades y sus campos de
accin, de modo que desde entonces foment el
desarrollo de las fuerzas productivas e intervino en la
formacin de nuevas relaciones de produccin; innov
sus tcnicas hacendaras, contables y presupuestales, y
desarroll a la polica concebida como la actividad
estatal encaminada a asegurar la felicidad del Estado y
aumentar su podero. En torno a esta categora se fund
el cultivo de la Ciencia de la Polica, cuyo profesor ms
notable, Juan Enrique van Justi, sintetiz magistralmente
en sus Principios de Ciencia de la Polica, publicados en
1756.
La Profesin en Economa, Polica y Cameratstica.
consisti en el primer esquema cientfico de colaboracin
en ciencias sociales, y fue el vehculo por el cual se
ensearon las Ciencias Camera/es como las disciplinas
referentes al Estado. El desenvolvimiento de estas
disciplinas fue el resultado final y fructfero del
70
Corneraismo. un movimiento poltico organizado

y
puesto en accin por una lite de administradores
pblicos alemanes que colaboraban con los prncipes
germnicos. La Economa de Estado entraaba su
intervencin en los diversos rdenes de la vida productiva
y la Cameralstica implicaba las diversas tcnicas de la
tributacin y el gasto razonables de los dineros del erario
para estimular el desarrollo. La materia principal era la
puesto que en ella se encerraba el sentido pleno
que el concepto moderno de administracin pblica se
estaba fraguando.
Esa Profesin entra un plan de
estudios
constituido alrededor de los problemas del Estado: era
una profesin de Estado, por y para el Estado. Las
disciplinas profesadas eran ciencias de Estado, en el
doble sentido de referirse a l y estar a
servicio. El
ncleo del plan de estudios -las Ciencias Camerales- era
un conjunto de disciplinas referentes la poltica y formaba
profesionalmente para ejercer la administracin pblica.
No haba separacin o especializacin opcional de la
poltica o la administracin pblica, pues estaban
conjuntadas en la unidad de los fines del Estado e
integradas en las Ciencias Camerales como ciencias
referentes a los asuntos polticos.
Los cameralistas identificaron y definieron dos
grandes funciones del Estado: la poltica y la polica,
dando a cada cual su respectivo sentido semntico: la
primera defenda al Estado de sus enemigos internos y
externos, y prevena de acechanzas y movimientos
subversivos; la segunda se encaminaba a acrecentar el
poder del Estado hasta el mximo y desarrollar sus fuerzas
interiores, al tiempo que se orientaba

bienestar a los sbditos.
a proveer de
Una vez que el Estado absolutista fue suprimido, la

cuestin vari sensiblemente, en especial ah donde su
abolicin dio comienzo de manera violenta: Francia. Aqu
la tradicin cameral fue inexistente, pero no la polica,
aunque nunca se profes en las universidades. Pronto fue
satanizado todo aquello que se asociaba al antiguo
rgimen y tal fue el destino de la polica, materia que
repugnaba al padre de la moderna Ciencia de la
Administracin, Carlos Juan Bonnin, quien la sustituy a
partir de 1808 con la categora: administracin pblica.
Aunque esta nocin conserv asombrosas analogas con
la polica, con la obra Principios de
Administracin
Pblica se sustituyeron a los Principios de Ciencia de la
Polica de van Justi, que haban sido vertidos al francs
en 1769.
Este reemplazo prohij un vigoroso desarrollo
autnomo de la Ciencia de la Administracin por toda
Europa y Amrica Latina, y forj las categoras por medio de
las cuales se sigue cultivando hoy en da. Pero, al mismo
tiempo, modific el esquema de vinculacin imperante en
las Ciencias Camerales como ciencias del Estado,
produciendo un modelo acadmico de relacin diverso.
A partir del siglo XIX, debido a la independencia
disciplinaria de las ciencias que estudiaban al Estado, el
nuevo esquema de vinculacin sent bases en la
colaboracin
multidisciplinaria. Por consiguiente,
la
especializacin de campos entre la poltica y la
administracin pblica no impidi que ambas materias

fueran profesadas y desarrolladas por las mismas
comunidades cientficas. Por ejemplo, la Escuela de
Administracin de Madrid, fundada en
1842,
se
sustentaba ctedra para los funcionarios pblicos sobre
bases polticas, de manera similar a como se hizo en la
Escuela de Administracin de Pars en 1848. Tanto en
Espaa como en Francia, se desarroll una Ciencia de la
Administracin autnoma con un profundo sentido
poltico.
En el mundo qerrnoruco. las Ciencias Comercies
fueron acogidas como una herencia y reformadas en
torno a la categora de Ciencias Polticas Positivas, cuyo
centro de gravedad era el Estado. Su gua fue el notable
catedrtico de la Universidad de Viena, Lorenzo van
Stein, profesor de Economa, Teora del Estado y Ciencia
de la Administracin. Van Stein argument que esas
ciencias tenan un carcter aplicado y que eran puestas
en prctica por medio de formas especicos de
administracin,
encarnadas
las
siguientes
manifestaciones: administracin del servicio exterior,
administracin de la defensa, administracin de
la
hacienda, administracin de la justicia y administracin
interior. El catedrtico alemn criticaba a Bonnin por
referirse slo a la ltima y prefera conservar la tradicional
visin de Ciencias de Estado, de Ciencias
Polticas
Positivas segn su entender.
En la actualidad, ha tendido a prevalecer la visin de
van Stein y el Estado se conserva como el foco de unidad
disciplinaria de la Ciencia de la Administracin, en
conjuncin con las disciplinas polticas que le son afines.
72
pOLTICA Y POLlCY
Hoy en da la gran novedad en el temario poltico, la
constituyen las Ciencias de Policy (Policy Sciences). Se
trata de un conjunto de disciplinas que tienden a
universalizarse, pero que principalmente se desarrollan en
los Estados Unidos. Estas disciplinas tiene como materia a
la Policy, que debe ser distinguida conceptual y
semnticamente de la Politics, que es el objeto de la
Ciencia Poltica. Como es observable, los problemas
inherentes a las relaciones entre la Ciencia Poltica y las
Ciencias de Policy, comienzan con la definicin y
traduccin de Policy a idiomas distintos al ingls.
Los problemas semnticos y conceptuales de la voz
Policy, cuando es traducida en espaol por "Poltica", han
sido identificados y discutidos por los especialistas en la
materia. Inclusive, hay problemas referentes al trmino
mismo, como lo hace constar William Dunn, cuando
explica que la voz Policy deriva del griego, del latn e
incluso del snscrito, y que existe un notorio parentesco
entre Politics y Police, tal como se usaba en la Inglaterra
medieval. Dunn cree que esta circunstancia ha sido
fuente de confusin entre los campos relativos a la
Ciencia Poltica y la Administracin pblica, por un lado, y
Poltica y las Ciencias de la Policy, por el otro, pues las
primeras estudian a la Poltica y las segundas a la
Ms all del ingls, sin embargo, el problema
se
complica, como en el ruso, por ejemplo, donde la voz
Politika se refiere tanto a "poltica", como a Policy.
37.
Public Policy
an lntroduction. Prentiee-Hall,
Cliffs,
N.J.1981.pp.
73
Yehezkel
Oror
ha
externado
tambin
su
preocupocion. haciendo ver que "la falta de una
diferencia entre 'Politics' y 'Policy' en un gran nmero de
idiomas, crea un gran problema en el desarrollo del
Anlisis de Polticas en muchos pases. Al mismo tiempo, la
falta de esta diferencia seala realidades y percepciones
descuidas en el Anlisis de Polticas provenientes del
idioma ingls".38
Estos problemas conceptuales y semnticos son
patentes en el espaol, como lo hace constar
Joan
Subirats, quien juzga que la traduccin de Policy por
"Poltica" significa el empleo de un trmino equvoco y
polivalente. Sin embargo, comprensiblemente, el autor
cataln omite el empleo de cualquier otro trmino y
contina usando el de "Poltica" para referirse a
Ante una situacin semntica y conceptual como
la narrada, en otros trabajos he propuesto el empleo de
la voz Policy, tal como se hace en ingls. Adems de
conservar sus races greco-latinas", ya est en uso desde
varios aos otrs.o
38. Dror, Yehezkel. "Anlisis de Polticas para
Gobernantes". Revista Venezolana de Desarrollo
Administrativo. Nm. 1. Enero, 1982. p. 33.
39. Subirats, [oan, Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin. Madrid,
Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1989. pp.
El problema de traduccin al
espaol es de tal relevancia, que es insuficiente con que nos lamentemos que en la versin
castellana de la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales, se traduzca un artculo de
Harold Lasswell titulado "Policy Sciences", por "Ciencias Praxiolgicas". Ver Tomo Il, pp. 372
379. Madrid, Ediciones Aguilar. 1976. Recientemente ha sido publicada en Mxico un antologa
de Yehezkel Dror, en la cual el editor y prologuista propone la traduccin de Policy por "Curso de
accin poltica"; es decir, sugiere no la traduccin de la palabra, sino de su significado, lo cual no
supera su confusin con "Poltica", pero da cuenta del problema. Dror, Yehezkel.
Enfrentando al Futuro. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. 1990. Prlogo, Seleccin y Notas
de
Schmidt p. 11.
40. Mi
no es novedosa, Manuel
la est usando desde 1987, tal como
lo hace en una de sus obras cuando refiere a las
del Estado".
Manuel.
Las
del
Moderno. Madrid, Alianza Universidad. 1987. p. 35.
Tanto la Ciencia Poltica, como las Ciencias de

Policy, cuentan con cultivadores propios, as como con
agremiaciones y medios de
divulgacin tambin
privativos. Cada cual tiene libros especializados, usuarios
diferentes, y alumnos y catedrticos diversos. Por su lado,
la Ciencia Poltica se ha abocado al estudio del sistema
poltico, las relaciones de poder y la conducta poltica;
por el suyo, las Ciencias de Policy se centraban
originalmente el estudio del Gobierno, pero cada vez
ms se extienden al estudio del pblico y de los pblicos
particulares en los que incide la Policv."
Como en el caso anterior, son las comunidades
cientficas las que han ahondado las diferencias entre
Politics y Policy, ms que los fenmenos en s.
POLlCY y ADMINISTRACiN PBLICA

Antes de la irrupcin de los progresos polticos que
arribaron con la Revolucin francesa, la polica abrazaba
todo aquello que hoy conocemos como administracin
pblica, era la expresin completa de la administracin
del Estado. A partir de esta Revolucin, Polica fue sustitua
bruscamente en Francia por voz administracin pblica y
esta frmula se disemin rpidamente entre los pueblos
iberoamericanos. En contraste, entre los alemanes, la
sustitucin fue ms lenta pero inexorable,42 Y slo en los
May, Peter. "Reconsidering Policy Design: Policies and Publics".
2 April-June, 1991. pp. 187-206.
Vol. 11,
von MohI fue el
En alemn, la obra se
1866).
von
fue el
of Publie
gran cultivador de la vieja ciencia de la Polica

Die
(fue publicada en
en
tratadista de Gencia de la
en Alemania.
75
pases anglosajones se mantuvieron ambas palabras para

significar dos objetos distintos, y adems de Policy
se
usaba el vocablo Police.
En Gran Bretaa, Policy se conserv para referir el
arte del gobierno; Police para significar el gobierno de las
ciudades y los pases, y despus, la conservacin de la
paz y el orden. Por su parte, Administracin represent el
conjunto de los ministerios. En los Estados Unidos se
hered esta tradicin con algunas variantes, pero en
contraste con Gran Bretaa, la administracin pblica ha
sido cultivada vigorosamente desde principios de siglo y
posteriormente all fueron creadas las Ciencias de
la
Policy.
Tal como lo adelantamos en
la
leccin
precedente, Adam Smith profesaba una ctedra sobre
Pollee. junto con otras materias, y se apoyaba en el
Diccionario de Johnson publicado en 1755. Deca que
Johnson defina a la "Police" como una palabra que
provena originalmente del francs, en tanto que "Policy"
emanaba de Politeia. Defina a la "Police" como "'la
regulacin y gobierno de la ciudad o pas, as como el
cuidado de los hobitontes": y a 'Policv" como "el arte del
gobierno, principalmente con respecto a los poderes
externos'".
Tambin existen fuertes diferencias de campos de
conocimiento debidos a la actividad de las comunidades
acadmicas, que estn activas en la administracin
Adam, "Lectures on [ustice, Police, Revenue and Armas", delivered in the University of
Glasgow for Adam Smith, reported by a Student in 1763". Oxford, Oaredom Press, 1896. pp. 154-259.
76
pblica y las Ciencias de Policy. El resultado ha sido una

diferenciacin
de
mbitos
mediante
construccin
conceptual, los cuales sin embargo estn traslapados, pues
entre ellos existen fronteras extraordinariamente tenues y se
ha desarrollado una concurrencia de trabajos acadmicos
sobre el mismo punto.
La Ciencia de la Administracin fue uno de los
terrenos primigenios ms frtiles, para el cultivo de los
estudios de Policy en los Estados Unidos. Dentro de algunos
de los ms antiguos libros sobre administracin pblica en
los Estados Unidos, la Policy figuraba
dentro de las
categoras centrales, tan centrales como que de ella partan
definiciones de administracin pblica.
La primera proposicin conceptual de Policy como centro de la

definicin de la administracin pblica, fue formulada en 1926. Su
autor es Leonard White, la sugiri en el primer libro de texto de la
materia en los Estados Unidos: Introduccin al Estudio de la
Administracin pblica. posteriormente, en un antiguo y muy
consultado artculo preparado a mediados de los aos 30, Marshall
Dimock se refiri a que "el alcance de la administracin pblica
est determinado slo por la necesidad de ejecutar las Policies y
propsitos del Gobierno". John Pffifner y Robert Presthus, por su
parte, definieron a la administracin pblica como un "proceso
relacionado con la ejecucin de las policies Pblicas, abarcando
innumerables habilidades Y usando tcnicas que ordenan los
esfuerzos de muchos miembros del pueblo".
White, Leonard. Introduccin al Estudio de la Administracin Pblica. Mxico.
Compaa General de Ediciones. 1964.
Marsholl.
Meoning and Scope of
Administration". oous. John et
The frontiers of Public Administration. New
York. Russell and Russell. 1967 (19371. Pffifner, John and Robert Presthus.
Public
Administration. New
Ronald Press Company. 1967 (1935).
disciplina
El desarrollo de la administracin pblica como

cientfica en los Estados Unidos, estuvo
77
fuertemente influenciado por las relaciones entre los

temas polticos y los temas administrativos. Debido al
fuerte prestigio alemn, principalmente a travs de
Gaspar Blunschli, el desenvolvimiento primigenio de la
Ciencia de la Administracin tendi a centrarse en la
separacin entre poltica y administracin.
Aunque
Blunschli distingua a la administracin con respecto 01
derecho pblico, la administracin privada y la poltica,
fue esta ltima distincin la que llam poderosamente
atencin en los Estados Unidos.
A partir de los trabajos de Woodrow Wilson y Frank
Goodnow,
proliferaron
una
gran
cantidad
de
contribuciones cuya definicin de la administracin
pblica se basaba en su extraacin con la poltica. Esta
tendencia fue predominante hasta mediados de los aos
50. Sin embargo, como lo adelantamos, desde la dcada
de los 20, se comenz a configurar una interpretacin
diversa cuya postura era la acentuacin de los aspectos
comunes de la administracin y la poltica, teniendo
como factor mutuo a la Policy. Esta tendencia, a la que
identifique como el Enfoque de la Poltica Pblica en
una obra anterior,44 conceba a la administracin pblica
como uno de los protagonistas de los procesos polticos
que concurran en el gobierno y, particularmente, la
defina como la ejecucin de la "Poltica Pblica".
Leonard White se refera a la administracin pblica
como las "operaciones que tienen por objeto la
realizacin o la observancia forzosa de la poltica
pblica".45 En el mismo sentido, Marshall Dimock la defina
Guerrero, Ornar. Teoria Administrativa de la Ciencia Poltica. Mxico, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico. 1982 pp.
.
5. White,
Introduccin al
de la Administracin Pblica. Mxico, Compaa
General de
1964. p.l.
78
como la "coordinacin de esfuerzos colectivos para realizar

la poltica pblico".
La nocin de "Poltica Pblica" se restringa a un
significado
procesal,
era
concebida
como
un
procedimiento de intercambio entre una variedad de
protagonistas de la poltica, en tanto que esta era
entendida como la accin del gobierno en el sentido de
determinar a la "Poltica Pblica". Sin embargo, en la
medida en que la administracin pblica era entendida
en trminos del "qu" y el "cmo" del gobierno, dbase
por resultado una confusin conceptual con la poltica.
De tal modo, si la dicotoma poltica-administracin
pecaba de defecto, este "Enfoque" pecaba de exceso, y
aunque hoy en da an hay pensadores que estn inscritos
en su lnea terica, lo cierto es que gradualmente se fue
estrechando en su desarrollo.
En 1937 se introdujo el estudio de Policy en la
Escuela Graduada de Administracin Pblica de la
-Universidad de Harvard y hacia 1940, con base en esta
experiencia, se form un Comit Interdisciplinario
dedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina.
Uno de sus ms fructuosos productos fue el libro
Administracin Pblica y Policy pblica (Public
Administration and Public Policy) de Harold Stein, que
comenz a utilizarse como libro de texto en el ao de su
publicacin: 1948.47
46.
Dimock,
YGladys
Public
Public
Pblica.
New York,
1967.p. 2
and
Company.1948.
19
Posiblemente la contribucin ms relevante de esa

Escuela, sea una antologa preparada por Carl Friedrich y
Edward Masan en 1940. Esta contribucin, que
la
poca en que se formul podra ser comparada con el
aporte posterior de Harold Lasswell, padre de las Ciencias
de Policy, signific un esfuerzo de sntesis de los oportes
de los especialistas en administracin pblica al campo
de aquella dsciplinc." Hay que enfatizar que Friedrich era
un autor reconocido, se haba formado en Alemania, su
pas de origen, donde abrev en la teora del Estado
germnico y las disciplinas administrativas que all se
cultivaban.
El objeto
de la
antologa
fue
publicar
expresamente una obra de Policy, como una nueva
empresa alterna ante las tradicionales series editoriales en
ciencias sociales, pues exista una necesidad prctica y
terica. 49 El temario de los once artculos que integran a
la obra, presentados por igual nmero de autores, estn
dedicados a una variedad de campos de accin de la
Policy, tales como el empleo, mercado, control industrial,
precios, presupuestos, moneda y regulacin econmica,
entre otros.
Adems, las distinciones disciplinarias de estas
ciencias no estaban contribuyendo al estudio integral de
las Polides cuyo importancia, debido principalmente a la
expansin de las actividades del gobierno, era patente.
Finalmente, muchos de los progresos ms significativos de
las ciencias sociales estaban entonces, y lo estuvieron de
48.
Lasswell, Harold. "Policy Orientation". Lemer, Daniel and Harold Lasswell (eds.). The
49.
80
Sclences. Stanford Uruversity Press. 1951. pp.

Carl and Edward Mason (eds.). Public Policy. Harvard University Press, 1940.
antiguo, determinados por problemas de Policy cuya

presin reclamaba soluciones. En todo caso, estas mismas
disciplinas requeran del anlisis de las condiciones que
determinaban el xito o el fracaso de aquello que los
gobiernos modernos emprendan.
Los editores aseguraban que raramente los asuntos
de Policy, si no es que jams, se haban tratado con
esmero dentro de alguno de los campos de estudio
cultivados en la tradicional divisin del trabajo de las
ciencias sociales. y, por el contrario, estos asuntos se
oponan a
la
fragmentacin Y
reclamaban la
colaboracin de disciplinas vinculadas. Para ambos, la
trascendencia del cambio por cuanto a la visualizacin
de las Policies consista en aplicar todos los enfoques
posibles rompiendo las barreras entre los anlisis tericos y
prcticos, y entre los puntos de vista meramente jurdicos,
econmicos y administrativos.
Esta interpretacin, sustancialmente distinta al
"Enfoque de la Poltica pblica", precedi y anunci el
nacimiento de las Ciencias de Policy propuesto por Lasswell
diez aos despus. Se trataba, en suma, de una sugerencia
multidisciplinaria a partir del concurso de las
ciencias sociales en su conjunto.
Este concepto de Policy estaba lejos de ofrecer
una panacea o decir al pblico o al gobierno lo que
deban hacer. Su objeto era mostrar como el trabajo de
los acadmicos Y los practicantes de la administracin
pblica, puede atraer en una estrecha y fructuosa
colaboracin; toda vez que la Escuela de Administracin
Pblica de la Universidad de Harvard se propona
presentar anualmente algunos de los resultados de esta

colaboracin.
La contribucin ms importante, con la
que
comienza la antologa, es obra de la pluma de Friedrich.50
Como est destinada al tema de las relaciones entre la
Policy y la responsabilidad administrativa, buena parte de su
objeto se dedica a definir a la primera. El punto de arranque
es su polmica contra la distincin entre la poltica y la
administracin formulada por Frank Goodnow, de la que
explica que las concibe como cajas aisladas mutuamente
excluyentes, cuando ambas juegan un papel continuo en
la hechura y ejecucin de la Policy, aunque como lo aclara,
haya ms de poltica en la formulacin y ms de
administracin en la ejecucin. El punto de enlace est la
Policy como un continuo de hechura y ejecucin, como un
proceso inseparable.
Cuando los individuos o los grupos ganan o pierden
poder en un mbito determinado, hay poltica; cuando
un acto o propuesta de accin de un funcionario se
orienta al inters pblico, hay administracin. Esta misma
situacin, desde otro ngulo, deriva en la definicin de
Policy como "el significado comn del trmino referido a
las decisiones acerca de lo que se hace o no se hace en
situaciones dodos", Las funciones legislativas constituyen
decisiones de Policy, de modo que la hechura de Policy
se considera cada vez menos como parte de la
administracin pblica, pero una parte al fin, al tiempo
que la ejecucin le corresponde plenamente.
so. Fredrch, Carl, "Public Policy and Nature of Administrative Responsability". Obra citada,
pp. 3-23.
Esta aeja interpretacin de Friedrich y sus colegas,

ratificada por Lasswell diez aos despus, no debemos
desorlas en beneficio de un trabajo necesariamente
pluridisciplinario de los temas polticos.
Otra opcin fructuosa al "Enfoque de la Poltica
Pblica" fue ofrecida por Paul Appleby, en su obra Policy
y Administracin (Policy and Administration), publicada
en 1949. Aqu encontramos tambin el nfasis de
los
vnculos existentes entre la Policy y la administracin
pblica.
Appleby se cine al estudio del gobierno en los
Estados Unidos, que fue dividido en atencin a la
separacin constitucional de poderes. Uno de los efectos
negativo fue que a mediados del siglo XX, la Ciencia
Poltica se haba convertido en una disciplina
individualizada: buena parte de su literatura aceptaba
tcitamente la divisin de poderes y haba excluido a la
administracin pblica de los procesos de hechura de
Policy. Del mismo modo, dicha separacin sirvi de
sustento para la aceptacin y justificacin de del servicio
civil.52
Inclusive, el Presidente de los Estados Unidos fue
reconocido como una excepcin a esa idea, pero esto
ocurri ms en trminos personales que en el orden
institucional. Su condicin de hacedor de Policy se concibi
ms en su carcter de individuo, que de jefe del
Poder Ejecutivo.
52. Appleby,
La situacin real, sin embargo, es diversa:

efectivamente el Congreso y las legislaturas locales
hacen Policy para el futuro, pero no monopolizan esta
funcin. De manera similar, el Poder Judicial determina lo
que es la ley, pero no tiene su monopolio, pues
constantemente la administracin pblica expide las
reglamentaciones para el futuro y est continuamente
determinando lo que es la ley y lo que significa en
trminos de accin. Del mismo modo, los cuerpos
legislativos conservan buena parte de poder sobre la
administracin pblica.
"Los administradores pblicos participan en la hechura de Policy para el futuro, de otro
Appleby, Paul. Policy and Administration. Universityof Alabama Press. 1949.pp. 1-25.
La funcin de hechura de Policy no puede ser

situada nicamente en un punto o sector del rgimen
poltico, porque donde exista una accin afectando al
pblico, hay hechura de Policy. Ella es hecha a travs de
todo el gobierno, a lo largo del proceso poltico. La
administracin pblica, en su ms amplio sentido, est
involucrada con la hechura de Policy por cuanto a ella
corresponde su ejecucin. Ella es un proceso de
entremetimiento entre la hechura de Policy y la direccin
tmanaqemen por debajo de las
determinacin
84
emanadas de los Poderes Legislativo y JudiciaL as como

de los entes populares-electorales.
Existe, pues, una relacin gentica entre Policy y
administracin pblica que conviene conservar, Y an
desarrollar, para tener una idea cabal de sus complejas
relaciones dentro de los asuntos de Estado.
CUARTA LECCiN
TIPOLOGA DE LAS ADMINISTRACIONES
DEL ESTADO
Hoy en da
existe una
multiplicacin
de
manifestaciones en la vida del Estado, que ha propiciado
la diversificacin administrativa en su organizacin
gubernamental. Antao, como lo hemos explicado, 10
actividad administrativa tenda a condensarse
en la
polica y esta idea permaneci cuando se transform en
administracin pblica. Sin embargo, la administracin
pblica conserv la esencia de la polica, pero no todas
sus cualidades, entre ellas la administracin de justicia,
que le estaba subsumida dentro del ramo de la seguridad
interior.
Una de las diferencias ms radicales que se
encuentra entre la antigua polica y la moderna
administracin pblica, consiste en que esta ltima est
desvinculada de la administracin de justicia, que se ha
eregido en propia del Poder Judicial. Tal desvinculacin,
empero, se realiz de manera gradual y hoy en da an
existen lazos estrechos entre ambas que nos hablan de las
pocas cuando todava las unan pedazos del cordn
umbilical de la historia. Que otra explicacin se puede
brindar sobre la permanencia del Ministerio de Justicia, que
siendo una dependencia de la administracin pblica, est
dedicada al auxilio de la administracin de justicia.
87
DIVERSIFICACiN
DE
LAS
ADMINISTRACIONES
DEL
ESTADO
Cuando la polica se convirti en administracin pblica,

su ncleo existencial sustent un tipo general de gestin que a
partir
de entonces de denomin administracin interior o
administracin civil. Este suceso, que estuvo presente en
los albores
del
Estado de
derecho,
propici
paralelamente el perfeccionamiento de ciertas formas
de administracin especializadas cuyo desenvolvimiento
se haba ido gestando a la sombra de la polica.
formas de gestin especiales gradualmente constituyeron
focos de profesionalizacin administrativa, por lo cual
durante la primera mitad del siglo XIX tambinse
denominaron
administraciones
profesionales.
Ellas
estuvieron dedicadas, desde principio del siglo anterior, al
perfeccionamiento de la gestin singular la hacienda, la
justicia, la defensa y los asuntos exteriores.53 Finalmente,
una vez que el Estado de derecho se consolid hacia la
primera mitad del siglo XIX, la administracin interior
fungi plenamente como el pivote de la administracin
pblica en su conjunto, jugando las administraciones
especializadas un papel auxiliar, pero no menos
relevante.
La administracin civil fue destinada a la
conservacin y mejoramiento de la sociedad, por lo cual
tiene el carcter fundamental.54 Ella tiene como misin la
53.
Alejandro. De la Administracin Pblica de Espaa. Madrid, Boix
1843. pp. 8-9.
. 88
sobrevivencia, la vida y el bienestar del hombre, en tanto que

las
administraciones
especiales
tienen
un
espacio
permanentemente establecido. Mientras que el mbito de la
administracin interna se expande y contrae segn las
condiciones donde incide la accin del Estado, aquellas se
conservan sin mutaciones significativas. Ciertamente la
administracin civil acta entre lmites definidos, pero stos son
flexibles y estn en perenne construccin y reconstruccin. El
carcter dinmico de la administracin civil, mal entendido
por el neoliberalismo, es lo que ha provocado las
confusiones sobre el llamado
"tamao del Estado".
Las condiciones dentro de las cuales acta el
Estado, se encuentran constituidas por una variedad de
fenmenos y relaciones sociales complejas y cambiantes,
que determinan el modo como la actividad se organiza
para actuar en ellos. Esta organizacin est determinada
por la amplitud y variedad de la esfera de accin del
Estado, y el grado de desarrollo histrico que tiene. Las
funciones primordiales del Estado se han encaminado a
patentizar su capacidad de autodeterminacin
ante
otros estados; a desarrollar las fuerzas militares para
garantizar el ejercicio de dicha autodeterminacin; a
propiciar los medios econmicos para hacer viable la
autoderminacin; Y a ejercitar la justicia para asegurar el
derecho. La funcin interior, finalmente, desarrolla los
elementos constitutivos de la sociedad Y crea las
condiciones para su desenvolvimiento.
Para hacer patente su autodeterminacin frente a
otros estados, un Estado nacional acta a travs de /0
administracin de lo exterior, para defender la
89
autoderminacin, la administracin de /0 defensa, para

nutrirla econmicamente, la administracin de /0 hacienda, y
para asegurar la convivencia social, la administracin de /0
justicia. Finalmente, para dar pie al desarrollo material e
intelectual de la comunidad social, pone en movimiento a la
administracin interior
La gestin interior se denomin administracin civil,
debido fundamentalmente al carcter comprensivo de
los asuntos sociales a su cargo, cuyo pivote es el ser
humano y el uso humano de las cosas. Tal como la
concibi un autor, la administracin civil observa en cada
individuo el objeto de su solicitud, su celo y sus
providencias, porque debe conservarlo y aumentar su
bienestar, apartarlo del mal, acercarlo al bien, criarlo,
educarlo, nutrirlo, aliviar sus necesidades, darle goces y
comodidades a sus expensas. Por cuanto a las cosas,
hace uso de ellas para, multiplicndolas y extendiendo su
aplicacin, puedan ser aprovechadas en beneficio de los
seres humanos.56
De manera similar a la administracin civil, las
administraciones profesionales tambin se dedican al
hombre y usan a las cosas, pero de un modo muy diverso:
"la administracin de justicia se entiende con las personas
para refrenar sus extravos y corregirlos, y con las cosas
para reparar las usurpaciones y los atentados cometidos
contra los derechos de la propiedad; la administracin militar
busca a los hombres para llevarlos al campo de
55.
Lorenzo. La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, Unione
Edictrice. 1897. pp.
de Andino, Pedro.
la
Situacin Poltica del Reino y medios
de BU
(1829).
Pedro
1848. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblca. 1982. pp. 99-100.
batalla y exigir de ellos el cumplimiento del deber tan

justo como duro, que la sociedad impone a sus individuos,
de ofrecer su sangre en defensa de los intereses comunes
(...); "la administracin econmica, en fin, no considera en
las personas sino la obligacin de sacrificar la propiedad
particular a las necesidades comunes del Estado, y las
cosas privadas no tienen otro aspecto a sus ojos, sino el
de materias que ha de extraer el jugo que ha de nutrir a
la comunidad
La administracin interna acta en forma "benfica. consoladora y

paternal", en tanto que la administracin de justicia arregla las
controversias entre los hombres y repara el dao causado a sus
propiedades; la administracin militar reclama su sangre y sus
bienes para la guerra; y la administracin econmica
su
participacin en los gastos pblicos. En suma, estas tres obran en
forma "dura, dolorosa y punzante".
Sinzde Andino. Pedro. Exposicin la sobre Situacin Poltica del Reino y medios de
su Restauracin (1829). El Pensamiento Administrativo de Pedro Sinz de Andino:
/829-/848. Madrid. Instituto
de Administracin pblica. 1982. pp. 99-100.
Es muy importante destacar que la unidad

de
accin de esta variedad de administraciones, una como
fundamental y las otras como auxiliares, est incentivada
por la nocin de unidad estatal: en ltima instancia, la
administracin
interior
Y
las
administraciones
especializadas trabajan para el nico fin de activar al
Estado.
Sin soslayar la importancia
de todas
las
administraciones especializadas o profesionales, aqu
57. Ibid,
pp. 100-101.
91
trataremos particularmente a las

referentes a
las
relaciones exteriores y la justicia, las cuales sin duda
constituyen dos de las
administraciones estatales
singulares ms significativas.
ADMINISTRACiN DE LO EXTERIOR
La administracin de lo exterior es, por principio.
una funcin inherente al Estado, as como el modo como
se relaciona polticamente con otros estados y la forma
como arregla sus intercambios polticos con ellos.
Para ejercitar la administracin de lo exterior, un
Estado debe tener la condicin de Estado, es decir,
autodeterminar su voluntad y accin, y
la
soberana dentro de su espacio territorial y hacia el
exterior.
La administracin de lo exterior fue debidamente
definida desde la primera mitad del siglo XIX, cuando se
juzgaba que la mejora y conservacin de la sociedad
slo era posible si la administracin pblica haca respetar
al pas en el exterior y guardaba los derechos de todos
en el interior: "para lo primero necesita el Estado aparece
fuerte, prspero y leal, pues nada atrae tanto el respeto
como ser respetable (...) no hay peor negociacin que la
que se entabla en actitud supliconte'',
58. Olivn,
obra citada, pp. 81-82
Las relaciones exteriores son vnculos polticos entre los

estados, que se expresan principalmente a travs de tratados
y la observancia del derecho internacional, que consisten en
actos propiamente administrativos. Se representan igualmente
a travs de las relaciones diplomticas, cuyo objeto es
promover los intereses del Estado.
La administracin exterior
fue
una
de
sus
actividades
que ms tempranamente
propicio
la
profesionalizacin del servicio pblico. Desde diversos
ngulos, posiblemente la diplomacia sea la actividad
poltica que ms prontamente exigi una ocupacin
plena y exclusiva, as como rasgos profesionales
impersonales
de
funcin,
que
demandaron
caractersticas peculiares de quienes se dedicaron a ella.
Por principio, un diplomtico deba ser de
fcil
comunicacin humana y social, diestro en los idiomas,
perseverante en la negociacin, persuasivo, versado en
la historia, ilustrado en la cultura clsica y con dotes
polticas.
Era usual de antiguo, los diplomticos jubilados y
con gran experiencia dejaran mamarias y libros para
quienes desearan abocarse a la compleja ocupacin de
los negocios exteriores. Juan Holman, Embajador de
Francia en Suiza, escribi un libro titulado Del Empleo y
Dignidad del Embajador, en tanto que Carlos Mara
Caraffa, que represent a Espaa ante el Vaticano, dej
su obra El Embajador Poltico Cristiano. De confeccin
similar es el libro: El Embajador Y sus Funciones, del
alemn Wicquefort .59 Incluso se prepararon textos
Donato, Nicols. El Hombre de Estado. Mxico, Tipografia Popular. 1904. Tres
tcnicos sobre las negociaciones diplomticas, como lo

hizo el diplomtico francs Francisco de Calliers, activo
durante la primera mitad del siglo XVIII.
Paralelamente, las legaciones en el extranjero
requirieron permanencia, estabilidad y administracin continua,
as como personal pblico que dominara el arte de la pluma.
Los Ministerios de lo Exterior fueron una de las ramas de la
administracin pblica que se organizaron con mayor rapidez y
aptitud, por su especial funcin.
El Ministerio de lo Exterior
Con un nimo meramente ilustrativo, aqu haremos
una breve exposicin del origen del Ministerio de lo
Exterior, tambin llamado Ministerio de Estado, para
entender ms adecuadamente su labor.
Desde principio del siglo XVIII, en Francia ya existan
cuatro Secretaras: Negocios Extranjeros; Marina y
Colonias; Guerra y Casa Real; y Asuntos Eclesisticos,
adems del Contralor General, a cuyo cargo estaba la
hacienda pblica. Espaa, por su parte, en 1700
estableci una Secretara del Despacho Universal, que se
desdobl en 1705 en las Secretaras de Guerra y de
Hacienda. Un paso decisivo hacia el desarrollo
administrativo fue dado en 1714, cuando se estableci un
sistema gubernamental diversificado e integral, cuyos
[El
53.
del libro es L'uomo di Governo. Venezia, 1860]. Tres tomos. pp. 46
componentes eran el Ministerio de Estado, y las

Secretaras de Justicia y Negocios Eclesisticos; Guerra;
Indias y Marina, as como el Veedor General. Tal como es
notorio, se haba asumido cabalmente el modelo francs.
El Ministerio de Estado en Espaa, de acuerdo con
la Constitucin de Cdiz, constituy propiamente una
institucin diplomtica de conformidad con su tradicin
dieciochesca, pues tena a su cargo las relaciones
exteriores. Sus actividades funcionales se referan a los
asuntos diplomticos con las cortes extranjeras, y el
nombramiento de los embajadores, ministros y cnsules.6
En un manuscrito annimo preparado en
1824, se
explicaba que la [Secretara] de Estado que por /0
comn trata de objetos en grande, necesita ms de
sagacidad que tareas,' por consiguiente necesita ms
cabezas que brazos Las facultades de ese Ministerio
estaban perfectamente delimitadas, desde el momento
de su nacimiento en 1714.62
Dicho Ministerio era portador exclusivo de las
relaciones exteriores, a pesar de que tanto la Secretara
de Justicia, como la Secretara de Indias y la Secretara
de Hacienda, an intercambiaban correspondencia
directamente con las cortes extranjeras. Sin embargo, el
Ministerio de Estado, que a principios del siglo XIX todava
desempeaba deberes interiores, fue transformndose en
una entidad administrativa propiamente diplomtica.
60.
Madaria,
Maria. Introduccin a la obra: Las
del Despacho.
Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982.
61. Annimo. Memoria sobre las Secretarias del Despacho (1824). Las Secretarias del
Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1982. p. 178.
62.
de noviembre 30 de 1714. Competencias de la Secretaria de Estado".
Escudero, Jos Antonio. Los Secretarios de
del
Madrid,
de Estudios
Administrativos. 1976. Cuatro tomos. Tomo 1. pp. 301-302.
De manera
similar,
en
Mxico
las
tareas
diplomticas estuvieron mezcladas
organizativamente
con otras materias dentro de la Secretara de Estado y
del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores, que
fue establecida en noviembre 8 de 1821 .63 El objeto de
esta institucin de la administracin pblica era atender
los siguientes negocios pblicos: relaciones diplomticas
con las cortes extranjeras; direccin General de Correos y
compostura de caminos, calzadas, puentes y dems;
todo lo dems que sea puramente de Estado; todos los
ramos econmicos y polticos del Reino, como son jefes
polticos
de
las
provincias,
ayuntamientos
constitucionales, mayordomas de propios y arbitrios, y la
provisin general de todos los empleados de estos ramos.
Este cmulo de deberes muestran una variedad de
actividades cuyo desempeo significaba un gran desafo
para la dependencia administrativa responsable de ellos,
toda vez que requera el concurso de personal cuyas
cualidades profesionales eran ciertamente diversas:
oficiales de cancillera y diplomticos, ingenieros de
obras, funcionarios postales y servidores pblicos
dedicados a la administracin interior. Tal fue el motivo
por lo cual en 1853, esa Secretara se dividi atendiendo
sus dos grandes actividades, dando origen a la Secretara
de Relaciones Exteriores, la cual es el contexto
organizativo de la vida, el espritu y la actividad del
diplomtico.
de establecimiento de los Ministerios, de 8 de noviembre de 1821". Mxico,

Archivo General de la Nacin. MS, Fondo
sis, Caja 8/2, exp. 13.
97
El Servicio Exterior
En aos recientes se llev a cabo una reforma del
servicio exteriormexicano, que configura su organizacin
actual. Por principio, fue suprimida la confusin existente
entre la Secretara de Relaciones Exteriores y el servicio
exterior, toda vez que esta categora funcionarial ya no
fue definida como un rgano, sino como "el cuerpo
permanente de funcionarios de Estado, encargado
especficamente de representarlo en el extranjero y
responsable de ejecutar la poltica exterior''- Se ratifica
que dicho servicio depende del Poder Ejecutivo Federal,
es decir, que es un elemento de la administracin pblica
cuya direccin y administracin estn a cargo de la
Secretara de Relaciones Exteriores.
Como carrera administrativa especial, el servicio
exterior se debe desempear con base en "los principios
de preparacin, competencia, capacidad y superacin
constante, a fin de establecer un servicio permanente
para la ejecucin de la poltica exterior de Mxico".65
ADMINISTRACiN DE JUSTICIA
Dentro de un ambiente administrativo diversificado,
los asuntos judiciales han adquirido un inters tan grande,
que un nmero mayor de personas se estn ocupando
de la administracin de justicia, como un componente
"Ley del Servicio Exterior Mexicano", y su Reglamento de diciembre 16 de 1993.
Mxico,
de Relaciones Exteriores. 1994.

65. Ibd.
singularmente importante del Estado de derecho. Debido

a la estrecha relacin entre la administracin pblica y la
administracin de justicia, los rganos por los cuales se
vinculan estn siendo objeto de una gran atencin. Entre
estos rganos, debemos considerar al recientemente
creado Consejo de la Judicatura Federal, cuyo diseo
organizativo est encaminado a cumplir con las faenas
de gestin interior en el Poder Judicial.
Para la Ciencia de la Administracin, administrar
significa el desempeo de las actividades funcionales y
las actividades institucionales de la administracin pblica
dentro de la misma entidad. Asimismo, implica al qu y al
cmo de su accin: los aspectos sustantivos de la
actividad y los procesos de gestin mediante los cuales
se despachan los negocios pblicos, los cuales se
consideran vinculados dentro del mismo espacio
organizativo, independientemente de su grado de
trabazn interior.
En contraste, en la administracin de justicia las
actividades funcionales y las actividades institucionales, as
como el qu y el cmo, estn confiados en entes distintos, e
inclusive en Poderes diferentes: la jurisdiccin actividad
funcional- la ejercita el Poder Judicial, en tanto que la gestin
interna -actividades institucionales- estn normalmente a cargo
de un Ministerio de Justicia o de un Consejo de la Magistratura.
Esta peculiar situacin, cuyo discernimiento conceptual lo
abordaremos un poco ms adelante, es el fruto de condiciones
histricas peculiares producidas por el Estado de Derecho.
98
Jurisdiccin y Administracin
La administracin de justicia es un suceso cuyas
races son antiguas, aunque su ndole
moderna
se
configura con el Estado de derecho,
cuyo carcter
esencial consiste en la divisin de poderes y la proteccin
de los derechos individuales. Esta proteccin demand
antao la edificacin de un Poder superior, configurado de
manera similar a las potestades del Parlamento y del Rey,
convertidos en los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Para que
la potestad que garantiza esos derechos individuales se
elevara como Poder Judicial, fue histricamente necesario
que la jurisdiccin -"decir el derecho"-, adems de
constituirse como una funcin pblica independiente, fuera
separada de la administracin, con la cual convivi y se
confundi durante centurias.
En los pases con tradicin administrativa romana,
el concepto de magistratura ha entraado una
agregacin de funciones. Tal era el caso de los
gobernadores, alcaldes mayores Y corregidores
novohispanos, a cuyo cargo estaba la justicia,
hacienda, polica y guerra.66
La confusin entre jurisdiccin y administracin
emanaba, pues, de que los organismos administrativos
ejercan la jurisdiccin Y los tribunales ejercitaban la
administracin pblica, bajo el influjo de la idea de
magistratura. En la organizacin y las leyes de las
asociaciones de dominacin precedentes al Estado
del Refugio. "De la Acumulacin de Funciones a la Divisin de
Poderes". Crnica Legislativa, Nueva poca, nm. 1. Octubre 1994-marzo 1995. pp. 14-15.
moderno, tanto en las normas constitucionales, como en

la complicada distribucin de las funciones pblicas, era
observable que los servicios, derechos y obligaciones de
los individuos, as como las mximas y los preceptos de
gobierno, se referan a un conjunto de tareas y rdenes
que estaban confundidos en las instituciones polticas que
desempeaban al mismo tiempo la administracin y la
jurisdiccin Los
tribunales
de
justicia
ejercan
atribuciones de gobierno y los rganos administrativos
desempeaban muchas competencias que eran del ms
diverso orden y procedencia. La jurisdiccin, aunque
identificada con tribunales especiales, se hallaba
fraccionada y estaba confiada en una diversidad de
depositarios que la desempeaban ms con aislamiento,
que con independencia.
Para asegurar la aplicacin de los principios del
Estado de derecho, se tena que separar a la jurisdiccin
y la administracin, pero la tarea no fue sencilla aunque
solamente se visualizara desde el aspecto organizativo y
funcional,
porque
el
proceso
de
implementacin
jurisdiccional-administrativo estaba enraizado tanto en un
comportamiento burocrtico ancestral,
como
en el
modus operandi de los cuerpos administrativos y judiciales de
larga existencia.
Tal desvinculacin sera mutuamente provechosa
para la jurisdiccin y la administracin. En lo que toca a
esta, durante el siglo XVIII se transit gradualmente del
rgimen administrativo sinodal, al sistema de Secretaras
67,
Arrazola, Lorenzo y otros. Enciclopedia Espaola de Derecho y Administracin.
Madrid, Tipografa General de D. Antonio Rius y Rossell, 1848. Tomo 1,p. 528.
100
de Estado y del Despacho, divorcindose gradualmente la

jurisdiccional
y
administrativa
como
procesos
de
implementacin diversos.
En la tradicin hispano-mexicana, el Ministerio de
Justicia naci dentro del
primer
cuarto
de
la
mencionada centuria bajo el poderoso influjo francs,
separndose
de
las
faenas
propiamente
jurisdiccionales. Sin embargo, desde mediados del siglo
XVI comienzan a emerger los grmenes
de
la
disociacin entre administracin y jurisdiccin, pero que
es ms visible en 1571, cuando los negocios de justicia
se restringen a lo contencioso entre partes y los
pteitos/
Fue hasta que la jurisdiccin se convirti en poder
pblico, con la
irrupcin
de
los
regmenes
constitucionales, que el proceso fue facilitado por la
administracin pblica, que se haba circunscrito a las
actividades propiamente ejecutivas de dichos regmenes
y especializado a sus organizaciones en ramas peculiares
de accin. De este modo, adems de los Ministerios
propios de lo exterior, interior, guerra Y hacienda,
en
Espaa emergi el Ministerio de Gracia y Justicio.e'
La anatoma del
suceso
fue
la compleja
diseccin que obr entre la polica y la justicia, bajo los
regmenes del despotismo ilustrado europeo. La polica
se identific gradualmente con toda la administracin
D. r. M. y J. La Ciencia Vindicada de los Plumistas y Definicin de las
Secretarias del Despacho Universal. Fechado en junio 27 de 1747. Escudero,
Antonio. Los
Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto
Estudios Administrativos.
Cuatro tomos. Torno IV, p.
interior del Estado, acotando sus fronteras con mayor

nitidez ante la justiciaJ
"El objeto que se propone la administracin de justicia. es impedir los medios de

Justi, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Polica. Barcelona, Eulalia Pifer
Juan Enrique van Justi discerna que

"el
mantenimiento de la justicia f. ..) pertenece a los
tribunales establecidos por el soberano, y la polica tiene
el simple cuidado de hacer observa las leyes y los
reglamentos que de ellos emanari'Jl
Hacia el ltimo cuarto del siglo XIX, la administracin
contrastataba ntidamente con la jurisdiccin; pues como lo
explay un pensador, "la administracin,
propiamente
dicha, se opone a la justicia civil, penal o administrativa; sta
protege al derecho turbado, aquella busca y realiza lo
til"J2 A medida de que se desarroll el Estado de derecho,
la desvinculacin entre administracin y jurisdiccin se fue
orrnondo. El resultado de este proceso consisti en la
unificacin de la imparticin de la justicia dentro de un solo
Poder, cuya organizacin ha comprendido a un conjunto
de entidades de origen histrico diverso.
70. [usti, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Polica. Barcelona, Eulalia
Piferrer. 1784. pp. 173.
71.lbid.
72. B1unstchli, Gaspar. La Politique. Pars, Libraire Guillaumin. 1879. p.
73. Beneyto, Juan. Historia de la Administracin Espaola e
Madrid, Aguilar. 1958. p. 557.
102
La esencia de la administracin de justicia es que

entraa una potestad pblica de mxima jerarqua, pues
la jurisdiccin ha dejado de ser un ramo de la
administracin, transformndose en un Poder pblico. Tal
era la perspectiva de Montesquieu cuando afirmaba que
el Poder Judicial debera ser una potestad invisible y nula,
separado del control de una clase o una profesin." Pero
se trata de un poder especial, porque no tiene una ndole
representativa, sino un papel funcional estratgico dentro
del rgimen poltico: fungir como depositario de lo que el
Barn de Montesquieu y de la Brede. conceba como el
poder terrible de juzgar y que debe ser suficientemente
institucionalizado para evitar su filiacin corporativa.
Bajo las nuevas circunstancias, la herencia
administrativa absolutista fue usufructuada por los
gobiernos constitucionales, pues la jurisdiccin se haba
elevado desde su modesta condicin
administrativa
hasta el estatuto de poder pblico, y los tratos del
Poder Ejecutivo con ella eran muy distintos. Este Poder
haba cedido la jurisdiccin por mandato popular, a
cambio de monopolizar a la administracin pblica, y
estaba obligado a atender el sustento gerencial
del
Poder Judicial cuya encomienda nica y principal era
tan relevante, que se plasmaba solamente en juzgar.
Sin embargo, el complejo proceso histrico que
deriv en la creacin del Poder Judicial y el desarrollo
de la administracin de justicia como su nico deber,
fue un porto difcil; y ciertamente no se ha roto del
Montesquieu, barn de la Brede y (Carlos Luis Secondat). El Espritu de las Leyes.
Mxico, Edit. Porra. 1980 (1748). pp. 105 Y107.
todo un cordn umbilical entre la administracin Y la

jurisdiccin.
La
desvinculacin
entre
administracin
Y
jurisdiccin, y su ubicacin en poderes independientes,
implic la especializacin del Poder Ejecutivo para
administrar y del Poder Judicial para juzgar. Un efecto
sucedneo fue la determinacin de que cada uno de los
poderes que integran al rgimen poltico, ejercitara una
funcin especial en el conjunto del rgimen, en la
medida en que cada cual cumpla tareas distintas.
Corra la primera mitad del siglo XIX cuando un
experimentado funcionario pblico, refirindose a la
justicia, alegaba que ella "(...) debe ser el mayor objeto
de la atencin y solicitud del gobierno, as como su recta
administracin es la garanta ms poderosa del reposo y
prosperidad de los pueblos".
Pero,
es la administracin de justicia?
Concepto de Administracin de Justicia

Ella puede definirse de varios modos; por ejemplo,
von Justi la identific a partir de su objeto, explicando que
debe ayudar a la tranquilidad de los sbditos, evitando la
violencia entre ellos. En contraste, el profesor Ral
Carranc y Trujillo se refera a las cualidades que deben
adornarla, pues administrar justicia requiere competencia,
104
75.
de Andino,
citada, pp.
en el sentido que el derecho es una tcnica fina al

servicio de la convivencia humana; exige probidad moral
porque el derecho es el fundamento de la justicia;
reclama, igualmente, capacidad
expedicin y
porque una justicia tarda es "siempre injusticia")6
Tambin podemos abordarla por las materias que trata, tal
como lo manifiesta el profesor Hctor Fix Zamudio en un
lcido trabajo sobre la administracin de justicio.?
El desarrollo de la categora Poder Judicial y el
concepto administracin de justicia van de la mano y
con frecuencia se confunden y aparecen como
sinnimos, tal como ocurra en el siglo XIX. A pesar de este
embarazo,
dentro
del
Estado
de
derecho,
la
administracin de justicia se representa como un conjunto
ordenado de entidades jurisdiccionales, cuya nocin
organizativa entraa la funcin especfica de administrar
Antonio Arrazola y sus colegas discernan que el
concepto de administracin de justicia debe ser
visualizado en el doble plano de la teora y la prctica:
En sentido terico, es el poder pblico
aplicado a
dirimir
las
contiendas
particulares de los ciudadanos; en sentido
prctico, expresa la accin e institucin de
los tribunales, establecidos para dar a cada
uno su derecho. Lo primero conduce al
examen del principio: lo segundo al del
76. Carranc y Trujillo, Ral. "La Administracin de Justicia". Mxico: Cincuenta Aos
de Revolucin. Mxico, Fondo
Cultura Econmica. Tomo Ill, pp. 147-148.
77. Fix Zamudio, Hctor. "La Administracin de Justicia". Varios autores: Temas y
Problemas de la Administracin de Justicia en Mxico. Mxico, UNAM. 1985 (1982). pp. 143
177.
78. Beneyto,
obra citada, p. 558.
esto al examen
del
Poder
Judicial, y al de /a institucin de
los
tribuna/es'
Uno de los rasgos significativos de esta condicin
de potestad pblica del Poder Judicial, es la capacidad
de crear su propio cursus honorem de servicio pblico: la
carrera judicial. En la mayor parte de los pases se
garantiz de tal modo la inamovilidad de los magistrados
y jueces, que no podrn ser depuestos de sus empleos,
tanto los temporales o perpetuos, y mediando causa
legalmente probada y sentenciada; ni tampoco
suspendidos, sino por acusacin legalmente fundada.
Un mtodo adecuado para dar mayor precisin
conceptual a la administracin de justicia, como lo
propuso. Alejandro Olivn, consiste en invocar la distincin
entre administracin y jurisdiccin como acciones. o De la
diferencia de las relaciones de los individuos entre s, y
entre ellos y la sociedad, brotan las dos grandes divisiones
que explican la competencia del Poder Ejecutivo, por un
lado, y del Poder Judicial, por el otro. La primera se refiera
a la accin ejercitada sobre el campo de las relaciones y
necesidades generales de la sociedad, la segunda al
espacio de la accin que juzga y aplica la ley en los
casos porticulores,
En las sociedades modernas, donde los actos
administrativos trascendentales o cotidianos
estn
ceidos al derecho, el conocimiento de la administracin
Arrazola y
10.
81. Ibd,
p. 536.
obra citada, p. 625.

citada, p. 533.
de justicia es imperativo para todo aspirante a ingresar al

servicio pblico. En Alemania, tierra donde se engendr al
servidor pblico moderno, los servidores pblicos y los
servidores de la justicia se forman en las mismas aulas y
con idnticos planes de estudio.
107
QUINTA LECCiN
LA PRCTICA ADMINISTRATIVA
Entendindose a la administracin pblica como el

Estado en actividad, y estando sustentada
en
el
movimiento, la prctica administrativa constituye
su
esencia. En esta leccin trataremos a quienes ejercitan
esa prctica, el modo como est organizada y la manera
como se adquiere. Es decir, abordaremos al servidor
pblico, la carrera administrativa y los procesos de
ormocin para ajercitar el servicio pblico.
La pericia, segn un annimo autor, est integrada por la Teora, la

Prctica, la Cautela y la Precaucin. La Teora consiste en el
conjunto de disposiciones legales que rigen el negocio del ramo
respectivo; la Prctica se constituye porlos mtodos, las maneras
y el mecanismo con que se ejecuta lo mandado: la Cautela es la
penetracin de lo que sagazmente se procura descubrir; y la
Precaucin es el don de la previsin y oportunidad en la
resolucin, antes de comunicar y sancionar los mandatos.
Annimo. Memoria sobre las Secretaras del Despacho (1824). Madrid, Instituto
Nacional de Administracin Pblica. 1982. pp. 158-59.
109
Posiblemente la mejor forma de conceptuar al

servidor pblico, consiste en hacer eco de las
experiencias histricas acumuladas y que disfrutan de
110
mayor crdito. Estamos pensando en las contribuciones

de Alemania, Francia y Gran Bretaa.
DEFINICiN DEL SERVIDOR PBLICO

Es frecuente que los trabajos sobre el servicio
pblico comiencen con Alemania. Ello obedece a que es
la cuna del funcionario moderno y la carrera
administrativa. Tal como lo explic Otto Hintze, "Alemania
es el pas clsico de los funcionarios en el mundo
lo mismo que Chino en Asia y Egipto en lo
Anfigedad'.82 Desde principios del siglo XX, el derecho
alemn de los funcionarios era el ms desarrollado en
Europa y el mundo entero. Alemania es el suelo frtil
primigenio donde se realiz la ms fuerte penetracin de
la idea del funcionario con base en la nocin de Estado
de derecho, y donde tuvieron su desarrollo primigenio los
sentimientos de lealtad y proteccin del servicio pblico.
En el siglo
los funcionarios en general eran
denominados servidores reales (K6nogliche Bediente),
pero hacia finales de la centuria se generaliz la
denominacin de servidor del Estado (Staatsdiener). Hoy
en da se usa la expresin funcionario (Beamter), cuyo
uso se remonta al siglo XIX.83
En la antigua Alemania Federal, el personal de los
servicios pblicos se divida en dos categoras: los
(1911). p. 224.
82. Hintze,
Otto. Historia de las Formas Polticas. Madrid, Revista de Occidente. 1966
83.
Ibd, p. 220.
funcionarios regidos por el derecho pblico y los agentes

sometidos al rgimen de convenios colectivos
de
derecho privado. Son funcionarios los que ejercen
permanentemente las otriouciones que entraan a la
soberana del Estado o que, por razones de su seguridad
o por motivos de inters de la vida pblica, no pueden
confiarse a personas sometidas a relaciones laborales de
derecho prvcdo.s- Son funcionarios, por consiguiente,
quienes ejercen funciones de mando y coercin, as
como de proteccin ciudadana y civil, previsin social o
educacin. En contraste, las actividades equiparables a
las que realiza el sector privado, especialmente las
actividades econmicas, las ejercen servidores que se
encargan de ellas con un estatuto propio de derecho
privado.
En Francia, por su parte, son agentes pblicos todas
las personas que participan de manera directa en la
ejecucin de un servicio pblico, incluso si ocupan una
funcin subalterna, tales como las de portero de una
oficina pblica. 8s Sin embargo, no todos los agentes
pblicos son funcionarios. El
trmino funcionario
es
utilizado en el lenguaje comn para caracterizar a todos
los empleados de la administracin pblica, pero
jurdicamente tiene un alcance ms restringido y no se
aplica sino a cierto tipo de servidores pblicos.
Esto
obedece a que una gran
parte
del personal
administrativo se encuentra ocupado bajo un rgimen de
derecho privado: se trata de los servidores de derecho
privado, como desemejantes a los funcionarios pblicos.
Debbasch, Charles. Ciencia Administrativa: Administracin Pblica. Madrid,
de
Pblica. 1981 (1972). pp. 331-333.
85. Ibid.
111
De igual modo, solamente algunos agentes estn

sometidos a un rgimen de derecho pblico y tienen la
calidad de funcionarios.
Son funcionarios, por lo tanto, los agentes pblicos
que gozan del rgimen particular de la funcin publica.
Los elementos que le caracterizan estn constituidos por
la ocupacin de un
cargo
permanente en
la
administracin pblica y por la titularizacin. un acto que
le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a la
jerarqua administrativa.
La nocin britnica de lo equivalente al funcionaro
en Alemania y Francia, es diferente del concepto que
prevalece en la mayor parte de los pases de Europa
continental, adems de que no existe un concepto
preciso del servidor civil (civil servant). El servidor civil es,
en esencia, un agente de la corona, aunque no es
indispensable el real nombramiento para adquirir esta
condicin. Segn la Acta de Procedimiento de la Corona
(Crown Proceeding Act) de 1947, adems
del
nombramiento por la corona, el servidor pblico se define
por obtener su sueldo de los fondos pblicos, pero
solamente en el campo de su responsabilidad. Esta
imprecisin emana de que en Gran Bretaa no hay,
como en Francia y Alemania, un estatuto general de los
funcionarios.
En abono de una categorizacin ms rigurosa, la
Real Comisin del Servicio Civil (Royal Commission on the
Civil Service) que estuvo activa entre 1929 y 1931, as
como la Comisin Priestley de 1953-1955, adoptaron la
siguiente conceptuacin: "los servidores de la corona,
distintos de los titulares de cargos polticos o judiciales que

estn empleados en una condicin civil, y cuya remuneracin
es pagada en su totalidad y directamente con fondos votados
por el Parlamento".86 Esta definicin tambin fue asumida en
1968 por la Comisin Fulton.
Los funcionarios provinciales no son miembros del
servicio civil, a diferencia de Francia, donde los agentes
de las organizaciones descentralizadas del Estado son
parte de la funcin pblica.
Tal como es observable, el parentesco cultural e
histrico de pases tan prximos como Alemania, Francia
y Gran Bretaa, no supera las barreras conceptuales
autctonas de cada pas. Sin embargo,
existen en
aquellos que se ocupan de los negocios administrativos,
rasgos comunes que los identifican como servidores
pblicos, a falta de una mejor denominacin.
El servidor pblico es aqul que independientemente de su

denominacin, ya sea funcionario o servidor civil, est normado
por un rgimen de funcin pblica bajo una ley especfica de
derecho pblico o mediante disposiciones equivalentes, Y asumen
actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado.
No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado,
sino solamente aquellos que. como funcionarios, desempean las
funciones esenciales que le ataen al Estado y que, en cada caso,
cada Estado extiende o restringe a su arbitrio.
Mackenzie, W.J.M. y J.W. Grove. La Administracin Central en Gran Bretaa.

Centro de Formacin y Perfeccionamiento de Funcionarios. 1966. p. 38.
113
Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que

la labor del servidor pblico se realiza de rnonerc
permanente a travs de una carrera administrativa; que
dicha carrera exige su profesionalizacin; y que tal
profesionalizacin se base en la formacin y el
perfeccionamiento
continuo.
Este
concepto
tradicionalmente
ha
excluido
a
legisladores,
administradores de justicia y servidores polticos
que
laboran con el Ejecutivo. Aqu seguimos la tradicin hasta
donde, hoy en da, ha sido permisible hacerlo, pues
actualmente junto al funcionario, en el sentido restricto
asumido, se hace necesario preparar al diplomtico, al
administrador de justicia y al
servidor
pblico
parlamentario, crendose al efecto nuevas secciones de
estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio
pblico; as como establecer programas y asignaturas
comunes, con escuelas especiales del servicio exterior y
la judicatura.
En la actualidad, la nocin de servidor pblico se
aplica a los miembros del servicio exterior, de antao
sometidos al prejuicio de su peculiar funcin de
intermediario poltico entre los pases. Su carcter de
vnculo exterior, su formacin social cosmopolita y su
potencial para
fungir
opcionalmente
como
un
funcionario internacional, ha fomentado una duda
injustificada sobre su condicin de servidor pblico
nacional. l tiene un carcter de servidor pblico del
Estado, toda vez que el servicio exterior constituye una
carrera administrativa especial y, en
cierto
modo,
ejemplar.
114
Situacin similar es apreciable en aquellos que

estn empleados en las instituciones judiciales del Estado.
Tradicionalmente, por efecto del principio de la divisin
de poderes, quienes se desempean en la administracin
de justicia estn amparados por condiciones y normas
que sufragan la independencia del Poder Judicial. Al
efecto, los procesos de formacin de estas personas es
especial se realiza en escuelas propias y se les inculca un
sentimiento de autonoma profesional. El hecho de que la
totalidad de los efectivos de la administracin de justicia
provenga de una sola profesin: la abogaca, refuerza la
idiosincrasia separatista de los trabajadores de dicha
administracin.
Sin embargo, la mayora de los pases define como
servidores pblicos a quienes se desempean en el Poder
Judicial,. junto con los integrantes de la administracin
pblica y los empleados administrativos del Poder
Legislativo. Comparten con ellos la misma normacin
laboral, la misma proteccin social y los mismos derechos
de sindicalizacin. En suma: quienes se desempean en
la administracin de justicia, igual que los trabajadores de
la administracin gubernamental Y los diplomticos, son
servidores pblicos y se desempeo profesional se
denomina tambin carrera administrativa.
Aqu debemos hacer una aclaracin: carrero
administrativa, en sentido laxo, comprende a la carrera
administrativa propiamente, la carrera diplomtica Y la
carrera judicial; en sentido estricto, entraa solamente a la
carrera desempeada por funcionarios pblicos, no la de
los diplomticos ni la de los agentes judiciales.
115
LA CARRERA ADMINISTRATIVA
La carrera administrativa supone el desarrollo
profesional del funcionario pblico, que entraa
un
proceso de seleccin y formacin previa al ingreso; un
desempeo ascendente a travs de una escala regida
por el principio de mrito; un proceso de formacin
continua; y un minucioso programa de entrenamiento
prctico. Para explorar estos relevantes aspectos de la
carrera administrativa, recurriremos a los ejemplos de
Alemania, Francia y Gran Bretaa.
El Servicio Preparatorio
Alemania es el mejor ejemplo de la formacin
profesional de servidores pblicos a travs del sistema de
pre-ingreso, es decir, un servicio preparatonov A travs de
este sistema se desea que el aspirante palpe los diversos
aspectos del gobierno y que permita, a travs de exmenes
sucesivos, que el servicio pblico se autoevale
objetivamente.
En ese pas se presume que existen los mismos
principios en el desempeo de un funcionario judicial y un
funcionario de la administracin pblica. Tal como lo
hace un juez, el funcionario aplica la ley y busca ajustar al
caso una disposicin jurdica pertinente. Por consiguiente,
toda su accin se lleva el cabo dentro de la ley que
87. Chapman, Brian. The Profession of Govemment. London, Unwin
Books.Tercera
(1959).1%6. pp. 1()()"109.
University
dicta el curso de la gestin administrativa. La diferencia

entre el servidor de la administracin de justicia y el servidor
de la administracin pblica, consiste en que el primero
trata con negocios de litigio y el segundo con asuntos
administrativos.
Este sistema tiene ms de 200 aos de vigencia y se
ha transformado muy poco hasta nuestros das. Da
principio con la oferta de un puesto vacante, para el
cual el candidato, antes del ingreso, debe mostrar su
experiencia y conocimientos en derecho, as como en los
asuntos pblicos. Se trata de un noviciado cuyas reglas
son establecidas, aplicadas y vigiladas por el Estado, y su
propsito es formar a un aspirante para que ocupe un
cargo con caracteres de desempeo estndares.
En su modalidad moderna, el noviciado se organiz
a partir de 1952. Su base es el examen de Estado, que se
verifica en tres ediciones a lo largo del proceso formativo:
a) un examen de graduacin universitaria; b) un perodo
muy prolongado de servicio en diversos rganos de la
administracin pblica; c) y un examen final.
Cada iander (Estado federado) cuenta con un
servicio preparatorio. Una buena muestra lo representa
Baviera, cuyo primer examen es ejercitado por un snodo
integrado por un juez, un funcionario pblico senior y un
profesor de derecho administrativo. Consiste en una
prueba mltiple que exige la presentacin escrita y oral, y
consume muchas horas. Por ejemplo, la prueba escrita
est formada por seis partes y cada una redama un
mnimo de cinco horas de preparacin. En cuanto al
examen oral, se centro principalmente en cuestiones
aplicadas de derecho administrativo, adems de constar de

preguntas sobre las pruebas escritas.
Hasta este momento, el aspirante al servicio pblico
solamente es una persona que anhela ingresar al
gobierno. Todava no es un novicio, esto ocurre hasta que
presenta el segundo examen, que una vez aprobado, le
otorga la denominacin de Referendar. La aprobacin
de este examen es el resultado positivo a una solicitud del
novicio para ingresar a una organizacin administrativa,
signada por el titular del gobierno de la regin donde
desea laborar. En favor del solicitante obra que la nica
causa del rechazo puede ser que no haya cumplido con
condiciones de desempeo claramente establecidas, y
an puede recurrir como primera instancia a fallo del
Ministro de Justicia del Lnder.
Aqu el sistema de aprobacin es ms social que
acadmico, pues se trata de que Referendar se empape
en la realidad administrativa y la prctica legal, y prueba
la habilidad y la perseverancia en el servicio.
El titular del Gobierno tiene a su cargo la formacin
general del novicio, pero los aspectos de detalle
corresponden a un funcionario subordinado. Durante el
largo proceso formativo, integrado por varias etapas
programadas en una diversidad de entes pblicos, cada
culminacin de fase es acompaada por un informe del
funcionario tutor inmediato del Referendar.
Formalmente, y como promedio, el servicio
preparatorio debe durar un lapso de tres aos y medio,
pero se puede prolongar por mucho ms tiempo, incluso
hasta siete u ocho aos. He

mes, el proceso de formacin
paso a paso, mes por

en el noviciado alemn:
El proceso de desarrollo de la experiencia del

novicio est compuesto por una multitud de pasos,
organizaciones y propsitos. Haciendo honor a la
tradicin germnica, da inicio en las cortes judiciales
donde el Referendar permanece durante 19 meses;
luego se traslada a otra corte judicial, donde
se
desempea por 10 meses, y posteriormente se traslada a
durante 5 meses a una corte civil provincial y cuatro a
una corte criminal provincial. Para entonces, su
entrenamiento suma 38 meses, es decir, tres aos.
Los siguientes 14 meses es ocupado en
la
administracin pblica, donde su tutor inmediato es un
alto funcionario pblico. Luego transita hacia la
administracin financiera, donde trabajo durante dos
meses, y cuatro ms en otra organizacin similar. La
preparacin del novicio an no termina, aunque aqu ya
se entren por 20 meses ms, es decir, 1 ao y 8 meses.
Todava no es un funcionario, pues debe tomar
experiencia durante dos meses ms en la administracin
social o en el Ministerio del Interior, adems de cuatro meses
en una corte administrativa y dos en una corte laboral.
Por fin, luego de 66 meses de formacin, el novicio
est en la antesala de asumir al carcter de funcionario
pblico.
El examen final se presenta cuando agoniza la
prctica en los entes pblicos. Nuevamente el novicio
119
presenta dos pruebas, una escrita y otra oral. A dlterenco

del primer examen de Estado, en Baviera la prueba
escrita se divide en dos secciones, una para asuntos
jurdicos, otra para los administrativos. En
la primera
seccin se pregunta sobre derecho comercial
y
empresarial, as como sobre derecho privado, y
procedimientos; en el segundo, sin embargo, tambin
abundan
temas
sobre
derecho
constitucional,
administrativo, laboral y hasta derecho cannico, pero
tambin hay materias de economa, finanzas y ciencia
poltica.
En Hesse los exmenes son menos formalistas que en
Baviera, y el acento del tercer examen recae en la filosofa,
sociologa, historia del derecho y economa; en tanto que en
Rhin-Palatinado se prefiere la educacin, el arte y los idiomas,
adems de la filosofa.
Una vez aprobado el tercer examen de Estado, el novicio
se ha convertido en un funcionario pblico, un Assesor. base de
la pirmide administrativa. Hubieron de pasar cinco aos y
medio de disciplinada y concienzuda formacin profesional,
cuyo ncleo consiste en un largo entrenamiento prctico.
Hacia 1979, el primer examen versaba
sobre
materias jurdicas y de ciencias sociales, bajo el sistema
de formacin narrado. El segundo examen se refera
nuevamente a derecho, pero inclua estudios en
administracin pblica. Habiendo aprobado el segundo
examen, la carrera transcurre dentro del sistema
promocional establecido. 88
Ridley, F.F. Government and Administration in Westem Europe. Sufolk, Martin
La formacin dentro de la programa preparatorio,

con frecuencia est acompaada por estudios de
Doctorado en Derecho o en materias hermanadas, que
se realiza en el sistema universitario. Igualmente, el
Referendar y el Assesor son los estudiantes habituales de
la Escuela de Ciencia de la Administracin, establecida
en Speyer.
Desarrollo de la Carrera Administrativa

Uno de los ejemplares tpicos de la carrera
administrativa lo constituye Francia, toda vez que ha sido
el modelo a seguir por muchos pases.
En ese pas el servicio pblico se reclutaba
originalmente entre los universitarios, pero ms
recientemente la administracin pblica ha tendido a
desarrollar y perfeccionar sus propios moldes de
formacin. La enseanza universitaria, que est orientada
a la produccin y transmisin
de
conocimiento,
constituye una formacin muy abstracta para el
desempeo de tareas prcticos.s" Tal es ei motivo por el
cual a la universidad se le confa la dotacin de un nivel
general de conocimiento yola escuela profesionol el
aprendizaje prctico.
La organizacin del servicio pblico francs se inici
con la expedicin de disposiciones especiales para
ciertos sectores de la administracin gubernamental,
1979.
121
89.
122
obra
p. 356.
tales como la ley de mayo 19 de 1834, por la cual se

norm la actividad del servicio exterior.90 En mayo 19 de
1853 se aprob una primera disposicin general, a travs
de la cual se estableci un rgimen de jubilaciones. Sin
embargo, a pesar de sensibles progresos a favor de la
estabilidad de cargo y la fijacin de los derechos de los
servidores pblicos, fue hasta la poca de la Segunda
Guerra Mundial cuando se decret el primer Estatuto
General de Funcionarios, merced a la ley de septiembre
4 de 1941, decretada por el gobierno de Vichy. Habida
cuenta del colaboracionismo patentizado por
este
gobierno con la ocupacin alemana, tal disposicin fue
anulada tras la liberacin.
En octubre 19 de 1946 fue expedida una ley donde
se estableci
un
nuevo
Estatuto
General de
Funcionarios, a travs de la cual se cre la Direccin
General de la Funcin Pblica y el Consejo Permanente
de la Administracin Civil.
Esa disposicin fue reemplazada
por
otra
promulgada en febrero 4 de 1959, cuyo propsito era
hacer los ajustes correspondientes a la
Constitucin
francesa de 1958. Aunque no se realizaron reformas
radicales, se contemplaron asuntos puntuales referentes
al Consejo Superior de la Funcin Pblica, las comisiones
administrativas y los comits tcnicos paritarios, adems
de otros asuntos relativos a calificaciones, ascensos,
cesantas y similares.
Haro Blchez, Guillermo, Aportaciones para la Reforma de la Funcin Pblica en

Mxico. Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica. 1988. pp. 178-179.
El Estatuto de 1959 se restringi fundamentalmente

a servidores pblicos dependientes del Poder Ejecutivo,
motivo por lo cual se excluy a funcionarios judiciales,
militares, administradores de corporaciones pblicas
industriales y comerciales, y empleados parlamentarios.
Hoy en da Francia est renovando la organizacin
de la carrera administrativa a partir de la expedicin del
Estatuto General de Funcionarios del Estado y de las
Colectividades Territoriales. Tal disposicin est integrada
por tres leyes que estn formalmente separadas, pero
91
que constituyen un conjunto articulado.
La primera, una ley expedida de julio 13 de 1984,
constituye el Ttulo Primero del Estatuto y contiene los
derechos y obligaciones de los funcionarios. Su mbito de
oplicocln comprende tanto a los servidores pblicos del
Estado, como de las colectividades territoriales, as como
los que laboran en los organismos autnomos del Estado
y de las colectividades territoriales. La segunda ley, de
enero 11 del mismo ao, que constituye el Ttulo Segundo del
Estatuto, entraa las disposiciones estatutarias referentes a
la funcin pblica del Estado. Finalmente, constituyendo el
Ttulo Tercero del Estatuto, la ley de enero 26 comprende
las disposiciones estatutarias de la
funcin pblica territorial.
Las tres leyes sustituyeron un conjunto de textos
heterogneo cuya ndole y alcance eran diversos, y que
rigieron a la carrera administrativa antao.
91.
Alva:rez Alvarez,
de
y
"La
en Espaa". Quito, Varios,

en Amrica. 1986. pp. 155-156.
123
El ingreso a la funcin pblica refrend el principio

tradicional de la administracin pblica francesa con
respecto al mrito: los concursos, a travs de los cuales se
opta por el servicio pblico. Estos concursos son de dos
clases: oposiciones libres, abiertas a todos los candidatos
que detenten determinados ttulos;
y
oposiciones
reservadas a los servidores pblicos con cierto grado de
antigedad de desempeo y que cuenten con alguna
formacin. Adicionalmente, para los cuerpos
de
funcionarios seleccionados por la Escuela Nacional de
Administracin (Ecole National d'Administration,
ENA)
existe una tercera va de ingreso para el personal con un
mnimo de ocho aos de servicios en puestos electivos de
municipalidades, consejos regionales o generales,
y
consejos de administracin de asociaciones de utilidad
pblica; o bien, que el candidato haya sido dirigente
elegido en organizaciones sindicales de carcter
representativo en el nivel nacional.
Mediante la tercera va se democratiz el ingreso a
la ENA, un plantel irremediablemente elitista
por el
resultado de formar a los miembros del servicio pblico
superior que, adems de las carreras administrativas que
se aseguran, estn en posibilidad de ocupar los puestos
ms importantes de la administracin pblica francesa.
Francia es el pas donde originalmente se
estableci el principio del mrito, como una divisa
democrtica del servicio pblico: la Declaracin de los
Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, artculo
VI, estableci el derecho de admisibilidad a los
empleos pblicos para todos los ciudadanos, sin ms
distincin que sus capacidades y talentos. la aplicacin
del tal principio
previno toda segregacin por motivos religiosos, polticos y

ticos, y decret la igualdad de sexos para el ingreso a la
administracin pblico.v
Los servidores pblicos estn agrupados
en
cuerpos, a su vez clasificados en cuatro categoras en
razn de las titulaciones exigidas para el ingreso en los
cuerpos mismos y simplemente estn referidos por las
letras A, B, C y O. Igualmente, en el seno de cada cuerpo
existen uno o varios grados, que tambin se denominan
clases; dentro de cada grado hay un determinado
nmero de escalones o niveles.
En el seno del rgimen de carrera administrativa
existe un estatuto particular para cada cuerpo, a travs
del cual se determina la jerarqua de los grados, el
nmero de escalones dentro de cada grado, las reglas
promocionales entre escalones, as como el ascenso de
un grado a otro. Dos casos ilustran esta configuracin: en
el Cuerpo de Administradores Civiles existen tres grados o
categoras, cada uno con diferente
nmero
de
escalones; por su parte, en el Cuerpo de Profesores de
segunda enseanza hay un grado nico, pero est
dividido en varios escalones. Tratndose de una carrera
administrativa tpica, la promocin entre los escalones se
efecta en forma continua: de un escaln inferior a otro
inmediatamente superior, al tiempo que asciende el
sueldo del servidor pblico promovido. Obviamente, el
sistema promocional descansa en los criterios de la
antigedad y la aptitud probada.
92.
Haro, obra citada, p. 200.
Tambin las promociones de grado se realizan

continuadamente, de un grado inferior al grado
inmediatamente superior. Sin embargo, excepcional
mente, el ascenso puede realizarse por medio de prue
bas o exmenes de idoneidad. En suma, los ascensos
entre grados se realizan opcionalmente a travs de las
siguientes frmulas promocionales: por nombramiento
realizado por una autoridad competente, a travs la
publicacin en un cuadro de ascensos anual que es for
mulado con base en el informe de una comisin
administrativa paritaria, tomando como fundamento la
capacidad profesional de los funcionarios; a travs de la
inscripcin en un cuadro anual de ascensos formulado
por una comisin semejante a la anterior, cuyo sustento
es el resultado de un examen de tipo profesional; final
mente, a travs de una nominacin basada exclusiva
mente mediante concurso.
Tal como es perceptible, la nocin de cuerpo
constituye la idea central de la carrera administrativa
francesa que sustituy a la antigua idea de cuadro,
establecida por el Estatuto de 1946. Esta ltima, vigente
hasta 1959, entraaba un conjunto de empleos que
agrupaba a los servidores pblicos que desempeaban
una carrera en condiciones iguales y haban sido
reclutados a travs del mismo procedimiento. 93 A partir
del ao referido, el cuerpo se defini como un grupo de
funcionarios sujetos al mismo estatuto particular y dotado
de la vocacin para ocupar los mismos grados.
93.
Ibd, p. 195.
A pesar del cambio de nocin, que reditu en la

concepcin de cuerpo, las lneas generales del perfil de
desempeo establecido desde 1946 se perpetu en 1959
y hasta el presente. De tal modo, con escasas
variaciones, las cuatro categoras de funcionarios
establecidas en la posguerra
continan
presentes:
Categora A para los funcionarios superiores que disean
Policy y dirigen la administracin pblica; Categora B
para servidores pblicos que bsicamente hacen e
implementan Policy; Categoras C y D para los agentes
meramente implementadores.
Una carrera administrativa tan escrupulosamente
establecida ha necesitado de una escuela profesional de
servicio pblico: la Escuela Nacional de Administracin.
La Escuela Profesional de Servicio Pblico

Normalmente la carrera administrativa requiere del
apoyo de una escuela profesional de servicio pblico,
establecido por los gobiernos poro la formacin y
perfeccionamiento de los funcionarios, as como para
colaborar en los concursos de ingreso y promocin.
Mundialmente hablando, el plantel de formacin de
funcionarios ms importante es la Escuela Nacional de
Administracin de Francia, establecida en octubre 9 de
1945 mediante una ordenanza del gobierno provlslonol.s94. Ecole Nationale
d'Adminilltration: 1945-1952. Pars,
Rapport du Directeur de l'Ecole a son Consel

National. 1952.
La Escuela comenz sus actividades en noviembre 22 de

ao antes mencionado, aunque oficialmente fue
inaugurada por el General Charles de Gaulle
en
diciembre 15.
La creacin de la ENA se bas en la tradicin
francesa de las grandes escuelas especializadas, tales
como la Escuela Nacional de Impuestos, la Escuela de
Minas y la Escuela Politcnica, pero cuya diferencia con
estas radica en su vocacin de formar administradores
generalistas, no servidores pblicos especializados. 95
El plantel forma parte de un sistema configurado
para atender la formacin y el perfeccionamiento de
servidores pblicos superiores, que prestan una diversidad
de servicios y que antao era causante de gran
confusin.
Hasta 1945, la formacin de los funcionarios era
segregativa e incompleta, pues la antigua Escuela Libre
de Ciencias Polticas de Pars, donde estudiaban, era una
centro de estudios privado que slo ofreca un conjunto
de cursos y conferencias destinados a los altos servidores
pblicos; adems, era inaccesible a los estudiantes
residentes fuera de la Capital. 96 Igualmente,
las
universidades francesas nicamente brindaban un lugar
adecuado a la enseanza de las ciencias polticas y
sociales, pero no el aprendizaje administrativo requerido
95.
Vemardakis, Georges. "The National School of Administrative and Public Policy Making
in France". Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. 54, nm, 3. 1988.
pp. 427-451.
Bertrand, Andr et Marceau

"L'Einsegnement Superieur des Sciences
Administratives". Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. XXVI,nm, 1. 1930.
1
pp. 5-24.
128
para introducir a los servidores gubernamentales en la

prctica de la funcin pblica. En fin: los estudios
universitarios
favorecan
los
procedimientos
de
reclutamiento estamental y plutocrtico de los grandes
cuerpos funcionariales, Y marginaban a los jvenes
carentes de fortuna.
Por cuanto a la administracin francesa, denotaba
la indiferenciacin de tareas, desperdicio de energas,
gestin torpe de los servidores encargados
de la
ejecucin cotidiana de las decisiones Y la marcha normal
de los asuntos, y el confinamiento de los jvenes
redactores a funciones a las cuales no aplicaban su
cultura y aptitudes. El nuevo sistema reorganiz de raz a
la funcin pblica, cre los Institutos de Estudios Polticos
(IEP) en Francia -el de Pars sustituy a la Escuela Libre de
Ciencias Polticas-, estableci a la ENA y fund al Centro
de Altos Estudios Administrativos.
Los funcionarios superiores de la administracin
pblica francesa en general se forman en la Escuela
Nacional de Administracin, en tanto que en los Institutos
Regionales de Administracin, creados en diciembre 3 de
1969, preparan a los mandos medios." Por su parte, los
funcionarios especializados se forman en escuelas
particulares que algunos Ministerios han establecido,
donde suele perpetuarse la formacin universitaria
original del servidor pblico.
"Les
Administracin]". La Revue
d'un
IRA [Instituto
1988. pp. 501-505.
Regional
de
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLlCA
El sistema de formacin imperante en Francia gira

alrededor de la Escuela Nacional de Administracin, un
centro gubernamental de estudios
aplicados
cuyo
propsito es complementar la formacin precedente de
los programas universitarios y preparar a cursantes a
travs del entrenamiento prctico. Al mismo tiempo,
corrige los defectos del reclutamiento administrativo y
democratiza las oportunidades de empleo en el pas. En
suma: la ENA ofrece a los funcionarios pblicos una
formacin humanstica, pero con sentido administrativo
de Estado. Su misin es, brevemente hablando, mejorar a
la administracin pblica francesa a travs
de
la
educacin administrativa del servidor pblico.w
La
Escuela
es
un
establecimiento
de
complementacin y aplicacin para la formacin de los
servidores pblicos franceses. En ella se ensean de las
tcnicas de la gestin administrativa y existe el empeo
por desenvolver en los alumnos los sentimientos de los
altos deberes que la funcin pblica entraa, as como
los medios de ejercitarlos. El plantel est dedicada a la
formacin de los funcionarios que se desempean en el
Consejo de Estado, la Corte de Cuentas, las Prefecturas,
la Inspeccin General de Finanzas, la carrera diplomtica
y los cuerpos de administradores civiles, as como de otros
cuerpos que son determinados por ese Consejo. Se trata
de un establecimiento pblico, que est abierto tambin
a las mujeres.
98. Muoz Amato, Pedro.

a la Administracin Pblica. Mxico, Fondo
Cultura Econmica. 1957. Dos tomos. Tomo 11, p. 72.
130
Admite
estudiantes Y funcionarios en activo,
medio de concursos. No se trata de una exploracin que

se restrinja a los conocimientos del pretendiente, pues
tambin se escudria su capacidad de analizar y
sintetizar, se palpa la originalidad de sus ideas y la
ordenacin de su pensamiento, Y hasta se aprecia la
elegancia de su estilo al ejercitar el arte de la pluma. Se
trata de exmenes competitivos que ofrecen una
sensacin ntida de cualidades tales como la inteligencia
y el carcter, as como otros aspectos de la personalidad
de los aspirantes.
Todos los candidatos deben tener como base de su
solicitud una formacin universitaria, con preferencia en
economa, derecho, Y ciencias polticas Y sociales. Los
concursos son generosos, pues los aspirantes
que
evidencian deficiencias en su formacin universitaria
pueden subsanarlas estudiando durante el primer ao de
ingreso a la
en programas diseados ex profeso.
La creacin de la
hay que recordarlo, se
verific en el seno de una radical reforma en la funcin
pblica que, entre otros objetivos, se orient a disminuir la
exclusividad de la funcin pblica
hasta
entonces
detentada por la Escuela Libre de Ciencias polticas. Esta
institucin nutri con sus egresados al servicio pblico
durante la Tercera Repblica, marginando a la clase
media y la clase trabajadora. La conversin de eso
Escuela en el Instituto de Estudios Polticos de Pars, y la
proliferacin de planteles
similares en
Francia,
ha
contribuido sensiblemente a democratizar a la funcin
pblica francesa. El camino hacia la democratizacin de
la ENA se reforz en 1983, cuando el gobierno de Francois
Miterrand orden que el reclutamiento tambin se

efectuara entre sindicatos, servidores civiles locales y
lderes de organizaciones comunales, pues todava en
esta poca el IEP de Pars dominaba el ingreso en un
80%.
En el seno de la ENA funciona el Centro de Altos
Estudios Administrativos, que tiene a su cargo el
perfeccionamiento del alto servicio pblico a travs de
procedimientos distintos a los usuales en los sistemas
escolarizados.
Su
metodologa
pedaggica
se
desenvuelve a travs de la confrontacin de ideas y con
base en las experiencias vividas por los propios
funcionarios. El diploma que brinda el Centro no otorga
derechos, es una muestra de vocacin y de aptitud. Su
objeto es la formacin necesaria para el ejercicio de los
altos cargos pblicos y complementa la preparacin
para la gestin y la supervisin de las empresas
industriales y comerciales nacionalizadas o controladas
por el Estado.
La ENA es una institucin post-universitaria.
Su
mtodo de formacin se sustenta esencialmente en la
pasanta (estada, stage), cuyo objeto es la capacitacin
prctica del funcionario, as como en seminarios y
conferencias. Su currcula de formacin agrupa a las
materias que antao eran impartidas mediante la
clasificacin de las cuatro secciones, que integraba el
plan de estudios de 1946. Adicionalmente se impartan
asignaturas sobre contabilidad, estadstica, gestin de
empresas pblicas, y organizacin y mtodos, adems de
lenguas vivas. Como su antecesora, la Escuela de
Administracin de 1848-1849, un principio inmaculado de
132
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _0: MAR GUERRERO OROZCO
la Escuela es la imparcialidad poltica, pues la formacin

se cie a una enseanza administrativa que contribuye a
entender el papel del funcionario pblico dentro del
Estado. En ella no se efectan labores de investigacin, ni
se realizan cursos de perfeccionamiento ni
de
actualizacin, que corresponden al mencionado Centro
de Altos Estudios.
El Entrenamiento Prctico
En las escuelas profesionales de servicio pblico,
como la
se reciben a los graduados universitarios para
ser introducidos en la enseanza administrativa esta
consiste en la capacitacin prctica para el despacho de
los asuntos pblicos. Empero, hay pases donde de manera
excepcional se confa dicha capacitacin en el servicio
pblico mismo. El pas tpico de esta metodologa de
preparacin administrativa es
Gran
Bretaa,
donde
prevalece la idea a favor de una formacin basada en la
experiencia dentro del servicio civil.99 Su mejor prenda es la
cspide del servicio civil: la Clase Administrativa, muestra
ejemplar de un cuerpo de funcionarios pblicos y del modo
como es formado a travs de un sistema no-escolarizado.
Por principio hay que decir que el soslayo del papel
de la teora en la formacin funcionarial en Gran Bretaa
ha sido considerado fuera del pas como un vicio, no
como una virtud. Desde 1934, el
catedrtico
estadounidense
Harvey
Walker identific las tres
p. 60.
debilidades principales de la Clase Administrativa: "no

considerar a la administracin pblica uno ciencia con un
conjunto de principios fundamentales, y la insistencia en
tratarla como un arte o misterio revelado slo a los que
han pasado por el rito de iniciacin; o alternativamente
como una facultad innata, la cual se niega a quienes no
hayan sido agraciados con ella al nacer". 100
Tan atinadas fueron estas apreciaciones, que diez
aos despus, el Comit Assheton revis a fondo la situacin
del entrenamiento del servicio civil y emiti fuertes crtica a
la formacin de la Clase Administrativa entonces vigente.
Principalmente llam la atencin sobre la insuficiencia del
adiestramiento despus del ingreso a dicha Clase, carente
de mtodo y sujeto a un camino azaroso.
"Generalmente se deja al recluta en su escritorio mirando sus papeles, o tratando d

adiestramiento".
Informe del Comit Assheton (1944). Muoz Amato, Pedro. Introduccin a la Administracin Pblica. Mxico.
100. La referencia es de Muoz Amato, obra citada. WaIker escribi una obra dedicada
ntegramente a la formacin del servicio pblico en Gran Bretaa, publicada en Nueva York en 1935,
que sirvi de fuente a Muoz Amato.
135
Esta visualizacin del funcionario

que an es
vigente en el Reino Unido, en realidad implica una visin
del ser humano que impregna del todo al servicio
pblico. En el servicio civil predomina la conviccin
que el especialista es un hombre con perjuicios y con una
ptica sesgada que imprimir su parcialidad a los asuntos
de pblicos: se prefiere, ms bien, al "amateur. sin
conocimientos y experiencia enotras actividades.
Lo
administracin es un arte y se aprende con /0 prcticcrv
A pesar de las verdades externados por la Comisin
referida, todava en los aos 90 persisten las mismas
actitudes de menosprecio sobre la teora y los cursos de
administracin pblica, y hoy en da an permanecen.
Pedro Muoz Amato fue protagonista presencial de
la inveterada actitud britnica contra la pedagoga formal
de la administracin pblica, tal como no lo hace saber
cuando visit a la Tesorera britnica en el otoo de 1955:
"mi apreciacin se confirma con el hecho de que en los
puntos
bajo
consideracin
no
ha
cambiado
significativamente la preparacin de la Clase Administrativa,
a pesar del progreso logrado en otros aspectos del
adiestramiento despus de la Guerra bajo la influencia del
Informe Assheton. La Divisin de Educacin y Adiestramiento
de la Tesorera -el centro de coordinacin para las
actividades designadas por su nombre- explica a los mismos
miembros de la Clase Administrativa que toman sus cursos la
orientacin prevaleciente:
101.
Formacin y
Laso Vallejo, Gregorio.

de
Pblica en Inglaterra. Madrid. Centro de

nuestro.
1965. p. 108. El nfasis
'Los
Assistant
Principal
[Asistentes
Principales] (el rango ms bajo) se reclutan
por medio de dos formas principales de
concursos que administra la Comisin de
Servicio Civil. La primera
es
para
los
graduados de universidad, la segunda se
limita a funcionarios con experiencia de dos
aos en la Clase Ejecutiva y otras clases
similares. En cuanto a los graduados de
universidad no se da preferencia particular a
ninguna forma de estudios acadmicos, nise
espera que elrecluta siga estudios posteriores
de naturaleza acadmica en el campo de la
administracin pblicd". 102
El ingreso al servicio civil, a falta de estudios
universitarios prestablecidos, explora
ms
bien
la
naturaleza humana de los candidatos, de modo que los
exmenes escritos y orales estn diseados para elegir
personas cuyas cualidades determinantes son la
inteligencia, un buen sentido comn, la
integridad
personal y la capacidad para aprender dentro del
servicio.
El examen de ingreso al servicio pblico efectuado
en 1945 muestra con absoluta nitidez, la expectativa
sobre el perfil deseable del servidor civil hoy en da an
vigente: "el candidato ideal ha de poseer una gran
agilidad mental, capacidad de discernir y analizar lo
esencial de asuntos delicados, y facilidad para expresarse
102. Muoz
Amato, obra citada, p. 62-63. El nfasis en nuestro.
139
con claridad, as de palabra como por escrito".'?'

Igualmente, debe ser hbil para tratar a todo tipo de
personas, adaptarse a distintas situaciones, Y ser apto
para prever y estar dotado de perseverancia. Debe ser
enrgico de carcter, y contar con aptitudes' para
mandar de modo responsable.
Deber
tener
imaginacin prctica para trazar estrategias de trabajo, y
sobre todo, estar dotado de buen juicio y sentido
comn.
La exploracin de las cualidades prominentes de la personalidad

humana, fueron aquilatadas por uno de los pocos los cientficos
britnicos de la administracin pblica: William Robson. Lisonjendose
del gran progreso que haba significado la introduccin del Mtodo
l/para el ingreso a la Clase Administrativa. Robson exaltaba sus
virtudes para detectar las cualidades intelectuales de los candidatos,
particularmente para escribir y desarrollar sus capacidades mentales.
Provenientes de las universidades britnicas, donde se graduaron con
honores. los aspirantes al servicio civil eran tambin preparados para
lidiar con problemas administrativos hipotticos. Un mtodo de
seleccin
hace que las pruebas "develen el poder intelectual en accin. y hacen
posible distinguir el hombre o la mujer que construya perspectivas a
partir de tipos negativos. indiferentes o excpticos". Tal es el modo
como en Gran Bretaa se detectaba a hombres con cualidades
innatas de liderazgo. con capacidad de cooperacin, previsores ante
contingencias. rpidos de aprendizaje de los hechos. Y que contaban
con lucidez y habilidad de persuasin; seres humanos aptos para
comprender las implicaciones polticas y administrativas de un
problema. y darles solucin. En fin. personas competentes para
trabajar en equipo y
ejecutar con fluidez los negocios pblicos.
Robson. William. ''Receof Treods in Public Administratioo". Gran Bretaa. The Polificol
Quarterly. Vol. 25. 1954. p.
103. Laso
Vallejo,
citada, p. 101.
Una ptica tal se aplica por igual al Asistente

Principal, base de la pirmide del servicio civil, que a los
conspicuos miembros de la
cima
de la
Clase
Administrativa. Sin embargo, entre ms se eleva en la
escala administrativa, ms se atenan los requisitos de
formacin acadmica y ms se pondera el papel la
experiencia prctico.:
Gran Bretaa conserva el requisito de ingreso
mediante concursos abiertos, que exigen una educacin
universitaria previa de alta calidad. Este ha sido un
objetivo plenamente alcanzado, pues a finales de los
aos 50, el 80% de los miembros del servicio civil
provenan de las universidades de Oxford y Cambridge,
situacin que permanece igual hoy en da. El aspecto
dbil de sistema, empero, es que a pesar
de
la
procedencia de centros educativos de tan acreditado
prestigio, la ndole de los exmenes aplicados y la
orientacin acadmica de las universidades
mismas,
implica un tipo de preparacin de los candidatos que es
muy dbil en ciencias sociales y muy especializada en
campos de conocimiento distantes a los problemas de
gobierno, que son tan importantes para el servicio
pblico.
A mediados de los aos 50, el examen tpico que se
aplicaba a los postulantes a la Clase Administrativa se
centraba en el conocimiento de materias tales como
historia, derecho, filosofa, poltica y economa, as como
en matemticas y ciencias, adems de idiomas e historia
de las civilizaciones. Las entrevistas a los candidatos
Muoz Amato, obra citada, p. 62-63. El nfasis en nuestro.
139
estaban encaminadas a apreciar su historial, inteligencia

y cualidades personales. Adems, se les practicaba una
prueba escrita que inclua conocer el ingls, realizar un
ensayo Y demostrar conocimientos sobre asuntos
contemporneos. lOS
Tambin la Comisin Fulton critic este sistema, que
confa la direccin de la administracin
pblica
a
arnateurs. a generalistas que no tienen una formacin
profesional especfica. Los llam,
propiamente, "los
profanos inteligentes" Y recomend que se les brindara
una formacin ms tcnica en asuntos administrativos. Sin
embargo, a principio de los aos 70, los concursos de
ingreso se mantenan sustentados en cultura general y
ratificaban el valor principal de estudios universitarios
106
basados en el latn, griego Y matemticas.
As, aunque
las ciencias sociales Y administracin pblica pudieran
implicar un sentido especializado refractario al carcter
generalista exigido a la Clase Administrativa para el
ingreso, debido a que en esta etapa se requieren otras
cualidades de formacin fundamental, es inconveniente
ignorarlos cuando ya la seleccin se efectu y la carrera
profesional dio inicio. Ciertamente hubieron pensadores
administrativos britnicos que no lo ignoraron, como
Robson, para quien las ciencias sociales podan ser un
valor de unidad para que los servidores civiles el
fundamento social, econmico Y poltico de su trabajo
contextuo.!"
105. Ibd,
106.
p. 63.
citada, p.
107. Robson,
obra citada, p.
Buena parte de lo que en otros pases se ensea

por medio de cursos acadmicos, libros y revistas, en
Gran Bretaa se adquiere a travs del folklore del servicio
tal como lo asegur Muoz Amato. He aqu uno de
los ingredientes del subdesarrollo acadmico britnico.
DIFERENCIA ENTRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y

CARRERA EN ADMINISTRACiN PBLICA
Ante la escuela profesional de servicio pblico, las

instituciones universitarias de enseanza en administracin
pblica, y disciplinas similares tales como ciencia poltica,
"polticas" pblicas, y gobierno y asuntos pblicos, suelen
fungir como productoras de aspirantes al servicio pblico.
La formacin administrativa propiamente dicha se
imparte en la escuela profesional de servicio pblico,
cuyos programas de enseanza y adiestramiento parten
de los requerimientos gubernamentales concretos, en
consonancia con el desempeo en cargos de la
administracin pblica constituidos como una carrera,
como un Cursus Honorem. En una escuela tal se preparan
los aspirantes al servicio pblico que provienen de las
instituciones acadmicas para formar al personal de
carrera y los cuerpos de servidores pblicos, y
capacitarlos continuamente.
Existe, pues, una sustancial distincin entre la
Carrera en Administracin Pblica -acreditada por los
ttulos y grados acadmicos universitarios- y la Carrera
Administrativa en el servicio pblico, que en Gran
Bretaa se denomina servicio civil y en Francia funcin
140
pblica. La Carrera en Administracin Pblica es aquella

que, amparada por ttulos tales como Licenciado en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica, o Licenciado
en Administracin Pblica, emana de los
cursos
universitarios y se ejercita a travs
de
un
grado
acadmico, sea de pre-grado o de pos-grado. La carrera
administrativa, por su parte, significa un curso de
profesionalizacin dentro del servicio pblico regido por
requisitos especiales de ingreso, estabilidad y promocin,
que se verifica por medio de exmenes de idoneidad,
tanto para ingreso como para los ascensos. Incluye un
proceso de formacin continua, toda vez que la
estabilidad otorga seguridad de empleo, pero tambin
exige un desempeo de calidad
gradual
y
peridicamente
evaluado.
Carrera
administrativa
significa, en suma, desarrollo profesional
progresivo
dentro de la administracin pblica.
La distincin anterior no significa que exista una
antinomia entre la escuela profesional de servicio pblico
y el sistema universitario, sino solamente una distincin de
ndoles, papeles y campos de actividad. Normalmente
ambas entidades operan ntimamente relacionadas, por
necesidad de la interdependencia que nutre sus
vinculaciones.
Una vez que en esta leccin hemos tratado de la
carrera administrativa, pasamos, en la siguiente, al estudio
de la Carrera en Administracin Pblica.
SEXTA LECCiN
LA PROFESiN EN CIENCIAS POLTICAS
Y ADMINISTRACiN PBLICA
La presencia de las ciencias polticas y la

administracin pblica en las aulas universitarias, provoca
opiniones controversiales. Para algunos, las materias
administrativas son tan prosaicas, que bien pueden ser
aprendidas
en la
prctica oficinesco sin
mayor
prembulo curricular ni metodologa pedaggica. Para
otros, las ciencias polticas son materias puramente
acadmicas cuya enseanza universitaria solo puede
producir estudiosos, nunca polticos. Siendo as las cosas,
pudindose formar polticos y administradores pblicos sin
el concurso de una institucin universitaria, vale la pena
inquerirnos sobre la necesidad social de la profesin en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica, porque en ella
convergen los problemas acadmicos de la docencia Y
la investigacin de estas disciplinas, as como el de su
ejercicio profesional.
Antao, cuando de poltica y administracin se
trataba, el problema se visualizaba como dicotoma. Esta
tendencia incluso llego a formar una escuela
en los
Estados Unidos y en buena medida la ciencia poltica y la
ciencia de la administracin siguieron caminos diferentes.
En contraste, en Europa continental Y Amrica Latina han
predominado versiones en las cuales la poltica y la
administracin son visualizadas atendiendo la necesidad

y deseabilidad de sus relaciones.
Esta situacin ha dejado una huella sensible en el
ejercicio de una profesin universitaria con una ancestral
tradicin nacional e internacional: la Profesin en Ciencia
Poltica y Administracin Pblica. Al igual
que otras
carreras universitarias establecidas para profesionalizar el
ejercicio de una disciplina social especfica o preferente,
como la Economa o la Sociologa, la Profesin en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica naci como
resultado de la necesidad de hacer aplicables
esas
ciencias sociales.
Paradjicamente, por un lado, se ha acentuado su
carcter aplicado, y por el otro, se le incrimina por
carecer de posibilidades efectivas de cubrir del todo su
campo de actividad. As, se le critica porque "abarca
mucho y aprieta poco", pero lo que aprieta lo hace con
eficiencia.
Dentro
de
esta
paradoja
nace
su
cuestionamiento como carrera universitaria de
utilidad
social y hasta hay quien sostiene que su existencia tiene
dudosos fundamentos. Como si esto fuera poco,
la
retraccin de la actividad del Estado en diversos campos
de la vida econmica y el bienestar social, ha provocado
que estos cuestionamientas se hagan ms recalcitrantes y
que aparentemente contengan una dosis de verdad.
Pero favor de la Profesin en Ciencias Polticas y
Administracin Pblica, existe el
argumento de
que
muchos de sus detractores proceden de carreras diversas
a ella y que sus opiniones son interesadas y ciertamente
infundadas, por desconocer la esencia de esta profesin.
144
Aparte de puntos de vista carentes de validez, es verdad

que la profesin aqu considerada requiere una revisin a
fondo, pues tambin en su seno nacen incertidumbres
que se deben disipar por el bien de su presente y su
futuro. Esta leccin tiene la finalidad que contribuir a este
respecto. Pensamos que ciertamente existe desconcierto
conceptual, ambigedades semnticas e ignorancia de
su origen histrico, lo que ha contribuido a la confusin de
los lmites de su mbito natural de actividad.
Comenzaremos con el ltimo punto.
SIGNIFICACiN HISTRICA
Es dudoso que una institucin nazca Y perdure por
capricho, porque entonces sus posibilidades de existencia
son raquticas. Su vitalidad Y persistencia obedecen a la
fuerza de la necesidad que la sustenta.
Cuando no existe esta necesidad, una institucin
tiene vida precaria y fugaz, y desaparece rpidamente.
Este no es el caso de la Profesin en Ciencias Polticas Y
Administracin pblica, que constituye una institucin slida.
A pesar de su azaroso desarrollo, ella ha proliferado en va
rios pases de Amrica Latina y hoy da es enseada en una
variedad de universidades pblicas y privadas. Su gestacin
ocurri en Mxico hacia 1951 como una Licenciatura en
Ciencia Poltico, para desde 1959 convertirse en la licencia
tura en Ciencias Polticas y Administracin Pblica. Sin
embargo, sus antecedentes nacionales e internacionales
son ms antiguos Y ellos son los que mejor explican su
trascendencia histrica y su importancia social.
No examinaremos aqu los diversos oficios de los

hombres que hacen poltica y administracin, pues ello
est fuera de lugar. Slo haremos una remembranza
histrica necesaria sobre el estatuto universitario de la
Profesin en Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
que tiene su origen en un tiempo-espacio concreto
representado por el nivel especfico del desarrollo poltico
occidental. Este desarrollo supone la formacin de ciertas
condiciones y, ms en lo
particular. un
grado
determinado de desenvolvimiento de la esfafa/idad
condicin necesaria y suficiente para el nacimiento de
aquella Profesin. Estas condiciones, que manifiestan un
nivel maduro de desarrollo del Estado segn brot del
mundo feudal, son las siguientes:
1) Disociacin de la vida pblica y la vida
privada, con la consecuente ampliacin
gradual de la primera a costa de las
relaciones sociales estamentales;
2) Formacin de un espacio pblico que
emergi junto con la actividad del Estado,
dentro del cual se problematizan los intereses
colectivos como un deber estatal y las
relaciones inter-individuales asumen un
carcter general;
3) Ampliacin
y
diversificacin
de
las
responsabilidades del Estado,
generando
una dilatacin de su actividad para contribuir
a la formacin de la sociedad civil, y ms
particularmente la vida econmica, la vida
social y la vida personal;
146
4) Crecimiento del organismo del Estado y de

las instituciones administrativas;
5) Exigencia de un desempeo racional de la
administracin pblica y, por ende, la
profesionalizacin de los servidores pblicos y
de las personas que dedican su actividad
a
la poltica.
Max Weber sintetiz el movimiento hacia la
profesionalizacin de la poltica, al describir la formacin
de cinco clases de polticos: el clero, los literatos, la
nobleza cortesana, los patricios y los juristas universitarios.
Todos ellos haban trabajado como aliados de
los
prncipes contra los estamentos Y se profesionalizaron
como polticos durante la contienda. Al mismo tiempo, la
complejidad de actividades del Estado en campos tales
como el servicio exterior, la guerra, las finanzas y la
justicia, propici que desde el siglo XVII se comenzaran a
requerir funcionarios expertos en cada uno de estos
ramos. loa La diplomacia Y los consejos haban sido una
actividad poltica cultivada de tiempo completo. Todo este
proceso, que culmin en el XVIII, se manifest doblemente
por la formacin de consejeros profesionales
-los consejeros de prncipes- y la entronizacin de los
comisarios regios que haban sustituido a los oficiales
estamentales.
La construccin
acompaada
por la
101.
del Estado moderno estuvo

formacin del poltico y el
16 Y17.1959. pp.
administrador pblico profesionales. Pero, junto con ellos

se haba desenvuelto una tercera profesin: la de los
consejeros de estadistas, cuyas tareas consistan en
prepararlos para acceder y conservar el poder. Estos
fueron los primeros tecnlogos del arte del gobierno, que
en su etapa ms brillante formaron la escuela de la
Razn de Estado. Nicols Maquiavelo, Juan Botero y
Arnold Clapmar, fungieron como hacedores de
tecnologas del poder y diversos medios gubernativos
que proyectaban la racionalizacin de la
actividad
poltica, y derivaron cimeramente en el desarrollo de las
arcanas de imperio y arcanas de dominacin como
frmulas defensivas del Estado y del portador del
poder. 109 La poltica, hasta este momento, consista en lo
que entonces se conoco como arte delgobierno.
El paso siguiente fue la instauracin del despotismo
ilustrado y sus programas sociales, que lo definieron como
Estado de bienestar. Este paso, conocido como el trnsito
del arte del gobierno a la Ciencia del Estado, consisti en
la introduccin de la enseanza de la poltica y la
administracin pblica en las universidades, proceso en el
cual los alemanes fueron pioneros al instituir a la Profesin
en Economa, Polica y Cameralstica en las universidades
de Halle y Frankfurt del Oder, de la que tratamos pginas
atrs. Esta carrera universitaria naci como resultado de
un impulso y un proyecto fraguados al calor de las
Maquiavelo, Nicols. El Prncipe. Obras Polticas. La

Editorial de
Ciencias Sociales. 1971 (1532). Botero, Giovanni. La Razn de Estado y Otros
Caracas,
Instituto de Estudios Polticos. 1983 (1589). Amold
es autor del libro De
Rerunpublicarum (De los
de la Repblica), publicada en 1605, un ao despus de su
Sobre su obra, ver: Garda-Pelayo, Manuel. Estudio Introductorio al libro La Razn de
Estado y
de Botero, pp.
condiciones histricas de entonces. El impulso consisti en

el signo de aquel tiempo: crecimiento de las fuerzas
productivas como un deber de Estado. La actividad
estatal encaminada a alcanzar tal propsito se llamaba
fomento, lo que hoy entenderamos, mutatis mutondls.
como "desarrollo". El proyecto, por su parte, era la evasin
del subdesarrollo y el logro de
las bondades del
bienestar.
La Profesin en Economa, Polica y Cameralstica
llen la necesidad de un profesional de la poltica y la
administracin pblica, capacitado para desempear los
nuevos mbitos de accin del Estado, apto para fungir
como agente de fomento del bienestar. Tal es el origen
de esta primigenia Profesin en Ciencias Polticas y
El perfecconamiento de la nueva profesin
produjo que a dos aos de su fundacin, sus cursos se
impartieran a travs de libros de texto, constituyndose
una notable institucin pedaggica que pronto prolifer
por todo el Imperio alemn y ms all, en Suecia.
Tributarios posteriores de esta tradicin son las Escuelas
de Administracin Pblica en Espaa y Francia, fundadas
en 1843 y 1848 respectivamente, Y hoy da sus herederas
de
Speyer en Alemania y en Francia.
LA ENSEANZA DE LA pOLTICA
La enseanza universitaria de la Ciencia poltica

como
disciplina
autnoma
ha
sido tarda, en
comporocion
con
las lecciones
extra-universitarias
profesadas de antiguo. Aunque el cultivo de la poltica
en Occidente es remoto, se considera a Aristteles como
el fundador de la ciencia poltica. La tradicin aristotlica
estableci una fuerte corriente que centr el cultivo de la
poltica alrededor del concepto de Estado, Po/is segn la
concepcin helnica. En Roma se us la categora
Civitas y no fue sino hasta el siglo XVI que Maquiavelo
impuso el empleo de la categora Estado. A partir del
siglo XIII surgi en Europa una nutrida y prolongada
cauda de consejeros de prncipes, que Maquiavelo
seculariz, sentando en nuevas bases para la poltica.
Hasta el siglo
los consejeros dedicaron su
empeo al desarrollo de tecnologas de gobierno que
posibilitaran a los prncipes
el acceso
al poder.
Gaetano Mosca ha sostenido que
estos autores
enseaban como se "podra obtener el poder supremo
en
una
sociedad determinada y obstaculizar los
esfuerzos de otros indivi-duos o grupos que intentaran
sustituirlos".11o An no se ocupaban de examinar las
tendencias constantes de las sociedades
humanas,
"que regulan la organizacin de los poderes pblicos".
Ambas cuestiones son muy distintas, tal como
es
observable en la economa poltica, que estudia las
tendencias de una sociedad humana relativas a la
produccin y distribucin de la riqueza, no el arte de
amasar y conservar la rlquezo.u' Un economista capaz
puede ser inepto de hacer fortuna y un banquero
podra ser inhbil para comprender las leyes de la
Ito. Mosca, Gaetano. Elementi di Sdenza Poltica. Roma, Firenze-Torino-Milano, 1896.
p.2.
111.Ibd.
150
economa y con su dominio

hacer
progresar
negocio. Ello quiere decir que hasta el siglo XVII,
poltica era concebida como una tcnica del poder.
su
la
Tambin han cultivado la poltica los filsofos, los

telogos Y los juristas, y buena parte de la literatura
producida por ellos puede ser considerada de inters
poltico. Hoy en da tenemos ciencias polticas, ms que
Ciencia Poltica. y as es, pues la concepcin aristotlica
unitaria fue sustituida por una pluralidad de ciencias
sociales entre las cuales ocupa su lugar la Ciencia
Poltica, junto con otras ms que no dejaron de ser
polticas.
Parece que la Ciencia Poltica adquiri esta
denominacin en el ltimo cuarto del siglo XIX,
particularmente entre los pensadores germnicos. Pero
si Mosca tiene razn, fue en el siglo XVIII cuando
asumi un significado cientfico Y super el perodo
tecnolgico. La primera ctedra de poltica y retrica
se estableci en la Universidad de Uppsala, Suecia, en
1655, yero impartida por el profesor Johan Skyle. La
Ciencia poltica fue introducida en la Universidad de
Michigan a partir 1811, cuando se fund la Escuela de
Ciencia poltica. En Italia se instituy su enseanza en
octubre de 1885, en tanto que en Francia lo fue hasta
1954.112 Iberoamrica inici la enseanza de la Ciencia
poltica en el siglo XX, la profesaba Emilio Rabosa en
ll3
1928 dentro de la Escuela Libre de Derecho.
112. Robson,
politiqueo Pars, UNESCO, 1955.

Serra Rojas, Andrs. Antologa de Emilio Rabasa. Mxico, Ediciones Oasis. 1969.
Dos tomos. Tomo Il, pp. 339-352.
La introduccin de la Ciencia Poltica dentro las

universidades, fue el resultado natural de un progreso
precedente que consisti en su gradual
denominacin
como Ciencia Poltica. Mosca coment que haban
pensadores que ya usaban el termino, principalmente
Holtzendorff y Bluntschli, as como Donnat y Scolari. El
primero haba escrito sus Principios de Poltica en 1887,
Blunschli su obra La Poltica desde 1876. Blunschli se refiri
a la poltica como la ciencia del gobierno y la vida
consciente del Estado, como la conduccin de
los
asuntos del Estado y el arte del gobierno. Desarroll, pues,
la diferencia entre lo que llama poltica terica y poltica
prctica, y diferenci el comportamiento del cientfico y
del poftlco.uBlunschli explic que el arte de la poltica se rige por
el principio de la eficiencia y se manifiesta por actos que se
estiman por sus resultados: una nueva creacin social, el
mejoramiento de las instituciones pblicas o la victoria sobre
los enemigos. La Ciencia Poltica tiene por objeto conocer la
verdad, se glorifica por destruir el error, descubrir una ley o
mostrar una regla permonente.ue
Si esto es cierto, tuvo razn William Robson cuando
en 1955, durante un seminario internacional, sostuvo que
la Ciencia Poltica era una disciplina de cultura general
que deba servir de base para carreras profesionales,
como las relaciones internacionales, el periodismo y la
administracin pblica. Puso como ejemplo la fundacin
de la Escuela Nacional de Administracin francesa,
institucin no-universitaria donde era posible de tal modo
M. La Politiqueo Pars.
115. Ibid.
152
Guillaumin el Ce., 1876. pp 1-3.
su imparticin acadmica. Aqu, como en los tiempos

cameralistas, la poltica se consideraba como materia
bsica. Robson y sus colegas tambin advertan de la
inconveniencia de la profesionalizacin de la ciencia
poltica, a la que preferan como ciencia fundamental.
LA LICENCIATURA EN CIENCIAS pOLTICAS Y

ADMINISTRACiN PBLICA EN AMRICA LATINA
La profesionalizacin universitaria de las ciencias
polticas y administrativas se ha desenvuelto en los pases
de Amrica Latina, tal como es observable en Colombia,
Argentina, Chile y Mxico.
La Escuela Superior de
Administracin Pblica
(ESAP) de Colombia da cabida a la Facultad de Ciencias
Polticas Y Administrativas, cuyo objeto es la formacin en
la Carrera Profesional en Ciencias
Polticas
Y
Administrativas, otorgando
el ttulo profesional de
116
Administrador Pblico.
Siendo esta Carrera parte del
sistema universitario que entraa la ESAP y existiendo en
Colombia la Carrera Administrativa, toda vez que la ESAP
depende del Departamento Administrativo de la Funcin
pblica, dicha Facultad es un semillero de profesionales
de las disciplinas polticas Y administrativas para el
empleo pblico del pas. Sus egresados pueden dedicar
su tiempo al ejercicio libre de la profesin, segn sus libres
pareceres, pero tambin pueden optar a ser candidatos
a la Carrera Administrativa e integrarse al servicio pblico.
116.
Administracin Pblica".
Universidad de Estado.
Colombia. 1991.
Superior de
El propsito central de la Carrera en Ciencias

Polticas y Administrativas, consiste en formar a un
profesional universitario capacitado para analizar el
contexto socioeconmico en el cual se desenvuelve la
administracin pblica. Al mismo tiempo le dota de los
instrumentos tcnicos necesarios para dar solucin a los
problemas administrativos. Tal es el motivo por el cual se
da nfasis a su formacin poltica.
En Argentina se cuenta con la Licenciatura en
Administracin Pblica y Ciencia Poltica. Se trata de un
programa que es impartido en el seno de la Universidad
Nacional de Cuyo por la Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales, que fue instituida en 1958 con la categora de
Instituto de Estudios Polticos y Sociales. El rango
de
Facultad lo adquiri en los aos 70, antes fue una Escuela.
La Licenciatura en Administracin Pblica
y Ciencia
Poltica fue creada en 1970, con un perfil curricular que
tiene una inclinacin humanstica y cientfica. El plan de
estudios consta de cinco aos y destacan las asignaturas
relativas a Polticas Pbticos.n?
Recientemente fue establecida en Chile la Carrera
de Ciencias Polticas y Administrativas, cuyo objeto es
"formar un profesional altamente capacitado para
intervenir en los organismos del Estado en la formulacin
e implementacin de las polticas pblicas, como parte
de las programas de desarrollo; y para desempear a lo
largo de su carrera profesional, posiciones polticas,
ejecutivas, tcnicas, y de asesora en los diferentes niveles
117.
Jorge y
Patroni. "Diagnstico Curricular de Instituciones de
Formacin e Investigacin en Gerencia Pblica en
1990. 168 pp.
154
jerrquicos
de
las
organizaciones
Y
sistemas
gubernamentales Y administrativos, tanto en el mbito
del gobierno y la administracin central como regional y
local". 118 La Carrera es impartida por la Escuela de
Ciencias Polticas Y Administrativas de Universidad de
Lagos, fundada en agosto de 1993, Y es por lo tanto, una
de las ms jvenes dentro de la regin iberoamericana.
El programa de enseanza aspira a que los
alumnos
comprendan
las
ideas
del
desarrollo
socioeconmico, Y que las relacionen con
las
concepciones polticas Y administrativas de la direccin
del Estado. La Carrera de Ciencias Polticas
Y
Administrativas se orienta
a
proporcionar
los
conocimientos necesarios en las ciencias Y tcnicas de la
administracin
pblica,
y
las
ciencias
sociales,
particularmente las ciencias polticas, econmicas y
jurdicas, as como en disciplinas cuantitativas.
Las proposiciones del seminario internacional de
1955, coincidieron con acciones acadmicas que se
haban adoptado en Mxico desde 1951, con
la
fundacin de la Escuela Nacional de Ciencias Polticas
y Sociales, segn proyecto de Lucio Mendieta Y Nez,
a la sazn representante de Mxico en dicho seminario.
Aunque la administracin pblica tena ms tradicin
docente Y universitaria, en la nueva Escuela
se
estableci la carrera de Ciencia
Poltica. No
conocemos
precedentes
decimonnicos
de
la
enseanza de la administracin pblica, salvo dentro
1\8.
de
Universidad de
Politicas y
Chile. 1996.
de Ciencias Polticas y
de las lecciones de derecho administrativo en la Escuela de

Jurisprudencia.
Una excepcin la constituye las lecciones de
administracin pblica disertada por M. Lpez Meoqui en
la Escuela Nacional de Comercio y Administracin
durante 1879, que fueron recogidos en su trabajo: Breve
Compendio en forma de Catecismo de las Lecciones
Orales sobre Administracin Pblico.uv Pero dichas
disertaciones se circunscribieron a la materia de
contabilidad fiscal, establecida por instrucciones del
gobierno. Esta institucin docente haba sido fundada en
1854 como Escuela Especial de Comercio, para el estudio
sistemtico de la tenedura de libros y serva como medio
de reclutamiento de alumnos sobresalientes para las
oficinas hacendarias de la administracin pblica.
Las materias hacendarias establecieron una
tradicin pedaggica. En la Secretara de Hacienda se
instituy un curso de Economa y Tramitacin Fiscal en
1933 para los Visitadores Especiales, en el cual
se
impartan nociones generales de la organizacin de la
administracin pblica mexicana y cuyas lecciones
fueron
publicadas
como
Conferencia
de
la
Administracin Pblica. En esta dependencia fue
establecida la Academia de Capacitacin en 1940 y en
ella se recogieron los diversos cursos que se venan
impartiendo con referencia al "estudio
de
la
administracin pblica", pero que tenan ttulos diversos:
derecho administrativo,
administracin
pblica y
119.
Orales sobre
M. Breve
Pblica.
Compendio
de las
Privada del Autor. 1879.
organizacin administrativa. Hacia 1955 los cursos haban

progresado y se profesaban a trovs del libro titulado:
Organizacin Administrativa Y Poltica de la Repblica
Mexicana, de Roberto Chellet Osante. Las lecciones,
segn el texto mencionado, no se cean a la materia
hacendaria sino todos los aspectos de la administracin
pblica mexicana.
120
Sin embargo, el mejor ejemplo de esta tendencia

lo constituy la Escuela Superior de Administracin
pblica, que funcion durante la dcada de los aos
veinte bajo el auspicio de la Secretaria de Educacin
pblica y el Departamento de Controlora, Y que form
parte de la entonces Universidad Nacional de Mxico. Sin
embargo, su inclinacin sigui siendo fundamentalmente
hacendaria, por lo que seguramente no hubieron
muchas objeciones cuando se fusion con la Escuela de
Comercio y Administracin en 1929.
En todos estos desarrollos acadmicos de
administracin pblica se observa un gran defecto:
ausencia de la Ciencia Poltica. Quiz esto explique
carcter precario Y fugaz de la enseanza de
administracin pblica en Mxico, hasta entonces.
la
la
el
la
Esa deficiencia fue subsanada con la formacin de

la Escuela Nacional de Ciencias Polticas y Sociales, pero
hasta 1959, gracias al establecimiento de la profesin en
Ciencias Polticas Y Administracin pblica. El motivo que
dio vida a la nueva Escuela fue el valor preponderante
120.
la
Pblica.
Pblico.
Repblica
de
de Hacienda y
y Poltica de la
1955.
157
que mereci lo colectivo sobre los individual en los

asuntos sociales, y el imperativo de hacer aplicables las
ciencias sociales. Esto ltimo era impensable en 1951 para
la carrera de Ciencia Poltica, dotada de un generoso
caudal de asignaturas polticas, sociales y econmicas,
adems de otras de historia y geografa, pero ninguna
tcnica o aplicada, toda vez que contaba con un slo
curso de administracin pblica. No haba, pues, forma
de sufragar su ejercicio protesonol.i
La adicin de administracin pblica produjo la
dosis de aplicabilidad que era su principio vital. El
argumento consisti en la ampliacin de la actividad del
Estado y las relaciones ntimas entre las
instituciones
polticas y la administracin pblica, en la cual se
reflejaban muchas de sus actividades. La Ciencia Poltica
adquira el sentido profesional que le daba el ejercicio de
la
administracin pblica
y esta
se
encontraba
sustentada firmemente en aquella, lo que antao no
ocurri. No cabe duda, este fue un feliz encuentro fue un
matrimonio muy bien avenido. La reforma de 1959
reivindic a las antiguas tradiciones cameralistas que
tambin
haban
dado
vida
a
instituciones
contemporneas similares.
Queda claro que la poltica y la administracin
pblica han requerido ser profesadas con proximidad,
para garantizar un sustento aplicado a la primera, y un
fundamento poltico indispensable a la segunda. No hay
duda que la Ciencia de la Administracin es una
121.
Profesional en
Polticas y
158
Casillas,
y Actualidad en la
Polticas y
Publica. Mxico, Colegio Nacional en
Publica, 1988. pp 40-41.
disciplina aplicada y que debe estar sustentada por la

Ciencia Poltica para combatir la tentacin del
gerencialismo privado.
La Profesin en Ciencias Polticas y Administracin
Pblica es diversa a las llamadas liberales, cuya vocacin
se encamina al servicio de la vida personal, tales como el
derecho, la medicina o la ingeniera. Aquella se orienta a
los problemas pblicos y la vida social. No est sujeta a
patentes de corzo ni puede ni debe proyectarse al
monopolio de algn campo ocupacional, como aquellas
otras. El mbito de su actividad es generosamente
amplio, abarca a la actividad del Estado en el seno de la
sociedad civil en su variedad de manifestaciones. As
como a la Sociologa atae a las reacciones de la
sociedad civil al Estado, a la Profesin en Ciencias
Polticas y Administracin Pblica incumbe la accin del
Estado sobre la sociedad.
Es innecesario enumerar las diversas esferas de
actividad del Estado dentro de la sociedad civil. Sin
embargo, la aplicacin de esta actividad se puede
apreciar resumidamente en dos categoras: relaciones
pblicas y relaciones civiles. Las primeras llenan todo el
oficio de la mencionada profesin; las segundas le
interesan por su efecto pblico. As pues, el campo de
actividad de la Profesin en Ciencias Polticas y
Administracin pblica esta debidamente definido. El
problema es de qu manera acta en estas esferas.
Desde el ngulo de la administracin pblica, el
asunto est muy claro: todas las dependencias del
gobierno nacional Y de las entidades territoriales son
159
fuente de su ocupacin. Pero,

cules acciones
concretas debe realizar para justificar su formacin
profesional? La Profesin en Ciencias Polticas y
Administracin Pblica no es una profesin que acte de
manera especfica, sino en forma general.
Como cualquier otro profesional al servicio del
Estado, el Licenciado en Ciencias Polticas
y
Administracin Pblica est preparado para
el
desempeo de funciones normales y continuadas de la
administracin pblica, pero la peculiaridad de su
actividad consiste tambin en su preparacin como
promotor de nuevas reas de desarrollo; es decir, est
habilitado para innovar y crear nuevos centros de
actividad
gubernamental,
para
diversificar
sus
operaciones o ceir a lo estricto sus acciones. Est
capacitado para reformar a la administracin pblica y
crear nuevas tcnicas y procedimientos para la actividad
del gobierno. En este sentido, el profesional en Ciencias
Polticas y Administracin Pblica ha sido formado para
atender tambin las tareas contingenciales, no slo
aquellas que son rutinarias, pero en el entendido que las
faenas de contingencia consisten en la materia prima del
arte del gobierno y la Ciencia del Estado.
La diferencia especfica con otros profesionales
que prestan sus servicios en la administracin del Estado,
consiste en que el profesional de las Ciencias Polticas y la
Administracin Pblica est dotado de saber y pericia
polticas. Es un experto en el arte del gobierno y la
Ciencia del Estado, en el sentido ms generoso que
tienen estas categoras. El arte del gobierno ha sido y es
considerado como una racionalizacin de la poltica,
160
porque el poltico navega invariablemente en

las
turbulentas aguas de una sociedad civil en perpetuo
movimiento, sujeta al conflicto de clases y disputas por el
poder. El arte del gobierno consiste en la habilidad y
capacidad del estadista para sortear los problemas. La
poltica es dirigir al Estado e influir en quienes lo dirigen, ha
dicho Weber, porque tambin hay polticos en la
oposicin.
La diferencia especifica del profesional de las Ciencias Polticas y

Administracin Pblica frente a otros funcionarios de Estado.
consiste en su saber poltico para administrar con eficacia en
medio de las turbulencias sociales. Este saber. este lagos. slo lo
puede proveer la Ciencia Poltica.
Antao los profesionales de la poltica formaron

catlogos de consejos tcnicos sobre el arte del
gobierno, que sirvieron de base para la tecnologa del
poder por excelencia: la Razn de Estado. Despus
elaboraron programas de desarrollo del Estado bajo la
gida del Cameralismo, convirtiendo al arte del gobierno
en una Ciencia del Estado universitaria. En ambos
momentos observamos los mismos elementos: desarrollo,
innovacin y creatividad. Hoy en da visualizamos a los
profesionales de la poltica y la administracin pblica
produciendo nuevas tecnologas del poder: las Policies
gubernamentales. Pero, en contraste a los consejeros de
prncipes, no intentan perpetuar al portador del poder,
sino hacer responsable la actividad del Estado bajo el
peso de la opinin pblica y los electores.
El profesional de las Ciencias Polticas y la

Administracin Pblica puede un servidor pblico peculiar:
puede y debe no slo servir al Estado, pues las instituciones
polticas modernas no se restringen a l. Como poltico
debe ser formado en los diferentes aspectos que le permi
tan conocer las tendencias generales de la sociedad,
como deca Mosca, pero tambin los medios que facilitan
el acceso al poder. Un plantel de Ciencias Polticas y
Sociales debe formar polticos sapientes del arte del gobier
no, pero tambin de los fundamentos cientficos en que
descansa este arte como Ciencia del Estado. Debe ser
eficiente en los procedimientos que llevan al poder o que
permiten perpetuarse en l, pero tambin de los fundamen
tos que explican los lmites y condiciones en los cuales se
puede hacer poltica. Un plantel tal debe tambin formar
politlogos, es decir, cientficos de la poltica, que expliquen
el devenir del Estado y sus relaciones con la sociedad, y
diseen nuevos mtodos para el estudio de la poltica.
Una profesin as se antoja no slo muy atractiva,
sino muy til. y as debe ser cuando en los pases
iberoamericanos la poltica ha trascendido las oficinas, los
pasillos y los cafs, y ensancha su mundo en el Congreso,
las calles y los domicilios particulares. No podra ayudar
a encauzar y organizar estos movimientos, un profesional
universitario de la poltica? Ahora que los partidos y la
opinin pblica estn floreciendo, como nunca en
nuestro siglo, no sera oportuna y pertinente la
participacin de un profesional preparado especial
mente para actuar en un mundo en cambio constante,
determinado por ese motor de la historia que es la lucha
de clases?
162
Creo que hay hasta ahora una versin equivocada

de la profesin en Ciencias Polticas y Administracin
Pblica, porque bsicamente se ha entendido como una
actividad dentro de la administracin publica y
desempeando papeles rutinarios. La hemos observado
como parte de la conservacin y del conservadurismo, es
decir, como mecanismo del engranaje cotidiano de los
quehaceres administrativos, cuando ella fue fundada
para desarrollar e innovar.
Todava
se
encuentra
atrapada en la telaraa de las regulaciones intraadministrativas, sujeta de un formalismo como algunas
otras profesiones que le son parientes cercanas, pero que
por su naturaleza tienden al mantenimiento del statu qua.
En la medida en que definamos a la Profesin en
Ciencias Polticas y Administracin Pblica con base en la
peculiaridad de su carcter, como una carrera del
desarrollo social y poltico, estaremos de nuevo mirando
hacia el futuro.
163
SPTIMA LECCiN
LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES
Dentro del vasto mundo de los negocios pblicos,

no todo lo que a ellos incumbe est a cargo de la
administracin pblica. Existe un amplio campo de
acciones dentro de la vida pblica, en el cual no existe
injerencia del Estado o es insignificante, secundaria o
residual. Aqu estn activas
principalmente
las
asociaciones civiles, o bien, tiene lugar un nutrido mbito
de colaboracin entre los ciudadanos y los gobiernos.
El efecto de la actividad de esas asociaciones y la
participacin de los ciudadanos, tiende a configurase en
una variedad de modalidades de administracin que
podramos denominar, a falta de un mejor nombre, como
administraciones no-estatales. Tal es el tema de esta
leccin, que est complementada por la exposicin de
las diferencias entre la administracin pblica y la
administracin privada.
ADMINISTRACiN DE LAS ASOCIACIONES CIVILES Y LA

PARTICIPACiN ADMINISTRATIVA DE LOS CIUDADANOS
Dentro del cultivo de las disciplinas administrativas,

los campos tradicionalmente privilegiados por los
165
interesados se restringan a la administracin pblica y la

administracin privada. Sin embargo, recientemente, la
emergencia de la participacin de los ciudadanos abri
una enorme brecha al estudio de la administracin social,
comunitaria y popular, toda vez que ha vuelto a poner
inters en aejas instituciones que han estado vinculadas
con los derechos humanos, tales como el Ministerio
Pblico, el Ombusman y los tribunales de lo contencioso
administrativo. Como parte de esta nueva atmsfera
caracterizada por formas diversas de administracin, han
surgido las controlaras sociales y una gran cantidad de
entidades de la administracin pblica en las cuales se
incorpor la participacin de los ciudadanos.
La administracin de las
asociaciones civiles
entraa nuevas modalidades, que se refieren a la
asociacin y organizacin de los intereses sociales. En
estas asociaciones no intervienen el Estado ni los intereses
privados: "es como un trmino medio entre la
administracin del Estado y la de los particulares".122
Las asociaciones estn organizadas racionalmente
y estn constituidas para satisfacer las necesidades de los
asociados. La libertad es su principio y los estatutos que
las norman son votados por sus miembros, que tambin
nombran a sus dirigentes, quienes luego de un breve
perodo de ejercicio en el gobierno de la asociacin, son
reemplazados. Sus funcionarios han sido calcados de los
oficiales del Estado y estn sujetos al control de la
asociacin.
122.
ao (1876).
Blunstchli, Gaspar. Derecho

tomos. Tomo 11, pp. 252.
Madrid, J. Gngora Impresor. Sin
Tal como es observable, la administracin de las

asociaciones civiles, hoy conocidas como Organizaciones
No-Gubernamentales (ONG), constituye un mbito de
actividad pblica que no tiene
un
carcter
gubernamental, pero tampoco privado. Hoy en da, la
administracin de estas organizaciones se ha ido
desarrollando junto con una intensa intervencin de la
ciudadana en los asuntos pblicos, que antao estaban
reservados al Estado. Se habla, pues, de la participacin
de los ciudadanos en los negocios de la cosa pblica.
Aunque la auto-administracin
civil
y
la
participacin de la ciudadana son dos
fenmenos
diversos, pero su ntima relacin ha provocado que se
estudien de manera integrada pues frecuentemente
dicha participacin se realiza a travs de las asociaciones
cvicas.
La idea de lo civil ha hecho recordar las fuentes
greco-latinas de la vida poltica y administrativa de la
cultura occidental, y hace pensar en el eclipse del Estado
Administrativo y el ascenso del Estado Ctvico.vo El antiguo
concepto de ciudadana entre los griegos y los romanos:
la Polis y la Civitas (Ciudad), era concebida como el
conjunto de los ciudadanos activos en el foro de los
asuntos pblicos.
La participacin en los asuntos cvicos entraa una
ciudadana activa en los quehaceres del Estado, que
123. Resumen del
Gtizen" (Administration and
86-105. Centro Latinoamericano de
Vol. 8, nm, 2. Dic. 1991. p. 68).
Stivers, Camilla. "The Public Agency as Polis: Active

Newbury Park. Vol. 22 No. 1: Sage Publications. 1990. pp.
para el
Bolebn de Resmenes.
167
brinda ms espacio a los asuntos pblicos, que a los

procesos burocrticos.'> Participacin significa que las
relaciones entre los ciudadanos y los administradores
convierten a las organizaciones pblicas en nuevas Polis.
en un sitio de ejercicio pleno de la democracia. Se trata,
propiamente, de una militancia cvica que tiene sustento
en el aprendizaje y ejercicio de los derechos polticos,
cuya finalidad es consolidar a la comunidad ciudadana.
Una de las caractersticas principales de
la vida
cvica, es que el ciudadano toma conciencia de s mismo
como ms que como cliente y consumidor del mercado
econmico. La militancia cvica crea condiciones sociales
adecuadas para que los ciudadanos y los administradores
pueden transformar el escenario de una organizacin
pblica, en una Civitas. en un foro en el cual los ciudadanos
deciden como relacionarse y activar sus asuntos en pro de la
utilidad pblica.
"Lo participacin es el encuentro entre instituciones representativas,

partidos
polticos,
cuerpos
administrativos,
movimientos
y
organizaciones sociales. Todos ellos con una convergencia de
actuacin en un punto o zona determinados".
Meja Lira. Jos. "La Participacin Ciudadana en las Prestacin de los
pblicos Municipales". Mxico. Gestin y Estrategia. Ene.-sep. 1992. p. 61.
Servicios
El concepto de participacin contratasta con las formas

clsicas en las que se expres el ideario democrtico en los
siglos XIX y XX, e inaugura una va
Resumen del artculo: Boulouis, [ean, "Reprsentation et Participation dans la Vie
Politique et Administrative" (La Partidpation Direde du Citoyen a la Vie Politique et Administrative.
Bruxelles: Bruylant, 1986. pp. 49-67. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo.
Boletn de Resmenes. Vol. 8, nm, 2. Dic. 1991. p. 79).
168
hacia la realizacin de
una democracia autntica,
donde una intervencin directa cuestiona el alcance de
la representacin. En la actualidad, el asunto de la
participacin se extiende tanto a la dimensin poltica,
como al plano administrativo. 125 La militancia cvica
comprende a las diversas manifestaciones de la
expresin ciudadana, es incluyente: abarca
la
participacin ciudadana, social, comunitaria y popular.
La participacin ciudadana se refiere a las rela
ciones polticas existentes en una Ciudad asume que uno
de los problemas primordiales de las sociedades consiste
en el control que la sociedad debe ejercitar sobre la
administracin pblica. Dicha participacin se desarrolla
de manera directa y sustituye la actividad del gobierno,
que se juzga superflua, intil o innecesaria. La participa
cin ciudadana se incorpora plenamente a la hechura
de Policy que est determinada por el inters pblico,
que comprende desde el diseo hasta la evcluocln.i>
"La participacin ciudadana se refiere a la intervencin de los
particulares en actividades pblicas en tanto portadores de deter
minados intereses sociales". Tambin significa la participacin de los
ciudadanos en la vida administrativa, entendida como la inter vencin
individual o colectiva ante las autoridades en defensa de intereses
comunes.
Cunill, Nuria. Participacin Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo. 1991. p.44. Resumen del articulo: Snchez Morn,
Miguel. "Citoyen et Administration: Espagne". Citoyen et Administration. Depre,
Francis comp. Bruxelles: Cabay, Bruylant. 1985. pp, 63-94. Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo. Boletn de Resmenes. Vol. 8, nm. 2. Dic. 1991. pp. 6394).
125.Ibd.
126. Resumen del artculo:
Miguel. "Ctoyen et Administration:
Espagne" (Citoyen et Adminstration. Depre, Francis comp. Bruxelles: Cabay; Bruylant, 1985.
pp.
Centro Latinoamericano de
para el
Boletn de
Resmenes. Vol. 8, nm, 2. Dic. 1991. p. 94).
La participacin
por su parte, refiere las
consultas que anteceden la implementacin de los
programas comunitarios. Desde el punto de vista de la
hechura de Policy, tal participacin est presente
solamente en el diseo. Una representacin
tpica
consiste en lo que se conoce como
participacin
consultiva y que opera en la fase de planificacin de una
actividad de inters pblico, en la cual se formula el
diagnstico que nutre el diseo de Policy.
En lo tocante a la participacin
social,
ella
usualmente
ha
sido conceptuada
como
mera
agrupacin
inter-individual
en el seno
de
una
orqonizocin formal. El
objeto asociativo consiste,
sencillamente, en proteger los intereses mutuos.w Desde
la
perspectiva
poltica, empero,
cuando
dicha
participacin se proyecta como una actividad pblica y
supera los propsitos comunitarios, tiende a encarnar en
modalidades de accin que se asemejan a las que son
propias de la participacin ciudadana.
La participacin comunitaria tiene un largo historial
de vinculacin las Policies asistenciales del gobierno.
Antao se le conoca como desarrollo comumtarlo.as Hoy
en
da,
habiendo dejado
un
comportamiento
meramente reactivo, la participacin comunitaria se ha
convertido en un impulso de esfuerzos para mejorar su
nivel de vida con base en la iniciativa, desarrollando un
sentido ms bien cvico. Dicha participacin comprende
la intervencin en labores administrativas comunitarias,
121.
Cunill, Nuria.
Administracin para el Desarrollo. 1991. pp.

I28.Ibd.
170
Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano de
tales como el suministro de servicios pblicos, que antao

estaban reservadas a los gobiernos locales y an los
nacionales.
El captulo de la participacin de la ciudadana en
los negocios de la res publica apenas se est
comenzando a escribir, en la densa agenda de la teora
de la administracin pblica contempornea. Aqu
solamente hemos querido ofrecer algunas lneas de
desarrollo, que son las ms significativas e interesantes.
ADMINISTRACiN PBLICA Y ADMINISTRACiN PRIVADA
Durante el siglo XX, principalmente a partir de los

aos veinte, existi la pretensin dentro de algunos
crculos acadmicos de la administracin privada, as
como en algunos mbitos de la administracin pblica,
por asimilar en una nica teora ambos campos del saber.
En aos recientes, merced a la irrupcin del
neoliberalismo, esa tendencia tendi a tomar nuevos
bros. Empero, eso pretensin experimentada en los
Estados Unidos, escasamente ha tenido xito en otros
pases, principalmente debido a la persistencia dominante
de la tradicin poltica y jurdica romnica en el estudio de
los asuntos polticos y administrativos.
En buena medida, esa visualizacin ha obedecido
al desconocimiento de la naturaleza de la administracin
pblica y, en ocasiones, a la ignorancia de la ndole de la
administracin privada. Igualmente, otra fuente de
desconcierto
ha
sido
la
debilidad
de
las
conceptuaciones de la segunda, a partir de problemas

semnticos tan elementales como los referentes a la palabra
"administracin".
Por principio, hay que recordar que la palabra
Administracin
se aplicaba
exclusivamente a la
administracin pblica, y que fue hasta la aparicin de la
obra de Henri Fayol, en la segunda dcada del siglo XX,
que tal vocablo se comenz a aplicar a la administracin
de las empresas privadas. En los Estados Unidos, por su
parte, se empleaba el trmino "direccin"
para referirse a ella.
La palabra direccin es usada en espaol con un
doble significado y, por lo tanto, en forma ambigua; por
una parte, es empleada
para hacer referencia al
proceso de gobernar, significando de esta manera:
mandar, regular, conducir;
por otra
parte,
implica
manejar o odmnstror.tw Una palabra emparentada con
ella es el vocablo gestin, que significa "manejo" o
"administracin", y su origen se remonta a la palabra
latina gestio-onem; de este modo, el gestor es
un
manejador, manipulador o procesador. En
espaol,
gestin tambin equivale en ingls a Management
(manejo, conservando su sentido desde el latn); el error
proviene cuando del ingls u otra lengua, gestin se
traduce al espaol por "direccin".
129. Max Nurock explic que en latn la palabra direccin se refiere a las funciones
inherentes de la clase gobernante y que est claramente emparentada con los vocablos rex, regere y
regulatio. "The Etirnology of Adnnistration" Israel. Public Administration. Num. 4. p. 38.
Existen, sin embargo, otras causas que son fuente

de confusin; tal es el caso del idioma alemn, en el cual
el mandar, regular o conducir, se denomina mando o
comando
y el manejar, gestionar y
administrar se denomina (Direklion). Esta es la forma
como utiliz Carlos Marx ambas palabras en El Capital. En
realidad, direccin es equivalente de gerencia (de la voz
latina gerre, dirigir), en tanto que administracin lo es de
gestin; por consiguiente, cuando se
emplean
los
vocablos direccin y gerencia, se hace referencia al
mando, a la capacidad de ordenar, en tanto que
cuando se emplean los de gestin y administracin se
hace alusin, como su nombre lo indica, al manejo, a la
accin de realizar algo. 13o
Se debe ofrecer un reconocimiento a Ramn Alvarez Martnez,

quien en 1928 tradujo la obra The Principies
of
Cientific
Management de Frederick Taylor, a la que titul: Principios del
Manejo Cientfico. En efecto, Management fue vertida al espaol
como manejo, atendiendo la tradicin espaola que se refera al
manejo de los negocios hacendarios y el manejo de los negocios
privados, segn fueron empleados por
Saavedra
Fajardo
y
Jovellanos respectivamente.
Taylor Wislow [Frederick]. Principios del Manejo Cientfico. Monterrey, Ediciones de la
Compaa Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey. Editorial Cultura. 1928. Colofn
de los editores.
Siendo palabras diversas, administracin y direccin

-o manejo-, tal como son utilizadas por los profesantes de
la administracin privada, tienden a identificarse en el
mismo punto. Ambas se refieren al trabajo de direccin y
130.
Tomo 1 ,
Marx, Carlos. El Capital. Mxico, Fondo de Cultura Econmica. Tres tomos. 1968.
a la "cooperacin"
173
vigilancia que se ejercita

empresa, se productiva o
explica ntidamente
la
"administracin" en la esfera
sobre los trabajadores de la

de
servicios. Dicho trabajo
esencia del concepto
de
privada.
El trabajo de direccin y vigilancia es una

necesidad que brot del proceso de
produccin
combinada de obreros trabajando
en cooperacin,
porque la divisin tcnica del trabajo requiri de un
esfuerzo de armona, coordinacin y unidad. La
administracin de la empresa privada, a cuyo cargo est
la direccin y vigilancia, encarna el trabajo intelectual
que se ha separado del trabajo material para conducirlo
y someterlo a control. Toca a dicha administracin dar
armona, coordinacin y unidad al trabajo material
socialmente cornblnodo.r Por consiguiente, el trabajo
de direccin y vigilancia fue la respuesta a la necesidad
de concierto exigido por el proceso
directo
de
produccin que adopt la forma de un procedimiento
socialmente combinado, y que haba abandonado la
modalidad de un
trabajo
de
productores
independientes. 132
La Ciencia Administrativa privada, especialmente la
cultivada por autores tales como Henri
Lyndall
Urwick y sus muchos discpulos, ha estudiado el trabajo de
direccin y vigilancia. Tal como lo propuso Fovol. las
cinco operaciones de una empresa, a saber: tcnica,
comercial, financiera, de seguridad y contable, son
armonizadas por una sexta funcin: la "administracin".l33
131. Ibd, P 367.
132.Ibd.
133.
Fayol, Henri.
Hermanos. 1969 (1916). p. 138.
Administracin Industrial y General. Mxico, Edit.
Herrero
Esta administracin, que Fayol se cuida de no confundir

con la gerencia, constituye empero la funcin de la
gerencia por antonomasia: "administrar,
es prever,
mandar, coordinar y controlar (...) ejercer la
gerencia es conducir la empresa hacia su objetivo tratar
de sacar elmejorpartido de todos los recursos de que
dispone; es asegurar la marcha de las seisfunciones
esenciales (...) la administracin no es ms que una de las
seisfunciones cuya marcha debe asegurarla gerencid'.134
La gerencia se encarga, a travs de la
administracin, de conducir y armonizar como un todo la
operacin de la empresa privada. Administracin y
direccin, que tambin Fayol se propuso no confundir,
sino vincular, son finalmente lo mismo.! Prever, organizar,
mandar tcommondemen. coordinar y controlar, como
administracin, vienen a ser finalmente la organizacin
de la gerencia para cumplir el trabajo de direccin; estas
actividades son la organizacin administrativa a travs de
la cual la gerencia armoniza y da coherencia a la
empresa como un cuerpo social.
"Administrar. es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar (...)
Comprendida as la administracin no es ni un privilegio exclusivo,
ni una misin especial del jefe o de los directivos de la empresa; es
una funcin que se reparte, como las dems funciones, entre la
cabeza y los miembros del cuerpo social" (...) Ninguna de las cinco
funciones precedentes est encargada de articular el programa
general de la empresa, de constituir el cuerpo social, de coordinar
esfuerzos, de armonizar actos (...) constituyen otra funcin distinta
que se designa habitualmente con el nombre de administraciri'.
Henri. Administracin Industrial y General. Mxico. Edil. Herrero Hermanos.
1969. p. 138-139.
Ibd, p. 139.
m.Ibd.
175
Tal
como
es
observable,
el
concepto
de
"administracin" en la administracin privada se refiere
estrictamente a la direccin y constituye una funcin interior
dentro de la empresa, no una actividad exteriorizante hacia la
clientela o el mercado. Simplemente, "administracin" en
administracin privada en igual a "direccin".
Esta apreciacin es fcilmente corroborable en las
propuestas de Lyndall Urwick, quien plante una
organizacin gerencial similar del trabajo de direccin, a
saber: vaticinio, planeamiento, organizacin, mando y
control.os El pensador estadounidense Luther
Gulick
dise un acrstico conocido como el POSDCORB, a
travs del cual propuso un esquema de organizacin
gerencial similar: POSDCORB significa Aanificar,
staffing (personal),
Coordinar, Reporting (informar)
y Budgeting (presupuestar).137 Este clebre acrstico no
tiene originalidad, tal como lo explic su autor, pues
constituy sencillamente una adaptacin del concepto
administrativo de Fayol. Su aporte estriba en que Gulick,
de manera transparente, seal que "si se aceptan estos
siete elementos como los principales deberes
de
un
directivo, se deriva de ello que deben ser organizados de
manera
independiente
como
subdivisiones
del
ejecutivo",138 Desde entonces, la mayor parte de los
pensadores administrativos privados han labrado
sobre
estas ideas el desarrollo de la disciplina que cultivan, pues
136.
Urwick, Lyndall. Los Elementos de la Administracin. Mxico, Edit. Herrero Hermanos.
1974 (1942).
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Lyndall Urwick Ensayos sobre la Ciencia de la Administracin. Madrid, Escuela Nacional de
Administracin Pblica. 1973 (1936). p.47.
Ibd, p. 48.
como lo explay Alejandro de Tocqueville: "como se

la historia es una galera de cuadros donde hay pocos
originales y muchas copias'.
He aqu, brevemente hablando, la bIblia de la
administracin privada que se debe a la pluma de Fayol,
Gulick y Urwick. En suma: la organizacin gerencial del
trabajo de direccin, tal y como la estudia la Ciencia
Administrativa privada, corresponde a la organizacin en
la gerencia cuyo trabajo consiste en planificar, organizar,
conducir y controlar, el trabajo realizado por los obreros y
los empleados en general.
Este sinttico estudio de a administracin privada, tiene
dos propsitos: en primer lugar, destaca las diferencias
abismales que distinguen a la administracin pblica como
institucin del Estado y la administracin privada como
institucin de la sociedad civil. El anlisis testimonia la
necesidad
de
deslindar
las
esferas
de estudio
correspondientes a la administracin pblica y la administracin
privada, ya no buscando semejanzas, sino sus evidentes
diferencias. Slo en la medida en que aprendamos a
distinguirlas, podremos precisar y valorar un problema hasta
ahora poco atendido: las
relaciones entre
la
accin
gubernamental y la produccin mercantil.
El estudio de la administracin pblica como la
actividad del Estado, permite rebasar las visiones
introspectivas y gerenciales del Poder Ejecutivo,
frecuentemente inclinadas a equiparar el proceso
administrativo interno del gobierno, con el proceso
administrativo de la empresa privada. En vez de buscar la
177
identidad de principios y prcticas en el gobierno y la

empresa privada, la Ciencia de la Administracin Pblica
observar la accin del Estado sobre la reproduccin de
las condiciones y relaciones de produccin mercantil; es
decir, las condiciones materiales y sociales en las cuales
se desarrolla la empresa privada. El gobierno procura
condiciones materiales adecuadas y estimulantes a la
empresa privada, a la par de que contribuye a reproducir
las relaciones entre el capital y el trabajo en el interior de
la empresa.
En segundo lugar, la distincin de campos permite
encontrar un fenmeno equivalente en la administracin
pblica y la administracin privada: la unidad de la
poltica y la administracin. Aunque la dicotoma polticaadministracin es un enfoque de la administracin
pblica, en cierto grado se ha inspirado en el apoliticismo
gerencial de la empresa privada. Los estudiosos de la
administracin industrial no formularon una dicotoma
poltica-administracin que separara la administracin
privada, de la poltica; simplemente, por su naturaleza no
estatal, la concibieron como apoltica.
Sin embargo, aunque la administracin privada no
es una institucin estatal, esto no quiere decir que no se
encuentre enfrascada en la poltica. Lo est en la
medida en que en el seno de la empresa, la relacin
propietario-productor es
una relacin
que
est
involucrada en la lucha de
clases. La administracin
privada es el producto no slo de
la necesidad de
direccin del trabajo asociado, sino de la necesidad del
dominio de ese mismo trabajo. Por lo tanto, en la misma
forma como en la accin gubernamental se plasman en
unidad la poltica y la administracin, en la administracin

privada se concretan en unidad la direccin y el dominio.
La
necesidad
de
diferenciar
ambas
administraciones no es muy antigua, surge con la
emergencia de la gran industria privada en el ltimo
cuarto del siglo XIX. Hasta donde sabemos, toc en
mrito a Gaspar Bluntschli de ser el primer cientfico de la
administracin pblica que
plante
el
estudio
diferenciado de la administracin del Estado, por un lado,
y la administracin privada, por el otro, con base en sus
diferencias. Debido al crecimiento de las empresas
industriales y la unidad econmica de la rbita del
capitalismo, estas
empresas
haban crecido
y
reclamaban para s una vasta y compleja organizacin
administrativa.
El concepto de administracin en su sentido ms
amplio, tiene un significado ms general que lo relativo a
la vida pblica, es decir, la administracin del Estado.
Existe tambin una administracin de la iglesia, otra del
culto y una ms de la corporacin. Hay varias
administraciones, no una solo.w Dentro de este abanico
de administraciones, la administracin privada es
considerada como un deber de la familia, de
la
asociacin o de una religin, pero nunca como un deber
hacia el Estado. De la administracin pblica se
encargan funcionarios, de la privada los gerentes.
obra
pp. 149.
Por consiguiente. debe "oponerse la administracin privada a la pblica (...) "la admin
Blunstchli, Gmpar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao (1876). Dos tomos. Tomo pp
La administracin privada es aquella que es

desempea por quienes se ocupan de las personas y del
patrimonio de los particulares. La administracin pblica
ejerce la autoridad del Estado, acta y restringe en
cualquier lugar donde la necesidad y la seguridad lo
reclaman. "Es su verdadera esfera la del /mperium, de la
Jorisdictio. que no puede abandonar a la administracin
privada".140 La administracin pblica aplica la coercin y
se apoya en el uso de la fuerza fsica. Esta condicin es
histrica, se desconoca en la Edad Media donde el
Estado an estaba proceso de formacin y permita que
los particulares incautaran los bienes, y que se produjeran
las venganzas familiares y las guerras entre los seores
feudales.
En los tiempos modernos, la fuerza fsica ha sido
concentrada y monopolizada por el Estado, pues la
coaccin no debe dejarse a merced de las pasiones de
los particulares. Son ellas los elementos definitorios de la
administracin pblica, como aplicacin y ejercicio de la
autoridad del Estado. En contraste, "la libre administracin
privada recobra su imperio donde slo se hallan sus
intereses", ajenos a la intervencin del Estodo.i-n La
iniciativa individual oscil en dos extremos histricos: el
feudalismo y el absolutismo, porque en el primero logr
Ibd, p. 250.
180
_______________
GUERRERO OROZCO
una ilimitada libertad y en el segundo casi ocurre su completa

extincin.
La clave de la distincin de esfera de naturaleza
entre la administracin pblica y la administracin
privada, se encuentra en la relacin entre los intereses
generales y los intereses particulares. En un punto medio
situado entre ambos, fluyen diversas e importantes
cuestiones. Si consideramos que la nacin
es
un
organismo poltico, y la sociedad el conjunto de las clases
y los individuos, entonces la diferencia de los intereses de
ambos es muy importante porque la nacin y la sociedad
tienen relaciones estrechas: "el Estado goza del bienestar
de la sociedad y padece sus males, y la sociedad
necesita con frecuencia del auxilio del Estodo.! Pero la
oposicin no es radical, por lo que el estadista debe
poner sus ojos igualmente en los intereses generales y los
intereses individuales, atendiendo a esas importantes y
diversas cuestiones que mencionamos, y que
se
encuentran en ambos.
Este campo intermedio reclama a la administracin
privada si predomina el inters privado, y las fuerzas que
suministra la sociedad son suficientes. Pero cuando los
intereses pblicos estn comprometidos, o los intereses
sociales -que se suman a los privados- reclaman su
intervencin, entonces la administracin pblica ocupa
aquel espacio. Hay un campo intermedio incompartible
por la administracin pblica y la privada, una tierra de
nadie que slo puede
invadir
una
de
tales
administraciones, segn el predominio del inters pblico
142. Ibd.
O del inters privado. El peso de una u otra administracin

para ocupar este espacio intermedio es diferente. Los
ingleses y los norteamericanos lo han entregado a la
administracin privada, en tanto que los franceses lo han
confiado a la administracin pblica. Inclusive, Blunstchli
cree que en Francia el Estado y la sociedad se han
confundido, lo que tambin ha ocurrido con los intereses
pblico y privados. En Alemania imper una situacin
intermedia, en la cual se acept la separacin entre la
sociedad y el Estado, en la que se confa en la iniciativa
de los particulares y se acepta la intervencin del Estado
cuando las fuerzas de la sociedad sean insuficientes.
"La administracin pblica y la administracin privada no

producen los mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. La
una es esencialmente general, extendindose uniformemente
sobre todas las clases de la sociedad y el territorio, o al menos sobre
sus divisiones orgnicas: provincias, distritos, municipios, que tienen
su normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el
contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las
personas que de ellas se ocupan, y slo excepcionalmente
extiende sus ramificaciones por la asociacin por la cual es muy
variada. Cada cual puede elegir el mtodo que mejor le cuadre,
sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten,
dejndose todo a la previsin yola voluntad del interesado".
Blunstchli, Gaspar. Derecho Pblico Universal. Madrid, J. Gngora Impresor. Sin ao (1876).
Dos tomos. Tomo pp. 150.
Bluntschli abund sobre las diferencias entre la

administracin pblica y la administracin privada: la
primera exige capacidad, y
educacin tcnica y
prctica de los funcionarios, a los que vigila y controla.
Pero esto no debe ocurrir en la administracin privada,
182
porque su principio es la libertad, aunque por imitacin

de la administracin pblica se han implantado en ella
los principios propios de la administracin estatal. Sin
embargo, "la copia es menos perfecta y menos segura
en sus resultados, que el rnodelo.ic Una vez que la
administracin privada se ha establecido y consolidado,
nace en ella la negligencia que es el "vicio ordinario de la
burocracia". Incluso llega a ser arbitraria, parcial e ineficaz
para percatarse de la existencia de intereses privados. A
favor de la administracin privada se puede decir, sin
embargo, que estando basada en la libertad individual,
potencia el talento de los hombres, exige
la
responsabilidad de la autogestin, y acta por su cuenta
y riesgo.
Se opone Bluntschli a una exagerada supervisin
del Estado sobre la administracin privada, porque
asfixiara la libertad. En su apoyo cuenta con el profesor
francs A. Vivien, quien sostiene que aquella exageracin
abre el paso al socialismo y al comunismo, en tanto que
la autogestin lo cierra. Pero tambin se opone a la
superposicin de los intereses privados a los intereses
sociales, que son los que estn prximos a los pblicos:
slo se debe dejar en manos de los particulares lo que la
sociedad puede hacer por s misma.
Con respecto a la diferencia
entre
la
administracin pblica y la administracin privada, lo
deseable es su coexistencia y la accin en lo comn del
estadista y el particular para fomentar con ello el espritu
de ciudadana.
Ibd, p. 151.
Otro
autor
igualmente
lcido
realiz
una
interpretacin de las diferencias entre la administracin
pblica y la administracin privada, precisamente en
Gran Bretaa, cuando corra el ao de 1921. Se trata de
W. H. Moreland, un distinguido hombre de ciencias
antropolgicas que incursion brillantemente en
la
Ciencia de la Administracin Pblica.
Uno de los pasajes mejor tratados por Moreland,
consisto pues en su estudio sobre la distincin entre
administracin pblica y administracin privada, con
base en "la precisin cientfica". Su idea es la siguiente:
El campo de accin de la administracin pblica
depende de la poltica, pero como ciertos estados
emprenden algunas actividades por medio de empresas
pblicas y otros las dejan a la iniciativa de los particulares,
este campo no puede definirse bajo una regla comn
para todos los estados. Sin embargo, una distincin
puede ser establecida y es aquella que seala la lnea
divisoria
entre
administraciones
concentradas
y
administraciones difusas, sobre lo
cual
ya
haba
adelantado Blunstchli. La administracin pblica se
caracteriza esencialmente por ser difusa, en tanto que la
administracin privada por ser concentrada. Un Ministerio
opera en un amplio territorio, sobre diversas ciudades y
simultneamente, en tanto que una empresa particular
radica en un lugar y en ella ejerce su actividad. Por
consiguiente, "el examen de estos y otros tipos de
actividades lleva a la conclusin de que la administracin
difusa requiere de mtodos diferentes a los empleados en
la administracin concentrada y, dado que la mayor
parte de la administracin pblica es difusa, el estudioso
de estas cuestiones puede por lo pronto dedicar su

atencin a sta, dejando los casos excepcionales de
administracin pblica concentrada para considerarlos
vinculados al estudio de la empresa privodo"!
Hoy en da es insuficiente la identificacin de cada
administracin con lo difuso o lo concentrado, pues la
globalizacin econmica traspasa las fronteras e influye
todo el orbe. Sin embargo, el resto de los ingredientes
distintivos siguen de pie y es inconveniente desconocerlos
si se desea entender ntidamente en que consisten la
administracin pblica y la administracin privada.
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de Ciencias Polticas y Administrativas. Universidad de
Lagos, Chile. 1996.
Conferencia de la Administracin Pblica. Mxico,
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. 1933. Chellet
Osante, Roberto. Organizacin Administrativa y Poltica
de la Repblica
Hacienda, 1955.
Mexicana.
Mxico, Secretara de
Esta obra se termin de imprimir

en los talleres de la Unidad de Publicaciones de la ESAP
en el mes de septiembre de 1997

Principios de La Administracion Publica

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REPUBLlCA DE COLOMBIA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACiN PBLICA

Ornar Guerrero Orozco

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La administracin pblica -caracterizada como la

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e J. B. Compendio de 1011 Principios de Administracin. Madrid,