Sentencia C-489/12

NORMAS
ORGANICAS
SOBRE
TERRITORIAL-Contenido normativo

ORDENAMIENTO

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION

LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia
de
la
Corte
Constitucional
Se omite de manera absoluta un desarrollo directo de las regiones como
entidades territoriales del artculo 307 de la C.P., as como de las entidades
territoriales indgenas previstas en el artculo 329 de la C.P., ya que solo se
establecen normas que remiten a una posterior regulacin de dichos deberes
constitucionales. Por tal motivo, se advierte que en el presente caso lo que se
presenta en el caso concreto es una ausencia total de legislacin
producindose de esta manera una omisin legislativa absoluta no sujeta de
control por parte de esta Corte. Como se ha venido estableciendo ante la
ausencia total de legislacin la Corte debe emitir en este caso un fallo
inhibitorio porque como qued dicho desde la Sentencia C- 073 de 1996, la
accin pblica de inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma
jurdica por lo que en ella no se expresa, sino que tiene lugar nicamente,
respecto del contenido normativo de la disposicin acusada. Es decir que
si el legislador genricamente ha omitido un deber de regulacin
constitucional, no ha habido una actuacin de parte de ste, no hay acto qu
comparar y por ende la Corte carece de competencia para realizar dicho
control.

EXHORTACION AL CONGRESO DE LA REPUBLICACumplimiento del deber constitucional de expedir la legislacin

relacionada con las regiones y las entidades territoriales indgenas
NORMAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Pueden
desarrollarse en diversos cuerpos normativos siempre y cuando stos
cumplan con el limitante de haber sido tramitados y aprobados como
leyes orgnicas
REGIONES
COMO
ENTIDADES
TERRITORIALES
Y
ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS-Omisin legislativa
absoluta por falta de regulacin
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias sujetas a reserva de ley
orgnica
En cuanto a las materias sujetas a reserva de Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial (LOOT) la Constitucin de 1991 estableci en el artculo 151 de
la C.P. que, El Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto

el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecern los

reglamentos del Congreso y de cada una de las cmaras, las normas sobre
preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la asignacin
de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes orgnicas
requerirn, para su aprobacin, la mayora absoluta de los votos de los
miembros de una y otra cmara. Del mismo modo se estableci que la
asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales
concretamente los artculos 150.4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329 de la
Constitucin Poltica han establecido de forma literal la reserva de ley
orgnica. En estas normas se establece que mediante el trmite propio de
este tipo de leyes se regulan aspectos relacionados con la organizacin
territorial. Dichos artculos establecen lo siguiente: (i) Artculo 150.4.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: 4. Definir la divisin general del territorio con arreglo a
lo previsto en esta Constitucin, fijar las bases y condiciones para crear,
eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus
competencias. (ii) Artculo 286 C.P Son entidades territoriales los
departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indgenas. La ley
podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias
que se constituyan en los trminos de la Constitucin y la ley. (iii) Artculo
288 de C.P. Una Ley orgnica de ordenamiento territorial establecer la
distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales. Las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas
conforme a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en
los trminos que establezca la ley. (iv) Artculo 297. El Congreso Nacional
puede decretar la formacin de nuevos departamentos, siempre que se
cumplan los requisitos exigidos en la ley orgnica del ordenamiento
territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta
popular dispuesto en la Constitucin. (v) Artculo 307. La respetiva ley
orgnica, previo concepto de la comisin de ordenamiento territorial,
establecer las condiciones para solicitar la conversin de la regin en
entidad territorial. La decisin tomada por el Congreso se someter en cada
caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. La
misma ley establecer las atribuciones, los rganos de administracin, y los
recursos de las regiones y su participacin en el manejo de los ingresos
provenientes del fondo nacional de regalas. Igualmente definir los
principios para la adopcin del estatuto especial de cada regin. (vi)
Artculo 319. Cuando dos o ms municipios tengan relaciones econmicas,
sociales y fsicas, que den al conjunto caractersticas de un rea
metropolitana () La ley de ordenamiento territorial adoptar para las reas
metropolitanas un rgimen administrativo y fiscal de carcter especial;
garantizar que en sus rganos de administracin tengan adecuada
participacin las respectivas autoridades municipales; y sealar la forma de
convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculacin de los
municipios () (vii) Artculo 321. Las provincias se constituyen con
municipios o territorios indgenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo
departamento. La ley dictar el estatuto bsico y fijar el rgimen
administrativo de las provincias que podrn organizarse para el

cumplimiento de las funciones que les deleguen las entidades nacionales o

departamentales y que les asignen la ley y los municipios que las integra.
(viii) Artculo 329 La conformacin de las entidades territoriales indgenas
se har con sujecin a lo dispuesto en la ley orgnica de ordenamiento
territorial, y su delimitacin se har por el Gobierno Nacional, con
participacin de los representantes de las comunidades indgenas, previo
concepto de la comisin de ordenamiento territorial ().
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Materias sujetas a reserva de ley
orgnica en la jurisprudencia constitucional
La jurisprudencia constitucional ha establecido que para determinar la
reserva de ley orgnica en materia de ordenamiento territorial se parte en
primer trmino de los artculos que de manera literal ha dispuesto el
constituyente como sujetos a dicho trmite de aprobacin. Es decir, los
artculos 150.4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329. Sin embargo, se ha
sealado por parte de la jurisprudencia de esta Corte que el criterio
puramente literal o semntico no es suficiente ni adecuado para determinar
la legislacin orgnica territorial, ya que hay otros contenidos que de manera
tcita y a partir de su finalidad deben someterse a dicha aprobacin. Por otro
lado, se ha establecido que la LOOT debe regular tres temas que se refieren:
(i) a la estructura territorial y la organizacin de los poderes pblicos en
funcin del territorio en donde se establecen las definiciones, condiciones y
requisitos de existencia de las entidades territoriales as como su rgimen
jurdico bsico; en segundo lugar (ii) los mecanismos de participacin por
los cuales se decida la incorporacin y pertenencia a una divisin territorial;
y por ltimo (iii) la asignacin de competencias normativas y no normativas
de las entidades territoriales y la resolucin de los conflictos competenciales
con la Nacin. Igualmente se ha establecido que las leyes orgnicas de
ordenamiento territorial no tienen que estar contenidas en un documento
nico y por ende se debe hablar de legislacin orgnica de ordenamiento
territorial porque la legislacin puede ser mltiple y desarrollarse no en una
nica ley sino en varias leyes orgnicas. De otra parte, se ha sealado que
una misma ley puede contener materias de ley orgnica y materias de ley
ordinaria siempre que stas guarden una conexidad temtica razonable.
Finalmente, se ha dispuesto en materia de reserva de ley orgnica de
ordenamiento territorial, que cuando existe duda entre si una materia
territorial debe tramitarse por ley orgnica o por ley ordinaria la duda debe
resolverse a favor de la adopcin por el legislador ordinario, ya que (i)
existe una clusula general de competencia a favor del legislador y (ii) las
limitaciones propias de las leyes orgnicas constituyen una restriccin al
proceso democrtico. Por otra parte se debe tener en cuenta que el
constituyente estableci en dos artculos la conformacin de regiones: por un
lado la regin administrativa y de gestin contenida en el artculo 306 de la
C.P., que no especfica literalmente que se establecern mediante el trmite
de la ley orgnica pero que por su finalidad se puede inferir que debe ser
aprobadas con los requisitos de esta legislacin; y por otro, la regin como
entidad territorial que se establece en el artculo 307 de la C.P., que de
manera literal indica que se debe regular mediante el trmite de la ley

orgnica. Finalmente el artculo 329 de la C.P. seala que la conformacin de

las entidades territoriales indgenas, as como las relaciones y la
coordinacin de estas entidades con aquellas de las cuales forman parte, se
har conforme a lo establece en la ley orgnica de ordenamiento territorial.
Es decir que en este caso se establece de manera literal y especfica la
reserva de ley orgnica para la conformacin de las entidades territoriales
indgenas.
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA
ABSOLUTA-Jurisprudencia constitucional
OMISION LEGISLATIVA-Gradacin
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No procede por
omisin en la norma constitucional/INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA-Derecho comparado
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos que se deben
cumplir para que prospere el cargo
La Corte ha establecido que para la prosperidad del cargo por omisin
legislativa relativa, es necesario que se cumplan determinados requisitos,
que se pueden sintetizar de la siguiente manera: (i) que exista una norma
sobre la cual se predica; (ii) que una omisin en tal norma excluya de sus
consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberan
subsumirse dentro de su presupuesto fctico; (iii) que dicha exclusin no
obedezca a una razn objetiva y suficiente; (iv) que al carecer de una
razn objetiva y suficiente, la omisin produzca una desigualdad
injustificada entre los casos que estn y los que no estn sujetos a las
consecuencias previstas por la norma y; (v) que la omisin implique el
incumplimiento de un deber constitucional del legislador.
LEGISLADOR-Casos en que incurre en omisin legislativa
Segn la jurisprudencia, el legislador incurre en una omisin legislativa
principalmente en dos casos: (i) cuando ha regulado de manera insuficiente o
incompleta un mandato constitucional (omisin de una condicin o un
ingrediente que de acuerdo con la Constitucin, sera exigencia esencial para
armonizar con ella) lo cual conduce a la violacin del derecho a la igualdad;
y en segundo trmino (ii) cuando el legislador al regular o construir una
institucin omite una condicin o un ingrediente que, de acuerdo con la
Constitucin, sera exigencia esencial para armonizar con ella (por ejemplo)
si al regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.
CORTE CONSTITUCIONAL EN OMISION LEGISLATIVACompetencia de la Corte para incluir lo omitido, depende del grado de
deficiencia/OMISION LEGISLATIVA-Competencia de la Corte

Constitucional para instar al legislador para que regule lo pertinente por

deficiencia total
EXHORTOS
AL
CONGRESOEventos/INCONSTITUCIONALIDAD
POR
OMISION
LEGISLATIVA-Exhortacin al Congreso para llenar vacos por la
vulneracin de deberes constitucionales de legislacin o la proteccin de
grupos discriminados

Referencia: expediente D 8693

Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1454 de 2011, Por la cual se dictan
normas orgnicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras
disposiciones.
Demandantes: Roberto de Jess Daza
Zabaleta y otros.
Magistrada Ponente:
ADRIANA MARA GUILLN ARANGO

Bogot, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil doce (2012)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trmites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. NORMA DEMANDADA
LEY 1454 DE 2011
(junio 28)
Diario Oficial No. 48.115 de 29 de junio de 2011
CONGRESO DE LA REPBLICA
Por la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento
territorial y se modifican otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
TTULO I.
DISPOSICIONES GENERALES.
ARTCULO 1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por
objeto dictar las normas orgnicas para la organizacin poltico
administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas
el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y
disposiciones de carcter orgnico relativas a la organizacin
poltico administrativa del Estado en el territorio; establecer los
principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional
e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias
en materia de ordenamiento territorial entre la Nacin, las
entidades territoriales y las reas metropolitanas y establecer las
normas generales para la organizacin territorial.
ARTCULO
2o.
CONCEPTO
Y
FINALIDAD
DEL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL. El ordenamiento territorial es
un instrumento de planificacin y de gestin de las entidades
territoriales y un proceso de construccin colectiva de pas, que se
da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad
fiscal, tendiente a lograr una adecuada organizacin poltico
administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el
desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural
y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo
econmicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y
fiscalmente sostenible, regionalmente armnico, culturalmente
pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y fsico-geogrfica
de Colombia.
La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento
de la capacidad de descentralizacin, planeacin, gestin y
administracin de sus propios intereses para las entidades e
instancias de integracin territorial, fomentar el traslado de
competencias y poder de decisin de los rganos centrales o
descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel
territorial pertinente, con la correspondiente asignacin de
recursos. El ordenamiento territorial propiciar las condiciones
para concertar polticas pblicas entre la Nacin y las entidades
territoriales, con reconocimiento de la diversidad geogrfica,
histrica, econmica, ambiental, tnica y cultural e identidad
regional y nacional.
PARGRAFO NUEVO. En virtud de su finalidad y objeto, la ley
orgnica de ordenamiento territorial constituye un marco
normativo general de principios rectores, que deben ser

desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia

especfica, para departamentos, municipios, entidades territoriales
indgenas y dems normas que afecten, reformen o modifiquen la
organizacin poltico administrativa del Estado en el territorio.
ARTCULO 3o. PRINCIPIOS RECTORES DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL. Son principios del proceso de ordenamiento
territorial entre otros los siguientes:
1. Soberana y unidad nacional. El ordenamiento territorial
propiciar la integridad territorial, su seguridad y defensa, y
fortalecer el Estado Social de Derecho organizado en forma de
Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus
entidades territoriales.
2. Autonoma. Las entidades territoriales gozan de autonoma para
la gestin de sus intereses dentro de los lmites de la Constitucin y
la ley.
3. Descentralizacin. La distribucin de competencias entre la
Nacin, entidades territoriales y dems esquemas asociativos se
realizar trasladando el correspondiente poder de decisin de los
rganos centrales del Estado hacia el nivel territorial pertinente,
en lo que corresponda, de tal manera que se promueva una mayor
capacidad de planeacin, gestin y de administracin de sus
propios intereses, garantizando por parte de la Nacin los recursos
necesarios para su cumplimiento.
4. Integracin. Los departamentos y los municipios ubicados en
zonas fronterizas pueden adelantar programas de cooperacin
dirigidos al fomento del desarrollo comunitario, la prestacin de
los servicios pblicos, la preservacin del ambiente y el desarrollo
productivo y social, con entidades territoriales limtrofes de un
Estado.
5. Regionalizacin. El ordenamiento territorial promover el
establecimiento de Regiones de Planeacin y Gestin, regiones
administrativas y de planificacin y la proyeccin de Regiones
Territoriales como marcos de relaciones geogrficas, econmicas,
culturales, y funcionales, a partir de ecosistemas biticos y
biofsicos, de identidades culturales locales, de equipamientos e
infraestructuras econmicas y productivas y de relaciones entre las
formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad
colombiana y hacia donde debe tender el modelo de Estado
Republicano Unitario. En tal sentido la creacin y el desarrollo de
Regiones de Planeacin y Gestin, Regiones Administrativas y de
Planificacin, y la regionalizacin de competencias y recursos
pblicos se enmarcan en una visin del desarrollo hacia la
complementariedad, con el fin de fortalecer la unidad nacional.
6. Sostenibilidad. El ordenamiento territorial conciliar el
crecimiento econmico, la sostenibilidad fiscal, la equidad social y
la sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas
condiciones de vida de la poblacin.

7. Participacin. La poltica de ordenamiento territorial promover

la participacin, concertacin y cooperacin para que los
ciudadanos tomen parte activa en las decisiones que inciden en la
orientacin y organizacin territorial.
8. Solidaridad y equidad territorial. Con el fin de contribuir al
desarrollo armnico del territorio colombiano, la Nacin, las
entidades territoriales y las figuras de integracin territorial de
mayor capacidad poltica, econmica y fiscal, apoyarn aquellas
entidades de menor desarrollo relativo, en procura de garantizar el
acceso equitativo a las oportunidades y beneficios del desarrollo,
para elevar la calidad de vida de la poblacin.
9. Diversidad. El ordenamiento territorial reconoce las diferencias
geogrficas, institucionales, econmicas, sociales, tnicas y
culturales del pas, como fundamento de la unidad e identidad
nacional, la convivencia pacfica y la dignidad humana.
10. Gradualidad y flexibilidad. El ordenamiento territorial
reconoce la diversidad de las comunidades y de las reas
geogrficas que componen el pas, por tanto, ajustar las
diferentes formas de divisin territorial. Las entidades e instancias
de integracin territorial se adaptarn progresivamente, para lo
cual podrn asignrseles las competencias y recursos que les
permitan aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de
gestin.
En el caso de las instancias de integracin, las competencias y
recursos sern asignados por las respectivas entidades territoriales
que las componen.
11. Prospectiva. El ordenamiento territorial estar orientado por
una visin compartida de pas a largo plazo, con propsitos
estratgicos que guen el tipo de organizacin territorial requerida.
12. Paz y convivencia. El ordenamiento territorial promover y
reconocer los esfuerzos de convivencia pacfica en el territorio e
impulsar polticas y programas de desarrollo para la construccin
de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la legitimidad del
Estado.
13. Asociatividad. El ordenamiento territorial propiciar la
formacin de asociaciones entre las entidades territoriales e
instancias de integracin territorial para producir economas de
escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la
consecucin de objetivos de desarrollo econmico y territorial
comunes.
14. Responsabilidad y transparencia. Las autoridades del nivel
nacional y territorial promovern de manera activa el control
social de la gestin pblica incorporando ejercicios participativos
en la planeacin, ejecucin y rendicin final de cuentas, como
principio de responsabilidad poltica y administrativa de los
asuntos pblicos.
15. Equidad social y equilibrio territorial. La ley de ordenamiento
territorial reconoce los desequilibrios en el desarrollo econmico,
social y ambiental que existen entre diferentes regiones geogrficas

de nuestro pas y buscar crear instrumentos para superar dichos

desequilibrios. Por ello la Nacin y las entidades territoriales
propiciarn el acceso equitativo de todos los habitantes del
territorio colombiano a las oportunidades y beneficios del
desarrollo, buscando reducir los desequilibrios enunciados. As
mismo, los procesos de ordenamiento procurarn el desarrollo
equilibrado de las diferentes formas de divisin territorial.
16. Economa y buen gobierno. La organizacin territorial del
Estado deber garantizar la planeacin y participacin decisoria
de los entes territoriales en el desarrollo de sus regiones,
autosostenibilidad econmica, el saneamiento fiscal y la
profesionalizacin de las administraciones territoriales, por lo que
se promovern mecanismos asociativos que privilegien la
optimizacin del gasto pblico y el buen gobierno en su
conformacin y funcionamiento.
La ley determinar los principios de economa y buen gobierno
mnimos que debern garantizar los departamentos, los distritos,
los municipios, las reas metropolitanas, sus descentralizadas, as
como cualquiera de las diferentes alternativas de asociacin,
contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente
ley.
17. Multietnicidad. Para que los pueblos indgenas, las
comunidades afrodescendientes, los raizales y la poblacin ROM
ejerzan su derecho de planeacin y gestin dentro de la entidad
territorial respectiva en armona y concordancia con las dems
comunidades y entidades territoriales.
TTULO II.
MARCO INSTITUCIONAL.
CAPTULO I.
ORGANIZACIN INSTITUCIONAL.
ARTCULO 4o. DE LA COMISIN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL (COT). La Comisin de Ordenamiento Territorial
(COT), es un organismo de carcter tcnico asesor que tiene como
funcin evaluar, revisar y sugerir al Gobierno Nacional y a las
Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralizacin y Ordenamiento Territorial del Senado de la
Repblica y de la Cmara de Representantes, la adopcin de
polticas, desarrollos legislativos y criterios para la mejor
organizacin del Estado en el territorio.
PARGRAFO. Esta comisin orientar la aplicacin de los
principios consagrados en la presente ley a los departamentos,
distritos y municipios, de forma que promueva la integracin entre
estos, y se puedan coordinar con ms facilidad los procesos de
integracin.
ARTCULO 5o. CONFORMACIN DE LA COT. La Comisin de
Ordenamiento Territorial, COT, estar conformada por:
1. El Ministro del Interior o su delegado, quien la presidir.

10

2. El Ministro del Medio Ambiente o su delegado.

3. El Director del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC), o
su delegado.
4. Un delegado de las CAR.
5. Un experto de reconocida experiencia en la materia designado
por el Gobierno Nacional.
6. Un experto de reconocida experiencia en la materia designado
por cada una de las Cmaras Legislativas, previa postulacin que
hagan las respectivas Comisiones Especiales de Seguimiento al
Proceso de Descentralizacin y Ordenamiento Territorial.
7. Dos expertos acadmicos especializados en el tema designado
por
el
sector
acadmico.
ARTCULO 6o. FUNCIONES DE LA COT. Son funciones de la
Comisin de Ordenamiento Territorial, COT, las siguientes:
1. Asesorar al Gobierno Nacional y a las Comisiones Especiales de
Seguimiento al Proceso de Descentralizacin y Ordenamiento
Territorial del Senado de la Repblica y de la Cmara de
Representantes en la definicin de polticas y desarrollos
legislativos relativos a la organizacin territorial del Estado.
2. Asesorar los departamentos, distritos y municipios, de forma que
promueva la integracin entre estos, y se puedan coordinar con
ms facilidad los procesos de integracin.
3. Establecer los parmetros de diferenciacin entre las diversas
instancias de asociaciones que promueven el desarrollo regional,
dentro del marco de la Constitucin y la Ley.
4. Revisar, evaluar y proponer diferentes polticas sectoriales que
tengan injerencia directa con el ordenamiento territorial, a
iniciativa propia del Gobierno Nacional y a las Comisiones
Especiales de Seguimiento al Proceso de Descentralizacin y
Ordenamiento Territorial del Senado de la Repblica y de la
Cmara de Representantes.
5. Propiciar escenarios de consulta o concertacin con los actores
involucrados en el ordenamiento territorial.
6. Presentar anualmente a las Comisiones Especiales de
Seguimiento al Proceso de Descentralizacin y Ordenamiento
Territorial del Senado de la Repblica y de la Cmara de
Representantes un informe sobre el estado y avances del
ordenamiento territorial, segn lo establecido en esta ley.
7. Darse su propio reglamento.
8. Las dems que le asignen la Constitucin y la ley.
En el ao siguiente de la conformacin y puesta en marcha de la
COT, esta elaborar una propuesta de codificacin y compilacin
de las normas jurdicas vigentes en Colombia sobre organizacin
territorial del Estado y las entidades territoriales. El Gobierno
Nacional difundir ampliamente el resultado de esta labor, en
escenarios que faciliten la participacin de todos los ciudadanos y
de las autoridades nacionales, territoriales y dems esquemas
asociativos.

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PARGRAFO. Los informes de que trata el numeral 5, sern

publicados para su libre consulta en el portal institucional de la
entidad.
ARTCULO 7o. SECRETARA TCNICA Y SUBSECRETARA
TCNICA. El Departamento Nacional de Planeacin ejercer la
Secretara Tcnica de la COT.
El Secretario tcnico de la COT se encargar de asegurar el apoyo
logstico, tcnico y especializado que requiera la misma para el
cabal desarrollo de sus funciones e invitar a las deliberaciones a
los ministros, jefes de departamento administrativo respectivos,
expertos acadmicos de diferentes universidades, el sector privado,
o a quien juzgue necesario, cuando deban tratarse asuntos de su
competencia o cuando se requieran conceptos externos a la
Comisin.
La Secretara Tcnica de la COT conformar un comit especial
interinstitucional integrado por las entidades del orden nacional
competentes en la materia con el fin de prestar el apoyo logstico,
tcnico y especializado que requiera la comisin para el cabal
desarrollo de sus funciones.
La Subsecretara Tcnica estar en cabeza de los Secretarios de las
Comisiones Especiales de Seguimiento al Proceso de
Descentralizacin y Ordenamiento Territorial del Senado de la
Repblica y la Cmara de Representantes, por periodos alternados
de dos (2) aos.
ARTCULO
8o.
COMISIONES
REGIONALES
DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL. Se faculta a las Asambleas
Departamentales y los Concejos Municipales, para que mediante
ordenanzas y acuerdos creen la Comisin Regional de
Ordenamiento Territorial que dentro de su jurisdiccin se
establezcan, las que orientarn las acciones en esta materia y
participarn en la elaboracin del proyecto estratgico regional de
ordenamiento territorial, acorde con los lineamientos generales
establecidos por la COT.
La Comisin de Ordenamiento Territorial establecer la
integracin y funciones generales de las Comisiones Regionales y
su forma de articulacin con los distintos niveles y entidades de
gobierno.
En la conformacin de las Comisiones Regionales, se observar la
composicin de la COT, con el fin de garantizar la representacin
de los sectores que integran dicho ente, de la siguiente manera:
Comisiones Departamentales
1. El Gobernador, o su delegado, quien la presidir.

12

2. El Secretario de Ambiente y Desarrollo Rural, o la instancia

similar, o su delegado.
3. El Director Departamental del Instituto Geogrfico Agustn
Codazzi (IGAC), o su delegado.
4. El Director de la CAR respectiva, o su delegado.
5. Un experto de reconocida experiencia en la materia designado
por el Gobierno Departamental.
6. Dos expertos de reconocida experiencia en la materia
designados por la Asamblea Departamental respectiva.
7. Dos expertos acadmicos especializados en el tema designado
por el sector acadmico del Departamento.
Comisiones Municipales
1. El Alcalde Municipal, o su delegado, quien la presidir.
2. El Secretario de Ambiente y Desarrollo Rural, o la instancia
similar, o su delegado.
3. Un delegado del Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC).
4. Un delegado del Director de la CAR respectiva.
5. Un experto de reconocida experiencia en la materia designado
por el Gobierno Municipal.
6. Dos expertos de reconocida experiencia en la materia
designados por el Concejo Municipal respectivo.
7. Dos expertos acadmicos especializados en el tema designado
por el sector acadmico del Municipio.
CAPTULO II.
ESQUEMAS ASOCIATIVOS TERRITORIALES.
ARTCULO 9o. OBJETO. El Estado promover procesos
asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria
conformacin de alianzas estratgicas que impulsen el desarrollo
autnomo y autosostenible de las comunidades.
La definicin de polticas y modos de gestin regional y
subregional no estar limitada a la adicin de entidades de
planeacin y gestin e incluir alternativas flexibles.
Igualmente, el Estado promover procesos asociativos entre
entidades territoriales nacionales y las de pases vecinos y
fronterizos tendientes a la conformacin de alianzas estratgicas
que promuevan el desarrollo social, econmico y cultural.
El Gobierno Nacional promover la conformacin de esquemas
asociativos a travs de incentivos a las regiones administrativas y
de planificacin, regiones de planeacin y gestin, provincias
administrativas y de planificacin, reas metropolitanas y
entidades territoriales econmicamente desarrolladas, para que se
asocien con las ms dbiles, a fin de hacer efectivos los principios
de solidaridad, equidad territorial, equidad social, sostenibilidad
ambiental y equilibrio territorial previstos en los numerales 8 y 15
del artculo 3 de la presente ley.

13

El Gobierno Nacional promover la asociacin de las

Corporaciones Autnomas Regionales, CAR, para disear y
ejecutar programas de proteccin ambiental y en especial de
cuidado de las zonas productoras de agua para que con recurso de
esta se puedan proteger ecosistemas estratgicos y desarrollar
programas de mitigacin de riesgo. En desarrollo de esta tarea, las
Corporaciones Autnomas Regionales podrn hacer inversin por
fuera de su jurisdiccin en cumplimiento de los convenios
adelantados entre las mismas.
PARGRAFO. En concordancia con lo previsto en el numeral 16
del artculo 31 la Ley 99 de 1993 y el artculo 39 del Decreto 2372
de 2010, las Corporaciones Autnomas Regionales podrn
declarar reas protegidas.
Los incentivos a los que se refieren los incisos 4o y 5o del presente
artculo sern fijados por el Gobierno Nacional.
El Gobierno Nacional fortalecer las asociaciones de
departamentos, municipios y distritos ya creadas y promover la
creacin de otros esquemas asociativos.
ARTCULO 10. ESQUEMAS ASOCIATIVOS TERRITORIALES.
Constituirn esquemas asociativos territoriales las regiones
administrativas y de planificacin, las regiones de planeacin y
gestin, las asociaciones de departamentos, las reas
metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las
provincias administrativas y de planificacin, y las asociaciones de
municipios.
ARTCULO 11. CONFORMACIN DE ASOCIACIONES DE
ENTIDADES TERRITORIALES. Las asociaciones de entidades
territoriales se conformarn libremente por dos o ms entes
territoriales para prestar conjuntamente servicios pblicos,
funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial
por el nivel nacional, ejecutar obras de inters comn o cumplir
funciones de planificacin, as como para procurar el desarrollo
integral de sus territorios.
PARGRAFO. Podrn conformarse diversas asociaciones de
entidades territoriales como personas jurdicas de derecho pblico
bajo la direccin y coordinacin de la junta directiva u rgano de
administracin que determinen las entidades territoriales
interesadas, las cuales velarn por la inclusin y participacin de
la comunidad en la toma de decisiones que sobre el rea se
adopten.

14

ARTCULO 12. ASOCIACIONES DE DEPARTAMENTOS. Dos o

ms departamentos podrn asociarse administrativa y
polticamente para organizar conjuntamente la prestacin de
servicios pblicos, la ejecucin de obras de mbito regional y el
cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante
convenio o contrato-plan suscrito por los gobernadores
respectivos, previamente autorizados por las asambleas
departamentales y para el ejercicio de competencias concertadas
entre s en un marco de accin que integre sus respectivos planes
de desarrollo en un modelo de planificacin integral conjunto.
ARTCULO 13. ASOCIACIONES DE DISTRITOS ESPECIALES.
Dos o ms Distritos Especiales podrn asociarse poltica y
administrativamente para organizar conjuntamente la prestacin
de servicios o la ejecucin de obras pblicas de inters comn
mediante convenio, siempre y cuando no se alteren las
caractersticas esenciales de cada uno de ellos. El respectivo
convenio o contrato-plan configurar un modelo de desarrollo y
planificacin integral conjunto que ser suscrito por los Alcaldes
Mayores de cada Distrito, previamente autorizados por sus
respectivos Concejos y estar enmarcado en un plan de accin de
mediano plazo.
ARTCULO 14. ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS. Dos o ms
municipios de un mismo departamento o de varios departamentos,
podrn asociarse administrativa y polticamente para organizar
conjuntamente la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de
obras de mbito regional y el cumplimiento de funciones
administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan
suscrito por los alcaldes respectivos, previamente autorizados por
los concejos municipales o distritales y para el ejercicio de
competencias concertadas entre s en un marco de accin que
integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de
planificacin integral conjunto.
ARTCULO
15.
ASOCIACIONES
DE
LAS
REAS
METROPOLITANAS. Dos o ms reas Metropolitanas de un
mismo departamento o de varios departamentos, podrn asociarse
para organizar conjuntamente la prestacin de servicios pblicos,
la ejecucin de obras de mbito regional y el cumplimiento de
funciones administrativas propias, mediante convenio o contratoplan suscrito por los Directores de las reas metropolitanas
respectivas, previamente autorizados por sus juntas metropolitanas.
El convenio o contrato-plan se asimilar para los efectos legales a
un convenio interadministrativo, en el cual se establecern las
competencias especficas para delegar o transferir entre las
distintas entidades territoriales, segn el mbito de su objeto.

15

Para los efectos de esta ley se consideran a las reas

metropolitanas como esquemas asociativos de integracin
territorial y actuarn como instancias de articulacin del
desarrollo municipal, en virtud de lo cual sern beneficiarias de los
mismos derechos y condiciones de los esquemas asociativos de
entidades territoriales previstos en la presente ley.
ARTCULO 16. PROVINCIAS ADMINISTRATIVAS Y DE
PLANIFICACIN. Dos o ms municipios geogrficamente
contiguos de un mismo departamento podrn constituirse mediante
ordenanza en una provincia administrativa y de planificacin por
solicitud de los alcaldes municipales, los gobernadores o del diez
por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo
electoral de los respectivos municipios, con el propsito de
organizar conjuntamente la prestacin de servicios pblicos, la
ejecucin de obras de mbito regional y la ejecucin de proyectos
de desarrollo integral, as como la gestin ambiental.
Lo anterior no implicar que municipios que no guarden
continuidad geogrfica y que pertenezcan a diferentes
departamentos puedan desarrollar alianzas estratgicas de orden
econmico con el fin de comercializar sus bienes y servicios a nivel
nacional e internacional.
PARGRAFO. Corresponde a las Asambleas Departamentales
crear las provincias, previa autorizacin de los respectivos
Concejos Municipales.
PARGRAFO. Los municipios que conformen la PAP debern tener
en cuenta para su financiacin y funcionamiento los parmetros
establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los
municipios que la conformen.
En ningn caso las provincias administrativas y de planificacin
podrn constituir circunscripcin electoral especial dentro de la
Divisin Poltico Administrativa Territorial del pas.
El financiamiento de las Provincias Administrativas y de
Planificacin no generar cargos ni al Presupuesto General de la
Nacin, ni al Sistema General de Participaciones, ni al Sistema
General de Regalas.
ARTCULO 17. NATURALEZA Y FUNCIONAMIENTO DE LOS
ESQUEMAS ASOCIATIVOS. Las asociaciones de departamentos,
las provincias y las asociaciones de distritos y de municipios son
entidades administrativas de derecho pblico, con personera
jurdica y patrimonio propio e independiente de los entes que la
conforman.

16

Las asociaciones de departamentos podrn constituirse en regiones

administrativas y de planificacin, previa autorizacin de sus
asambleas departamentales.
En ningn caso las entidades territoriales que se asocien podrn
generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su
presupuesto o al presupuesto general de la Nacin, ni incrementar
la planta burocrtica de las respectivas entidades que las
conformen.
PARGRAFO. En concordancia con lo previsto en el artculo 95 de
la Ley 489 de 1998, las Entidades Territoriales podrn continuar
asocindose
mediante
la
celebracin
de
convenios
interadministrativos o mediante la conformacin de personas
jurdicas de derecho pblico o derecho privado.
ARTCULO 18. CONTRATOS O CONVENIOS PLAN. La Nacin
podr contratar o convenir con las entidades territoriales, con las
asociaciones de entidades territoriales y con las reas
metropolitanas, la ejecucin asociada de proyectos estratgicos de
desarrollo territorial. En los contratos plan que celebren las partes,
se establecern los aportes que harn as como las fuentes de
financiacin respectivas.
La Nacin tambin podr contratar con las asociaciones de
entidades territoriales y las reas metropolitanas la ejecucin de
programas del Plan Nacional de Desarrollo, cuando lo considere
pertinente y el objeto para el cual fueron creadas dichas
asociaciones lo permita; previa aprobacin de su rgano mximo
de administracin, atendiendo los principios consagrados en la
presente ley.
Se priorizarn con el Fondo de Desarrollo Regional los esquemas
asociativos, as como las entidades territoriales que desarrollen
contratos o convenios plan de acuerdo con los numerales 6, 8 y 10
del artculo 3 de la presente ley.
ARTCULO 19. REGIONES DE PLANEACIN Y GESTIN. En
virtud de lo estipulado en el artculo 285 de la Constitucin
Poltica, cranse las Regiones de Planeacin y Gestin (RPG).
Para los efectos previstos en esta ley, se consideran regiones de
Planeacin y Gestin las instancias de asociacin de entidades
territoriales que permitan promover y aplicar de manera armnica
y sostenible los principios de complementariedad, concurrencia y
subsidiariedad en el desarrollo y ejecucin de las competencias
asignadas a las entidades territoriales por la Constitucin y la ley.
Las asociaciones entre entidades territoriales podrn conformar
libremente entre s diversas Regiones de Planeacin y Gestin,

17

podrn actuar como bancos de proyectos de inversin estratgicos

de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecucin de
los mismos. Solo se podrn asociar las entidades territoriales
afines, de acuerdo con los principios expuestos en la presente ley.
Las Regiones de Planeacin y Gestin sern los mecanismos
encargados de planear y ejecutar la designacin de los recursos
del Fondo de Desarrollo Regional.
ARTCULO 20. DELEGACIN. La Nacin y los diferentes rganos
del nivel central podrn delegar en las entidades territoriales o en
los diferentes esquemas asociativos territoriales y en las reas
metropolitanas, por medio de convenios o contratos plan,
atribuciones propias de los organismos y entidades pblicas de la
Nacin, as como de las entidades e institutos descentralizados del
orden nacional.
En la respectiva delegacin se establecern las funciones y los
recursos para el adecuado cumplimiento de los fines de la
Administracin Pblica a cargo de estas.
CAPTULO III.
POLTICA LEGISLATIVA EN MATERIA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL.
ARTCULO 21. OBJETIVOS GENERALES DE LA LEGISLACIN
TERRITORIAL. La ley promover una mayor delegacin de
funciones y competencias del nivel nacional hacia el orden
territorial, la eliminacin de duplicidades de competencias entre la
administracin central y descentralizada y los entes territoriales, el
fortalecimiento de las Regiones de Planeacin y Gestin y las
Regiones Administrativas y de Planificacin, el fortalecimiento del
departamento como nivel intermedio de gobierno, el
fortalecimiento del municipio como entidad fundamental de la
divisin poltico-administrativa del Estado, la accin conjunta y
articulada de los diferentes niveles de gobierno a travs de
alianzas, asociaciones y convenios de delegacin, el diseo de
modalidades regionales de administracin para el desarrollo de
proyectos especiales y el incremento de la productividad y la
modernizacin de la Administracin municipal.
ARTCULO 22. DIVERSIFICACIN, FORTALECIMIENTO Y
MODERNIZACIN DEL RGIMEN DEPARTAMENTAL. La
racionalizacin del rgimen jurdico de los departamentos parte
del reconocimiento de sus diferencias y fortalezas especficas. A
partir de este principio y con el objeto de mejorar la
Administracin departamental y de asegurar una ms eficiente
prestacin de los servicios pblicos, la ley establecer regmenes
especiales y diferenciados de gestin administrativa y fiscal para
uno o varios departamentos.

18

Para tal efecto la ley podr establecer capacidades y competencias

distintas a las sealadas para los departamentos en la Constitucin
de acuerdo con el artculo 302 de la Carta Poltica.
La ley graduar y eventualmente integrar las capacidades y
competencias departamentales de acuerdo con la poblacin,
recursos econmicos y naturales y circunstancias sociales,
culturales y ecolgicas de los departamentos.
Para la creacin de departamentos la ley ordinaria no podr
establecer requisitos adicionales a los exigidos por la Constitucin
y esta ley.
ARTCULO 23. CREACIN DE DEPARTAMENTOS. La creacin
de departamentos cuyos territorios correspondan parcial o
totalmente a una o varias regiones administrativas y de
planificacin deber contar con el concepto de la Comisin de
Ordenamiento Territorial, del Departamento Nacional de
Planeacin y la aprobacin del Congreso de la Repblica, previa
convocatoria a consulta popular, de acuerdo con los lineamientos
legales establecidos por el legislador y la Constitucin.
ARTCULO 24. DIVERSIFICACIN DE LOS REGMENES
MUNICIPALES POR CATEGORAS. Con el propsito de
democratizar y hacer ms eficiente y racional la Administracin
municipal, la ley, con fundamento en el artculo 320 de la
Constitucin Poltica, establecer categoras de municipios de
acuerdo con su poblacin, recursos fiscales, importancia
econmica y situacin geogrfica, y sealar, a los municipios
pertenecientes a cada categora, distinto rgimen en su
organizacin, gobierno y administracin.
En todo caso, la superacin de la pobreza y el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, ser parmetro para todas las
polticas sociales.
ARTCULO 25. DEL RGIMEN FISCAL ESPECIAL PARA LAS
REAS METROPOLITANAS. En desarrollo de lo previsto en el
artculo 319 de la Constitucin Poltica, adems de los recursos
que integran el patrimonio y renta de las reas metropolitanas, el
proyecto de constitucin de la misma regulado por el artculo 5 de
la Ley 128 de 1994 debe precisar las fuentes de los aportes de las
entidades territoriales que formarn parte de la misma, as como
los porcentajes de tales aportes, de conformidad con lo previsto en
el artculo 22 de la Ley 128 de 1994.
En las reas metropolitanas que se encuentren constituidas a la
fecha de entrada en vigencia la presente ley, cada concejo
municipal a iniciativa de su alcalde expedir un acuerdo en el que

19

se sealen las fuentes de los aportes a los que se compromete el

respectivo municipio con destino a la financiacin de las funciones
de la entidad, as como los porcentajes de dicha participacin.
El acto administrativo que constituya un rea Metropolitana se
considerar norma general de carcter obligatorio a la que tendr
que regirse cada concejo municipal al momento de aprobar el
presupuesto anual de la respectiva entidad miembro.
PARGRAFO. Cuando se produzca la anexin de nuevos
municipios al rea metropolitana, el acto que protocolice dicha
anexin deber contener los elementos, previstos en el presente
artculo.
TTULO III.
DE LAS COMPETENCIAS.
CAPTULO I.
PRINCIPIOS PARA EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS.
ARTCULO 26. DEFINICIN DE COMPETENCIA. Para los
efectos de la presente ley, se entiende por competencia la facultad o
poder jurdico que tienen la Nacin, las entidades territoriales y
las figuras de integracin territorial para atender de manera
general responsabilidades estatales.
ARTCULO
27.
PRINCIPIOS
DEL
EJERCICIO
DE
COMPETENCIAS. Adems de los que el artculo 209 de la
Constitucin Poltica contempla como comunes de la funcin
administrativa, son principios rectores del ejercicio de
competencias, los siguientes:
1. Coordinacin. La Nacin y las entidades territoriales debern
ejercer sus competencias de manera articulada, coherente y
armnica. En desarrollo de este principio, las entidades
territoriales y dems esquemas asociativos se articularn, con las
autoridades nacionales y regionales, con el propsito especial de
garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos como
individuos, los derechos colectivos y del medio ambiente
establecidos en la Constitucin Poltica.
2. Concurrencia. La Nacin y las entidades territoriales
desarrollarn oportunamente acciones conjuntas en busca de un
objeto comn, cuando as est establecido, con respeto de su
autonoma.
3. Subsidiariedad. La Nacin, las entidades territoriales y los
esquemas de integracin territorial apoyarn en forma transitoria
y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las entidades de
menor categora fiscal, desarrollo econmico y social, dentro del
mismo mbito de la jurisdiccin territorial, cuando se demuestre su
imposibilidad de ejercer debidamente determinadas competencias.
El desarrollo de este principio estar sujeto a evaluacin y
seguimiento de las entidades del nivel nacional rectora de la

20

materia. El Gobierno Nacional desarrollar la materia en

coordinacin con los entes territoriales.
4. Complementariedad. Para completar o perfeccionar la
prestacin de servicios a su cargo, y el desarrollo de proyectos
regionales, las entidades territoriales podrn utilizar mecanismos
como los de asociacin, cofinanciacin, delegacin y/o convenios.
5. Eficiencia. La Nacin, las entidades territoriales y los esquemas
de integracin territorial garantizarn que el uso de los recursos
pblicos y las inversiones que se realicen en su territorio,
produzcan los mayores beneficios sociales, econmicos y
ambientales.
6. Equilibrio entre competencias y recursos. Las competencias se
trasladarn, previa asignacin de los recursos fiscales para
atenderlas de manera directa o asociada.
7. Gradualidad. La asuncin de competencias asignadas por parte
de las entidades territoriales se efectuar en forma progresiva y
flexible, de acuerdo con las capacidades administrativas y de
gestin de cada entidad.
8. Responsabilidad. La Nacin, las entidades territoriales y las
figuras de integracin territorial asumirn las competencias a su
cargo previendo los recursos necesarios sin comprometer la
sostenibilidad financiera del ente territorial, garantizando su
manejo transparente.
CAPTULO II.
DISPOSICIONES EN MATERIA DE COMPETENCIAS.
ARTCULO 28. Los departamentos y municipios tendrn
autonoma para determinar su estructura interna y organizacin
administrativa central y descentralizada; as como el
establecimiento y distribucin de sus funciones y recursos para el
adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales.
Sin perjuicio de su control de constitucionalidad o de legalidad,
estos actos no estarn sometidos a revisin, aprobacin o
autorizacin de autoridades nacionales.
PARGRAFO. Los municipios son titulares de cualquier
competencia que no est atribuida expresamente a los
departamentos o a la Nacin.
Cuando el respectivo municipio no est en capacidad de asumir
dicha competencia solicitar la concurrencia del departamento y la
Nacin.
PARGRAFO 2o. Los departamentos y municipios a pesar de su
autonoma e independencia podrn asociarse entre ellos para
procurar el bienestar y desarrollo de sus habitantes.
CAPTULO III.
COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL
TERRITORIO.
ARTCULO 29. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS EN
MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son
competencias de la Nacin y de las entidades territoriales en
materia de ordenamiento del territorio, las siguientes:

21

1. De la Nacin
a) Establecer la poltica general de ordenamiento del territorio en
los asuntos de inters nacional: reas de parques nacionales y
reas protegidas.
b) Localizacin de grandes proyectos de infraestructura.
c) Determinacin de reas limitadas en uso por seguridad y
defensa.
d) Los lineamientos del proceso de urbanizacin y el sistema de
ciudades.
e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa
distribucin de los servicios pblicos e infraestructura social de
forma equilibrada en las regiones.
f) La conservacin y proteccin de reas de importancia histrica y
cultural.
g) Definir los principios de economa y buen gobierno mnimos que
debern cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios,
las reas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas
de asociacin, contratos o convenios plan o delegaciones previstas
en la presente ley.
PARGRAFO. Las competencias asignadas a la Nacin en los
literales anteriores se adelantarn en coordinacin con los entes
territoriales.
2. Del Departamento
a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de
la totalidad o porciones especficas de su territorio, especialmente
en reas de conurbacin con el fin de determinar los escenarios de
uso y ocupacin del espacio, de acuerdo con el potencial ptimo
del ambiente y en funcin de los objetivos de desarrollo,
potencialidades y limitantes biofsicos, econmicos y culturales.
b) Definir las polticas de asentamientos poblacionales y centros
urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio.
c) Orientar la localizacin de la infraestructura fsica-social de
manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se
promueva la equidad en el desarrollo municipal.
d) Integrar y orientar la proyeccin espacial de los planes
sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades
territoriales indgenas.
e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrn
articular sus polticas, directrices y estrategias de ordenamiento
fsico-territorial con los planes, programas, proyectos y
actuaciones sobre el territorio, mediante la adopcin de planes de
ordenamiento para la totalidad o porciones especficas de su
territorio.
f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones
especficas para el ordenamiento del territorio en los municipios
que hacen parte de un rea Metropolitana correspondiente a estas,
la cual ser ejercida con observancia a los principios para el
ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley.

22

g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen

podrn implementar programas de proteccin especial para la
conservacin y recuperacin del medio ambiente.
3. De los Distritos Especiales
a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las
caractersticas sociales de sus habitantes y atribuir competencias y
funciones administrativas.
b) Organizarse como reas metropolitanas, siempre que existan
unas relaciones fsicas, sociales y econmicas que den lugar al
conjunto de dicha caracterstica y coordinar el desarrollo del
espacio territorial integrado por medio de la racionalizacin de la
prestacin de sus servicios y la ejecucin de obras de inters
metropolitano.
c) Dirigir las actividades que por su denominacin y su carcter
les corresponda.
4. Del Municipio
a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio.
b) Reglamentar de manera especfica los usos del suelo, en las
reas urbanas, de expansin y rurales, de acuerdo con las leyes.
c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los
planes sectoriales, en armona con las polticas nacionales y los
planes departamentales y metropolitanos.
PARGRAFO 1o. La distribucin de competencias que se establece
en este artculo se adelantar bajo los principios de
descentralizacin, concurrencia y complementariedad de las
acciones establecidas por las entidades territoriales y en
coordinacin con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en
los instrumentos locales y regionales de planificacin.
PARGRAFO 2o. Al nivel metropolitano le corresponde la
elaboracin de planes integrales de desarrollo metropolitano con
perspectiva de largo plazo, incluyendo el componente de
ordenamiento fsico territorial y el sealamiento de las normas
obligatoriamente genera1es que definan los objetivos y criterios a
los que deben acogerse los municipios al adoptar los planes de
ordenamiento territorial en relacin con las materias referidas a
los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley de
reas Metropolitanas.
TTULO IV.
DE LAS REGIONES ADMINISTRATIVAS Y DE PLANIFICACIN.
ARTCULO
30.
REGIN
ADMINISTRATIVA
Y
DE
PLANIFICACIN. Son Regiones Administrativas y de
Planificacin (RAP) las entidades conformadas por dos o ms
departamentos, con personera jurdica, autonoma financiera y
patrimonio propio, cuya finalidad est orientada al desarrollo
regional, la inversin y la competitividad, en los trminos previstos
en el artculo 306 de la Constitucin Poltica y en el marco de los
principios consagrados en la presente ley, enfatizando la
gradualidad, flexibilidad y responsabilidad fiscal.

23

Los departamentos que conformen la RAP debern tener en cuenta

para su financiacin y funcionamiento los parmetros establecidos
en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los departamentos que
las conformen.
En ningn caso las Regiones Administrativas y de Planificacin
podrn constituir circunscripcin electoral especial dentro de la
divisin poltico-administrativa territorial del pas.
De conformidad con lo previsto en el artculo 306 de la
Constitucin Poltica, previa autorizacin de sus respectivas
asambleas, y previo concepto de la Comisin de Ordenamiento
Territorial de Senado, los gobernadores de dos o ms
departamentos podrn constituir mediante convenio la regin
administrativa y de planificacin que consideren necesaria para
promover el desarrollo econmico de sus territorios y el
mejoramiento social de sus habitantes.
Entre los departamentos que conformen las regiones aqu previstas
debe haber continuidad geogrfica.
Lo anterior no impedir que Departamentos que no guarden
continuidad geogrfica puedan desarrollar alianzas estratgicas de
orden econmico con el fin de comercializar sus bienes y servicios
a nivel nacional e internacional.
La Nacin podr cofinanciar proyectos estratgicos de las regiones
administrativas y de planificacin, previo cumplimiento de los
requisitos y condiciones previstos en la normativa vigente.
PARGRAFO. Los Distritos Especiales cuyo territorio est inmerso
en una Regin Administrativa y de Planificacin tendrn las
mismas prerrogativas que estas les otorguen a los Departamentos.
PARGRAFO 2o. Lo dispuesto en este artculo se aplicar en lo
pertinente frente a la constitucin de la Regin Administrativa y de
Planificacin Especial (RAPE) entre entidades territoriales
departamentales y el Distrito Capital.
PARGRAFO 3o. De conformidad con el artculo 325 de la
Constitucin Poltica, el Distrito Capital de Bogot, el
departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos a
este podrn asociarse en una Regin Administrativa de Planeacin
Especial (RAPE), con personera jurdica, autonoma y patrimonio
propio cuyo objeto principal ser el desarrollo econmico y social
de la respectiva regin.
Las citadas entidades territoriales conservarn su identidad
poltica y territorial. El acto de constitucin de la Regin
Administrativa y de Planeacin Especial podr realizarse por
convenio entre los mandatarios seccionales, previa aprobacin por
parte de las corporaciones de las respectivas entidades
territoriales y su ejecucin ser incorporada en el respectivo plan
de desarrollo de la regin mediante ordenanza y acuerdo distrital o
municipal, en cada caso, segn corresponda.
ARTCULO 31. CONSEJO REGIONAL ADMINISTRATIVO Y DE
PLANIFICACIN. Crase el Consejo Regional Administrativo y de
Planificacin como instancia tcnica y asesora de las Regiones

24

Administrativas y de Planificacin. El Consejo Regional de

Planeacin estar integrado por los gobernadores de los
departamentos que conformen las regiones de planeacin y gestin
y por los Alcaldes de las reas Metropolitanas que existan dentro
de la misma, con una presidencia pro tmpore, por el trmino que
la regin establezca en el acto de constitucin y creacin.
ARTCULO 32. FINANCIACIN. El funcionamiento de las
Regiones Administrativas y de Planificacin se financiar con
cargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades
territoriales que la conformen destinen para ello y los incentivos
que defina el Gobierno Nacional, de conformidad con los
indicadores de sostenibilidad fiscal de la Ley 617 de 2000 para los
departamentos que las conformen.
Los recursos de inversin asignados por las entidades territoriales
para el logro de los objetivos de la Regin Administrativa y de
Planificacin, podrn ser utilizados en todo el territorio que la
conforma, con el objetivo de alcanzar el desarrollo econmico de
sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes.
Las Regiones Administrativas y de Planificacin no generarn
gasto del presupuesto general de la Nacin, ni del Sistema General
de Participaciones, ni del Sistema General de Regalas.
ARTCULO 33. FONDO DE DESARROLLO REGIONAL. El
Fondo de Desarrollo Regional servir como un mecanismo de
desarrollo para las entidades territoriales del pas, el cual tendr
como finalidad la financiacin de proyectos regionales de
desarrollo en los trminos que lo defina la ley.
PARGRAFO. El Fondo de Desarrollo Regional se regir por lo
dispuesto en la Constitucin Poltica y por aquellas normas que lo
modifiquen, desarrollen o sustituyan.
ARTCULO 34. ZONAS DE INVERSIN ESPECIAL PARA
SUPERAR LA POBREZA. Son Zonas de Inversin Especial para
superar la Pobreza las receptoras del Fondo de Compensacin
Regional que defina la Constitucin y la ley como instrumento para
superar condiciones de desequilibrio en el desarrollo econmico y
social entre las regiones de planeacin y gestin y entre los
distintos entes territoriales del pas. Estas sern instrumentos de
planificacin e inversin orientada a mejorar las condiciones de
vida de los habitantes de esas zonas y sern creadas por una sola
vez mediante decreto expedido por el Gobierno Nacional.
Para la definicin de estas zonas, el Gobierno tendr como
indicador de desempleo, NBI que se refiere a pobreza relativa,
entendida esta no como el nmero de pobres que habitan los
municipios o distritos, sino como el porcentaje de pobres que
habitan esos municipios o distritos.
ARTCULO 35. FONDO DE COMPENSACIN REGIONAL. El
Fondo de Compensacin servir como un mecanismo de
generacin de equidad y reduccin de la pobreza entre las
entidades territoriales del pas, el cual tendr como finalidad la

25

financiacin de proyectos en las zonas de inversin especial para

superar la pobreza.
ARTCULO 36. DE LA REGIN TERRITORIAL. De conformidad
con el artculo 307 de la Constitucin Poltica la Regin
Administrativa y de Planificacin podr transformarse en Regin
Entidad Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley
que para el efecto expida el Congreso de la Repblica.
TTULO V.
DISPOSICIONES FINALES.
ARTCULO 37. DESARROLLO Y ARMONIZACIN DE LA
LEGISLACIN TERRITORIAL. El Gobierno Nacional presentar
al Congreso las iniciativas de reformas legislativas
correspondientes a la expedicin del rgimen especial para los
departamentos, la reforma del rgimen municipal orientada por las
prescripciones del artculo 320 de la Constitucin Poltica y la
reforma de la legislacin en materia de reas metropolitanas.
PARGRAFO 1o. El Gobierno Nacional presentar al Congreso en
un perodo no superior a los seis (6) meses de la vigencia de la
presente ley los proyectos de ley sobre un Cdigo de Rgimen
Departamental, un Cdigo de Rgimen Distrital, un Cdigo de
Rgimen de rea Metropolitana y un Cdigo de Rgimen
Municipal que integre la legislacin vigente sobre la materia.
PARGRAFO 2o. En virtud de lo establecido en el artculo 329 de
la Constitucin Poltica el Gobierno Nacional presentar al
Congreso de la Repblica, dentro de los diez (10) meses siguientes
a la vigencia de la presente ley, el proyecto de ley especial que
reglamente lo relativo a la conformacin de las Entidades
Territoriales Indgenas, acogiendo los principios de participacin
democrtica, autonoma y territorio, en estricto cumplimiento de
los mecanismos especiales de consulta previa, con la participacin
de los representantes de las comunidades indgenas y de las
comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso.
En desarrollo de esta norma y cuando corresponda, el Gobierno
Nacional har la' delimitacin correspondiente, previo concepto de
la comisin de ordenamiento territorial, como instancia consultiva
del proceso.
ARTCULO 38. Las disposiciones contenidas en las Leyes 47 de
1993, por la cual se dictan normas especiales para la
organizacin y funcionamiento del departamento Archipilago de
San Andrs, Providencia y Santa Catalina y 915 de 2004, por la
cual se dicta el Estatuto Fronterizo para el Desarrollo Social y
Econmico del departamento Archipilago de San Andrs,
Providencia y Santa Catalina continuarn vigentes. Los aspectos
relativos al rgimen poltico administrativo del departamento
Archipilago sern desarrollados de conformidad con lo sealado
en el artculo 310 de la C. P.
ARTCULO 39. TRANSITORIO. Los conflictos de competencia se
dirimirn segn la normatividad vigente, hasta que se reglamente

26

por la ley respectiva, la cual deber ser presentada por el

Gobierno Nacional.
ARTCULO 40. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. La presente ley
rige a partir de la fecha de su promulgacin y deroga las
disposiciones que le sean contrarias.
El Presidente del honorable Senado de la Repblica,
ARMANDO BENEDETTI VILLANEDA.
El Secretario General del honorable Senado de la Repblica,
EMILIO RAMN OTERO DAJUD.
El Presidente de la honorable Cmara de Representantes,
CARLOS ALBERTO ZULUAGA DAZ.
El Secretario General de la honorable Cmara de Representantes,
JESS ALFONSO RODRGUEZ CAMARGO.
REPBLICA DE COLOMBIA GOBIERNO NACIONAL
Publquese y cmplase.
Dada en el Distrito Turstico y Cultural de Cartagena de Indias, a
28 de junio de 2011.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERN
El Ministro del Interior y de Justicia,
GERMN VARGAS LLERAS.
2. LA DEMANDA
Los ciudadanos Roberto de Jess Daza Zabaleta, Jahnnie Daniel Mora y
Margarita Rosa Martnez Prez, solicitaron declarar inconstitucional en su
integridad la Ley 1454 de 2011, porque a su juicio, dicha disposicin
desconoci los principios constitucionales para la organizacin poltico
administrativa del territorio colombiano, plasmados en el Prembulo y en los
artculos 1, 287, 307 y 329 de la Carta. Igualmente, argumentaron la
existencia de vicios en la formacin de la norma, ya que no se observ lo
dispuesto en el artculo el 133 superior, relacionado con el voto nominal y
pblico.
Luego de transcribir la norma demanda, resear la competencia de la Corte y
advertir la ausencia de cosa juzgada, los accionantes plantearon tres cargos,
dos de ellos relacionados con aspectos materiales de la Ley y, uno
correspondiente a la existencia de un vicio formal en su formacin, los cuales
se sintetizan de la siguiente manera:
2.1. Primer Cargo: Desconocimiento del Congreso de la Repblica del
pluralismo y el respeto a la identidad cultural regional consagrada en el
prembulo y en el artculo 1 de la Constitucin poltica.
2.1.1. Explicaron los actores que de la lectura del prembulo de la
Constitucin se evidencia el paso de un Estado liberal monocultural a un
Estado que reconoce, como pilar, la diversidad cultural. Por lo anterior, el
Constituyente Primario dise una nueva forma de organizar el territorio,
denominada Regin, basndose en la descentralizacin, sin desconocer los
conceptos de Estado Unitario y de Unidad Nacional.

27

2.1.2. Posteriormente, argumentan que Colombia es un Estado Unitario, en el

cual se ha aplicado el principio de la centralizacin poltica, y por esta razn
se desconoce que la misma Constitucin plantea una nacin polticamente
descentralizada con autonoma regional. Al respecto, indican que el modelo
plasmado por la Carta se avizora en pases como Italia o Espaa de forma que
no son dos conceptos excluyentes, sino dos preceptos dinmicos que se
limitan entre s1.
2.1.3. Enseguida, mencionaron que la Constitucin consagra, en el artculo
287, el derecho a la autonoma de las entidades territoriales, que se refiere a la
capacidad de solucionar y gestionar sus asuntos, sin indicar con ello que
posean soberana propia. Explican que es un modelo que parte de la premisa
de que las entidades territoriales conocen mejor las necesidades insatisfechas
de sus habitantes y, por lo tanto, son las llamadas a mejorar sus condiciones de
vida.
2.1.4. Por otra parte sealan que cuando se coarta o se niega la autonoma de
las entidades territoriales, se atenta contra los principios constitucionales y el
libre desarrollo de la identidad cultural de las regiones; ese ltimo aspecto,
afirman, ha sido demostrado en diferentes ocasiones, por ejemplo con el Voto
Caribe con el cual se buscaba la constitucin de una regin, o los
movimientos tendientes a la regionalizacin en el Pacfico y, en el centro del
pas cuando se pretendi crear una regin administrativa y de planeacin
alrededor de la Capital de la Repblica mediante el Acto Legislativo 01 de
2003.
2.1.5. Para los actores las manifestaciones ciudadanas son consecuencia del
centralismo actual del pas, que debilita la periferia y aumenta las necesidades
insatisfechas de la poblacin que se encuentra por fuera del centro y que por lo
general comparten una misma identidad. Sobre el tema, citan las declaraciones
dadas en la prensa, el da 11 de junio de 2005, por el Dr. Rodrigo Rivera, para
reforzar el argumento de la necesidad de desarrollar la autonoma territorial,
por ser esa la forma de lograr el desarrollo idneo del Estado Social de
Derecho, plasmado en el artculo 1 superior.
2.1.6. Manifestaron que el libre desarrollo de la personalidad en el plano
individual, se traduce en el derecho de autonoma de los pueblos y en el plano
colectivo se expresa en la oportunidad de tener su propia identidad jurdica y
poltica. Por lo anterior, consideran que la Ley 1454 de 2011 desconoci y
dej de lado el sentido de identidad cultural, pues los lineamientos planteados
en ella son insuficientes para lograr la descentralizacin y autonoma de los
niveles territoriales.
2.1.7. As, el desarrollo econmico y social de la Nacin requiere la
articulacin del Estado Unitario con la descentralizacin y la autonoma de sus
1 Los accionantes complementan sus afirmaciones, citando apartes de las sentencias C-535 de 1996 y C-837
de 2001 de la Corte Constitucional (Folio 18 de la demanda).

28

entes2, siendo esta ltima el marco facilitador de la organizacin

administrativa, a la cual se refiere el artculo 287 de la Constitucin.
2.1.8. Finalmente, arguyeron que la teleologa de la regionalizacin no es la
independencia de las entidades frente al poder central, sino un traslado de
asuntos del centro a la regin, para cumplir de mejor manera con las
finalidades del Estado Social de Derecho3. Con base en lo anterior, advirtieron
que la Constitucin edific un estructura institucional sobre la democracia
participativa y el pluralismo, que no puede ser desconocida por el legislador
al regular cualquier materia, y en especial aquella que se refiera a la
ordenacin del territorio nacional.4.
2.2. Segundo Cargo: Omisin del Congreso de la Repblica al no
desarrollar lo contenido en los artculos 307 y 329 superiores en la Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial, Ley 1454 de 2011
2.2.1. Explicaron los actores que en el ordenamiento jurdico colombiano, las
leyes orgnicas encierran un sentido ordenador y autolimitante de las
funciones ejercidas por el Congreso, ya que la Constitucin le ordena al
legislativo que expida leyes (Art. 151), que posteriormente limitarn su
libertad de configuracin legislativa. Para los demandantes esto se debe a que
las leyes orgnicas prolongan los intereses superiores que no pudieron ser
regulados detalladamente en la Carta, pero que dada su importancia, el
Constituyente fij unas pautas y condicionamientos que deben ser observados
sin omisin alguna.
2.2.2. En este sentido argumentaron que la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial (LOOT) debe observar los parmetros establecidos en la
Constitucin, en especial los contenidos en el Ttulo XI De la Organizacin
Territorial. Adems, que dada la mora legislativa, tambin debieron tenerse
en cuenta los postulados planteados por la Corte Constitucional y los
conceptos emitidos por los organismos del Estado especializados en la
materia, como la Comisin de Ordenamiento Territorial de 1994, que ilustr
sobre las condiciones objetivas para la elaboracin de la ley hoy demandada,
las cuales respondan a las verdaderas necesidades del pas.
2 Al respecto se cit el siguiente aparte de la sentencia C-1258 de 2001: En relacin con lo sealado en el
artculo 1 de la Constitucin, la autonoma es un elemento sustancial de la organizacin del Estado
colombiano y tiene su especificidad frente a la descentralizacin. Por ello la autonoma de las entidades
territoriales se distingue de la descentralizacin territorial. Mientras que la descentralizacin se refiere al
contenido material, a las competencias y recursos asignados por la Constitucin y la ley a los entes
territoriales, la autonoma consiste en el margen o capacidad de gestin que el constituyente y el legislador
garantizan a las entidades territoriales para que planeen, programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen
y controlen sus actividades, en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado. Adems, la
autonoma es una consecuencia sine qua non de la descentralizacin, aunque no es exclusiva de sta. No es
previsible un rgimen de descentralizacin como forma de organizacin poltica de un Estado, en donde no
haya autonoma de los entes territoriales. (Folio 20)
3 Sobre el tema citaron el fragmento que a continuacin se transcribe de la sentencia C-506 de 1995: El
modelo actual de la organizacin del Estado colombiano responde a una concepcin diferente a la del
Estado unitario centralizado. El punto fundamental de este cambio se encuentra en el concepto de
autonoma, que se atribuy de manera explcita a las entidades territoriales, a travs de las cuales se busca
hacer efectivo el respeto a la identidad comunitaria local y a su capacidad de autodeterminarse, sin que se
ignore por eso la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central
(Folio 21).
4 Folio 21 del cuaderno principal.

29

2.2.3. Por otro lado, indicaron que la Ley 1454 de 2011, debi comprender
todos los aspectos que ordena la Constitucin, y que a su entender son:
-

Establecer la distribucin de competencias entre la Nacin y las

entidades territoriales (Art. 288).
Otorgar el carcter de entidades territoriales a las regiones y a las
provincias (Art. 286).
Implantar las condiciones para la conversin de la regin en entidad
territorial, las atribuciones, los rganos de administracin y los recursos
de la misma y su participacin en el manejo de los ingresos
provenientes del Fondo Nacional de Regalas.
Definir los principios para adoptar el estatuto especial de cada regin.
Determinar el procedimiento de conformacin de las entidades
territoriales indgenas (Art. 329).

2.2.4. Igualmente, argumentaron que el artculo 306 superior, permite que dos
o ms departamentos puedan constituirse en regiones administrativas y de
planificacin, con personera jurdica, autonoma y patrimonio propio, cuyo
objeto principal sea el desarrollo econmico y social del respectivo territorio.
2.2.5. Argumentan que la ley acusada, en el Captulo II, dedica gran parte de
su articulado a definir las distintas formas de asociacin entre las entidades
territoriales y a establecer mecanismos de cooperacin entre stas y la Nacin.
Sin embargo, indicaron que ya exista un rgimen para cumplir ese propsito
establecido en las Leyes 136 de 1994 y 489 de 1998. Lo anterior, para hacer
nfasis en que llama la atencin que la Ley 1454 de 2011, regule
detalladamente las formas asociativas de las entidades territoriales (Art. 306
de la C.P.) y omita reglamentar el artculo 307 superior, que contempla la
conversin de las Regiones Administrativas y de Planificacin (RAP) en
Regiones como Entes Territoriales (RET).
2.2.6. En consecuencia, se cuestionan Por qu la Ley 1454 de 2011, no
desarroll la regionalizacin? en la medida de que no resulta lgico que la
norma demandada no regule de manera integral el rgimen regional, sobre
todo lo referente a las Regiones como Entes Territoriales (RET).
2.2.7. En el mismo sentido expresaron que el legislador cometi la misma
omisin, respecto a la conformacin de las entidades territoriales indgenas,
prevista en el artculo 329 de la Carta, ya que solo se limit a sealar, en el
pargrafo 2 del artculo 37, que el Gobierno Nacional presentar al Congreso,
dentro de los 10 meses siguientes a la vigencia de la Ley, un proyecto especial
que reglamente lo relativo a la conformacin de la Entidades Territoriales
Indgenas.
2.2.8. A modo de conclusin, afirmaron que la Constitucin es clara al
advertir que la regulacin de la creacin de las regiones y provincias como
entidades territoriales (artculos 286 y 307 constitucionales) y de la
conformacin de las entidades territoriales indgenas (artculo 329

30

constitucional), con sus respectivos regmenes, solo puede hacerse en un

nico cuerpo legislativo, que es la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial
(LOOT) y no por leyes ordinarias, por ms que llegasen a calificarse como
especiales. Y si se trata el especfico tema de regin, con ms razn an ha
de abordarse de una manera integral (RAP Y RET). 5
2.3. Tercer Cargo: Vicios de procedimiento en su formacin
Los demandantes, sin mayor explicacin, afirmaron que el proyecto de ley
aprobado por el Congreso, fue votado por una mayora absoluta, siguiendo el
procedimiento ordinario previsto en la Ley 5 de 1992, desconociendo el
mandato constitucional dispuesto en el artculo 133, modificado por el artculo
5 de Acto Legislativo 01 de 2009, que establece el voto nominal y pblico
como regla general.
2.4. Anexo de la demanda
2.4.1. Los accionantes anexaron a la demanda un concepto emitido por la
Comisin de Ordenamiento Territorial (COT) tomado del Boletn de
Ordenamiento Territorial, nmero 28 de noviembre de 1994, en el cual dicha
Comisin concepta sobre las condiciones de conversin de la Regin
Administrativa y de Planificacin en entidad territorial.
2.4.2. Explica el texto que el ordenamiento regional debe dirigirse a reconocer
la diversidad cultural y geogrfica propia del pas, y a la vez reducir las
desigualdades relacionadas con el desarrollo econmico y social entre las
entidades territoriales, por lo cual debe promoverse la solidaridad y la
complementariedad entre ellas, dentro del espacio nacional, ms que la
rivalidad y la competencia. Lo anterior en procura de evitar que el progreso de
unas entidades se haga en desmrito de las dems, con lo cual se asegura la
igualdad en el acceso de la poblacin a los servicios pblicos.
3. TRMITE CONSTITUCIONAL
3.1. El veinte (20) de septiembre de 2011, el Magistrado Ponente, decidi admitir la demanda de la
referencia y solicit por Secretara General a los Secretarios Generales del Senado y Cmara de
Representantes respectivamente, que en el trmino de diez (10) das, el envo de copias
autnticas a esta Corporacin, en medios fsicos y magnticos del expediente legislativo del
proyecto, que culmin con la expedicin de la Ley 1454 de 28 de junio de 2011.
3.2. Mediante auto de veintiuno (21) de noviembre de 2011, por no encontrarse completas las
pruebas, se orden a los Secretarios de Senado y Cmara que en el plazo mximo de dos (2) das se
enviaran las Actas en las cuales constara que se dio debate y aprobacin a la Ley 1454 de 2011, en
primer y tercer debate en las comisiones constitucionales de Senado y Cmara.
3.3. El veintinueve (29) de noviembre de 2011, se inform al despacho del Ponente, que el Doctor
Guillermo Len Giraldo Gil, Secretario General de la Comisin Primera del Senado de la
Repblica, en respuesta al oficio OPC-362/11, remiti las Gacetas del Congreso en medio fsico y
magntico con los Nmeros 329 y 402 que consta de 35 folios y 1 CD. Del mismo modo, el primero

5 Folio 24.

31
(1) de diciembre de 2011, el Doctor Emiliano Rivera Bravo, Secretario de la Comisin Primera
Constitucional de la Cmara de Representantes, en respuesta al oficio OPC. 363/11, envi las
Gacetas del Congreso Nmeros 961 de 2010 y 94 de 2011 que constan de 84 folios.
3.4. Dado que las pruebas necesarias para el estudio de constitucionalidad se encontraban
completas, mediante auto del cinco (5) de diciembre de 2011, el Magistrado Ponente, resolvi:

- Dar trmite a la demanda de la referencia y, en consecuencia, correr traslado

al Procurador General de la Nacin, por el lapso de treinta (30) das, para
rendir concepto en los trminos de los artculos 242-2 y 278-5 de la
Constitucin Poltica.
- Fijar en lista la Ley acusada por el trmino de diez (10) das, con el objeto de
que cualquier ciudadano la impugnara o defendiera. El trmino de fijacin en
lista comenz a correr simultneamente con el traslado al Procurador General.
- Comunicar la iniciacin del presente proceso al Presidente de la Repblica y a la Presidencia del
Congreso, para los fines del artculo 244 de la Constitucin. En el mismo sentido, se comunic al
Ministerio del Interior, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, al Departamento Nacional de
Planeacin y a la Defensora del Pueblo.
- Se invit a participar a las facultades de derecho de las Universidades Externado de Colombia,
Universidad Nacional de Bogot, Universidad del Rosario, Universidad de los Andes, Universidad
Santo Toms, Universidad Javeriana, a la Universidad ICESI de Cali, al Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia), a la Federacin Nacional de Municipios, a la
Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC), a la Organizacin Indgena de Antioquia
OA, y a la Fundacin Centro de Cooperacin al Indgena - Cecoin y Procesos de Comunidades
Negras - PCN.

II. INTERVENCIONES
2.1. Intervencin de las Facultades y Escuelas de Derecho de la Regin
Caribe
2.1.1. Los decanos y miembros de las Facultades de Derecho, Ciencias
Sociales y Jurisprudencia de las Universidades de Cartagena, Libre de
Barranquilla, Autnoma del Caribe, Libre de Cartagena, del Atlntico, Sergio
Arboleda de Santa Marta, del Magdalena, U.C.C. de Santa Marta, C.U.C., la
Fundacin Tecnolgica Antonio de Arvalo, la Corporacin Universitaria
Rafael Nez y del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, apoyaron la
demanda de inconstitucionalidad.
2.1.2. En cuanto al primer cargo sostuvieron que el juicio interpretativo
planteado en la demanda, est fundamentado en un criterio objetivo de la
norma superior, ya que toma los principios constitucionales sobre la
ordenacin y organizacin poltico- administrativa del territorio, consagrados
en el Prembulo y en los artculos 1, 287, 307 y 329, los cuales fueron
desconocidos por el Congreso, generando la limitacin del desarrollo de la
identidad cultural que poseen las regiones.

32

2.1.3. Asimismo, manifestaron que el Estado Unitario con descentralizacin

poltico-administrativa, es una frmula jurdica que permite a un pas tan
diverso culturalmente, mantenerse en unidad nacional. Adems, consideraron
que el concepto de autonoma de las entidades territoriales busca hacer
efectivo el respeto por la identidad regional y local, y a la vez, por su
capacidad de autodeterminarse y autoadministrarse.
2.1.4. Frente al segundo cargo resaltaron que las regiones, provincias y los
territorios indgenas fueron concebidos por el Constituyente Primario como
entes territoriales, que deban ser desarrollados por una Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial, lo cual no hizo la Ley 1454 de 2011, porque solo se
limit a regular las regiones como entidades administrativas y de planificacin
o remiti, en el caso de las entidades territoriales indgenas, a una ley especial
posterior, omitiendo desarrollar los artculos 307 y 329 superiores.
2.1.5. En relacin con el tercer cargo, que se refiere a los vicios de
procedimiento en la formacin de la ley por no haberse votado sta de manera
nominal y pblica, manifestaron que efectivamente no se cumpli con la
exigencia estipulada en el artculo 133 de la Carta, lo que deviene en la
inconstitucionalidad de la Ley demandada.
2.2. Intervencin del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
2.2.1. La doctora Lina Quiroga Vergara intervino, en representacin del
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, defendiendo la constitucionalidad
de las normas demandadas. Para tal fin transcribi el texto de la Ley 1454 de
2011, sintetiz los cargos de la demanda y luego emiti el concepto que a
continuacin se resea:
2.2.2. Frente al primer cargo expres que se avizora una ineptitud sustantiva
de la demanda ya que no se cumple con las condiciones exigidas por la Corte
Constitucional para abordar un estudio de fondo, pues ninguna de las
afirmaciones del accionante contiene un cargo de inconstitucionalidad claro,
cierto, especfico, pertinente y suficiente. Al respecto, explic que la acusacin
se basa en la transcripcin de una serie textos sobre los principios
constitucionales de autonoma y pluralismo, sin presentar un vnculo de
conexidad entre tales afirmaciones y un elemento puntual de la Ley Orgnica
de Ordenamiento Territorial, que por desconocerlos, resulte inconstitucional.
2.2.3. Acto seguido, indic que los argumentos de los demandantes,
relacionados con la violacin del Prembulo y del artculo 287, no cumplen
con los requisitos mnimos sealados por el artculo 2 del Decreto 2067 de
1991 y desarrollados por la Corte, puesto que falta en la demanda una
identificacin concreta de los apartes de la norma que atenten contra el
pluralismo o la descripcin de la manera como la ley elimina o afecta el
ncleo esencial de la autonoma territorial.
2.2.4. Posteriormente argument que los demandantes olvidaron que el
concepto de pluralismo es amplio en el texto constitucional, como lo resalta

33

con la cita de la sentencia T-388 de 2009, en el cual se seala la existencia de

ms de una definicin de dicho trmino. Por lo anterior, consider que dada la
complejidad del mencionado concepto se impide a la Corte construir un cargo,
con la sola enunciacin de su vulneracin, sin que se seale la dimensin
especfica del pluralismo que resulta afectada o las razones puntuales de la
violacin, por lo cual concluy que el cargo no es apto.
2.2.5. En lo referente a las afirmaciones sobre el desconocimiento de la
autonoma, mencion que tampoco se cumplen los parmetros requeridos por
la Corte para tramitar la demanda, porque las citas de extractos sobre el tema
son insuficientes para la estructuracin de un cargo de inconstitucionalidad, a
ms de no haber establecido un vnculo entre los argumentos explicados y la
norma demandada. Por tanto, solicit a la Corte declararse inhibida para
pronunciarse.
2.2.6. En cuanto al segundo cargo present una pretensin principal
encaminada a obtener un fallo inhibitorio, por incompetencia de la Corte para
pronunciarse sobre omisiones legislativas absolutas. Adicionalmente y como
pretensin subsidiaria solicit un fallo inhibitorio, por ineptitud sustantiva de
los cargos por omisin legislativa relativa. Sobre la razn de la inhibicin
explic que la pretensin principal es sustentada en que la omisin
legislativa sealada por los accionantes, de no desarrollar el contenido de los
artculos 307 y 329 constitucionales, es absoluta, por lo cual la Corte carece de
competencia para pronunciarse de fondo. Al respecto afirmaron que el
legislador, en efecto, defini especficamente en la norma acusada que los
asuntos mencionados por el actor deben ser regulados en otra normativa,
mediante un juicio de conveniencia poltica que no es objeto de control de
constitucionalidad. El legislador, en ese sentido, no regul de manera
incompleta lo previsto en los artculos 307 y 329 de la Constitucin, sino que
omiti su contenido6.
2.2.7. A continuacin, coment que el hecho de que el legislador se abstuviera
de regular la conversin de las regiones y la conformacin de las entidades
territoriales, constituye una omisin absoluta, por lo cual la Corte no podra
realizar el control de constitucionalidad, ya que no existira norma contra la
cual comparar la Constitucin. 7
2.2.8. Igualmente, manifest que la omisin legislativa absoluta no responde a
un descuido, ya que la misma Ley 1454 de 2011, en sus artculos 36 y 37
pargrafo 2, deja abierta la posibilidad al legislador para que mediante una
ley regule los aspectos ausentes, reprochados por los demandantes. Por los
6 Folio 184.
7 La entidad interviniente apoy su afirmacin en el siguiente aparte de la sentencia C-192 de 2006: la
inconstitucionalidad por omisin no puede ser declarada por el juez constitucional sino en relacin con el
contenido normativo de una disposicin concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir,
son inconstitucionales por omisin aquellas normas legales que por no comprender todo el universo de las
hiptesis de hecho idnticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisin
legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que ste consiste,
esencialmente, en un juicio de comparacin entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad
o discrepancia. Luego el vaco legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razn de la carencia de objeto
en uno de los extremos de comparacin. (Folio 185)

34

anteriores argumentos solicit a la Corte que se declare inhibida frente a este

cargo.
2.2.9. Como pretensin subsidiaria solicit a la Corte proferir un fallo
inhibitorio, por existir ineptitud sustantiva de los cargos por omisin
legislativa relativa. Sobre este punto, se indic que los demandantes se
limitaron a sealar que la omisin constituye un incumplimiento del mandato
dado por el constituyente en los artculos 307 y 329 de la Carta, pero tal
afirmacin no satisface los requisitos establecidos por la jurisprudencia para
este tipo de cargos.
2.2.10. A su juicio, el demandante no tiene en cuenta que el legislador tiene
libertad de configuracin legislativa, que le permite regular un determinado
tema o no, y aunque se aceptara el incumplimiento de la obligacin contenida
en la Carta, no se cumplen los dems requisitos sealados en la sentencia C100 de 2011, ya que no demostr que la norma excluye de sus consecuencias
jurdicas aquellos casos que por ser asimilables, tendran que estar
contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omite incluir
un ingrediente o condicin que, de acuerdo con la Constitucin, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta. 8
2.2.11. A la par, advirti que a los accionantes les falt demostrar que la
exclusin de tales asuntos careca de un principio de razn suficiente y que la
falta de justificacin y objetividad genera para los casos excluidos de la
regulacin legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma9.
2.2.12. En el mismo sentido, apunta que los demandantes hacen una crtica
general frente a la manera como el legislador desarroll lo ordenado por el
artculo 307 superior, pero no hacen una impugnacin puntual sobre las
disposiciones de la ley a las cuales se pudiesen vincular vlidamente las
omisiones10. Por las razones expuestas solicita a la Corte declararse inhibida
para pronunciarse sobre este cargo.
2.2.13. En relacin con el tercer cargo sostuvo como pretensin principal
que la demanda est formulada en trminos vagos e imprecisos, ya que no
informa el debate especfico en el cual se gener el vicio procedimental,
relacionado con la ausencia de votacin nominal, o siquiera la Gaceta en la
cual consta dicha vulneracin, de forma que pidi a la Corte inhibirse por
ineptitud sustantiva del cargo.
2.2.14. Como pretensin subsidiaria explic que la afirmacin de los actores,
relacionada con la votacin nominal de la norma acusada, es falsa, porque
revisadas las gacetas del Congreso Nmeros 691 de 2010, 87, 402, 486 y 718
del 2011, se verifica que la norma en efecto fue aprobada por votacin pblica
8 Folio 189.
9 Ibd.
10 La representante del Ministerio respald sus consideraciones citando apartes de las sentencias C-041 de
2002, C-192 de 2006 y C-454 de 2006.

35

y nominal, por tanto solicita a esta Corporacin declarar exequible la Ley

1454 de 2011.
2.3. Intervencin del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
2.3.1. La doctora Gladys Luca Daza Monroy intervino en representacin del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y, solicit a la Corte que declare
exequible la Ley 1454 de 2011, por las razones que a continuacin se
sintetizan:
2.3.2. Frente al primer cargo seal que la Ley 1454 de 2011, es un
compendio normativo que no coarta la autonoma de las entidades
territoriales, ya que como se evidencia en la exposicin de motivos y en el
mismo texto normativo, la Ley de Ordenamiento Territorial es una
enunciacin, no limitativa, de los modelos de administracin del Estado
colombiano, no siendo violatoria de los principios constitucionales enunciados
por los demandantes11. Igualmente, explic que la norma acusada consagra
unos principios rectores del ordenamiento territorial, en el artculo 3, que
distan de ser prohibiciones para la existencia o autonoma de las regiones.
2.3.3. Por otra parte, indic que el artculo 286 de la Constitucin al establecer
que la ley podr dar carcter de entidades territoriales a las regiones y a las
provincias, consagr una potestad del legislador, ms no una obligacin, por
lo tanto, que la Ley Orgnica Territorial haya previsto una reglamentacin
general de los principios que deben aplicarse a las regiones, departamentos,
provincias, distritos y municipios, no conlleva a que la misma sea declarada
inconstitucional.

11 La representante del Ministerio, con el objetivo de reforzar sus argumentos, cit los siguientes apartes de
la sentencia C-600A de 1995: Ahora bien, Colombia es una repblica unitaria, descentralizada y
autonmica (CP art. 1). Estos principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran significacin,
por cuanto implican, como esta Corporacin ya lo ha reconocido en diversas sentencias, que las entidades
territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una
repblica unitaria, de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nacin. Esto, a su vez, se
articula con la eficiencia de la administracin y la proteccin de los mecanismos de participacin ciudadana,
puesto que la autonoma territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la administracin
pblica. Al respecto, ha manifestado esta Corte: La fuerza de la argumentacin a favor de la autonoma
regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrtico y en el hecho incontrovertible de
ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que estn en contacto ms
ntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en ltimas el inters, as sea poltico, de solucionar los
problemas locales. Es el auto-inters operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de
cualquier actor econmico en la economa de mercado. Cada Departamento o Municipio ser el agente ms
idneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artculo 287 habla de
la gestin de sus intereses. Y esa es la razn por la cual se considera al municipio la piedra angular del
edificio territorial del Estado (artculo 311 C.P.). En esas condiciones, si relacionamos esos principios con
los artculos constitucionales especficos que hablan del ordenamiento orgnico territorial, podemos concluir
que la Carta ha querido conferir una especial fuerza normativa y una mayor estabilidad a ciertos contenidos
del ordenamiento territorial, al establecer una reserva de ley orgnica en este campo. De esa manera la
Carta busca una mejor sistematizacin de este trascendental tema, que no slo est ligado a la eficiencia
misma del cumplimiento de las funciones del Estado en el mbito local y regional (CP art. 2) sino que
tambin busca proteger los derechos y competencias autnomas de las entidades territoriales (CP art. 287),
en el marco de una Repblica unitaria y una democracia participativa (CP art. 1). En cierto sentido, esta
legislacin orgnica territorial representa, dentro del marco de la unidad nacional, una proteccin de la
autonoma territorial y de todo lo que ella significa; es pues una garanta institucional de la autonoma
territorial y de los derechos de las entidades territoriales (CP art. 287) (Folios 201 a 202. Negrillas fuera
del texto).

36

2.3.4. En relacin con el segundo cargo aclar que la Ley 1454 de 2011, es
una normatividad de carcter general, que no tiene como requisito regular todo
lo relacionado con el ordenamiento territorial. Adems, el legislador desde la
exposicin de motivos explic que es una ley de mnimos y de principios
generales, que cumplira la funcin de marco de criterios para profundizar la
descentralizacin y organizacin territorial del Estado.
2.3.5. A continuacin argument que el espritu del legislador fue que los
dems temas concordantes con el ordenamiento territorial correspondieran a
leyes ordinarias, siguiendo los parmetros fijados, con el propsito de abrir
posteriores desarrollos complementarios legislativos. As mismo, indic que el
artculo 329 superior no seala que la regulacin de las entidades territoriales
indgenas debe hacerse por medio de la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial, pues lo que contempla la norma es que tal reglamentacin se debe
hacer con sujecin a ella, por lo tanto no existe una omisin legislativa.
2.3.6. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones solicit a la Corte
declarar exequible la norma demandada. Por ltimo, es necesario precisar que
la interviniente no se pronunci frente al tercer cargo, relacionado con los
vicios en el procedimiento en la formacin de la Ley acusada.
2.4. Intervencin del Departamento Nacional de Planeacin
2.4.1. El doctor Luis Carlos Vergel Hernndez, apoderado del Departamento
Nacional de Planeacin, intervino solicitando la constitucionalidad de la
norma demanda, para tal efecto rese los cargos y present los argumentos
que enseguida se resumen:
2.4.2. En cuanto al primer cargo mencion que los planteamientos de los
actores no permite realizar un cotejo entre los cargos y la Constitucin, ya que
la demanda presenta simplemente consideraciones de carcter poltico, sin
descender concretamente a la presunta violacin de la Constitucin; adems,
expres que la acusacin es indirecta, no siendo posible debatirla en el marco
constitucional.
2.4.3. Asimismo, afirm que, en lo referente al pluralismo y la entidad
cultural, la demanda presenta vacos de claridad y precisin que dificultan
revisar la acusacin, porque no se establece el cmo y el por qu ocurre una
vulneracin a la Carta y cules son los planteamientos de la Ley 1454 de 2011
que se oponen a los principios consagrados en la Constitucin. Tambin indic
que, contrario a lo dicho por los demandantes, con la norma acusada el Estado
colombiano cuenta con una herramienta para materializar la autonoma y la
descentralizacin territorial.
2.4.4. Igualmente, consider que desde que se present la iniciativa de la ley
se tuvieron en cuenta los postulados del Prembulo, la concepcin de Estado
unitario y de autonoma de las entidades territoriales dentro del marco de la
descentralizacin, como se evidencia en los artculos 1 y 2 de la
nomatividad demandada, que consagran el objeto de la misma y el concepto y

37

la finalidad del ordenamiento territorial. En el mismo sentido afirm que el

desarrollo territorial es un proceso a largo plazo, cuya construccin no
solamente se encuentra en cabeza del Congreso, sino tambin de todos los
estamentos de la sociedad.
2.4.5. Por otra parte, expuso que la Ley 1454 de 2011, contempla como
principio la regionalizacin, en especial en los artculos 30 al 36, en los cuales
se definen los criterios para la creacin de las Regiones Administrativas y de
Planificacin, como prerrequisito para la conformacin de la Regin como
ente territorial, sin que ello se pueda considerar como contrario a la
Constitucin. En atencin a lo anterior la entidad interviniente solicit la
inhibicin de la Corte, ya que la demanda no present juicios concretos y
fundados que permitieran evidenciar el desconocimiento del Prembulo, ni del
artculo 1 superior12.
2.4.6. En relacin con el segundo cargo advirti que la demanda refiere una
omisin absoluta por parte del legislador, la cual guarda correspondencia con
el mvil poltico, que faculta al Congreso para optar por legislar una
determinada materia o no hacerlo, no siendo competencia del juez
constitucional enjuiciar su conducta. Al respecto, coligi que los accionantes
parten de un supuesto errado, al considerar que la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial debe estar contenida en una nica ley, es decir en un
solo cuerpo normativo; y por ende no era obligacin de la Ley acusada regular
todos los aspectos sealados por la Carta Poltica.
2.4.7. Teniendo en cuenta lo anterior, a modo de aclaracin, seal que de
prosperar el cargo, lo mximo que podra ordenar la Corte es exhortar al
Congreso para que expida los apartes faltantes de regulacin, pues en ninguna
norma se exige que la Ley Orgnica se expida en un solo acto.
2.4.8. Frente al tercer cargo, el interviniente solamente se limit a sealar que
los accionantes plantearon un vicio en relacin con la formacin de la norma,
sin expresar argumento a favor o en contra del mismo. No obstante, solicit a
la Corte declarar exequible la Ley demandada por este cargo.
2.5 Intervencin de la Organizacin Nacional Indgena de Colombia
ONIC

12 Es importante mencionar que el interviniente realiz unas extensas observaciones doctrinales y

jurisprudenciales, en torno a la organizacin territorial a la luz del ordenamiento constitucional, en las que en
resumen, seal que dentro del Estado unitario el inters local debe ceder frente al inters nacional, ya que la
distribucin territorial es una herramienta concreta para solucionar los problemas de los ciudadanos. En este
sentido expuso que el legislador posee la facultad de expedir normas que regulen situaciones propias de la
nacin que puedan afectar a las regiones, sin que esto signifique un vaciamiento de competencias de los entes
locales. Sin embargo, mencion que dicha competencia no es ilimitada, porque la misma Constitucin
establece lmites al legislador al no permitirle desconocer y eliminar la autonoma territorial, pero si le
permite determinar su alcance y modo de aplicacin. Entre otras providencias de la Corte Constitucional, el
interviniente cit las siguientes: T-406 de 1992, C-478 de 1992, C-517 de 1992, T-518 de 1992, C-520 de
1994, C-082 de 1996, C-177 de 1996, C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-1043 de 2000, C-579 de 2001, C1258 de 2001, C-127 de 2002, C- 568 de 2003, C- 593 de 2005 y C-931 de 2006 (Folios 211 a 217).

38

2.5.1. El ciudadano Luis Elvis Andrade Casama, Consejero Mayor de la

Organizacin Nacional Indgena de Colombia - ONIC -, solicit como
pretensin principal declarar la inconstitucionalidad de la norma acusada.
Como sustento a su afirmacin indic que no se pronunciara sobre las
manifestaciones de los demandantes, sino que su intervencin se concentrara
en otros argumentos. En primer lugar: (i) en la ausencia de desarrollos
legislativos en torno a las entidades territoriales indgenas y luego (ii) en el
pargrafo del artculo 2 y en el pargrafo segundo del artculo 37 de la norma
bajo estudio, lo anterior, con el objetivo de demostrar que la Ley 1454 de 2011
resulta violatoria de los derechos fundamentales y colectivos de los pueblos
indgenas y por ende de la Constitucin.
2.5.2. En cuanto a la ausencia de desarrollo orgnico legislativo en torno a
las entidades territoriales indgenas seal que la Ley 1454 de 2011, no
regul lo concerniente a las entidades territoriales indgenas, desconociendo
de esta manera el artculo 286 constitucional 13. Explic que la Constitucin
ordena al legislador, en los artculos 288, 297, 307 y 329 expedir una Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial, que debera abarcar toda la
normatividad sobre la materia que regula. Al respecto, explic que la Corte
Constitucional seal en la sentencia C-337 de 1993, que esta clase de leyes
gozan de una prerrogativa especial, por su posicin organizadora de un
sistema legal que depende de ellas, e igualmente que la Leyes Orgnicas
son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos
sealados expresamente en la Carta Poltica.
2.5.3. Por lo anterior, aclar que la Ley 1454 de 2011, no permite desarrollar
el artculo 329 superior, pues no consagra los referentes necesarios para
conformar los entes all sealados, lo cual afecta el derecho de los pueblos
indgenas a que sus territorios sean tenidos en cuenta como verdaderos entes
territoriales, negndoseles de esta manera la autonoma consagrada en el
artculo 287 de la Carta, el cual seala entre otras facultades la posibilidad de
gobernarse por autoridades propias, administrar sus recursos, establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las
rentas nacionales. As mismo, indic que dicha situacin es ms gravosa, al
examinarse el pargrafo del artculo 2 de la Ley 1454 de 2011, pues se dice
que dicha normatividad ser el referente nico y supremo del ordenamiento
territorial que posteriormente se desarrolle.
2.5.4. Por otra parte, la ONIC estableci que la Ley 1454 de 2011, viola el
derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada de los
pueblos indgenas, especialmente en el pargrafo del artculo 2 y el
pargrafo segundo del artculo 37 de la Ley 1454 de 201114. Sobre este punto,
13 Se cita errneamente el artculo 386 de la C.P., pero en la intervencin se deduce que se esta haciendo
referencia al artculo 286 de la C.P (p. 226 del Expediente).
14 El pargrafo del artculo 2 consagra que: En virtud de su finalidad y objeto, la ley orgnica de
ordenamiento territorial constituye un marco normativo general de principios rectores, que deben ser
desarrollados y aplicados por el legislador en cada materia especfica, para departamentos, municipios,
entidades territoriales indgenas y dems normas que afecten, reformen o modifiquen la organizacin poltico
administrativa del Estado en el territorio. Por su parte el pargrafo 2 del artculo 37 expresa que: En virtud
de lo establecido en el artculo 329 de la Constitucin Poltica el Gobierno Nacional presentar al Congreso
de la Repblica, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de ley

39

mencion que a la luz del Convenio 169 de la OIT y de la jurisprudencia de la

Corte Constitucional, los pueblos indgenas tienen el derecho fundamental de
consulta previa, la cual se debe realizar cuando se prevean medidas
administrativas o legislativas que puedan llegar a afectarlos directamente,
como sucede con la Ley 1454 de 2011.
2.5.5. En conclusin, solicit declarar inconstitucional de manera integral la
norma acusada, por no desarrollar cabalmente el artculo 286 superior, o en su
defecto, como pretensin subsidiaria, invit a la Corte a declarar inexequibles
el pargrafo del artculo 2 y el segundo pargrafo del artculo 37, debido a la
no se realizacin de la consulta previa necesaria por afectar directamente
dichas disposiciones a los grupos indgenas.
2.6. Intervencin del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El da 24 de enero de 2012, mediante escrito firmado por el doctor Andrs
Bernal Morales, Jefe de la Oficina Jurdica, del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, se inform que dicha entidad se abstendra de intervenir,
toda vez que la norma objeto de la demanda no corresponde a asuntos de su
competencia.
2.7. Intervencin de la Universidad Santo Toms de Bogot
2.7.1. Los doctores Carlos Rodrguez Meja y Ginna Gonzlez Corts,
docentes de la Universidad Santo Toms, intervinieron en el proceso
solicitando a la Corte que declare inconstitucional la Ley 1454 de 2011. La
anterior peticin la sustentan en los argumentos que enseguida se resumen:
2.7.2. En relacin con el primer cargo, afirmaron que comparten los
argumentos de la demanda, en el entendido de que la Constitucin introduce el
concepto de autonoma, el cual hace efectivo el respeto de la identidad
comunitaria local y regional, es decir, lo que busca dicho concepto es
promover el ejercicio democrtico, suscitando la participacin de la
comunidad en las decisiones que afectan a sus miembros de manera prxima.
Por lo anterior, pide a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la Ley
acusada, por violar los principios establecidos en el Prembulo y en el artculo
1 de la Constitucin.
2.7.3. Frente al segundo cargo, explicaron que segn la jurisprudencia de esta
Corporacin no se requiere que las leyes orgnicas agoten todo lo relacionado
con la materia de que tratan, puesto que el legislador puede optar por separar
algunos aspectos, ya sea por conveniencia o porque se necesite de algn
trmite especial, como lo sera la consulta previa, libre e informada
consagrada en el Convenio 169 de la OIT, en el caso de regularse asuntos que
especial que reglamente lo relativo a la conformacin de las Entidades Territoriales Indgenas, acogiendo los
principios de participacin democrtica, autonoma y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos
especiales de consulta previa, con la participacin de los representantes de las comunidades indgenas y de
las comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso. En desarrollo de esta norma y cuando
corresponda, el Gobierno Nacional har la delimitacin correspondiente, previo concepto de la comisin de
ordenamiento territorial, como instancia consultiva del proceso.

40

afecten a las entidades territoriales indgenas. Por consiguiente, manifestaron

que no comparten el argumento relacionado con la omisin legislativa. De lo
anterior, se infiere que se debe desestimar ste cargo.
2.7.4. En cuanto al tercer cargo, consideraron que el artculo 133 de la
Constitucin y la Ley 5 de 1992, sealan que las votaciones por regla general
deben ser pblicas y nominales, y que solo podrn aprobarse proyectos
mediante votacin ordinaria y secreta cuando se presenten las causales
taxativamente contempladas en el artculo 129 de la Ley reseada. Por lo
anterior, mencionan que como en el expediente no aparece constancia acerca
de la ocurrencia de alguna de las excepciones a la votacin nominal, la Corte
debe declarar inexequible la Ley demandada, si de las pruebas que se anexen
se corrobora que efectivamente se aprob la norma sin los lineamientos
constitucionales y legales sealados anteriormente.
2.8. Intervencin de la Universidad ICESI
2.8.1. El doctor Jorge Andrs Illera Cajiao, docente de la Universidad Icesi,
solicit a la Corte inhibirse frente a los cargos de la demanda, sin embargo,
frente al cargo de la ocurrencia de vicios de forma aclar que no se puede
desconocer que la falta de votacin nominal puede llevar a la declaratoria de
inconstitucionalidad. Para sostener su peticin, resumi los cargos de la
demanda y posteriormente present los argumentos que se sintetizan a
continuacin:
2.8.2. Frente al primer cargo, indic que la demandada no cumple con los
requisitos sealados por la Corte Constitucional para su estudio, ya que no se
sustenta el contenido normativo de las disposiciones constitucionales que
rien con las normas acusadas. Adems, seal que las razones expuestas no
son especficas, pertinentes y suficientes, toda vez que jurdicamente no se
explic la forma en que la Ley 1454 de 2011, niega la autonoma de las
entidades territoriales, y por el contrario slo se mencionan argumentos
emotivos y polticos, que nada tienen que ver con el juicio de
constitucionalidad, por lo anterior solicit a esta Corporacin inhibirse en
relacin con este cargo.
2.8.3. Respecto al segundo cargo, advirti que no comparte los argumentos de
los demandantes, ya que segn lo sealado por la Corte Constitucional en
sentencias C-543 de 1996, C-073 de 1996 y C-540 de 1997, la
inconstitucionalidad de una disposicin por haber omitido regular algn
aspecto, solo ocurre cuando se presenta una violacin expresa a un precepto
constitucional, lo cual no ocurre en este caso, a su juicio, ya que no se
present en la demanda un enfrentamiento de dos disposiciones normativas, ni
una vulneracin a algn derecho constitucional, sino que por el contrario se
seal una ausencia absoluta de regulacin, aspecto que impide a la Corte
realizar un control de constitucionalidad.
2.8.4. Por otra parte, reiter que la Corte Constitucional, desde la sentencia C543 de 1996, ha sealado que no son procedentes las demandas de

41

inconstitucionalidad producto de omisiones legislativas, salvo que se presente

una inminente violacin a los derechos fundamentales, que en esta ocasin no
ocurre, por lo tanto, apunt que con referencia a este cargo la norma es
constitucional.
2.8.5. Finalmente en relacin con el tercer cargo, sostuvo que si bien se
cuestion el modo en que se realiz la votacin, no se hizo en la demanda
referencia al debate, ni a la sesin respectiva en la cual se incurri en la falta
procedimental de carencia de votacin nominal. Por lo anterior, solicita a la
Corte que en caso de comprobarse que en alguno de los debates la Ley 1454
de 2011, no se aprob mediante votacin nominal, se declare la
inconstitucionalidad de la misma.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN
3.1. El doctor Alejandro Ordez Maldonado, Procurador General de la
Nacin, rindi concepto de conformidad con lo previsto en los artculos 242,
numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitucin Poltica, solicitando a la
Corte que declare exequible la Ley 1454 de 2011. Para tal efecto, rese
sumariamente la demanda y present el siguiente problema jurdico:
corresponde determinar si la Ley 1454 de 2011, al no establecer las
condiciones para la conversin de la regin en entidad territorial, as como
para la conformacin de las entidades territoriales indgenas, incurri en una
omisin legislativa y, en consecuencia, vulner el Prembulo y los artculos
1, 287, 307 y 329 de la Carta Poltica. Corresponde tambin determinar si
en el proceso de formacin de esta ley se vulner el artculo 133 Superior,
segn el cual el voto de los miembros de cuerpos colegiados de eleccin
popular ser nominal y pblico, salvo en los casos que determine la ley. 15
3.2. En relacin con el primer y segundo cargo, seal que la Ley 1454 de
2011, no desarroll todos los temas relativos al ordenamiento territorial, en
especial los que concierne a la transformacin de las Regiones Administrativas
y de Planeacin en entes territoriales y lo relacionado con la conformacin de
los territorios indgenas. Sin embargo, explic que esta falta de desarrollo no
es contraria al texto constitucional, porque para cumplir con lo mandatos de
los artculos 285, 286, 307 y 329 superiores, no es obligatorio que toda la
normatividad relacionada con ordenamiento territorial est contenida en una
sla ley.
3.3. Al respecto argument que las particularidades de las regiones como entes
territoriales y de los territorios indgenas, justifican la existencia de leyes
propias, las cuales deben tramitarse conforme a lo dispuesto para las leyes
orgnicas, como se prev en los artculos 36 y 37 de la Ley 1454 de 2011.
Asimismo, mencion que la Ley 1454 de 2011, busca establecer los principios
rectores y las normas generales para la organizacin territorial y su propsito
es crear un marco normativo general que debe ser desarrollado por el
15 Folio 242.

42

legislador en cada materia especfica, para cada tipo de entidad territorial

dentro de la organizacin poltico administrativa de la Repblica de Colombia,
como se precisa en el artculo 2.
3.4. Por otro lado, indic que no se puede pretender que en una ley se definan
todas las cuestiones relativas al ordenamiento territorial, dado que para ello es
menester adelantar una serie de trmites diversos, como es el caso de la
consulta previa a las comunidades indgenas. Teniendo en cuenta lo anterior
afirm que es equivocada la posicin de los demandantes al argir que se
configura una omisin legislativa relativa en este caso.
3.5. En lo relacionando con el tercer cargo, coment que al estudiar el trmite
legislativo de la Ley 1454 de 2011, se encuentra que en las actas de las
comisiones y de las plenarias que fueron publicadas en las Gacetas del
Congreso, aparece que la votacin se hizo de manera nominal y pblica,
salvo en la discusin y aprobacin de la ponencia para segundo debate en el
Senado de la Repblica y en la discusin y aprobacin del informe de
conciliacin en esa misma cmara. En estos dos eventos se aplic lo previsto
en el artculo 1 de la Ley 1431 de 2011 (). 16.
3.6. Para sustentar lo anterior explic que en la Gaceta del Congreso 961 de
2010, se public el acta 22 del 13 de octubre de 2010, en la cual se da cuenta
de la discusin y votacin, en primer debate, del Proyecto de ley 58 de 2010
Cmara, 214 de 2010 Senado, en la Comisin Primera Constitucional
Permanente de la Cmara de Representantes. De igual forma advirti que
teniendo en cuenta la certificacin expedida por el Secretario General de la
Cmara de Representantes enviada a la Corte, se concluye que la Ley acusada
en la Sesin Plenaria de la Cmara de Representantes del da 30 de noviembre
de 2010, fue considerada y aprobada con la mayora que exige la Constitucin
y de manera nominal.
3.7. Tambin apunt que en la misma certificacin se contempla que en la
Sesin Plenaria de la Cmara de Representantes del da 1 de diciembre de
2010, fue considerada y aprobada con las mayoras que exigen la Constitucin
y la ley, en forma nominal. Adems, indic que al revisar el Acta de Plenaria
36, que fue publicada en la Gaceta del Congreso 10 del 28 de enero de 2011 y
el Acta 37, que fue publicada en la Gaceta del Congreso 87 del 15 de marzo
del mismo ao, se observa que realmente la votacin del proyecto de ley en la
Cmara de Representantes fue nominal y pblica.
3.8. Posteriormente, sostuvo que en relacin a la votacin en el Senado, se
pueden observar, en las Actas 52 y 53 del 11 y 17 de mayo de 2011
respectivamente, que la votacin del proyecto de ley en la Comisin
Constitucional Permanente fue nominal y pblica, pero que no sucedi lo
mismo en el segundo debate ni al votarse el informe de conciliacin.

16 Folio 244.

43

3.9. En conclusin, explic que en la votacin de la ley acusada no se

desconoci lo dispuesto en el artculo 133 Superior, ya que en la mayora de
los casos la votacin fue nominal y pblica y, en los dos casos en los que no lo
fue, se trataba de una de las excepciones determinadas por el artculo 1 de la
Ley 1431 de 2011. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones el
Ministerio Pblico solicit a la Corte que se declare exequible la Ley 1454 de
2011.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda,

en los trminos previstos por el numeral 4 del artculo 241 de la Constitucin
Poltica.
2. Cuestin previa: procedibilidad de los cargos aducidos por los
demandantes
2.1. Reiterando la jurisprudencia de este Tribunal17 la accin pblica de
inconstitucionalidad est destinada a provocar que la Corte Constitucional,
como mximo rgano de la Jurisdiccin Constitucional, tras el adelanto de un
proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada sobre un cierto
problema jurdico planteado por el actor, relacionado con disposiciones
creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la
Repblica, obrando como constituyente derivado o como rgano
representativo legislativo. En este orden de ideas, se trata de un instrumento
que combina el ejercicio de los derechos polticos (artculo 40 C.P.), con las
prerrogativas entregadas al ciudadano para controlar el poder desplegado por
el legislador a travs de la creacin de normas jurdicas.
2.2. Ahora bien, aun desde su faceta como derecho constitucional
fundamental, esta facultad reconocida a los ciudadanos puede estar regulada y
delimitada por la ley, a fin de hacer efectivo su ejercicio y definir las reglas a
las cuales se somete. En este sentido la accin pblica de inconstitucionalidad
busca ponderar entre el inters perseguido por el actor al demandar y los
dems bienes jurdicos llamados a ser protegidos. Como lo ha expresado la
jurisprudencia de esta Corporacin18, no es funcin de sta actuar de oficio,
esto es, suplir al demandante y pronunciarse sobre la exequibilidad de
disposiciones que no han sido acusadas, ni manifestarse sobre demandas que
carecen de cargos concretos y conceptos de violacin constitucional
reconocibles, pues de actuar as la Corte se estara convirtiendo en juez y
parte, suplantando al ciudadano y contrariando su funcin institucional de ser
guardiana imparcial de la Carta.

17 Sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, Auto 178 de 2003, Auto114 de 2004, C-761
de 2009 y C-914 de 2010. Asmismo, entre muchas, sentencias la C-405 de 2009.
18 Entre otras las Sentencias C-320 de 1997 y C-428 de 2008.

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2.3. En este sentido, se debe resaltar que la accin pblica de

inconstitucionalidad, conforme a lo previsto en el artculo 6 del Decreto 2067
de 1991, debe incluir todas las normas que deberan ser acusadas para que el
fallo no sea inocuo. De esta manera se establece en el artculo 2 del Decreto
2067 de 1991, los requisitos que debe reunir la demanda, esto es exigencias
bsicas a partir de las cuales el ciudadano ejerce su derecho de manera
responsable y participa activamente en el proceso de que trata el artculo 241
de la Constitucin Poltica, suministrando la informacin necesaria que
permita activar el funcionamiento de la Jurisdiccin Constitucional a
instancias de la Corte, como la obtencin de un pronunciamiento definitivo
sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada
disposicin jurdica.
2.4. En lo que concierne a los requisitos del artculo 2 del Decreto 2067 de
1991, reiterada jurisprudencia, en particular la sentencia C-1052 de 2001 19, la
Corte Constitucional estableci la importancia de requerir del ciudadano el
cumplimiento de unas cargas mnimas de comunicacin y argumentacin, esto
es razones conducentes para hacer posible el debate, que informen
adecuadamente al juez constitucional, con el fin de que ste profiera una
decisin de fondo sobre los preceptos legales acusados. Tales requisitos no son
otros que la definicin del objeto demandado, el concepto de la violacin y la
razn por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
2.5. El objeto demandado hace referencia al deber de identificar las normas
acusadas como inconstitucionales (artculo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de
1991), cuya transcripcin debe acudir a una fuente oficial que asegure la
exactitud de su contenido y permita verificar las razones por las cuales para el
actor ese contenido normativo es contrario a la Constitucin. El concepto de
la violacin, consiste en la exposicin de las razones por las cuales el actor
considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por
las disposiciones que son objeto de la demanda. Sobre este punto se ha
establecido que los cargos deben ser ciertos, claros, especficos, pertinentes y
suficientes. Esto significa que en la demanda se deben plantear acusaciones
comprensibles o claras, recaer verdaderamente sobre el contenido de la
disposicin acusada y en ese orden ser ciertas, mostrar de forma especfica
cmo la o las disposiciones objeto de demanda vulneran la Carta, utilizando
para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza constitucional
y no legal o doctrinario ni referidos a situaciones puramente individuales, y
por ltimo que la argumentacin del demandante debe ser suficiente, en el
sentido de ser capaz de suscitar una duda mnima sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada.20
2.6. Para determinar si conforme a lo expuesto, en el caso en estudio la
demanda complet las exigencias bsicas para justificar un pronunciamiento
de fondo se deben analizar los cargos expuestos por los demandantes. Como
qued visto los actores presentan tres cargos de inconstitucionalidad contra la
19 Ver tambin sentencias C-370 de 2006, C-922 de 2007 y C-923 de 2008.
20 Idem.

45

Ley 1454 de 2011, que se pueden resumir 21 de la siguiente manera: el primer

cargo se basa en desconocimiento del Congreso de la Repblica de los
principios de pluralismo y el respeto de la identidad cultural consagrada en el
Prembulo y en el artculo 1 de la Constitucin poltica. Sobre este primer
cargo los demandantes expresan que la norma demandada niega y coarta la
autonoma de las entidades territoriales, al igual que desconoce el derecho de
las regiones de conformarse como entes territoriales, dejando de lado la
identidad cultural de ciertas partes del pas como lo es la regin Caribe. El
segundo cargo de inconstitucionalidad establece la presunta omisin del
Congreso de la Repblica al no desarrollar lo contenido en los artculos 307 y
329 superiores, en la Ley 1454 de 2011. Al respecto, indican que la norma
acusada no contempl la integridad de los temas que la Constitucin establece
para la regulacin de la LOOT, en la medida en que se omiti regular lo
relativo a la Regin como ente territorial (RET) y lo relacionado con la
conformacin de las entidades territoriales indgenas (ETIs). El tercer cargo
se refiere a la existencia de vicios de procedimiento en la formacin de la ley
acusada. Los demandantes sostienen que el proyecto de ley aprobado fue
votado por una mayora absoluta, siguiendo el procedimiento ordinario
previsto en la Ley 5 de 1992, desconociendo el mandato constitucional
dispuesto en el artculo 133 de la C.P. que establece el voto nominal y pblico
por regla general. Con base en lo anterior, pasa la Corte a analizar s del
contenido de la demanda se puede derivar la existencia de cargos aptos para
llevar a un pronunciamiento sobre el fondo del asunto.
2.7. Primer Cargo: Desconocimiento con la Ley 1454 de 2011 de los
principios de pluralismo y el respeto de la identidad cultural consagrada en
el Prembulo y en el artculo 1 de la Constitucin poltica
2.7.1. Sobre el primer cargo relacionado con el desconocimiento en la Ley
1454 de 2011, los principios de pluralismo y de respeto de la identidad
cultural consagrados en el Prembulo y el artculo 1 de la Constitucin
Poltica, encuentra la Corte que la demanda carece de los presupuestos de
claridad, certeza, especficidad, pertinencia y suficiencia para ser analizada de
fondo.
2.7.2. Con relacin a la claridad se constata que el cargo no contiene una
coherencia argumentativa tal que permita identificar con nitidez el contenido
de la censura y su justificacin respecto a la violacin de los principios de
pluralismo y el respecto de la identidad cultural. En efecto, se comprueba en
este caso que los accionantes se limitan a explicar los conceptos de Estado
unitario, descentralizacin y autonoma regional 22 sin que establezcan una
21 Al respecto, ver los argumentos sintetizados en los numerales 2.1., 2.2. y 2.3. de los antecedentes de esta
providencia.
22 En la p. 17 de la demanda se dice: En Colombia, el Estado Unitario es un modelo que se ha basado en el
principio de la centralizacin poltica, pero ello no quiere decir que deba ser as a futuro, dado que pases
como Italia o Espaa tambin son Unitarios pero se basan en el principio de la descentralizacin poltica, es
decir, la existencia de una sola soberana, fuente de un poder poltico nico que radica en cabeza del pueblo,
lo que se traduce en Unidad del Estado pero con parlamentos regionales con capacidad legislativa, es decir,
e autonoma regional. Colombia tambin posee Unidad de Estado y constitucionalmente es un Estado
polticamente descentralizado, si bien hasta ahora solo a nivel de principio constitucional, pero susceptible
de ser desarrollado en una nueva estructura organizativa territorial, tal como lo reclaman las distintas

46

relacin ntida de cules son los elementos de la Ley 1454 de 2011 que
atentaran contra los artculos constitucionales relacionados con el pluralismo
y el respeto por la identidad cultural regional.
2.7.3. Del mismo modo no se aprecia que los actores sigan un hilo conductor
que permita entender claramente los reproches formulados, y aunque exponen
que el pas se encuentra actualmente centralizado y que por esta razn se
estaran desconociendo los lineamientos de la Carta Poltica relacionados con
la autonoma de las entidades territoriales, no se realiza por parte de los
demandantes ninguna explicacin adicional que permita establecer la
conexidad entre los aspectos constitucionales referenciados en la demanda y el
texto de las normas acusadas, dando lugar a que se presente confusin e
ininteligibilidad de los argumentos de inconstitucionalidad presentados en la
demanda.
2.7.4. As mismo, se colige que en la demanda no se cumple con el
presupuesto de certeza, porque el cargo analizado no cuestiona un contenido
legal verificable a partir de la interpretacin del texto acusado. Ciertamente los
demandantes no analizan de manera puntual las normas o cuerpo de normas
que consideran lesivas de los principios constitucionales de pluralismo y
respeto de la identidad cultural regional y solamente realizan explicaciones
generales y abstractas respecto a la necesidad de respetar el mbito de
autonoma territorial contenido en la Constitucin.
2.7.5. Por otra parte, se comprueba que la demanda no cumple con el
presupuesto de especificidad ya que el cargo de inconstitucionalidad se
sustenta con argumentaciones abstractas, globales y vagas en donde no se
relaciona en forma concreta y directa las disposiciones que se acusan,
impidiendo que se desarrolle la discusin propia del juicio de
constitucionalidad. En efecto, los demandantes parten de que se debe respetar
el principio de autonoma que se ha venido garantizando en reiterada
jurisprudencia constitucional pero no indican de qu manera la Ley 1454 de
2011, puede llegar a ser lesiva de dicho principio constitucional de manera
concreta y puntual.
2.7.6. Del mismo modo, se comprueba que el cargo no cumple con la carga de
pertinencia debida, ya que el concepto de la violacin no est construido con
base en argumentos de ndole constitucional, lo cual se evidencia en que los
actores traen a colacin argumentos de autoridad como lo son las
declaraciones del Doctor Rodrigo Rivera en torno a la autonoma territorial o
presentan ejemplos como lo son la ocurrencia del Voto Caribe o los
movimientos tendientes a la regionalizacin en el Pacfico, argumentos que
pueden llegar a ser vlidos en una discusin poltica, pero que no lo son en
esta clase de procesos, donde lo prescrito por la Carta es un debate entre la
Constitucin y la norma acusada, y no un parangn entre unos sucesos u
opiniones y la norma demandada23.
regiones. Negar la autonoma regional es negar la Constitucin Poltica, y negar la identidad cultural y
jurdico poltica de las regiones es negar la autonoma regional.
23 Se dice en la demanda lo siguiente: Es as como el Dr. Rodrigo Rivera, actual Ministro de Defensa, en

47

2.7.7. De igual manera, los reproches formulados carecen de suficiencia, por

cuanto los demandantes se limitan a definir los conceptos de descentralizacin
y autonoma regional, sin dar argumento alguno que desvirte la presuncin
de constitucionalidad de la normatividad demandada. En este caso es evidente,
que el cargo carece de razones capaces de despertar una duda mnima sobre la
exequibilidad de la ley impugnada, puesto que los ciudadanos no debaten ni
sustentan de qu manera la Ley 1454 de 2011 (LOOT) vulnera los principios
de pluralismo y la identidad cultural, es decir, no sealan un cargo reconocible
de inconstitucionalidad respecto a la ley demandada.
2.7.8. En conclusin, por no cumplir con los presupuestos mnimos de
claridad, certeza, especficidad, pertinencia y suficiencia, ni an bajo la
aplicacin del principio pro actione, la Corte Constitucional se inhibir en
relacin con el presente cargo y as lo sealar en la parte resolutiva de esta
Sentencia.
2.8. Segundo Cargo: Omisin del Congreso de la Repblica al no
desarrollar lo contenido en los artculos 307 y 329 superiores en la Ley 1454
de 2011
2.8.1. El segundo cargo planteado por los demandantes, se resume en la
omisin legislativa del Congreso de la Repblica al no desarrollar lo
contenido en los artculos 307 y 329 superiores en la Ley 1454 de 2011 que
como se ha visto se refieren a las regiones como entidades territoriales y a las
entidades territoriales indgenas respectivamente. Sobre este cargo los actores
cumplieron con la carga de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia ya en la demanda se evidencia una carga argumentativa tal que
permite a la Corte identificar el contenido de la censura y su justificacin.
2.8.2. No obstante lo anterior encuentra la Corte que en este caso lo que se
presenta no es una omisin legislativa relativa, como lo indican los
demandantes, sino una omisin legislativa absoluta ya que existe una
regulacin precaria y remisoria de las regiones como entidades territoriales
contenidas en el artculo 307 y de las entidades territoriales indgenas del
artculo 329 que no permiten inferir que se dio un desarrollo integral y pleno
de dichos artculos en la medida en que las materias propias de la ley orgnica
de ordenamiento territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no
tienen por qu estar reguladas en un documento legal nico. Es decir, que la
Constitucin no exige, como aducen los demandantes, que todos los temas que
tengan reserva de ley orgnica territorial deban de estar incluidos en un nico
una Declaracin de Prensa realizada el 11 de junio de 2005 expresaba: Es impostergable la necesidad de
replantear el modelo centralista. As como Espaa hace veintisiete aos o a Alemania despus de la segunda
guerra mundial, a Colombia le lleg el momento de la autonoma territorial y no simplemente de la
descentralizacin (Comentario que el Dr. Rodrigo Rivera soporta en su libro Hacia un Nuevo Federalismo
para Colombia, en el ao 2001). Si la situacin era as en 2005, ahora es superimpostergable, y cada da
que pasa se torna an ms sentida y necesaria. Tomando las palabras del Dr. Rivera, la autonoma
territorial es una necesidad impostergable para el desarrollo idneo del modelo de Estado Social de
Derecho, plasmado en el artculo 1 de la Carta, concepto que es compatible con la unidad nacional, pero
antagnico con el centralismo, puesto que este ltimo limita las posibilidades de satisfaccin de los intereses
de la poblacin que est fuera del centro, as como el desarrollo econmico y social de determinado grupo de
personas que comparten una misma identidad (p. 19 de la demanda).

48

documento jurdico ya que como se ha reiterado en las Sentencias C-600A de

1995, C- 795 de 2000 y C-093 de 2002 los temas relacionados con el
ordenamiento territorial pueden desarrollarse en diversos cuerpos normativos
siempre y cuando stos cumplan con el limitante de haber sido tramitados y
aprobados como leyes orgnicas.
2.8.3. En atencin a lo anterior el segundo cargo de inconstitucionalidad no
puede ser conocido por la Corte ya que se generara un fallo inhibitorio por la
posibilidad que tiene el legislador de dictar varias leyes de ordenamiento
territorial. Empero considera la Corte que en el caso concreto debe realizarse
un anlisis de por qu razones en este caso se presenta una omisin legislativa
absoluta que genera un fallo inhibitorio24 ya que se evidencia que el tema de la
regulacin de las regiones como entidades territoriales del artculo 307 y las
entidades territoriales indgenas (ETIs) del artculo 329 no ha sido regulado
por el legislador despus de ms de veinte aos de vigencia de la Constitucin
de 1991 dando lugar a que se impida la puesta en prctica de dichas entidades
territoriales.
2.8.4. Teniendo en cuenta lo anterior la Corte explicar por qu razn se
presenta una omisin legislativa absoluta en la Ley 1454 de 2011 en el
desarrollo de los contenidos establecidos en los artculos 307 y 329 de la
Constitucin que establece las regiones como entidades territoriales y las
entidades territoriales indgenas respectivamente.
2.8.5. Sobre el particular la Corte analizar en un primer lugar (i) las materias
sujetas a reserva de Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y
especialmente lo referente a las regiones como entidades territoriales y las
entidades territoriales indgenas; en segundo trmino (ii) la Corte estudiar
con base en la doctrina y la jurisprudencia constitucional el tema de la
inconstitucionalidad por omisin legislativa; y por ltimo (iii) la Corte
verificar porqu razn en la Ley 1454 de 2011 el legislador incurri en una
omisin legislativa absoluta al no regular los contenidos establecidos en los
artculos 307 y 329 de la Constitucin que dara lugar a que en este caso se
tenga que proferir una decisin inhibitoria.
2.8.6. En cuanto a las materias sujetas a reserva de Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial (LOOT) la Constitucin de 1991 estableci en el
artculo 151 de la C.P. que, El Congreso expedir leyes orgnicas a las
cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas
se establecern los reglamentos del Congreso y de cada una de las cmaras,
las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas
a la asignacin de competencias normativas a las entidades territoriales.
Las leyes orgnicas requerirn, para su aprobacin, la mayora absoluta de
los votos de los miembros de una y otra cmara25.
24 Ya que como se ha establecido en la Sentencia C-073 de 1996, no se puede entablar la accin de
inconstitucionalidad contra una norma jurdica por lo que ella no expresa, sino que tiene nicamente lugar
respecto del contenido normativo de la disposicin acusada.
25 Negrillas fuera del texto.

49

2.8.7. Del mismo modo se estableci que la asignacin de competencias

normativas a las entidades territoriales concretamente los artculos 150.4, 286,
288, 297, 307, 319, 321 y 329 de la Constitucin Poltica han establecido de
forma literal la reserva de ley orgnica26. En estas normas se establece que
mediante el trmite propio de este tipo de leyes se regulan aspectos
relacionados con la organizacin territorial. Dichos artculos establecen lo
siguiente:
27

(i) Artculo 150.4

Artculo 286 C.P

(ii)

28

(iii)

29

Artculo 288 de C.P

Corresponde al Congreso hacer

las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones:
4. Definir la divisin general del
territorio con arreglo a lo
previsto en esta Constitucin,
fijar las bases y condiciones
para crear, eliminar, modificar o
fusionar entidades territoriales y
establecer sus competencias.
Son entidades territoriales los
departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios
indgenas. La ley podr darles el
carcter
de
entidades
territoriales a las regiones y
provincias que se constituyan en
los trminos de la Constitucin y
la ley.
Una
Ley
orgnica
de
ordenamiento
territorial
establecer la distribucin de
competencias entre la Nacin y
las entidades territoriales. Las
competencias atribuidas a los
distintos niveles territoriales
sern ejercidas conforme a los
principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad en
los trminos que establezca la

26 Robledo Silva dice que el fundamento de la figura de la reserva de ley orgnica se encuentra en el
principio democrtico y el pluralismo poltico; por tal razn, se entiende que la intervencin del Congreso de
la Repblica (rgano representante de todos los ciudadanos y todas las fuerzas polticas, no slo de las
mayoras, como es el caso del Presidente de la Repblica, sino tambin de las minoras) en el proceso
legislativo asegura la mayor legitimidad a esa norma que a las dems. De tal modo, la tcnica de la reserva
de ley es un lmite a la potestad reglamentaria del Ejecutivo porque excluye ciertas materias de su mbito
competencial (). (ROBLEDO SILVA, Paula, La autonoma municipal en Colombia, Bogot, Universidad
Externado de Colombia, 2010, pp. 332 - 333).
27 Negrillas fuera del texto. Segn la interpretacin que se da en la Sentencia C- 313 de 2009, se establece
que este artculo hace referencia de leyes orgnicas como se analizar ms adelante.
28 Negrillas fuera del texto.
29 Negrillas fuera del texto.

50

(iv)

Artculo 297

30

(v) Artculo 307

31

(vi) Artculo 319

32

30 Negrillas fuera del texto.

31 Negrillas fuera del texto.
32 Negrillas fuera del texto.

ley.
El Congreso Nacional puede
decretar la formacin de nuevos
departamentos, siempre que se
cumplan los requisitos exigidos
en la ley orgnica del
ordenamiento territorial y una
vez
verificados
los
procedimientos,
estudios
y
consulta popular dispuesto en la
Constitucin.
La respetiva ley orgnica,
previo concepto de la comisin
de ordenamiento territorial,
establecer las condiciones para
solicitar la conversin de la
regin en entidad territorial. La
decisin tomada por el Congreso
se someter en cada caso a
referendo de los ciudadanos de
los departamentos interesados.
La misma ley establecer las
atribuciones, los rganos de
administracin, y los recursos de
las regiones y su participacin
en el manejo de los ingresos
provenientes del fondo nacional
de regalas. Igualmente definir
los principios para la adopcin
del estatuto especial de cada
regin.
Cuando dos o ms municipios
tengan relaciones econmicas,
sociales y fsicas, que den al
conjunto caractersticas de un
rea metropolitana () La ley
de ordenamiento territorial
adoptar
para
las
reas
metropolitanas
un
rgimen
administrativo y fiscal de
carcter especial; garantizar
que en sus rganos de
administracin tengan adecuada
participacin las respectivas
autoridades
municipales;
y
sealar la forma de convocar y

51

(vii) Artculo 321

33

(viii) Artculo 329

34

realizar las consultas populares

que decidan la vinculacin de los
municipios ().
Las provincias se constituyen
con municipios o territorios
indgenas
circunvecinos,
pertenecientes a un mismo
departamento. La ley dictar el
estatuto bsico y fijar el
rgimen administrativo de las
provincias
que
podrn
organizarse
para
el
cumplimiento de las funciones
que les deleguen las entidades
nacionales o departamentales y
que les asignen la ley y los
municipios que las integra.
La conformacin de las
entidades territoriales indgenas
se har con sujecin a lo
dispuesto en la ley orgnica de
ordenamiento territorial, y su
delimitacin se har por el
Gobierno
Nacional,
con
participacin
de
los
representantes
de
las
comunidades indgenas, previo
concepto de la comisin de
ordenamiento territorial ().

2.8.8. Por otra parte, la Corte Constitucional va jurisprudencia ha resuelto qu

materias estn sujetas al trmite de la ley orgnica en asuntos relacionados con
las competencias y atribuciones de las entidades territoriales. La primera
sentencia que se refiri al tema fue la C- 600A de 199535 en la cual se establece
que, El criterio puramente literal no es suficiente ni adecuado para delimitar
el contenido general de la legislacin orgnica territorial () tambin hay
otros contenidos que la Carta tcitamente ha deferido a este tipo de estatuto,
aun cuando los artculos constitucionales respectivos no hayan utilizado, de
manera literal, la expresin ley orgnica de ordenamiento territorial ()36.
2.8.9. De otro lado, se especific en la misma Sentencia que la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial (LOOT) ha de regular tres temas: (i) la estructura
territorial y la organizacin de los poderes pblicos en funcin del territorio, de
33 Negrillas fuera del texto.
34 Negrillas fuera del texto.
35 M.P. Alejandro Martnez Caballero en donde se demandaba la inconstitucionalidad de la Ley 60 de 1993 y
en donde la Corte deba establecer si se haba violado el principio de reserva de Ley Orgnica.
36 Negrillas fuera del texto.

52

forma que se incluya la definicin de las condiciones y requisitos de existencia

de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio,
as como su rgimen jurdico bsico; en segundo lugar (ii) los mecanismos de
participacin relacionados con el ordenamiento territorial a partir de los cuales
se decida la incorporacin y pertenencia a una divisin territorial; y por ltimo
(iii) la asignacin de competencias normativas y no normativas a las entidades
territoriales, as como la distribucin de competencias entre la Nacin y estas
entidades, lo cual supone el establecimiento de ciertos mecanismos para dirimir
los conflictos de competencia que se puedan presentar.
2.8.10. Finalmente, se afirm que hasta tanto no existan los lineamientos de
distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales por

53

intermedio de una Ley Orgnica no se puede a travs de una ley ordinaria

distribuir o asignar competencias entre la Nacin y las entidades territoriales37.
2.8.11. Por su parte, en la Sentencia C- 894 de 199938 que tuvo origen en la
demandas de los artculos 117, 122, 123, 128 y 134 de la Ley 488 de 1998 que
contenan normas de carcter tributario, se estableci que En el evento en el
que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido
demandada por vulneracin de la reserva de ley orgnica, y siempre que los
criterios hermenuticos existentes resulten insuficientes para definir si la
materia regulada por sta se encuentra reservada al legislador orgnico, la
duda debe resolverse a favor de la opcin adoptada por el legislador ordinario
y, por lo tanto, la norma deber ser declarada exequible respecto del cargo en
mencin39.
2.8.12. Dicha lnea jurisprudencia fue confirmada posteriormente en la
Sentencia C- 579 de 200140, que analiz la Ley 617 de 2000, por la cual se
estableci la categorizacin de departamentos y municipios, se indic que
nicamente hacen parte de la reserva de ley orgnica aquellas normas sealadas
especialmente por el Constituyente y citando la Sentencia C -432 de 2000
dispuso que la duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley
orgnica o no, debe resolverse a favor del legislador ordinario por dos motivos:
(i) la existencia de una clusula general de competencia a favor del legislador, y
(ii) el hecho de que las limitaciones propias de las leyes orgnicas, constituyen
un lmite al proceso democrtico.
2.8.13. Sobre este mismo punto se indic que, La reserva de la ley orgnica de
ordenamiento territorial, por tratarse de una restriccin a la actividad del
legislador ordinario, constituye una excepcin a su clusula general de
competencia que, por lo mismo, debe interpretarse en forma restrictiva y
limitada, incorporando bajo su alcance nicamente aquellas materias
expresamente reservadas por el Constituyente para este tipo de leyes41.
37 En este sentido la Corte indic que, () no, por cuanto, en algunos casos la propia Constitucin
distribuye ella misma ciertas competencias, de suerte que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con
base en las prescripciones generales de la Carta. De otro lado, tambin es posible que la ley orgnica se
limite a establecer los principios generales de distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades
territoriales, de suerte que, con base en esa norma orgnica, la ley ordinaria puede asignar competencias
especficas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias
entre la Nacin y las entidades territoriales, sin que una ley orgnica previa o la propia Constitucin
hayan establecido los principios generales de esa distribucin (Negrillas fuera del texto).
38 M.P. Eduardo Cifuentes Moz.
39 Negrillas fuera del texto. Del mismo modo se estableci en dicha jurisprudencia respecto a las leyes
orgnicas que, Las leyes orgnicas tienen ciertas caractersticas que, de alguna manera, les confieren una
jerarqua superior a las que ostentan las leyes ordinarias. Ciertamente, aquel tipo de leyes condicionan tanto
el procedimiento como el contenido de las leyes ordinarias y, por lo tanto, se convierten en patrn de
constitucionalidad de stas. Dado su rango cuasi-constitucional, este tipo de ley constituye una excepcin
al proceso poltico legislativo y un lmite al principio democrtico. En consecuencia, la Corte ha
considerado que slo pueden ostentar dicha categora, las leyes mencionadas en el artculo 151 de la Carta,
es decir, aquellas que sirven para proteger la integridad de procesos que se han considerado - por el
constituyente - de importancia capital, como son los de planeacin, presupuesto, ordenamiento territorial y
su distribucin de competencias, funcionamiento del Congreso y de cada una de las Cmaras (Negrilla
fuera del texto).
40 Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 617 de 2000 (parcial). M.P. Eduardo Montealegre Lynnett.
41 Negrillas fuera del texto.

54

2.8.14. Finalmente se seal en dicha Sentencia que las materias propias del
ordenamiento territorial que deben regularse mediante ley orgnica podan
clasificarse en dos grandes grupos: en primer lugar (i) la distribucin y
asignacin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales, de
acuerdo con el mandato del artculo 288 de la Carta, y en segundo trmino (ii)
aquellos eventos excepcionales, en los cuales la Constitucin difiere a la ley
orgnica de ordenamiento territorial el tratamiento de ciertos asuntos especficos
sin que exista un criterio general y uniforme que haya orientado al Constituyente
para exigir la regulacin de estas distintas materias a travs de ley especial.
2.8.15. A su turno, en la Sentencia C- 795 de 200042 en la cual se demand el
artculo 7, numeral 2, parcial, de la Ley 388 de 1997 Por la cual se modifica la
Ley 9 de 1989, y la Ley 3 de1991, estableci que dicha norma era
inconstitucional por violar la reserva de ley orgnica contenida en el artculo 288
de la C.P., ya que regulaba temas relacionados con las comunidades indgenas 43.
Del mismo modo se dijo que, La ley orgnica de ordenamiento territorial - sea
que se expida mediante una ley nica o a travs de distintas leyes del mismo
tipo -, necesariamente debe ocuparse de las comunidades indgenas asentadas
dentro de los lmites de las entidades territoriales existentes o de las que en el
futuro se erijan ()44.
2.8.16. Por otra parte se debe destacar la Sentencia C-093 de 200245 en la cual
se efectu el control de constitucionalidad del literal a) del artculo 22 de la
Ley 128 de 1994, por la cual se expide la Ley Orgnica de las reas
Metropolitanas, mediante la cual la Corte estableci que:
La Constitucin Poltica tiene previsto que ciertas materias
deben ser reguladas a travs de leyes orgnicas, esto es que el
reglamento del Congreso, la ley de presupuesto y apropiaciones,
la ley del plan y la ley de ordenamiento territorial requieren para
su aprobacin la mayora absoluta de los miembros de una y otra
42 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
43 El numeral segundo del artculo 7 de dicha normatividad estableca que al nivel departamental le
corresponda la regulacin de la totalidad o porciones especficas de su territorio incluidos los territorios
indgenas. El demandante seal que se conculcaban los valores principios consagrados en el Prembulo de la
Carta, porque no se debe involucrar a los pueblos indgenas en un proceso de ordenamiento territorial y
urbano y, dejarlos bajo las directrices de los departamentos sin que previamente se encuentren conformadas
y definidas sus entidades territoriales, a travs de una ley orgnica que establezca las competencias entre las
comunidades indgenas y las dems entidades territoriales. La Corte estableci en dicha ocasin que, En
este caso, no obstante que no se haya expedido la ley orgnica territorial, la norma demandada es
inconstitucional por haber quebrantado el artculo 288 de la C.P., como quiera que se ocup de una materia
reservada por la Carta a un tipo especial de ley. Sobra agregar que la Ley 388 de 1997, independientemente
del qurum con el que fue finalmente aprobada, no se present como ley orgnica de ordenamiento
territorial. Se ha advertido, a propsito de las leyes orgnicas, que, junto a los requisitos relativos a la
existencia de un qurum cualificado y de una materia especfica, debe concurrir tambin el propsito
legislativo explcito de proponer y tramitar una ley de ese tipo, esto es, la intencin manifiesta y positiva de
que se surta un procedimiento legislativo directamente encaminado a la adopcin o reforma de una de tales
leyes.
44 Igualmente se estableci en esta Sentencia que, Cuando est en juego la autonoma y la forma histrica
de vida y de organizacin de personas y grupos - como ocurre con las comunidades indgenas y otros
colectivos -, se percibe con mayor nitidez que las competencias vinculadas a la funcin de ordenacin y
desarrollo del territorio, tienen una entidad y una relevancia tan significativas que su debate y posterior
definicin deben necesariamente ostentar el rango y atencin asociados a las leyes orgnicas.
45 M.P. lvaro Tafur Galvis.

55

cmara - artculos 151, 288, 297, 307, 319, 329, 349 y 352 C.P.-.
Y la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que para que
una ley, que por razn de la materia debe ser dictada como
orgnica, cumpla con el dictado constitucional de haber sido
aprobada por la mayora absoluta de los miembros de una y otra
cmara, no solo se requiere que la iniciativa alcance tal mayora,
sino que, adems, la iniciativa haya sido propuesta como
orgnica, condicin que ha debido mantenerse a lo largo del
trmite, de manera que la intencin del Congreso de expedir, por
razn de la materia, una ley conforme al trmite previsto en el
artculo 151 constitucional resulte clara y contundente.
2.8.17. Del mismo modo, y al igual de lo que se dijo en la Sentencia C- 795 de
2000, la Corte dirimi en este caso el asunto de s la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial deba ser expedida en un nico cuerpo o en varios,
frente a lo cual manifest lo siguiente:
() la reserva de ley orgnica es de aplicacin restrictiva, como
quiera que condiciona la actividad parlamentaria y puede
comprometer la clusula general de competencia del Congreso 46,
de manera que aunque la expresin Ley de Ordenamiento
Territorial, utilizada en varias disposiciones constitucionales
artculos 288, 297, 307, 319 y 329-, podra ser entendida en el
sentido de que el Congreso debe reunir en un solo cuerpo
normativo todas las materias relativas a la configuracin
territorial del Estado, tal interpretacin no es de recibo.
Lo anterior porque el propsito de las leyes orgnicas, en general,
consiste en regular el ejercicio de la actividad legislativa en torno
de las mayoras parlamentarias que requieren la adopcin de
aquellos asuntos previamente determinados por la Carta, por
razn de su esencialidad con el funcionamiento del Estado, y el de
las leyes de ordenamiento territorial, en particular, en
salvaguardar, por conducto de las mayoras parlamentarias
exigidas para la adopcin de asuntos relativos al ordenamiento
territorial, () la autonoma territorial y los derechos de las
entidades territoriales47.
De ah que se haya considerado que disposiciones relativas a
asuntos no sujetos a la reserva de ley orgnica pueden estar
contenidas en un solo texto con aquellas que desarrollan aspectos
no sujetos a tal reserva, siempre que guarden entre s la
concatenacin material exigida por el artculo 158 superior. Y, as
mismo, se ha dicho que lo relativo al ordenamiento territorial,
que debe tramitarse como ley orgnica, bien puede desarrollarse
en diversos cuerpos normativos, siempre que stos cumplan con
46 Al respecto se puede consultar las sentencias C-478 y C-517 de 1992, C-025 de 1993 M.P. Eduardo
Cifuentes Muoz.
47 Sentencia C- 795 de 2000 (M.P. Eduardo Cifuentes Moz).

56

el limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes

orgnicas48.
2.8.18. Recientemente en la Sentencia C- 313 de 200949 se seal que la
creacin, modificacin, fusin y eliminacin de las entidades distritales debe ser
previsto por la LOOT de acuerdo con el numeral 4 del artculo 150 de la norma
superior que dispone que le corresponde al Congreso a travs de leyes, Definir
la divisin general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitucin y
fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar
entidades territoriales y establecer sus competencias. Teniendo en cuenta
dicho artculo se estableci que () corresponde a la ley orgnica de
ordenamiento territorial sentar los parmetros a los cuales debe someterse el
propio Legislador ordinario al expedir las leyes de creacin, modificacin,
fusin y eliminacin de los entes territoriales, a excepcin de los municipios,
dado que la Constitucin revisti a las asambleas departamentales del poder de
decidir la existencia de municipios a travs de ordenanzas ()50.
2.8.19. En cuanto a las regiones se debe advertir que la Constitucin de 1991
estableci en el artculo 286 de la C.P. que la ley puede darles el carcter de
entidades territoriales, cuya Constitucin se debe sujetar a los trminos que
establezca la ley51. Del mismo modo en los artculos 306 y 307 de la
Constitucin se diferenci entre las Regiones Administrativas y de
Planificacin (RAP) y las Regiones como Entidad Territorial (RET). Respecto
a la Regin Administrativa y de Planificacin contenida en el artculo 306 de
la C.P., se dijo que sta contar con personera jurdica, autonoma y
patrimonio propio y su objeto principal ser el desarrollo econmico y social
del respectivo territorio.
2.8.20. Por su parte, las regiones como entidad territorial establecidas en el
artculo 307 de la C.P., se indic que las mismas deben ser regulas por (i) ley
orgnica de ordenamiento territorial y (ii) previo concepto de la comisin de
ordenamiento territorial. En dicha ley se debe establecer las condiciones para
solicitar la conversin de la regin en entidad territorial, de manera que la
decisin tomada por el Congreso se someter en cada caso a referendo de
los ciudadanos de los departamentos interesados. Igualmente, en dicha ley
orgnica se establecern las atribuciones de las mismas, los rganos de
administracin, los recursos de las regiones y su participacin en el manejo de
los ingresos provenientes del fondo nacional de regalas, as como los
principios para la adopcin del estatuto especial para cada regin. De lo
anterior, se concluye la necesidad de la ley orgnica que regule lo relativo a la
Constitucin y funcionamiento de las regiones con independencia de la ley
orgnica de ordenamiento de creacin especfica de algunos de ellos.

48 Negrilla fuera del texto.

49 M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo.
50 Negrilla fuera del texto.
51 El artculo 286 dispone que, Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y
los territorios indgenas. La ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias
que se constituyan en los trminos que establezca la ley.

57

2.8.21. Por otro lado, la Constitucin estableci en el artculo 329 52 que la

conformacin de las entidades territoriales indgenas se hara con sujecin a
lo dispuesto en la ley orgnica de ordenamiento territorial. En este caso se
dispuso en el mismo artculo que la delimitacin de dicha entidad territorial se
har por el Gobierno Nacional con participacin de los representantes de las
comunidades indgenas, previo concepto de la comisin de ordenamiento
territorial. En dicha ley se debe definir las relaciones y coordinacin de estas
entidades con aquellas de las cuales formen parte. Finalmente se indica en el
pargrafo del artculo 329 que en caso de que un territorio indgena decida
constituirse como entidad territorial, se har con el cumplimiento de los
requisitos establecidos en la ley orgnica de ordenamiento territorial 53. Esta
ley orgnica que se refiere a las entidades territoriales indgenas est llamada a
establecer la coordinacin entre las entidades territoriales indgenas con
aquellas de las cuales formen parte.
2.8.22. En conclusin la jurisprudencia constitucional ha establecido que para
determinar la reserva de ley orgnica en materia de ordenamiento territorial se
parte en primer trmino de los artculos que de manera literal ha dispuesto el
constituyente como sujetos a dicho trmite de aprobacin. Es decir, los
artculos 150.4, 286, 288, 297, 307, 319, 321 y 329. Sin embargo, se ha
sealado por parte de la jurisprudencia de esta Corte que el criterio puramente
literal o semntico no es suficiente ni adecuado para determinar la legislacin
orgnica territorial, ya que hay otros contenidos que de manera tcita y a partir
de su finalidad deben someterse a dicha aprobacin54. Por otro lado, se ha
establecido que la LOOT debe regular tres temas que se refieren: (i) a la
estructura territorial y la organizacin de los poderes pblicos en funcin del
territorio en donde se establecen las definiciones, condiciones y requisitos de
existencia de las entidades territoriales as como su rgimen jurdico bsico;
en segundo lugar (ii) los mecanismos de participacin por los cuales se decida
la incorporacin y pertenencia a una divisin territorial; y por ltimo (iii) la
asignacin de competencias normativas y no normativas de las entidades
territoriales y la resolucin de los conflictos competenciales con la Nacin 55.
Igualmente se ha establecido que las leyes orgnicas de ordenamiento
territorial no tienen que estar contenidas en un documento nico y por ende se
debe hablar de legislacin orgnica de ordenamiento territorial 56 porque la
legislacin puede ser mltiple y desarrollarse no en una nica ley sino en
varias leyes orgnicas. De otra parte, se ha sealado que una misma ley puede
contener materias de ley orgnica y materias de ley ordinaria siempre que
stas guarden una conexidad temtica razonable 57. Finalmente, se ha dispuesto
en materia de reserva de ley orgnica de ordenamiento territorial, que cuando
52 En el artculo 286 de la C.P. se estableci que, Son entidades territoriales los departamentos, los
distritos, los municipios y los territorios indgenas (Negrilla fuera del texto).
53 El pargrafo del artculo 329 de la C.P. establece lo siguiente: En el caso de un territorio indgena que
comprenda el territorio de dos o ms departamentos, su administracin se har por los consejos indgenas en
coordinacin con los gobernadores de los respectivos departamentos. En caso de que este territorio decida
constituirse como entidad territorial, se har con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el inciso
primero de este artculo.
54 Sentencia C- 600A de 1995.
55 Sentencias C- 600A de 1995, C- 579 de 2001 y C- 313 de 2009.
56 C-600A de 1995, C- 795 de 2000 y C-093 de 2002.
57 C- 600A de 1995.

58

existe duda entre si una materia territorial debe tramitarse por ley orgnica o
por ley ordinaria la duda debe resolverse a favor de la adopcin por el
legislador ordinario, ya que (i) existe una clusula general de competencia a
favor del legislador y (ii) las limitaciones propias de las leyes orgnicas
constituyen una restriccin al proceso democrtico58.
Por otra parte se debe tener en cuenta que el constituyente estableci en dos
artculos la conformacin de regiones: por un lado la regin administrativa y
de gestin contenida en el artculo 306 de la C.P., que no especfica
literalmente que se establecern mediante el trmite de la ley orgnica pero
que por su finalidad se puede inferir que debe ser aprobadas con los requisitos
de esta legislacin; y por otro, la regin como entidad territorial que se
establece en el artculo 307 de la C.P., que de manera literal indica que se debe
regular mediante el trmite de la ley orgnica. Finalmente el artculo 329 de la
C.P. seala que la conformacin de las entidades territoriales indgenas, as
como las relaciones y la coordinacin de estas entidades con aquellas de las
cuales forman parte, se har conforme a lo establece en la ley orgnica de
ordenamiento territorial. Es decir que en este caso se establece de manera
literal y especfica la reserva de ley orgnica para la conformacin de las
entidades territoriales indgenas.
2.8.23. En cuanto a la temtica de la inconstitucionalidad por omisin
legislativa se tiene que decir que en primer lugar la figura de la
inconstitucionalidad por omisin legislativa fue planteado en la dogmtica por
el alemn Wessel quien en un escrito de 1952 titulado Die Rechtsprechung
der BVerfG zur Lehre von Versassungsbeschwerde introdujo el concepto de
la inconstitucionalidad por omisin legislativa. En dicho escrito Wessel
explicaba que la omisin de un deber de legislacin poda dar lugar a la lesin
de determinados derechos individuales59.
2.8.24. Posteriormente Costantino Mortati en su obra Appunti per uno Studio
sui remedi giuridizionale contro comportamenti omissivi del Legislatore 60
resalt que una cosa es que se presente una laguna normativa en la legislacin
que puede ser resuelta a travs de la analoga o mediante la labor interpretativa
y, otra cosa, es la ausencia de legislacin por incumplimiento de un deber
jurdico. Para Mortati, la omisin supone siempre un incumplimiento
voluntario equivalente a un acto expreso de disposicin contrario a un deber
constitucional; la laguna, en cambio, puede producirse de modo
58 C- 894 de 1999 y C- 579 de 2001.
59 Sobre el particular ver los textos de Marcos Gmez Puente, La inactividad del legislador una realidad
susceptible de control, Madrid, MacGraw- Hill, 1997. Tambin la obra de Jos Julio Fernndez Rodrguez,
La inconstitucionalidad por omisin: Teora General. Derecho Comparado. El caso espaol, Madrid,
Civitas, 1997. Igualmente el texto de Gerardo Eto Cruz titulado, Accin de inconstitucionalidad por
omisin, en: Instrumentos de tutela y justicia constitucional, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional, Mxico, UNAM, 2002, p. 172 y ss. Para el caso colombiano el texto de Juan Pablo
Sarmiento Erazo, Responsabilidad patrimonial del Estado por omisin legislativa, Bogot, Pontificia
Universidad Javeriana, Bogot, 2010. Por ltimo se puede consultar el artculo de Gonzalo A. Ramrez Cleves
titulado El control de constitucionalidad sobre las omisiones legislativas en Colombia en:
http://icr.uexternado.edu.co/Documentos/ponencia1.pdf.
60 MORTATI, Costantino, Appunti per uno Studio sui rimedi giurisdizionale contro comportamenti omissivi
del legislatore, en: Problema di diritto pubblico nell attuale esperienza costituzionale republicana. Raccolta
di scritti, Miln, Giuffr, 1972, vol. III, pp. 923 y ss. Apareci tambin en Il Foro Italiano, 1970, Vol. V. pp.
153 191.

59

involuntario61. En dicho estudio concluye Mortati que al presentarse una

omisin legislativa para el desarrollo de la Constitucin, slo es posible para
el rgano constitucional realizar una declaracin somera de ilegitimidad y
negligencia del comportamiento legislativo62.
2.8.25. Para algunos autores la problemtica de la inconstitucionalidad por
omisin legislativa empieza a ser resuelta desde tres mbitos: en primer lugar
(i) desde el mbito eminentemente acadmico en el cual algunos autores
establecen que se debe dar la posibilidad de que los tribunales
constitucionales, al realizar el control, provean la legislacin omitida; en
segundo lugar (ii) desde el mbito jurisprudencial desde el cual los tribunales
constitucionales como el italiano, el alemn y ms tardamente el espaol
empezaron a implementar la posibilidad de control de constitucionalidad de
las omisiones legislativas; y finalmente (iii) a travs de la implementacin de
normas constitucionales que imponen el deber de legislar para que el
Congreso cumpla su labor de desarrollo normativo de la Constitucin63.
2.8.26. En Alemania, por ejemplo, el Tribunal Constitucional a travs de la
figura de la Queja Constitucional o Verfassungsveschwerde ha
interpretado el artculo 1.1. de la Ley Fundamental de Bonn que establece que
los derechos fundamentales que se enuncian a continuacin vinculan al
Poder Legislativo, al poder ejecutivo y a los tribunales a ttulo de derecho
directamente aplicable, para corregir previsiones legislativas defectuosas o
aquellas que quedan desfasadas por circunstancias sobrevenidas, en cuanto
resulte necesario para la proteccin efectiva de los derechos
fundamentales64. Por su parte la jurisprudencia constitucional italiana
mediante la distincin entre disposicin y norma ha dado lugar a la figura
de las sentencias manipulativas y su subclasificacin en sentencias
interpretativas, aditivas, de recomendacin y sustitutivas que le permiten a la
Corte Constitucional integrar mediante sentencia la legislacin omitida, sobre
todo en los casos de violacin del principio de igualdad 65. Finalmente, el
Tribunal Constitucional espaol ha considerado que la omisin existe cuando
la Constitucin impone al legislador la necesidad de expedir normas y el
legislador no lo hace, y en el mbito de los derechos fundamentales ha
reconocido que la ausencia de una regulacin sobre su ejercicio no es
obstculo para reconocer su eficacia directa66.
61 GOMZ PUENTE, Marcos, Op. cit., p. 27.
62 Ibd.
63 RAMREZ CLEVES, Gonzalo A., Op. cit., p. 10.
64 GMEZ PUENTE, Marcos, Op. cit., p. 22, pie de pgina 30. Se ha dado aplicacin de dicha tesis por
ejemplo en el caso Kalkar Beschluss (BVerfGE, 49, 89) donde se profiri una decisin de inexequibilidad
diferida o constitucionalidad temporal en donde exhorta al legislador a que modifique la legislacin existente
sobre centrales nucleares.
65 Sobre el particular ver el libro de Edgar Solano Gonzlez, Sentencias manipulativas e interpretativas y
respeto de la democracia en Colombia, Tesis de Grado No 6, Bogot, Universidad Externado de Colombia,
2000.
66 Entre otras las providencias SSTC 15 de 1982 sobre la objecin de conciencia; la SSTC 254 de 1993 sobre
el acceso a los archivos informticos; y la SSTC 98 de 1994 que decide sobre aspectos no regulados por la
normatividad referente al acceso televisivo local por cable. De igual manera, en otras ocasiones el motivo de
inconstitucionalidad ha sido una omisin propiamente dicha. Por ejemplo en las SSTC 96 de 1996 y 235 de
1999 fue la ausencia de mecanismos de colaboracin entre el Estado y las Comunidades Autnomas lo que
origin la declaracin de mera inconstitucionalidad (Ver: GONZLEZ BEILFUSS, Markus, Tribunal

60

2.8.27. Desde el punto de vista normativo, se establecen preceptos

constitucionales que imponen el deber constitucional de legislar en las
constituciones de la ex Yugoslavia de 1974 (artculo 377), de Portugal de 1976
(artculo 279) y en su reforma de 1982 (artculo 283)67, en la Constitucin de
Brasil de 1988 (artculo 102.1 y II)68, en la Constitucin de la Provincia de Rio
Negro en Argentina (artculo 207.2.d) 69, en la Constitucin de Costa Rica
(artculo 173 inciso f y artculo 75) 70, en la Constitucin de Hungra (Clusula
32. 3) y ms recientemente en la Constitucin Bolivariana de Venezuela en su
artculo 336.771.
2.8.28. Por su parte esta Corte ha establecido desde las sentencias C- 07372 y
C- 543 de 199673 que cuando la demanda se estructura sobre la base de una
omisin legislativa absoluta74, es decir cuando existe ausencia total de
Constitucional y reparacin de la discriminacin normativa, Madrid, Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales, 2000, pp. 42 a 43).
67 El artculo 283 dispone que, El Tribunal Constitucional deber examinar y comprobar el incumplimiento
de la Constitucin por omisin de las medidas legislativas necesarias para hacer efectivas las normas
constitucionales. 2. En el supuesto que el Tribunal Constitucional compruebe la existencia de
inconstitucionalidad por omisin deber comunicarlo al rgano legislativo competente.
68 En este artculo se consagra el mecanismo del mandato de injuncao en donde a travs del recurso de
inconstitucionalidad es posible declarar la inconstitucionalidad por omisin para hacer efectiva la norma
constitucional y luego dar conocimiento al poder competente para hacer efectiva dicha norma, y que si se trata
de un rgano administrativo, lo debe hacer en el trmino perentorio de 30 das.
69 Segn Fernndez Rodrguez, El profesor Bidart Campos, comentando esta regulacin de la omisin, va
indicar que cuando el Estado provincial o un municipio omite una norma y esa omisin supone el
incumplimiento de un deber concreto, es posible presentar la correspondiente demanda ante el Supremo
Tribunal, para lo cual est legitimado todo el que resultara perjudicado en un derecho personal o colectivo
por semejante inercia. En el supuesto de que sea posible, el Tribunal, declarada la omisin, integrar el
orden normativo para el caso concreto, sin que esa integracin tenga otra virtualidad ms all de las
fronteras de ese caso. De no poder llevar a cabo tal integracin, proceder una indemnizacin a favor de la
persona que ha resultado perjudicada por la inactividad pblica () Hay diversa jurisprudencia sobre el
particular (casos 7623/1989, 8934/19992, 9480/1993; 8793/1992) (BIDART CAMPOS, Germn, Las
omisiones constitucionales en la novsima constitucin de la Provincia de Ro Negro, Buenos Aires, 1991.
Citado por Jos Julio Fernndez Gutirrez, Op. cit., pp. 298 a 299). Sobre responsabilidad por omisin
legislativa ver el libro de Juan Pablo Sarmiento Erazo, Responsabilidad patrimonial del Estado por omisin
legislativa, Op. cit.
70 En Costa Rica la Ley nmero 7135 Ley de la Jurisdiccin Constitucional, en su artculo 73 contempla el
control de constitucionalidad, permitiendo demandar leyes u otras disposiciones que desconozcan, ya sea por
accin u omisin, alguna norma de rango constitucional. En aplicacin de dicho precepto, mediante sentencia
05649 de 2005, la Corte resolvi un caso en el que se demandaba la existencia de una omisin del Poder
Legislativo al no emitir la ley de referndum e iniciativa popular, argumentando que dicha omisin impeda el
ejercicio del derecho fundamental del pueblo para legislar y reformar parcialmente la Constitucin Poltica en
forma directa. La decisin tomada en esa ocasin fue otorgar un plazo razonable a la Asamblea Legislativa
para que expidiera las leyes correspondientes, con el objetivo de superar la situacin inconstitucional
provocada.
71 Artculo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: 7. Declarar
la inconstitucionalidad de las omisiones del legislador o la legisladora nacional, estadal o municipal, cuando
haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la
Constitucin, o las haya dictado en forma incompleta, y establecer el plazo y, de ser necesario, los
lineamientos de su correccin. Ver sobre las distintas regulaciones en el derecho comparado el texto de Jos
Julio Rodrguez Op. cit., pp. 241 a 330 y el de Marcos Gomz Puente, Op. cit., pp. 19 25.
72 M.P. Jos Gregorio Hernndez.
73 M.P. Carlos Gaviria Daz.
74 Ha sido la doctrina constitucional alemana la que empez a realizar la distincin entre omisin legislativa
absoluta y omisin legislativa relativa que se traduce por la doctrina italiana como omisin material y
omisin formal respectivamente. Sobre esta distincin explica Gmez Puentes que, De la doctrina
alemana procede la distincin entre una omisin legislativa absoluta y otra relativa. En el primer caso, la
infraccin constitucional se refiere a la no produccin de la norma legal que el legislador est obligado a
dictar. En el segundo, en cambio, la norma legal se dicta; pero en cuanto omite determinados contenidos o
previsiones no cumple con entera satisfaccin las exigencias constitucionales impuestas al legislador, (por
ejemplo, no regula todos los aspectos previstos, reduce el mbito de aplicacin requerido, implica una

61

legislacin, no se cuenta con un parmetro normativo para realizar el control y

por ende la demanda no procede en este caso porque la Corte carece de
competencia para realizarlo.
2.8.29. Sobre la imposibilidad de realizar el control de constitucionalidad
sobre las omisiones legislativas absolutas dijo la Corte en la Sentencia C- 073
de 1996 que, La accin pblica de inconstitucionalidad no puede entablarse
contra una norma jurdica por lo que en ella no se expresa, sino que tiene
lugar nicamente respecto del contenido normativo de la disposicin
acusada.
2.8.30. En este mismo sentido en la Sentencia C- 543 de 1996 se estableci
que, La accin pblica de inconstitucionalidad si bien permite realizar un
control ms o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la
fiscalizacin de lo que el legislador genricamente ha omitido, conforme a las
directrices constitucionales () Por esta razn, hay que excluir de esta forma
de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si
no hay actuacin, no hay acto qu comparar con las normas superiores; si
no hay actuacin, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte
carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad
por omisin legislativa absoluta75.
2.8.31. En esta misma Sentencia se estableci que:
El legislador puede violar los deberes que le impone la
Constitucin de las siguientes maneras: cuando no produce
ningn precepto encaminado a ejecutar el deber concreto que le
ha impuesto la Constitucin; cuando en cumplimiento del deber
impuesto por la Constitucin, favorece a ciertos grupos,
perjudicando a otros; cuando en desarrollo de ese mismo deber,
el legislador en forma expresa o tcita, excluye a un grupo de
ciudadanos de los beneficios que otorga al resto; cuando el
legislador al regular o construir una institucin omite una
condicin o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitucin,
sera exigencia esencial para armonizar con ella. En el primer
caso, se presenta una omisin legislativa absoluta por cuanto
falta la disposicin de desarrollo legislativo de un determinado
precepto constitucional; mientras que en los restantes, existe
una omisin legislativa relativa por que si bien el legislador ha
expedido la ley en ella solamente ha regulado algunas relaciones
dejando por fuera otros supuestos anlogos, con clara violacin
del principio de igualdad76.
discriminacin o arbitrariedad etc.) (GMEZ PUENTE, Marcos, Op. cit. pp. 25 a 26).
75 Negrilla fuera del texto.
76 Negrillas fuera del texto. Esta doctrina constitucional se repiti con posterioridad en la Sentencia C- 540
de 1997 (M.P. Hernando Herrera Vergara) en donde se dijo que, Comoquiera que la acusacin subexamine
se concreta a la falta de notificacin del auto que ordena la apertura de la investigacin dentro del proceso
de responsabilidad fiscal, lo cual, en criterio de los actores, impide una presencia activa del investigado en
esa etapa procesal en trminos de una defensa adecuada, es preciso aclarar que el cuestionamiento plantea
una inconstitucionalidad por omisin ante la inexistencia de un trmite dentro de dicha actuacin, lo cual
no guarda relacin directa con ninguno de los contenidos normativos mencionados en la norma acusada,

62

2.8.32. Por otra parte, desde la Sentencia C- 427 de 200077 la Corte ha

establecido que para la prosperidad del cargo por omisin legislativa
relativa, es necesario que se cumplan determinados requisitos, que se
pueden sintetizar de la siguiente manera: (i) que exista una norma sobre la
cual se predica; (ii) que una omisin en tal norma excluya de sus
consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberan subsumirse
dentro de su presupuesto fctico; (iii) que dicha exclusin no obedezca a
una razn objetiva y suficiente; (iv) que al carecer de una razn objetiva y
suficiente, la omisin produzca una desigualdad injustificada entre los
casos que estn y los que no estn sujetos a las consecuencias previstas por
la norma y; (v) que la omisin implique el incumplimiento de un deber
constitucional del legislador78.
2.8.33. Igualmente, se consagra en la Sentencia C-041 de 200279 que una
omisin legislativa se vincula con un aspecto puntual dentro de una
normatividad especfica, () pero aquella se vuelve constitucionalmente
reprochable si se predica de un elemento que, por razones lgicas o
jurdicas especficamente por razones constitucionales-, debera estar
incluido en el sistema normativo de que se trata, de modo que su ausencia
constituye una imperfeccin del rgimen que lo hace inequitativo,
inoperante o ineficiente80.
2.8.34. En esta misma Sentencia se concluy que el legislador incurre en
una omisin legislativa principalmente en dos casos: (i) cuando ha regulado
de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional (omisin de
una condicin o un ingrediente que de acuerdo con la Constitucin, sera
exigencia esencial para armonizar con ella) lo cual conduce a la violacin
del derecho a la igualdad81; y en segundo trmino (ii) cuando el legislador
al regular o construir una institucin omite una condicin o un ingrediente
que, de acuerdo con la Constitucin, sera exigencia esencial para
armonizar con ella (por ejemplo) si al regular un procedimiento, se
pretermite el derecho de defensa82.
2.8.35. Por otra parte, en la Sentencia C- 442 de 200983 se estableci una
gradacin por parte de la Corte para incluir lo omitido y se prescribi que
dicha competencia dependa del grado de deficiencia del legislador. En este
sentido se seal que: () Si la deficiencia es mnima, el juez de control de
constitucionalidad no slo tiene la competencia, sino el deber de integrar
aquello que el legislador obvi. Si la deficiencia es media, se deber sopesar
la necesidad de llenar el vaco con la imposibilidad de la Corte de usurpar
puesto que, como se vi, ella versa nicamente sobre la forma en que se inicia el proceso de responsabilidad
fiscal y el sealamiento de las etapas que en el mencionado proceso adelantan los organismos de control
fiscal (Negrillas fuera del texto).
77 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
78 Estos requerimientos se repiten en la Sentencia C-1549 de 2000 (M.P. (e) Martha Victoria Schica) y en la
C- 185 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
79 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
80 Negrillas fuera del texto.
81 C- 1549 de 2000.
82 C- 543 de 1996.
83 M.P. Humberto Sierra Porto.

63

competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador, y si la

deficiencia es total la Corte deber instar al legislador para que desarrolle la
regulacin pertinente84.
2.8.36. Posteriormente, en la Sentencia C- 728 de 200985 se hizo un recuento
bastante detallado de la figura de la inconstitucionalidad por omisin en
Colombia y las formas en que esta Corte puede reparar dicho vaco de
legislacin a travs de las sentencias integradoras y sustitutivas86. Del mismo
modo se record que la inconstitucionalidad por omisin no slo resulta de la
afectacin del derecho a la igualdad y del debido proceso y se dispuso que:
() Tambin sera posible sealar que el producto de la actividad
legislativa resulta incompleto, por no incorporar una previsin cuya inclusin
resultaba imperativa a la luz de la Constitucin, y que por consiguiente existe
una inconstitucionalidad que proviene de dicha omisin.
2.8.37. En dicha sentencia se indic que aunque la inconstitucionalidad por
omisin legislativa absoluta se encuentra proscrita porque no hay acto que
comparar con la norma superior, esto no ha impedido que la Corte, en diversas
oportunidades, haya acudido a los exhortos al legislador, para que en un plazo
razonable, expida la legislacin que se echa de menos a la luz de los mandatos
constitucionales. Expres la Corte en aquella oportunidad que las llamadas al
Congreso mediante el exhorto las ha utilizado en la Sentencia C- 691 de
200887 en la cual se hace un llamado al legislador para que expida una
regulacin de la huelga en los servicios pblicos que sea acorde con la
Constitucin; en la Sentencia C- 230A de 2008 para que actualice la
legislacin electoral88 y en la Sentencia C- 750 de 2008 para que se expida el
Estatuto del Trabajo en los trminos del artculo 53 de la Constitucin 89.
84 Negrilla fuera del texto.
85 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
86 Se dijo sobre este punto lo siguiente: La Corte Constitucional ha sealado que por la va de la accin
pblica de inconstitucionalidad, cabe ejercer el control sobre las denominadas omisiones legislativas
relativas, y ha hecho un recuento de las opciones aplicables al propsito de reparar una omisin legislativa
contraria a la Constitucin, superando la dicotoma exequibilidad inexequibilidad, pudiendo el juez
constitucional acudir a diversas frmulas que permitan subsanar el efecto inconstitucional de la omisin,
preservando en la medida de lo posible el mbito de configuracin del legislador ().
87 En esa sentencia la Corte precis que, como lo indica el artculo 56 de la Constitucin, en su inciso 1, el
derecho de huelga est garantizado como regla general, mientras que la excepcin se circunscribe a la
posibilidad de que el legislador defina los servicios pblicos esenciales. Agreg la Corporacin que dado que
() despus de tres lustros, el Congreso no ha desarrollado el artculo 56 () se exhortar
respetuosamente al Congreso para que lo desarrolle y que () mientras se expide la ley correspondiente,
el artculo 56, que ampli el alcance del derecho de huelga, se aplica de manera directa e inmediata. Con
anterioridad, en la Sentencia C-473 de 1994, la Corte haba resuelto EXHORTAR al Congreso para que en
un plazo razonable expida una regulacin de la huelga en los servicios pblicos esenciales que sea acorde
con la Constitucin.
88 En dicha Sentencia la Corte Constitucional resolvi EXHORTAR al Congreso de la Repblica, para que
antes del 16 de diciembre de 2008, profiera la ley que tenga por objeto armonizar el Cdigo Electoral con el
modelo de organizacin electoral adoptado por la Constitucin de 1991, con la reforma expedida mediante el
Acto Legislativo 01 de 2003 y en particular, la reglamentacin de la carrera administrativa especial prevista
en el artculo 266 de la Carta Poltica.
89 En la Sentencia C-750 de 2008 la Corte llam la atencin del Congreso de la Repblica () sobre la
necesidad improrrogable que expida el Estatuto del Trabajo que contenga los principios mnimos
fundamentales de la relacin laboral, segn lo ordena el artculo 53 de la Constitucin Poltica de 1991.
Por otra parte se dijo en aquella oportunidad que, En razn a que el tratado de libre comercio con los
Estados Unidos de Amrica impone un mayor compromiso de los Estados Partes en la proteccin de los
derechos de los trabajadores tanto en lo individual como en lo colectivo frente al ordenamiento nacional e
internacional en el proceso de liberalizacin comercial, le permite a la Corte llamar la atencin nuevamente

64

Precisamente, con base en estos precedentes jurisprudenciales en la Sentencia

C- 728 de 2009 se exhort al Congreso para que hiciera una legislacin sobre
la objecin de conciencia frente al servicio militar y en la Sentencia C- 577 de
201190 se exhort al Congreso para que en el trmino perentorio de dos aos
realizar una legislacin que impidiera el dficit de proteccin de las parejas
del mismo sexo91.
2.8.38. Ms recientemente en sentencias como la C- 600 de 201192 y la C- 395
de 201293 se reiter la doctrina jurisprudencial en torno a la
inconstitucionalidad por omisin en el sentido de que esta se predica slo de
las omisiones de carcter relativo y que la Corte debe valorar en el control si
existe una norma por la cual se predique el cargo que de lugar a una
discriminacin o exclusin que no pueda ser explicada con una razn
suficiente, o que dicha omisin sea el resultado del incumplimiento de un
deber especfico impuesto por el constituyente al legislador.
2.8.39. En conclusin, sobre este punto se puede decir que esta Corte ha
recogido la figura de la omisin legislativa relativa cuando se puede hacer la
constatacin de la falta o ausencia de legislacin a travs de la comparacin
entre la Constitucin y una norma o conjunto de normas establecidas
previamente por el legislador.
Igualmente, que esta Corte ha rechazado la figura de la inconstitucionalidad
por omisin legislativa absoluta, ya que en este caso se carece de competencia
por no existir parmetro de control de constitucionalidad. Sin embargo, se
constata que en caso de omisin legislativa absoluta la Corte ha venido
utilizando la herramienta del exhorto para llenar as los vacos de legislacin
por la vulneracin de deberes constitucionales de legislacin o la proteccin
de grupos discriminados.
Por otro lado, se comprob que la omisin legislativa relativa no slo se
predica de la violacin del derecho a la igualdad o del debido proceso, sino
tambin de cualquier elemento que por razones constitucionales debera estar
incluido en el sistema normativo de modo que ste no resulte inequitativo,
inoperante o ineficiente. Por ltimo, se ha reiterado que para analizar si se ha
presentado una omisin legislativa relativa el juez constitucional debe valorar
en el test de las omisiones legislativas inconstitucionales cinco aspectos: (i)
que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii)
que la misma excluya de sus consecuencias jurdicas aquellos casos que, por
ser asimilables, tenan que estar contenidos en el texto normativo cuestionado,
del Congreso de la Repblica sobre la necesidad improrrogable que expida el Estatuto del Trabajo que
contenga los principios mnimos fundamentales de la relacin laboral, segn lo ordena el artculo 53 de la
Constitucin Poltica de 1991.
90 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
91 En este caso la norma el artculo 113 del cdigo civil se declar exequible pero en el numeral cuarto de la
parte resolutiva se exhort al Congreso de la Repblica, para que antes del 20 de junio de 2013 legisle, de
manera sistemtica y organizada, sobre los derechos de las parejas del mismo sexo con la finalidad de
eliminar el dficit de proteccin que, segn los trminos de esta sentencia, afecta a las mencionadas
parejas.
92 M.P. Mara Victoria Calle.
93 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

65

o que el precepto omita incluir un ingrediente o condicin que, de acuerdo con

la Constitucin, resulta esencial para armonizar el texto legal con los
mandatos de la Carta; (iii) que la exclusin de los casos o ingredientes carezca
de un principio de razn suficiente; (iv) que la falta de justificacin y
objetividad genere para los casos excluidos de la regulacin legal una
desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma; y (v) que la omisin sea el resultado del
incumplimiento de un deber especfico impuesto por el constituyente al
legislador. Como se ha venido estableciendo en el presente caso se presenta
una inconstitucionalidad por omisin legislativa absoluta por la carencia de
desarrollo de los artculos 307 y 329 de la C.P. en la Ley 1454 de 2011.
2.8.40. En cuanto a la omisin absoluta de regulacin de los contenidos
establecidos en los artculos 307 y 329 de la C.P. en la Ley 1454 de 2011 y
la explicacin del fallo inhibitorio con relacin a este cargo se evidencia
que con la expedicin de la Ley 1454 de 2011, el Congreso incurri en una
omisin legislativa absoluta al no desarrollar en dicha ley los contenidos
establecidos en los artculos 307 y 329 de la C.P., que se refieren
respectivamente al establecimiento de regiones como entidades territoriales y
las entidades territoriales indgenas.
2.8.41. Como qued visto anteriormente los demandantes aducen que la Ley
1454 de 2011, debi comprender todos los aspectos que la Constitucin
ordena que deben ser tramitados mediante la Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial (LOOT) y que por ende se produjo una inconstitucionalidad por
omisin legislativa ya que no se reglament el artculo 307 que contempla la
conversin de las regiones administrativas y de planificacin (RAP) en
regiones como entes territoriales (RET), y la conformacin de las entidades
territoriales indgenas (ETIs) previstas en el artculo 329 de la Constitucin.
2.8.42. Manifestaron los actores que la Constitucin es clara al advertir que la
regulacin de la creacin de las regiones y provincias como entidades
territoriales (artculos 286 y 307 constitucionales) y la conformacin de las
entidades territoriales indgenas (artculo 329 constitucional) solo puede
hacerse en un nico cuerpo legislativo; que es la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial (LOOT) y no por leyes ordinarias, por ms que
llegasen a calificarse como especiales. Y si se trata el especfico tema de
regin, con ms razn an ha de abordarse de una manera integral (RAP
y RET)94.
2.8.43. Sobre este punto encuentra la Corte que la norma de la cual se predica
la omisin legislativa es la Ley 1454 de 2011 en su integridad. Esta ley, Por
la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento territorial y se
modifican otras disposiciones esta compuesta por cuarenta artculos
organizados en cinco ttulos: el Ttulo Primero de Las Disposiciones
Generales, el Ttulo Segundo del Marco Institucional; el Ttulo III De

94 Folio 24. Negrilla fuera del texto.

66

las Competencias, el Ttulo IV De las Regiones Administrativas y de

Planificacin y el Ttulo V sobre Disposiciones Finales95.
2.8.44. Al hacer el estudio integral de la ley encuentra la Corte que en efecto
como aducen los demandantes se excluye de la Ley 1454 de 2011 lo referente
a la regulacin de las regiones como entidades territoriales y las entidades
territoriales indgenas, ya que solo se establecen en este cuerpo normativo
disposiciones que no regulan el tema sino que sirven de remisin a posteriores
desarrollos. As por ejemplo, con relacin a la regin como entidad
territorial el artculo 36 de la ley establece que de conformidad con el
artculo 307 de la Constitucin Poltica la Regin Administrativa y de
Planificacin podr transformarse en Regin Entidad Territorial, de acuerdo
con las condiciones que fije la ley que para el efecto expida el Congreso de
la Repblica96; y respecto a las entidades territoriales indgenas en el
pargrafo segundo del artculo 37 se indica que en virtud de lo que establece el
artculo 329 de la C.P., el Gobierno Nacional presentar al Congreso de la
Repblica, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la
presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la
conformacin de las Entidades Territoriales Indgenas, acogiendo los
principios de participacin democrtica, autonoma y territorio, en estricto
cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la
participacin de los representantes de las comunidades indgenas y de las
comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso97.
2.8.45. Del mismo modo con relacin a las entidades territoriales indgenas en
el pargrafo nuevo del artculo 2 se estableci que, En virtud de su finalidad
y objeto, la ley orgnica de ordenamiento territorial constituye un marco
normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y
aplicados por el legislador en cada materia especfica, para departamentos,
municipios, entidades territoriales indgenas y dems normas que afecten,
reformen o modifiquen la organizacin poltico administrativa del Estado en
el territorio.
2.8.46. Finalmente, en el artculo 3 que establece los Principios Rectores, se
dispuso en el principio 17 que se refiere a la Multietnicidad que dicho
principio debe tenerse en cuenta en el ordenamiento territorial, Para que los
pueblos indgenas, las comunidades afrodescendientes, los raizales y la
poblacin ROM ejerzan su derecho de planeacin y gestin dentro de la
entidad territorial respectiva en armona y concordancia con las dems
comunidades y entidades territoriales.

95 En el artculo primero de la ley se estableci que el Objeto de la ley es, () dictar las normas
orgnicas para la organizacin poltico administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el
ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carcter orgnico relativas a la
organizacin poltico administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del
ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir
competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nacin, las entidades territoriales y las reas
metropolitanas y establecer las normas generales para la organizacin territorial.
96 Negrilla fuera del texto.
97 Negrilla fuera del texto.

67

2.8.47. Teniendo en cuenta lo anterior se verifica que en la Ley 1454 de 2011,

se omite de manera absoluta un desarrollo directo de las regiones como
entidades territoriales del artculo 307 de la C.P., as como de las entidades
territoriales indgenas previstas en el artculo 329 de la C.P., ya que solo se
establecen normas que remiten a una posterior regulacin de dichos deberes
constitucionales. Por tal motivo, se advierte que en el presente caso lo que se
presenta en el caso concreto es una ausencia total de legislacin
producindose de esta manera una omisin legislativa absoluta no sujeta de
control por parte de esta Corte.
2.8.48. Como se ha venido estableciendo ante la ausencia total de legislacin
la Corte debe emitir en este caso un fallo inhibitorio porque como qued
dicho desde la Sentencia C- 073 de 1996, la accin pblica de
inconstitucionalidad no puede entablarse contra una norma jurdica por lo
que en ella no se expresa, sino que tiene lugar nicamente, respecto del
contenido normativo de la disposicin acusada. Es decir que si el legislador
genricamente ha omitido un deber de regulacin constitucional, no ha habido
una actuacin de parte de ste, no hay acto qu comparar y por ende la Corte
carece de competencia para realizar dicho control98.
2.8.49. La explicacin de dicha omisin absoluta puede fundamentarse en que
la regulacin de las materias propias de ley orgnica de ordenamiento
territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qu estar
reguladas en un documento legal nico99. Es decir que la Constitucin no
exige, como aducen los demandantes, que todos los temas que tengan reserva
de ley orgnica territorial deban que estar incluidos integralmente en un nico
documento jurdico que sera para ellos la Ley 1454 de 2011. En efecto, como
qued explicado en las Sentencia C- 600A de 1995, C- 795 de 2000 y C- 093
de 2002 los temas relacionados con el ordenamiento territorial pueden
desarrollarse en diversos cuerpos normativos siempre y cuando stos cumplan
con el limitante de haber sido tramitados y aprobados como leyes orgnicas.
2.8.50. Del mismo modo, se puede establecer que el legislador decidi
postergar la regulacin de las regiones como entidades territoriales y las
entidades territoriales indgenas, atendiendo a la conveniencia poltica y a los
principios de gradualidad, progresividad y flexibilidad (numeral 10 del
artculo 3) que se establecen como principios de la Ley 1454 de 2011. En
dicha ley se dispuso que el proceso de regionalizacin debe realizarse por
etapas: (i) la creacin de una asociacin de departamentos (artculo 17); en
segundo trmino (ii) las Regiones de Planificacin de Gestin (RPG) (artculo
19); en tercer lugar (iii) las Regiones Administrativas y de Planificacin
(RAP) (artculos 30 a 35) y por ltimo (iv) la Regin como ente territorial
(artculo 36). De otra parte se debe tener en cuenta que una vez elaborada la
ley orgnica sobre regiones como entidades territoriales y de acuerdo con lo
dispuesto en el artculo 307 de la C.P., La respectiva ley orgnica, previo
concepto de la comisin de ordenamiento territorial, establecer las
condiciones para solicitar la conversin de la regin en entidad territorial, y
98 Sentencia C-543 de 1996.
99 Sentencias C-600 A de 1995, C- 795 de 2000 y C-093 de 2000.

68

La decisin tomada por el Congreso se someter en cada caso a referendo

de los ciudadanos de los departamentos interesados, circunstancia que tiene
que ser reglamentada en la ley orgnica que tiene que dictar el legislador sobre
este tipo de entidades territoriales100.
2.8.51. Por otra parte, sobre la omisin de regulacin de las entidades
territoriales indgenas se puede explicar que existe una razn constitucional
suficiente para el diferimiento de la regulacin en atencin a la dificultad que
implica la consulta previa para la expedicin de la ley orgnica que regula a
dichas entidades. Estas circunstancias de conveniencia que no entran a ser
valoradas por la Corte no disculpan, en todo caso, el incumplimiento del
legislador al deber constitucional de regulacin de dichas entidades, ya que la
omisin absoluta implica un desconocimiento de los presupuestos
constitucionales de autonoma y descentralizacin de las entidades territoriales
que a su vez afectan principios como el pluralismo y multiculturalidad que se
encuentran dispuestos como principios de la Constitucin de 1991.
2.8.52. En atencin a lo anterior y siguiendo lo preceptuado en sentencias
como la C- 442 de 2009, cuando la deficiencia legislativa es total o absoluta la
Corte debe instar al legislador para que desarrolle la regulacin omitida. Por
tal motivo, en el caso de la regulacin sobre las regiones como entidades
territoriales y en el caso de las entidades territoriales indgenas la Corte
exhortar al Gobierno Nacional y al Congreso para que presente un proyecto
de ley orgnica que regule lo concerniente a dichas entidades territoriales.
2.8.53. En conclusin ya que en la Ley 1454 de 2011 se omiti de manera
absoluta la regulacin sobre las regiones como entidades territoriales y las
entidades territoriales indgenas la Corte no es competente para realizar el
juicio de constitucionalidad solicitado y por ende se declara inhibida para
fallar con relacin a este cargo. No obstante y debido a que existe un deber
constitucional incumplido por parte del legislador se exhortar al Gobierno
Nacional y al Congreso de la Repblica para que regule lo concerniente a las
regiones como entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que
reglamente lo relativo a la conformacin de las Entidades Territoriales
Indgenas exhort que se establecer en la parte resolutiva de esta Sentencia.
2.9. Tercer Cargo: Vicio de procedimiento en la formacin de la Ley 1454 de
2011 por no haberse votado la ley de manera nominal y pblica.
2.9.1. El tercer cargo, se fundamenta en la existencia de un vicio de
procedimiento en la formacin de la ley. Al respecto, es pertinente aclarar que
si bien la Corte debe tomar en cuenta el carcter pblico de la accin de
constitucionalidad y la necesidad de adoptar un criterio pro actione en el
anlisis de las demandas que le son presentadas 101, no puede llegar al extremo
de suplantar a los actores en la formulacin de los cargos. As pues, en el
100 Del mismo modo se dispone en el inciso segundo del artculo 307 que, La misma ley establecer las
atribuciones, los rganos de administracin, y los recursos de las regiones y su participacin en el manejo de
los ingresos provenientes del fondo nacional de regalas. Igualmente definir los principios para la adopcin
del estatuto especial para cada regin.
101 Ver Sentencia C-1052 M.P. Jos Manuel Cepeda Espinosa.

69

anlisis del cargo observa esta Corporacin que los demandantes indican que
la Ley 1454 de 2011, no fue tramitada conforme a lo dispuesto por el artculo
133 superior que seala la obligatoriedad en la aprobacin de las leyes del
voto nominal y pblico.
2.9.2. Sin embargo, se evidencia que los actores no sealan en la demanda en
cul debate o en qu momento del trmite de aprobacin de la ley se present
el vicio de procedimiento. En efecto, los demandantes explican simplemente
los tipos de votacin que se establecen en el Reglamento del Congreso y la
reforma que se di con el Acto Legislativo 01 de 2009, norma que en su
artculo 5 adicion al artculo 133 de la Constitucin disponiendo el voto
nominal y pblico102, pero no indican de manera clara, especfica, certera y
suficiente en qu momento del procedimiento de aprobacin de la ley se
incumpli con dicho requerimiento.
2.9.3. Por lo anterior, encuentra la Corte que en el presente asunto existe una
ausencia de cargo, ya que la sola acusacin de un precepto legal con la
indicacin de los dispositivos superiores y legales en apariencia infringidos,
no satisface los requisitos de procedibilidad del juicio de constitucionalidad en
materia de forma, que permitan al juzgador determinar si en realidad existe
una oposicin objetiva y verificable entre el procedimiento surtido por la ley y
el trmite ordenado por la Constitucin Poltica.
2.9.4. En conclusin por falta de claridad, certeza, pertinencia, especficidad y
suficiencia la Corte se declarar inhibida para pronunciarse sobre el presente
cargo y as lo sealar en la parte resolutiva de esta sentencia.
V. DECISIN

En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la

Repblica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
Primero.- Declararse INHIBIDA para conocer de inconstitucionalidad de la
Ley 1454 de 2011 por los cargos propuestos por los demandantes.
Segundo.- EXHORTAR al Gobierno Nacional y al Congreso de la Repblica
para que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y
expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la
conformacin de las Entidades Territoriales Indgenas.
Cpiese, comunquese, notifquese, insrtese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cmplase y archvese el expediente.
102 Dicha norma dispuso que, El voto de sus miembros ser nominal y pblico, excepto en los casos en que
determine la ley.

70

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente
Con aclaracin de voto
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado
Con salvamento parcial de voto

MAURICIO GONZLEZ CUERVO

Magistrado
Ausente con permiso

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado
Con aclaracin de voto

ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

71

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA C-489/12

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN

DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY
ORGANICA
DE
ORDENAMIENTO
TERRITORIALImprocedencia por cuanto exista cargo de inconstitucionalidad
(Salvamento parcial de voto)

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION

LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Procedencia (Salvamento parcial
de voto)

En el presente proceso en que se demand en su totalidad la Ley 1454 de

2011 Por la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento territorial
y se modifican otras disposiciones, por los cargos de: (i) desconocimiento
del pluralismo y respeto a la identidad cultural regional consagrada en el
Prembulo y en el artculo 1 de la CP; (ii) omisin legislativa por no
desarrollar lo contenido en los artculos 307 y 329 CP en la Ley Orgnica de
Ordenamiento Territorial, en relacin con las regiones como Entes
Territoriales y las Entidades Territoriales Indgenas; y (iii) por un vicio de
procedimiento en su formacin por omisin de voto nominal y pblico,
declarndose la Corte inhibida para fallar de fondo por presunta ineptitud
sustantiva de la demanda, decisin que comparto respecto de dos de los
cargos mas no as respeto del cargo por omisin legislativa, por cuanto
considero, en primer lugar, que s exista cargo por omisin legislativa
relativa, y en segundo lugar, que dicho cargo ha debido prosperar.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA EN LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Configuracin por omisin de
definicin de Regiones y Entidades Territoriales Indgenas (Salvamento
parcial de voto)
Si bien la Ley 1454 de 2011 regula mediante Ley Orgnica y de manera
integral la materia relativa al ordenamiento territorial, omite definir unos
aspectos centrales de la misma, como son los relacionados con las regiones
como entidades territoriales y las entidades territoriales indgenas, de
conformidad con los mandatos constitucionales contenidos en los artculos
307 y 329 de la Constitucin Poltica.

72

SENTENCIA DE OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA CON

EXHORTACION AL GOBIERNO Y AL CONGRESO-Adolece de
graves fallas y errores de tcnica de control de constitucionalidad
(Salvamento parcial de voto)
La sentencia incurre en una grave contradiccin lgica, jurdica y
constitucional, al aceptar de una parte, que existe un cargo por omisin
legislativa, para posteriormente al final de la sentencia evidenciar que lo que
existe en este caso es una omisin legislativa absoluta, y por tanto, sostener
que la Corte no puede entrar a pronunciarse de fondo al respecto y proponer
una inhibicin, acompaada de unas exhortaciones al Gobierno Nacional y
al Congreso de la Repblica para que se expida un proyecto de ley orgnica
que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y las
entidades territoriales indgenas, de conformidad con los artculos 307 y 329
de la CP. Adems, la sentencia no aplica de manera correcta ni la doctrina,
ni la jurisprudencia constitucional en esta materia, ya que con los errores
que comete no diferencia entre la omisin legislativa relativa y la absoluta, y
no aplica los criterios jurisprudenciales fijados pacfica y consolidadamente
por esta Corte para determinar la existencia de cargo por omisin legislativa
relativa, y a partir de ello entrar a analizar de manera correcta la
prosperidad del cargo. Tambin se evidencia otra falla grave de tcnica de
control de constitucionalidad, al proponer un fallo inhibitorio, y al mismo
tiempo proponer exhortaciones al Congreso, cuando este tipo de
exhortaciones presuponen necesariamente un pronunciamiento de fondo por
parte de la Corte.
EXHORTACION AL GOBIERNO Y AL CONGRESOImprocedencia en omisin legislativa absoluta (Salvamento parcial de
voto)
Referencia: expediente D-8693
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1454 de 2011, Por la cual se dictan
normas orgnicas sobre ordenamiento
territorial
y
se
modifican
otras
disposiciones
Magistrada Ponente:
ADRIANA MARA GUILLN ARANGO
Con el debido respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporacin, me
permito salvar parcialmente mi voto a la presente sentencia, como paso a
exponer a continuacin:

73

1. En el presente proceso se demand toda la Ley 1454 de 2011 Por la cual

se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento territorial y se modifican
otras disposiciones, por tres cargos: (i) desconocimiento del pluralismo y
respeto a la identidad cultural regional consagrada en el Prembulo y en el
artculo 1 de la CP; (ii) omisin legislativa por no desarrollar lo contenido en
los artculos 307 y 329 CP en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, en
relacin con las regiones como Entes Territoriales y las Entidades Territoriales
Indgenas; y (iii) por un vicio de procedimiento en su formacin por omisin
de voto nominal y pblico.
En esta sentencia la Corte se declara inhibida para fallar de fondo por
presunta ineptitud sustantiva de la demanda en relacin con los tres cargos.
2. En relacin con los cargos por (i) violacin del Prembulo y el artculo 1
de la CP por irrespeto de la identidad cultural regional, y (ii) por vicio de
forma por omisin de la votacin nominal y pblica; este Magistrado
comparte la inhibicin decidida por la sentencia, dado que se evidencia la
ineptitud sustantiva de la demanda, en razn a que los cargos adolecen de los
requisitos de claridad, certeza, pertinencia y suficiencia.
3. Sin embargo en relacin con la resolucin del cargo por omisin
legislativa, el suscrito Magistrado encuentra que la sentencia (i) adolece de
fallas graves de tcnica de control de constitucionalidad; y (ii) que s exista
cargo, y adicionalmente ste ha debido prosperar.
3.1 En primer lugar, a mi juicio, la sentencia incurre en una grave
contradiccin lgica, jurdica y constitucional, al aceptar de una parte, que
existe un cargo por omisin legislativa el cual deja en principio sin
determinar de qu omisin legislativa se trata-, para posteriormente al final de
la sentencia, luego de unas extensas consideraciones de fondo, evidenciar que
lo que existe en este caso es una omisin legislativa absoluta, y por tanto,
sostener que la Corte no puede entrar a pronunciarse de fondo al respecto y
proponer una inhibicin, acompaada de unas exhortaciones al Gobierno
Nacional y al Congreso de la Repblica para que se expida un proyecto de ley
orgnica que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales
y las entidades territoriales indgenas, de conformidad con los artculos 307 y
329 de la CP.
Esta postura asumida en la sentencia es a todas luces contradictoria, por
cuanto (i) la Corte no puede aceptar que hay cargo, lo cual implica
necesariamente que debe pronunciarse de fondo, para luego inhibirse; (ii) si la
Corte acepta que hay cargo respecto de la omisin legislativa alegada en la
demanda, ello conlleva necesariamente que se acepta que se trata de un cargo
por omisin legislativa relativa, ya que si la Corte evidencia de entrada que lo
que el actor alega es una omisin legislativa absoluta, ello presupone que en
realidad no existe cargo verdadero, y en ese caso, la Sala no puede entrar a
pronunciarse de fondo, ni a realizar consideraciones sustanciales en la parte
considerativa de la sentencia, sino que obligatoriamente debe entrar a

74

inhibirse; (iii) la sentencia se contradice igualmente cuando reconoce y reitera

que la Corte solo puede entrar a conocer y a pronunciarse de fondo en
relacin con un cargo por omisin legislativa relativa, ms no por uno de
omisin legislativa absoluta, para no obstante lo anterior, aceptar que existe
un cargo por omisin, sin aplicar los criterios que ha fijado la Corte al
establecer cundo existe omisin legislativa relativa, y entrar a realizar
consideraciones de fondo, para posteriormente retractarse y contradecirse al
afirmar que lo que existe en realidad es una omisin legislativa absoluta, lo
cual supone que en realidad no hay cargo y que debi inhibirse de entrada, sin
realizar consideraciones de fondo; (iv) de esta manera, el proyecto no
reconoce que, si lo que la demanda alega es una omisin legislativa absoluta,
en realidad no existe cargo y que no puede realizar consideraciones de fondo,
como lo hace esta sentencia, para luego, en forma contradictoria, terminar
inhibindose.
Es claro entonces para este Magistrado, que la sentencia comete el error
inicial de aceptar que existe cargo, lo cual implica que se trata de un cargo por
omisin legislativa relativa respecto del cual la Corte debe necesariamente
pronunciarse de fondo, para luego al final contradecirse y afirmar que en
realidad no hay cargo, al presuntamente evidenciar una omisin legislativa
absoluta y proponer contradictoriamente una inhibicin, lo cual es un error de
tcnica constitucional.
3.2 De otra parte, considero que la sentencia, a pesar de que trata de mostrar
una erudicin en el tema relativo a la omisin legislativa, y cita la
jurisprudencia de la Corte, no aplica de manera correcta ni la doctrina, ni la
jurisprudencia constitucional en esta materia, ya que en el fondo, al cometer
los errores mencionados en el acpite anterior, no diferencia claramente entre
la omisin legislativa relativa y la absoluta, y no aplica los criterios
jurisprudenciales fijados pacfica y consolidadamente por esta Corte para
determinar la existencia de cargo por omisin legislativa relativa, y a partir de
ello entrar a analizar de manera correcta la prosperidad del cargo.
3.3 A juicio de este Magistrado, lo que debi hacer la sentencia, para realizar
debidamente el control de constitucionalidad y aplicar correctamente los
criterios jurisprudenciales pacficos y consolidados en materia de omisin
legislativa, era (i) determinar preliminarmente la existencia de cargo
verdadero por omisin legislativa relativa, a partir de los criterios
consolidados y pacficos fijados por la jurisprudencia constitucional para ello;
y (ii) si se determinaba que haba cargo por omisin legislativa relativa, entrar
ah s a pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad o inexequibilidad de la
ley por este respecto; y (iii) si por el contrario, se determinaba que no existe
cargo, por cuanto lo que se alega en la demanda era presuntamente una
omisin legislativa absoluta, respecto de la cual la Corte no poda entrar a
pronunciarse, entonces s deba entrar a inhibirse.
3.4 De otra parte, este Magistrado evidencia que el proyecto incurre en otra
falla grave de tcnica de control de constitucionalidad, al proponer un fallo
inhibitorio, y al mismo tiempo proponer exhortaciones al Congreso, cuando

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este tipo de exhortaciones presuponen necesariamente un pronunciamiento de

fondo por parte de la Corte.
3.5 Finalmente, a nuestro juicio en este caso s existe cargo por omisin
legislativa relativa, y ms all el cargo debe prosperar, ya que la Ley 1454 de
2011 regula mediante ley orgnica y de manera integral la materia relativa al
ordenamiento territorial, pero sin embargo deja sin definir unos aspectos
centrales de la misma, como son los relacionados con las regiones como
entidades territoriales y las entidades territoriales indgenas, de conformidad
con los mandatos constitucionales contenidos en los artculos 307 y 329 de la
Constitucin Poltica.
De esta forma, este Magistrado considera que los criterios fijados por la
jurisprudencia de la Corte para que se configure omisin legislativa relativa,
se aplican en este caso a la ley 1454 de 2011, en relacin con las materias
demandadas y de conformidad con los artculos 307 y 329 de la CP, y que al
existir un pronunciamiento de fondo por omisin legislativa relativa, s deban
proceder las exhortaciones propuestas por la sentencia para que el Congreso
desarrolle estas dos importantes materias que dej sin regular.
3.6 En sntesis, este Magistrado salva parcialmente su voto, por cuanto
considero, en primer lugar, que s exista cargo por omisin legislativa
relativa, y en segundo lugar, que dicho cargo ha debido prosperar. Lo anterior,
ya que la Ley 1454 de 2011 regula mediante Ley Orgnica y de manera
integral la materia relativa al ordenamiento territorial, pero sin embargo omite
definir unos aspectos centrales de la misma, como son los relacionados con
las regiones como entidades territoriales y las entidades territoriales
indgenas, de conformidad con los mandatos constitucionales contenidos en
los artculos 307 y 329 de la Constitucin Poltica. De esta forma, considero
que los criterios fijados por la jurisprudencia de la Corte, para que se
configure omisin legislativa relativa, s se presentan en este caso frente a la
Ley 1454 de 2011, en relacin con las materias demandadas y de conformidad
con los artculos 307 y 329 de la CP.
Adicionalmente, no comparto tampoco las exhortaciones que se hacen
simultneamente con la inhibicin al Gobierno Nacional y al Congreso de la
Repblica, para que se expida un proyecto de ley orgnica que regule lo
concerniente a las regiones como entidades territoriales y las entidades
territoriales indgenas, de conformidad con los artculos 307 y 329 de la CP. A
este respecto, considero que si la Corte realizaba un pronunciamiento de
fondo por omisin legislativa relativa, como en mi criterio debi ocurrir,
entonces s deba proceder la exhortacin al Congreso de la Repblica para
que regulara estas dos importantes materias que omiti determinar en la Ley
Orgnica en mencin.
Con fundamento en todo lo anterior, salvo mi voto de manera parcial a esta
providencia.
Fecha ut supra

76

LUS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

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ACLARACIN DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL

EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA C-489/12
Referencia:
Expediente
D-8693.
Demanda de inconstitucionalidad contra la
Ley 1454 de 2011, "Por la cual se dictan
normas orgnicas sobre ordenamiento
territorial
y
se
modifican
otras
disposiciones".
Magistrado Ponente:
ADRIANA MARA GUILLEN ARANGO.
Mi aclaracin de voto en el caso examinado se contrae a lo siguiente:
El Constituyente de 1991, en el artculo 207 de la Constitucin
Nacional, contempl la posibilidad de constituir "regiones" como entes
territoriales, dotados de rganos de administracin propia, recursos y
participacin en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo
Nacional de Regalas, entre otras caractersticas. Algo similar expres
en el artculo 329, en cuanto a la conformacin de "entidades
territoriales indgenas".
En cualquiera de los dos casos, en razn de la premura propia de la
coyuntura histrica por la que atravesaba el pas, tal autoridad deleg
esa competencia al Congreso de la Repblica, correspondindole
desarrollar, a travs de una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial,
el marco de referencia para tal efecto.
No obstante, el Congreso se ha mostrado renuente en cumplir el
mandato constitucional que, sobre el particular, le fue conferido,
soslayando, de forma reiterada en el tiempo, el cumplimiento de la
obligacin que le asiste para con las alternativas de descentralizacin
territorial que propone nuestro modelo de Estado Central Unitario.
En efecto, considero, que la referenciada sentencia debi enfatizar el
deber constitucional del legislador de expedir la regulacin de las
"regiones" como entes territoriales y de las "entidades territoriales
indgenas", por tratarse de un cometido que se encuentra pendiente por
parte de ese cuerpo colegiado, inclusive, desde los albores de nuestro
Estatuto Supremo.
No puede confundirse esa mxima con la facultad que se le otorga al
legislador de elevarlas a la categora de "entidades territoriales"
(art.286, 307 y 329 de la CP.), pues, aunque ello es una potestad que
ostenta, no le es dable dejar de confrontar cada situacin con lo

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preceptuado en la Constitucin y la ley; legislacin que no existe,

porque no la ha desarrollado, reitero, a pesar de la obligacin superior
que sobre l recae.
Fecha ut supra,

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado