Unidad 3 El Presupuesto de la Gerencia Pbica

Objetivos de aprendizaje:
A travs de las lecturas del material de apoyo y lecturas complementarias, el
estudiante estar en capacidad de:
1. Identificar y comprender os paso del proceso del presupuesto pblico.
2. Reflexionar acerca de la importancia del presupuesto pblico.

Contenido:
INTRODUCCION
En el desempeo de la gerencia pblica el tema del presupuesto no solo es
importante sino que adems constituye el principal factor de xito o fracaso en la
gestin.
Esto se debe a que el presupuesto en la hacienda pblica adems de ser una ley,
su manejo e interpretacin tambin se fundamenta en un conjunto de normas y
leyes que son necesarias de tener en cuenta, porque de lo contrario se comenten
transgresiones que son castigadas severamente.
En la Gerencia Pblica no basta con las buenas intenciones, se requiere buen
entendimiento de la normatividad y de la lgica de ella, para garantizar que no se
incurre en errores que afectan el buen nombre del gerente o de la propia
institucin.
Es imposible por el momento separar la gestin pblica de la poltica, y por tal
motivo, es previsible que quien ocupe cargos se vea sometido a una vigilancia
permanente de sus opositores y detractores, en el caso del presupuesto la
situacin es todava ms compleja pues en l se consignan las cifras de la
planificacin financiera y de l se descuentan las ejecuciones que se adelanten,
de manera que este movimiento permite un seguimiento casi total de la gestin.
Nos hemos basado en la ctedra y texto del Dr. Juan Camilo Restrepo, exministro
de hacienda, exparlamentario, conocedor y estudioso del tema. La ventaja es que
se puede estar seguro de que estamos ante una realidad actualizada y muy bien
fundamentada.

1. El Presupuesto Pblico.
El Presupuesto Pblico, es una herramienta de poltica gubernativa, mediante la
cual se asignan recursos y se determinan gastos, para cubrir los objetivos
trazados en los planes de desarrollo econmico y social en un perodo dado.
Caractersticas del presupuesto: Disminuye por medio de impuestos los ingresos
de un grupo de habitantes Distribuye bienes y servicios a una parte de la
poblacin Excluye de bienes y servicios a otra parte de la poblacin.

2. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTALES

La doctrina jurdica en materias presupuestales ha desarrollado con el correr de
los aos una serie de principios que constituyen lo que podramos llamar el
compendio de la sabidura convencional presupuestal cuya aplicacin prctica
es, como lo veremos, apenas parcial. De todas maneras resulta til repasarlos,
pues ellos simbolizan los ideales hacia los cuales debe orientarse una buena
poltica presupuestal.
El profesor Fernando Saiz de Bujanda ha escrito lo siguiente sobre los principios
presupuestales: La referencia principios presupuestarios se ha empleado
tradicionalmente por juristas y por economistas para aludir a un cierto tipo de
convicciones sobre el contenido y la configuracin que, a lo largo del tiempo, se
han considerado ptimos para la institucin presupuestaria. Los aludidos principios
han sido, en efecto, durante la pasada centuria, y hasta bien entrado el presente
siglo, algo as como dogmas de fe sobre los caracteres que el Presupuesto deba
revestir.
El Estatuto Orgnico del Presupuesto, establece los siguientes principios bsicos
del presupuesto.

1. Planificacin.
El presupuesto debe ser concordante con los planes de desarrollo, el plan
financiero y el plan operativo anual de inversiones.
2. Anualidad
El presupuesto debe formularse para un ao fiscal completo, es decir del
primero de enero al 31 de diciembre.
3. Universalidad

El presupuesto debe contener todo lo que constituye ingresos sin deduccin

alguna y todo lo que represente gastos.
4. Unidad de caja.
Con todos los recursos se constituye un fondo comn con cargo al cual se
asumen la totalidad de los gastos.
5. Programacin integral.
Todo programa debe contener simultneamente los gastos de inversin y
funcionamiento para su operacin.
6. Especializacin.
Las apropiaciones que realice cada organismo deben hacerse de acuerdo a
su objeto y a sus funciones.
7. Inembargabilidad
Las rentas, los bienes y los recursos de los rganos que integran el
presupuesto nacional son inembargables.
8. Coherencia macroeconmica.
El presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconmicas del
Estado.
9. Homestasis presupuestal

El presupuesto debe crecer proporcionalmente con el crecimiento real de la

economa.
Est claro, por otra parte, que esos dogmas de fe se apoyaban, a su vez, en otros,
ms trascendentes, de orden poltico y econmico. Anualidad, unidad de caja,
universalidad, especialidad, planificacin, programacin integral, inembargabilidad,
coherencia macroeconmica y homestasis presupuestal, consustanciales con el
liberalismo econmico y con el liberalismo poltico.
A travs de tales principios ha tratado de alcanzarse:
1. Un control efectivo sobre el volumen del gasto pblico, con el ideal de su
reduccin al mnimo;
2. Un control del Parlamento sobre el Ejecutivo, en materia financiera, con el ideal
de elevarlo al mximo, y

3. Una depurada representacin contable de los procesos de ingresos y de

gastos pblicos.

3. NATURALEZA JURDICA
PRESUPUESTO

DEL

ESTATUTO

ORGNICO

DEL

Este estatuto, o ley orgnica, como lo denomina el artculo 349 de la

Constitucin, tiene una jerarqua especial dentro del esquema jurdico colombiano:
la ley de presupuesto que cada ao expide el Congreso debe elaborarse,
aprobarse y ejecutarse estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley
orgnica. Es decir, no puede contener ninguna disposicin contraria o tramitarse
de manera que contrare la ley orgnica. En virtud de esta caracterstica, la ley
orgnica adquiere una preminencia jerrquica en relacin con la ley anual de
presupuesto.
La Ley 111 del 5 de enero de 1996, compila la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994
y la Ley 225 de 1995, conformando de esta manera el Estatuto Orgnico del
Presupuesto General de la Nacin.

REGLAMENTO.
Esta ley regula la programacin, elaboracin, presentacin, aprobacin,
modificacin y ejecucin del presupuesto, as como la capacidad de contratacin y
la definicin del gasto pblico social, convirtindose de esta manera en la
reglamentacin del Presupuesto General de la Nacin.
COBERTURA:
Primer nivel:
Presupuesto general de la nacin Compuesto por los establecimientos pblicos
del orden nacional y el presupuesto nacional. El presupuesto nacional comprende:
Rama Legislativa Rama Judicial Ministerio pblico Contralora General de la
Repblica Organizacin Electoral Rama Ejecutiva del nivel nacional ( con
excepcin de los establecimientos pblicos y las empresas comerciales e
industriales del estado y sociedades de economa mixta)

Segundo nivel:
Aspectos financieros Fijacin de metas financieras a todo el sector pblico
Distribucin de excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales
del estado y de las sociedades de economa mixta.
Nota: Las empresas de servicios pblicos domiciliarios, cuyo capital la nacin
posea el 90% o ms, se regirn por el rgimen de las empresas industriales y
comerciales del estado.

4. El Proceso del Presupuesto.

En la administracin presupuestaria se puede definir el proceso administrativo que
se aplica en todo tipo de organizaciones; as se puede establecer la siguiente
comparacin.
Proceso Administrativo
Planificacin

Organizacin

Direccin

Control
Comunicacin

Proceso Presupuestario Actividades

Programacin
Categoras presupuestarias
Apertura programtica
Formulacin
Promulgacin
Discusin y aprobacin
Promulgacin
Contenido
Ejecucin
Ordenamiento del gasto
Trmite de cuentas
Registro
Modificaciones
Contabilizacin
Control
Administrativo: interno
Legal: externo
Comunicacin
Divulgacin
Informes
Rendicin de cuentas

Fuente: ROJAS Huertas, Gilberto, Elementos de administracin presupuestaria. Bogot,

ECOE, 1999.

5. Composicin del Presupuesto.

El presupuesto se compone del Presupuesto de Rentas y el Presupuesto de
Gastos o Ley de Apropiaciones, los cuales se desagregan como se muestra a
continuacin:
El Presupuesto
Presupuesto de Rentas o de Ingresos
Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones
Ingresos corrientes
Gastos de Funcionamiento
1. Tributarios
1. Gastos de personal
2. Impuestos Directos
2. Gastos generales
- Renta
3. Transferencias
- Sobretasa patrimonial
4. Gastos de operacin comercial
5. Impuestos Indirectos
Gastos de Inversin
- IVA
1. Programas
- Aduana
2. Subprogramas
- Timbre
3. Proyectos
- Registro
4. Subproyectos
6. No tributarios
Servicio de Duda Externa
- Tasas
1. Deuda Interna
- Multas
2. Deuda Externa
- Rentas contractuales
- Contribuciones parafiscales
- Recursos de capital
- Crdito Interno mayor a 1 ao
- Crdito Externo
Recursos del balance

6. EL SISTEMA PRESUPUESTAL
Est constituido por un plan financiero, un plan operativo anual de inversiones y el
presupuesto anual de la nacin.
Plan Financiero
Instrumento
de
planificacin y gestin
financiera
del
sector
pblico,
de
mediano
plazo y tiene como base
las operaciones efectivas,
cuyo efecto cambiario,
monetario y fiscal sea de
tal magnitud que ameriten
incluirlas en el plan.
Sobre esta base se mide
el
dficit
y
las
necesidades
de
financiamiento del sector
pblico.

Plan Operativo Anual de

Inversiones
Preparado
por
el
Departamento Nacional
de Planeacin (DNP)
para la aprobacin del
CONPES, contiene los
proyectos de inversin
clasificados por sectores,
rganos y programas.
Este plan debe estar
acorde con el Plan
Nacional de Inversiones.
Se someter a discusin
en
las
comisiones
econmicas del Congreso
de la Repblica.

Presupuesto Anual
Se compone de:
Presupuesto de Ingresos
o Rentas. Es la proyeccin
de los Ingresos Corrientes
de
la
Nacin,
Contribuciones
parafiscales,
Fondos
especiales, Recursos de
capital y los Ingresos de
establecimientos pblicos
nacionales.
Presupuesto de Gastos, o
Ley de Apropiaciones. Es
la
proyeccin
de
la
destinacin de los recursos
obtenidos, atendiendo los
planes y programas de
desarrollo econmico y
social; conformado por los
gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda y
gastos de inversin.
Disposiciones generales.
Son las normas transitorias
para
garantizar
su
ejecucin correcta.

BANCO NACIONAL DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

Es un conjunto de actividades viables, previamente evaluadas sociales, tcnica y
econmicamente, registradas y sistematizadas en el DNP. Los proyectos de
inversin para el apoyo regional autorizados por la ley formarn el Banco Nacional
de Programas y Proyectos.

EL CONFIS. CONSEJO SUPERIOR DE POLITICA FISCAL

Naturaleza y Composicin.
El CONFIS est adscrito al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, es el rector
de la poltica fiscal y coordina el sistema presupuestal. Integracin: Ministro de
Hacienda y Crdito Pblico, quien lo preside Director del DNP Consejero
Econmico de la Presidencia de la Repblica Viceministros de Hacienda Director
General de Presupuesto Nacional Director de Crdito Pblico Director de
Impuestos y Aduanas Director del Tesoro Nacional
FUNCIONES DEL CONFIS
Aprobar, modificar y evaluar el plan financiero del sector pblico, previa su
presentacin al CONPES y ordenar las medidas para su estricto cumplimiento.
Analizar y conceptuar sobre las implicaciones fiscales del plan operativo anual de
inversiones, previa presentacin al CONPES. Determinar las metas financieras
para la elaboracin del programa mensualizado de caja del sector pblico. Aprobar
y modificar mediante resolucin los presupuestos de ingresos y gastos de las
empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economa
mixta. Las dems que establezca la Ley Orgnica del Presupuesto.

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL

Ingresos corrientes:
Tributarios y No Tributarios, Impuestos Directos, Tasas, Multas, Intereses,
Sanciones, Recursos Indirectos de Capital, Rentas de destinacin Especfica. Las
rentas de destinacin especfica, autorizadas en los numerales 2 y 3 del artculo
359 de la Constitucin, se harn efectivas sobre los ingresos corrientes de la
nacin, despus de descontar el situado fiscal y la participacin de los municipios,
(Artculos 356 y 357 de la Constitucin).
Contribuciones Parafiscales.
Son contribuciones parafiscales los gravmenes establecidos con carcter
obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y nico grupo social o
econmico y se utilizan para el uso del propio sector. Se incorporarn al
presupuesto nacional en captulo separado de las rentas fiscales.

Fondos especiales.
Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la
ley para prestacin de un servicio pblico especfico, as como los pertenecientes
a fondos sin personera jurdica creados por el legislador.

RECURSOS DE CAPITAL
Recursos del balance Recursos de crdito interno y externo Rendimientos
financieros Diferencial cambiario originado por el crdito externo e inversiones en
moneda extranjera Donaciones Excedente financiero de establecimientos pblicos
nacionales y de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades
de economa mixta. Utilidades del Banco de la Repblica Cupos de
endeudamiento global. Son creados por el Gobierno Nacional, con el fin de
suprimir algunos procedimientos ante el DNP, CONFIS y Ministerio de Hacienda.
Recursos de asistencia o cooperacin internacional. Si son de carcter no
reembolsable, hacer parte del presupuesto nacional. Sern vigilados por la
Contralora General de la Repblica. Ingresos de Establecimientos Pblicos
Rentas propias: Todos los ingresos corrientes de los establecimientos pblicos,
excluidos los aportes y transferencias de la Nacin. Recursos de Capital:
Recursos de crdito externo e interno, recursos del balance, diferencial cambiario,
rendimientos de operaciones financieras y donaciones.

PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES

Gastos de funcionamiento Servicio de la duda pblica Gastos de inversin. Cada
uno corresponde a : Rama judicial Rama Legislativa Fiscala General de la Nacin
Procuradura General de la Nacin Defensora del pueblo Contralora General de
la Repblica Registradura Nacional del Estado Civil y Consejo Nacional Electoral
Ministerios Departamentos Administrativos Establecimientos Pblicos Polica
Nacional Servicio de la Deuda Pblica.
El presupuesto de inversin se establece con los proyectos presentados por el
Gobierno Nacional.
En los presupuestos de inversin y gastos de funcionamiento no se podrn incluir
los gastos con destino al servicio de la deuda.
En el presupuesto de gastos solo se podrn incluir apropiaciones que
correspondan:

A crditos judicialmente reconocidos

A gastos decretados conforme a la ley Destinaciones para dar cumplimiento a
los planes y programas de desarrollo econmico y social y las de obras
pblicas.
A las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscala
General de la Nacin, la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del
Pueblo, la Contralora General de la Repblica, la Registradura Nacional del
Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los
Departamentos Administrativos, los Establecimientos Pblicos y la Polica
Nacional.

GASTO PBLICO SOCIAL

Es aquel cuyo objetivo es la solucin a necesidades bsicas insatisfechas, de
salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda. Dficit Fiscal.
Cuando en el ejercicio fiscal anterior resultare un dficit fiscal, el Ministerio de
Hacienda incluir forzosamente la partida necesaria para saldarlo. Su no inclusin
ser motivo para que la comisin respectiva devuelva el proyecto de presupuesto

DISTINCIN ENTRE GASTOS DE FUNCIONAMIENTO Y GASTOS DE

INVERSIN
A primera vista esta distincin en la nomenclatura del gasto pblico es obvia y
ampliamente justificada. Sin embargo, un sector de la doctrina viene ltimamente
cuestionando la conveniencia de esta distincin. Las razones de estas crticas son
las siguientes:
1. La distincin ha dado lugar a otorgarle una cierta preeminencia conceptual a
los gastos de inversin sobre los de funcionamiento. Se tiende a considerar de
mejor estirpe a los primeros que a los segundos. En realidad existen gastos de
inversin eficientes y gastos ineficientes, as como hay gastos de funcionamiento
tiles y gastos intiles. La conveniencia de unos y otros no debe juzgarse por la
definicin del tipo de gasto sino por la eficiencia intrnseca de cada gasto
especficamente analizado.
2. Los llamados gastos de inversin en materia presupuestal no responden a la
misma definicin que en las cuentas nacionales, para las cuales el concepto de
inversin se asimila a la llamada formacin interna bruta de capital, es decir, al
incremento del acervo de bienes fsicos productivos. En cambio, en la terminologa
presupuestal, la inversin contiene una mezcla de criterios que incluye aspectos
fsicos, sociales, militares, etc. Por ejemplo, en el presupuesto de 1987 apenas
52% de los gastos que aparecan catalogados como de inversin correspondan a
inversin fsica.
3. A menudo los llamados gastos de inversin en el presupuesto envuelven,
encubiertos, mltiples gastos de funcionamiento. En la misma investigacin que
acabamos de citar se estableci, por ejemplo, que en el presupuesto de
198722,8% de los gastos denominados como de inversin eran, en realidad,
gastos de funcionamiento. La inversin fsica arrastra siempre un incremento en
los gastos de funcionamiento. La construccin de un hospital, por ejemplo, arrastra
el incremento en los gastos de funcionamiento que implica su operacin.
4. Esta dicotoma entre los gastos de inversin y de funcionamiento ha llevado a
que el proceso de presupuestacin se fraccione en Colombia: todo lo que
concierne a la inversin ha sido centralizado en el Departamento Nacional de
Planeacin, mientras que lo relacionado con el funcionamiento, en el Ministerio de
Hacienda.
5. Sera deseable que si se mantiene la distincin en la nomenclatura
presupuestal se procure acercar la definicin de inversin de las Cuentas
Nacionales a la del presupuesto con el fin de que econmicamente, cuando se

hable de inversin, se haga relacin a un concepto nico que tenga un sentido

claro.

7. PREPARACIN DEL PRESUPUESTO

Corresponde al gobierno, segn el artculo 346 de la Carta, preparar anualmente
el proyecto de presupuesto de rentas y apropiaciones que habr de ser
presentado al Congreso.
En el Estado moderno es el ejecutivo el que dispone de los mejores elementos de
juicio estadsticos para proceder a la compleja tarea de preparar un proyecto de
presupuesto.
De conformidad con la Ley Orgnica del Presupuesto, concierne al gobierno
preparar anualmente el proyecto de presupuesto general de la nacin, que debe
ser sometido a consideracin del Congreso. Dice, en efecto, el artculo 47 del
Decreto 111 de 1996: Corresponde al gobierno preparar anualmente el Proyecto
de Presupuesto General de la Nacin con base en los anteproyectos que le
presenten los rganos que conforman este Presupuesto.
El Gobierno tendr en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios
presupuestales para la determinacin de los gastos que se pretendan incluir en el
proyecto de Presupuesto. Vale la pena hacer notar que la Ley Orgnica del
Presupuesto le seala al gobierno dos pautas para determinar los gastos que
pueden incluirse en el presupuesto: la disponibilidad de recursos de una parte y
los principios presupuestales de otra.

7.1 CLCULO DE LOS INGRESOS

La primera tarea que debe emprender quien prepara un proyecto de presupuesto
es estimar el monto de los ingresos que se habrn de recaudar en el ao
siguiente.
Recurdese que el presupuesto se prepara en el primer semestre del ao anterior
a aquel en que tendr aplicacin. Es sta, en consecuencia, una labor delicada y
difcil. Delicada, pues si se sobrestiman los ingresos potenciales, y con base en
ello se sobredimensionan las apropiaciones correspondientes, inexorablemente al
final del ejercicio va a liquidarse un cuantioso dficit. Y difcil, pues la correcta
proyeccin de los ingresos futuros depende de mltiples factores, entre los cuales
pueden mencionarse el comportamiento que hayan tenido las diversas rentas en

los aos precedentes, las favorables o desfavorables perspectivas de la actividad

econmica, los cambios que hayan sobrevenido en la legislacin sustantiva o
procedimental en materia impositiva, etc.
Especial atencin han puesto siempre las normas orgnicas del presupuesto para
evitar sobrestimaciones de los ingresos, pues cuando esto ocurre, normalmente se
siguen costosos desajustes en la economa generados por el dficit que as se
genera.
No le est permitido entonces al gobierno estimar el monto de los ingresos de
cualquier manera.
Siempre se han sealado metodologas ms o menos precisas a las cuales debe
acogerse obligatoriamente el gobierno al aforar las rentas presupuestales.

7.2 Algunas de estas metodologas

Son las siguientes:
1.
Mtodo automtico. Consiste simplemente en promediar el rendimiento de
cada una de las rentas durante los tres aos anteriores, y tal debe ser el
estimativo a incorporar en el proyecto de presupuesto. Este es un mtodo que ya
hoy no se aplica, pero que tuvo alguna aplicacin en pocas de gran estabilidad
econmica y de baja o inexistente inflacin.
2. Mtodo del ao penltimo. Es este dice Cruz Santos un sistema de origen
francs, y se basa en los productos de cada rengln de ingresos durante el ao
inmediatamente anterior a la preparacin del proyecto. Adems, el gobierno puede
aumentar o rebajar los cmputos de cada rengln, en un determinado porcentaje,
de acuerdo con las perspectivas econmicas del pas49. Este sistema se utiliz
en Colombia con anterioridad a la Ley 38 de 1989. Si bien tiene la ventaja de una
mayor flexibilidad que el mtodo automtico, puede imponer restricciones cuando
las variaciones de la actividad econmica sean tan bruscas que exijan un cambio
mayor en el aforo de las rentas que el porcentaje mximo de ajuste que la ley
autorice en relacin con el ao penltimo.
3. Mtodo del recaudo. Es el que acoge el estatuto orgnico actual. La gua que se
le impone al gobierno no es la de los promedios de los recaudos de cada renta en
el ao o aos anteriores, sino el comportamiento efectivo que vayan mostrando los
recaudos de la respectiva renta en el perodo ms reciente. Como en su
oportunidad anotamos, ste es un rasgo de presupuestacin de caja, por

oposicin a la presupuestacin de competencia (o estimacin de las rentas con

base en reconocimientos) que comienza a exhibir la legislacin sobre la materia.
El artculo 35 del Decreto 111 de 1996, dice en efecto: El cmputo de las rentas
que deban incluirse en el proyecto de presupuesto general de la nacin, tendr
como base el recaudo de cada rengln rentstico de acuerdo con la metodologa
que establezca el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, sin tomar en
consideracin los costos de su recaudo.

8. PREPARACIN DEL PLAN FINANCIERO

Como se recordar, la nueva legislacin no slo regula el proceso presupuestal
propiamente dicho, sino una figura ms amplia, a saber, el sistema presupuestal.
En consecuencia, la ley orgnica no slo dispone quin y cmo se prepara el
proyecto de presupuesto, sino tambin quin prepara el plan financiero. Este es
tarea del Ministerio de Hacienda en coordinacin con el Departamento Nacional de
Planeacin; y ser aprobado por el Conpes, previo concepto del Consejo Superior
de Poltica Fiscal.
El Departamento Nacional de Planeacin con base en los estimativos o
posibilidades monetarias y cambiarias que aparezcan en el plan financiero
elabora el plan operativo anual de inversiones que, como se recordar, es otro de
los elementos constitutivos del sistema presupuestal; este plan operativo anual de
inversiones, una vez aprobado por el Conpes, es presentado a la Direccin
General del Presupuesto para su inclusin en el presupuesto general de la nacin.
Planear es sinnimo de establecer prioridades.
Le corresponde entonces al Departamento Nacional de Planeacin evaluar los
diversos proyectos de inversin, medir sus rentabilidades econmicas y sociales, y
determinar prioridades. Todo proyecto de inversin antes de que se le pueda
incorporar al presupuesto debe pasar por el tamiz de la evaluacin del
Departamento Nacional de Planeacin, el cual lo radica en el llamado Banco de
proyectos que, segn el artculo 9 del Decreto 111 de 1996: Es un conjunto de
actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, tcnica,
econmicamente y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de
Planeacin.
En el plazo de un ao y a partir de la vigencia de la presente Ley el Departamento
Nacional de Planeacin conjuntamente con el Fondo Nacional de Proyectos para

el Desarrollo, debern reglamentar el funcionamiento del Banco Nacional de

Programas y Proyectos.
Los proyectos de inversin para el apoyo regional autorizados por la ley formarn
parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos. Finalmente deben
prepararse, luego de haber estructurado el proyecto de presupuesto en lo que se
relaciona con los aforos de rentas y con el proyecto de ley de apropiaciones, las
llamadas disposiciones generales del presupuesto, las cuales son elaboradas
por el Ministerio de Hacienda. Estas disposiciones generales son de carcter
procedimental, y buscan la adecuada ejecucin del presupuesto.

9. PRESENTACIN DEL PRESUPUESTO

Siguiendo el mandato del artculo 346 de la Constitucin, el gobierno debe
presentar el proyecto de presupuesto a consideracin del Congreso dentro de los
primeros diez das de las sesiones ordinarias de las cmaras, que se inician el 20
de julio de cada ao.
Junto con el proyecto de presupuesto general de la nacin, el presidente de la
Repblica enviar un mensaje describiendo el contexto macroeconmico dentro
del cual se enmarca el correspondiente presupuesto.
Este informe presidencial se comenz a presentar en Colombia desde 1950. Tal
como acontece en otros pases este informe, y su debate pblico, deberan tener
ms importancia y resonancia en nuestro pas. Es esta realmente la ocasin y el
documento en torno a los cuales se debe hacer anualmente un gran escrutinio
nacional sobre las opciones polticas y econmicas que estn plasmadas en el
proyecto de presupuesto. No es muy comprensible que lo que constituye quizs la
medida econmica y social de mayor trascendencia en un pas, como es la
presentacin del presupuesto anual, pase tan inadvertida y tan poco analizada
como acontece entre nosotros.

10. EL PRESUPUESTO COMPLEMENTARIO

Una vieja preocupacin de los analistas de las finanzas pblicas colombianas ha
sido la proliferacin de presupuestos adicionales que acostumbran sucederse a lo
largo del ao, luego de que el presupuesto bsico haba sido aprobado por el
Congreso.

Esta prctica, como ya lo hemos mencionado, desdibuja la aplicacin cabal del

principio de la universalidad, pues al parcelarse cronolgicamente a lo largo del
ao la presentacin del conjunto de la gestin financiera del Estado, se dificulta su
evaluacin inicial y su control poltico posterior.

11. LIQUIDACIN DEL PRESUPUESTO

Dentro de las muchas peculiaridades que le son propias a la ley de presupuesto
en relacin con las dems leyes, podemos observar que su trmite legislativo no
concluye con la sancin presidencial de la ley aprobada por las cmaras, como
acontece con las otras leyes, sino con un decreto: el decreto de liquidacin del
presupuesto general de la nacin.
La razn de esta peculiaridad es de naturaleza tcnica: la discusin del
presupuesto en el Congreso, y las enmiendas que all se le hacen, ms que de
textos son de cifras.
El presupuesto contiene millares de cifras que pueden sufrir alteraciones a lo largo
de los debates parlamentarios. Al concluir el debate en el Congreso es necesario
entonces, por decirlo as, volver a sacar en limpio el presupuesto, de tal manera
que, respetando la verdad aritmtica de todas las modificaciones que se le
hubieren introducido durante las discusiones, el presupuesto quede ordenado y
presentado de tal manera que pueda ejecutarse en forma adecuada.
El artculo 67 del Decreto 111 de 1996 dispone que el Gobierno Nacional dictar el
decreto de liquidacin del presupuesto dentro de las siguientes pautas:
1.Tomar como base el proyecto de presupuesto presentado por el gobierno a la
consideracin del Congreso.
2. Insertar todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso.
3. Este decreto se acompaar con un anexo que tendr el detalle del gasto para
el ao fiscal respectivo.

12. EJECUCIN DEL PRESUPUESTO

La ejecucin del presupuesto es un proceso complejo, que incorpora diversas
fases del proceso presupuestal, dentro de las cuales podemos mencionar las
siguientes:

1. El programa de caja.
Se trata de un programa presentado a nivel mensual, que comprende la totalidad
de los ingresos y gastos autorizados por la ley de presupuesto a las diversas
entidades. Lo elaboran el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de
Planeacin con base en proyectos que envan las diversas entidades.
Es aprobado por el Consejo Superior de la Poltica Fiscal. Acontece que tanto los
gastos como los ingresos no se causan de manera regular durante los diversos
meses del ao. Hay meses con mayores gastos para las entidades (pago de
primas, anticipos de contratos, etc.), as como hay meses con menores
compromisos; as mismo, los ingresos tampoco entran de manera regular a travs
de los diversos meses del ao (hay meses en los que ingresan, por ejemplo,
cuotas de impuestos, y meses en los que no ingresan).
El programa mensual de caja es un til instrumento para modular la ejecucin
presupuestal; para detectar los ciclos de los ingresos y de los gastos, tanto para el
conjunto de la administracin pblica como para cada entidad en particular; y por
ltimo, al mirar de manera agregada las estacionalidades de los ingresos y de los
gastos permite tambin determinar los perodos del ao en donde es conveniente
efectuar operaciones de tesorera para atenuar dichos ciclos financieros.
De acuerdo con el artculo 73 del Decreto 111 de 1996: La ejecucin de los
gastos del Presupuesto General de la Nacin se har a travs del Programa Anual
Mensualizado de Caja PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define el
monto mximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta nica Nacional, para
los rganos financiados con recursos de la Nacin, y el monto mximo mensual de
pagos de los establecimientos pblicos del orden nacional en lo que se refiere a
sus propios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos.
En consecuencia, los pagos se harn teniendo en cuenta el PAC y se sujetarn a
los montos aprobados en l. El Programa Anual de Caja estar clasificado en la
forma que establezca el Gobierno y ser elaborado por los diferentes rganos que
conforman el Presupuesto General de la Nacin, con la asesora de la Direccin
General del Presupuesto Nacional y teniendo en cuenta las metas financieras
establecidas por el CONFIS. Para iniciar su ejecucin, este programa debe haber
sido radicado en la Direccin General del Presupuesto Nacional.
La Direccin del Tesoro Nacional no podr modificar las disponibilidades
establecidas en el PAC y, por tanto, deber registrar y garantizar, de manera
inmediata, sin restricciones ni requisitos adicionales, estos montos. Cualquier
incumplimiento de las obligaciones estatales que se produzca como consecuencia

de la violacin de lo establecido en los incisos anteriores ser causal de mala

conducta del servidor pblico que dio lugar a su ocurrencia.
El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal tendr como
lmite mximo el valor del presupuesto de ese perodo. Las modificaciones al
PAC sern aprobadas por la Direccin General del Presupuesto Nacional, con
base en las metas financieras establecidas por el CONFIS. Esta podr reducir el
PAC en caso de detectarse una deficiencia en su ejecucin. Igualmente, se
podrn reducir las apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecucin
del PAC o cuando el comportamiento de ingresos o las condiciones
macroeconmicas as lo exijan.
Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los recursos
adicionales a que hace referencia el artculo 347 de la Constitucin Poltica, lo
mismo que aquellas financiadas con recursos del crdito no perfeccionados, slo
se incluirn en el Programa Anual de Caja cuando cese en sus efectos la
suspensin o cuando lo autorice el CONFIS mientras se perfeccionan los
contratos de emprstito.
El Gobierno Nacional establecer los requisitos, procedimientos y plazos que se
deben observar para el cumplimiento del presente artculo.

2. Recaudo de rentas.
La responsabilidad de efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital
corresponde al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; debe recordarse, sin
embargo, que la responsabilidad de velar por el debido recaudo de las rentas las
encomienda la Constitucin Nacional al Presidente de la Repblica, quien debe
cuidar de la exacta recaudacin y administracin de las rentas y caudales
pblicos, y decretar su inversin con arreglo a las leyes (art. 189, numeral 20).
El presidente, naturalmente, delega esta funcin en el ministro de Hacienda.
Como ya se ha dicho, la Tesorera General de la Repblica es la entidad
encargada de hacer los giros o situacin de fondos para atender los gastos a
las entidades, de conformidad con los compromisos que aparecen en el programa
mensualizado de caja PAC.

13. Modificaciones al presupuesto

El presupuesto no puede ser un instrumento inmutable. Debe adaptarse a las
cambiantes circunstancias de la economa; y los mecanismos legales que lo
regulan deben facilitar esos cambios.
Hay que recordar cmo son de voltiles las condiciones econmicas y financieras
de un pas como el nuestro. Debe recordarse tambin que el presupuesto se
prepara por lo menos con un semestre de antelacin a su entrada en vigencia, la
cual dura doce meses.
Es, pues, perfectamente factible que durante la ejecucin del presupuesto se
sucedan cambios en el contorno econmico que ameriten modificaciones a las
partidas de ingresos o de gastos del presupuesto inicial.
Estas modificaciones pueden ser de dos tipos: a) cuando sea necesario reducir o
aplazar totalmente las apropiaciones presupuestales, y b) cuando durante la
ejecucin del presupuesto se haga indispensable aumentar el monto de las
apropiaciones iniciales.
La primera hiptesis la de la reduccin o aplazamiento de apropiaciones tiene
lugar en cualquiera de los siguientes eventos que enumera el artculo 76 del
Decreto 111 de 1996: 1 que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico estimare
que los recaudos del ao puedan ser inferiores al total de los gastos y
obligaciones contradas que deban pagarse con cargo a tales recursos; 2 que no
fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados
fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artculo 347 de la
Constitucin Poltica; 3 que no se perfeccionen los recursos del crdito
autorizados; 4 que la coherencia macroeconmica as lo exija.
En tales casos, el Gobierno podr prohibir o someter a condiciones especiales la
asuncin de nuevos compromisos y obligaciones. En cualquiera de estos casos el
gobierno proceder de conformidad con el artculo 77 del Decreto 111 de 1996
que dispone: Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones
presupuestales o aplazar su cumplimiento, sealar, por medio de decreto, las
apropiaciones a las que se aplica unas u otras medidas. Expedido el decreto se
proceder a reformar, si fuere el caso, el Programa Anual de Caja para eliminar
los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones
reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a
apropiaciones aplazadas no tendrn valor alguno.
Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrn abrir crditos adicionales con
base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso.

La segunda hiptesis se da cuando durante la ejecucin del presupuesto general

de la nacin se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones,
para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer
nuevos servicios autorizados por la ley... (Art. 79 Decreto. 111), en cuyo caso se
pueden abrir crditos adicionales por el Congreso o por el gobierno.
Entindase por crditos adicionales dice Abel Cruz Santos aquellas
apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la
expedicin y liquidacin del presupuesto, y que se consideran como gastos
complementarios de ste.
a. Crditos adicionales Estos crditos, se clasifican en
1. suplementales, y 2. extraordinarios.
Los primeros, como su nombre lo indica, no crean una nueva apropiacin sino que
incrementan una ya existente; los segundos crean una nueva apropiacin,
autorizan un nuevo concepto de gasto que no estaba previsto en el presupuesto
original.
b. Desconstitucionalizacin de los crditos suplementales y extraordinarios. El
artculo 352 de la Constitucin de 1991 dispone que ser la ley orgnica del
presupuesto la que regular todo lo concerniente, entre otras materias, a las
modificaciones al presupuesto. De esta manera, al referirse este artculo a la ley
orgnica del presupuesto, todo lo concerniente a la programacin, aprobacin,
modificacin y ejecucin del presupuesto, ha desconstitucionalizado el tema de los
crditos suplementales y extraordinarios de que se ocupaban los artculos 212 y
213 de la anterior reglamentacin constitucional. Debe recordarse que esta
materia de los crditos suplementales y extraordinarios es una de las modalidades
de modificacin al presupuesto. No haciendo ahora la Carta ninguna referencia
explcita al Consejo de Estado para los efectos de autorizar la apertura de crditos
suplementales o extraordinarios en receso del Congreso, debe entenderse que
esa facultad ha sido eliminada del Consejo de Estado.
La ley orgnica dispondr lo pertinente a este respecto. Los artculos 79 a 88 del
estatuto orgnico actual (Decreto 111 de 1996) reglamenta la manera como se
abren los crditos suplementales y extraordinarios.
Los principios que rigen estos crditos son los siguientes:
1. Se pueden abrir cuando sea indispensable aumentar el monto de las
apropiaciones, para complementar las insuficientes, o para ampliar o
establecer nuevos servicios autorizados por la ley.

2. Como norma general quien abre los crditos adicionales es el Congreso a

solicitud del gobierno.
3. Los crditos adicionales sirven para aumentar la cuanta de las
apropiaciones inicialmente autorizadas o para crear nuevas apropiaciones; es
decir, pueden ser suplementales o extraordinarios.
4. Para abrir un crdito adicional se debe establecer claramente el origen y
existencia de los recursos que sirvan de base para efectuar la apertura del
crdito adicional, y a su turno la disponibilidad de ingresos debe ser certificada
por el Contralor General de la Repblica. Cuando se trate de meros traslados
la disponibilidad ser certificada por el jefe de presupuesto del rgano
respectivo.
5. De acuerdo con la norma general es el Congreso quien abre los crditos
adicionales a solicitud del gobierno.
A ttulo excepcional existen algunas hiptesis en que pueden abrirse directamente
por el gobierno dando informacin al Congreso, as:
a) para atender los gastos organizados por los estados de excepcin;
b) cuando se distribuyan excedentes financieros de los establecimientos
pblicos del orden nacional y de las empresas pblicas y comerciales del
Estado; si la adicin es inferior al 1% del presupuesto vigente puede hacerla
directamente el Gobierno; si supera el 1% su incorporacin requiere ley de la
Repblica;
c) cuando se fusionen rganos o se trasladen funciones del uno al otro, el
Gobierno har los ajustes correspondientes mediante decreto para dejar en
cabeza de los nuevos organismos, y de los que asumieron las funciones, las
apropiaciones corrientes;
d) otro mecanismo que se ha creado para circunstancias especiales es el
llamado Fondo de Compensaciones Interministeriales, el cual se formar
hasta con el 1% de los ingresos corrientes de la nacin, con el propsito de
atender faltantes de apropiaciones en gastos de funcionamiento en los casos
en que el Presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros califiquen de
urgencia excepcional.
De este fondo, que se incorporar al presupuesto del Ministerio de Hacienda,
podrn efectuarse traslados presupuestales nicamente con la expedicin
previa del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal.

Este mecanismo puede ser un til instrumento para hacer frente a situaciones
de apremio que no permiten esperar para los complejos trmites de los
traslados y apertura ordinaria de crditos adicionales.
3. Reservas de apropiacin y de caja. El presupuesto colombiano no es ni
totalmente de caja ni absolutamente de competencia, sino que ms bien
refleja un sistema mixto, en el que obligaciones adquiridas con anterioridad al
31 de diciembre de cada vigencia fiscal pueden cumplirse, dentro de citados
lmites sealados por la ley y previa la constitucin de las que se conocen
como reservas de apropiacin y reservas de caja.
Al cierre de la vigencia fiscal cada rgano constituir las reservas
presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan
cumplido, siempre y cuando estn legalmente contrados y desarrollen el
objeto de la apropiacin. Las reservas presupuestales solo podrn utilizarse
para cancelar los compromisos que les dieron origen. Igualmente, cada
rgano constituir al 31 de diciembre del ao cuentas por pagar con las
obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la
entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecer los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artculo. Con el fin de evitar que por defectuosa
ejecucin presupuestal se hagan al final de cada ao exageradas reservas de
apropiacin, la ley ha determinado un mecanismo segn el cual, gradualmente, el
valor de las reservas constituidas deber irse deduciendo del valor de los nuevos
presupuestos del ao subsiguiente. Es decir, a mayores reservas menor volumen
permitido en el presupuesto subsiguiente.
De esta manera se fuerza a la administracin a tener una ejecucin presupuestal
dinmica sin un cmulo exagerado de reservas de apropiacin, o con un costo en
trminos de reduccin obligatoria del presupuesto subsiguiente si las reservas son
muy abultadas. Este sistema ha quedado reglamentado en el artculo 78 del
Decreto 111 de 1996 de la siguiente manera:
En cada vigencia, el gobierno reducir el presupuesto de gastos
funcionamiento cuando las reservas constituidas para ellos superen el 2%
presupuesto del ao inmediatamente anterior. Igual operacin realizar sobre
apropiaciones de inversin, cuando las reservas para tal fin excedan el 15%
presupuesto de inversin del ao anterior.

de
del
las
del

Las reducciones se efectuarn de conformidad con el rgimen transitorio sealado

en el pargrafo transitorio del artculo 78 del Decreto 111 de 1996. El pago de las
reservas de apropiacin se incluir en el programa anual de caja, en el cual se

distinguir entre el pago de las apropiaciones de la vigencia en curso y el pago de

las reservas de apropiacin correspondientes al ao anterior.

LECTURA RECOMENDADA UNIDAD 3

Esta lectura ha sido tomada de la segunda Edicin del libro INTRODUCCIN A
LA ADMINISTRACIN PBLICA, escrito por el Dr. Raymundo Amaro Guzmn,
Editorial McGraw Hill. Se trata de una visin de lo que se piensa en materia de
presupuesto en la Administracin Pblica, tomado de parte del Captulo VII. .
Cabe advertir que el texto del Dr. Amaro se recomienda en diferentes
Universidades de Amrica latina y el pertenece a la Repblica Dominicana.
CAPTULO VII ADMINISTRACIN PRESUPUESTARIA. Importancia y
concepto de presupuesto
En el quehacer administrativo el presupuesto constituye el elemento de mayor
trascendencia, tanto en la empresa pblica como en la privada. No slo es un
instrumento de control y coordinacin, de cuya administracin eficiente
depender en gran medida el xito de la gestin del Estado, sino que refleja las
decisiones polticas de mayor trascendencia. y que inevitablemente influyen en
el desarrollo econmico.
De ah que el presupuesto sea uno de los instrumentos auxiliares de la
planificacin y represente, corno es natural, la expresin financiera de esa
planificacin en el perodo presupuestario.
En el Estado de Derecho que asume la direccin de los procesos econmicos,
el presupuesto pblico reviste mayor importancia an, al punto de que tambin
incide y condiciona la actividad econmica de la Nacin. Adems de estos
elementos econmicos y administrativos, el presupuesto pblico lleva implcito
una profunda connotacin jurdica y poltica; las grandes crisis institucionales
que se presentan entre los Poderes del Estado, sobre todo, entre el Ejecutivo y
Legislativo, tienen generalmente su origen en el proceso de discusin y
aprobacin del presupuesto pblico.
Es una fuente constante de disidencia poltica y econmica entre el Gobierno y
el Congreso o Parlamento. En principio, podra considerarse la concepcin
presupuestaria como comn tanto para la organizacin privada como para la
Administracin Pblica. No obstante, cada sector tiene sus caractersticas
especiales.
En la empresa privada se proyectan las estimaciones de ingresos y luego las
de gastos, programando un margen para las utilidades. El gobierno cuando
realiza un cometido estatal de inters pblico no da cabida a los beneficios.
La elaboracin, discusin, aprobacin y ejecucin del presupuesto pblico
resulta mucho ms compleja y difcil. Presupuesto tradicional Si estudiamos el

proceso evolutivo del presupuesto, advertimos mltiples conceptualizaciones

en sus distintas etapas de desarrollo.
En una primera, al presupuesto se le ha llamado tradicional. Este concepto se
utiliza para designar o sintetizar la idea de: Una relacin o lista ordenada de
ingresos posibles a recaudar en un perodo fiscal determinado y una relacin o
lista de gastos a efectuar conforme se vayan obteniendo los ingresos
previstos. Al decir de una profesora de Ciencias Polticas de la Universidad de
la Florida: nada es ms desconcertante e incomprensible para el ciudadano
comn y corriente que el presupuesto del gobierno presentado en la forma
tradicional de partidas de gastos. Como bien se expresa en la citada Gua de
Presupuesto, el concepto tradicional de presupuesto encierra la idea de
clculos anticipados; o ms ampliamente estimacin de ingresos y gastos por
un perodo de tiempo determinado, de una persona, un grupo, un organismo o
de un Estado, los cuales deberan estar en equilibrio.
Este concepto tradicional de presupuesto adolece de un defecto esencial: no
tiene un contenido programtico. Es decir, no pasa de ser una simple nmina
ordenada de gastos e ingresos, enfatizando en el tipo de entrada o de
desembolso, sin explicitar convenientemente el objetivo que se persigue con
esas recaudaciones y con esos desembolsos Instrumento de programacin.
Hoy da, el presupuesto es concebido como un instrumento de programacin,
control, y, como es natural, la principal herramienta tcnico-administrativa de
los gobiernos para impulsar el desarrollo nacional. Don Pedro Muoz Amato
nos dice que: un presupuesto es, esencialmente, un plan de accin expresado
en trminos financieros. Si se concibe as, resulta evidente que constituye una
fase de la planificacin.
Debe ser entonces, un conjunto bien integrado de decisiones que determine
los propsitos de una empresa y los medios para lograrlos, incluyendo la
disposicin de los recursos materiales y humanos, las formas de organizacin
los mtodos de trabajo, y las medidas de tiempo, cantidad y calidad.
En consecuencia, el presupuesto general de un gobierno debe ser el programa
que dirija toda la actividad gubernamental en su funcin de orientar los
procesos sociales y servir a los intereses del pueblo. Un destacado experto
venezolano nos ensea que: el presupuesto es el instrumento que limita la
accin del Estado para el cumplimiento de los planes, coordinando las
actividades del sector pblico; en l se establecen las autorizaciones mximas
de gastos que podrn efectuarse en un perodo determinado para cumplir los

propsitos o las metas de cada programa, y se incluyen las estimaciones de

los recursos y las fuentes de fondos para su financiamiento.
En esta definicin se sealan los elementos ms relevantes que caracterizan a
un presupuesto moderno, a saber: cumplimiento de planes, programas,
coordinacin de actividades. lmites de gastos, estimacin de fuentes de
recursos, cumplimiento de objetivos y metas.
El presupuesto como la formulacin de un plan de actividades. Otra
concepcin indica que: un presupuesto es la formulacin y adopcin de un
plan de actividades para un perodo de tiempo, relacionando la accin con los
recursos y emprendiendo las actividades planificadas y aprobadas de acuerdo
con un programa y a un costo acorde con los recursos disponibles. Se
desprende de esta definicin que el presupuesto se concibe como una
adecuada y racional ordenacin de los ingresos y egresos de una
organizacin, con la finalidad de que se pueda llevar a cabo un control ms
efectivo. De ah el rol del presupuesto como uno de los instrumentos de control
administrativo de mayor importancia en la Administracin Pblica.
Hay consenso entre los estudiosos de la materia respecto a que en las
definiciones de presupuesto nunca habr unidad de criterios por la diversidad
de enfoque a que puede ser sometida esta disciplina. Se aduce, adems, que
las definiciones de un instrumento econmico como presupuesto, tienden a
perder vigencia en el transcurso del tiempo, debido principalmente al carcter
dinmico de la Administracin y que, es precisamente el presupuesto, uno de
los elementos ms llamado a recibir avances e innovaciones tcnicas e influjo
de los condicionantes polticos de la Administracin Pblica.
Pese a lo anterior, existe unidad de criterio en el sentido de que el documento
presupuestario debe contener, por lo menos, cuatro elementos bsicos:
Elementos bsicos del presupuesto
1. El primer elemento se fundamenta en la condicin de formalidad de que
debe estar dotado el documento presupuestario, es decir, las disposiciones
contenidas en l sern avaladas por los funcionarios competentes y el
cumplimiento de ellas tendr carcter de obligatoriedad para todos los
involucrados en su ejecucin.
2. La adopcin de un sistema determinado en materia presupuestaria es de
suma importancia para que el presupuesto refleje con exactitud las polticas de
la organizacin, sus planes y programas financieros. Debe ser presentacin
sistemtica de la organizacin, confeccionada de acuerdo con un sistema, que

puede ser diferente para cada uso particular, pero que contiene las ideas
bsicas en cuanto a la agrupacin de operaciones segn su propsito,
detallndose la cuanta acordada para cada una .
3. Como lo seala su nombre, el presupuesto es un clculo anticipado de los
ingresos y gastos en un perodo determinado de acuerdo con los objetivos y
metas perseguidos por la organizacin. Sin embargo, el principio de flexibilidad
que rige en materia presupuestal, permite hacer revisiones posteriores del
mismo para ajustarlo de acuerdo con las eventualidades que pudieran surgir.
4. Los tratadistas estn de acuerdo en que el presupuesto es en realidad un
plan de accin traducido en trminos financieros, por lo que su contenido es
esencialmente programtico. Presupuesto por programas Hemos dicho que
cuando el Estado asume la direccin y control de los procesos socioeconmicos y encauza sus metas hacia el bienestar colectivo, demanda de
una Administracin Pblica capaz de convertir en realidad los cometidos
estatales, y que adems, la planificacin resulta ser uno de los elementos que
ms pueden coadyuvar al logro de esos objetivos. Es preciso, pues, producir
un cambio tecnolgico, tanto en los aspectos formales y estructurales de la
Administracin Pblica, como en los recursos humanos, eliminando los
sistemas tradicionales para adecuar la maquinaria del Estado a los
requerimientos del desarrollo. La planificacin integral del desarrollo econmico
y social demanda que los distintos planes especficos de desarrollo sean
diseados de acuerdo con las ms avanzadas tcnicas de programacin.
El sistema tradicional de presupuesto no refleja una funcin de programacin,
por cuanto se orienta al control jurdico y contable de las operaciones
financieras de la Administracin Pblica. Es al amparo de esta premisa que
surge la concepcin de presupuesto por programas, reemplazando los
esquemas tradicionales por modernas concepciones presupuestarias ms
acordes con la planificacin del desarrollo.
El presupuesto por programas como instrumento de poltica econmica. Es as
como el presupuesto en su acepcin actual representa un eficaz instrumento
de poltica econmica, de programacin y de control administrativo, que,
adems, revela los objetivos de los programas del Gobierno en ese perodo y
su costo de ejecucin. Posibilita la administracin y control de los recursos con
la honestidad e idoneidad que demanda el uso y manejo de los fondos del
Estado. Una institucin acadmica de Amrica del Sur, ha externado su
concepcin al referirse a este moderno enfoque presupuestario: Entendemos
por presupuesto por programas, a una clasificacin de tipo presupuestario que
tiene por finalidad presentar los propsitos y objetivos para los que se utilizan

los fondos asignados, como tambin el costo de los programas para alcanzar
dichos objetivos, la programacin del trabajo que debe desarrollarse y la
informacin cuantitativa adecuada que trata de medir los resultados que se
esperan obtener
De la concepcin anterior se desprende que presupuesto por programas
representa una forma ms de clasificacin presupuestaria y que en
consecuencia, no es excluyente con respecto a otras modalidades.
La Divisin Fiscal de las Naciones Unidas ha definido el presupuesto por
programas y actividades como un sistema en que se presta particular atencin
a las cosas que un Gobierno realiza, ms bien que a las que adquiere.
Las cosas que un Gobierno adquiere, tales como servicios personales,
provisiones, equipos de transporte, etc., no son naturalmente sino medios que
emplea para el cumplimiento de sus funciones.
Las cosas que un Gobierno realiza en cumplimiento de sus funciones pueden
ser carreteras, hospitales y escuelas construidas, soldados preparados, tierras
bonificadas, casos tratados y resueltos, permisos expedidos, exposiciones
celebradas, informes preparados o cualesquiera de las innumerables cosas
que se pueden definir.
Lo que no queda aclarado en los sistemas presupuestarios tradicionales es
esta relacin entre las cosas que el Gobierno adquiere y las cosas que realiza
El presupuesto por programas como presentacin de las actividades de los
rganos del Estado El Manual de Presupuesto-Programa de Venezuela
establece que: el presupuesto-programa constituye una presentacin
sistemtica de las actividades que realizan los organismos del Gobierno, de las
metas en funcin de las cuales se proyecta, el trabajo de la administracin y,
por ltimo, el costo de ejecucin de los programas y proyectos a desarrollar-se
anualmente.
Esto en lo que se refiere a su aspecto informativo, pero al mismo tiempo el
presupuesto-programa es un instrumento de ejecucin financiera en el cual los
diversos gastos que exige el desarrollo de las actividades, vienen agrupados
por unidades programticas.
Por consiguiente, el presupuesto-programa permite conocer qu actividades se
pretende realizar, en qu magnitud, a qu costo y cul es el organismo que se
responsabiliza de la ejecucin. El sistema inherente al presupuesto por
programas y actividades ha sido incorporado en la Administracin Pblica de
los pases en vas de desarrollo con la finalidad de racionalizar el gasto pblico,

de proyectarlo a corto y largo plazo, y de promover un criterio ms racional en

la identificacin de las actividades del Estado y en el proceso de toma de
decisiones.
El presupuesto por programas est destinado a reflejar los objetivos
consignados en los planes de desarrollo socio-econmico y de las inversiones
pblicas del Estado. Su presentacin formal necesariamente tiene que
contener las actividades, programas, y proyectos que ejecutar la
Administracin Pblica.
El presupuesto por programas como respuesta al presupuesto tradicional Es,
como bien apunta ONAPRES, la incorporacin de esta tcnica se produjo
como una respuesta lgica al presupuesto tradicional, esto es, a una simple
nmina de ingresos y gastos que podr o no tener implcito un programa
racional de accin. As, el presupuesto por programas aplicado
preferentemente a nivel institucional, enfatiz en el contenido, ms que en la
presentacin fra de ingresos y gastos. Los tcnicos entonces, lucharon por
implantar esta modalidad que, en buenas cuentas no es otra cosa que
confirmar o ms bien incorporar el concepto moderno del presupuesto, esto es,
que sea una expresin financiera (en cifras) de la planificacin, llmese a sta
planes anuales operativos, planes decimales, quinquenales, etc.
Agrega la Oficina Nacional de Presupuesto de la Repblica Dominicana: un
presupuesto moderno, enfatiza en los propsitos y objetivos que persigue el
ente programador; la programacin adecuada del trabajo a realizar, la
compatibilizacin entre esos objetivos y fines, los recursos para alcanzarlos y
la informacin adecuada que debe obtenerse para medir los resultados. Si
analizamos los conceptos externados precedentemente, podemos concluir que
el presupuesto por programas representa, adems de un moderno enfoque
programtico, uno dc los instrumentos auxiliares de la planificacin de mayor
relevancia, toda vez que refleja las metas, programas y objetivos de los planes
gubernamentales dirigidos al desarrollo socioeconmico.
Es, el presupuesto por programas, una modalidad ajustada a las demandas de
la planificacin. Adems, como instrumento de control y evaluacin permite a
los organismos de la Administracin Pblica, tanto a los altos ejecutivos como
a los titulares de las funciones operativas, medir el resultado de su ejecucin
de acuerdo a lo programado en cada sector de actividades.
Objetivos de los presupuestos pblicos. Los presupuestos, de acuerdo con el
sector en donde operan, tienen implicaciones polticas, sociales, econmicas,
administrativas, financieras y legales, por ello, sus objetivos se orientan en

esas reas y son instrumentos eficaces que les permite: Satisfaccin de

necesidades pblicas 1. Coadyuvar a la satisfaccin de necesidades pblicas
expresando claramente los bienes y servicios que se harn llegar a la
ciudadana y el costo de los mismos. Adems, el presupuesto deber
consignar las organizaciones que se necesitarn para producir esos bienes y
servicios y prever las fuentes impositivas indispensables para satisfacerlos.
Redistribucin del ingreso 2. Servir de instrumento para redistribuir el ingreso
nacional, consignando los ingresos que se obtienen mediante leyes impositivas
y los gastos que se efectuarn con esos ingresos.
Al poner en ejecucin este mecanismo, las empresas y las personas legales o
fsicas se vern gravadas con diversos impuestos directos e indirectos que se
emplearn en la satisfaccin de necesidades pblicas y que a su vez llegarn a
todos los sectores sociales del pas en las formas ms diversas influyendo
destacadamente en los ingresos de cada ciudadano. Instrumento de
estabilizacin econmica 3. Constituir un instrumento de estabilizacin
econmica por medio de leyes impositivas orientadas a corregir situaciones
econmicas indeseables, o a tomar las medidas que demanda la problemtica
financiera del pas.
Por ejemplo, si existe una situacin inflacionaria por abundancia de dinero
circulante, podran ponerse fuertes impuestos a las importaciones, congelacin
de sueldos y salarios o reajuste de los mismos.
En resumen, los instrumentos que normalmente utiliza el Estado para alcanzar
la estabilizacin econmica se utilizaran a travs dc polticas de precios,
polticas de gastos, polticas de recaudaciones, poltica monetaria y otras.
Instrumento de desarrollo econmico 4. Constituir un instrumento del desarrollo
econmico y social permitiendo la ejecucin de los planes trazados por el
gobierno con ese propsito.
Los gobiernos tienen la responsabilidad insoslayable de impulsar el desarrollo
de sus respectivos pases y debido a ello estn en la obligacin de crear obras
de infraestructura y reproductivas que deben financiarse con recursos previstos
en el presupuesto Medio de programacin y de control de metas y objetivos 5.
Constituir un programa y control de metas y objetivos, pues en la concepcin
actual de lo que es un presupuesto lo primero es sealar qu se persigue con
cl mismo, precisndolo claramente en unidades producidas y costo de las
mismas.
La unidad que controla el presupuesto, ya fuere una Oficina Nacional de
Presupuesto en lo que respecta al sector pblico, o el Departamento de

Presupuesto de una empresa privada cualquiera, deber cuidar de que se

cumplan las metas y objetivos a travs de una comunicacin adecuada y el
registro cuidadoso de las acciones presupuestarias de cada una de las
unidades que lo ejecutan.
Programacin, ejecucin y control de actividades operativas. 6. Determinar la
programacin, ejecucin y control de actividades operativas y administrativas a
travs de la cuantificacin del volumen de la actividad que ser necesario para
lograr los propsitos de la organizacin, por lo que ser imprescindible calcular
y fijar las cantidades de insumos que se utilizan para obtener los resultados
previstos. Por ejemplo, si se propone inmunizar toda la poblacin infantil del
pas contra la poliomielitis, deber calcularse el personal que tendr que
capacitar para hacer la promocin y la vacunacin, cantidad y costo de las
vacunas, labor de oficina, ect.
Lo mismo tendr que hacerse en una empresa que fije metas de produccin,
de ventas y nivel estimado de utilidades, pues deber prever los costos de
ventas y programas de inversin Coordinacin interna y externa 7. Servir
como instrumento de coordinacin interna y externa para alcanzar coherencia y
ser unitarios y universales.
En cuanto a la compatibilizacin interna es necesario alcanzar una armona
programtica dentro de la empresa que permita a las diferentes unidades
conocer las posibilidades de cada una de las que se relacionan con su
quehacer particular; por ejemplo, en una empresa que pblica, propiedad del
Estado, el departamento de ventas, debe saber la cantidad, variedad y calidad
de la produccin para poder ofrecerla al mercado consumidor; y a su vez,
produccin debe conocer las operaciones de compras para programar la salida
de productos terminados.
En cuanto a la coordinacin externa se deben conocer las posibilidades para
obtener insumos importados y locales, sus precios y posibles fluctuaciones;
condiciones del mercado, precios que rigen, saturacin de los productos que
se ofrecen y demanda de los consumidores.
Los conceptos antes expresados permiten detectar objetivos irreales;
duplicados; esfuerzos intiles; inelasticidad de respuesta de sectores
productivos e incompatibilidades. Evaluacin de la eficiencia 8. Medir la
eficiencia y responsabilidades de las distintas unidades que intervienen en la
ejecucin del presupuesto, valorando las metas programadas y las
realizaciones obtenidas; lo que permite establecer una relacin entre ambas
que ofrece un cociente o ndice de eficiencia revelador de la efectividad con

que se ha ejecutado el referido presupuesto. Asignacin de recursos 9. Servir

como instrumento de asignacin de recursos valorizando las acciones que se
realizarn y los componentes del presupuesto, tales como los departamentos,
secciones, funciones y actividades, separando cada uno de dichos
componentes.
Todas las dependencias del sector pblico deben recibir asignaciones de
recursos a travs del presupuesto para hacer posible su funcionamiento, en la
empresa privada tambin el presupuesto es un instrumento de asignacin de
recursos para cada unidad de la misma.
Podr comprenderse la extraordinaria importancia que reviste esta labor de
asignar (alimentar) recursos a las diferentes unidades que deben desarrollar
alguna actividad. Si los recursos no se distribuyen en una forma adecuada,
toda la accin de esa unidad puede daarse. Es la labor ms importante y ms
delicada. Reforma administrativa 10. Servir como instrumento de reforma
administrativa. Esta estratgica modalidad de implantacin de los programas
de desarrollo administrativo en el sector pblico surgi recientemente en
Mxico.
La programacin administrativa puede compatibilizarse con la programacin
presupuestaria y as determinar las acciones de desarrollo administrativo
requeridas durante el perodo presupuestario. Esta integracin tiene mucho
ms posibilidades de xitos cuando los rganos de presupuesto y de reforma
administrativa, como los casos de Mxico y Repblica Dominicana, se
encuentran integrados en un rgano superior de plana mayor.