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Cinqenta anos
de pensamento
na CEPAL
1
/

Organizao de Ricardo Bielschowsky

Volume Q

CEPIl
otecon

CONSELHO # FEDERAL OC ECONOMIA

E D I T O R A
RIO

DE

JANEIRO
2000

filll II

00027019 - BIBLIOTECA CEPAL

R E C O R D

SO

PAULO

ClP-Brasil. Catalogao-na-fonte
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.
C S17

Cinqenta anos de pensamento na Cepal /


organizao, Ricardo Bielschowsky; traduo de Veta
Ribeiro. - Rio de Janeiro: Record, 2000.
Traduo de: Cincuenta afios de pensamiento en la
CEPAL
Inclui bibliografa
ISBN 85-01-05946-3 (vol.2)
1. CEPAL. I. Bielschowsky, Ricardo.

00-0143

CDD - 336.09168
CDU - 339.923(8 6)

Copyright 2000 by Comisso Econmica para Amrica Latina


e Caribe (CEPAL) e Conselho Federal de Economia (COFECON)
Traduo de Vera Ribeiro, encomendada pela Editora Record e
pelo COFECON
Capa: Evelyn Grumach
Direitos exclusivos de publicao em lngua portuguesa para o Brasil
cedidos pelo COFECON para a
DISTRIBUIDORA RECORD DE SERVIOS DE IMPRENSA S.A.
Rua Argentina 171 - Rio de Janeiro, RJ 20921-380 -Tel.: 585-2000
que se reserva a propriedade literria desta traduo
Impresso no Brasil
ISBN 85-01-05946-3
PEDIDOS PELO REEMBOLSO POSTAL
Caixa Postal 23.052
Rio de Janeiro, RJ - 20922-970

BDrrORA AFILIADA

SUMRIO

VOLUME I
APRESENTAO

APRESENTAO EDIO BRASILEIRA


I. CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL
UMA RESENHA
R

ic a r d o

11

13

ie l sc h o w sk y

II. TEXTOS SELECIONADOS

1.

O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e alguns


de seus problemas principais

69

R a l P r e b is c h

2.

Estudo econmico da Amrica Latina, 1949

137

CEPAL

3.

Problemas tericos e prticos do crescimento econmico

179

R a l P r e b is c h

4.

Auge e declnio do processo de substituio de importaes


no Brasil
M a r ia

da

C o n c e i o T a va res

491

217

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

5. Desenvolvimento e subdesenvolvimento

239

C elso F urta d o

6. Introduo tcnica de planejamento

263

CEPAL

7. Inflao e desenvolvimento econmico no Chile


e no Mxico
J

uan

F. N

o yo la

293

sq u ez

8. A inflao chilena: um enfoque heterodoxo

307

O sv a ld o S u n k e l

9. O mercado comum latino-americano

347

CEPAL

10. Por urna nova poltica comercial em prol do


desenvolvimento
R

al

373

P r e b is c h

11. Consideraes sociolgicas sobre o desenvolvimento


econmico da Amrica Latina

423

J o s M e d i n a E c h a v a r r a

12. Por uma dinmica do desenvolvimento latino-americano

451

R a l P r e b is c h

VOLUME II
13. Dependncia e desenvolvimento na Amrica Latina
F e r n a n d o H e n r iq u e C a r d o s o

14. Desenvolvimento, subdesenvolvimento, dependncia,


marginalizao e desigualdades espaciais: por um enfoque
totalizante
O sv a ld o S u n k e l

492

495

E n z o Fa lett o

521

SUM RIO

15. Natureza e implicaes da heterogeneidade estrutural


da Amrica Latina

567

A n b a l P in t o

16.

Alm da estagnao: uma discusso sobre o estilo de


desenvolvimento recente do Brasil
M a r ia

17.

C o n c e i Ao T a v a r es

n b a l

589

J o s S erra

Notas sobre os estilos de desenvolvimento na


Amrica Latina
A

18.

da

609

P in t o

Avaliao de Quito

651

CEPAL

19.

Poder e estilos de desenvolvimento: uma perspectiva


heterodoxa

685

J o r g e G r a c ia r e n a

20.

Abordagens do desenvolvimento: de quem e para qu?

715

M a r sh a ll W o lfe

21.

Polticas de ajuste e renegociao da dvida externa na


Amrica Latina

761

CEPAL

22.

Transformao e crise na Amrica Latina e no Caribe,


1950-1984

817

CEPAL

23.

Industrializao na Amrica Latina: da caixa-preta ao


conjunto vazio

851

F e r n a n d o F a jn z y l b e r

24.

Transformao produtiva com eqidade: a tarefa prioritria do


desenvolvimento da Amrica Latina e do Caribe
nos anos 1990
887
CEPAL
493

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

25. Educao e conhecimento: eixo da transformao produtiva


com eqidade
911
CEPAL/UNESCO

26. O hiato da eqidade: Amrica Latina, Caribe e a Conferncia


de Cpula Social
921
CEPAL

27. O regionalismo aberto na Amrica Latina e no Caribe:


a integrao econmica a servio da transformao
produtiva com eqidade

937

CEPAL

28. Amrica Latina e Caribe: polticas para melhorar a insero


na economia mundial

959

CEPAL

973

BIBLIOGRAFIA

494

DEPENDNCIA E DESENVOLVIMENTO NA
AMRICA LATINA*
Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto

Captulo 2, Un anlisis integrado del desarrollo, in Dependencia y desarrollo en Am rica Latin a, DF,
Siglo Veintiuno Editores, 1969.

<

II. ANLISE INTEGRADA D O DESENVOLVIMENTO

No suficiente, para responder s questes anteriores, substituir a pers


pectiva econmica da anlise por uma perspectiva sociolgica; o desenvol
vimento em si mesmo um processo social; mesmo seus aspectos puramen
te econmicos deixam transparecer a trama de relaes sociais subjacentes.
Por isso no basta considerar as condies e efeitos sociais do sistema eco
nmico. Tal tipo de anlise j foi tentado, mas no deu resposta satisfatria
s questes colocadas anteriormente. Com efeito s anlises baseadas nos
esquemas econmicos de desenvolvimento (que pressupem a viabilidade
da passagem do subdesenvolvimento para o desenvolvimento, e reduzem
este ltimo criao de um setor dinmico interno capaz de determinar,
por seu turno, tanto o crescimento auto-sustentado como a transferncia
dos centros de deciso) somaram-se esforos de interpretao sociolgica
visando explicar a transio das sociedades tradicionais para as sociedades
modernas.

497

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

1. A ANLISE TIPOLGICA:
SOCIEDADES TRADICIONAIS E MODERNAS

Essas anlises propem a formulao de modelos ou tipos de formaes sociais.1


Sustenta-se que as sociedades latino-americanas pertenceriam a um tipo es
trutural denominado geralmente sociedade tradicional e que se est produ
zindo a passagem a outro tipo de sociedade chamada moderna. No curso
do processo de mudana social pareceria que, antes de se constituir a socieda
de moderna, forma-se um padro intermedirio, hbrido, que caracteriza as
sociedades dos pases em desenvolvimento. Quando no, formam-se situa
es estanques entre um setor da sociedade que se moderniza e outros que
permanecem arcaicos. Invoca-se ento a noo de dualismo estrutural.2 Na
realidade, metodologicamente, trata-se de uma renovao da velha dicotomia
comunidade-sociedade em sua formulao clssica em Tnnies.
possvel criticar este esquema com certo fundamento segundo dois
pontos de vista. D e um lado, os conceitos tradicional e moderno no so
bastante amplos para abranger de forma precisa todas as situaes sociais exis
tentes, nem permitem distinguir entre elas os componentes estruturais que
definem o modo de ser das sociedades analisadas e mostram as condies de
'Esta perspectiva de anlise, que pe nfase na passagem de uma sociedade tradicional para um a de tipo
moderno, aparece, em relao especfica Amrica Latina, em trabalhos tais como os de R. Redfield, The
Folk Culture o f Yucatan, Chicago, University o f Chicago Press, 1940, e mais tarde, com uma orientao
decididamente sociolgica, em B. Hoselitz, Sociological Factors in Economic Development, Glencoe, The
Free Press, 1960; especificamente sobre a Amrica Latina, o mesmo autor publicou Economic Growth
in Latin America, em Contributions to the F irst International Conference in Economic History, Estocol
mo, Th e Hague, Mouton & C o., 1960. Entre os autores latino-americanos, foi Gino Germani quern fez
possivelmente a melhor formulao dessa perspectiva; veja-se, por exemplo, desse autor, Poltica y Sociedad
en una poca de Transicin, Buenos Aires, Paids, 1962.
oportuno assinalar aqui que a influncia de livros com o o de Talcott Parsons, The Social System,
Glencoe, T h e Free Press, 1951, ou o de Robert K. Merton, Social Theory an d So cial Structure, Glencoe,
T h e Free Press, 1949, desempenhara um papel decisivo na formulao desse tipo de anlise do desen
volvimento. Por outro lado, Daniel Lerner, cm The Passing ofT raditional Society: M odernizing the M iddle
East, Glencoe, T h e Free Press, 1958, formulou em termos mais gerais, isto , no especificamente orien
tados para o problema do desenvolvimento, o enfoque do tradicionalismo e do m odernism o com o
anlise dos processos de mudana social. Em outros autores enfatizaram-se mais os aspectos psicossociais
da passagem do tradicionalismo para o modernismo, com o em Everett Hagen, On the Theory o f Social
Change, Hom ewood, Dorsey Press, 1962, e D avid McClelland, The Achieving Society, Princeton, Van
Nostrand, 1961.
20 conceito de dualismo estrutural, nesse contexto, encontra-se, por exemplo, em Jacques Lambert, Le
Brsil: Structure Sociale et Institutions Politiques, Paris, 1953, e na perspectiva de um economista, Albert
O . Hirschman, The Strategy o f Economie Development, Yale, Yale University Press, 1958.

498

TEXTO S SE LE C IO N A D O S

seu funcionamento e permanncia. Tampouco se estabelecem, por outro lado,


nexos inteligveis entre as diferentes etapas econmicas por exemplo, subde
senvolvimento, desenvolvimento atravs de exportaes ou de substituio de
importaes etc. e os diferentes tipos de estrutura social que pressupem as
sociedades tradicionais e as modernas.
Ampliando essas consideraes, caberia imaginar que possvel inferir
certas caractersticas dos tipos de sociedade mencionados a partir das formas
concretas adotadas pelas diferentes fases do processo de desenvolvimento.
Entretanto, com esse procedimento ainda possvel explicar os modos de tran
sio de um tipo de sociedade para outro. Com efeito, a mudana das estru
turas sociais, longe de ser somente um processo acumulativo no qual se agre
gam novas variveis que se incorporam configurao estrutural,3 implica
fundamentalmente um processo de relaes entre os grupos, foras e classes
sociais, atravs do qual alguns destes tentam impor o conjunto da sociedade
a forma de dominao que lhes prpria.
Em termos puramente econmicos, o grau de desenvolvimento de um
setor produtivo pode ser analisado atravs de um conjunto de variveis e de
relaes entre variveis que refletem o processo de diferenciao da econo
mia. A partir dessa anlise e principalmente levando-se em conta o comporta
mento da renda e a estrutura do emprego, pode-se inferir a forma que assume
a estrutura social
Entretanto, quando se trata de vincular a anlise estritamente econmica
compreenso do desenvolvimento poltico e social, o problema bsico a ser
formulado no somente o do carter da estrutura social de uma dada socie
dade, mas principalmente o processo de sua formao, como tambm a
orientao e tipo de atuao das foras sociais que pressionam para mant-la
ou modific-la, com todas as repercusses polticas e sociais que impliquem o
equilbrio dos grupos tanto no plano nacional como no plano externo.
Ademais, as anlises do modernismo e do tradicionalismo parecem exces
sivamente simplificadas quando se estabelece uma relao unvoca, por um
lado entre desenvolvimento e sociedade moderna, e por outro entre subdesen
volvimento e sociedade tradicional. Com efeito, como se indicar no captulo
3Ver, por exemplo, Peter Heintz, A nlisis Contextual de los Pases Latinoam ericanos, Berkeley, edio
mimeografada.

499

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

correspondente, a relao entre desenvolvimento e modernizao no se veri


fica necessariamente, se se supe que a dominao nas sociedades mais desen
volvidas exclui os grupos tradicionais. Por outro lado, tambm pode dar-se
o caso de que a sociedade se modernize em suas pautas de consumo, educao
etc., sem que correlativamente haja uma menor dependncia e um desloca
mento do sistema econmico da periferia em relao ao centro.

2. A CONCEPO DE MUDANA SOCIAL


No s convm assinalar, em termos analticos e interpretativos, as implica
es dos conceitos sociedade tradicional e sociedade moderna, como tambm
pode ser til referir-se, ainda que sumariamente, concepo do processo his
trico que supe estes conceitos.
Quase sempre esteve presente, como suposto metodolgico, nos esforos
de interpretao inspirados nesta concepo, que as pautas dos sistemas pol
tico, social e econmico dos pases da Europa ocidental e dos Estados Unidos
antecipam o futuro das sociedades subdesenvolvidas. O processo de desen
volvimento consistiria em levar a cabo, e inclusive reproduzir, as diversas etapas
que caracterizaram as transformaes sociais daqueles pases.4 por isso que
as variaes histricas, quer dizer, as singularidades de cada situao de subde
senvolvimento tm pouco valor interpretativo para esse tipo de sociologia.
claro, entretanto, que no se caiu na ingenuidade de admitir na histria
da Amrica Latina uma defasagem com respeito aos pases desenvolvidos em
termos to simples que faam supor que aquela se encontra no sculo XIX,
por exemplo, em relao a estes ltimos. Freqentemente, assinala-se como
caracterstica dos pases subdesenvolvidos encontrarem-se atrasados em certos
aspectos da estrutura, ainda que no em outros. Assim, por exemplo, a
sindicalizao em pases como o Brasil e a Argentina alcanou expresso na
cional e chegou a influir nas decises relativas ao nvel do salrio em uma fase
em que, por comparao com o que ocorreu nos pases de desenvolvimento
4Ver, especialmente, W. W. Rostow, The Stages o f Economic Growth, A N on-Com m unist M anifest,
Cam bridge, Cam bridge University Press, 1962; Wilbert M oore, Economy an d Society, N ova York,
Doubleday Co., 1955; Kerr, Dunlop e outros, Industrialism an d In dustrial M an, Londres, Heinemann,
1962.

500

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

original, no era normal que assim sucedesse. Ao mesmo tempo, a urbani


zao acelerada da Amrica Latina, que precede cronologicamente indus
trializao, facilita a difuso de aspiraes e de formas de comportamento
poltico que favorecem a participao crescente das massas no jogo do poder,
antes que exista um crescimento econmico autnomo e baseado no merca
do interno. Tais consideraes acentuam que o que se poderia chamar de rei
vindicaes populares com respeito ao controle das decises que afetam o
consumo constituiriam um dado precoce no processo de desenvolvimento
da Amrica Latina.
Esse nvel de participao sobretudo nos aspectos sociais suposta
mente similar ao dos pases centrais levou a pensar que atravs do mesmo se
ria criada uma espcie de ponte que tenderia a tornar semelhantes as pautas
sociais e as orientaes valorativas nas sociedades desenvolvidas e nas socieda
des subdesenvolvidas. Isso, grosso modo, constitui o que se convencionou cha
mar efeito de demonstrao.
No plano da anlise econmica, o efeito de demonstrao supe que a
modernizao da economia efetua-se atravs do consumo e que, em ltima
instncia, portanto, introduz um elemento de alterao no sistema produtivo
que pode provocar um desvio em relao s etapas da industrializao ca
ractersticas dos pases adiantados. Como os investimentos, quando se pensa
em um desenvolvimento autnomo, dependem em grande medida da pou
pana interna, a mesma presso modernizadora do consumo pode constituir
se em um freio ao desenvolvimento, enquanto favorece as importaes de bens
de consumo, como tambm as de bens de capital relacionados produo
daqueles, e induz a que se faa investimentos em setores que no so bsicos
para a economia.
Por outro lado, no se pensou no efeito de demonstrao somente em
termos econmicos. Supe-se que os mesmos fatores que favorecem esse pro
cesso pressionam para que nos pases insuficientemente desenvolvidos alte
rem-se outros aspectos do comportamento humano no campo poltico e
no campo social antes que se verifique a diferenciao completa do siste
ma produtivo. Da a convenincia de sublinhar que o efeito de demonstra
o tem lugar, pelo menos no caso da Amrica Latina, em determinadas con
dies sociais que o tornam possvel; isto , que opera na medida em que existe
presena de massas, quer dizer, um mnimo de participao destas, princi501

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

plmente no campo da poltica. A anlise sociolgica deve explicar esta possi


bilidade de modo que fenmenos como o analisado no sejam, sem maiores
consideraes, tidos como elementos causais do processo. Um enfoque des
te tipo equivale a considerar que o dinamismo das sociedades subdesenvolvi
das deriva de fatores externos e que tanto as peculiaridades estruturais como
a ao dos grupos e instituies sociais dos pases subdesenvolvidos no so
mais que desvios (deviant cases).
Consideramos mais adequado, por conseguinte, um procedimento
metodolgico que acentue a anlise das condies especficas da situao la
tino-americana e o tipo de integrao social das classes e grupos como
condicionantes principais do processo de desenvolvimento. Em tal perspecti
va, por exemplo, o efeito de demonstrao incorporar-se-ia anlise como
elemento explicativo subordinado, pois o fundamental seria caracterizar o
modo de relao entre os grupos sociais no plano nacional que, por supos
to, depende do modo de vinculao ao sistema econmico e aos blocos pol
ticos internacionais que podem produzir conseqncias dinmicas na socie
dade subdesenvolvida.
Assim, mais que assinalar as conseqncias do efeito de demonstrao
ou de outras variveis exgenas, sobre o funcionamento do sistema econmi
co ou sobre o comportamento dos grupos sociais como fator de moderniza
o, importa realar as caractersticas histrico-estruturais que geram pro
cessos de semelhante natureza e que revelam o sentido mesmo que pode ter
tal modernizao.

3 . E s t r u t u r a e p r o c e s s o -, d e t e r m i n a e s r e c p r o c a s

Para a anlise global do desenvolvimento no suficiente, entretanto, agregar


ao conhecimento dos condicionantes estruturais a compreenso dos fatores
sociais, entendidos estes como novas variveis de tipo estrutural. Para adqui
rir significao, tal anlise requer um duplo esforo de redefinio de pers
pectivas: por um lado, considerar em sua totalidade as condies histricas
particulares econmicas e sociais subjacentes aos processos de desen
volvimento, no plano nacional e no plano externo; por outro, compreender,
nas situaes estruturais dadas, os objetivos e interesses que do sentido,
502

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

orientam ou animm o conflito entre os grupos e classes e os movimentos


sociais que pem em marcha as sociedades em desenvolvimento. Requer-se,
portanto, e isso fundamental, uma perspectiva que, ao realar as menciona
das condies concretas que so de carter estrutural e ao destacar os
mveis dos movimentos sociais objetivos, valores, ideologias , analise
aquelas e estes em suas relaes e determinaes recprocas.
Trata-se, por conseguinte, de buscar uma perspectiva que permita vincu
lar concretamente os componentes econmicos e os sociais do desenvolvimento
na anlise da atuao dos grupos sociais e no s justap-los. Isso supe que
a anlise ultrapasse a abordagem que se pode chamar de enfoque estrutural,
reintegrando-a em uma interpretao feita em termos de processo histri
co. Tal interpretao no significa aceitar o ponto de vista ingnuo que assi
nala a importncia da seqncia temporal para a explicao cientfica origem
e desenvolvimento de cada situao social , mas sim que o devir histrico
s se explica por categorias que atribuam significao aos fatos e que, em con
seqncia, sejam historicamente referidas. Dessa maneira, considera-se o de
senvolvimento como resultado da interao de grupos e classes sociais que
tm um modo de relao que lhes prprio e, portanto, interesses materiais e
valores distintos, cuja oposio, conciliao ou superao d vida ao sistema
socioeconmico. A estrutura social e poltica vai-se modificando na medida
em que diferentes classes e grupos sociais conseguem impor seus interesses,
sua fora e sua denominao ao conjunto da sociedade.
Atravs da anlise dos interesses e valores que orientam ou que podem
orientar a ao, o processo de mudana deixa de apresentar-se como resulta
do de fatores naturais isto , independentes das alternativas histricas
e comea a perfilar-se como um processo que nas tenses entre grupos com
interesses sociais e polticos e orientaes divergentes encontra o filtro pelo
qual passaro os influxos meramente econmicos.5
Para chegar-se a um enfoque terico desta natureza em que a temtica
parece alcanar extenso e complexidade crescentes , necessrio buscar
categorias que expressem os diferentes momentos e caractersticas estruturais
do processo histrico alguns de natureza interna aos pases e outras externa
Para uma anlise desse ponto de vista, ver F. H . Cardoso, Empresrio industriale desenvolvimento econ
mico, So Paulo, Difuso Europia do Livro, 1964, captulos 1 e 2.

503

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

significativos para o desenvolvimento. De acordo com o enfoque at ago


ra descrito, o problema terico fundamental constituido pela determinao
dos modos que adotam as estruturas de dominao, porque por seu inter
mdio que se compreende a dinmica das relaes de classe. Ademais, a con
figurao em um momento determinado dos aspectos poltico-institucionais
no pode ser compreendida seno em funo das estruturas de domnio. Em
conseqncia, tambm por intermdio de sua anlise que se pode captar o
processo de transformao da ordem poltica institucional. Esta opo teri
ca fica apoiada empiricamente pelo fato de que as transformaes histricas
significativas do processo de desenvolvimento latino-americano tm sido sem
pre acompanhadas, se no de uma mudana radical na estrutura de domina
o, pelo menos pela adoo de novas formas de relaes, e portanto de con
flito, entre as classes e grupos. evidente que a explicao terica das estruturas
de dominao, no caso dos pases latino-americanos, implica estabelecer as
conexes que se do entre os determinantes internos e externos, mas essas
vinculaes, em qualquer hiptese, no devem ser entendidas em termos de
uma relao causal-analtica, nem muito menos em termos de uma deter
minao mecnica e imediata do interno pelo externo. Precisamente o con
ceito de dependncia, que mais adiante ser examinado, pretende outorgar
significado a uma srie de fatos e situaes que aparecem conjuntamente em
um momento dado e busca-se estabelecer, por seu intermdio, as relaes que
tornam inteligveis as situaes empricas em funo do modo de conexo
entre os componentes estruturais internos e externos. Mas o externo, nessa
perspectiva, expressa-se tambm como um modo particular de relao entre
grupos e classes sociais no mbito das naes subdesenvolvidas. precisamente
por isso que tem validez centrar a anlise da dependncia em sua manifesta
o interna, posto que o conceito de dependncia utiliza-se como um tipo
especfico de conceito causal-significante implicaes determinadas por
um modo de relao historicamente dado e no como conceito meramen
te mecnico-causal, que enfatiza a determinao externa, anterior, que pos
teriormente produziria conseqncias internas.
Como o objetivo deste ensaio explicar os processos econmicos enquanto
processos sociais, requer-se buscar um ponto de interseco terico, onde o
poder econmico se expresse como dominao social, isto , como poltica;
pois atravs do processo poltico que uma classe ou grupo econmico tenta
504

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

estabelecer um sistema de relaes sociais que lhe permita impor ao conjunto


da sociedade um modo de produo prprio, ou pelo menos tenta estabelecer
alianas ou subordinar os demais grupos ou classes com o fim de desenvolver
uma forma econmica compatvel com seus interesses e objetivos. Os modos
de relao econmica, por sua vez, delimitam os marcos em que se d a ao
poltica.
Por conseguinte, os temas que se perfilam com maior vigor so: os
condicionantes econmicos do mercado mundial, inclusive o equilbrio in
ternacional do poder; a estrutura do sistema produtivo nacional e seu tipo de
vinculao com o mercado externo; a configurao histrico-estrutural de tais
sociedades, com suas formas de distribuio e manuteno do poder, e sobre
tudo os movimentos poltico-sociais que pressionam para a mudana com suas
respectivas orientaes e objetivos. A anlise direta dos principais fatores, pro
cessos e movimentos presentes na situao de subdesenvolvimento ou nas
sociedades em vias de desenvolvimento uma tarefa imensa e sem limites
precisos. Entretanto, possvel determinar problemas definidos, que podem
constituir um ncleo de significao fundamental para compreender as pos
sibilidades de desenvolvimento, na medida em que certos temas, mesmo que
de carter particular, expressam o condicionamento global acima menciona
do, e por isso mesmo sua explicao ilumina o conjunto de situaes de sub
desenvolvimento. O critrio para selecionar esses temas ou situaes depen
der dos elementos que se possam oferecer para a formulao da perspectiva
integrada de anlise antes formulada. H que se buscar os pontos de interseco
do sistema econmico com o sistema social, atravs dos quais se revelem os
nexos e a dinmica dos diferentes aspectos e nveis da realidade que afetam as
possibilidades de desenvolvimento.
Esquematicamente, pode-se dizer que o problema do controle social da
produo e do consumo constituem o eixo de uma anlise sociolgica do
desenvolvimento orientada desta perspectiva. Com efeito, a interpretao
sociolgica dos processos de transformao econmica requer a anlise das
situaes onde a tenso entre os grupos e classes sociais revele as bases de susten
tao da estrutura econmica e poltica.
Deste ngulo possvel efetuar a anlise dos mecanismos de deciso,
atualmente to em voga. A problemtica sociolgica do desenvolvimento,
entretanto, longe de reduzir-se a este enfoque, implica, como se disse, o estudo
505

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

das estruturas de dominao e das formas de estratificao social que


condicionam os mecanismos e os tipos de controle e deciso do sistema econmico em cada situao particular. Dentro da perspectiva geral aludida, essa
problemtica compreende necessariamente a anlise dos comportamentos
polticos que incidem na relao entre as classes e grupos sociais que mantm
um padro dado de controle e as que se lhes ope real ou virtualmente. Su
pe, ademais, a considerao das orientaes valorativas que outorgam ao
seus marcos de referncia.
A compreenso de tais movimentos e foras constitui parte fundamental
da anlise sociolgica do desenvolvimento, j que este implica sempre altera
es no sistema social de dominao e a redefinio das formas de controle e
organizao da produo e do consumo.

4 . S u b d e s e n v o l v im e n t o , p e r if e r ia e d e p e n d n c ia

Para permitir a passagem da anlise econmica ou da interpretao sociol


gica usuais para uma interpretao global do desenvolvimento necessrio
estudar desde o incio as conexes entre o sistema econmico e a organiza
o social e poltica das sociedades subdesenvolvidas, no s nessas socieda
des e entre elas, mas tambm com relao aos pases desenvolvidos, pois a
especificidade histrica da situao de subdesenvolvimento nasce precisa
mente da relao entre sociedades perifricas e centrais. preciso, pois,
redefinir a situao de subdesenvolvimento, levando em considerao seu
significado histrico particular, pondo em dvida os enfoques que a apre
sentam como um possvel modelo de ordenao de variveis econmicas
e sociais. Nesse sentido, h que se distinguir a situao dos pases subde
senvolvidos com respeito aos sem desenvolvimento, e em seguida dife
renciar os diversos modos de subdesenvolvimento segundo as relaes par
ticulares que esses pases mantm com os centros econmica e politicamente
hegemnicos. Para os fins deste ensaio s necesrio indicar, no que se
refere distino entre os conceitos de subdesenvolvimento e sem desen
volvimento, que este ltimo alude historicamente situao das economi
as e povos cada vez mais escassos que no mantm relaes de merca
do com os pases industrializados.
506

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

Quanto ao subdesenvolvimento, a perspectiva do processo histrico de


formao do sistema produtivo mundial propicia uma distino fundamen
tal; em certas situaes, a vinculao das economias perifricas ao mercado
mundial verifica-se em termos coloniais, enquanto que em outras as econo
mias perifricas esto enquadradas em sociedades nacionais. Sobre estas l
timas, caberia acrescentar que em determinados casos realizou-se a formao
de vnculos entre os centros dominantes mais desenvolvidos e os pases peri
fricos quando j existia neles uma sociedade nacional; ao passo que, em ou
tros, algumas colnias transformaram-se em naes, mantendo-se em sua si
tuao de subdesenvolvimento.
Em todo caso, a situao de subdesenvolvimento produziu-se historica
mente quando a expanso do capitalismo comercial e depois do capitalismo
industrial vinculou a um mesmo mercado economias que, alm de apresentar
graus variados de diferenciao do sistema produtivo, passaram a ocupar po
sies distintas na estrutura global do sistema capitalista. Desta forma, entre
as economias desenvolvidas e as subdesenvolvidas no existe uma simples
diferena de etapa ou de estgio do sistema produtivo, mas tambm de fun
o ou posio dentro de uma mesma estrutura econmica internacional de
produo e distribuio. Isso supe, por outro lado, uma estrutura definida
de relaes de dominao. Entretanto, o conceito de subdesenvolvimento, tal
como usualmente empregado, refere-se mais estrutura de um tipo de siste
ma econmico, com predomnio do setor primrio, forte concentrao da
renda, pouca diferenciao do sistema produtivo e, sobretudo, predomnio
do mercado externo sobre o interno. Isso manifestamente insuficiente.
O reconhecimento da historicidade da situao de subdesenvolvimento
requer mais do que assinalar as caractersticas estruturais das economias subde
senvolvidas. H que se analisar, com efeito, como as economias subdesenvol
vidas vincularam-se historicamente ao mercado mundial e a forma em que se
constituram os grupos sociais internos que conseguiram definir as relaes
orientadas para o exterior que o subdesenvolvimento supe. Tal enfoque impli
ca reconhecer que no plano poltico-social existe algum tipo de dependncia
nas situaes de subdesenvolvimento e que essa dependncia teve incio histo
ricamente com a expanso das economias dos pases capitalistas originrios.
A dependncia da situao de subdesenvolvimento implica socialmente
uma forma de dominao que se manifesta por uma srie de caractersticas
507

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

no modo de atuao e na orientao dos grupos que no sistema econmico


aparecem como produtores ou como consumidores. Essa situao supe nos
casos extremos que as decises que afetam a produo ou o consumo de urna
economia dada so tomadas em funo da dinmica e dos interesses das eco
nomias desenvolvidas. As economias baseadas em enclaves coloniais consti
tuem o exemplo tpico dessa situao extrema.
Frente argumentao apresentada, o esquema de economias centrais e
economias perifricas pode parecer mais rico de significao social que o
esquema de economias desenvolvidas e economias subdesenvolvidas. Nele
pode-se incorporar de imediato a noo de desigualdade de posies e de fun
es dentro de uma mesma estrutura de produo global. Entretanto, no seria
suficiente nem correto propor a substituio dos conceitos de desenvolvimento
e subdesenvolvimento pelos de economia central e economia perifrica ou
como se fossem uma sntese de ambos pelos de economias autnomas e
economias dependentes. De fato, so distintas tanto as dimenses a que estes
conceitos se referem quanto sua significao terica. A noo de dependncia
alude diretamente s condies de existncia e funcionamento do sistema
econmico e do sistema poltico, mostrando a vinculao entre ambos, tanto
no que se refere ao plano interno dos pases como ao externo. A noo de
subdesenvolvimento caracteriza um estado ou grau de diferenciao do siste
ma produtivo apesar de que, como vimos, isso implique algumas conse
qncias sociais sem acentuar as pautas de controle das decises de pro
duo e consumo, seja internamente (socialismo, capitalismo etc.) ou
externamente (colonialismo, periferia do mercado mundial etc.). As noes
de centro e periferia, por seu lado, destacam as funes que cabem s eco
nomias subdesenvolvidas no mercado mundial sem levar em conta os fatores
poltico-sociais implicados na situao de dependncia.
Ademais, uma sociedade pode sofrer transformaes profundas em seu
sistema produtivo sem que se constituam, ao mesmo tempo, de forma plena
mente autnoma os centros de deciso e os mecanismos que os condicionam.
Tal o caso da Argentina e do Brasil ao terminar o processo de substituio
de importaes e iniciar-se o da produo de bens de capital, momento que
lhes permitiu alcanar determinado grau de maturidade econmica, inclusive
no que respeita distribuio da renda (como ocorreu at certo ponto na
Argentina). Por outro lado, em casos limites, uma sociedade nacional pode
508

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

ter certa autonomia de decises, sem que por isso o sistema produtivo e as
formas de distribuio da renda lhe permitam equiparar-se aos pases centrais
desenvolvidos, nem sequer a alguns pases perifricos em processo de desen
volvimento. Acontece essa hiptese, por exemplo, quando um pas rompe os
vnculos que o ligam a um determinado sistema de dominao sem se incor
porar totalmente a outro (Iugoslvia, China, Arglia, Egito, Cuba e inclusive
o Mxico revolucionrio).
Como conseqncia dessa colocao, quando se trata de interpretar glo
balmente um processo de desenvolvimento, necessrio ter presente que no
existe um nexo imediato entre a diferenciao do sistema econmico e a for
mao de centros autnomos de deciso e, portanto, que as anlises devem
definir no s os graus de diferenciao estrutural que as economias e as so
ciedades dos pases que se acham em fase de transio alcanaram no proces
so de integrao ao mercado mundial, mas tambm o modo atravs do qual
se logrou historicamente essa integrao. Tal perspectiva aconselha uma gran
de cautela na interpretao de como se tem efetuado o desenvolvimento eco
nmico e a modernizao da sociedade na Amrica Latina.
Diversos autores ressaltaram o carter de resultado imprevisto que o
desenvolvimento assume na Amrica Latina. Alguns pases, por exemplo, ao
projetar a defesa de seu principal produto de exportao, propuseram uma
poltica de desvalorizao que teve como conseqncia indireta, e at certo
ponto no deliberada, a criao de condies favorveis ao crescimento in
dustrial. Entretanto, seria difcil sustentar que a diferenciao econmica as
sim alcanada em funo de variveis conjunturais do mercado e sem im
plicar um projeto de autonomia crescente e uma mudana nas relaes entre
as classes possa por si s alterar de forma substantiva as relaes de depen
dncia. A esfera poltica do comportamento social influi necessariamente na
forma do processo de desenvolvimento. Por isso, se se parte de uma interpre
tao global do desenvolvimento, os argumentos baseados em puros estmu
los e reaes do mercado so insuficientes para explicar a industrializao e o
progresso econmico. Para que tais estmulos ou mecanismos de defesa da
economia subdesenvolvida possam dar incio a um processo de industrializa
o que reestruture o sistema econmico e social, necessrio que se hajam
produzido no mesmo mercado internacional transformaes ou condies que
favoream o desenvolvimento, mas decisivo que o jogo poltico-social nos
509

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

pases em vias de desenvolvimento contenha em sua dinmica elementos fa


vorveis obteno de graus mais amplos de autonomia.
Deve ter-se em conta, como foi visto anteriormente, que o enfoque proposto neste ensaio no considera adequado, nem mesmo de um ponto de vis
ta analtico, separar os fatores denominados externos e os internos; ao con
trrio, prope-se achar as caractersticas das sociedades nacionais que expressam
as relaes com o externo.
So justamente os fatores poltico-sociais internos vinculados, como
natural, dinmica dos centros hegemnicos os que podem produzir po
lticas que se aproveitem das novas condies ou das novas oportunidades
de crescimento econmico. De igual modo, as foras internas so as que
redefinem o sentido e o alcance poltico-social da diferenciao espontnea
do sistema econmico. possvel, por exemplo, que os grupos tradicionais
de dominao oponham-se em princpio a entregar seu poder de controle aos
novos grupos sociais que surgem com o processo de industrializao, mas tam
bm podem pactuar com estes, alterando assim as conseqncias renovadoras
do desenvolvimento no plano social e poltico.
As alianas dos grupos e foras sociais internas esto afetadas por sua vez
pelo tipo e intensidade das iriudanas, e estas dependem, em parte, do modo
de vinculao das economias nacionais ao mercado mundial; a articulao
dos grupos econmicos nacionais com os grupos e foras externos realiza-se
distintamente e com conseqncias diferentes, antes e depois de comear um
processo de desenvolvimento. O sistema interno de alianas polticas altera
se, alm disso, muitas vezes em conseqncia das alianas existentes no plano
internacional.
Tal perspectiva implica que no se pode discutir com preciso o processo
de desenvolvimento de um ngulo puramente econmico quando o objetivo
proposto compreender a formao de economias nacionais. Tampouco
suficiente, para a descrio, a anlise do comportamento de variveis deriva
das dependentes, portante), dos fatores estruturais e do processo histrico
de mudana , como o caso das taxas de produtividade, poupana e renda;
das funes de consumo, de emprego etc.
Para que os modelos econmicos construdos com variveis dessa nature
za possam ter significao na anlise integrada do desenvolvimento, devem
estar referidos s situaes globais sociais e econmicas que lhes servem
510

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

de base e lhes do sentido. A inter-relao do econmico e do social manifes


ta-se notoriamente na situao de enclave colonial, onde a desigualdade da
situao poltica entre a colnia e a metrpole faz que o sistema econmico
seja percebido como diretamente ligado ao sistema poltico, pondo assim mais
claramente em relevo a relao entre ambos. Pelo contrrio, quando o desen
volvimento ocorre em estados nacionais, a face econmica torna-se mais
visvel e os condicionantes polticos e sociais aparecem mais fluidos; no
obstante, estes ltimos mantm uma influncia decisiva com respeito ao apro
veitamento e continuao das oportunidades que ocasionalmente se manifes
tam no mercado.
Por conseguinte, ao considerar a situao de dependncia, na anlise do
desenvolvimento latino-americano, o que se pretende ressaltar que o modo
de integrao das economias nacionais no mercado internacional supe for
mas definidas e distintas de inter-relao dos grupos sociais de cada pas, en
tre si e com os grupos externos. Pois bem, quando se aceita a perspectiva de
que os influxos do mercado, por si mesmos, no so suficientes para explicar
a mudana nem para garantir sua continuidade ou sua direo, a atuao das
foras, grupos e instituies sociais passa a ser decisiva para a anlise do de
senvolvimento.

5. O SUBDESENVOLVIMENTO NACIONAL
Torna-se necessrio, portanto, definir uma perspectiva de interpretao que
destaque os vnculos estruturais entre a situao de subdesenvolvimento e os
centros hegemnicos das economias centrais, mas que no atribua a estes l
timos a determinao plena da dinmica do desenvolvimento. Com efeito, se
nas situaes de dependncia colonial possvel afirmar com propriedade que
a histria e, por conseguinte, a mudana aparece como reflexo do que
se passa na metrpole, nas situaes de dependncia das naes subdesen
volvidas a dinmica social mais complexa. Neste ltimo caso h desde o
comeo uma dupla vinculao do processo histrico que cria uma situao
de ambigidade, ou seja, uma nova contradio. Desde o momento em que
se coloca como objetivo instaurar uma nao como no caso das lutas
anticolonialistas , o centro poltico da ao das foras sociais tenta ganhar
511

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

certa autonomia ao sobrepor-se situao do mercado; as vinculaes econ


micas, entretanto, continuam sendo definidas objetivamente em funo do
mercado externo e limitam as possibilidades de deciso e ao autnomas.
Nisso radica, talvez, o ncleo da problemtica sociolgica do processo nacio
nal de desenvolvimento na Amrica Latina.
A situao de subdesenvolvimento nacional supe um modo de ser que
por sua vez depende de vinculaes de subordinao ao exterior e da
reorientao do comportamento social, poltico e econmico em funo de
interesses nacionais; isso caracteriza as sociedades nacionais subdesenvolvi
das no s do ponto de vista econmico, mas tambm da perspectiva do com
portamento e da estruturao dos grupos sociais. Eis por que a finalidade da
anlise integrada do processo de desenvolvimento nacional consiste em de
terminar as vinculaes econmicas e poltico-sociais que se do no mbito
da nao. Essas articulaes se do atravs da ao dos grupos sociais que, em
seu comportamento real, ligam de fato a esfera econmica poltica. Con
vm ressaltar que tal ao refere-se sempre nao e s suas vinculaes de
toda ordem com o sistema poltico e econmico mundial. A dependncia
encontra assim no s expresso interna, mas tambm seu verdadeiro car
ter como modo determinado de relaes estruturais: um tipo especfico de
relao entre as classes e grupos que implica uma situao de domnio que
mantm estruturalmente a vinculao econmica com o exterior. Nesta pers
pectiva, a anlise da dependncia significa que no se deve consider-la como
uma varivel externa, mas que possvel analis-la a partir da configurao
do sistema de relaes entre as diferentes classes sociais no mbito mesmo das
naes dependentes. Para fazer essa anlise deve-se excluir a idia de que a
ao das classes e as relaes entre estas tenham nos pases dependentes um
carter semelhante ao que se deu nos pases centrais em sua fase de desenvol
vimento originrio. A hiptese mais generalizada sobre o modo de funciona
mento do sistema poltico e econmico nos primrdios do processo de desen
volvimento nos pases centrais supe que o livre jogo do mercado atuava, por
assim dizer, como rbitro para dirimir o conflito de interesses entre os grupos
dominantes. Por isso que a racionalidade econmica, medida pelo lucro, im
punha-se como norma sociedade e que o consumo e a inverso definiram-se
dentro dos limites estabelecidos pelo crescimento do sistema econmico.
Supunha-se, ademais, que a possibilidade de expanso do sistema devia-se
512

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

existncia de um grupo dinmico que controlava as decises em matria de


inverso e que dominava as posies de poder necessrias e suficientes para
imprimir ao conjunto da sociedade uma orientao coincidente com seus
interesses. A classe econmica ascendente possua, pois, eficincia e consenso.
Com toda a simplificao inerente a esse esquema, considerava-se que os
grupos dirigentes expressavam o interesse geral e que, nessas condies, o
mercado funcionava adequadamente como mecanismo regulador dos inte
resses gerais e dos interesses particulares. Nesse caso entendia-se por funcio
namento adequado a capacidade de servir ao crescimento econmico, des
cartando a hiptese de que existissem outros grupos que pressionavam para
participar dos frutos do progresso e do controle das decises. S muito de
pois de realizado o esforo inicial de industrializao estiveram as classes po
pulares em condies de fazer-se presentes nas sociedades industriais como
fora poltica e social participante.6 O que contribuiu para o xito das econo
mias nacionais nos pases de desenvolvimento originrio foi o fato de que
estas se consolidassem simultaneamente com a expanso do mercado mundial,
de maneira que tais pases passaram a ocupar as principais posies no siste
ma de dominao internacional que se estabelecia.
Sem confiar demasiado no valor do esquema apresentado para caracteri
zar as condies gerais do desenvolvimento originrio, que pouco preciso
e de carter muito amplo, evidente que h diferenas significativas entre esse
esquema e o que ocorre na Amrica Latina. Com efeito, dado que existem
relaes de subordinao entre as regies desenvolvidas e as insuficientemen
te desenvolvidas ou melhor, entre as sociedades centrais e as dependentes
e que essa subordinao assenta, em ltima anlise, em formas da explora
o econmica, a anlise no pode desconhecer essa caracterstica bsica, para
apresentar como uma anomalia o que realmente uma maneira de ser.
Entre os conceitos desenvolvimento e sistema capitalista produziu-se tal
confuso que se chegou a supor que para se lograr o desenvolvimento nos pases
da periferia necessrio repetir a fase evolutiva das economias dos pases cen
trais. Entretanto, evidente que o processo capitalista sups desde seu incio
uma relao das economias centrais entre si e outra com as perifricas; muitas
Sobre este ponto, ver Alain Tourane, Industrialisation et conscience ouvrire i So Paulo, em Sociologie
du Travail, abril, 1961.

513

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

economias subdesenvolvidas como o caso das latino-americanas incorporaram-se ao sistema capitalista desde que se formaram as colnias e de
pois os Estados nacionais e nele permanecem ao longo de todo seu transcurso
histrico, mas no se deve esquecer que o fazem como economias perifricas.
Os diferentes momentos histricos do capitalismo no devem ser estuda
dos, pois, com o af de encontrar sua repetio retardada nos pases da periferia,
mas para saber como se produziu, em cada momento particular, a relao entre
periferia e centro. So vrios os aspectos por analisar; um deles se refere aos
caracteres do capitalismo como sistema econmico internacional. Se no pro
cesso de constituio do capitalismo podem distinguir-se momentos de predo
mnio de um tipo de capitalismo sobre os outros, tais como o capitalismo mer
cantil, o capitalismo industrial e o financeiro, no nos corresponde indagar a
qual desses momentos aproximam-se as economias latino-americanas na atua
lidade, posto que de fato no constituem economias separadas do mercado ca
pitalista internacional. Entretanto, necessrio esclarecer o que significou em
termos de estruturas da economia e estrutura social a relao de dependn
cia para os pases latino-americanos durante esses distintos momentos. O mes
mo sucede com os conceitos capitalismo competitivo e capitalismo
monopolista, que podem ter existido como tendncia nas trs etapas assinala
das do capitalismo, mas que predominaram mais em umas do que em outras
formaes sociais concretas. Corresponde anlise determinar a significao
desses conceitos com referncia aos sistemas nacionais dependentes.
O que se exps tambm tem conotaes histricas de certa importncia.
Os pases latino-americanos, como economias dependentes, ligam-se nestas
distintas fases do processo capitalista aos diferentes pases que atuam como
centro e cujas estruturas econmicas incidem significativamente no carter
que adota a relao. O predomnio da vinculao com as metrpoles
Espanha ou Portugal , durante o perodo colonial, a dependncia da Ingla
terra mais tarde e dos Estados Unidos por ltimo tm muita significao.
Assim, por exemplo, a Inglaterra, no processo de sua expanso industrial, exi
gia em alguma medida o desenvolvimento das economias perifricas, depen
dentes dela, posto que as necessitava para se abastecer de matrias-primas.
Requeria, por conseguinte, que a produo das economias dependentes lo
grasse certo grau de dinamismo e modernizao; essas mesmas economias,
alm disso, integravam o mercado comprador de seus produtos manufaturados,
514

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

portanto, tambm era evidentemente necessrio que se desse nelas certo dina
mismo. A economia norte-americana, ao contrtio, contava com recursos
naturais e com um mercado comprador interno que lhe permitia iniciar um
desenvolvimento mais autnomo com relao s economias perifricas, e ainda
mais, em alguns casos, colocava-se em situao de concorrncia com os pases
produtores de matrias-primas. A relao de dependncia adquire assim uma
conotao de controle do desenvolvimento de outras economias, tanto da
produo de matrias-primas como da possvel formao de outros centros
econmicos. O papel dinamizador da economia dos Estados Unidos referen
te s economias latino-americanas na etapa que antecedeu formao dos
conglomerados atuais , por conseguinte, menos importante que no caso an
teriormente descrito.
Metodologicamente no lcito supor, portanto isso deve ser acen
tuado , que nos pases em desenvolvimento se esteja repetindo a histria
dos pases desenvolvidos. Com efeito, as condies histricas so diferentes:
em um caso se estava criando o mercado mundial paralelamente ao desenvol
vimento, graas ao da denominada s vezes bourgeoisie conqurante, e em
outro tenta-se o desenvolvimento quando j existem relaes de mercado, de
ndole capitalista, entre ambos os grupos de pases, e quando o mercado mun
dial apresenta-se dividido entre o mundo capitalista e o socialista. Tampouco
basta considerar as diferenas como desvios em relao a um padro geral de
desenvolvimento, pois os fatores, as formas de conduta e os processos sociais
e econmicos, que primeira vista constituem formas desviadas ou imperfei
tas de realizao do padro clssico de desenvolvimento, devem ser conside
rados fundamentalmente como ncleos da anlise destinada a tornar intelig
vel o sistema econmico-social.

6. OS TIPOS DE VINCULAO DAS ECONOMIAS


NACIONAIS AO MERCADO

Deve ter-se em conta que, ao romper o pacto colonial, a vinculao entre as


economias perifricas e o mercado internacional assume um carter distinto,
j que nessa relao a condio de economia perifrica deve agregar-se a nova
condio de nao independente.
515

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

A ruptura do que os historiadores chamam de pacto colonial e a pri


meira expanso do capitalismo industrial europeu so, pois, as caractersticas
histricas dominantes no perodo de formao das naes novas no sculo
XIX. A expanso das economias centrais industrializadas primeiro a da
Inglaterra, e mais tarde a dos Estados Unidos no se realizou no vazio,
posto que se encontrou com sistemas econmicos e sociais j constitudos pelo
efeito da expanso colonial anterior. A partir do perodo da independncia,
do ponto de vista sociolgico, a dinmica das economias e das sociedades
recm-formadas apresenta-se simultaneamente como reflexa e autctone, na
medida em que a expanso do centro encontra situaes nacionais que tor
nam possveis diferentes tipos de aliana, de resistncia e de tenso.
O tipo de vinculao das economias nacionais perifricas s distintas fa
ses do processo capitalista, com os diversos modos de dominao que este
supe, implica que a integrao nova fase realiza-se atravs de uma estrutura
social e econmica que, apesar de modificada, procede da situao anterior.
Sero distintos o modo e as possibilidades de desenvolvimento de uma nao
que se vincula ao setor exportador internacional com um produto de alto
consumo, segundo se verifique no perodo do capitalismo predominantemente
competitivo ou no perodo predominantemente monopolista. Da mesma for
ma sero distintas, comparadas com as colnias de explorao, as possibili
dades de integrao nacional e de formao de um mercado interno naqueles
pases cuja economia nacional organizou-se mais como colnias de popula
o, isto , formadas sobre a explorao (controlada por produtores ali
radicados) de produtos que requerem mo-de-obra abundante. Nesses casos,
e no perodo posterior independncia, foi mais fcil a organizao de um
aparato poltico-administrativo interno para promover e executar uma pol
tica nacional. Ademais, a prpria base fsica da economia como, por exem
plo, o tipo e as possibilidades de ocupao da terra ou o tipo de riqueza mine
ral disponvel influir sobre a forma e as conseqncias da vinculao ao
mercado mundial posterior ao perodo de formao nacional.
Em cada um dos tipos possveis de vinculao segundo esses fatores, as di
menses essenciais que caracterizam a dependncia refletir-se-o sobre as con
dies de integrao do sistema econmico e do sistema poltico. Assim, a rela
o entre as classes, muito especialmente, assume na Amrica Latina formas e
funes diferentes das dos pases centrais. Em rpido esboo, poder-se-ia dizer
516

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

que cada forma histrica de dependncia produz um arranjo determinado entre


as classes, no esttico, mas de carter dinmico. A passagem de um para ou
tro modo de dependncia, considerada sempre em uma perspectiva histrica,
deve ter-se fundado em um sistema de relaes entre classes ou grupos gera
dos na situao anterior. Desse modo, por exemplo, quando se rompe a de
pendncia colonial e passa-se para a dependncia da Inglaterra, esta tem como
apoio social o grupo e produtores nacionais que, pelo crescimento de sua base
econmica crescimento j dado na situao colonial , estava em condi
es de suscitar um novo arranjo entre as diferentes foras sociais, graas ao
qual estava destinado a ter, se no o domnio absoluto, pelo menos uma situ
ao privilegiada. Ao passar da hegemonia da Inglaterra dos Estados Unidos
entram em jogo novos fatores que tm sua origem na situao anterior. Com
efeito, como ento, junto ao crescimento dos grupos exportadores, produziuse um crescimento significativo dos setores urbanos, e essa nova situao esta
va presente na relao com os Estados Unidos. O que se quer assinalar breve
mente por enquanto que, se a nova forma de dependncia tem explicaes
exteriores nao, por outra parte a relao interna entre as classes no lhe
alheia; ao contrrio, a relao interna entre as classes que torna possvel e d
fisionomia prpria dependncia. Fundamentalmente, a dinmica que pode
adquirir o sistema econmico dependente, no mbito da nao, est determi
nada dentro de certos limites pela capacidade dos sistemas internos de
alianas para proporcionar-lhe capacidade de expanso. Dessa maneira se d,
por exemplo, o caso, paradoxal s na aparncia, de que a presena das massas
nos ltimos anos haja constitudo, por causa de sua presso para incorporarse ao sistema poltico, em um dos elementos que provocaram o dinamismo
da forma econmica vigente.
Admitindo como vlida essa interpretao, obter-se- um marco da ativi
dade das presses em favor do desenvolvimento na Amrica Latina que mos
tra, a respeito dos padres europeus ou norte-americanos, no um desvio que
se deve corrigir, mas um quadro distinto por sua situao perifrica. O
enfrentamento que resulta das presses a favor da modernizao produzi
do na atualidade entre as classes populares que tentam impor sua participa
o, geralmente em aliana com os novos grupos economicamente dominan
tes, e o sistema de alianas vigente entre as classes predominantes na situao
anterior.
517

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

Na fase inicial desse processo os grupos industriais apareciam em alguma


medida numa situao marginal. Entretanto, pelo fato de fazerem parte dos
novos setores urbanos, seu papel alcana certa importancia porque, de fato,
neste conglomerado, constituem o nico grupo que possui urna base econ
mica real, se bem que esta no seja decisiva se a referimos totalidade do sis
tema econmico vigente e apesar tambm de seu carter conjuntural. Por ser
o grupo industrial o que dispe da possibilidade de absorver de forma produ
tiva os setores urbanos populares, situa-se em uma posio estratgica que lhe
permite estabelecer termos de aliana ou compromisso com o resto do siste
ma social vigente e isso explica sua importncia no perodo posterior crise
do sistema agroexportador.

7 . P e r s p e c t iv a s p a r a u m a a n l i s e i n t e g r a d a d o

DESENVOLVIMENTO

Em sntese, reconhecendo a especificidade das distintas formas de comporta


mento, a anlise sociolgica trata de explicar os aparentes desvios, atravs
da determinao das caractersticas estruturais das sociedades subdesenvolvi
das e mediante um trabalho de interpretao. No exagerado afirmar que
necessrio todo um esforo novo de anlise a fim de redefinir o sentido e as
funes que as classes sociais tm no contexto estrutural da situao de sub
desenvolvimento e as alianas que elas estabelecem para sustentar uma estru
tura de poder e gerar a dinmica social e econmica.
As duas dimenses do sistema econmico, nos pases em processo de de
senvolvimento, a interna e a externa, expressam-se no plano social, onde ado
tam uma estrutura que se organiza e funciona em termos de uma dupla cone
xo: segundo as presses e vinculaes externas e segundo o condicionamento
dos fatores internos que incidem sobre a estratificao social.
A complexidade da situao de subdesenvolvimento d lugar a orienta
es valorativas que, apesar de contraditrias, coexistem. Pareceria que se pro
duzem, por seu turno, certas situaes nas quais a atividade dos grupos so
ciais corresponde s pautas das sociedades industrializadas de massas, e outras
em que tm preponderncia as normas sociais tpicas das situaes de classe
e at das situaes estamentais.
518

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

A interpretao geral aqui sustentada salienta que essa ambigidade t


pica da situao de subdesenvolvimento e que, portanto, necessrio elabo
rar conceitos e propor hipteses que a expressem e permitam compreender o
subdesenvolvimento sob essa perspectiva fundamental. Esta deve realar a
contradio entre a nao concebida como uma unidade social relativamente
autnoma (o que obriga, portanto, a referir-se de maneira constante situa
o interna de poder) e o desenvolvimento considerado como processo logra
do ou que se est logrando atravs de vnculos de novo tipo com as econo
mias centrais.
A perspectiva em que nos colocamos pe em dvida precisamente o que
se aceita como necessrio na concepo usual da anlise das etapas de desen
volvimento. Com efeito, as transformaes sociais e econmicas que alteram
o equilbrio interno e externo das sociedades subdesenvolvidas e dependentes
so processos polticos que, nas condies histricas atuais, supem tenses
que nem sempre, nem de modo necessrio, contm em si mesmas solues
favorveis ao desenvolvimento nacional. Tal resultado no automtico e pode
no se dar; o que equivale a afirmar que a anlise do desenvolvimento deve
supor sempre a possibilidade de estagnao e de heteronomia. A determina
o das possibilidades concretas de xito depende de uma anlise que no pode
ser s estrutural, mas que tem de compreender tambm o modo de atuao
das foras sociais em jogo, tanto as que tendem a manter o status quo como
aquelas que pressionam para que se produza a mudana social. Exige, alm
disso, a determinao das orientaes valorativas ou ideologias que animam
as aes e os movimentos sociais. Como essas foras esto relacionadas entre
si e expressam situaes com possibilidades diversas de crescimento econmi
co, a interpretao s se completa quando o nvel econmico e o nvel social
tm suas determinaes recprocas perfeitamente delimitadas nos planos in
terno e externo.

519

DESENVOLVIMENTO, SUBDESENVOLVIMENTO,
DEPENDNCIA, MARGINALIZAO E
DESIGUALDADES ESPACIAIS: POR UM
ENFOQUE TOTALIZANTE*
Osvaldo Sunkel

*Pginas selecionadas (13 a 24, 29 a 31, 33, 34, 39 a 47), in Eure. Revista Latinoam ericana de Estudios
Urbanos Regionales, vol. 1, n 1, Santiago do Chile, Centro Interdisciplinario de Desarrollo Urbano y
Regional/Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (C ID U /C LA C SO ).

A TAREFA

Cinco grandes temas, problemas e/ou processos tm dominado, sem nada que
a eles se contraponha, as preocupaes dos cientistas sociais latino-america
nos e dos latino-americanistas de fora da regio, durante esta ltima dca
da. Uma impressionante proporo da bibliografia pertinente inclui-se no
campo abarcado pelos temas desenvolvimento, subdesenvolvimento, depen
dncia, marginalizao e desequilbrios espaciais.
Esses temas predominam ainda, de maneira crescente, nas reas discipli
nares da economia, sociologia, cincia poltica, psicologia social, planejamento
e estudos regionais, dando margem a que se busquem, com freqncia cada
vez maior, os enfoques interdisciplinares. Como se trata de fenmenos sociais
amplos e complexos, qualquer tentativa de interpretao global ultrapassa a
camisa-de-fora imposta pelos limites de uma determinada disciplina. Con
seqentemente, o estudo de cada uma das reas temticas assinaladas leva,
necessariamente, superao das fronteiras disciplinares, fazendo-se sentir a
necessidade de uma cincia social integradora e de cientistas sociais generalistas, alm dos especialistas de cada uma das disciplinas formadoras dos
compartimentos estanques que, tradicionalmente, tm constitudo as cincias
sociais.
Para que se possa desenvolver uma disciplina global integradora das cin
cias sociais, uma das precondies que exista uma teoria da estrutura, fun
cionamento e transformao da sociedade. Sem prejuzo do reconhecimento
do pleno valor das teorias existentes da mudana social, particularmente a
marxista, e do recurso freqente a elas neste ensaio preliminar de elaborao
523

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

de um enfoque global dos fenmenos enumerados no ttulo, proponho-me


seguir um caminho diferente. Em vez de partir de urna das teorias aceitas da
mudana social, para ento aplic-la realidade percebida, iniciarei minha
explorao a partir de certos processos empiricamente observados e insisten
temente estudados, nestes ltimos anos, como os mais significativos na evo
luo de nossas sociedades. Se a comunidade cientfica concentra sua ateno
mxima nos cinco temas, problemas e processos anteriormente enumerados,
se o mesmo faz a opinio pblica em geral, e se tambm a controvrsia pol
tica e os projetos e medidas de governo concentram neles a sua ateno, devese reconhecer que esses temas, problemas e processos refletem de maneira sig
nificativa a realidade que queremos compreender.
A realidade social cuja evoluo se manifesta na coexistncia de processos
de desenvolvimento, subdesenvolvimento, dependncia, marginalizao e
desigualdades espaciais , obviamente, um todo integrado, uma totalidade.
Numa abordagem cientfica, trata-se de entender essa totalidade em termos
de um sistema, ou seja, isolando os conjuntos de variveis que forem conside
rados mais pertinentes e significativos, e procurando esclarecer as estruturas
de relaes existentes entre as variveis de cada conjunto e entre as variveis
dos diversos conjuntos do sistema. N a concepo do sistema representativo
da realidade, de seus conjuntos de variveis significativas e da estrutura de
suas inter-relaes incidem elementos condicionantes, que provm, basica
mente, de trs planos diferentes: o ideolgico, o terico e o emprico. Isso,
evidentemente, no quer dizer que ideologia, teoria e realidade sejam inde
pendentes, uma vez que elas se condicionam mutuamente num processo
dialtico que, quando se cumprem determinadas regras, conduz elaborao
de um modelo cientfico.
Conforme assinalamos numa outra ocasio: A elaborao cientfica dse da seguinte maneira: (...) para poder assinalar qualquer problema, temos,
para comear, de apreciar um conjunto definido de fenmenos coerentes, como
objetivo que merece nossos esforos analticos. Em outras palavras, o esforo
analtico necessariamente precedido de um ato pr-analtico de cognio,
que proporciona a matria-prima para o esforo analtico. Acompanhando
Schumpeter, esse ato cognoscitivo pr-analtico, anterior elaborao cient
fica, ser denominado de viso. Dado esse passo inicial, (...) a primeira tarefa
consiste em verbalizar ou conceituar a viso de tal maneira que seus elementos
524

TEXTO S S ELEC IO N A D O S

ocupem seus lugares, atribuindo-se nomes a cada um defes, para com isso
facilitar seu reconhecimento e manipulao num esquema ou arcabouo or
denado. Ao faz-lo, entretanto, realizam-se simultaneamente outras duas ta
refas. Compilam-se fatos adicionais aos j percebidos, e se aprende a descon
fiar de outros que aparecem na viso original; por outro lado, o prprio trabalho
de construir o esquema ou modelo acrescenta novas relaes ou conceitos ao
conjunto original, assim como tambm elimina outros. A manipulao de
dados e de fatos, juntamente com o trabalho terico, acaba por produzir
modelos cientficos, como resultado de um processo interminvel de dar e
receber, no qual a observao emprica e o trabalho terico submetem-se reci
procamente a verificaes e se desafiam mutuamente para realizar novas tare
ias. Os modelos cientficos, por conseguinte, so o produto provisrio dessa
interao com os elementos remanescentes da viso original, qual sero pro
gressivamente aplicados padres de coerncia, em nmero cada vez maior.
Independentemente da depurao que possa sofrer o pensamento, nesse pro
cesso de aproximaes sucessivas de um modelo coerente, bvio que o pon
to de partida o ato cognoscitivo pr-analtico, ou viso ser decisiva
mente influenciado pelos fatores e processos sociais em que esteja imerso o
investigador. 1
Como podemos apreciar pela observao dos indicadores reunidos na
Tabela 1, os principais fatores e processos sociais em que [est] imerso o in
vestigador da realidade latino-americana so, precisamente, o desenvolvimen
to, o subdesenvolvimento, a dependncia, a marginalizao e as desigualda
des espaciais; eles constituem o conjunto definido de fenmenos coerentes
que queremos analisar neste trabalho, buscando uma interpretao integradora.

O ENFOQUE OU VISO

Para isso, partiremos de um ato cognoscitivo pr-analtico, ou viso, que no


arbitrrio, mas sim produto, por sua vez, da experincia e da reflexo ideo
lgica, terica e emprica sobre o conjunto de processos em que estamos
'Osvaldo Sunkel, com a colaborao de Pedro Paz, E l subdesarroUo latinoamericanoy la teoria del desarrollo,
Textos del Instituto Latino-Americano de Planificacin Econmica y Social, Mxico, Siglo XX I Edito
res, Santiago do Chile, Editorial Universitria, 1970, p. 84.

525

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

imersos. A colocao inicial que esclarece esta tentativa de um enfoque


integrador j foi exposta pelo autor em ocasies anteriores, mas convm insis
tir nela, guisa de uma breve sntese, pois o que vir a seguir no mais do
que uma primeira tentativa de elaborao analtica desse enfoque, com espe
cial referncia ao processo latino-americano das ltimas duas dcadas.2
A realidade do nosso subdesenvolvimento tem sido avaliada principalmen
te pelo prisma das teorias convencionais do crescimento e da modernizao.
Prevalece, portanto, uma concepo norteadora que concebe o funcionamento
timo do sistema social em termos do esquema terico ideal de uma socieda
de capitalista madura, representada, na prtica, pelos pases desenvolvidos, e
que concebe o subdesenvolvimento como uma situao prvia e imperfeita,
no caminho para esse modelo ideal. Entretanto, o processo formativo e a es
trutura atual dos pases subdesenvolvidos distinguem-se radicalmente das
hipteses implcitas nessa forma de abordagem terica.
Por isso, preciso substituir a viso idealizada e mecanicista da teoria
convencional por um enfoque que ajude a perceber a natureza concreta da
estrutura e funcionamento das sociedades subdesenvolvidas e de seu pro
cesso de transformao. A partir dessa posio, possvel, vlido e necess
rio fazer um esforo de investigao, para desenvolver um esquema analti
co que parta do estudo do processo histrico de formao de nossas
sociedades e que, utilizando com senso crtico o instrumental de anlise
disponvel, sirva de base cientfica autntica para se elaborar uma interpre
tao mais adequada.
O enfoque que proponho consiste em apreciar as caractersticas do subde
senvolvimento como o conjunto de resultados inerentes ao funcionamento de
um determinado sistema ou normais dentro dele. Em outras palavras, dada a
estrutura do sistema, fica definida a sua forma de funcionamento, e esta origina
os resultados que o sistema produz. Tais resultados, no caso dos pases subde
senvolvidos, so bem conhecidos: baixo nvel de renda e crescimento lento,
desequilbrios regionais, instabilidade, desigualdade, desemprego, dependncia,
2Salvo ligeiras modificaes, os pargrafos que se seguem foram expostos no discurso de abertura do VII
Congresso Interamericano de Planejamento, realizado em Lim a em outubro de 1968, e fazem parte de
um artigo publicado sob o titulo de La tarea poltica y terica del planificador en Amrica Latina , na
Revista de la Sociedad Interam cricana de Planificacin , vol. II, n 8, dezembro de 1968, e em Estudios
Internacionales, ano 2, n 4 , janeiro-maro de 1969. Esse mesmo tema desenvolvido em maior profun
didade na obra citada na nota anterior, especialmente nas Partes I e III.

526

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

monoproduo, marginalizao cultural, econmica, social e poltica etc. O


observador convencional percebe esses sintomas do processo econmico-social
do subdesenvolvimento e os atribui a desvios do padro ideal ou ento os capta
como se fossem uma doena infantil, a ser solucionada atravs do crescimento
e da modernizao. Ele no se d conta de que existe, por trs desses sintomas,
um sistema cujo funcionamento normal produz tais resultados e que continuar
a produzi-los enquanto a poltica de desenvolvimento insistir em atacar mais os
sintomas do subdesenvolvimento do que os elementos estruturais bsicos que o
configuram.
A indagao histrica necessria, precisamente, para identificar os refe
ridos elementos estruturais, e no apenas para explicar o funcionamento do
sistema quando se tem uma determinada estrutura, e tambm para a anlise
da prpria mudana estrutural. Isso, em ltima instncia, o que h de deci
sivo na anlise do desenvolvimento, uma vez que, se os resultados do proces
so so uma funo da estrutura do sistema, tais resultados s podero ser cor
rigidos se tal estrutura se modificar.
Aplicando esta concepo ao caso de nossos pases, surge como um ele
mento destacado o feto incontroverso da influncia transcendental que exer
ceram sobre a estrutura e funcionamento de nossos sistemas socioeconmicos
e sobre seu processo de transformao as vinculaes externas que os
tm caracterizado. A importncia atribuda s condies externas, todavia, no
deve obscurecer a existncia de estruturas condicionantes internas, pois, se
verdade que, no processo de mudana a longo prazo, tende a prevalecer a in
fluncia das primeiras, a transformao estrutural o produto da interao
entre as duas.3
Uma anlise realista do desenvolvimento latino-americano deve partir,
portanto, de uma concepo na qual o sistema socioeconmico seja tido como
formado por dois tipos de elementos estruturais: os externos e os internos.
Entre os primeiros se agrupariam todas as instituies em que se pauta a na
tureza da vinculao social, poltica, econmica e cultural que o pas em questo
3A distino entre os fatores internos e externos no mais do que um recurso simplificador inicial,
para facilitar um a exposio ordenada. Posteriormente, examinaremos em maior profundidade essa clas
sificao tradicional, observando que as chamadas estruturas internas so, na realidade, conseqncia
de um processo histrico de interao entre o interno e o externo, e que as chamadas vinculaes exter
nas tm manifestaes internas muito concretas e poderosas.

527

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

mantm com os pases do centro. Quanto aos elementos estruturais internos,


caberia mencionar particularmente os seguintes: a dotao de recursos na
turais e populacionais; as instituies polticas e, particularmente, o Esta
do; as classes, grupos e camadas sociopolticos; as ideologias e atitudes sus
tentadas pelos diferentes grupos; e as polticas concretas do Estado. O
conjunto de elementos estruturais de tipo interno e a natureza das vinculaes
entre essa estrutura interna e os pases centrais definem a estrutura global
do sistema e, por conseguinte, constituem o quadro de referncia dentro do
qual se produz o funcionamento do sistema nacional e seu processo de trans
formao estrutural.
A partir desse enfoque do processo socioeconmico, ficam enunciados
dois aspectos diferentes de sua dinmica. O primeiro refere-se ao funciona
mento do sistema econmico, supondo-se uma determinada estrutura, ou seja,
a maior ou menor intensidade com que se manifestam os processos de acu
mulao, de utilizao e mobilizao dos recursos produtivos, de distribuio
geogrfica da atividade econmica, de incorporao de novas tcnicas e de
mudanas na distribuio da renda. Nas teorias convencionais, essa dinmica
corresponde, essencialmente, ao crescimento experimentado pelo sistema eco
nmico a mdio prazo.
Entretanto, o que mais interessa, do ponto de vista do processo de desen
volvimento, o segundo aspecto a dinmica da mudana estrutural do
sistema. O estudo do desenvolvimento latino-americano sugere que essa trans
formao produzida por duas vias principais. Por um lado, na medida em
que um dado sistema funciona e cresce de certas maneiras, ao longo de deter
minado perodo, e d lugar a um processo de acumulao de capital, a mu
danas tecnolgicas, a mudanas geogrficas e a alteraes na distribuio da
renda, isso conduz, necessariamente, a transformaes significativas na estru
tura interna, ou seja, na dotao de recursos naturais e populacionais, nas
instituies predominantes, e particularmente no Estado, nas classes e grupos
socioeconmicos e polticos, nas ideologias e nas prprias medidas polticas,
bem como nas formas de vinculao externa.
Por outro lado, a referida estrutura interna sofre transformaes funda
mentais em conseqncia de mudanas exgenas na natureza dos vnculos
externos, em geral ocasionadas pela evoluo do sistema socioeconmico
mundial e, em particular, pela potncia hegemnica predominante.
528

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

Na medida em que esse enfoque sistematicamente aplicado Amrica


Latina, observa-se que, mesmo havendo uma dupla causao, interna e exter
na, o fator externo tem desempenhado o papel-chave no desencadeamento e
acelerao dos processos de mudana estrutural. Com efeito, as grandes trans
formaes experimentadas pela sociedade europia e pelos Estados Unidos
assinalam, com grande clareza, as diversas etapas de mudana estrutural que
se distinguem nos pases latino-americanos, ao longo do tempo.
Em sntese, um esquema analtico adequado ao estudo do subdesenvolvi
mento e formulao de estratgias de desenvolvimento deve repousar nas no
es de processo, estrutura e sistema. No se pode admitir que o subdesenvolvi
mento seja um momento na evoluo de uma sociedade, econmica, poltica e
culturalmente isolada e autnoma. Postula-se, ao contrrio, que o desenvolvi
mento faz parte do processo histrico global de desenvolvimento, que o subde
senvolvimento e o desenvolvimento so duas faces de um mesmo processo uni
versal, que ambos os processos so historicamente simultneos, que esto
funcionalmente vinculados, isto , interagem e se condicionam mutuamente, e
que sua expresso geogrfica materializa-se em duas grandes polarizaes: por
um lado, a polarizao do mundo entre os pases industrializados, avanados,
desenvolvidos e centrais e os pases subdesenvolvidos, atrasados, pobres, perif
ricos e dependentes; e por outro, uma polarizao, dentro dos pases, em espa
os, grupos sociais e atividades avanados e modernos, e em espaos, grupos e
atividades atrasados, primitivos, marginalizados e dependentes.
O desenvolvimento e o subdesenvolvimento, portanto, podem ser com
preendidos como estmturas parciais, mas interdependentes, que configuram
um nico sistema. Uma caracterstica principal que diferencia essas duas es
truturas que a desenvolvida, sobretudo em virtude de sua capacidade
endgena de crescimento, a dominante, e a subdesenvolvida, em parte em
funo do carter induzido de sua dinmica, dependente; e isso se aplica
tanto ao que se observa entre os pases quanto ao que se constata entre regies
dentro de um mesmo pas.
O enfoque esboado nos pargrafos anteriores chama a ateno para dois
tipos de processos polarizadores, um no plano das relaes internacionais e
outro no plano nacional. Examinaremos, no trecho a seguir, alguns dos as
pectos mais destacados de cada um desses planos do ponto de vista deste tra
balho, isto , da interao entre os dois.
529

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

A POLARIZAO INTERNACIONAL
As teorias que relacionam o processo de desenvolvimento nacional com o siste
ma e relaes econmicas internacionais, teorias essas em que se fundamentam
implcita ou explicitamente as interpretaes das tendncias passadas e atuais,
podem ser classificadas em trs grupos principais: a teoria neoclssica do co
mrcio internacional, a teoria marxista da explorao imperialista e as teorias
dos efeitos retardadores do comrcio exterior no desenvolvimento nacional.4
O enfoque neoclssico constitui uma base inadequada para a anlise, em
virtude de seus pressupostos altamente irreais e restritivos. Um desses pressu
postos particularmente nocivo para os propsitos de nosso estudo. Referimonos identificao entre os conceitos de economia e pas. Isso significa
que os pases so considerados como unidades econmicas independentes,
que trocam produtos no mercado internacional, sendo estas, por conseguin
te, as relaes econmicas internacionais entre as naes. parte o fato de
constituir uma viso muito parcial das relaes econmicas internacionais,
esse enfoque no consegue apreender uma das caractersticas essenciais da
economia internacional moderna, qual seja, a de ela se compor, numa pro
poro significativa e crescente, de conglomerados transnacionais,3 que se
caracterizam por operar simultaneamente em vrios mercados nacionais, as
sim constituindo um sistema econmico internacional que penetra nos siste
mas econmicos nacionais e os ultrapassa.
A teoria marxista do imperialismo baseia-se precisamente no reconheci
mento desse fato, uma vez que assinala que os monoplios internacionais
penetram nas economias nacionais em busca de matrias-primas e mercados,
tanto para assegurar as fontes de fornecimento de suas matrias-primas quanto
para dar sada a sua produo e aumentar a magnitude do excedente extrado
da economia internacional. Dessa maneira, a anlise marxista coloca concreTraduzim os aqui pela expresso efeitos retardadores o conceito de backwash effect, elaborado por Myrdal
e utilizado por Higgins para agrupar o conjunto de teorias semelhantes propostas por Myrdal, Singer,
Prebish, Lewis, Mynt, Nurkse e outros pata explicar os efeitos deturpadores, inibitrios e exploradores
que o comrcio exterior de produtos primrios produz nos pases exportadores desses produtos, e que
geraria um processo cumulauvo divergente no desenvolvimento dos pases industrializados, em relao
aos pases exportadores de produtos primrios.
M ais adiante, abordaremos com maiores detalhes esse novo tipo de empresa mundial, tambm conheci
d a com o empresa multinacional, corporao internacional etc.

530

TEXTO S S ELEC IO N A D O S

tamente o estudo do fenmeno do subdesenvolvimento dentro do arcabouo


do sistema capitalista mundial e, com isso, traz elementos importantssimos
para a compreenso do processo do subdesenvolvimento dependente.
Algumas das teorias dos efeitos retardadores do comrcio exterior sobre o
desenvolvimento nacional chamaram especialmente a ateno, em
contrapartida, para os efeitos internos favorecedores (spread) e retardadores
backwash) dos prolongamentos internacionais dos sistemas econmicos
industrializados nos sistemas dos pases perifricos.
Essa anlise, que deu margem a importantes contribuies nos ltimos
anos, sugere que, na interao das economias industrializadas com as de pro
duo primria, as primeiras tendem a se beneficiar num grau relativamente
maior do que as ltimas, e isso, por sua vez, d origem ao desenvolvimento de
tendncias cumulativamente divergentes no desenvolvimento desses dois gru
pos de naes. Apesar de existirem numerosos argumentos diferentes, esboa
dos a favor dessa hiptese, eles se concretizam essencialmente nos seguintes:
(a) os setores de produo primria para exportao, geralmente sob o con
trole ou a posse de subsidirias estrangeiras, tendem a se converter em ativi
dades do tipo enclave, com escassa relao com a economia local ou influn
cia positiva sobre ela, mas com efeitos de promoo considerveis na economia
em que reside a empresa matriz, pas este no qual exercida a maioria das
atividades de abastecimento, financiamento, armazenagem, elaborao, pes
quisa, comercializao e reinvestimento; (b) a economia local, que no dis
pe de mo-de-obra qualificada, iniciativa empresarial, capital e infra-estru
tura, tanto fsica quanto institucional, fica impossibilitada de dar uma resposta
positiva s oportunidades potenciais das atividades exportadoras em expan
so; (c) h uma tendncia a um comportamento relativamente desfavorvel
dos preos das matrias-primas exportveis e dos produtos manufaturados que
so importados um agravamento dos termos de intercmbio dos produtos
primrios , bem como uma instabilidade nos preos dos produtos prim
rios; (d) a natureza geralmente monopolista da exportao de matrias-pri
mas implica, quando a empresa estrangeira, a sada de um excesso de lucros.
As teorias do efeito retardador introduzem uma perspectiva analtica
muito promissora, porque concentram a ateno na interao entre os agen
tes externos e a estrutura econmica, social e poltica local. Mas o enfoque
continua a ser parcial e requer uma generalizao e sistematizao maiores.
531

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

Afora outros elementos importantes, ele parcial, acima de tudo, porque


tem concentrado o estudo da interao entre os pases desenvolvidos e os subde
senvolvidos quase que inteiramente nas atividades primrias de exportao,
nas quais estes ltimos se especializam, como se essa fosse a forma nica e
principal de inter-relao. Um dos resultados desse vis na anlise foi a con
cluso simplista de que, se estes pases se industrializassem, isso traria consigo
um processo cumulativo e autnomo de crescimento: a teoria de Rostow da
arrancada para o crescimento auto-sustentado. Em boa medida, isso foi
conseqncia de uma transposio mecnica do modelo da Revoluo Indus
trial europia dos sculos XVIII e XIX para o caso latino-americano.
Mas o modelo da industrializao atravs da substituio de importaes,
que caracterizou a Amrica Latina, bem diferente. Na verdade, ele particu
larmente incompreensvel se, alm de serem levados em conta os fatores
determinantes internos que so peculiares a nossos pases, no se fizer refern
cia ao quadro de vinculaes, condicionamentos e presses externas que exer
ceram uma influncia decisiva nos processos de desenvolvimento industrial
de nossas naes. Com efeito, sua dinmica, sua composio e a natureza dos
processos produtivos adotados, especialmente no que concerne tecnologia,
foram orientados, em larga medida, por condies externas.
Dada a situao precria de que normalmente partiram, nossos pases vi
ram-se confrontados, ao empreenderem a tarefa da industrializao, com a
necessidade de expandir substancialmente a disponibilidade de mo-de-obra
especializada, de recursos humanos qualificados, de empresrios, maquinaria
e equipamentos, matrias-primas e insumos, de recursos financeiros, organi
zaes de comercializao, propaganda e vendas e crdito, e ainda os conhe
cimentos e a capacidade tecnolgica necessrios para executar todas essas ta
refas. Na medida em que o processo de desenvolvimento industrial passa de
suas primeiras fases mais elementares em relao s quais j existiam, em
geral, alguma capacidade instalada e uma certa experincia para setores
mais complexos da indstria de bens de consumo, particularmente nas in
dstrias de base, a precariedade de todos os elementos assinalados vai-se tor
nando cada vez mais aguda e crtica.
Nas condies descritas, o processo de industrializo teve que ser leva
do adiante apoiando-se, de maneira importante e aparentemente crescente,
na incorporao de conhecimentos tecnolgicos, capacidade administrativa,
532

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

recursos humanos qualificados, maquinaria e equipamentos, insumos e aportes


financeiros de procedncia estrangeira. Essas diversas contribuies interna
cionais para o desenvolvimento industrial nacional, indispensveis, se levar
mos em conta a base precria de que se partiu, foram feitas de diversas manei
ras, atravs de modalidades de natureza distinta. O s aportes financeiros
externos, por exemplo, produziram-se por intermdio de emprstimos exter
nos pblicos ou privados, mediante a radicao de subsidirias de empresas
estrangeiras no pas, e tambm pela formao de novas empresas mistas e por
diversas variaes e combinaes dessas formas bsicas anteriores. O aporte
de pessoal altamente qualificado tambm seguiu rumos diversos, desde a imi
grao qualificada at a contratao de especialistas estrangeiros, passando pela
criao de programas de formao de especialistas nacionais, tanto no pas
quanto no exterior. D a mesma forma, a incorporao tecnolgica adotou di
ferentes modalidades desde a subsidiria estrangeira que traz sua prpria
tecnologia, passando pelo uso de licenas, patentes e marcas registradas es
trangeiras, at a adaptao ou o desenvolvimento locais de tecnologias , e
tudo isso tem custos e conseqncias diferentes.
Podemos afirmar que, at meados da dcada de 1950, prevaleceram for
mas e modalidades de incorporao de recursos do exterior, financeiros, hu
manos, tecnolgicos e materiais, que contriburam para o desenvolvimento
de uma indstria essencialmente nacional na Amrica Latina. A partir dessa
data, entretanto, superadas as dcadas da crise e da Segunda Guerra Mundial,
e coincidindo com a expanso acelerada do conglomerado transnacional e com
uma nova etapa na substituio de importaes na Amrica Latina, comeou
a fase de desnacionalizao e sucursalizao da indstria latino-americana.
provvel que a mudana das modalidades de captao e absoro da
contribuio externa de recursos produtivos tenha sido um dos elementos
importantes que incidiram particularmente na ltima dcada nos re
sultados exibidos pelo processo de industrializao, no que concerne a sua
influncia sobre o ritmo de crescimento da economia, o nvel de emprego, a
distribuio da renda, a orientao em matria das instituies (propriedade,
integrao vertical e horizontal, concentrao, formao de conglomerados
etc.), a escolha das linhas de produo, a diversificao das exportaes e a
substituio de importaes, os fluxos financeiros externos e, de modo geral,
a situao do balano de pagamentos e do endividamento externo etc.
533

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

Por tudo o que foi dito, fica claro que o processo de industrializao atra
vs da substituio de importaes, embora tenha sido induzido e estimulado
pela crise das relaes econmicas internacionais, em geral, e pela crise e difi
culdades do balano de pagamentos de nossos pases, em particular, alm de
ter sido induzido por uma poltica deliberada, no foi efetuado nos moldes
de um isolamento do exterior, seguindo a orientao de uma poltica autr
quica, como se assinalou em algumas ocasies, mas, ao contrrio, realizou-se
atravs do estabelecimento de vnculos novos, poderosos e crescentes com as
economias estrangeiras, particularmente com os Estados Unidos. A industria
lizao no permitiu atenuar os laos de dependncia com o exterior; as eco
nomias primo-exportadoras esto fatalmente condenadas, por sua prpria
estrutura, a depender basicamente desses vnculos, a menos que o processo de
industrializao venha justamente a alterar essa situao, o que obviamente
no aconteceu.
Em outras palavras, e num nvel de generalidade mais elevado, a etapa ou
modelo de industrializao atravs da substituio de importaes, da mesma
forma que o modelo e o perodo de crescimento para fora que a precedeu,
ainda que com modalidades diferentes e muito mais complexas, constitui, em
ltima instncia, uma nova forma de insero das economias subdesenvolvi
das, numa outra etapa de sua evoluo, no arcabouo de um sistema econ
mico mundial modificado.
Muito embora este se estruture, como antes, com base em economias
dominantes (desenvolvidas) e dependentes (subdesenvolvidas), estreitamente
vinculadas entre si, preciso ter em mente que o novo modelo apia-se, em
termos operacionais, no grande conglomerado transnacional que emergiu nas
ltimas dcadas, sobretudo nos Estados Unidos, em conseqncia, em gran
de medida, da enorme expanso dos contratos do setor pblico especial
mente dos setores de armamentos e de explorao espacial e do progresso
tecnolgico espetacular que, em larga medida, derivou dessa expanso.6
6Ver Celso F u rad o , La concentracin del poder econmico en los Estados Unidos y sus proyecciones
en Amrica Latina, Estudios Internacionales, vol. I, n \ 3 e 4. Desse mesmo autor, ver La reestructuracin
de la economia internacional y las relaciones enere Estados Unidos y Amrica Latina , e tambm, de C.
Cooper e F. Chesnais, La ciencia y la tecnologa en la integracin europea ; estes dois ltimos trabalhos
foram incluidos em O . Sunkel (org.), Integracin p o ltica y econm ica: L a experiencia y e l proceso
latinoam ericano, Santiago, Editorial Universitaria, 1970.

534

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

Nas fbricas, laboratrios, departamentos de projeto e propaganda, e nos


ncleos de planejamento, deciso e financiamento que constituem seu quar
tel-general, e que se localizam nos pases industrializados, a grande empresa
multinacional desenvolve: (a) novos produtos; (b) novas maneiras de produ
zir esses produtos; (c) as mquinas e equipamentos necessrios para produzilos; (d) as matrias-primas sintticas e produtos intermedirios que entram
em sua elaborao; e (e) a publicidade necessria para criar e dinamizar seus
mercados.
Nas economias subdesenvolvidas, por sua vez, realizam-se as etapas de
produo final dessas manufaturas, dando lugar a um processo de industria
lizao que avana graas instalao de subsidirias, importao das novas
mquinas e insumos e utilizao das marcas, licenas e patentes correspon
dentes, atravs de firmas nacionais pblicas e privadas, em carter indepen
dente ou associadas a subsidirias estrangeiras, e tudo isso apoiado no crdito
pblico e privado externo e at na assistncia tcnica internacional, que assim
contribuem eficazmente para expandir os mercados internacionais das gran
des empresas multinacionais norte-americanas, europias ou japonesas.
Num mundo de mercados protegidos, mas de consumidores indefesos ante
a manipulao da publicidade e o efeito demonstrao, aparece, assim, uma
nova forma de diviso internacional do trabalho e seu agente correspondente:
os oligoplios manufatureiros transnacionais. Aparece tambm, como na eta
pa anterior, a mesma especializao do centro na gerao do novo conheci
mento cientfico e tecnolgico, e a especializao da periferia em seu consu
mo e utilizao rotineiros. Se a interpretao anterior estiver correta, estamos
em pleno processo de incorporao numa nova modalidade do modelo cen
tro-periferia, do qual acreditvamos que a industrializao, atravs da substi
tuio de importaes, nos estaria libertando.
Com isso vm as conseqncias que esse modelo implica e que conhecemos
atravs de uma longa experincia: (a) persistncia e at acentuao de nosso
carter monoexportador (como no podemos exportar produtos manufatura
dos no esquema descrito, tendemos a expandir, preferencialmente, o setor
exportador tradicional); (b) impulso dinmica da economia proveniente do
exterior; (c) centros decisrios fundamentais externos, no que concerne ao
financiamento, s polticas econmicas, aos conhecimentos cientficos e
tecnolgicos, ao acesso aos mercados internacionais etc.; (d) tendncia
535

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

persistente e cada vez mais aguda ao endividamento externo e


desnacionalizao da indstria nacional; (e) ameaa de que o processo de
integrao latino-americano favorea, principalmente, as empresas multina
cionais extralatino-americanas e liquide em definitivo as empresas privadas
nacionais na Amrica Latina, ao criar, mediante a integrao dos mercados e
a liberao do comrcio, condies em que a empresa nacional fica no ape
nas desfavorecida, mas tambm impossibilitada de obter proteo do Estado
nacional; (f) ampliao cumulativa do abismo entre nossos pases e os pases
desenvolvidos etc.

A POLARIZAO INTERNA
Voltando ao fio central deste ensaio, recordemos que a hiptese de trabalho
que vimos desenvolvendo assinala que estamos vivendo um processo simul
tneo de dois tipos de polarizao, um no plano internacional ao qual se
fez referncia na seo anterior e outro no plano interno, sobre o qual cabe
propor algumas idias na presente seo.
No que se refere polarizao interna, sugere-se que tenderia a se produzir
nos pases, num dos extremos, uma diviso em espaos fsicos, grupos sociais
e atividades econmicas avanados e modernos e, no outro, espaos fsicos,
grupos sociais e atividades econmicas atrasados, primitivos, marginalizados
e dependentes. De fato, os focos geogrficos, econmicos, sociais, polticos e
culturais de polarizao do moderno e do desenvolvido acham-se estreitamente
associados ao apogeu ou decadncia das atividades econmicas que, direta ou
indiretamente, esto vinculadas aos pases desenvolvidos. Esse o caso das
regies, cidades e portos que recebem a influncia direta dos investimentos e
da expanso das atividades exportadoras tradicionais, bem como das outras
cidades em geral, os centros administrativos do pas (quando eles no co
incidem com o principal porto de exportao) que captam parte da renda
gerada no setor exportador e a redistribuem em favor de outras regies e gru
pos sociais.
Na fase da industrializao substitutiva, a atividade que concentra o grosso
dos investimentos e se expande com maior velocidade , naturalmente, o setor
manufatureiro, bem como as atividades produtoras de seus insumos, as distri536

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

buidoras de seus produtos e a infra-estrutura mais estreitamente associada a


ele. Por estar essa industrializao fundamentalmente voltada para a produ
o de bens finais de consumo, ela tende, naturalmente, a girar em torno das
maiores concentraes populacionais, com isso contribuindo para acentuar a
tendncia para a concentrao urbana. Essa tendncia freqentemente re
forada em virtude da estagnao e/ou da modernizao tecnolgica dos se
tores tradicionais de exportao e tambm da agricultura, circunstncias estas
que costumam estar associadas a um processo de concentrao da proprieda
de dos meios de produo nessas atividades. Esses trs fenmenos estagna
o, modernizao tecnolgica e concentrao da propriedade aceleram o
xodo da populao que est vinculada s atividades exportadoras e rurais,
direta e indiretamente, acelerando o processo de urbanizao.
A essa polarizao populacional corresponde, por conseguinte, quando
ela se associa decadncia de atividades e regies tradicionalmente exporta
doras e/ou rurais, uma acentuao dos desequilbrios regionais. Convm re
cordar, a esse respeito, que algumas das zonas que hoje so mais subdesenvol
vidas na Amrica Latina correspondem, precisamente, a antigas regies de
riqueza excepcional, prestgio social, importncia poltica e esplendor cultu
ral: o nordeste do Brasil, as provncias produtoras de salitre e trigo, no Chile,
as zonas de grande riqueza de minerais preciosos do Mxico, Peru, Bolvia,
Chile e Brasil, os campos de pita da provncia de Yucatn, as zonas produto
ras de banana que foram abandonadas na Amrica Central e no Equador, as
terras cafeicultoras que sofreram esgotamento e eroso no Brasil etc.
A grande concentrao populacional nas duas ou trs cidades principais
de cada pas, que a outra face dessa moeda, d margem, por sua vez, a graves
desequilbrios interurbanos e intra-urbanos. O fenmeno da primazia de umas
poucas cidades gigantescas, que concentram praticamente toda a infra-estru
tura econmica, social, administrativa e cultural de nossos pases, certamente
bem conhecido. Mas convm fazermos ainda uma breve referncia ao pro
cesso de polarizao ou segregao urbana que ocorre especialmente nessas
poucas cidades grandes, nas quais tende a se concentrar todo o excedente
populacional, num fenmeno que deu origem a toda a temtica da
marginalidade, que tanto se popularizou na Amrica Latina durante a ltima
dcada. De fato, talvez seja na caracterizao ecolgica das cidades principais
que podemos apreciar, de maneira mais dramtica e patente, o fenmeno da
537

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

polarizao interna: os setores marginalizados, que constituem um cinturo


de misria infernal em torno das cidades grandes e se infiltram nelas; as reas
fabris, que so, simultaneamente, os bairros residenciais do proletariado; o
centro administrativo, financeiro e comercial, em torno do qual se localiza a
baixa classe mdia; e os bairros residenciais dos grupos de renda mdia e alta,
que coincidem com as reas de maior gasto privado e pblico no consumo
sunturio, e que so, ao mesmo tempo, os de menor densidade populacional.
Essa , sem sombra de dvida, a expresso espacial urbana de um processo de
polarizao e segregao da distribuio da renda, da estrutura dos gastos, da
estratificao social e da distribuio do poder, prestgio e cultura.
Dadas as caractersticas do subdesenvolvimento latino-americano, par
ticularmente as estruturais e institucionais concentrao da propriedade e
da riqueza em todas as suas formas; aguda desigualdade da renda; discrimina
o no acesso educao; grandes diferenas tecnolgicas e de produtividade
entre as atividades; estrutura oligopolista dos mercados de bens e fatores de
produo etc. , e a dinmica caracteristicamente instvel do subdesenvol
vimento dependente, com suas recentes fases histricas de crescimento para
fora e de industrializao substitutiva, parece conveniente concentrarmos a
ateno da anlise causal do processo de polarizao ou segregao, e especi
ficamente de marginalizao, nos fatores determinantes do nvel e da estabi
lidade das rendas pessoais. Embora seja verdade que existe em nossos pases,
sem sombra de dvida, toda uma gama de formas de discriminao racial,
poltica, social, cultural etc., estas, em si mesmas ou at combinadas, dificil
mente poderiam explicar o grau praticamente absoluto de marginalidade em
que se encontram setores amplos e crescentes de nossos pases. Essas formas
de discriminao constituem, sem dvida, graves obstculos mobilidade
social ascendente de alguns grupos da sociedade, e podem at vir a acentuar,
ao longo de um intervalo de tempo, sua situao de marginalidade, razo por
que preciso identificar com exatido a natureza e a incidncia desses proces
sos. Entretanto, para vir a desembocar na marginalidade absoluta, seria preci
so que se chegasse ao momento em que determinados setores so privados do
acesso s fontes de uma renda razovel, no que concerne a seu nvel e sua estabi
lidade. evidente que a obteno dessa renda no garante a superao da
condio de marginalidade, nem tampouco, como foi recentemente indicado,
uma superao progressiva das outras formas de discriminao, ou o desapa
538

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

recimento do perigo de se evoluir para a situao original. Entretanto, muito


embora a renda adequada e estvel no seja condio suficiente para a supera
o da marginalidade como comprovado pela existncia desse fenmeno
at mesmo em pases desenvolvidos, nos quais essa condio elementar aten
dida em larga medida , ela constitui, a nosso ver, a mais ampla e urgente
das condies necessrias de superao ou, pelo menos, de atenuao do pro
cesso de marginalizao na Amrica Latina.
Por conseguinte, a marginalizao com que devemos preocupar-nos, de
maneira preponderante e mais urgente, a que deriva da falta ou da dificul
dade de acesso obteno de uma renda adequada, em termos de seu nvel
absoluto e de sua regularidade. Muitas vezes, particularmente nos textos de
economia, esse problema simplisticamente reduzido criao de oportuni
dades de emprego, que seriam determinadas pela disponibilidade de capital.
A esse respeito, convm tecermos pelo menos duas consideraes importan
tes. Em primeiro lugar, o emprego assalariado ao qual se alude implicita
mente nessa terminologia constitui, sem sombra de dvida, a principal
fonte de renda de uma parcela significativa da populao. Mas existem ainda
outras formas de obteno de renda: as derivadas da propriedade, das ativida
des empresariais e artesanais, do livre exerccio de profisses liberais e ofcios
e, por ltimo, das transferncias pblicas e privadas (receitas que no tm
como contrapartida o acesso utilizao de uma propriedade ou prestao
de um servio). Em segundo lugar, a disponibilidade de capital pode ter efei
tos muito diferentes no nvel de emprego mesmo supondo-se que o espec
tro tecnolgico da sociedade se mantenha inaltervel , conforme o acesso
que tenham a esse capital os diversos setores, atividades, regies e grupos so
ciais (e no apenas os empresrios) que o utilizam. Por conseguinte, o estudo
das caractersticas especficas das diferentes fontes possveis de renda e dos
fatores determinantes do acesso que a populao tem a elas bem como da
evoluo dessas caractersticas e fatores constitui um requisito imprescin
dvel para chegarmos a uma compreenso completa da marginalizao.
Pelos pargrafos anteriores, conclui-se que a anlise da marginalizao
poderia ordenar-se, em linhas gerais, em torno de duas de suas principais fon
tes: (a) a disponibilidade limitada dos meios de produo ou transferncia de
renda que so necessrios para permitir a obteno de uma renda de nvel e
estabilidade razoveis, ou as limitaes do acesso a eles; e (b) as diferentes formas
539

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

de discriminao racial, social, cultural, poltica etc., que podem acabar por se
traduzir na perda do acesso aos meios de produo e transferncia indispens
veis para se obter, manter e incrementar uma renda adequada e estvel.
O que vimos expondo implica que, em minha opinio, o fenmeno da
marginalizao no privativo dos pases subdesenvolvidos, tampouco uma
etapa necessria e inevitavelmente supervel de sua evoluo, num hipottico
continuum de desenvolvimento-subdesenvolvimento ou de sociedade tradi
cional/primitiva moderna. Muito pelo contrrio, creio que, para compreen
der o fenmeno da marginalizao em toda a sua complexidade, preciso rela
cion-lo com o processo de subdesenvolvimento, do qual ele uma parte
essencial, como tambm o o processo da dependncia, com o qual, por isso
mesmo, tambm deve ser vinculado. Para tanto, permito-me arriscar a hip
tese de que o subdesenvolvimento, a marginalizao e a dependncia so trs
aspectos, manifestaes ou conseqncias do processo geral de evoluo do
sistema capitalista internacional; para compreend-lo em sua essncia e suas
manifestaes, necessrio, portanto, ter uma viso da estrutura desse sistema,
de seu modo de funcionamento e das transformaes estruturais e operacionais
por que ele passa em seu processo evolutivo.
Ora, numa economia subdesenvolvida dependente, a dinmica do siste
ma fundamentalmente dada pela expanso das atividades primrias de ex
portao e pela industrializao substitutiva. Trata-se, portanto, de determi
nar o efeito dessas formas de expanso econmica sobre a disponibilidade das
fontes de uma renda razovel e estvel e de acesso a elas s quais fizemos
referncia no pargrafo 6, ou seja: as oportunidades de emprego remunerado,
o acesso propriedade, as possibilidades de exerccio das funes empresa
riais, artesanais, das profisses liberais e dos ofcios, e tambm a participao
em sistemas de transferncia de renda. Como foi assinalado no pargrafo referi
do, o enfoque habitual, empregado especialmente nos modelos de planeja
mento e nas projees do emprego, consiste em supor que este determinado
pela disponibilidade de capital, presumindo-se uma tecnologia constante e
homognea. Assim definida a quantidade de capital necessria para dar em
prego a uma pessoa num nvel mdio de produtividade, procura-se calcular a
taxa de investimento necessria para empregar uma populao ativa que cresa
num determinado ritmo. O problema reside, simplesmente, em conseguir uma
taxa de poupana suficiente para financiar um nvel e um ritmo de expanso
540

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

do investimento que sejam adequados para absorver a populao ativa cres


cente; em outras palavras, quando se consegue crescer com rapidez suficiente,
o que depende essencialmente da taxa de investimentos, no h problemas de
emprego. Se a poupana interna no for suficiente para financiar a inverso
necessria, bastar complement-la com a poupana externa, sob a forma de
investimentos, financiamento ou ajuda exterior.
Essa uma forma sumamente simplista e mecanicista de abordar o pro
blema. Para comear, a premissa bsica desse modelo a existncia de uma
tecnologia homognea est em total contradio com a natureza
tecnologicamente heterognea de uma sociedade que se caracteriza, precisa
mente, por uma situao de marginalidade. Se, para simplificar a argumenta
o, considerarmos que existam apenas dois nveis tecnolgicos o moder
no e o primitivo , sendo o primeiro altamente intensivo em capital e o
segundo, em mo-de-obra, e se admitirmos que a capacidade produtiva do
nvel moderno cresce mais rapidamente que a do setor primitivo, veremos que
o investimento necessrio para manter uma taxa de expanso constante do
emprego ser crescente por unidade mdia de emprego adicional, at que o
nvel tecnolgico primitivo venha a representar uma proporo insignificante
da capacidade produtiva total. Se o nvel moderno no apenas se expande com
rapidez relativamente maior que a do primrio, como tambm superpe-se a
ele ou o substitui, a modernizao tecnolgica significaria, por um lado, uma
criao de novos empregos e, por outro, a eliminao de postos de trabalho
existentes. Em se mantendo constante a demanda global, nesse processo de
substituio tecnolgica, tal aumento das inverses criaria uma capacidade
ociosa e uma elevao do nvel de desemprego, j que o nmero de pessoas
empregadas por unidade de produto no nvel moderno menor do que no
primrio. Oessa maneira, concebvel que um aumento da taxa de investi
mentos possa at induzir a um aumento da taxa de desemprego e subemprego
e, por conseguinte, da marginalidade. Alis, eu sugeriria que essa no uma
situao hipottica extrema, porm talvez constitua, na verdade, a melhor
hiptese de trabalho para explicarmos o problema crescente do desemprego,
do subemprego e da marginalidade na Amrica Latina.
Para justificar essa afirmao, preciso, antes de mais nada, suspender a
pressuposio restritiva e irreal da constncia da demanda global, introduzida
com um propsito de simplificao na argumentao terica anterior. Com
541

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

efeito, essa pressuposio no necessria. Para que a hiptese se sustente,


necessrio apenas que o aumento da demanda global, originado pela expan
so do investimento lquido, d lugar a um aumento adicional do emprego
que seja inferior ao aumento do desemprego lquido (eliminao de empre
gos no nvel primrio, menos a criao de empregos de nvel moderno), ori
ginado pelo investimento original. No difcil que isso ocorra, se a distncia
entre o nvel tecnolgico primitivo e o moderno for suficientemente grande,
ou seja, se, na substituio do primeiro pelo segundo, eliminar-se um volume
considervel de empregos, e se o aumento da renda no setor moderno indu
zir, por sua vez, a uma expanso muito limitada do emprego.
Essas duas situaes, a meu ver, so correntes na prtica. Observe-se, por
um lado, que a anlise foi feita em termos de nveis tecnolgicos e no de
setores econmicos, como habitualmente se faz. Em outras palavras, racioci
na-se em termos de um corte horizontal da economia, separando o moderno
do primitivo em todos os setores. Desse modo, as inovaes tecnolgicas
introduzidas na margem superior do nvel moderno substituem os proces
sos tecnolgicos abandonados na margem inferior do nvel primitivo. Numa
linguagem elementar, os computadores, a comunicao via satlite, as cen
trais eltricas automatizadas etc. esto substituindo o escriturrio ou escre
vente, o ferreiro, o moinho dgua, a roca etc. Por outro lado, a renda gerada
no setor moderno em expanso eleva primordialmente as rendas dos setores
mdios e altos, cuja demanda cresce de maneira mais dinmica nas linhas de
bens durveis, que so precisamente as que se caracterizam, de um lado, por
tecnologias altamente intensivas em capital e, de outro, por uma alta propen
so marginal a importar, isto , por uma filtrao substancial, para o exte
rior, de seus efeitos estimulantes potenciais no investimento e no emprego.
Desse modo, provvel que os efeitos multiplicadores do emprego, derivados
da criao de novas ocupaes de renda mais elevada, tendam a ser menores
do que os efeitos multiplicadores negativos, derivados da destruio de ocu
paes nos nveis mais primrios, que costuma associar-se a redues de con
sumo e de insumos que afetam, principalmente, as atividades com alta densi
dade de mo-de-obra.
Nestas notas, no possvel aplicar sistematicamente essa hiptese geral
de trabalho ao caso concreto das diferentes economias latino-americanas, nem
tampouco a suas diferentes etapas de crescimento para fora e de industrializao
542

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

substitutiva. Tampouco se trata de comearmos a examinar de que modo a


dinmica sugerida influi concretamente, e por setores principais da atividade
econmica, na disponibilidade das principais fontes de renda e no acesso a
elas: o emprego assalariado, o acesso propriedade, as possibilidades de exer
ccio de funes empresariais, artesanais e liberais e de ofcios especializados
ou sem nenhuma qualificao, e tambm a participao nos sistemas de trans
ferncia de renda. Entretanto, um pequeno nmero de exemplos contribuiria
para esclarecer a interpretao sugerida.
Antes de mais nada, evidente o efeito que exerce no mercado de traba
lho a expanso relativamente mais rpida do nvel tecnolgico moderno que
a do primitivo: aumentam com rapidez as demandas de recursos humanos
qualificados e diminui a intensidade da demanda de pessoal no qualificado,
o que tende a reduzir o nvel do salrio real destes ltimos e a limitar suas
oportunidades de emprego regular. Esse fenmeno foi claramente perceptvel
nos setores agrcolas e mineradores de exportao aqueles que, diante da
contrao e/ou estagnao dos mercados externos, reagem diminuindo, em
primeiro lugar, a produo e o emprego, e depois reagem com a moderniza
o e a mecanizao macia de suas atividades, dando lugar a um xodo subs
tancial da populao ativa, a qual, por provir de atividades primrias, em ge
ral carece das condies educacionais, tcnicas e at culturais necessrias nos
mercados de trabalho urbano. claro que encontramos nisso uma corrente
demogrfica que contribui substancialmente para alimentar as filas dos mar
ginalizados.
Esse mesmo fenmeno pode ser igualmente examinado do ponto de vista
dos diferentes tipos de emprego que do acesso s fontes de renda: normal
mente, a expanso do setor moderno implica a instalao de empresas de uma
certa envergadura, o que aumenta o nmero dos grandes empresrios moder
nos, mas dadas as condies de oligoplio que costumam prevalecer
limita as possibilidades de expanso dos empresrios pequenos e artesanais.
Muitas vezes, a expanso da grande empresa, seja nas atividades extrativistas,
seja nas comerciais, industriais ou outras, realiza-se com base em investimen
tos privados estrangeiros, o que pode redundar na limitao ou excluso dos
pequenos e mdios empresrios nacionais, particularmente quando esse pro
cesso envolve uma acentuada tendncia concentrao da propriedade dos
meios de produo terra, gua, divisas, crdito etc. ou dos mercados.
543

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

Por outro lado, os desequilibrios do mercado de trabalho e a concentrao da


propriedade tendem a acentuar a distribuio desigual da renda, com a con
seqente acentuao de uma estrutura da demanda que dinamiza primordial
mente as atividades de maior densidade de capital. comum esse processo
envolver uma acelerao dos prazos de obsolescncia dos produtos e proces
sos da indstria existente, levando a reformas desnecessrias da capacidade
instalada, em geral com uma economia considervel de mo-de-obra. Dessa e
de muitas outras maneiras, as polticas equivocadas ou a falta de uma
orientao poltica agudizam as restries sofridas por alguns setores da
populao para obter acesso a fontes adequadas de renda.
Se correto o enfoque apresentado nos pargrafos anteriores, de maneira
to sucinta e parcial, fica patente que a marginalizao um problema muito
mais srio e difcil de manejar do que se poderia supor, tanto em virtude de
que o mais provvel que ele tenda a se acentuar no futuro prximo, quanto
pelo fto de que nem as polticas parciais de participao ou integrao popular,
nem as polticas globais, tais como o controle demogrfico ou a acelerao
indiscriminada do crescimento econmico, respondem verdadeira natureza
do fenmeno. Uma considerao adequada da marginalizao requer,
indubitavelmente, um enfoque que permita integr-la como um dos processos
intrnsecos do subdesenvolvimento dependente, no qual se d a devida aten
o s questes de tipo tecnolgico, institucional, de distribuio da renda e
da propriedade, de estrutura do consumo da produo etc., que influem da
maneira mais decisiva nas limitaes do acesso s fontes de renda que so
experimentadas por alguns setores aparentemente crescentes da populao.

AS RELAES ENTRE O PROCESSO DE POLARIZAO


INTERNACIONAL E O PROCESSO DE POLARIZAO NACIONAL

O exame dos processos externo e interno de polarizao, realizado nas sees


anteriores, sugere claramente um passo adicional na anlise. Se considerarmos
os pases como estruturas heterogneas, compostas de conjuntos de ativida
des, grupos e regies desenvolvidos e conjuntos de atividades, regies e gru
pos sociais subdesenvolvidos, e se, alm disso, recordarmos a caracterstica
bsica da economia internacional a penetrao das economias desenvolvidas
544

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

nas economias dos pases subdesenvolvidos, por meio das subsidirias dos
conglomerados transnacionais extrativistas, manufatureiros, comerciais e fi
nanceiros > ficar patente que deve haver uma estreita ligao entre esses
prolongamentos dos pases desenvolvidos nos subdesenvolvidos e as ativida
des, grupos sociais e regies desenvolvidos, modernos e avanados dos pases
perifricos.
Assim considerando o sistema global, alm da diviso entre os pases de
senvolvidos e os subdesenvolvidos, obtemos outros dois componentes:
a) um complexo de atividades, grupos sociais e regies que, embora se
encontrem geograficamente situados em Estados nacionais diferentes, confi
guram a parte desenvolvida do sistema global, e se acham estreitamente liga
dos entre si, no plano transnacional, atravs de uma multiplicidade de inte
resses concretos e de estilos e nveis de vida semelhantes, alm de fortes
afinidades culturais;
b) um complemento nacional de atividades, grupos sociais e regies que
esto parcial ou totalmente excludos da parte nacional desenvolvida do siste
ma global, e sem nenhum vnculo com as atividades, grupos e regies simila
res de outras naes.
De acordo com essa viso do desenvolvimento/subdesenvolvimento, que
procura incorporar os aspectos de dominao/dependncia, marginalizao e
desequilbrios espaciais que so parte integrante dele, verifica-se que os cha
mados pases desenvolvidos so aqueles em que prevalece a estrutura econ
mica, social e espacial desenvolvida, enquanto as atividades, grupos sociais e
regies atrasados e marginalizados constituem fenmenos excepcionais, limi
tados, e aparecem como situaes de importncia mais secundria.

A ESTRUTURA PRODUTIVA INTERNA E OS MECANISMOS


NACIONAIS DE TRANSFERNCIA DA RENDA

A anlise dos diferenciais de renda que permitem a manuteno de modelos


de consumo internacionais em setores minoritrios dos pases subdesenvolvi
dos levanta, em seguida, uma pergunta sobre a origem dessa renda. Do ponto
de vista lgico, as fontes de renda elevada nas economias subdesenvolvidas s
podem encontrar-se num dos quatro elementos seguintes: (a) atividades de
545

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

alta produtividade; (b) transferncias de renda das atividades de alta produti


vidade para setores sociais no vinculados a elas; (c) explorao monopolstica
de mercados de produtos ou fatores em setores de baixa produtividade; e (d)
transferncias externas de renda.
evidente que essas quatro formas de obteno de receitas elevadas no
so mutuamente excludentes, mas, ao contrrio, tendem a se complementar e
a se reforar mutuamente. Com efeito, os setores sociais ligados s atividades
de maior produtividade adquirem, por isso mesmo, uma capacidade maior
de presso sobre os mecanismos internos e externos de transferncia, e podem
ainda exercer um grau maior de explorao monopolista em seus mercados
de bens e servios e de fatores produtivos. Por outro lado, estar inserido em
atividades de alta produtividade tampouco significa que no se possa ser ob
jeto de uma explorao monopolstica.
Tradicionalmente, as atividades de maior produtividade relativa tm sido
os setores extrativistas de exportao, justamente por ocorrer em relao a eles
uma situao de vantagem comparativa. Tambm foi esse o caso da indstria
manufatureira, em conseqncia da estrutura de rendas vigente e de uma
poltica deliberada de fomento industrial. Isso no significa, claro, que toda
a populao vinculada de uma ou outra maneira a essas atividades como
operrios, empregados, proprietrios, arrendatrios, pees, inquilinos, emprei
teiros, fornecedores etc. desfrute, necessariamente, de uma renda elevada.
Significa apenas que essas atividades permitem a obteno de uma massa con
sidervel de receitas globais, graas a uma produtividade mdia relativamente
alta por homem empregado, a qual, por sua vez, conseqncia de um nvel
maior de capitalizao e de preos relativos favorveis. A distribuio dessa
renda entre os participantes depende de condies institucionais referentes
concentrao e natureza da propriedade dos recursos naturais e do capital,
bem como das caractersticas do mercado de trabalho e dos mercados de
insumos e produtos dos referidos setores produtivos.
Assim, em alguns casos, nos quais a massa da renda produzida realmen
te considervel e se concentra em poucos estabelecimentos, e nos quais o vo
lume do emprego mais reduzido e relativamente qualificado, dando lugar a
um proletariado organizado e restrito, esses grupos de trabalhadores conse
guem obter uma renda real substancialmente superior mdia da massa assa
lariada. Em outros casos, nos quais no se observam essas condies, mas antes
546

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

o inverso uma grande massa trabalhadora de qualificao precria, disper


sa por numerosas formas de explorao, nas quais no existem propriamente
mercados de trabalho, mas formas de adscrio tradicionais, e nas quais, por
conseguinte, no chega a haver a organizao de um proletariado , a renda
real desses trabalhadores pode manter-se em nveis de subsistncia no muito
superiores aos dos setores mais primitivos da populao rural.
Em todos esses casos, todavia, existem ncleos privilegiados, que obtm
rendas semelhantes s que prevalecem nos pases industrializados. Alm dis
so, nos casos em que se desenvolveram camadas mdias de certa importncia
e um aparato estatal que as representa em alguma medida, o Estado, tipica
mente, constitui-se como um rgo que, atravs dos mecanismos tributrios,
cambiais e outros, capta para si uma parcela mais ou menos significativa da
renda gerada nos setores de maior produtividade e a transfere para outros ra
mos da economia e outros grupos sociais, dentro ou fora da prpria receita.
Dessa maneira, setores que no esto direta nem indiretamente associados s
atividades produtivas de maior produtividade podem servir-se do aparato es
tatal como de um mecanismo de redistribuio e, desse modo, tambm obter
uma renda que lhes permita fazer parte dos setores integrados na comunidade
internacional, no que concerne a sua cultura, seu estilo de vida e seus padres
de consumo.
Tambm esto em condies de obter uma renda que lhes permita ingres
sar nesse crculo as pessoas que, mesmo no realizando atividades de produti
vidade elevada, desfrutam de condies institucionais tais que podem captar
uma parte da renda de seus trabalhadores, compradores ou vendedores, mes
mo que essa renda seja relativamente reduzida. Trata-se, tipicamente, dos ca
sos em que h um grau elevado de concentrao da propriedade dos fatores
produtivos e/ou de situaes de oligopsnio ou oligoplio nos mercados de
bens e servios (poucos compradores para muitos vendedores e poucos vende
dores para muitos compradores, respectivamente). Mesmo quando essas situ
aes tambm existem nos setores de produtividade elevada, elas so mais claras
e visveis nas atividades mais primitivas e tradicionais, no apenas nos setores
rurais, mas tambm no artesanato e na pequena indstria, assim como em
muitas atividades de servios intermedirios, como o comrcio, os mercados
financeiros no institucionalizados etc. Trata-se, em geral, de atividades econ
micas com baixa dotao de capital, e portanto com uma baixa produtividade
547

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

da mo-de-obra, nas quais prevalecem, por conseguinte, formas institucionais


e organizacionais de tal ordem que permitem pagar salrios baixssimos e obter
benefcios excessivos das transaes de compra e venda.
Por ltimo, existem em todos os pases grupos sociais, geralmente de a m a
nho reduzido, que conseguem rendas elevadas, mesmo quando no esto direta
nem indiretamente vinculados a qualquer das formas de obteno de receitas
elevadas anteriormente mencionadas. Trata-se das pessoas que obtm essa ren
da atravs de transferncias diretas do exterior e que pertencem s estruturas
econmicas, polticas, culturais, administrativas ou militares de outros pases,
ou a organismos internacionais. Isso, que constitui um caso marginal na maio
ria dos pases, converte-se num fator significativo, quando j no se trata dos
casos individuais de representantes estrangeiros ou internacionais, e sim de de
terminados setores de um pas que so maciamente subsidiados pelo exterior,
atravs de uma ajuda financeira substancial ao Estado. Esse viria a ser um caso
especial em que, na flta ou pela decadncia de um setor de alta produtividade,
a receita do Estado mantida por meio de transferncias de outras economias
de produtividade elevada, o que, por sua vez, permite manter determinados
setores do pas dentro da comunidade internacionalizada.
Como evidente, as quatro formas de obteno de rendas elevadas que
foram sucintamente resenhadas no ocorrem em sua forma pura, mas em
combinaes em que todas esto presentes, porm nas quais predominam uma
ou duas delas. A partir da, portanto, poderamos ensaiar uma tipologia dos
pases latino-americanos, de acordo com o predomnio de uma ou outra estru
tura produtiva e da inter-relao entre elas, bem como dos mecanismos de
transferncia de renda existentes. Com um fim meramente ilustrativo e em
carter preliminar, poderamos sugerir, por exemplo, que El Salvador seria um
caso em que os principais grupos sociais de alta renda esto essencialmente
limitados queles que tm vnculos diretos ou indiretos com atividades de
alta produtividade, sem prejuzo do reconhecimento de que tais receitas eleva
das so tambm, em grande medida, fruto da explorao do trabalho que
prevalece nas plantaes de caf. A segunda situao, na qual os grupos princi
pais de alta renda derivam seu status da transferncia de renda atravs da maqui
naria do Estado, seria provavelmente a da Venezuela. A combinao do pri
meiro e do segundo casos estaria representada, provavelmente, pela Argentina,
Uruguai e Chile. Um caso de explorao mais ou menos pura a terceira
548

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

situao poderia ser o Haiti, onde no existem setores de produtividade


elevada, mas sim uma pequena minoria internacionalizada com rendas deri
vadas; o Peru e a Colmbia corresponderiam a uma mescla da primeira e da
terceira situaes, nas quais coexistem setores de alta produtividade e de in
tensa explorao. O Brasil seria uma combinao dessa situao com impor
tantes mecanismos de transferncia, ou seja, das trs primeiras. Por fim, a
Bolvia seria, provavelmente, uma combinao da terceira e da quarta situa
es explorao interna e subsdio externo.
Reconhecendo desde j que estas so simples sugestes para investigaes
que permitam lanar maior esclarecimento sobre esse tipo de situaes, de
extrema importncia, contudo, sublinhar um aspecto fundamental. Os gru
pos de renda elevada, cujos padres de consumo encontram-se integrados num
padro internacional, derivam essa renda de uma estrutura produtiva hetero
gnea e estreitamente inter-relacionada, na qual apenas uma parte do sistema
econmico possui nveis de produtividade que permitem sustentar os referi
dos padres de consumo, ao passo que a baixa produtividade da maior parte
da estrutura econmica exige que a obteno de rendas elevadas tenha que se
basear em instituies com maior ou menor intensidade de explorao e em
mecanismos de transferncia de renda. Em outras palavras, a amplitude do
setor de alta renda depende, por um lado, da dimenso das atividades de alta
produtividade e da capacidade poltica que possa ter esse setor para obter uma
cota maior de transferncias de renda dessas atividades. Por outro lado, ela
depende de sua capacidade de extrair um excedente maior dos grupos de bai
xa renda, seja impedindo que haja uma transferncia de renda para eles, seja
por meio da manuteno de uma estrutura institucional, nos mercados de
fatores e de bens e servios, que facilite sua explorao, isto , de um grau
elevado de concentrao ou monopolizao dos meios produtivos que permi
tem o acesso a uma renda razovel e estvel, bem como sua manuteno; fize
mos referncia a essa concentrao ou monoplio na seo relativa ao proces
so interno de polarizao. Se a anlise anterior estiver correta, o que est sujeito
a uma verificao posterior, isso significa que a existncia e a expanso do setor
internacionalizado no so independentes da existncia e expanso de um setor
marginalizado, nem da capacidade do primeiro desses setores de influir de
maneira decisiva na estrutura produtiva, na natureza da transferncia de
tecnologia, nas transferncias internas de renda e nos padres de consumo.
549

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

Vamos agora a um breve pargrafo final, para sugerir que tambm convi
ria investigar as manifestaes espaciais das quatro categorias de estrutura
produtiva e dos mecanismos de transferncia de renda assinalados no comeo
desta seo, de acordo com a tipologia esboada, tanto no plano inter-regio
nal quanto no urbano-rural, no interurbano e no intra-urbano. Em geral, como
a estrutura produtiva e de transferncia implica uma grande heterogeneidade
de modos de produo inter-relacionados, vigorosos mecanismos adminis
trativos e, ao mesmo tempo, uma grande desigualdade da renda, a distribui
o espacial da atividade econmica (nela incluindo o consumo) tende, em
geral, para uma forte concentrao urbana, assim como, ao mesmo tempo,
para uma segregao intra-urbana, pelo menos nas cidades principais, nas quais,
como foi anteriormente assinalado, coincidem as atividades econmicas (exceto
as extrativistas), as estruturas de poder e sua expresso administrativa e finan
ceira e os centros de consumo das rendas menores ou maiores, conveniente
mente discriminadas em sua expresso espacial. A tipologia das situaes e
suas combinaes, qual fizemos aluso, bem como sua correspondente ma
nifestao espacial resultam, como vimos, da interao das diferentes formas
de ligao do setor internacionalizado local, por um lado, com a economia
dominante e, por outro, com os setores marginalizados e no modernizados
do pas. Nas sees anteriores, depositamos particularmente a nfase nas rela
es nacionais. Entretanto, de grande importncia voltarmos s vinculaes
internacionais, a fim de deixar claro, fora de qualquer dvida, que, assim como
o processo de marginalizao interna apia-se numa certa combinao deter
minada de estruturas produtivas e de transferncia, o mesmo acontece em
relao ao setor internacionalizado, ao qual tambm correspondem uma es
trutura e uma superestrutura internacionais, bem como os respectivos meca
nismos de transferncia de renda.

A ESTRUTURA E A SUPERESTRUTURA DO
SISTEMA ECONMICO MUNDIAL

Um elemento bsico do enfoque que orienta este trabalho a hiptese sobre


o papel central que as vinculaes externas desempenham na estruturao e
transformao de nossas economias. Para compreender a natureza e os efeitos
550

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

desses vnculos, por conseguinte, essencial ter uma idia clara das caracters
ticas do sistema internacional em que estamos inseridos. Para isso, conve
niente reconhecer desde logo que o sistema econmico internacional, como
qualquer outro sistema social, , simultaneamente, um sistema de poder
um sistema de dominao/dependncia que tem favorecido, sistematicamen
te, o desenvolvimento dos pases hoje desenvolvidos e o subdesenvolvimento
dos pases atualmente subdesenvolvidos. Historicamente, esse sistema inter
nacional passou por diversas fases, que so as do mercantilismo, a do libera
lismo e a atual, que chamaremos de neomercantilismo, nas quais foram-se
modificando tanto o centro hegemnico principal quanto a natureza de suas
formas de dominao.
O principal agente produtivo do sistema neomercantilista de dominao
aquilo a que se poderia chamar a infra-estrutura do sistema atual das rela
es econmicas internacionais uma nova e poderosa instituio, que
chamaremos de conglomerado transnacional. A caracterstica mais destacada
do conglomerado transnacional ( c o n t r a ) a integrao de suas atividades,
integrao esta que abrange segmentos das economias de um nmero consi
dervel de pases, dentro dos limites de um nico sistema decisrio. O obje
tivo final do c o n t r a a maximizao dos lucros a longo prazo, mas esse ob
jetivo se traduz num certo nmero de objetivos imediatos, tais como a
manuteno e a ampliao das fontes de matrias-primas e dos mercados, assim
como um alto grau de progresso tecnolgico no desenvolvimento de novos
produtos e processos.7
Em outras palavras, a principal caracterstica do sistema atual e, prova
velmente, do futuro sistema das relaes econmicas internacionais a pe
netrao da economia dos pases subdesenvolvidos pelos agentes econmi
cos mais poderosos da economia dos pases desenvolvidos e, muito
particularmente, pelos da economia estadunidense, que o centro predo
minante do sistema capitalista na atualidade. De fato, a economia norteamericana vem experimentando, desde o fim do sculo XIX, uma evoluo
institucional na natureza de seu sistema produtivo, a qual favoreceu uma
grande concentrao da capacidade produtiva em empresas gigantescas, de
7N . Girvan e O . Jefferson, Corporate vs. Caribbean Integration, New-World Quarterly, vol. IV, n 2,
1968, Jamaica, pp. 51-52.

551

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

alcance nacional e, posteriormente, transnacional. Nesse processo, alm disso,


passou-se por diversas fases organizacionais internas: desde a empresa tpi
ca, na qual o proprietrio exercia e controlava todas as funes da empresa
familiar, at a firma conglomerada ou com divises mltiplas, horizontal e
verticalmente integrada nos planos nacional e internacional, e na qual se
consegue a especializao produtiva atravs do controle de numerosas f
bricas em diversas linhas de produo e, alm disso, uma especializao entre
as funes propriamente de produo e as funes de planejamento e direo
geral do conglomerado.8
Esse processo de conglomerao baseia-se em trs princpios fundamen
tais de ao do conglomerado: (a) a diversificao dos riscos; (b) a
maximizao dos benefcios extrados da participao em mercados din
micos; e (c) a maximizao do poder financeiro, ao permitir o controle cen
tralizado e a alocao coordenada de todos os excedentes financeiros pro
duzidos pelas diversas fbricas que integram um conglomerado. O s
princpios a * t b implicam que o conglomerado atua, em relao s fbricas
que possui, da mesma forma que uma companhia de seguros funciona com
sua carteira de investimentos, ou seja, adquirindo bons investimentos e
desfazendo-se dos ruins.
A colossal expanso por que esses conglomerados vm passando nos Es
tados Unidos e, em menor escala, nos pases europeus e no Japo tem, natu
ralmente, uma expresso que transcende as fronteiras nacionais desses pases.
De fato, essas novas empresas gigantescas propagam-se pela economia inter
nacional em vrias etapas, que vo desde a exportao de seus produtos para
outros pases, passam pela criao de organizaes de venda desses produtos
no exterior, prosseguem com a concesso de licenas para o uso de suas pa
tentes, marcas e know-how a empresas estrangeiras que produzem e vendem
seus produtos, e levam esse processo a seu apogeu, adquirindo os estabeleci
mentos produtivos locais e se instalando como produtoras no exterior, atra
vs de subsidirias que so de propriedade total ou parcial da matriz, mas in
teiramente controladas por ela.

*Ver, especialmente, Economic Concentration, Hearings before the Subcommittee on Antitrust and
M onopoly o f the Com munity on the Judiciary, U .S. Senate, Eighty-Eighth Congress, Second Session,
U .S. Government Printing Office, Washington, 1964.

552

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

INTEGRAO TRANSNACIONAL E DESINTEGRAO NACIONAL

Nas sees anteriores, fez-se um esforo de interpretar os cinco temas, pro


blemas e processos que nos preocupam neste trabalho desenvolvimento,
subdesenvolvimento, dependncia, marginalizao e desequilbrios espaciais ,
procurando descobrir as inter-relaes que existem entre todos eles. Ficou
patente, a nosso ver, que esses cinco processos no apenas esto inter-relacio
nados, como tambm, mais do que isso, constituem, na realidade, diferen
tes manifestaes de um processo que os engloba a todos. Sugerimos que
esse um processo simultneo de integrao transnacional e desintegrao
nacional.
O protagonista fundamental desse processo o conglomerado transna
cional, no sentido de que essa a instituio econmica bsica e central do
mundo capitalista do ps-guerra, uma instituio de dinamismo e impulso
tremendos, que vem provocando uma transformao radical na estrutura e
funcionamento do referido sistema no somente nos pases centrais, mas tam
bm no mundo inteiro, criando, decididamente, um novo modelo de civili
zao, encarnado pela sociedade do superconsumo, que tem sua expresso
mxima nos Estados Unidos.
Para os propsitos deste trabalho, preciso enfatizar apenas dois aspec
tos: (a) que os CONTRAS constituem, na verdade, um novo sistema econmi
co, tanto no plano nacional quanto no internacional; e (b) que esse novo sis
tema favorece o desenvolvimento dos segmentos nacionais internacionalizados
do ncleo do sistema capitalista internacional e, particularmente, o segmento
nacional em que esto localizadas as matrizes dos c o n t r a s , isto , os pases
desenvolvidos; ao mesmo tempo, no entanto, ele produz efeitos desintegradores
e favorece o subdesenvolvimento dos pases subdesenvolvidos e, particular
mente, o dos grupos sociais marginalizados e excludos.
O segmento da economia norte-americana que se compe de umas pou
cas centenas de corporaes imensas, dinamicamente tcnicas, maciamente
capitalizadas e altamente organizadas chamado de Sistema Industrial pelo
professor J. K. Galbraith, que percebe claramente que um sistema caracteri
zado por um punhado de corporaes enormes qualitativamente diferente
da concepo clssica do sistema capitalista, constitudo por um grande n
mero de empresas pequenas e independentes.
553

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

A tese de Galbraith a seguinte: o enorme desenvolvimento da tecnologia


moderna requer um incremento notvel do capital dedicado produo, bem
como do perodo de tempo durante o qual ele fica comprometido nessa pro
duo. Essa alocao de tempo e de capital tende a se especializar cada vez
mais, numa grande variedade de tarefas diferentes. Por conseguinte, os requi
sitos de mo-de-obra especializada aumentam enormemente e, medida que
avana a especializao, a organizao eficiente converte-se no ponto essen
cial. Para poder maximizar os lucros atravs de longos perodos e reduzir a
incerteza e os riscos, a empresa utiliza o Planejamento. (...) Ademais, para
tomar uma deciso a respeito do que deseja o consumidor e do que ele ter
que pagar por isso, as firmas tm que tomar todas as providncias possveis
para se certificar de que sua produo ser requerida pelo consumidor a um
preo compensador. Elas precisam ter certeza de que a mo-de-obra, os mate
riais e os equipamentos de que necessitam estaro disponveis a um custo com
patvel com o preo estabelecido. Precisam exercer controle sobre os insumos
que lhe so fornecidos. Precisam substituir o mercado pelo planejamento
(...). O mercado superado por meio do que comumente se chama de
integrao vertical. A unidade planejadora controla as fontes de fornecimento
e de colocao dos produtos. Quando uma empresa encontra-se numa posi
o particularmente dependente de um produto ou matria-prima importan
tes, como acontece com as companhias de petrleo em relao ao petrleo
cru, com as empresas siderrgicas em relao ao minrio, ou com as compa
nhias de alumnio em relao bauxita, sempre existe o perigo de que os
insumos necessrios sejam oferecidos a preos desfavorveis (...). Do ponto
de vista da firma, a eliminao do mercado converte uma negociao externa
e, portanto, uma deciso parcial ou inteiramente impossvel de controlar num
assunto de deciso interna. O tamanho da General Motors fica a servio no
do monoplio nem das economias de escala, mas a servio do planejamento.
E, no que concerne a esse planejamento controle dos insumos, controle da
demanda, obteno de capital, minimizao do risco , no existe um limi
te superior definido no que se refere a seu tamanho. bem possvel que [quanto
maior melhor]. A forma corporativa acomoda-se a essa necessidade. Permite,
claramente, que a empresa seja extremamente grande.9
Galbraith, John Kenneth, The New Industrial State, Boston, Houghton Mifflin, 1967.

554

TEXTO S SE LEC IO N A D O S

O ncleo central do c o n t r a sua direo central, que sempre se encon


tra na metrpole e serve de escritrio de planejamento da corporao. Esse
escritrio central completamente diferente das atividades produtivas do
C O N T R A , que podem ser classificadas em trs tipos diferentes: extrativistas,
industriais e de comercializao. Essas atividades produtivas localizam-se
tanto na metrpole quanto, atravs de subsidirias e filiais, nos pases peri
fricos. O escritrio central compe-se essencialmente de um grupo de pes
soas que planejam e decidem o que, como, quanto e em que perodo deve
ro ser efetuadas a produo e a venda. A fim de poder pr em prtica o
processo decisrio de forma racional, conta-se com um sistema altamente
eficiente de comunicaes, atravs do qual fluem as informaes, o pessoal,
o conhecimento cientfico e tecnolgico, o financiamento e as decises ne
cessrias em cada caso.
Entre as atividades produtivas da COM U desenvolve-se, em contrapartida,
um fluxo de bens e servios, dentro de uma estrutura institucional caracteri
zada por empresas oligoplicas altamente integradas em termos horizontais e
verticais, tanto no nvel nacional quanto no internacional. Dessa maneira, o
c o n t r a substitui em alto grau o mercado, tanto nacional quanto internacio
nal, uma vez que incorpora em sua organizao as fontes de abastecimento de
seus insumos e os canais de sada para a sua produo. Alm disso, pode in
fluenciar expressivamente a demanda de seus bens e servios, atravs da pres
so que capaz de exercer sobre o consumidor e os governos.
Como se pode observar pelo que foi exposto, o novo Sistema Industrial
tambm significa o desaparecimento do empresrio clssico, do fornecedor
de capital e dos mercados de capital, e sua substituio por planejadores e
gerentes de grande preparo, que constituem a tecnoestrutura empresarial. So
justamente esses tecnocratas que, de acordo com Barber,10governaro o mun
do num futuro prximo e que, alm disso, como veremos mais adiante, esto
substituindo a classe empresarial nacional nos pases subdesenvolvidos, por
mais ricos e avanados que estes sejam.
Pelas razes anteriormente indicadas, e j que os gastos efetuados na pes
quisa, projeto e tecnologia converteram-se em parcelas importantes dentro da
estrutura de custos fixos do c o n t r a , este tem o mximo interesse em fazer o
l0p. cit.
555

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

rateio desses custos na produo total sempre crescente, que inclui a produ
o vendida nos mercados metropolitanos e nos mercados mundiais. Por con
seguinte, a incorporao de um nmero cada vez maior de consumidores, tanto
nacionais quanto estrangeiros, absolutamente necessria para sua rentabili
dade a longo prazo. De acordo com Galbraith, a introduo de bens de con
sumo cosmticos, motocicletas, rdios transistorizados, conservas, bici
cletas, discos fonogrficos, filmes, cigarros norte-americanos nos pases
subdesenvolvidos considerada de extrema importncia na estratgia da ex
panso econmica. O referido autor tambm nos recorda que produtos como
o tabaco, o lcool e o pio, que significavam uma habituao progressiva, foram
considerados, em sua poca, produtos de importncia estratgica no comr
cio, uma vez que permitiam a penetrao nos mercados e a conservao deles.
Fica claro, portanto, que a estratgia convencional do desenvolvimento eco
nmico, concebida como o desenvolvimento de uma sociedade capitalista de
consumo semelhante norte-americana ou europia, , na realidade, a es
tratgia a longo prazo de maximizao dos lucros do Sistema Industrial e
do c o n t r a , estratgia esta que se baseia, de maneira preponderante, na ex
panso de suas subsidirias transnacionais e na homogeneizao da cultura
de consumo no mundo inteiro.
Em geral, tem-se admitido que os pases capitalistas, particularmente os
subdesenvolvidos, fizeram esforos especiais para atrair o capital privado es
trangeiro, uma vez que sentiam necessidade de capital, tecnologia, capacida
de empresarial e novos mercados externos, elementos estes que o capital pri
vado estrangeiro supostamente traz consigo. Mas a natureza do capital
estrangeiro tradicional muito diferente da do novo sistema industrial in
ternacional, constitudo pelos c o n t r a s . Observa-se, com clareza cada vez
maior, que os aportes desejados no so necessariamente assim.
Com efeito, os aportes de novos capitais so mnimos, uma vez que as
subsidirias so financiadas, em propores elevadssimas, com recursos fi
nanceiros locais, e suas remessas de lucros, juros, pagamento de royalties, as
sistncia tcnica, insumos externos etc. representam grandezas vrias vezes
superiores, de modo que a drenagem lquida de recursos substancial (sem
contar os habituais superfaturamentos em cada uma das rubricas de pagamen
tos ao exterior, que so particularmente facilitados pelo fato de, com freqn
cia, tratar-se de transaes nominais internas dos conglomerados).
55 6

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

A transferncia tecnolgica tambm tem caractersticas bastante espe


ciais, uma vez que, ocorrendo essencialmente dentro dos limites do conglo
merado, no de esperar que haja um esforo maior de adaptao ao contex
to local, nem qualquer estmulo ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico
nacional; aprende-se a consumir novas tcnicas, mas no a adapt-las nem
produzi-las. Algo semelhante ocorre com o empresariado nacional, que, lon
ge de ser desenvolvido, converte-se em parte de uma tecnocracia internacio
nal ou marginalizada. Por fim, no que diz respeito abertura de novos merca
dos externos, a experincia, pelo menos no campo manufatureiro, tem sido
inteiramente negativa.
A significao que o novo sistema mundial vem adquirindo, e que
corresponde ao que chamamos neste trabalho de etapa do neomercantilismo,
expressa-se concretamente na influncia que ele exerce sobre os Estados nacio
nais, que experimentam uma perda acelerada de sua capacidade nacional de
deciso. Os pargrafos seguintes resumem a reao mais freqente encontra
da nos pases desenvolvidos.
Para muitos pases, a empresa multinacional algo que representa um novo
problema, e h muita incerteza quanto maneira de lidar com ele; observa-se
uma apreenso generalizada, que se torna mais freqente do que as anlises
racionais. Seus benefcios so reconhecidos, mas existem suspeitas quanto
novidade representada pela corporao multinacional. Em essncia, a princi
pal preocupao a questo da deciso; os pases temem que as decises im
portantes passem a ser tomadas no exterior, ou, se tomadas no pas, por es
trangeiros. Em particular, eles temem perder o poder nacional de deciso em
fvor dos Estados Unidos. Temem que uma deciso tomada em Detroit
produza como resultado o fechamento de uma fbrica do pas.
muito fcil identificar um certo nmero de argumentos que costumam
repetir-se:
i)
A empresa multinacional um agente intermedirio de penetrao
das leis, da poltica externa e da cultura de um pas em outro. Essa relao
assimtrica, uma vez que o fluxo tende a partir do pas central para o pas
subsidirio, no ocorrendo no sentido inverso. O problema da extraterritorialidade, no que concerne a assuntos como a legislao contra os cartis
e o comrcio com inimigos, um dos pontos cardeais de discusso e preo
cupao.
557

C IN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

i) As corporaes multinacionais reduzem a capacidade governamental


de exercer controle sobre a economia nacional. Essas empresas, em virtude de
seu tamanho e das ligaes internacionais de que dispem, tm uma certa fle
xibilidade para escapar s normas impostas por um pas. A natureza e a efic
cia dos instrumentos tradicionais poltica monetria, antitruste e tribut
ria se modificam, quando h segmentos importantes da economia em mos
de estrangeiros.
iii) A empresa multinacional tende a centralizar a pesquisa e a deciso
empresarial no pas de origem. A menos que se tomem providncias delibera
das, os efeitos negativos (backwash) podem ser maiores do que os positivos
(spread), e a defasagem tecnolgica pode perpetuar-se, em vez de ser reduzida.
A excessiva confiana depositada nas corporaes multinacionais pode rele
gar o pas categoria de marginalizado, em vez de transform-lo no centro.
iv) freqente as empresas multinacionais ocuparem uma posio do
minante na indstria. Os pases preocupam-se com a justa participao que
deve caber a elas, tanto na produo quanto na exportao. As decises de
pendem da estratgia e dos planos do escritrio central, que podem ser limi
tados ou parciais. Todo pas tem conscincia de que as demais naes, inclu
sive os Estados Unidos, exercem presses sobre as empresas multinacionais
para que elas produzam, exportem ou invistam de uma determinada manei
ra. Um pas que no tenha a possibilidade de participar do processo decisrio
pode perfeitamente acabar por obter uma participao menor do que de fato
deveria caber-lhe.
v) As indstrias que se dedicam extrao de matrias-primas so, com
freqncia, altamente oligoplicas, contando apenas com um nmero redu
zido de firmas. O preo que um pas consegue por seus recursos no objeti
vamente fixado num mercado livre, mas determinado, por meio da negocia
o e do acordo, pela corporaes dominantes. A menos que um pas detenha
o conhecimento e a capacidade de negociao necessrios, ele pode, decidi
damente, obter uma parcela inferior dos benefcios potenciais.11
O conflito existente entre o C O N TR A e os Estados nacionais tambm re
conhecido pelos observadores que tm uma inclinao favorvel s tendncias
"Stephen Hymer, Transatlantic Reactions to Foreign Investment, Centro de Crescimento Econmico
da Universidade de Yale, 1968 (Texto de Debate n 53 do Centro, nao publicado).

558

TEX TO S S ELE C IO N A D O S

anteriormente descritas. Bali reconhece trs conflitos principais: (a) com as


empresas nacionais locais; (b) com os governos locais (A deciso tomada por
uma corporao pode significar um benefcio mximo para a economia mun
dial e, no entanto, ser completamente irrelevante para a economia do pas em
questo); e (c) o conflito que decorre do cumprimento da legislao nacional
dos Estados Unidos e de sua poltica externa, exigido por esse pas das subsi
dirias estrangeiras de empresas norte-americanas. Por ltimo, de acordo com
esse mesmo autor, existe a questo da legitimidade do poder dos c o n t r a . 12
Descrevemos a seguir alguns dos efeitos do processo de conglomerao
transnacional na relao entre os pases desenvolvidos e os subdesenvolvidos:
a)
a crescente capacidade do CO N TR A de tirar proveito, no mais amplo
sentido da palavra, das vantagens que lhe so oferecidas para o crescimento e
a diversificao economias de escala, grande acumulao de capital, pla
nejamento a longo prazo, poder de manipulao do mercado, pesquisa
tecnolgica e cientfica, fontes predominantemente internas de financiamen
to, reduo da insegurana e dos riscos, possibilidade de escolher as melhores
oportunidades numa ampla gama econmica etc. reverte, principalmen
te, em favor do pas onde se situa a sede do C O N TR A , com isso constituindo o
conjunto de economias externas que integram e aumentam o grau de com
plexidade e especializao, bem como de dinamizao do restante da econo
mia da metrpole. As subsidirias e filiais do c o n t r a que se situam nas na
es perifricas no apenas nos setores de produo primria, mas tambm
em todas as atividades da economia subdesenvolvida no do origem, de
maneira similar, a um complexo industrial integrado com o restante da eco
nomia local; ao contrrio, permanecem integradas na matriz e em seu pas de
origem. Alm disso, do margem a alguns efeitos desintegradores, que decor
rem, entre outros fatores, do paralelismo das atividades produtivas que elas
tendem a criar, uma vez que o c o n t r a evita entregar a totalidade do mercado,
mesmo que ele seja pequeno, aos competidores (o que significa uma duplica
o da capacidade instalada nos mercados pequenos). O mesmo acontece com
a introduo macia de tecnologias altamente intensivas em capital, as quais
substituem as atividades locais, numa substituio que inclui empresrios,
trabalhadores etc. Uma vez que as subsidirias mantm a mxima inter-relal3GeorgeW. Ball, Making World Corporations into World Citizens , War Peace Report, outubro de 1968.

559

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

o possvel com suas matrizes, em matria de insumos, tecnologia, pessoal,


propriedade, administrao e inovao nos processos e produtos etc., os efei
tos promotores da economia local tendem, provavelmente, a ser menos im
portantes do que os efeitos retardadores ou do que os efeitos de promoo na
economia da nao que funciona como metrpole;
b) uma vez que, por diversas razes, o c o n t r a precisa expandir continu
amente seus mercados, as naes subdesenvolvidas ficam sujeitas a uma ofen
siva macia do consumismo que tpico das sociedades desenvolvidas. No
h dvida de que existe um mercado para esses produtos no pequeno seg
mento dos grupos de alta renda que esto integrados na parte desenvolvida
do sistema global, mas o efeito demonstrao tambm capta os segmentos de
renda mais baixa. Esse fenmeno introduz graves distores e irracionalidades
na estrutura da demanda e na alocao dos recursos de investimento, tanto
privados quanto pblicos, ao mesmo tempo que reduz a poupana pessoal,
transferindo-a para o c o n t r a e, em parte, para o exterior;
c) as atividades de que a C O M U se aproxima so, com freqncia, alta
mente oligopolistas; h um pequeno nmero de exportadores primrios que
compram de um nmero elevado de pequenos agricultores ou empresas de
minerao, e um nmero reduzido de produtores de bens de consumo dur
vel que vende a inmeros consumidores independentes. Nessas circunstn
cias, o c o n t r a pode pagar preos abaixo do normal aos produtores locais e
sobrecarregar os consumidores locais, com isso obtendo um excesso de lucro
em ambas as transaes e remetendo esses lucros a seu escritrio matriz ou
reinvestindo-os no local onde opera e, desse modo, acentuando cumulativa
mente esse processo.
A anlise anterior leva-nos seguinte concluso; o sistema capitalista
mundial encontra-se num processo de reorganizao, que dever convert-lo
num novo sistema industrial internacional, cujas principais instituies so
os c o n t r a s , cada vez mais respaldados pelos governos dos pases desenvolvi
dos; essa uma nova estrutura de dominao, que conta com um grande
nmero de caractersticas do sistema mercantilista. Esse novo sistema tende a
concentrar o planejamento e a utilizao dos recursos humanos, naturais e de
capital, assim como o desenvolvimento da cincia e da tecnologia, no cre
bro do novo sistema industrial: os tecnocratas do c o n t r a , das organizaes
internacionais e dos governos dos pases desenvolvidos.
560

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

Neste trabalho, quisemos sugerir a hiptese de que esse processo de


integrao transnacional tende a reforar o processo de subdesenvolvimento
cultural, poltico, social e econmico dos pases perifricos, aprofundando
ainda mais sua dependncia e sua desintegrao interna.
O exemplo do Canad pode ser ilustrativo: Segue-se um esboo de como
o Canad ficou sob a dependncia econmica, cultural e poltica dos Estados
Unidos. Trata-se de explicar o processo mediante o qual sua unidade poltica
e empresarial sofreu uma eroso, at um ponto alm do qual se daria a desin
tegrao do Canad como Estado nacional.
O Canad foi descoberto, explorado e desenvolvido como parte do sis
tema mercantilista, primeiro da Frana e, depois, da Inglaterra. Conseguiu
sua independncia e se transformou em nao num perodo histrico muito
curto, no qual os bens, os capitais e as pessoas deslocaram-se em resposta a
foras econmicas que atuavam em mercados internacionais relativamente
livres e competitivos.
O Canad de hoje foi descrito como o pas subdesenvolvido mais rico
do mundo. A regresso que ele sofreu, a ponto de chegar a um estado de ex
trema dependncia, tanto poltica quanto econmica, no pode em absoluto
ser atribuda, como se costuma fazer em alguns crculos, a uma dotao des
favorvel de recursos. A falta de dinmica independente de que sofre o Cana
d tampouco pode ser atribuda a sua cultura tradicional. Esse um caso em
que nos vemos obrigados a buscar a explicao do subdesenvolvimento e da
fragmentao nas instituies e processos da sociedade moderna. Por conse
guinte, sugere-se que a causa se enraza na dinmica do novo mercantilismo
da economia corporativa norte-americana. 13
No que se refere Amrica Latina, a seguinte citao de Furtado
igualmente sugestiva:
A penetrao do c o n t r a , na indstria latino-americana comeou depois
da Grande Depresso. Aps a Segunda Guerra Mundial, essa penetrao tor
nou-se mais intensa, muito particularmente nos pases que j haviam alcan
ado um certo desenvolvimento industrial (principalmente a Argentina, o
Mxico e o Brasil). Dessa maneira (...), o processo de formao de uma classe
,3Kari Levitt, Canad: Economic Dependence and Political Dsintgration , New-W orld Quarterly, vol.
IV, n 2, Jamaica, 1968.

561

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

nacional de empresrios industriais foi interrompido. Dada a sua posio fi


nanceira poderosa, o c o n t r a foi ampliando paulatinamente o seu controle
sobre os setores mais dinmicos da atividade industrial. Os melhores talentos
saram da indstria local [e] foram absorvidos na nova classe gerencial (...). A
classe empresarial e independente, durante esse processo, viu-se restrita a ati
vidades secundrias ou a empresas de carter pioneiro, as quais, a longo pra
zo, abriram novos campos para a futura expanso do C O N TR A (...). A elimina
o da classe empresarial nacional exclui, conseqentemente, a possibilidade
de um desenvolvimento nacional auto-sustentado, de acordo com o desen
volvimento capitalista clssico.
A observao de Furtado pode ser generalizada para o conjunto das clas
ses sociais, para dar uma viso mais clara do processo de desintegrao nacio
nal. Para isso, devemos incorporar ao esquema apresentado nos grficos ante
riores, e particularmente nos pases subdesenvolvidos, uma estrutura de classes
com a forma apresentada no seguinte grfico:

G rfico 1

C lasse m dia integrada

562

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

Como se pode verificar, a diviso entre os grupos integrados e os no inte


grados superpe-se estrutura de classes, dando margem a que existam grupos
integrados e no integrados tanto na classe empresarial quanto nas classes m
dias e nos setores trabalhadores, sem falar nos marginalizados. evidente que as
dimenses relativas dos sete segmentos em que a sociedade aparece dividida no
grfico sero diferentes, conforme as condies que houverem passado a preva
lecer em cada pas, e provvel que, tambm nesse caso, nas investigaes pos
teriores, seja conveniente fzer um ensaio tipolgico, de maneira a que seja pos
svel refletir as diferentes situaes que prevalecem nos diversos pases.
A hiptese sugerida por toda a anlise que vimos efetuando que a estrutura
social deriva uma parte importante de seu dinamismo da influncia que o seg
mento internacionalizado de nossos pases recebe dos pases centrais. Como
vimos, essa influncia se manifesta, no nvel da estrutura produtiva, pela penetra
o macia e extraordinariamente dinmica dos conglomerados transnacionais
e de suas subsidirias e filiais de toda sorte; no plano tecnolgico, manifesta-se
pela introduo, em grande escala, de tcnicas altamente capitalizadas e
economizadoras de mo-de-obra; no nvel cultural e ideolgico, por uma propa
ganda opressiva e sistemtica do modelo de civilizao e da orientao dele resul
tante na distribuio dos recursos; e, no nvel concreto das polticas e estratgias
de desenvolvimento, manifesta-se pela presso dos interesses privados e pbli
cos nacionais, estrangeiros e internacionais associados ao segmento internacio
nalizado, em favor de polticas que promovam esse tipo de desenvolvimento.
Como foi assinalado na seo referente ao processo interno de polarizao, o
processo de modernizao acarretado por esse tipo de estratgia de desenvolvi
mento significa uma substituio paulatina da estrutura produtiva tradicional por
outra com um grau de densidade de capital muito maior. Dadas as condies
especificadas naquela oportunidade, esse processo tende a produzir dois resulta
dos opostos: por um lado, o processo de modernizao incorpora as novas estru
turas produtivas e os indivduos e grupos especialmente aptos para o tipo de
racionalidade que nele prevalece; por outro, repele os indivduos e grupos sociais
que no cabem na nova estrutura produtiva ou no tm condies de se adaptar
a ela. importante destacar que esse processo no apenas tende a impedir a for
mao de um empresariado nacional, como bem assinalou Furtado na citao
anterior, como tende tambm a impedir a formao de classes mdias nacionais
(inclusive grupos intelectuais, cientficos e tcnicos nacionais) e at uma classe
563

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

trabalhadora nacional. O avano do processo de modernizao atua, com efei


to, introduzindo uma cunha ao longo da borda em que se encontram os seg
mentos integrados e no integrados (ver o grfico seguinte), tendendo a incor
porar parte dos empresrios nacionais como gerentes das novas empresas e a
marginalizar os no aproveitveis, incorporando alguns dos profissionais, dos
tcnicos e dos empregados adaptveis e marginalizando o restante e os no
adaptveis, e incorporando parte da mo-de-obra qualificada ou com condi
es de se qualificar e repelindo o restante, alm da parte que se supe no ter
nveis de qualificao tcnica ou cultural para se adaptar s novas condies.

G rAfic o 2

O efeito desintegrador de cada um dos grupos ou classes sociais que acaba


mos de descrever tambm tem conseqncias do ponto de vista da mobilidade
social entre os referidos grupos ou classes. O empresrio marginalizado tende,
em parte, a engrossar as fileiras da pequena indstria e do artesanato e, em sua
maioria, abandona essas atividades para se transformar num empregado de classe
mdia. Os setores marginalizados da classe mdia tendem a se juntar, em
564

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

contrapartida, num grupo crescente de pessoas frustradas, sem expectativas, e


que procuram de algum modo manter a aparncia de uma burguesia acomoda
da, encurraladas entre as foras que as impedem de se integrar no grupo inter
nacionalizado e o pavor da proletarizao. Os setores trabalhadores marginali
zados, por sua vez, tendem a aumentar o volume da marginalidade absoluta, no
qual, assim como na classe mdia, acumula-se um foco crescente de frustrao
e ressentimento, de dimenses humanas considerveis.
No outro sentido, bvio que haver tambm uma mobilidade social
ascendente, seletiva e discriminatria, que permitir que alguns marginaliza
dos se incorporem na classe operria, que alguns trabalhadores escalem os
degraus inferiores da classe mdia e que alguns setores da classe mdia se in
corporem no pequeno empresariado, num movimento que tende a agudecer
as presses sobre os nveis salariais do setor proletrio e que torna ainda mais
angustiante a situao das classes mdias.

G rAfic o 3

565

CIN Q ENTA A N O S OE PEN SAM ENTO N A CEPA L

Por fim, muito provvel que a essa mobilidade social interna tambm
corresponda uma mobilidade social externa, particularmente entre o segmen
to de alta renda de nossos pases e os pases centrais que integram o ncleo do
sistema transnacional, o que constitui, evidentemente, um mercado interna
cional de trabalho para os recursos humanos com alto nvel de qualificao.
D a a emigrao macia de profissionais e tcnicos de nossos pases a cha
mada evaso de crebros e da tambm o fluxo inverso de especialistas e
administradores, para orientar e organizar nosso processo de modernizao e
desenvolvimento. O grfico anterior procura ilustrar esse conjunto de pro
cessos de mobilidade social interna e externa.
O processo de desintegrao social que se delineou nos pargrafos ante
riores tambm afeta as instituies sociais em que se articulam e se expressam
os diversos grupos e setores. Por conseguinte, tendncias semelhantes s des
critas em relao ao conjunto da sociedade devem ser encontradas no Estado,
na Igreja, nas foras armadas, nos partidos polticos de base relativamente ampla
e nas universidades. A crise vivida por cada uma dessas instituies tem carac
tersticas singulares, conforme a combinao especial de grupos que as com
ponham, mas tambm de acordo com a intensidade com que sejam adotados,
em cada uma delas, os processos de integrao transnacional e de desintegra
o nacional, e com a forma como estes afetem sua estrutura e suas funes.

566

NATUREZA E IMPLICAES DA
"HETEROGENEIDADE ESTRUTURAL
DA AMRICA LATINA*
Anbal Pinto

'Publicado em E l trimestre econmico, vol. 37(1), n 143, Mxico, O.F., Fondo de Cultura Econmica,
janeiro-maro de 1970.

1) Neste artigo, que est relacionado e coordenado com outros que discor
rem sobre a mesma questo geral,1sero discutidos os seguintes aspectos:
a) A natureza da heterogeneidade estrutural das economias latino-ameri
canas e suas diferenas do enfoque clssico do dualismo;
b) As implicaes da referida heterogeneidade para a dinmica do desen
volvimento latino-americano.
A anlise ser feita num nvel bastante elevado de abstrao, consideran
do a Amrica Latina em seu conjunto; na parte final, entretanto, sero leva
das em conta algumas situaes nacionais ou regionais especficas.
2) Vejamos, em primeiro lugar, alguns pontos relativos tese dualista.
Com respeito concepo econmica do dualismo, parece evidente que
ela se identifica com um caso extremo e abstrato das economias exportado
ras de produtos primrios, isto , o dos enclaves. A se delineia a diferen
ciao entre o complexo exportador e o resto, sendo mais ou menos com
pleta a separao entre essas duas reas. Relembrando Singer, poderamos dizer
que o complexo exportador, embora geogrfica e politicamente situado den
tro do pas, na verdade constitui, em termos econmicos, uma extenso ou
uma parte do sistema central. Seja como for, o aspecto principal no o de se
tratar de reas diferenciadas, mas de ser nula ou mnima a irradiao do locus
exportador para o interior [hinterland\. O primeiro cresce de e para fora,
enquanto o segundo vegeta sem outros estmulos, a no ser os endgenos.2
'Ver Estudio Econmico de Amrica Latina, 1968.
2Sobre esse assunto, ver Yoichi Itagaki, A Review o f the Concept o f the Dual Economy , The Developing
Economies, volume VI, n 2, junho de 1968. Esse artigo contm referncias muito completas s princi
pais contribuies sobre o assunto.

569

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

3) As economias primo-exportadoras da Amrica Latina poderiam ser classi


ficadas de acordo com seu parentesco ou seu distanciamento do arqutipo do
enclave. Talvez as mais prximas dele tenham sido as banana republics do
passado. As mais distantes seriam as do cone sul, inclusive a do Brasil, pela
disperso espacial e pela sucesso temporal dos diversos focos exportadores
desse pas.
As diferenas poderiam ser atribudas a trs tipos de fatores principais.
Por um lado, natureza dos recursos de base da exportao. Nos casos em
que estes eram altamente especializados para o mercado externo (como os
produtos agrcolas e os minerais), a separao tendeu a ser maior do que no
caso das produes mais compartilhadas entre o mercado interno e o externo
(caso dos produtores de alimentos bsicos do rio da Prata). Por outro lado,
destaca-se o elemento poltico-institucional. Nos casos em que se criou um
Estado nacional mais ou menos independente, houve maiores possibilida
des de transferir para as demais atividades e regies o dinamismo do comple
xo exportador.
Por fim, existe o fato da maior ou menor significao e impermeabilidade
da sociedade ou da economia tradicionais, como no caso dos pases do im
prio inca.
Conforme tenham sido essas e outras circunstncias, delineou-se a textu
ra dualista das economias primo-exportadoras da Amrica Latina, basicamente
referida aos desnveis radicais de produtividade e aos vnculos ou comuni
cao entre o setor exportador e o resto, e no, por exemplo, ao predom
nio ou s diferenas relativas s relaes capitalistas ou feudais (mais pro
priamente senhoriais), ou integrao ou no-integrao num sistema
poltico nacional. Em alguns lugares, convm repetir, a separao foi quase
completa, quer do ponto de vista das populaes implicadas num ou noutro
setor, quer pelo prisma espacial, ou seja, o das regies incorporadas ou margi
nalizadas do comrcio exterior.
4) O desenvolvimento da industrializao, entendida em seu sentido mais
lato, isto , compreendendo todas as atividades complementares, modifica sen
sivelmente e em diversos graus esse quadro mais ou menos simples e pronun
ciado de heterogeneidade estrutural. Em essncia, e para no repetir anlises
570

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

j conhecidas, a chamada diversificao para dentro leva ao aparecimento e


fortalecimento de um setor no exportador, modernizado e capitalista, com
nveis de produtividade substancialmente superiores mdia do sistema e se
melhantes (pelo menos em termos de preos nacionais) aos do complexo ex
portador.
De certa maneira, esse fenmeno veio a tomar corpo claramente, nos pases
precursores, na segunda etapa do processo, quando eles entraram no campo
dos produtos intermedirios e dos bens de consumo durvel pesados, basea
dos em tecnologias modernas e com maior densidade de capital. Inversamen
te, na fase anterior digamos, desde os anos 1930 at o incio dos anos 1950, a
expanso fabril efetuou-se primordialmente atravs da utilizao da capaci
dade previamente instalada e do desenvolvimento da indstria leve. Seria di
ferente o caso dos pases de industrializao mais tardia, nos quais os primei
ros passos industriais j so dados com a importao de tecnologias modernas,
que determinam desde logo um corte nos nveis de produtividade.
5) luz das mudanas trazidas pela industrializao, podemos decompor a
estrutura produtiva da Amrica Latina em trs grandes camadas, para certos
propsitos analticos a que aludiremos posteriormente. Por um lado, temos a
chamada camada primitiva, cujos nveis de produtividade e rendaper capita
so provavelmente semelhantes (e, s vezes, inferiores) aos que predomina
ram na economia colonial e, em alguns casos, na pr-colombiana. No extre
mo oposto, temos um plo moderno, composto pelas atividades de expor
tao, industriais e de servios que funcionam com nveis de produtividade
semelhantes s mdias das economias desenvolvidas; e existe, por ltimo, a
camada intermediria, que corresponde mais de perto, de certa maneira,
produtividade mdia do sistema nacional. Note-se bem o carter multissetorial
de cada uma dessas camadas, bem como a diferena entre elas e a dicotomia
mais costumeira entre os mundos urbano e rural.
Vrios problemas se evidenciam ao examinarmos essa classificao.
O primeiro poderia ser o que se refere validade da diferenciao ou
descontinuidade dessas camadas. O segundo diria respeito s relaes entre elas
ou a sua colocao no continuum da economia interna.

571

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

6) No que concerne questo da descontinuidade, o que importa so so


bretudo duas coisas: a magnitude dot contrastes entre os segmentos classifica
dos e a significao dos contingentes humanos e das atividadesprodutivas vincu
ladas a cada um deles.

Pelo primeiro destes ngulos, a produtividade per capita no setor moder


no corresponderia a pouco mais de quatro vezes a mdia, ao passo que a do
setor primitivo no atingiria 1/4 dela. Em outras palavras, a do primeiro
seria mais de vinte vezes superior do segundo. Em nmeros absolutos, te
ramos uma produtividade per capita de aproximadamente 4.000 dlares por
ano e de 190 dlares por ano, respectivamente. A produtividade da camada
intermediria seria quase igual mdia da economia e equivalente a cerca
de 1.000 dlares por homem ocupado.3
Como ponto de referncia aproximado, podemos considerar os contras
tes da produtividade per capita entre as principais atividades econmicas nos
pases desenvolvidos:
P R O D U T O IN T E R N O B R U T O P O R P E SSO A O C U P A D A * N O S E S T A D O S
U N I D O S E N A G R -B R E T A N H A , 1960
Setor
Total
A. Agricultura
B. N ao agrcola

Estados Unidos

Gr-Bretanha

100

100
93
100

47
105

I. Bens e servios bsicos


a) Minerao
b) Manufatura
c) Construo civil
d) Servios bsicos

147

102
90
97
99
128

90

98

128
133
125
120

II. Servios

Fonte: Yearbook of National Accounts Statistics 196$; Statistical Abstract o f the United States, 1964; e Annual Abstract
of Statistics.
* Pelo custo dos fatores.

JVer, sobre o assunto, La mano de obra y el desarrollo econmico de Amrica Latina en los tiltimos
aos*, CEPAL, E /C N .1 2 /L .1 , trabalho preparado por Zygmunt Slawinski e apresentado no seminrio or
ganizado pela O IT e realizado no Rio de Janeiro, Brasil, em outubro de 1964. Ver tambm A. Pinto,
Concentracin del progreso tcnico y de sus frutos en el desarrollo de Amrica Latina*, E l Trimestre
Econmico, n 125, Mxico, 1965.

572

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

Logo de sada, podemos verificar a relativa homogeneidade dos diferentes


setores. claro que as diferenas seriam maiores caso se adotasse a mesma
viso que empregamos, porm, mesmo do ponto de vista estritamente
setorialista, os contrastes latino-americanos so substanciais. Por exemplo,
a produtividade per capita na agricultura inferior dcima parte da que se
verifica na minerao e quinta parte da constatada na indstria fabril. Por
outro lado, convm insistir nos desnveis intra-setoriais. Vejamos algumas si
tuaes globais a esse respeito. Na agricultura, as culturas adscritas ao setor
moderno teriam uma produtividade cerca de quatorze vezes superior que
prevalece no setor primitivo. No que diz respeito indstria manufatureira,
os estabelecimentos do setor moderno atingiriam um nvel de produtivida
de quase trinta vezes superior ao das pequenas unidades de seu setor
primitivo.4
difcil, portanto, desconhecer que realmente existe uma descontinuidade,
isto , uma situao flagrante de heterogeneidade estrutural, no importa qual
seja o ngulo que se escolha para a comparao, heterogeneidade esta que,
por outro lado, contrasta com a aprecivel homogeneidade das economias
industrializadas.5
7) Mas o que foi dito anteriormente deve ser visto em conjunto com o outro
aspecto: o da significao das diversas camadas.
Para ir essncia do assunto, poderamos afirmar o seguinte: que, enquanto
as atividades, as populaes e as reas atrasadas, marginalizadas, ou como
quer que se queira cham-las, representam fraes pequenas ou insignifican
tes na estrutura global dos pases centrais, verifica-se o contrrio no mbito
latino-americano (e no subdesenvolvido em geral).
Estimativas preliminares da CEPAL para 1960. Naturalmente, as propores da populao ativa incorpo
radas nas diversas camadas variam consideravelmente em cada setor. Em termos sucintos, a percentagem
retida na camada primitiva* da indstria relativamente baixa, ao passo que bastante alta no setor
agrcola.
Com o compreensvel, essa heterogeneidade substancial segue a m esm a direo e , em grande medida,
a principal causa da integrao interna incompleta ou m uito precria dos sistemas. A baixa produtividade
e os escassos excedentes* comercializveis ou intercambiveis de alguns setores impedem ou limitam, de
feto, suas relaes com os demais. Poderamos acrescentar que tambm ocorre algo semelhante no plano
internacional: as relaes so m ais im portantes e dinm icas entre as econom ias industrializadas
(diversificadas e homogeneizadas* em termos do progresso tcnico) do que entre elas e as subdesenvol
vidas.

573

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

De fato, segundo as estimativas realizadas, entre 35% e 40% da popula


o ativa latino-americana estara trabalhando na camada primitiva (apesar
de ela gerar menos de 8% do PIB). Em contrapartida, apenas cerca de 13%
estara na camada moderna. Poderamos fazer uma especulao no sentido
de que, numa economia industrializada, essas propores se inverteriam, mas,
mesmo assim, os atrasados esto certamente menos distantes da produtivi
dade mdia e da que corresponde rea mais adiantada.
8) As consideraes anteriores relacionam-se apenas com alguns traos fun
damentais da estrutura global. O que nos interessa agora examinar as rela
es entre as camadas na dinmica do desenvolvimento.
Para evitar digresses, procuramos colocar a questo luz da experin
cia das economias centrais. Em primeiro lugar, parece evidente a tendncia a
longo prazo para a chamada homogeneizao dos sistemas, que se reproduz
praticamente em todos os planos. Em segundo lugar, embora seja bvio que
esse curso no significou um avano uniforme, havendo-se manifestado, an
tes, pelo aparecimento de focos ou setores lderes, o decisivo que estes ar
rastaram os demais para nveis semelhantes ou cada vez mais altos de produ
tividade. A influncia das polticas econmicas e sociais, sobretudo no
ps-guerra, so um fator preponderante nesse processo. No se trata, portan
to, de uma tendncia totalmente espontnea ou natural .
No h dvida de que a viso dessa experincia estava na mente daqueles
que lutaram pela via da industrializao na Amrica Latina (sem esquecer,
claro, a imposio de outros fatos, fartamente destacados no enfoque cepa
lino). Em pouco tempo, partiu-se do fundamento de que o novo plo es
tabelecido em torno da indstria e projetado para dentro iria cumprir uma
misso homogeneizadora semelhante registrada nos centros.
Durante algum tempo, nas primeiras fases da industrializao subs
titutiva, foi possvel acreditar que essa perspectiva dava a impresso de poder
materializar-se. Atualmente, em contrapartida, visvel que o otimismo se
apagou ou desapareceu.6
Isso no significa, como escreveu Hirschman recentemente, uma desiluso com a industrializao,
vista assim , em termos gerais, mas uma reconsiderao de um tipo especfico de industrializao
substitutiva. (Ver T h e Political Economy o f Import-substituting Industrialization in Latin America ,
The Quarterly Jou rn al o f Economics, vol. LX XXII, fevereiro de 1968. Publicado tambm em E l Trimestre
Econmico.)

574

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

9) Em que se baseia essa mudana de expectativas? Fazendo um resumo he


rico, poderamos privilegiar os seguintes aspectos:
a) O ritmo do desenvolvimento tem estado longe de se acelerar, consolidar-se e se tornar auto-sustentado;
b) A dependncia do exterior mudou de feies, porm, em muitos ca
sos, tornou-se to ou mais influente do que no passado (endividamento cr
nico, alienao das decises da poltica econmica, subordinao tecnolgica,
estrangeirao de atividades bsicas etc.);
c) Grandes segmentos da populao, da estrutura produtiva e do espao
econmico foram marginalizados, em carter absoluto ou substancial, do
avano registrado no plo moderno. Em outras palavras, houve uma trplice
concentrao dos "frutos do progresso tcnico no nvel social, no das camadas
econmicas e no nvel regional;
d) Finalmente e mais importante , no se discerne nenhum sinal
significativo de que a tendncia anterior venha a se retificar espontaneamen
te. Pelo contrrio, parece razovel presumir e existem argumentos para
defender essa hiptese que ela poder ou dever acentuar-se.
Em suma, a capacidade de irradiao ou impulsionamento do setor
moderno revelou-se, para dizer o mnimo, muito menor do que a esperada.
Assim sendo, mais do que um progresso para a homogeneizao da estrutura
global, perfila-se um aprofundamento de sua heterogeneidade.7
10) Com respeito a isso, para fundamentar a suposio, til levarmos em
conta alguns antecedentes relativos tanto a economias de maior grau de de
senvolvimento que as da Amrica Latina, mas nas quais se reproduzem ou
reproduziram algumas caractersticas estruturais semelhantes, quanto a nossa
prpria regio.
Quanto ao primeiro aspecto, podemos terem vista o que aconteceu em algumas
economias do sul da Europa, como a Espanha e a Itlia. Sobre esse aspecto, um
trabalho importantssimo da Comisso Econmica EuropicP assinalava o seguinte:
7Observe-se que esta concluso (sem ser uma deduo analgica) tem sua contrapartida no que ocorreu
no plano internacional. Tampouco nesse caso realizaram-se as suposies otimistas do sculo X IX a res
peito da disseminao e da diviso, em escala mundial, das melhorias da produtividade nos centros in
dustrializados. Ao contrrio, evidente que as desigualdades iniciais foram acentuadas.
'Estudo Econmico da Europa, 1954, Organizao das Naes Unidas (pp. 138 e 139).

575

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

(...) as disparidades regionais da renda so muito maiores nos pases pobres


da Europa do que nos ricos. Grandes reas dos pases da Europa meridional
exibem uma renda per capita inferior a dois teros da mdia nacional, ao
passo que no se observam diferenas to flagrantes na Alemanha Ociden
tal, na Sucia ou nos pases do Benelux. As diferenas quanto a esse aspecto
entre os pases ricos e pobres so muito mais pronunciadas (...) porque a
maioria das reas pobres dos pases ricos muito pouco habitada. Ao con
trrio, as regies pobres do sul e do leste europeus so densamente populo
sas. Enquanto a populao das regies que ficam abaixo de dois teros da
mdia nacional constituem uma percentagem baixssima na Gr-Bretanha,
na Sua e na ustria, e cerca de 10% na Noruega e na Frana, ela chega a
representar mais ou menos um tero da populao na Itlia, na Turquia e na
Espanha.
As disparidades regionais nos pases mais pobres da Europa devem-se, em
parte, ao fato de que estes abarcam ilhas de progresso em geral, a capi
tal e outras cidades grandes em meio a um oceano de relativo atraso, seja
por diferenas nos recursos naturais, no clima ou na topografia, seja em vir
tude dos sistemas de posse da terra e outros fatores institucionais.
Parece necessrio sublinhar que um elemento principal para a questo
formulada o aumento e/ou a reteno das populaes nas reas atrasadas.
Por exemplo, de acordo com a fonte indicada, entre 1900 e 1950, nas regies
pobres da Espanha e da Itlia, o nmero de habitantes aumentou mais ou
menos no mesmo ritmo que o do resto do pas e, em alguns casos, com maior
intensidade, como sucedeu em Andaluzia e Cerdefia, devendo somar-se a isso
a j apontada circunstncia de que a representao dessas reas bastante alta
no total.9
Um a outra ilustrao clara e pouco levada em conta (que no desmente a
tendncia a longo prazo para a homogeneizao dos centros) a dos Estados
Unidos e, mais especificamente, a do sul dos Estados Unidos. A esse respeito,
cremos ser suficiente reproduzir alguns pargrafos de um conhecido trabalho
de Sydney D ell:10

Convm levar em conta que, se esse problema aliviou-se em pocas mais recentes, isso se deveu, princi
palmente, emigrao macia de mo-de-obra para outros pases europeus.
Sydney Dell, Economic Integration and the American Example, The EconomicJournal, maro de 1959.

576

TEX TO S S ELEC IO N A D O S

(...) talvez convenha assinalar que a histria registra numerosos exemplos


da tendncia oposta, ou seja, da polarizao econmica, na medida em
que as reas ricas de uma comunidade ou pas tornam-se cada vez mais
ricas, enquanto as reas pobres empobrecem ainda mais. (...) a histria dos
Estados Unidos sugere que as foras da integrao econmica nesse pas
no foram to vigorosas quanto se costuma afirmar. Em primeiro lugar,
alguns antecedentes qualitativos sugerem que, ao longo da maior parte do
sculo XIX, os Estados do sul ficaram consideravelmente atrasados em
relao ao resto do pas, bem como em relao ao crescimento da produo
e da renda.
(...) ainda em 1954, depois de uns oitenta anos de desenvolvimento
industrial no sul, a participao de seus Estados no total do emprego indus
trial do pas atingia apenas 20%, embora eles ainda conservassem 31% da
populao. Por outro lado, a renda mdia dos Estados meridionais mais
pobres continuava inferior metade da que prevalecia nos mais ricos.
O que sem dvida notvel na defasagem [entre o norte e o sul] no
que ela se tenha produzido entre 1880 e 1950, mas que tenha perdurado
por tanto tempo, apesar das foras competitivas dominantes na economia
mais dinmica do mundo ocidental.

11) No que se refere Amrica Latina, a primeira coisa que se deveria levar
em conta que, depois de tantas dcadas de crescimento para fora e para
dentro, entre 40% e 50% da populao latino-americana continua margina
lizada dos benefcios do desenvolvimento e tem uma renda mdia semelhante
dos pases da sia e da Africa.
Lamentavelmente, no dispomos de antecedentes que permitam avaliar
qual foi e continua a ser o ritmo de incorporao das populaes no chamado
setor moderno, embora esteja comprovado que alguns ncleos fundamen
tais desta camada, como a indstria manufatureira e os servios bsicos, di
minuram suas taxas de absoro na dcada de 1960, comparada dcada
anterior."
De qualquer modo, para uma verificao aproximada, podemos examinar
a evoluo ocorrida em alguns pases representativos no tocante incorporao
"V er Estudo Econmico da Amrica Latina, 1968, Tabelas 1-22.

577

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

da populao ativa nas reas desenvolvidas e, ao contrrio, reteno dela nas


reas subdesenvolvidas. Nas tabelas seguintes so registrados esses dados no
que se refere ao Brasil, ao Peru e ao Equador. Talvez a concluso mais destaca
da a extrair dessas informaes que a expanso, s vezes bastante rpida, da
populao acolhida pelas regies mais dinmicas no constituiu um obstcu
lo a que continuasse aumentando, em termos absolutos, o contingente arrai
gado na periferia interna. Alm disso, convm levar em conta (e essa outra
perspectiva fundamental para a discusso) que as regies avanadas tm sua
prpria periferia interna, composta, principalmente, pela chamada
marginalidade urbana.
Em resumo, reiteramos, existem razes para supormos uma tendncia para
a acentuao da heterogeneidade estrutural, o que pode, em alguns casos, no
significar uma piora absoluta da situao dos marginalizados, mas que qua
se sempre implicar um distanciamento das situaes relativas.

B R A SIL : D IS T R IB U I O D A P O P U L A O P O R
R E A S D E D E S E N V O L V IM E N T O
1940
Em milhares
de habitantes
Atea desenvolvida1*
Area subdesenvolvida'
rea intermediria*
Brasil

8.944
15.862
16.430
41.236

1970*

1960
%

Em milhares
de habitantes

16.282

23
43
34
100

22
38
40
100

30.007
24.678
70.967

Em milhares
de habitantes
22.600
38.291
34.371
95.262

24
40
36
100

Fonte: Recenseamento Demogrfico de 1960.


Projeo feita pelo IBGE.
b Estados da Guanabara e de So Paulo.
c Inclui as regies Norte, Nordeste e os Estados da Bahia, Sergipe, Esprito Santo e Rio de Janeiro.
6 Inclui os Estados do Sul Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul , alm de Minas Gerais e da nova regio
de fronteira do Centro-Oeste.

578

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

E Q U A D O R : D IS T R IB U I O D A P O P U L A O P O R R E G lO E S
Volume absoluto
(em milhares de habitantes)

Estrutura
(percentagens)

1938

1950

1962

1938

1950

1.452,3
759,1
158,4

1.896,1
1.326,2

2.461,0
2.178,6

61,3
32,0

58,0

52,1

Litoral
Regio leste (e outras)

40,5

48,8

81,5

6 ,7

1,5

46,1
1,8

Total

2.369,8

3.271,1

4.721,1

100,0

100,0

100,0

Regio serrana

1962

Fonte: Indicadores Econmicos, Junta de Planificacin del Ecuador, julho de 1967.


Nota: 1938. Estimativas segundo a fonte anteriormente citada. 1950 e 1962 correspondem a dados censitrios.

P E R U : P O P U L A O R E C E N S E A D A N A R E G I O C O S T E IR A
E D E M A IS R E G I E S , E M 1945 E 1965
(E m m ilhes de habitantes)

1945

Percentagem
do total

1965

Percentagem
do total

Litoral
Demais regies

2,4
5,3

31,2
68,8

3,4
8,1

29,6
70,4

Total

7,7

100,0

11,5

100,0

Fonte: Estimativas baseadas nos censos de 1940 e 1961. Os dados censitrios das circunscries menores foram
extrapolados de acordo com ndices regionais de crescimento.
Nota: A definio de Litoral no se restringe demarcao topogrfica habitual (por exemplo, a regio costeira com
1.500 m de altitude). Algumas circunscries foram excludas ou includas de acordo com o grau de integrao na
economia exportadora no mineradora da vertente ocidental dos Andes. Essa definio d margem atribuio de
uma populao maior regio litornea do que a resultante da observncia das definies habituais. A diferena, en
tretanto, relativamente pequena (menos de 250 mil habitantes em 1965) e no modificaria a tendncia para o cres
cimento do conjunto das demais regies*.

12) claro que as diferentes camadas e, em geral, todos os componentes da


estrutura global esto inseridos num contexto comum. No so, portanto,
compartimentos estanques nem sistemas, de maneira que preciso esqua
drinhar a natureza de suas relaes, matria essa que ainda requer muita me
ditao e muitas investigaes. A ttulo meramente exploratrio, discutire
mos as possibilidades principais a esse respeito.
579

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

A primeira poderia ser identificada com o chamado colonialismo in


terno.12
No difcil encontrar alguns casos e situaes nos quais se discerne urna
espcie de explorao da periferia interna por parte de seu centro (ou
setor moderno), que poderia ter lugar por meio de algum ou de todos os se
guintes mecanismos principais:
a) A relao dos preos de intercmbio, que reproduziria o fenmeno
verificado no nivel internacional, isto , o de que o centro interno no dis
tribui ou partilha com a periferia (no intercmbio de produtos primrios por
manufaturados, principalmente) os lucros derivados de sua produtividade
crescente.13
b) A discriminao cambial, na medida em que as exportaes prove
nientes da periferia lhe so pagas com divisas supervalorizadas, justamente
aquelas que so entregues, subvalorizadas, aos importadores do centro.
c) A transferncia de excedentes financeiros criados na periferia para as
atividades do centro (semelhante fuga de capitais da periferia para os
centros externos).
d) A possvel desproporo na distribuio dos investimentos pblicos e
particulares em benefcio do setor moderno, especialmente nos grandes cen
tros urbanos.
13) Se difcil aquilatar e quantificar esses fenmenos, no menos certo
que existem efeitos compensatrios, como so os derivados dos gastos p
blicos, dos investimentos sociais, das polticas de reequilbrio regional etc.,
cujo objetivo aliviar o estado da periferia, e que so necessariamente fi
nanciados, em grande parte, custa dos excedentes do setor moderno. Do
mesmo modo, seria de supor que este coloque ao alcance (ou vista, ou
ante os ouvidos) dos marginalizados os produtos que so caractersticos
de seus padres de consumo, mas isso, parte o fato de se assemelhar muito
,2Creio que Wright Mills foi um dos primeiros a chamar a ateno para esse aspecto, num colquio sobre
Resistncia mudana, realizado no Brasil (1960). O artigo figura em sua antologia Poder, poltica y
pueblo (FCE, 1964, p. 109).
' C om respeito ao significado econmico e social dos aumentos reais e nominais de produtividade
(em virtude da poltica econmica, de presses de grupos e de outros fatores), remeto a m eu artigo
Concentracin del progreso tcnico y de sus frutos en el desarrollo latinoamericano , E l Trimestre
Econmico, n 125, janeiro-maro de 1965.

580

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

ao suplcio de Tntalo,14 provoca, em certa medida, efeitos indesejveis


ou discutveis (tais como a queda dos padres alimentares em benefcio, di
gamos, da compra de um rdio transistorizado observao de Pedro
Vuskovi). Diga-se de passagem que so esses e outros expedientes que fa
zem com que a periferia participe (limitada e passivamente) da sociedade
global, mas sem chegarem a integr-la no nvel bsico o econmico,
ou seja, atravs da disseminao do progresso tcnico, do aumento da pro
dutividade e da renda, da ampliao e elevao das oportunidades de em
prego etc. (Acaso no tem tudo isso uma semelhana com as funes e al
cances da ajuda externa especialmente com objetivos sociais e do
efeito demonstrao?)
14) A nosso ver (e sabemos que, quanto a isso, existem claras diferenas de
opinio),15 mais importante do que a questo anterior a outra alternativa: a
de que, nas condies atuais, possvel que os setores modernos tenham ad
quirido um grau considervel (embora sempre relativo e condicionado) de
autonomia interna no externa, convm notar , isto , eles tendem a
crescer apoiados em suas prprias foras, estabelecendo circuitos prprios de
receita-despesa, poupana-investimento etc. Visto por outro prisma, isso sig
nifica que (excetuados os esforos retificadores da poltica pblica) sua ten
dncia espontnea aponta na direo de uma irradiao menor para a peri
feria interna e de uma concentrao (ou apropriao) maior de seus ganhos
de produtividade.
So demasiadamente bvias as desvantagens dessa tendncia, a partir de
uma viso nacional, de modo que no nos estenderemos nesse ponto. Tam
bm se pode pr em dvida a economicidade geral do processo, aspecto este
que tampouco abordarei, por j ter sido amplamente discutido nos documentos
referentes distribuio regional da atividade econmica.16Em contrapartida,
interessa-nos discorrer especulativamente sobre as oportunidades de pros
peridade que esse esquema oferece.
MConvm lembrar que 50% da populao praticamente no participa do mercado industrial. (Ver E l
proceso de industrializacin en la Am rica Latina.) Por exemplo, em relao aos que acreditam que o setor moderno emergiu custa dos outros e que a
explorao destes indispensvel para seu funcionamento idia que no compartilhamos em sua
essncia.
>6Ver Estudio econmico de Am rica Latin a, 1968, cap. II.

581

C IN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

15) Na impossibilidade de analisar devidamente essa questo, mais uma vez


nos permitiremos uma sntese bruta, que visa a evidenciar o que nos parece
constituir a grande contradio do modelo. Ela , a nosso ver, a seguinte:
que se vem lutando por reproduzir a estrutura produtiva da sociedade de
consumo opulenta, possibilitada por uma base ampla e diversificada de
produo e por nveis mdios de renda superiores a 1.500 dlares, em eco
nomias que obviamente no contam com a primeira e mal chegam a atingir
500 dlares anuais per capita.u

Parece til contrastar essa contradio bsica com a que germinou na fase
de crescimento voltado para fora. Como bem afirmou Jorge Ahumada, ela
residiu na dissociao entre uma estrutura produtiva simples, pautada nas
atividades primrias de exportao, e a estrutura diversificada da demanda e
do gasto, determinada pelo nvel e sobretudo pela concentrao da renda. Cabia
s importaes resolver essa contradio.
Produzida a contrao ou o estrangulamento da capacidade de importa
o, os pases empreenderam a tarefa de readaptar suas estruturas internas
de produo ao padro da demanda. Entretanto, em vista de causas diversas e
conhecidas, desde a distribuio da renda at a internalizao do efeito de
monstrao (com a produo domstica dos bens proibidos ou desconheci
dos em certa poca), essa estrutura de produo voltou as costas para a reali
dade essencial da baixa renda mdia e se empenhou em reproduzir a estrutura
correspondente a economias em estgio muito superior de desenvolvimento.
Nisso parece residir uma das causas profundas do chamado esgotamento
da industrializao fcil. Satisfeita a demanda da populao relativamente
pequena de alta renda, o sistema retoma o passo e/ou se esfora por apresslo, concentrando ainda mais a renda e/ou ampliando ficticiamente o mer
cado, atravs da dilatao dos prazos, da ampliao das facilidades, da incitao
,7Poder-se-ia alegar que, no setor moderno, provvel que a renda p er capita ultrapasse mil dlares por
ano e que, de qualquer m odo, se a dimenso absoluta relativamente pequena, convm recordar que
tambm existem pases pequenos que so altamente industrializados. Esse raciocnio, entre outras coisas,
desconsidera aspectos como os seguintes: (a) o contexto histrico e as condies gerais internas que cer
caram a industrializao, por exemplo, dos pequenos pases desenvolvidos europeus; (b) a elevada pro
poro da produo manufatureira que exportada (extenso do mercado interno); e (c) a considervel
homogeneizao (sob qualquer ponto de vista) da sociedade interna.

58 2

TEXTO S S E LEC IO N A D O S

ao segundo automvel etc. Tudo isso com uma imensa drenagem dos re
cursos financeiros e das poupanas potenciais, isto , aquelas que escoam
para o financiamento do consumo em vez de alimentar o investimento real.
16) Convm deixar registrado aqui, ainda que de passagem, um par de idias
a propsito do consumo conspcuo. Em primeiro lugar, quanto a esse pr
prio conceito. Como fica meridianamente claro, ele no est relacionado com
a natureza dos bens e sim com outros aspectos, como, por exemplo, que se
trata de um consumo que se circunscreve, em carter total ou absoluto, a uma
pequena minoria e que, por isso mesmo, distingue-se do padro da demanda
ou dos gastos da maioria, que so condicionados pela renda mdia. Essa a
razo evidente pela qual o automvel nos Estados Unidos ou na Alema
nha no um objeto conspcuo, mas o numa economia subdesenvol
vida, que tem um tero ou menos da renda per capita desses pases, o que no
significa que se deva ou se possa suprimir em carter absoluto a utilizao
desse e de outros bens conspcuos.
Em segundo lugar e isso o mais importante , poucos prestaram
ateno ao maior custo social implicado nas novas formas de consumo
sunturio. Em termos sucintos, o consumo tpico dos grupos tradicionais
de alta renda era relativamente barato, em termos de custos de oportuni
dade: traduzia-se, principalmente, numa criadagem numerosa, em comidas
e bebidas finas e em residncias de luxo costumes que reivindicavam, to
dos eles, fatores relativamente abundantes, sem muitos empregos alternati
vos. bem diferente o caso atual. Os consumos sunturios de nossa poca
requerem muito capital e fora de trabalho, alm de uma capacidade empre
sarial altamente qualificada (por exemplo, indstria automobilstica ou ele
trnica). Nos locais onde esses fatores so abundantes ou seja, nas econo
mias desenvolvidas , esse problema reduzido (embora de modo algum
desaparea, como foi amplamente destacado por autores como Galbraith,
Sweezy e outros), mas, nos nossos, ele adquire uma significao primordial,
sobretudo uma vez que esses tipos de produo tambm implicam um alto
componente importado no apenas em insumos e equipamentos, mas tambm
em pagamentos feitos ao exterior.
Por outro lado, tambm no se deve esquecer a clara implicao financei
ra dos diferentes padres de consumo conspcuo. Em sntese, os padres
novos ou modernos requerem uma mobilizao macia de recursos, parte
583

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

um aparato institucional extenso e dispendioso. Nada disso seria necessrio


para produzir e comercializar bebidas, calados, produtos txteis ou servios
pessoais, mas torna-se indispensvel quando se trata de automveis, televiso
res, rdios, sistemas de calefao central etc. O financiamento do consumo
passa a ter tanta ou maior importncia (sobretudo em nossos pases) quanto o
financiamento dos investimentos.
17) Haver alguma alternativa para a modalidade de crescimento anterior
mente examinada, e que se denominou de crescimento por diversificao,
dando a entender que ele repousa na multiplicao incessante de produtos
para uma relativa minoria de pessoas com renda alta e mdia, enquanto se
descuida dos bens e servios essenciais e da ampliao da base produtiva?18
Resta assinalar que a resposta ultrapassa em muito o limite destas notas e
as possibilidades de quem as escreve. Assinalemos, entretanto, algumas dire
trizes bsicas para um outro modelo e estratgia.
A primeira residiria no claro deslocamento da nfase de um crescimen
to precariamente assentado nas bases anteriores para um crescimento cujo
eixo e objetivos centrais fossem a disseminao do progresso tcnico, a am
pliao do mercado interno, a homogeneizao do sistema finalidades
que esto intimamente ligadas e que so, na verdade, faces de uma mesma
moeda e, last but not least, a conquista de um grau maior de autonomia ou
de capacidade de auto-sustentao desse processo em relao s influncias
externas.
Sem ter a pretenso de desenvolver os contedos dessa recomposio es
tratgica, cujos antecedentes, alm disso, encontram-se nas observaes ante
riores, til nos preocuparmos com alguns mal-entendidos. Em outras pala
vras, com aquilo que no significa a nova formulao que se est procurando
elaborar.
18) Em primeiro lugar, ela no implica nenhum prejuzo para o setor mo
derno ou para o estmulo e a criao de unidades de alta produtividade. Lon
ge disso. Por um lado, parte-se do fundamento de que a existncia material
,sVer C arlos M atus, Algunas cuestiones bsicas para la discusin de una estrategia del desarrollo
latinoamericano, ILPES, texto mimeografado, 1968.

584

TEXTO S S E LEC IO N A D O S

desse setor representa um fator muito vantajoso, tanto porque nele se enraza
grande parte do potencial real de investimento (produtos intermedirios
bsicos e de capital, inclusive indstrias de consumo durvel de uso alternati
vo entre investimento e consumo) e do potencial de poupana.19
Por outro lado, e diante dessa realidade, postula-se uma reconverso
desse setor, de tal modo que seu potencial, em vez de servir primordialmen
te aos interesses e reivindicaes de uma caricatura de sociedade abasta
da, dedique-se a transmitir seu progresso ao restante da economia, a ele
var as populaes, as reas ou os setores atrasados. So abundantes as
ilustraes simples mas eloqentes desse assunto: o ao pode servir para
construir arranha-cus de escritrios ou para fabricar ferramentas ou ma
quinaria agrcola; a indstria automotiva pode produzir automveis caros
ou caminhes; o cimento pode ser empregado em grandes manses ou em
obras de irrigao ou em estradas etc. No se trata, insistimos, de um isto
ou aquilo, mas de uma modificao substancial das propores destinadas
aos diferentes objetivos.20
19) Dentro desse mesmo contexto e aludindo a um outro equvoco, mais
do que patente que no existe nenhuma oposio per se importao
tecnolgica, a despeito de suas conhecidas incongruncias. O quid do pro
blema est, mais uma vez, nos critrios adotados para a distribuio dos re
cursos limitados de que se dispe para esse fim. Embora elementar, esse pre
ceito do silabrio econmico raras vezes prevalece. Os recursos gastos numa
modernizao e diversificao intensas e contnuas, digamos, da produo txtil
so os mesmos que poderiam ou deveriam ser encaminhados para indstrias
fundamentais, como as de exportao. A ampla automao do setor financei
ro pode ser muito benfica em si, mas esto sendo empregados os mesmos
meios que poderiam contribuir para o estabelecimento ou a ampliao de
indstrias intermedirias bsicas ou de produtos qumicos para a agricultura.
E assim por diante.
Parece evidente que um modelo m oda sovitica difcil de imaginar, nas atuais condies latinoamericanas.
20Ver uma discusso bastante ampla desses aspectos no documento da CEPAL apresentado na Conferncia
de Lim a (1969), Movilizacin de recursos internos, E /C N .12/827.

58 5

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

20) Por ltimo, tambm parece evidente que urna perspectiva como a aqui
esboada no tem nenhum parentesco com as velhas polticas redistributivas. Ao contrrio, seu objetivo alterar alguns condicionamentos
bsicos das desigualdades extremas, tais como os que estabelecem os n
veis de produtividade, as situaes de emprego, o raio das oportunidades
da massa mais ou menos marginalizada do processo de desenvolvimento e
mudana etc.21
21) Como foi assinalado, a discusso anterior levou em conta a regio em
seu conjunto, e cabe agora considerar as diferenas nacionais, que afetam sen
sivelmente o grau e a maneira como aplicvel a anlise global.
Para apresentar essa questo, podemos considerar os antecedentes da ta
bela abaixo, baseada em estimativas muito conjecturais porm teis, de qual
quer modo, para situar o assunto. Para simplificar, consideramos apenas as
camadas moderna e primitiva, registrando as percentagens da populao
ativa e as contribuies para o produto interno de cada uma.

situ a Ao d e alg u n s pases q u a n to s camadas


P R O D U T IV A S, P O R V O L T A D E 1960
(percentagens)
Setor Moderno

Argentina
Venezuela
Chile
Mxico
Brasil
Peru
Amrica Central

Setor Primitivo

Emprego

Percentagem do PIB

Emprego

Percentagem do PIB

24
20
21
16
14
10
7

55
72
53
51
42
40
32

7
26
24

2
5
5
8
10
14
16

35
42
56
60

Nota: Estimativas aproximadas, com base nos antecedentes do documento de Z. Slawinsky.

21Ver, a esse respeito, E /C N . 12/770/Add., Estudios sobre la distribucin del ingreso en Amrica Latina,
Caracas, 2 a 13 de maio de 1967.

586

TEXTO S S ELEC IO N A D O S

Salta aos olhos o contraste entre os casos extremos. Enquanto, na Argen


tina, o emprego no setor primitivo no tem maior significao, e cerca de
um quarto da populao j trabalhava em nveis de produtividade compar
veis aos das economias desenvolvidas, verifca-se a situao inversa no con
junto da Amrica Central, onde trs quartos dos postos de trabalho enraiza
vam-se nas atividades primrias.
A considerao dessas diferenas permite definir os problemas centrais em
cada caso. Na Argentina, num grau significativo, o grosso da populao ativa
est relativamente incorporada, e o que se trata de resolver so questes como
as seguintes: (a) acelerar o crescimento do sistema; (b) estender a moderniza
o s atividades intermedirias; e (c) conseguir uma distribuio eqitativa do produto social entre os inseridos.22 Na Amrica Central, em contra
partida, a questo bsica , precisamente, como incorporar a populao do
setor primitivo no processo de desenvolvimento, atravs da assimilao e da
difuso do progresso tcnico.
Neste artigo, no possvel examinarmos as diferentes realidades e pro
blemas nacionais, mas possvel chamar a ateno para alguns aspectos desta
cados. Por um lado, em alguns pases, o n da questo parece residir na sobre
vivncia de uma agricultura tradicional (no sentido mais amplo do termo),
na qual ainda vegeta uma boa parte da populao, como o caso de alguns
pases andinos, como o Peru, o Equador ou a Bolvia. Noutros, ao contrrio,
a questo da marginalidade urbana pode ter maior significao relativa, como
ocorreria no Chile ou na Venezuela. Por outre lado, convm levar em conta
que, em alguns pases, como a Bolvia, por exemplo, e numa parte da Amri
ca Central, assim como no Nordeste brasileiro ou em certas regies do Mxi
co, o problema agravado por uma relao desfavorvel entre homens e re
cursos, ao passo que, noutros locais, como a Venezuela, a Colmbia ou mesmo
a serra peruana, a situao mais vantajosa sob esse aspecto, e so de muito
maior peso as restries institucionais, como o sistema de posse da terra.23
Olhando por esse prisma, pode-se deduzir que a preocupao argentina com sua integrao nacional
tem mais a ver com a incorporao espacial, isto , com o aproveitamento de suas reas atrasadas e
insuficientemente povoadas, do que com a incorporao social , ou seja, com a incorporao de impor
tantes populaes marginalizadas.
23N o que diz respeito ao Mxico, seria interessante avaliar a importncia que tem para esse assunto uma
de suas atividades mais dinmicas o turismo, que ao mesmo tempo relativamente moderno e alta
mente utilizador de um a fora de trabalho pouco qualificada ou no especializada.

587

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

Seja como for, e ainda que numa medida distinta, podemos dizer que se
levanta para todos uma interrogao: saber se o padro concentrador de
desenvolvimento que foi anteriormente analisado compatvel com progres
sos substantivos e num prazo adequado, no sentido da incorporao e da
homogeneizao.

588

ALM DA ESTAGNAO: UMA DISCUSSO


SOBRE O ESTILO DE DESENVOLVIMENTO
RECENTE DO BRASIL*
Maria da Conceio Tavares e Jos Serra

*Trabalho apresentado no Segundo Seminrio Ladno-americano para o Desenvolvimento, promovido


pela UNESCO e pela f l a c s o , em novembro de 1970. Publicado no Trimestre Econmico, 152, novembrodezembro de 1971, Mxico. O s autores agradecem a enorme contribuio do professor Anbal Pinto
para a elaborao deste ensaio, o que no o compromete necessariamente com as idias aqui apresenta
das. Tais idias so pessoais e no representam, necessariamente, o pensamento das instituies s quais
os autores esto vinculados.

O principal objetivo deste ensaio abrir a discusso sobre as caractersticas


fundamentais do desenvolvimento recente do Brasil. O debate no estranho
a outras economias da Amrica Latina, dadas algumas semelhanas entre elas
e a brasileira. Sero feitas, portanto, sempre que possvel, referncias regio
como um todo ou a alguns pases em particular.
Na primeira parte tentamos demonstrar a precariedade da tese sobre a
estagnao econmica, apresentada, em sua concepo corrente, como sendo
uma tendncia que afetaria as economias latino-americanas em geral. Atri
bumos bastante importncia a este ponto, pois, no nosso entender, a crena
na estagnao tem prejudicado significativamente as interpretaes sobre o
funcionamento e a dinmica de algumas economias da regio.
Aps uma exposio geral do problema, analisa-se com mais detalhe a tese
de um nico autor Celso Furtado sobre a estagnao, apresentada em
seu importante artigo Desenvolvimento e estagnao na Amrica Latina: um
enfoque estruturalista.** A escolha recaiu sobre este trabalho, visto ser o que
desenvolve de maneira mais explcita e rigorosa a referida tese.
Completamos a primeira parte com uma breve interpretao do processo
de crise e recuperao da economia brasileira em meados da dcada de 1960.
Na segunda parte procuramos evidenciar alguns aspectos que caracteri
zam o estilo do desenvolvimento econmico brasileiro. Nossa abordagem
permitir distinguir as formas particulares que assumem na economia brasi
leira elementos bsicos que presidem o funcionamento de uma economia
**Trabalho includo em A. Bianchi (org.), Am rica Larina: Ensayos de Interpretacin Econmica, Santia
go, Ed. Universitria, 1969, pp. 120-149-

591

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

capitalista. Tais elementos se relacionam com os processos de expanso, difu


so e incorporao do progresso tcnico e de reconcentrao econmica.
Com o exclusivo propsito de registrar idias para serem exploradas em
anlises posteriores, conclumos o ensaio com algumas indicaes sobre o
carter das contradies do desenvolvimento capitalista brasileiro.
Devido a razes de tempo, deixamos de examinar detalhadamente alguns
aspectos fundamentais para a compreenso do desenvolvimento recente, como
o caso do sistema financeiro. Em compensao, e apesar do carter explo
ratrio de nossas anlises, dedicamos espao discusso de alguns conceitos e
idias entendidos de maneira pouco precisa ou equivocada na literatura eco
nmica referente Amrica Latina. Por ltimo, vale ressaltar que muitas idias
levantadas neste ensaio so hipteses para serem anlises futuras aprofundadas
em diversos temas abordados. Isto explica nossa despreocupao em formular
exemplos ou apresentar evidncias numricas.

I ESTAGNAO OU CRISE?

Devido ao esgotamento, em alguns pases da Amrica Latina, do dinamismo


do desenvolvimento industrial apoiado na substituio de importaes, pas
sou a prevalecer em certos meios intelectuais e polticos a crena de que gran
de parte das economias representativas da regio encontrava-se, a mdio ou a
longo prazo, ante uma situao de estagnao estrutural ou, no melhor dos
casos, de insuficincia dinmica. Esta convico deu lugar elaborao de
estudos empricos e modelos tericos de corte estagnacionista.
Nossa idia, no obstante, que a crise que acompanha o esgotamento
do processo substitutivo representa, no essencial, pelo menos no caso de al
guns pases, uma situao de transio a um novo esquema de desenvolvi
mento capitalista. Este pode, inclusive, apresentar caractersticas bastante di
nmicas e ao mesmo tempo reforar alguns traos do modelo substitutivo
de crescimento em suas etapas mais avanadas, ou seja, a excluso social, a
concentrao espacial, bem como o atraso de certos subsetores econmicos
quanto aos nveis de produtividade.
592

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

Talvez sejam essas ltimas circunstncias que levem muitos estudiosos a


concluir que vrias economias latino-americanas vivem num estado de prostra
o econmica. Aps observarem que grande parte da populao da Amrica
Latina est e tende a permanecer marginalizada dos benefcios do crescimen
to econmico, mantendo-se subempregada e a baixssimos nveis de produti
vidade, afirmam que tal situao demonstraria a incapacidade dinmica do
capitalismo na regio. A constatao pode ser correta, mas sua utilizao na
queles termos passa por cima das diferenas entre os interesses dos grupos
dominantes na Amrica Latina e o interesse nacional. Marginalidade, desem
prego estrutural, infraconsumo, entre outros, no constituem em si mesmos,
nem necessariamente, problemas fundamentais para a dinmica econmica
capitalista, ao contrrio do que ocorre, por exemplo, com os problemas refe
rentes absoro de poupanas, oportunidades de investimento etc.
Nos pases capitalistas hoje desenvolvidos, a modernizao da agricultu
ra, a maximizao do contingente ocupado da fora de trabalho e dos consu
midores constituram, em pocas passadas, requisitos importantes para a ex
panso do sistema.1O mesmo fenmeno no se verifica, porm, nas economias
latino-americanas, de industrializao retardatria, embora essa circunstn
cia, por si s, no permita assegurar que, necessariamente, o capitalismo care
ce de dinamismo em toda a regio.
No caso brasileiro, em particular, apesar de que a economia tem-se desen
volvido de modo extremamente desigual, aprofundando um conjunto de di
ferenas relacionadas com consumo e produtividade, logrou-se estabelecer um
esquema que possibilita a gerao de fontes internas de estmulo e expanso,
que confere dinamismo ao sistema. Neste sentido, pode-se dizer que enquan
to o capitalismo brasileiro desenvolve-se de maneira satisfatria, a nao, a
maioria da populao, permanece em condies de grande privao econ
mica, e isso, em grande medida, devido ao dinamismo do sistema ou, ainda,
ao tipo de dinamismo que o anima.
Em outras anlises, procura-se fundamentar as previses de estagnao
secular com base na manipulao de algum instrumental extrado da econo
mia marxista ou da economia neoclssica. Chega-se em certos casos a supor
'Ver a introduo de Antnio Castro ao seu livro Sete ensaios sobre a economia brasileira, Rio de Janeiro,
Ed. Forense, 1970.

593

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

que, medida que as economias crescem, o mercado deve estreitar-se, dado


que um maior nmero de pessoas vai permanecendo de fora. Ou seja, tudo
parecia ocorrer como se a dimenso do mercado dependesse mais do nmero
de pessoas que o integram do que da magnitude do excedente econmico
intercambivel.
Em outros casos, a partir de abordagens mais refinadas, mas prejudicadas
por uma viso esttica do processo econmico, busca-se identificar proble
mas de tendncia decrescente da taxa de lucro que, no fundo, se relacionam
com o aumento da composio orgnica do capital ao longo do tempo. E h,
ainda, aqueles que, sem deixar de lado essa idia, enfatizam problemas de es
cassez de oportunidades de investimento, agravados pela acentuada hetero
geneidade das economias. Neste caso, sem dvida alguma, esto sendo trata
dos problemas mais pertinentes ao objeto em estudo, visto que as anlises se
preocupam com manifestaes de uma contradio bsica do sistema capita
lista, ou seja, a existente entre produo e realizao da mais-valia.
No entanto, embora as economias mais industrializadas da Amrica Lati
na sejam suscetveis de sofrer esta contradio, no h por que concluir-se, a
partir da, que a tendncia estagnao seja nelas necessariamente mais
inexorvel do que nas economias centrais. Por outro lado, apesar de que a
contradio entre produo e realizao da mais-valia seja encontrada na raiz
das crises mais importantes do capitalismo, torna-se difcil sustentar que tal
contradio seja tambm responsvel por algum tipo de estagnao secular
em economias que possuem um significativo setor de bens de produo.
Uma conseqncia importante da aceitao da tese da estagnao secular
o prejuzo que traz compreenso da dinmica atual do capitalismo nas
economias maiores da regio. A convico de que o capitalismo no avana
ou que, muito em breve, deixar de faz-lo leva ao desinteresse pelas anlises
sobre como o mesmo opera e se expande,2 que seriam imprescindveis como
ponto de partida para todos aqueles que se propem a promover ou apressar
sua substituio.
2N o queremos dizer, de forma alguma, que as anlises apologticas do capitalismo na regio to
abundantes, por exemplo, no Brasil expliquem mais do que as anlises criticas de autores que insistem
na idia de um capitalismo esgotado. Nestes ltimos h percepes e explicaes parciais importantes e
os progressos so evidentes. J os primeiros ocultam, obviamente, cada vez mais, as explicaes reais, seja
atravs de um a apologia aberta, seja mediante anlises que, a pretexto de serem cientificas , derivam
para a tautologia ou restringem tanto seu objeto de enfoque que acabam dizendo tudo sobre o nada .

594

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

O MODELO DE CELSO FURTADO

1. Na parte final do seu artigo, Celso Furtado analisa dois casos de estagna
o econmica na Amrica Latina, correspondentes a pases que se industria
lizaram preservando um importante setor pr-capitalista e, de outro lado, pases
que o fizeram sem possuir um setor tradicional remanescente ou, ento, ab
sorvendo-o. No primeiro caso ao contrrio do que se verifica no segundo
manter-se-iam, ao longo do processo de industrializao, segundo Furta
do, uma oferta ilimitada de mo-de-obra e nveis salariais regulados por pa
dres de vida prevalecentes no setor pr-capitalista. Visto que este caso tende
a representar as condies mais gerais na Amrica Latina e especialmente
no Brasil , vamos privilegiar sua anlise.
Furtado vincula a estagnao econmica perda de dinamismo do pro
cesso de industrializao apoiado na substituio de importaes. Neste sen
tido, preocupa-se com a evoluo e comportamento da estrutura da deman
da, que dependente, por sua vez, da distribuio da renda. Considera que a
industrializao no foi de modo algum capaz de alterar substancialmente os
padres de distribuio da renda, altamente concentrados (herana da econo
mia primrio-exportadora), falhando em criar um mercado socialmente inte
grado. Ao contrrio, o mercado tendeu a orientar-se para a satisfao da de
manda diversificada dos grupos de rendas mais altas.
Com isso, progressivamente, a faixa de substituies possveis e rent
veis foi-se restringindo a bens de consumo durveis de maior valor e bens de
capital, que supem, em geral, um coeficiente de capital por trabalhador mais
alto que nas atividades tradicionais. E a magnitude da demanda, em cada
novo item a ser substitudo, foi-se revelando relativamente pequena, o que
veio criar importantes problemas de escala. Que deveria, portanto, ocorrer?
Tomemos, em primeiro lugar, a economia como um todo. Em termos de
alocao alternativa de recursos, verifica-se nos diferentes subsetores da inds
tria uma reduo da relao produto-capital (dada a concentrao dos investi
mentos em atividades de maior coeficiente capital-trabalho), o que resulta num
ritmo menor de crescimento para o conjunto da economia. Alm disso, uma
menor demanda de mo-de-obra por unidade de investimento significa uma
reduo relativa do ritmo de absoro de mo-de-obra; isto, em condies de
salrios estveis, reduz a massa de salrios em proporo ao produto industrial.
595

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

U m a vez que os aumentos de produtividade refletem-se, em pequena


medida, em queda de preos e que, mesmo que o fizessem em maior pro
poro estariam restritos a bens de consumo no massivos , a elevao do
coeficiente capital-trabalho conduz a uma maior concentrao da renda. Esse
mecanismo no somente refora o esquema de orientao dos recursos pro
dutivos para setores de menor relao produto-capital, como implica tambm
um crescimento relativamente fraco da demanda por bens produzidos em
setores cuja relao produto-capital mais alta (agropecuria, por exemplo).
Outro motivo para que a economia cresa mais lentamente.
N os marcos da anlise de Furtado, a situao no seria mais otimista nas
atividades no tradicionais. O autor considera que as indstrias de bens de
capital, ao enfrentarem maiores obstculos devido dimenso limitada do
mercado e falta de meios adequados de financiamento, s podem desenvolver-se se os preos relativos do setor alcanarem nveis bem elevados, razes
adicionais para que a relao produto-capital diminua; isto, em condies de
salrios estveis, afeta negativamente as taxas de lucros. O quadro agrava-se
devido s margens de capacidade ociosa prevalecentes na indstria de bens
durveis e reduo da taxa de lucros na indstria moderna, que impede um
aumento da taxa de poupana que pudesse compensar a queda da relao
produto-capital. Desse modo, tanto do ponto de vista da economia como um
todo quanto do setor dinmico da indstria, o crescimento econmico tende
a debilitar-se sob o influxo de uma relao produto-capital rapidamente de
crescente em condies de salrios estveis.
2. O modelo proposto por Celso Furtado pode ser examinado a partir de
trs pontos de vista, evidentemente interdependentes. O primeiro relaciona
se com as prprias categorias usadas em sua anlise; o segundo refere-se s
hipteses e consistncia interna de seu modelo; e o terceiro diz respeito
maior correspondncia e poder de explicao frente ao que efetivamente ocor
reu em alguns pases.
Trataremos, a seguir, de desenvolver observaes relacionadas com os dois
primeiros planos. M ais adiante abordaremos o restante.
Parece evidente que o autor considera a evoluo da relao produto-ca
pital como um aspecto essencial no processo de estagnao econmica, em
bora esta categoria seja mais propriamente um resultado do processo econ596

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

mico, ao contrrio do que sucede com categorias relacionadas com o com


portamento, como a taxa de lucro esperada. M as isso no nos permite expli
car a dinmica de uma economia capitalista. Ao tomar suas decises de inves
timento, o empresrio est preocupado com a taxa de lucro que poder obter,
ou seja, o fundamental ser o lucro esperado sobre o investimento que vir
a realizar. A relao produto-capital no faz parte dos clculos empresariais
e constitui, melhor dizendo, um parmetro tecnolgico em termos fsicos e
um resultado em termos de valor para cada setor ou atividade em operao.
(Ver Apndice I.)
A diferena apontada tem importncia no apenas terica como tambm
para a interpretao da estagnao. N o caso do Brasil, a crise que acompa
nhou o esgotamento do processo substitutivo est mais relacionada com a
reduo da taxa de investimentos e com os fatores responsveis por isso do
que com um eventual declnio da relao produto-capital.
Passemos agora ao ncleo do modelo de Furtado, a fim de examinar mais
detidamente as concluses do autor no que se refere evoluo da relao
produto-capital e suas conseqncias sobre a economia.
Ao analisar o suposto declnio dessa relao no setor industrial adm i
tida uma elevao da dotao de capital por trabalhador, decorrente da con
centrao dos investimentos no setor de metal-mecnica3 , o autor afirma
que se a taxa de lucro tende a igualar-se nas diferentes indstrias pois do
contrrio no se explicaria como as indstrias com uma notria inferioridade
no que diz respeito rentabilidade de capital atraem investimentos levan
do-se em considerao que a taxa de salrios a mesma, devemos inferir que
a relao produto-capital tende a ser tanto mais babea quanto mais elevado o
coeficiente de capital por trabalhador.
Ao fazer essa afirmao, Furtado parte de uma suposio quanto igualao
das taxas de lucro que nos parece irreal, visto que, em condies de mercado
acentuadamente imperfeito, com alguns ramos dominados por grandes uni
dades de produo, que ademais, possuem forte grau de monoplio tecnolgico,
3Ao referir-se aos subsetores de maior densidade de capital e, portanto, como se diz, de menor relao
produto-capital, Furtado no se refere aos ramos de bens intermedirios, que so precisamente os que,
nas fases avanadas do processo de industrializao substitutiva, passam a exigir dotaes de capital do
trabalhador mais altas, tecnologias mais complexas e, em muitos casos, maiores dimenses de escala.
D ai, inclusive, constiturem categorias importantes dos bens de substituio difcil.

597

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

no h por que admitir que se igualem as taxas de lucro das diferentes indstrias.
Pelo contrrio, essas taxas so sempre maiores nos estratos modernos do setor
industrial,4 mesmo quando, nesses estratos, a relao produto-capital (ver
Apndice II) seja menor.
D e qualquer m odo, errnea a causalidade que estabelece Furtado no
sentido de que a igualdade das taxas de lucro implica que a relao produtocapital varia de m odo inverso ao coeficiente capital por trabalhador, posto
que se apia numa relao puramente formal. Se nos mantivermos dentro de
seu esquema de anlise, e dadas as relaes produto-capital, as relaes entre
as taxas de lucro (expost) constituem um resultado das taxas de mais-valia ou,
em outras palavras, da relao excedente-salrios.
Por outro lado, a idia de que a relao produto-capital declina necessa
riamente quando se eleva o coeficiente capital-trabalho (idia associada a
um esquem a analtico de corte neoclssico) no leva em considerao os
efeitos do progresso tcnico vinculado acumulao de capital. certo
que o aum ento do coeficiente capital-trabalho num setor ou atividade dse sim ultaneam ente com a penetrao ou difuso do progresso tcnico,
m esm o que esta ltim a seja restrita. Q uando se acum ula capital, os no
vos equipam entos que se incorporam econom ia so m ais eficientes
para a dinm ica do sistem a que os equipam entos preexistentes.s Nesse
sentido, se o progresso tcnico poupador de capital, haver um a m enor
dem anda de insum os de capital por unidade de produto, o que tende a
frear os possveis efeitos negativos da acum ulao sobre a relao produ
to-capital.
N o obstante, no entendimento de Furtado, o caso mais comum aquele
em que o progresso tcnico poupa mo-de-obra. M as ainda nessa circunstncia
a relao produto-capital s cair se o aumento relativo da produtividade do
trabalho for menor do que o aumento relativo da dotao de capital por tra
balhador.6Ademais, se, neste caso, a relao produto-capital declina, possvel
Estas maiores taxas de lucro devem-se ao fato de que, nas indstrias mais modernas, a taxa de explora
o da mo-de-obra tende a ser mais alta em funo da maior produtividade e da no transferncia dessa
maior produtividade aos salrios ou aos preos, no sentido de aumentar os primeiros ou reduzir os ltimos.
5Embora no o seja, teoricamente, num modelo de equilbrio geral de concorrncia perfeita.
6Isto porque a relao produto-capital igual produtividade do trabalho, dividida pela relao capitaltrabalho.

598

TEXTO S S ELEC IO N A D O S

que a taxa de mais-valia aumente a ponto de provocar um aumento do exce


dente a ser investido (ver Apndice III). Em resumo, ou a relao produtocapital no declina, apesar do aumento do coeficiente capital-trabalho, ou, se
o faz, seus efeitos negativos sobre o excedente a ser investido podem ser con
trabalanados por um aumento do excedente subtrado fora de trabalho. A
possibilidade de compensar os efeitos da baixa relao produto-capital sobre
a taxa de crescimento depender de esse excedente se transformar ou no em
investimento.
verdade, no entanto, que, pelo menos nas etapas mais avanadas do
processo substitutivo, a relao produto-capital tende a permanecer muito
abaixo da relao mxima possvel, embora este fato no se deva ao aumento
do coeficiente capital-trabalho. A causa parece ser e Furtado a menciona
que, no processo de substituio de importaes, a fabricao interna dos
equipamentos s tem incio depois que os preos relativos alcanam nveis
significativamente altos, resultantes das dimenses limitadas do mercado e
da escassez de meios adequados de financiamento das vendas. Conseqente
mente, reduz-se a relao produto-capital fsica nas indstrias de equipamen
tos (como produtores), e, em valor, nas indstrias que utilizam esses equipa
mentos.
Eventos semelhantes poderiam ser provocados, em outros casos em razo
do sobredimensionamento nas indstrias de bens durveis, devido tanto a
subsdios que favoreceram a aquisio de equipamentos quanto a problemas
de indivisibilidade das plantas instaladas.
N o obstante, no h nenhum m otivo para adm itir que, no plano
macroeconmico, a relao produto-capital necessariamente sofra uma que
da numa fase em que se esto atualizando os rendimentos dos investimentos
de infra-estrutura que permitiram a instalao das indstrias metal-mecnicas e de base. Pode-se ademais supor que, com o passar do tempo, sejam pro
piciadas condies de demanda e complementao adequadas que permitam
um a melhor utilizao da capacidade instalada. Ambas as situaes tenderiam
a provocar a elevao da relao produto-capital.
evidente que no caso de uma crise no vinculada evoluo da
relao produto-capital a contrao da demanda corrente provoca o au
mento das margens de capacidade ociosa e a conseqente reduo da relao
599

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

produto-capital. M as isso seria um a conseqncia, no um determinante


da crise.
Um a anlise mais detalhada do modelo de Celso Furtado sugere, de m a
neira paradoxal, que, se as categorias utilizadas fossem as mais pertinentes,
dificilmente se poderia concluir que estagnao seria inevitvel no tipo de
economia por ele estudada. N o mximo, haveria uma ligeira desacelerao
durante um certo perodo at que os efeitos dos fatores que freiam a reduo
da relao produto-capital se fizessem sentir mais fortemente, mas a estagna
o no seria de modo algum de natureza secular.
N a realidade, ao trabalhar com categorias resultado, ao considerar
que taxas de lucro das diferentes indstrias tenderiam a igualar-se do
m esmo m odo que os salrios, ao separar a intensificao do uso do capital
da penetrao do progresso tcnico e, alm disso, no considerar os efei
tos deste sobre a produtividade dos investimentos nem os efeitos das di
versas m odalidades de economias externas, Furtado parece ter vestido
m esm o inadvertidamente a camisa-de-fora de um m odelo neocls
sico, elegante m as ineficaz para explicar a dinm ica de um a econom ia
capitalista.

A CRISE E A RECUPERAO ECONMICA DO BRASIL

indiscutvel que a crise econmica pela qual a economia brasileira passou,


em meados da dcada de I960, esteve estreitamente relacionada, do ponto de
vista estrutural, com o esgotamento do dinamismo da industrializao ba
seada na substituio de importaes. Tendo sido concludo um pacote de
investimentos complementares fundamentalmente em bens de consumo
durveis e de produo que havia utilizado as reservas de m ercado
preexistentes, propiciando uma expanso da renda e uma diversificao do
consumo, a economia necessitava de um conjunto de projetos para novos
investimentos que pudesse ser introduzido numa seqncia temporal adequa
da, ou seja, depois de amadurecidos os investimentos do Plano de Metas
correspondente ao governo Juscelino Kubitschek (1956/60). O novo paco
te de investimentos deveria, nesse sentido, cumprir um papel semelhante ao
600

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

da onda de inovaes de Schumpeter, a qual, no ocorrendo regularmente no


tempo, tende a provocar profundas flutuaes no desenvolvimento capitalista.
A inexistncia de um volume adequado de investimentos, capaz de asse
gurar manuteno de uma alta taxa de expanso econmica, no se relacionava
estritamente com limitaes da capacidade produtiva (j suficiente em al
guns ramos do setor produtor de meios de produo, com o metal-mecnica,
equipamentos eltricos, mquinas, ferramentas, materiais de construo),
mas sim com problemas vinculados estrutura de demanda e com o finan
ciamento.
N o que se refere demanda, o problema consistia em que a distribuio
d a renda apresentava-se extremamente concentrada, em benefcio de uma
pequena cpula, limitando, assim, a diversificao e a expanso do consumo
dos grupos mdios. E era exatamente o consumo desses grupos que poderia
permitir um melhor aproveitamento da capacidade instalada, com importan
tes efeitos de encadeamento sobre a economia. Alm disso, os recursos neces
srios ao financiamento de novos projetos de investimento privado estavam
limitados pela evoluo da relao excedente-salrios e os de investimento
pblico pela relao gastos-carga fiscal, afora os problemas existentes para a
definio dos projetos.
Desse modo, tudo levaria a crer que as possibilidades de crescimento do
sistema estavam limitadas pela falta de recursos para financiar os novos inves
timentos e de demanda que os tornasse rentveis, embora se contasse com um
significativo potencial produtivo no totalmente aproveitado. Nessas circuns
tncias, a soluo para o sistema consistia em alterar a composio da deman
da, redistribuindo a renda pessoal e seus futuros incrementos para cima, a
favor das camadas mdias e altas, e aumentando a relao excedente-salrios
atravs da compresso, at mesmo absoluta, das remuneraes da massa de
trabalhadores menos qualificados.
O problema do financiamento, no entanto, no se limitava aos aspec
tos relacionados com o volume de recursos a serem mobilizados, mas de
pendia tambm da forma de faz-lo. O mecanismo utilizado ao longo do
processo de substituio de importaes estava inserido na era inflacionria
e que cum priu um papel m uito importante com o acelerador da crise. A
inflao havia permitido um relativo amortecimento das tenses salrios601

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

lucros, mediante a preservao de taxas de lucro ilusrias para novos inves


timentos, especialmente nos setores de bens de produo vinculados ao for
te processo de acumulao fsica do perodo 1957/61. A rentabilidade espe
rada do capital empregado era mantida artificialmente pela valorizao dos
ativos reais frente desvalorizao da moeda, bem como por uma socializa
o dos custos de certos insumos bsicos e bens de capital (poltica cambial)
e dos custos financeiros (graas ao financiamento vindo do setor pblico e
de outras fontes externas s empresas). Observava-se, em conseqncia, um
sobreinvestimento fsico que tendia a dim inuir a relao produto-capital
marginal.
C om o descontrole de seus mecanismos de propagao, a inflao acele
rou-se, perdendo sua funcionalidade; nem altas taxas de crescimento pode
riam cont-la. A maior solidariedade dos preos relativos impedia uma trans
ferncia intersetorial dos custos, desmistificava os lucros ilusrios, estrangulava
financeiramente as empresas. Por outro lado, o acelerado ritmo de aumento
dos preos levou intensificao das presses trabalhistas, limitando, assim,
as possibilidades da redistribuio forada.
O declnio da rentabilidade esperada dos investimentos, o fim dos lu
cros ilusrios e a reduo do volume de recursos para investimento levaram
a um a forte reduo das taxas de investimento global, tanto pblico quanto
privado.
N o perodo 1955/60, deve ter crescido a relao produto-capital na in
dstria. Entre 1960/63 quando se configura o declnio das taxas de cresci
mento no h nenhuma evidncia sobre seu comportamento. Parece, no
entanto, que a contrao da taxa de investimentos foi o elemento decisivo na
crise econmica. N o resta dvida de que ao agravar-se a crise, fosse pela con
trao do nvel de atividade corrente, fosse pelo debilitamento da taxa de in
vestimento, generalizaram-se margens importantes de capacidade ociosa, com
efeitos negativos sobre a relao produto-capital.

Primeirafase da crise
tendncia desacelerao somou-se uma crise conjuntural, relacionada com
a busca de solues para a prpria desacelerao. O governo intentou redistribuir
60 2

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

a renda em favor dos assalariados, atravs de uma poltica de salrios e preos e,


simultaneamente, frear a inflao, via conteno do gasto pblico e do crdito
privado e a reduo da liquidez do sistema, mediante uma programao mone
tria rgida (1963). Estas medidas tivetam um resultado nitidamente recessivo,
visto que a curto prazo no era possvel nem o governo tentava isso seria
mente fazer com que elas fossem acompanhadas por uma efetiva reorientao
dos investimentos e do aparelho produtivo, bem como pela compresso do n
vel de renda dos estratos sociais mais altos.
A reduo do investimento pblico e o ataque direto ao capital estrangei
ro (lei de restrio e controle das remessas de lucros) detiveram os planos de
investimentos nos setores mais dinmicos, bem como em novos setores visa
dos pelas corporaes multinacionais (minerao, ao, petroqumica e equi
pamentos pesados), eliminando-se, desse modo, componentes autnomos que
poderiam ter contrabalanado os efeitos da crise de demanda corrente na eco
nomia.

Segundafase da crise (1964/66) e a recuperao


A passagem da primeira segunda fase da crise foi precedida pela mudana
do regime no incio de 1964. O panorama do capitalismo brasileiro, a curto
prazo, no melhorou, e, muito pelo contrrio, acentuou-se a recesso, mas
ento deliberadamente, ao serem freados os mecanismos habituais de finan
ciamento relacionados com a poltica cambial, de crdito, de salrios e do
dficit pblico que prevaleciam desde a dcada de 1950. A carga fiscal tor
nou-se bem mais pesada, foram feitos cortes no gasto pblico e restringiu-se
novamente o crdito. Simultaneamente, levou-se a cabo uma drstica poltica
de compresso salarial, cujos efeitos sobre a economia foram ambivalentes
se, por um lado, aliviou as empresas no que se refere aos custos, por outro
reduziu a demanda corrente.7
70 famoso estrangulamento externo, pretexto para algumas teorias sobre a estagnao, desapareceu
como por milagre (1964 e 1965), como conseqncia do rpido declnio da demanda de importaes de
bens de produo, resultante da reduo dos investimentos. O balano de pagamentos apresentou fortes
supervits que permitiram, pela primeira vez desde a Segunda Guerra, uma considervel sada de capi
tais, apesar, inclusive, da radical mudana das regras do jogo, em franco favorecimento do capital estran
geiro.

60 3

C IN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

Apesar de tudo, essas medidas podem ser consideradas como funcionais


do ponto de vista da luta contra a crise e da passagem a uma nova etapa de
desenvolvimento. Vrias empresas marginais, de menor solidez financeira ou
com pouca capacidade de endividamento, foram liquidadas, limpando o cam
po para uma reconcentrao da atividade industrial e comercial. Foi eliminada,
conseqentemente, parte da capacidade produtiva que sobrava no sistema,
com evidentes efeitos positivos sobre a eficincia produtiva, pelo menos em
termos dinmicos8. A poltica de compresso salarial alterou substancialmen
te a distribuio funcional da renda em favor dos lucros das empresas que
tinham melhores condies de sobreviver, o que permitiu, juntamente com
algumas medidas de emergncia para atender a problemas financeiros, a recu
perao e expanso em etapas posteriores.
D uas reformas institucionais a tributria e a do mercado de capitais
prepararam o terreno para um novo esquema de financiamento do setor
pblico e privado.
J em 1966 o governo aumentava sua taxa de investimento, lograva atrair
capital estrangeiro de curto prazo (Instruo 289) com o propsito de ali
mentar a recuperao das indstrias dominantes, promovia o desenvolvi
mento de um a srie de empresas financeiras privadas e preparava os novos
projetos de solidariedade entre o capital estrangeiro de longo prazo e o E s
tado (em minerais, equipamentos, petroqumicas, construo naval, trans
portes, energia eltrica).
N esta altura, cabe notar que no Brasil, ao contrrio de m uitos pases da
Amrica Latina, o grau de desenvolvimento industrial na fase de esgotamento
do dinam ism o do processo de substituio de importaes permitia a subs
tituio fsica de parte dos artigos que antes se importavam. Em outros pa
ses latino-americanos, o processo substitutivo se esgotou antes que as res
pectivas economias tivessem alcanado uma base material que lhes permitisse
produzir os bens de produo necessrios realizao de investimentos re
lativamente vultosos, intensivos em capital e tecnologicamente mais com
plexos.
'Este processo foi acompanhado por uma acelerada desnacionalizao, visto que no apenas as empresas
estrangeiras eram mais capazes, como tambm obtiveram enormes facilidades para internar recursos fi
nanceiros (Instruo n 289).

604

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

O capitalismo brasileiro tinha condies para passar a um esquema de


expanso cujos estmulos emanassem do prprio sistema (sem que isso signi
ficasse o enfraquecimento dos laos de dependncia externa, que, pelo con
trrio, poderiam tornar-se mais estreitos). Dadas as condies materiais, este
novo esquema impunha reajustes pelo lado da estrutura da demanda, maior
acumulao de recursos para investimento e definio de projetos rentveis e
complementares capacidade produtiva preexistente, bem como algumas cor
rees da estrutura produtiva mediante a eliminao de atividades instaladas
sob a proteo da inflao e que no eram importantes para o novo esquema
de expanso.
Esse quadro de solues s poderia ser vivel a partir de uma reordenao
da poltica econmica no que diz respeito a financiamento, distribuio da
renda, orientao dos gastos e alocao de recursos. Exigiria ainda um a
rearticulao do sistema monetrio financeiro em bases bem diferentes das
que at ento prevaleciam.
Todos esses requisitos apontam para as transformaes que acompanha
ram a recuperao econmica e foram objeto da ao do regime militar nos
seus primeiros anos. J assinalamos tambm que um dos problemas mais
importantes, ou seja, o dos recursos necessrios ao financiamento de novos
investimentos e expanso da demanda de bens durveis (com evidente re
percusso sobre a relao produto-capital das indstrias correspondentes), foi
resolvido, no fundamental, pela compresso salarial9.

9E sta ltima circunstncia nos leva de volta ao modelo de Celso Furtado, quando supe que os salrios
reais na indstria se mantiveram constantes ao longo do processo de industrializao. Essa suposio,
que no corresponde aos Atos, representa uma simplificao de duvidosa legitimidade, porquanto im
possibilita entender-se a retomada do crescimento verificada nos ltimos anos. O fato de que os sal
rios reais na indstria subiram significativamente na dcada de 1950 (embora menos que a produtivi
dade), junto com a m assa de remuneraes urbanas, permitiu que a posterior compresso salarial, levada
a efeito a partir de 1964, constitusse um a fonte decisiva para o financiamento da recuperao econ
mica. Diga-se de passagem que foi graas ao crescimento dos salrios na dcada de 1950 que a produ
o de bens no durveis pde expandir-se a uma taxa de aproximadamente 6% ao ano na mesm a
dcada, criando im portante demanda para trs sobre os demais setores. Esta circunstncia foi fun
damental para que o processo de substituio de importaes pudesse manter seu dinamism o at etapas
avanadas.

605

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

A P N D IC E I

Em termos de economia convencional, muito comum confundir a rentabi


lidade esperada ou eficcia marginal do capital com a relao produto-capi
tal marginal. A primeira diz respeito ao comportamento dos empresrios e
depende de suas expectativas em face das situaes dadas ou em transforma
o no mercado. A segunda determinada, em condies tecnolgicas dadas,
pelo processo de acumulao de longo prazo.

a = relao produto-capital marginal


i = taxa de juro normal
K = capital
I = investimento
IE = investimento de equilibrio
r = eficcia marginal do capital
Um dos determinantes cruciais da dinmica de uma economia capitalista o comportamento empresarial,
que leva em considerao, evidentemente, as alteraes nos parmetros tecnolgicos.

A P N D IC E II

A taxa de lucro pode ser expressa pela frmula:

m+ 1
60 6

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

onde r a relao de lucro, O L corresponde relao mdia produto-capital,


em valor, e m taxa de mais-valia (ou taxa de explorao)

P -w

m = _______

w
onde P o produto por trabalhador c w o salrio
Apesar de muito simples, verifica-se muita confuso sobre as relaes en
tre a taxa de mais-valia (sobre o salrio), relao produto-capital e taxa de lu
cro. N a realidade, a relao produto-capital pode ser consideravelmente me
nos num setor (I) que em outro (II) e, no entanto, a taxa de lucro ser muito
maior, devido incidncia da taxa de mais-valia.

p = produto por trabalhador


w = taxa de salrio (que se supe ser constante entre os diferentes ramos)

k =capital por trabalhador


tg - relao produto-capital a

r = taxa de lucro

Pelo grfico pode-se constatar que a taxa de lucro no setor I maior que
a taxa de lucro no setor II, apesar de que a relao produto-capital no setor I
menor que a relao produto-capital no setor II. Isto se deve ao fato de que
607

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

a taxa de mais-valia no setor I superior taxa de mais-valia no setor II numa


proporo tal que contrabalana os efeitos derivados da maior relao produ
to-capital no setor II.
Algbricamente:

m\
m\ + 1

mH

a.II
a .I

mll+l

A P N D IC E III

O grfico a seguir permite-nos compreender melhor o raciocnio:

N a ausncia de progresso tcnico, a acumulao de capital (K2- K ,) pro


vocaria uma reduo da relao produto-capital (de a 1 para a 2). C om pro
gresso tcnico, a relao produto-capital pode, inclusive, aumentar (passando
de a 1 para a 3). evidente que o resultado final depender da forma da curva
final, que reflete as caractersticas do progresso tcnico realizado. Neste senti
do, a relao produto-capital final pode resultar maior, menor ou igual rela
o produto-capital inicial. M as em qualquer caso aumentaria o produto por
unidade de insumo capital -i- trabalho.
608

NOTAS SOBRE OS ESTILOS DE


DESENVOLVIMENTO
NA AMRICA LATINA*
Anbal Pinto

Publicado na Revista d e a CEPAL, n 1 , Santiago do Chile,


das Naes Unidas, n de venda: S.76.II.G .2.

CEPAL,

primeiro semestre d e 1 976. Publicao

l. C o n c e ito s g e r a is 1

Dado o interesse cada vez maior pelos estilos de desenvolvimento e pelos


debates que eles provocam, corre-se o risco de reeditar velhas discusses e pro
blemas sob novos lemas, que pouco podem trazer de substantivo e, em
contrapartida, talvez acentuem mal-entendidos ou alimentem exerccios estreis.
Admitir o que acabamos de dizer e consider-lo uma advertncia til no
nos deve levar ao extremo de menosprezar esse tema, nem tampouco os esfor
os que h muito vm sendo feitos para elucid-lo. Como bem sabido,
comum se iniciarem mudanas importantes de significao e enfoque com
modificaes que parecem ou so consideradas puramente formais ou semn
ticas. Foi esse o caso, por exemplo, da transio da idia de crescimento para
a de desenvolvimento, cuja diferena conceituai levou tempo para se crista
lizar. Posteriormente, a idia de desenvolvimento foi experimentando
reinterpretaes contnuas, que ainda no convergem para um novo termo
que as expresse adequadamente. At agora, popularizaram-se apenas uma
ampliao desenvolvimento social ou integral e uma caricatura:
desenvolvimentismo, que pouco mais do que a noo restrita ou insuficiente
'Neste artigo, levaram-se em considerao os trabalhos de Marshall Wolfe e de Jorge Graciarena, que
aparecem nesta mesma publicao. Parece-nos evidente a necessidade de integrar as diversas abordagens
e de avanar por esse caminho, mas tambm estamos seguros da utilidade de uma certa diviso do tra
balho nesse esforo, pelo menos no momento atual da discusso. Ater-nos-emos, portanto, a critrios
predominantemente econmicos. E por isso que no so cabveis as referncias, com um certo cunho
pejorativo, ao economicismo (mesmo que ele seja amplo), assim como estariam fora de lugar as que
aludissem ao sociologismo ou ao politicismo de outras abordagens.
A informao na qual se apia este artigo foi preparada com rigor e imaginao pelo economista San
tiago Jadue, da Diviso de Desenvolvimento Econmico da CEPAL.

611

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

de crescimento, qual se agregam algumas consideraes crticas sobre a


dependncia e as perspectivas de longo prazo.2
Seja como for, o fato que o vocbulo estilos empregado de muitas
maneiras distintas, e isso se presta a confuso.
Antes de ensaiar ou recordar definies, parece conveniente situarmos o
tema num contexto histrico concreto.
Indaguemo-nos, antes de mais nada, sobre as origens, alis relativamente
recentes, do interesse por essa matria. Como se sabe, a discusso provm de
fontes muito diversas.
Por um lado, ela nasceu da crescente insatisfao com a qualidade de vida
e com a deteriorao do meio ambiente nas sociedades industrializadas ou
ps-industriais. A profusa e variada bibliografia sobre esse tema permite-nos
evitar uma digresso a esse respeito.
Por outro lado, com menor intensidade, mas com uma clara tendncia a
se acentuar, esses mesmos argumentos e outros tantos so reproduzidos nas
economias semi-industrializadas (como as latino-americanas, por exemplo),
que comeam a tomar conscincia dos problemas levantados pelo prossegui
mento no caminho ao qual chegaram seus congneres avanados, e comeam
a sofrer os efeitos desse processo.3
Essa crtica surge tambm em muitos pases (principalmente da sia e da
frica) que no chegaram aos umbrais da sociedade industrial ou que esto
longe de alcan-los. Nesse caso, o descontentamento alimentado por uma
combinao de elementos mais ou menos explcitos e racionalizados, como a
viso pouco lisonjeira do modelo ocidental industrializado, a idia de que esse
padro ameaa ou antagnico a valores culturais de razes antigas e dignos
de ser preservados, e a conscincia de que o esquema rechaado no tem via
bilidade nem possibilidade de resolver seus problemas cardeais.
Dito de outra maneira, a preocupao com o estilo de desenvolvimento
provm daqueles que esto fartos e cansados da sociedade abastada, dos que
se encontram a meio caminho e criticam a suposta desejabilidade dessa meta
2 oportuno assinalar que, embora o desenvolvimentismo tenha chegado a ser o alvo fcil e preferido de
muita literatura, poucos se deram ao trabalho de desentranhar e expor seu significado. Uma das excees
evidentes Luciano Martins, em sua Industrializao e desenvolvimento, Rio de Janeiro, Editora Saga, 1967.
3Avanados, sem aspas, uma vez que eles indubitavelmente o so, em termos da perspectiva de desenvol
vimento que os orienta e do dado objetivo do grau (efetivo ou potencial) de libertao da necessidade
que foi atingido pelas economias industrializadas.

612

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

e, em ltimo lugar, daqueles que no querem ou que tm pouca ou nenhuma


possibilidade de reproduzir o modelo rechaado.
A primeira observao suscitada por esse quadro est relacionada com a
profunda mudana de perspectiva que ele acarreta com respeito aos hbitos
do passado. Em geral, ao se ir criando uma economia e uma sociedade inter
nacionais, prevaleceu o critrio de que eram as comunidades adiantadas e
dominantes que estabeleciam os modelos para a evoluo e o progresso de
todas as naes. Ou seja, elas tendiam a transformar o mundo sua imagem
e semelhana, nas palavras do Manifesto Comunista.4
Atualmente, ao contrrio, o desalento e o pessimismo de uns combinamse com a hostilidade e o ressentimento de outros, a despeito do fato irrefutvel
de que a economia internacional e a dos pases capitalistas industrializados,
em particular, viveram um quarto de sculo de excepcional crescimento ma
terial.
Em outras palavras, as crticas ao estilo dominante surgem e se esten
dem numa conjuntura que difere marcantemente das que caracterizaram o
eclipse ou o declnio de outras grandes ordens constitudas: o imprio roma
no, a organizao feudal etc. Esse fato conferiu crise atual um significado
sui generis, que ainda no foi devidamente examinado. Diga-se de passagem
que tambm no houve originalidade nos repetidos paralelos que se traam
entre a conjuntura atual e a depresso dos anos 1930.
A propsito dessas preocupaes, cabe assinalar um fato menos conside
rado, mas de importncia primordial para a discusso. Trata-se de que elas,
assim como as conseqentes censuras e reservas, circunscrevem-se num m
bito social bastante restrito, muito embora, sem dvida, ele venha aumentando.
Dito de outra maneira, elas esto alheias ao debate das grandes maiorias, nos
pases centrais, nos semi-industrializados e na periferia. E mais, se pudssemos
4N a introduo ao documento Progreso tcnico y desarrollo socioeconmico en Amrica Latina; anlisis
general y recomendaciones para una poltica tecnolgica , ST/cEPAL/Conf. 53/L.2, novembro de 1974,
esse assunto foi exposto da seguinte maneira: sabido que as duas principais correntes que afloraram e
prevaleceram no sculo X IX , e que ainda rivalizam no atual a que poderamos chamar de liberal e a
m arxista , coincidiam na viso de que o capitalismo industrial iria estender-se urbi etorbi, reproduzin
do em linhas gerais as economias centrais. Naturalmente, essas duas perspectivas diferiam em alto grau
com respeito aos custos sociais da transformao e a seus destinos posteriores, mas ambas, vale a pena
reiterar, confiavam em que a revoluo das formas e dos m odos de produo o progresso tcnico,
enfim livraria os caminhos do desenvolvimento dos entraves materiais, institucionais e culturais que
amarravam as comunidades pr-capitalistas ou em fases incipientes de evoluo do sistema.

61 3

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

vir a conhecer seus sentimentos sobre essas questes, parece-me quase eviden
te que a esmagadora maioria se inclinaria mais a padecer dos males da soci
edade abastada e consumista do que a se manter em sua situao atual ou, no
caso das massas dos pases centrais, a arriscar aquilo que conseguiram (em
poca recente e com dificuldade) em favor de um outro estilo ou modalidade
incertos de desenvolvimento.
Ainda que ele possa prestar-se a mal-entendidos, necessrio sublinhar o
aspecto anterior, tanto para aquilatar a natureza e a profundidade das referi
das preocupaes quanto para compreender a importncia vital de que se es
claream outras vias, capazes de obter o apoio ou a compreenso das referidas
maiorias.
Se abordarmos a questo por outro ngulo, ser fcil concordar com o
que foi assinalado por diversos autores entre eles, meus colegas Wolfe e
Graciarena a respeito da confuso de termos e conceitos nesse debate. Es
tilos, modelos, sistemas, padro, perfil etc., todos so termos atualmente
empregados como se fossem sinnimos, ou ento as diferenas entre os voc
bulos e seus sentidos particulares no so esclarecidas com rigor. No que me
diz respeito, por exemplo, confesso que, numa verso preliminar deste estu
do, equiparei indevidamente sistema e estilo.5
No creio que seja vivel ou apropriado ensaiar uma srie de definies
provisrias sobre cada um desses e de outros termos embaralhados. Seguire
mos um outro caminho, com a inteno de identificar trs conceitos bsicos,
que se entrecruzam nessa discusso.
O primeiro o de sistema, que, para nosso propsito, e num alto nvel de
generalidade, associaremos com as duas formas principais de organizao que
coexistem e convivem na realidade contempornea: a capitalista e a socialista.6
As caractersticas fundamentais desses dois modelos so bem conhecidas.
Elas diferem sobretudo na organizao institucional e na estrutura sociopoltica, mas, do ponto de vista que nos interessa aqui, seu contraste bsico re
side na importncia relativa dos gastos pblicos e privados, tanto de consu
mo quanto de investimento. Num dos casos, o capitalista, a composio e a
A. Pinto, Notas sobre estilos de desarrollo en Amrica Latina, ec l a / id e / d r a f t 103, rascunho para
observaes e comentrios, dezembro de 1973.
Para nossos objetivos, no tem maior importncia que muitos sustentem que nem os chamados capita
listas nem os chamados socialistas o so, se comparados a paradigmas puros.

614

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

dinmica da demanda esto principalmente vinculadas com as diretrizes do


mercado, em matria de consumo e investimento privados, e com a rentabili
dade da alocao de recursos. No outro, o socialista, o elemento principal so
as resolues do Estado (ou o Plano) com respeito ao investimento e ao con
sumo pblicos e coletivos.7
Se nos ativermos a esse conceito, e luz do que foi afirmado no inicio,
ficar bastante claro que, para alguns, a insatisfao e a crtica ao estilo ou
situao atual nada mais so do que um efeito ou um concomitante necess
rio das modalidades e contradies do sistema capitalista. Como evidente,
isso significa, por contraste, que o outro sistema estaria imune a todos os pro
blemas gerados pelo primeiro.
Uma vez que, evidentemente, no so idnticas as reservas e dificuldades
suscitadas por um e outro sistema,8 igualmente certo que houve uma redu
o considervel no nmero daqueles que defendem esse critrio extremo e
simplificado. Ao contrrio, aumentam os que consideram que existem certas
questes que ultrapassam essa dicotomia, como as relacionadas com o meio
ambiente, a aglomerao urbana, a insatisfao juvenil etc.
Seguindo um outro caminho, deparamos com uma segunda categoria
primordial, que deriva da classificao que separa os pases industrializados e
os pases subdesenvolvidos ou em vias de desenvolvimento. Trata-se, essen
cialmente, de uma diferena de estruturas e, por conseguinte, de funciona
mento e de colocao e relaes (de dominao ou subordinao) no esque
ma mundial.
Por esse ngulo, parece muito claro que a preocupao com os estilos
est primordialmente ligada s implicaes da comunidade industrializada,
tanto em seu apogeu quanto no momento em que est a meio caminho, tanto
nos sistemas capitalistas quanto nos socialistas.
Nas economias ou agrupamentos sociais subdesenvolvidos, os problemas
aproximam-se mais da questo elementar da sobrevivncia mais uma vez,
7Em 1970, a Unio Sovitica despendeu 23% da renda nacional em educao, sade e diversos tipos de
atividades culturais. Ver V. Komarov, The service sphere and its structure, Problems ofeconomics, Nova
York, julho de 1973, vol. XVI, n 3.
'Por exemplo, algumas questes, como o desemprego, a estabilidade, a alocao de recursos em (uno
de necessidades elementares etc., so mais caractersticas do sistema capitalista do que do socialista. Outras,
relacionadas com os nveis de abertura e participao poltica, com o dinamismo e a inovao tecnolgica
etc., afligem mais intensamente os regimes socialistas.

615

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

tanto nos sistemas capitalistas quanto nos socialistas. Entretanto, em ambas


as realidades h tambm um aspecto comum que j foi assinalado: a convic
o de alguns de que a continuao ou a reproduo do modelo industrial
desenvolvido indesejvel ou invivel, ou ambas as coisas de urna s vez.
Essas duas perspectivas so pertinentes para o presente exame e devem ser
combinadas. Assim, logo de sada, teramos uma diferena de sistema e outra
de estrutura, que nos levariam a identificar quatro tipos de situaes bsicas,
a saber, as:
a) capitalistas industrializadas, as
b) capitalistas subdesenvolvidas, as
c) socialistas industrializadas, e as
d) socialistas subdesenvolvidas.
Como bem sabido, dentro desses quadros de sistemas-estruturas, a
experincia histrica tem mostrado que cabem variaes muito dessemelhantes.
Com respeito ao primeiro grupo, basta fazer referncia aos contrastes no
desenvolvimento e no perfil amai de economias capitalistas industrializadas,
como a Gr-Bretanha, os Estados Unidos, o Canad, a Dinamarca, a Frana
ou a Sua.
Por sua vez, no h necessidade de um inventrio das diferenas entre essas
experincias e as de comunidades capitalistas subdesenvolvidas digamos,
a Grcia, a ndia, o Egito, o Mxico ou a Nigria , nem das que caracteri
zam estas ltimas e as distinguem entre si.
O mesmo se pode estender ao mundo socialista. Apesar do parentesco do
sistema, destacam-se traos muito diferenciados, tanto entre as naes mais
industrializadas Unio Sovitica, Tchecoslovquia, Alemanha Oriental
quanto entre estas e a China, ou seus prprios congneres europeus (Bulgria
ou Romnia).
Esta no a oportunidade para nos aprofundarmos nas causas dessas dife
renas. Lembremos apenas que nelas influem questes to primordiais quanto
a dotao quantitativa e qualitativa de recursos materiais e humanos (compa
rem-se a Unio Sovitica e a China; os Estados Unidos e o Japo; a ndia e o
Brasil; a Argentina e o Mxico; a Romnia e a Albnia etc.); a formao histri
ca e cultural (civilizaes antigas e novas); o relacionamento externo (entida
des dominantes e filiais, como nos antigos domnios britnicos e nas excolnias); os graus e tipos de organizao e participao poltica e social etc.
616

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

Tendo em mente o que foi exposto e para nossos propsitos, o que nos
interessa sustentar que, considerando-se esses contextos de sistema e estru
tura e em virtude de uma multiplicidade de fatores significativos, dentro de
cada um desses grupos gerais perfilam-se estilos muito diferentes e especficos,
que se manifestam em todos os nveis da vida social. Mais adiante, pretende
mos deter-nos no exame do sentido econmico desse conceito, considerando
o panorama da Amrica Latina.9
Por esse ngulo, por conseguinte, concordo quase inteiramente com uma
das definies propostas por J. Graciarena,10 segundo a qual o estilo seria a
modalidade concreta e dinmica adotada por um sistema, num mbito defi
nido e num momento histrico determinado. Inversamente, no comungo
com sua avaliao de que esta proposio refere-se mais a uma estrutura (ou
a uma formao social) do que a um estilo. Para mim, sua referncia ao m
bito deve ser entendida, precisamente, como uma considerao do fato es
trutural do complexo desenvolvidos-subdesenvolvidos a que aludimos an
teriormente.
Entendida essa acepo geral, vislumbram-se vrias possibilidades quan
to amplitude e ao contedo das proposies sobre os estilos.
Numa delas, a mais restrita, essas possibilidades so situadas como op
es dentro de um sistema e estrutura existentes, mas que acarretariam trans
formaes do estilo predominante, mais ou menos significativas e de direes
distintas, conforme os valores preponderantes.
Foi essa, a meu ver, a orientao que prevaleceu no ensaio pioneiro que se
realizou no Centro de Estudos do Desenvolvimento ( c e n d e s ) da Venezuela,
sob a inspirao de Oscar Varsavsky, e que prosseguiu com um trabalho ini
ciado na poca do saudoso Jorge Ahumada.11 Os trs estilos ali discutidos (o
consumista, o autoritrio e o criativo) eram tidos como compatveis com
o mbito geral fornecido pela sociedade venezuelana. Nas palavras do referi
do trabalho, no existe nenhuma descontinuidade nas hipteses usadas, nem
qualquer mudana brusca de poltica que possa provocar situaes revolucio
nrias ou golpistas.
Ver, na primeira nota deste artigo, as razes dessa reduo metodolgica.
10Op. cit. Esta preferncia no significa um repdio das demais sugestes sobre o assunto.
"Ver C EN D ES, Estilos de desarrollo, in El Trimestre Econmico, 144, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, outubro-dezembro de 1969.
61 7

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

Uma segunda possibilidade que a crtica ao estilo vigente e a busca de


outras alternativas exijam a modificao do processo global. Por um lado, isso
poderia significar que se considera essencial a mudana de sistema, ou seja, a
substituio de um sistema capitalista por um socialista, ou vice-versa.12
Parece claro que essa segunda possibilidade (e suas diferentes combina
es) desloca as fronteiras conceituais do termo estilos. Inversamente, a pri
meira, ou seja, a acepo estrita, limita consideravelmente a substncia e, se
assim preferirmos, a atrao desse vocbulo.
Essa reflexo no anula a importncia de tal enfoque, mas contribui para
esclarecer seu sentido e seu alcance diante de outros que, como j foi visto,
atendem preferencialmente ao mbito institucional ou poltico.
Prosseguindo na digresso, convm nos determos nas possveis relaes
entre essas categorias ou aproximaes.
Para comear, podemos imaginar uma realidade bsica que admita, hipo
teticamente, diversas opes quanto aos estilos, isto , voltando definio
de Graciarena, que permita diversas modalidades concretas e dinmicas
dentro de um sistema, num mbito definido e num momento histrico de
terminado.
Para ilustrar essa situao, podemos pensar em alguns pases capitalis
tas desenvolvidos, como, por exemplo, os escandinavos. concebvel que,
nesses e em outros pases similares, exista uma margem relativamente ampla
para a introduo de modificaes sensveis no estilo vigente. De fato, em
vrios deles vm-se adaptando medidas de longo alcance para combater
problemas graves da civilizao industrial, como a contaminao e o con
gestionamento urbano. Em outros, como nos prprios Estados Unidos,
existem tambm condies potenciais para modificaes aparentemente
marginais, mas que poderiam ter conseqncias muito profundas em sua
modalidade de desenvolvimento. Basta pensarmos, a ttulo de exemplo,
na projeo de uma mudana radical no sistema de preos relativos, por
fora da alta dos preos do petrleo, cujo baixo custo, at 1974, havia
imprimido um carter particular utilizao e alocao dos recursos
produtivos.
,2Vem-nos lembrana um conhecido artigo de P. Sweezy, Transicin pacfica dei socialismo al capita
lismo, a propsito da experincia da Iugoslvia.
618

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

Poderamos dizer algo semelhante com respeito ao panorama de algumas


economias subdesenvolvidas, que, por sua potencialidade produtiva ou pela
maior flexibilidade de seus modelos institucionais e sociais, admitem a possi
bilidade de transformaes mais ou menos importantes de seu estilo de cres
cimento.
Essas mesmas especulaes podem ser feitas se tivermos em mente as si
tuaes particulares dos diferentes pases adscritos ao sistema socialista.
Em outras situaes, inversamente, o raio de manobra muitssimo mais
estreito, ou simplesmente inexistente, de maneira que so pouqussimas as
possibilidades de modificar o estilo dominante, a menos que haja uma trans
formao da base institucional e estrutural.
Por essa perspectiva, a experincia da China uma das mais impressio
nantes. So pouqussimos os que pem em dvida que a transformao de
seu sistema poltico, depois da guerra, foi um fator fundamental para a supe
rao de muitos de seus problemas agudos e seculares. Alm disso, sua rejei
o do esquema de desenvolvimento clssico da economia industrial foi outro
fator primordial para definir seu estilo sui generis frente aos sistemas capitalis
tas, ou a outros pases socialistas que, fundamentalmente, ainda que com ca
ractersticas prprias, seguem o modelo da comunidade industrial.
Naturalmente, o que dissemos no significa que a experincia chinesa pos
sa ser reproduzida em outras condies, como s vezes se postula, com flagrante
ingenuidade. Do ponto de vista operacional e das oportunidades reais ou po
tenciais de mudana, indispensvel levar em conta a diferena entre as situaes.
Visto por um ngulo estritamente econmico, poderamos entender por
estilo de desenvolvimento a maneira como, dentro de um determinado sistema,
os recursos humanos e materiais so organizados e distribudos, com o obje
tivo de resolver as indagaes sobre o que, para quem e como produzir os
bens e servios.
So evidentes as influncias recprocas entre o para quem produzir e o
que produzir, assim como as ligaes entre elas e o problema de como
produzir. De qualquer modo, no parece arriscado postular que o fator de
maior hierarquia, na contestao global das interrogaes formuladas, o que
se refere ao para quem produzir. Como compreensvel, no se trata de opes
absolutas, mas de preferncias relativas quanto distribuio social dos prin
cipais componentes da produo, aspecto este que pode ter uma importncia
619

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

substancial, como veremos mais adiante. As inclinaes do sistema produtivo


a beneficiar em propores diferentes os diversos grupos sociais devem ser
avaliadas a partir de um ngulo que considere a dinmica do processo; tratase, portanto, de um fenmeno cumulativo, que vai reforando as tendncias
que apontam para uma desigualdade maior ou menor.
A caracterizao econmica de um estilo poderia ser feita considerandose duas classes de fatores que esto estreitamente ligados. Por um lado, os de
ordem estrutural, que revelam a forma como se organizou o aparelho produ
tivo, a partir da perspectiva de seus recursos econmicos e da composio da
oferta. Essa uma perspectiva esttica, mas fundamental: corresponde ao es
queleto do sistema num determinado momento.
A outra classe de fatores engloba aqueles que so vitais para o funciona
mento ou a dinmica do sistema, aqueles que o movem, enfim. Eles se rela
cionam com o nvel e a composio da demanda e com o seu antecedente
fundamental: o nvel e a distribuio da renda.
Correndo o risco de exagerar as reiteraes, no devemos esquecer a interrelao desses aspectos. Aqueles que movimentam ou dinamizam a estrutura
produtiva so obviamente condicionados pela configurao dessa estrutura,
cuja relativa rigidez a curto prazo gira significativamente em tomo dofunciona
mento das foras motrizes. Estas, por sua vez, influem permanentemente na
estrutura produtiva, seja a favor de sua modificao, seja acentuando seus perfis.

2. A BASE ESTRUTURAL
Os respectivos antecedentes sero apresentados, levando-se em conta o con
junto da Amrica Latina e dois casos nacionais contrastantes, que represen
tam variaes do estilo geral, primordialmente determinadas pelos graus de
desenvolvimento.
N a Tabela 1, podemos apreciar a conformao das estruturas de pro
duo e emprego da regio, em 1970.13 Os traos caractersticos so bas
tante conhecidos e no h necessidade de nos estendermos a seu respeito,
l3Para maiores informaes sobre o assunto, ver Tendencias y estructuras de la economia latinoamericana
en el decenio de 1960, in CEPAL, Estudio Econmico de Amrica Latina, 1970, publicao das Naes
Unidas, n de venda: S.72.II.G.1.
620

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

exceto em dois aspectos. O primeiro refere-se participao ainda muito


elevada do emprego agrcola, um sinal geral do desenvolvimento incipiente
das foras produtivas, que acabar por se refletir no produto ou na renda
per capita .u
O estilo preponderante (e suas alternativas) afirma-se nessa realidade b
sica. O segundo aspecto de importncia para nossos objetivos so as
disparidades entre as representaes da produo e o emprego por setor, que
constituem outro dos elementos que definem o subdesenvolvimento, uma vez
que influem na configurao do estilo de crescimento.
Os registros assinalados permitem uma primeira aproximao das ques
tes do que e do como produzir. A composio da produo e os nveis (e
desnveis) da produtividade setorial indicam a realidade com respeito a essas
matrias.

a bela i

ESTRUTURA DO PRODUTO E DO EMPREGO, 1970


Amrica Latina
Populao
empregada

Argentina

Produto Populao Produto Populao Produto


interno empregada interno empregada interno
bruto
bruto
bruto

Agricultura, silvicultura, caa e pesca


Minas e pedreiras
Indstrias manufatureiras
Construo civil
Eletricidade, gs, gua e servios
de saneamento

43,7
1,2
12,7
6,0

16,4
4,1
24,6
3,5

15,3
0,7
22,1
6,6

0,5

2,0

Transporte e comunicaes
Comrcio e finanas
Outros servios

3,8
9,0
23,1

6,2
22,0
21,2

f
{ 7,6
1

100,0

100,0

Total

Nicargua

14,8
1,8
35,7
5,2
r
9,6 {

46,4
0,6
12,0
3,7

29,0
1,1
15,9
4,1

0,6

2,4

15,5
32,2

18,7
14,2

3,4
10,9
22,4

5,4
19,0
23,1

100,0

100,0

100,0

100,0

Fonce: CEPAL, com base em estatsticas oficiais.

uAt 1970, cerca de 500 dlares, cifra sensivelmente mais elevada que a de outras regies subdesenvol
vidas.

621

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

Tambm na Tabela 1 so includas as cifras correspondentes a duas


variaes da situao regional. O contraste dos perfis da Argentina e da
Nicargua por demais eloqente, tanto no que se refere s propores
setoriais quanto no que concerne s relaes entre o emprego e a produ
o. O espectro observado na Argentina , ao mesmo tempo, mais desen
volvido e mais equilibrado, isso se considerarmos as cotas relativas ao
importante setor agropecurio. Entretanto, ele acusa desnveis acentua
dos no que diz respeito significao dos outros servios e da indstria
manufatureira em ambos os aspectos. Enquanto se revela um emprego
excessivo nesses servios, observa-se o inverso no que diz respeito inds
tria. Em contrapartida, o sistema da Nicargua mais homogeneamente
subdesenvolvido.
A estrutura produtiva pode ser analisada a partir de um outro ngulo, le
vando em considerao as camadas tecnolgicas, de maneira a avaliar os des
nveis agudos que se registram nos padres de produtividade das atividades
econmicas. Trata-se, como se sabe, do discutido problema da heterogeneidade
estrutural, que tem uma influncia patente nas questes do que, como e para
quem produzir.15
N a Tabela 2 so apresentadas as estimativas conjecturais sobre as cama
das tecnolgicas do conjunto da Amrica Latina, da Argentina e da Amrica
Central.

Com respeito heterogeneidade estrutural, ver CEPAL, Estudio Econmico de Amrica Latina, 1968,
publicao das Naes Unidas, n de venda S.70.II.G.I; ver tambm A. Pinto, Naturaleza y aplicaciones
de la heterogeneidad estructural de la Amrica Latina, in El TrimestreEconmico, n 145, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, janeiro-maro de 1970.

622

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

T a bela 2

AMRICA LATINA: CONJECTURA SOBRE A COMPOSIO DE EMPREGO E DA


PRODUO POR CAMADAS TECNOLGICAS, NO FINAL DOS ANOS 1960
Amrica Latina

Amrica Central

Argentina

Moderno Interme Primi Total Moderno Interme Primi- Total Moderno Interme Primi Total
tivo
dirio
tivo
dirio
tivo
dirio
Produto total
Emprego
Produto

53,3

47,7
41,6

34,3
5,1

100
100

8,1
42,6

33,6
48,0

55,0
9,4

100
100

21,3
58,6

65,8
40,5

5,3
0,9

100
100

Agricultura
Emprego
Produto

6,8
47,5

27,7
33,2

65.5
19,3

100
100

5,0
43.9

15.0
30,6

80,0
25,5

100
100

25,0
65,1

57.0
32,3

18,0
2,6

100
100

Manufaturas
Emprego
Produto

17.5
62,5

64,9
36,0

17,6

100
100

14,0

3.3

100
100

25,6
62,1

70,6

63.6

57.4
30,4

28,6

1,5

37,5

3.8
0,4

100
100

Minerao
Emprego
Produto

38,0
91,5

34.2
7,5

27,8
1,0

100
100

20,0
57.2

60,0
40,0

20,0
2,8

100
100

50,9
77,8

40,0
21,6

10,0
0,6

100
100

12,4

Fonte: CEPAL, La mano de obra y el desarrollo econmico de Amrica Latina en los ltimos aos, E /C N . 1 2 / L 1 ,5 de
outubro de 1964.

Se atentarmos primeiramente para o panorama global da regio, com


provaremos, logo de sada, que uma parcela bastante reduzida da popula
o trabalha no setor moderno (pouco mais de 12%), mas que este gera
mais da metade da produo de bens.16 Como veremos mais adiante, al
guns bens (e servios), que atendem, direta ou indiretamente, a determi
nados tipos de demanda, so produzidos de preferncia ou exclusivamente
por essa camada.
Os setores de minerao e manufatura so os que tm maior representao
na esfera modernizada, especialmente o primeiro, por causa dos grandes estabe
lecimentos exportadores que o caracterizam. Na agricultura, em contrapartida,
l6Os servios no foram considerados pelas limitaes, nesse caso, do conceito de produtividade. Toda
via, as atividades desse setor apresentam desnveis iguais ou mais profundos. A produtividade do setor
moderno seria equiparvel produtividade mdia dos pases desenvolvidos e poderia ser calculada em
cerca de 12.000 a 15.000 dlares por homem empregado.

623

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

ressalta a escassa absoro da fora de trabalho de seu setor moderno, que es


tabelece a relao mais desigual entre as variveis escolhidas.
No extremo oposto do espectro encontra-se o chamado setor primitivo,
que ainda retm mais de um tero do emprego regional, embora sua contri
buio para o produto material chegue apenas a 5% .17
Como podemos verificar, ao observar novamente a Tabela 2, uma gran
de parte do emprego agrcola (65,5%) e uma parcela no desprezvel do
produto agrcola (quase 20%) esto vinculadas ao setor primitivo. Parece
claro que nele se d uma cota aprecivel do autoconsumo rural. O mesmo
no acontece com a fabricao de bens de origem manufatureira, que con
tribuiria com apenas 1,5% da produo, embora fornea quase 18% do
emprego industrial.
A camada intermediria a mais equilibrada, do ponto de vista das
relaes emprego-produto.18 Quase metade do emprego e pouco mais de 40%
da produo dependem dela. Seu papel particularmente importante nas ati
vidades manufatureiras, pois ela emprega 65% da fora de trabalho industrial
e gera mais de um tero da produo. Sua participao muito reduzida na
produo mineradora; entretanto, nela trabalham mais de um tero dos em
pregados nessa atividade, o que estabelece a relao mais desfavorvel entre os
setores considerados.
Situaes e perspectivas diferentes so oferecidas pelo exame e cotejo das
cifras da Argentina e da Amrica Central.
Logo de sada, numa apreciao global, fcil comprovar a maior sig
nificao da camada moderna na Argentina, sobretudo se considerarmos
as cifras do emprego. O quadro correspondente Amrica Central mui
to mais desequilibrado, j que uma parcela sensivelmente menor do em
prego (8%, comparados a pouco mais dos 21% na Argentina) gera uma
parte considervel da produo global (42,6%, comparados aos 58,6% na
Argentina).
I70 setor primitivo engloba principalmente as atividades agrcolas de subsistncia e parte da produo
artesanal. Se forem considerados os servios, no h dvida de que ele inclui uma frao elevada dos no
qualificados. Sua produtividade anual per capita seria da ordem de 300 a 400 dlares.
'"Corno fica evidente, as atividades dessa camada tm nveis de produtividade que giram em torno da
mdia nacional. Em termos absolutos, eles girariam em torno dos 2.300 dlares por pessoa empregada.
624

TEXTO S SE LEC IO N A D O S

Pelo ponto de vista oposto, podemos verificar que, na Argentina, a cama


da primitiva tem uma importncia muito restrita. Inversamente, no que diz
respeito Amrica Central, nada menos do que 55% do emprego total e cer
ca de 80% do agrcola esto ligados a atividades primrias.
No podemos estender-nos mais aqui sobre as caractersticas estruturais da
economia latino-americana. Entretanto, no poderemos encerrar esta seo sem
lembrar os aspeaos ligados colocao ou ao relacionamento externo da Amrica
Latina que tm maior significao para o exame dos estilos de desenvolvimento.
Teramos que referir-nos, antes de mais nada, ao grau de abertura das eco
nomias latino-americanas, que fornece esclarecimentos sobre a medida em que
elas se integram no esquema da diviso internacional do trabalho. Como se
sabe, a regio apresenta coeficientes relativamente baixos de exportao e
importao,19 nisso pesando de maneira decisiva a situao dos pases maio
res. Tais coeficientes vo desde cerca de 10%, para o Brasil, o Mxico e a Ar
gentina, at mais de 30%, no caso de algumas economias centro-americanas.
A grande maioria elevou esses coeficientes na ltima dcada, tendo havido
uma ampliao ainda maior no primeiro trinio dos anos 1970.
Outros fenmenos acentuaram essa tendncia e contriburam para criar
uma situao estrutural caracterstica. Por um lado, na dcada de 1960, a
importncia do financiamento externo foi acrescentada ao enxugamento dos
dficits, tambm maiores, da balana comercial e da conta corrente.20 Por outro
lado, o relacionamento externo tambm se fortaleceu, com o peso cada vez
maior das empresas transnacionais nas economias regionais.21
A isso cabe acrescentar as modificaes ocorridas na composio das ex
portaes e importaes.
Com respeito s primeiras, registrou-se na dcada de 1960 uma diminui
o discreta, porm sensvel, do grau de concentrao nas exportaes prim
rias,22 ao passo que aumentou a participao nas vendas de produtos manu
19Ver os antecedentes sobre essa matria em Tendencias y estructuras de la economia latinoamericana,
op. cit.
20O financiamento externo total (excluida a Venezuela, cuja realidade sut generis) passou de 6,6 bilhes
em 1950-1959 para 13.850 bilhes em 1960-1969. (Ver Tendencias y estructuras de la economa
latinoamericana, op. cit.)
2lNo se dispe de cifras globais sobre a percentagem da produo regional ou por pases que coberta pelas
empresas transnacionais, mas fcil comprovar seu predominio ou exclusividade em muitos ramos principais
da produo de bens de consumo durveis (principalmente veculos automotivos) e bens de capital.
21Entre 1955 e 1968, a participao do principal produto de exportao caiu de 62% para 50%, e a dos
trs produtos principais, de 80% para 65%. (Ver Tendencias y estructuras de la economa
latinoamericana, op. cit.)
625

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

faturados.23 Convm levar em conta que, em 1970, aproximadamente 36%


dessas exportaes regionais provinham das empresas transnacionais.
Quanto s importaes, a mudana mais destacada, sem ser espetacular,
foram a menor participao dos bens de consumo (que caiu de 21%, em 1955,
para 16%, em 1968) e o aumento correlato da participao correspondente
aos bens de capital.
Naturalmente, essas transformaes globais da regio escondem muitas
variaes nacionais. Estas foram muito mais significativas nas economias de
maior porte (Mxico, Brasil e Argentina), embora as mesmas tendncias e,
por conseguinte, as mesmas readaptaes estruturais se repitam em quase
todos os pases latino-americanos.
Em ltima anlise, elas apontam para algumas direes bsicas, de grande
importncia para o assunto em exame e, principalmente, para o fortalecimento
do que se veio a chamar de internacionalizao ou insero dependente das
economias regionais. Esse caminho se delineia com alguns traos distintos do
velho modelo de crescimento voltado para fora, pois se alicera na maior diver
sificao das exportaes e, acima de tudo, na internalizao e na transposi
o, atravs das empresas transnacionais, de modelos de produo e demanda
(ou consumo) e formas de progresso tcnico, comercializao e financiamento
que prevalecem nos centros capitalistas desenvolvidos.
Cabe salientar a enorme significao desse processo para o estilo de de
senvolvimento ou, se olharmos por outro ngulo, para as questes primor
diais do que, como e para quem produzir.

3. O FUNCIONAMENTO DO ESTILO
Tanto ou mais do que a base estrutural do estilo, interessa-nos a dinmica
deste ltimo, ou seja, as foras que movimentam o sistema e que o transfor
mam, acentuando ou modificando seus perfis bsicos.
Embora sejam precrios os dados sobre essa matria, reuniram-se aqui
algumas cifras relativas Amrica Latina e, em alguns casos, a variaes na
cionais, que permitem discernir alguns fatores de destaque.
23Eles representavam cerca de 2,5% do total em 1955. Em 1970, a cifra aproximava-se de 10% e, na
segunda metade dos anos 1960, eles cresceram a uma taxa superior a 20% ao ano.

626

TEXTO S S E LEC IO N A D O S

Na Tabela 3 aparecem as taxas de crescimento dos principais grupos in


dustriais. Com algumas excees e ressalvas, elas nos do uma idia da din
mica global, uma vez que refletem indiretamente o comportamento dos seto
res primrio e tercirio.24
Se observarmos os nmeros correspondentes regio no perodo de 19601971, comprovaremos, primeira vista, que a taxa mdia de crescimento de
todas as indstrias (6,8%) experimenta claras oscilaes, se atentarmos para
cada grupo. Em termos gerais, ela mais baixa nas chamadas atividades tradi
cionais, onde predominam as indstrias de bens de consumo no durveis;
tangencia ou ultrapassa a mdia no que concerne s atividades intermedirias
e a ultrapassa, mais ou menos folgadamente, no que se refere s indstrias
metlicas bsicas, em especial as vinculadas aos bens durveis pesados: m
quinas, veculos automotivos e outros.
Os nmeros que descrevem a evoluo da Argentina, do Brasil e do M
xico confirmam as mesmas tendncias, mais atenuadas no primeiro desses
pases e de um vigor particular no Brasil. Em relao a este ltimo pas, deuse preferncia ao intervalo de 1967-1971, tanto porque o prazo mais longo
encerra perodos muito dessemelhantes, quanto pelo fato de que os ltimos
anos, de crescimento ativo e continuado, permitem vislumbrar com muita
clareza as fontes de dinamismo do estilo vigente. No caso brasileiro, como se
pode verificar na prpria Tabela 3, a taxa mdia global de 12,2% compe-se
de um ritmo bastante elevado de expanso das atividades tradicionais (apro
ximadamente 7%) aspecto que no pode ser deixado de lado e de rit
mos extraordinariamente acelerados nas indstrias metlicas bsicas, em es
pecial de bens durveis pesados.25

2,Do setor primrio elas adquirem insumos; o setor tercirio, por sua vez, acompanha em certa medida
a dilatao dos grupos industriais. A incluso da produo primria para consumo direto (deduzidas as
exportaes e os insumos) no alteraria, mas reforaria o sentido da tabela indicada, uma vez que sua
taxa de crescimento foi inferior. Por outro lado, evidente que a tabela tem menos significao para os
pases de menor desenvolvimento industrial, nos quais h um peso maior da composio das importaes.
5A distino entre as atividades dedicadas i formao de capital e as dedicadas produo de bens de
consumo durveis (com todas as dificuldades criadas pela fixao desse limite) seria fundamental para
lanar mais luz sobre esse assunto. O mesmo se pode dizer com respeito ao desmembramento das catego
rias de consumo corrente em bens de consumo popular e outros tipos de bens de destinao mais restri
ta, como certos produtos alimentcios ou txteis.
627

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

T a b e la 3

AMRICA LATINA: TAXAS DE CRESCIMENTO DO SETOR


MANUFATUREIRO POR GRUPOS INDUSTRIAIS
(Taxa mdia anual cumulativa no periodo de 1960-1971)

Alimentos, bebidas e tabaco


Fabricao de produtos alimentcios,
exceto bebidas
Indstria de bebidas
Indstria do tabaco
Produtos txteis, vesturio e indstria de couro
Indstrias madeireiras e produtos de madeira,
inclusive mveis
Fabricao de papel e produtos de papel;
grficas e editoras
Fabricao de substncias qumicas e produtos
qumicos derivados do petrleo e do carvo,
da borracha e do plstico
Substncias qumicas industriais
Outros produtos qumicos
Refinarias de petrleo
Produtos derivados do petrleo e do carvo
Fabricao de produtos de borracha
Minerais no metlicos, excetuados os
derivados do petrleo e do carvo
Indstrias metlicas bsicas
Fabricao de produtos metlicos, maquinaria
e equipamentos
Produtos metlicos, excetuados a
maquinaria e os equipamentos
Maquinaria, excetuada a eltrica
Maquinaria, aparelhos, acessrios e
insumos eltricos
Construo de material de transporte
Veculos automotivos
Outras indstrias manufatureiras
Total das indstrias manufatureiras

Mdia da
Amrica Latina

Argentina

Brasil*

Mxico

4,8

3,7

7,6

5,8

4,6
4,9
4,3
4,1

3,1
5,7
4,9
2,0

7,9
6,3
7,1
7,1

5,7
6,9
4,5
7,2

2,9

3,8

7,4

5,9

7,5

8,2

9,0

7,9
13,3

13,1
13,6

9,2
12,8

6,6
6,3

10,6

7,8
-

7,3

15,4
6,9

13,9

6,5

7,0
8,8

7,1
8,7

12,1
13,2

8,7
8,8

9,5

6,9

18,4

11.9

8,3
-

8,4
5,3

17,9
-

9,0
14,1

10,4
10,2
13,5
8,2
6,8

5,8
7,4
10,4
3,0
5,6

12,7
23,5

11,5
13,1
15,4
7,7
7,8

}
}

Fonte: c e pa l , com base em cifras oficiais.


*1967-1971.

628

9,9

}
}

12,2

4,8

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

O quadro emergente no de surpreender e foi previsto ou presumido


em muitas anlises. Tambm sobejamente conhecida a explicao habitual
dessas tendncias, que so atribudas (quase tautolgicamente) s diferentes
elasticidades-renda da demanda de bens e servios.
Mas o que nos importa averiguar de onde parte essa elasticidade-renda,
ou seja, em que grupos se origina a demanda e qual a sua ordem de grandeza
para as diferentes classes de produtos.
Em outras palavras, as taxas de crescimento dspares dos grupos indus
triais assinalam aproximadamente as inclinaes do sistema ou estilo, no que
concerne ao que produzir. Cabe agora indagarmos sobre os destinatrios des
se esforo, que so, ao mesmo tempo, seus mandantes econmicos, isto , cabe
verificarmos para quem o sistema produz (preferencial ou exclusivamente)
os diversos bens.
N a Tabela 4, procuramos dar uma resposta aproximada a essas interroga
es, levando em conta a participao das diferentes camadas de renda no
consumo total das rubricas principais, ordenadas de acordo com sua nature
za: alimentos, vesturio, habitao, servios e bens durveis.
Sem entrarmos numa descrio pormenorizada dos antecedentes, pos
svel destacar algumas relaes primordiais.
Tomando como pontos de referncia as participaes da camada que
compe a metade mais pobre da populao e dos 10% de renda mais alta,
ressalta de imediato que a participao do primeiro grupo invariavelmen
te mais baixa que a do segundo, exceto no que tange ao consumo de cereais,
e que ela vai diminuindo quando se trata de bens mais caros e servios mais
qualificados e dispendiosos. Inversamente, a participao dos 10% da po
pulao com renda mais elevada chega a nveis muito altos em bens como
automveis (85%), recreao (75%), servios domsticos (82%), aparelhos
(50%), vesturio (44%), carne (40%), habitao (44%) etc.

629

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

T a b e la 4

AMRICA LATINA:*
PARTICIPAO DAS DIFERENTES CAMADAS DA POPULAO NO CONSUMO
TOTAL POR RUBRICAS DE CONSUMO, MAIS OU MENOS EM 1970
Camadas da populao

20%
mais pobres

50%
mais pobres

20%
10%
abaixo dos
mais ricos
10% mais ricos

Rubricas de consumo
Alimentos, bebidas e tabaco
Carne
Cereais
Outros alimentos
Bebidas e tabaco
Vesturio
Roupas
Calados
Habitao1
Transportes
Cuidados pessoais*
Servios domsticos
Outros servios pessoais
Recreao e diverso4
Bens de consumo durveis
Automveis (compra)
Casas e apartamentos (compra)
Mobilirio
Aparelhos eltricos e mecnicos
Total

2
2
1

23
12
32
25
22
14
13
16
15
5
15
1
4
3
6
1
9
5
5

29
34
24
28
29
32
32
32
29
25
31
16
25
20
26
13
29
16
37

29
41
19
28
30
42
44
36
44
64
41
82
67
75
61
85
54
74
50

15

28

43

5
2
8
5
5
2
2
3
2
1
2
-

1
1
-

Fonte: Estimativas da c epa l com base em levantamentos nacionais.


aMdia estimada com base em informaes da Argentina, Brasil, Colmbia, Chile, Honduras, Mxico, Paraguai, Peru
e Venezuela.
bA rubrica habitao inclui: aluguis, artigos txteis para o lar, combustveis, eletricidade, gs, gua e mveis e uten
slios domsticos.
c A rubrica cuidados pessoais inclui: produtos de toucador, drogas e medicamentos, servios mdicos, cabeleireiros e
similares.
dA rubrica recreao e diverso inclui: frias e turismo, recreao, jornais e revistas, mensalidades de clubes, agremiaes
e similares.

Se somarmos ao consumo dessa camada o correspondente aos 20% da


populao que a seguem em termos de renda, veremos que o consumo desses
dois grupos abrange 75% a quase 100% do total, em vrios casos, sobretudo
no dos bens de consumo durveis de maior preo unitrio.
630

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

Os dados relativos Argentina e a Honduras (ver Tabelas 5 e 6) mostram,


como seria de esperar, verses mais atenuadas ou agudizadas do quadro re
gional. A participao da camada superior sempre mais reduzida na Argen
tina, assim como mais elevada a que cabe metade inferior. Do ponto de
vista do consumo total, os 30% de renda mais elevada absorvem 56% do
consumo na Argentina e 73% em Honduras.
Por outro lado, se considerarmos algumas categorias-chave nos mode
los modernizados de consumo, poderemos verificar que o gasto em apare
lhos eltricos e mecnicos, por parte dos 50% da populao com menor
renda, abrange apenas 3% do total em Honduras, enquanto a cifra corres
pondente na Argentina de 25%. No caso dos automveis, entretanto, a
metade da populao de renda mais baixa tem pouco peso na Argentina,
pois a aquisio desses bens concentra-se na camada superior (60%). Natu
ralmente, a cifra correspondente no caso de Honduras muitssimo mais
alta: 94%.
Embora no sejam estritamente comparveis, as tabelas referentes aos
ritmos de expanso das atividades industriais e distribuio social de di
versos tipos de consumo so suficientemente claras e eloqentes para fun
damentar uma hiptese: a de que os ncleos mais dinmicos do aparelho
produtivo esto entrelaados e dependem, de preferncia e s vezes com ex
clusividade, da demanda dos grupos colocados no topo da estrutura
distributiva. Em outras palavras, considerando-se a renda mdia regional e dos
pases, para que o atual estilo de desenvolvimento funcione e prossiga,
indispensvel que a renda e o gasto se concentrem nessas camadas, de ma
neira a sustentar e aumentar a demanda dos bens e servios favorecidos. Na
medida em que isso ocorrer, o aparelho produtivo se adaptar ou conti
nuar a se adaptar de maneira a atender preferencialmente a esses tipos
de demanda.

631

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

a bela s

ARGENTINA: PARTICIPAO DAS DIFERENTES CAMADAS DA POPULAO


NO CONSUMO TOTAL POR CATEGORIAS DE CONSUMO,
APROXIMADAMENTE EM 1970
N .

Camadas da populao

20%
mais pobres

50%
mais pobres

20%
10%
abaixo dos
mais ricos
10% mais ricos

Rubricas de consumo
Alimentos, bebidas e tabaco
Carne
Cereais
Outros alimentos
Bebidas e tabaco
Vesturio
Roupas
Calados
Habitao*
Transporte:
Pblico
Privado (funcionamento)
Cuidados pessoaisb
Servios domsticos
Outros servios pessoais
Recreao e diverso*
Bens de uso durvel
Automveis (compra)
Casas e apartamentos (compra)
Mobilirio
Aparelhos eltricos e mecnicos

9
9
11
9
7
5
4
6
8
3
5
1
8
2
2
3
2

Total

1
1
5

32
33
37
32
27
20
18
26
28
15
23
7
30
6
13
14
12
5
7
6
25

26
26
25
26
29
28
29
28
27
32
29
34
27
26
28
28
27
27
29
20
26

21
20
18
22
23
31
34
24
26
40
29
51
27
61
40
44
47
60
53
70
24

25

27

29

Fonte: Estimativas da c e pa l , com base em levantamentos nacionais.


* A categoria habitao inclui: aluguis, produtos txteis para o lar, combustveis, eletricidade, gs, gua c mveis e
utenslios domsticos.
bA categoria cuidados pessoais inclui: produtos de toucador, drogas e medicamentos, servios mdicos, cabeleireiros e
similares.
cA categoria recreao e diverso inclui: frias e turismo, recreao, jornais e revistas, mensalidades de clubes, agremiaes
e similares.

632

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

a bela

HONDURAS: PARTICIPAO DAS DIFERENTES CAMADAS DA POPULAO


NO CONSUMO TOTAL POR CATEGORIAS DE CONSUMO,
APROXIMADAMENTE EM 1970
^''v^Camadas da populao

20%
mais pobres

50%
mais pobres

20%
10%
abaixo dos
mais ricos
10% mais ricos

Rubricas de consumo
Alimentos, bebidas e tabaco
Carne
Cereais
Outros alimentos
Bebidas e tabaco
Vesturio
Roupas
Calados
Habitao*
Transporte
Cuidados pessoaisb
Servios domsticos
Outros servios pessoais
Recreao e diverso*
Bens de uso durvel
Automveis (compra)
Casas e apartamentos (compra)
Mobilirio
Aparelhos eltricos e mecnicos

6
3
9
6
7
5
5
5
4
2
4
2
1
3
4
3
1

18
9
25
18
21
13
13
13
12
6
12
5
3
8
12
8
3

29
30
25
30
33
28
27
30
30
28
30
17
23
14
23
5
26
25
28

35
52
25
35
27
46
47
44
46
60
45
82
67
81
61
94
49
58
66

Total

14

28

45

Fonte: Estimativas da c e pa l , com base em levantamentos nacionais.


A categoria habitao indui: aluguis, produtos txteis para o lar, combustveis, eletricidade, gs, gua e mveis e
utenslios domsticos.
bA categoria cuidados pessoais inclui: produtos de toucador, drogas e medicamentos, servios mdicos, cabeleireiros e
similares.
cA categoria recreao e diverso inclui: frias e turismo, recreao, jornais e revistas, mensalidades de clubes, agremiaes
e similares.

633

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

4 . In t e r r o g a e s e o p e s

A realidade descrita esboa algumas interrogaes que podem ser apresentadas sob a forma de alternativas:26
a) o fenmeno prossegue e, ao longo do seu curso, outras camadas so
ciais vo-se incorporando gradativamente aos novos tipos de consumo, at
generaliz-los;
b) o fenmeno prossegue, mas sem promover uma integrao crescente e
significativa de grupos numerosos, que continuam marginalizados do referi
do consumo e que, alm disso, continuam numa situao de misria quanto
satisfao das necessidades vitais.
A primeira alternativa reproduz o processo das economias capitalistas cen
trais. As diferenas com respeito a estas foram destacadas em muitos traba
lhos e no o caso de recapitul-las aqui.27 Seja como for, o caso especial da
Argentina indica que a marginalizao em grande escala no um elemento
obrigatrio da experincia latino-americana. (Esse problema ser considera
do, mais adiante, no plano regional.) Entretanto, evidente que existe de
permeio a questo fundamental dos prazos. A incorporao gradativa, que pde
levar um sculo ou muitas dcadas no passado das economias centrais, no
parece vivel nas circunstncias atuais, a menos que se apliquem restries
poltico-sociais cuja probabilidade no pode ser esquecida, considerando-se
algumas experincias dentro da regio.
Algumas das consideraes anteriores servem para apreciarmos a segunda
alternativa. Nesta, o estilo predominante deixa de lado parcelas importantes
da populao, que se localizam nos mbitos rurais e regionais marginalizados
e na periferia das cidades. Desse modo, em termos absolutos e, s vezes, rela
tivos, h um aumento dos no-participantes, que se mantm em nveis de
pobreza crticos.
26No por desconhec-la ou subestim-la que deixamos de lado uma outra possibilidade evidente, so
bretudo para os pases de menor desenvolvimento relativo: a de que esse estilo no funcione. Para esses
pases, a varivel externa tem significao muito maior.
27Entre outros, ver, do autor, Concentracin del progreso tcnico y de sus frutos en el desarrollo
latinoamericano, in El Trimestre Econmico, 125, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, janeiro-maro
de 1965.
634

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

Sem nos pronunciarmos sobre a viabilidade concreta desse caminho, a


curto ou a longo prazo, evidente que ele no aceitvel em termos dos valo
res professados pela comunidade internacional.28
Para nos aprofundarmos mais nesse tema, talvez seja til valermo-nos de
algumas cifras relativas distribuio da renda na regio e s mudanas que
ela sofreu entre 1960 e 1970 (ver Tabela 7). Embora a documentao seja re
conhecidamente insatisfatria, as tendncias e as relaes vislumbradas pare
cem aproximar-se da realidade.
Se examinarmos os antecedentes relativos s participaes das camadas
na renda total, veremos que vrios aspectos chamam a ateno. Por um lado,
cai ligeiramente a parcela dos 20% mais pobres e quase no varia a dos 50%
inferiores. No outro extremo e contrariando o que se supe habitualmente
, h uma reduo moderada das representaes dos 10% e 5% de renda
mais elevada. Inversamente, eleva-se a participao da camada corresponden
te aos 20% abaixo dos 10% de renda superior (de 24,6% para 28%). Na ver
dade, este ltimo grupo e o composto pelos 30% que se encontram acima dos
20% mais pobres so os nicos que melhoram sua posio relativa.
Por esses pontos de vista, portanto, poderamos argumentar que se obser
va uma leve desconcentrao da renda no que se refere camada de renda
superior, em benefcio dos grupos mdios altos. No outro prato da balana
pesa a perda de representao da camada mais pobre.
A perspectiva anterior deve ser complementada pela viso das grandezas
absolutas, que esclarece e tambm modifica algumas das hipteses enuncia
das nos pargrafos precedentes.
Como podemos observar, a renda pessoal per capita teria aumentado 27%
na regio latino-americana entre I960 e 1970, o que representaria 95 dlares
(de 1960) em cifras absolutas.29 Essa mudana mdia ou global tem um sig
nificado muito diferente para as diferentes camadas. Para comear, os meno
res aumentos percentuais dos dois grupos de maior renda envolvem melhoras
absolutas de 325 dlares para os 5% de renda mais alta e de 292 dlares para
28Ver c e p a l , Informe sobre un enfoque unificado para el anlisis y la planificacin del desarrollo. Infor
me preliminar del Secretario General. (Texto revisto da verso espanhola do documento E/CN. 5/477,
de 25 de outubro de 1972, apresentado no 23 periodo de sesses da Comisso de Desenvolvimento
Social das Naes Unidas.)
29Entre os anos mencionados, a depreciao do dlar foi de quase 32%.
635

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

os 10% superiores. Para a camada seguinte (os 20% logo abaixo dos 10% mais
altos), o importante aumento relativo (45%) significa um aumento absoluto
de 192 dlares, que o dobro da renda mdia do conjunto (95 dlares).

a bela

AMRICA LATINA: RENDAS PER CARITA EM DLARES DE 1960 E


MUDANAS NA PARTICIPAO DAS DIFERENTES CAMADAS
SOCIOECONMICAS NA RENDA TOTAL DA REGIO

Camadas
socioeconmicas

Participao de Renda per capita? Aumento da


cada camada (dlares de 1960) renda per capita
no total

Aumento Aumento
total por
de cada
camadas camada co
mo percen
Percentagem Dlares (milhes tagem do
de 1960 de dlares aumento
de 1960)
total

1960 1970

1960

1970

20% mais pobres


3,1
2,5
30% seguintes
10,3 11,4
$0% mais pobres 13,4 13,9
20% seguintes
14,1 13,9
20% abaixo dos
10% mais ricos
24,6 28,0
10% mais ricos
47,9 44,2
33,4 29,9
5% mais ricos
Total
100,0 100,0

53
118
92
243

55
167
122
306

3,8
41,5
32,6
25,9

2
49
30
63

107,6
3.919
4.025
3.359

0,4
15,4
15,8
13,2

424
1.643
2.305
345

616
1.945
2.630
440

45,3
17,7
14,1
27,5

192
292
325
95

10.237
7.785
4.332
25.406

40,3
30,7
17,1
100,0

Fonte: Estimativas da CEPAL, com base em levantamentos nacionais.


Nota: A distribuio mdia da Amrica Latina em 1970 foi calculada com base em informaes da Argentina, Brasil,
Colmbia, Chile, Honduras, Mxico, Paraguai e Venezuela.
' Corresponde ao conceito de renda pessoal p er capita.

Se observarmos os demais escales da pirmide distributiva, a primeira


coisa a chamar a ateno a estagnao, em nveis muito baixos de renda, dos
20% mais pobres. Por sua vez, os 50% mais pobres aumentaram sua renda
absoluta em apenas 30 dlares, chegando, em 1970, a meros 122 dlares anuais,
ainda que, mais uma vez, convenha atentar para os aumentos do grupo (30%)
que se seguem aos 20% inferiores.
Se tais aspectos destacados forem abordados pelo prisma destas notas,
poderemos deduzir algumas incidncias sobre as foras que movem o sistema
ou o estilo de desenvolvimento.
636

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

Para esse fim e em primeiro lugar, calculou-se o que representa o aumen


to da renda pessoal ocorrido nesse perodo, que alcanou a soma de 25.406
bilhes de dlares e envolveu um aumento de 27% em relao a 1960. Por
um ngulo restrito j que no so consideradas outras parcelas (como os
lucros retidos e a poupana governamental) , essa soma representa o prin
cipal fator de expanso do mercado ou da demanda global interna.
Como se distribuiu esse maior poder aquisitivo entre as camadas sociais
consideradas?
Como se pode verificar pelas ltimas colunas da Tabela 7, quase um tero
do aumento (31%) correspondeu aos 10% de renda mais alta, cota esta que
sobe para 71%, se incluirmos os 20% seguintes.
Por outro lado, no que concerne metade mais pobre, esta teria recebido
apenas 16% do total, aumento este do qual ficaram quase completamente
excludos os 20% situados na base da pirmide.
Se somarmos s camadas dessa metade o aumento obtido pelos 20% se
guintes, veremos que 70% das pessoas teriam podido dispor de 29% da renda
aumentada, cota esta que inferior recebida pelos 10% mais ricos (31%).
Olhando por outro ngulo e considerando as cifras absolutas, podera
mos dizer que a ampliao do mercado atribuvel aos 30% superiores atingiu
cerca de 18 bilhes de dlares, e a dos 70% inferiores, apenas 7,4 bilhes de
dlares.
Esses nmeros indicam com clareza em que camadas se concentraram os
aumentos da renda no perodo considerado, e evidente que essa tendncia
corresponde, em linhas gerais, observada na alocao de recursos, que se
traduz, como vimos, em taxas de expanso diferenciadas nas atividades pro
dutivas. Vale repetir que o que produzir teve que se adaptar ao para quem
produzir.
Esse assunto pode ser percebido com mais nitidez se nos voltarmos para
as cifras absolutas da renda e as relacionarmos com as rubricas principais de
consumo. A esse respeito e vista dos nmeros da Tabela 7, podemos formu
lar algumas hipteses razoveis.
Em primeiro lugar, parece claro que, no plano regional, cerca de metade
da populao tem uma renda mdia por pessoa de cerca de 120 dlares anuais,
de modo que se v restrita satisfao precria das necessidades mais elemen
tares. Dentro desse espectro, provvel que os 30% mais pobres fiquem abaixo
637

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

de qualquer linha de pobreza que se possa traar.30 Os outros 20%, cuja


renda se aproxima dos 200 dlares anuais, poderiam ficar ligeiramente acima
dela.
A faixa superior desse segmento, somada aos 20% da populao que es
to imediatamente acima dele e cuja renda mdia de aproximadamente 300
dlares anuais, certamente j entrou no mercado dos produtos industriais
bsicos de menor custo e de uma gama de servios urbanos baratos. Em
contrapartida, apenas com sacrifcios considerveis, ou com a reduo de for
mas de consumo essenciais, que esse grupo pode aceder aos bens durveis e
a servios mais qualificados. Nem a participao nem os aumentos absolutos
dessas camadas mostram mudanas significativas nessa etapa.
Muito diferente, como se fez ver, a evoluo experimentada pelos
20% que ficam logo abaixo dos 10% de renda mais alta. Tanto sua parti
cipao quanto o aumento absoluto de sua renda per capita (em torno de
43% na dcada, o que o eleva acima dos 600 dlares anuais) adquirem
uma significao indubitvel. D e fato, essa camada absorve 40% do au
mento da renda global, que representam mais de 10 bilhes de dlares
(ver novamente a Tabela 7).
Parece razovel presumir que seus componentes tenham cruzado o limiar
do mercado de bens durveis. Se examinarmos de novo a Tabela 4, podere
mos constatar que esse grupo absorve 37% do consumo de aparelhos eltri
cos e mecnicos, 30% das compras de moradia e dos gastos ligados a esse bem,
32% do consumo de roupas e calados etc. Inversamente, continua a ser re
duzido seu acesso aos bens mveis mais caros, como o automvel (apenas 13%),
embora, provavelmente, essa camada tenha uma participao cada vez maior
no comrcio de automveis usados.31
Sem nos voltarmos para o que representam as camadas mais altas no sis
tema, podemos recapitular algumas hipteses sobre o que foi exposto.
MA renda mdia desses 30% da populao mal excederia 70 dlares. A Diviso de Desenvolvimento
Econmico da c e p a l vem trabalhando na identificao, a partir de diversos ngulos, dos pobres da Amrica
Latina, categorizados por pas, atividade, distribuio rural-urbana etc. Vale a pena assinalar que, em
alguns estudos, a linha da pobreza situa-se em 30 dlares per capita ao ano. Ver Redistribution with
Growth: An Approach to Policy, The Development Research Center, Banco Mundial e The Institute of
Development Studies, Universidade de Sussex, Washington, D.C., agosto de 1973.
3lNa Argentina, sua participao na compra de automveis de 27%; em Honduras, de apenas 5%. Ver
novamente as Tabelas 5 e 6.
638

TEXTO S SE LEC IO N A D O S

Por um lado, h poucas dvidas quanto tendncia concentradora do estilo


vigente, que vislumbrada com particular clareza ao nos apoiarmos nos aumen
tos absolutos da renda por pessoa e do mercado potencial. Visto por esse prisma,
parece claro que existe um crculo de causalidade cumulativa, no qual essa ten
dncia da distribuio da renda pesa sobre as orientaes do sistema produtivo e,
na medida em que estas consolidam ou aprofundam uma determinada estrutura
da oferta, ela reclama um esquema compatvel de distribuio. Considerados a
renda mdia e o destino social das produes mais dinmicas, esse esquema torna-se obrigatoriamente concentrador. E assim prossegue o crculo.
Por outro lado, entretanto, esse estilo parece ser menos excludente do que s
vezes se afirma. Os antecedentes sugerem que ele foi capaz de ampliar sua base de
sustentao nas camadas mdias altas (os 20% abaixo dos 10% de maior renda) e
que conseguiu at produzir algumas mudanas positivas nos segmentos mais bem
situados da metade mais pobre da populao, embora, em nmeros absolutos,
sua renda continue a ser muito baixa (ver novamente a Tabela 7).
O terceiro aspecto digno de considerao so a indubitvel marginalizao
e as condies deplorveis em que vive uma parcela aprecivel da populao
cerca de um tero, pelo menos , que se situa inequivocamente abaixo da
linha de pobreza crtica. Surge da a interrogao bsica com respeito ao estilo
preponderante, qual seja, se seu funcionamento abre ou no abre possibilida
des de que se eleve expressivamente o nvel de vida dos mais carentes, num
prazo razovel, do ponto de vista tico, social e poltico.

5. A DIM ENSO DA POBREZA CRTICA


Antes de nos referirmos s possibilidades fornecidas pelo estilo dominante para
abordar o problema da pobreza crtica, talvez seja til termos uma idia apro
ximada do que isso significa. Para chegar a ela, considerou-se a situao re
gional em matria de alguns tipos de consumo bsico: alimentos (carne, cere
ais e outros) e vesturio (roupas e calados), e depois ela foi comparada com
os nveis mdios registrados na Argentina.
Como se observa na Tabela 8, os padres de consumo de pelo menos 70%
da populao latino-americana esto muito distantes das cifras argentinas,
exceto no que concerne aos cereais, o que reflete bastante bem o desequilbrio
639

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

da alimentao em partes importantes da regio. Em contrapartida, os tipos


de consumo da terceira camada (os 20% abaixo dos 10% de maior renda)
aproximam-se dessas marcas, as quais, por sua vez, so amplamente ultrapas
sadas pela camada de renda mais alta.

a bela

CONSUMO PER CAPITA DE ALIMENTOS, ROUPAS E CALADOS NA


ARGENTINA E AS DIFERENTES CAMADAS DA POPULAO DA AMRICA
LATINA, 1970 (DLARES PER CAPITA DE 1960)
Amrica Latina

Alimentos
Carne
Cereais
Outros alimentos
Vesturio
Roupas
Calados

Argentina

20%
mais pobres

50%
seguintes

20% abaixo
dos 10%
mais ricos

10%
mais ricos

317
81
29
207
93
69
24

42
4
16
22
6
4
2

133
19
39
74
25
17
8

251
71
47
133
85
63
22

515
172
74
269
221
172
49

Fonte: Estimativas da c e pa l , com base e m levantamentos nacionais.

Na Tabela 9 demos seguimento ao exerccio de aquilatar a magnitude dos


aumentos que seriam necessrios para atingir os nveis da Argentina, e de sa
ber em que proporo seria preciso distribu-los entre os grupos para que to
dos atingissem esse objetivo.
Destaca-se de imediato a magnimde dos aumentos necessrios: excetuado o
caso dos cereais, seria preciso duplicar ou quase duplicar o consumo das diferen
tes categorias. Por outro lado, comprova-se o bvio: que as maiores disponibilida
des tm que se concentrar, de preferncia, nos 20% mais pobres. Os 50% seguin
tes deveriam receber uma cota um pouco maior do que a proporo da populao
que essa camada representa, sobretudo nos itens correspondentes ao vesturio.
Por ltimo, a Tabela 10 expe as taxas de crescimento que seria preciso
conseguir, em prazos diferentes (cinco, dez e quinze anos), para que a popu
lao regional alcanasse os nveis de consumo desejados.
640

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

T a b e la 9

AMRICA LATINA: AUMENTOS NECESSRIOS NOS ALIMENTOS, ROUPAS E


CALADOS, PARA ATINGIR, NESSAS CATEGORIAS, UM
CONSUMO PER CAPITA PELO MENOS IGUAL A SEU CONSUMO MDIO
OBSERVADO NA ARGENTINA EM 1970
Aumentos
percentuais
necessrios
na dispo
nibilidade
atual de
cada categoria
Alimentos
Carne
Cereais
Outros
Vesturio
Roupas
Calados

Participao no aumento total que deveria


corresponder s diferentes camadas da populao
20%
mais pobres

90,9
118,1
-15,6
125,4
99,0
101,7
91,1

34,3
32,9
43,0
31,2
32,9
32,3
34,7

50%
seguintes

57,4
61,0
-85,0
56,4
64,1
64,5
62,5

20% abaixo
dos 10%
mais ricos
8,3
6,1
-58,0
12,5
3,0
3,2
2,8

10%

Fonte: Estimativas da c e p a l , com base em levantamentos nacionais.

T a b e l a 10

AMRICA LATINA: TAXAS DE CRESCIMENTO CUMULATIVO ANUAL


DA PRODUO DE ALIMENTOS, ROUPAS E CALADOS, NECESSRIAS
PARA QUE A REGIO ATINJA, EM PRAZOS DE CINCO, DEZ E QUINZE
ANOS, UM CONSUMO MNIMO PER CAPITA, NESSAS CATEGORIAS,
IGUAL MDIA DA ARGENTINA EM 1970

Alimentos
Carne
Cereais
Outros
Vesturio
Roupas
Calados

5 anos

10 anos

15 anos

16,7
19,8
-0,4
20,5
17,6
18,0
16,7

9,6
11,0
1,2
11,4
10,0
10,2
9,6

7,3
8,2
1,8
8,5
7,6
7,7
7,3

Fonte: Estimativas da c e p a l , com base em levantamentos nacionais.


Nota: As taxas foram calculadas presumindo-se um aumento anual de 2,9 % da populao da Amrica Latina.

641

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

Indubitavelmente, o esforo necessrio de grande magnitude. Para atin


gir o objetivo assinalado num prazo de cinco anos, seriam necessrios ritmos
de expanso que esto fora do alcance de qualquer sistema e, mesmo que o
prazo fosse de dez anos, uma tenso considervel seria imposta ao sistema
produtivo.32
Essas necessidades de crescimento, que esto longe de favorecer
simplismos otimistas, devem ser associadas s demandas reais em outros
campos de importncia primordial para o bem-estar social, como so a
sade, a educao e outros servios coletivos. Eles tambm requerem re
cursos imensos, caso se pretenda modificar sensivelmente o estado de
pobreza crtica.
Seja como for, para colocar as coisas num plano realista, devemos com
preender que os nveis mdios de consumo da Argentina so muito elevados,
se os compararmos com os vigentes na regio e tambm com algumas metas
hipotticas de consumo de subsistncia.
De acordo com um estudo recente,33 para alcanar estes ltimos e assim
eliminar a pobreza crtica, a renda mnima dos 50% mais pobres da popula
o latino-americana deveria chegar, pelo menos, a 238 dlares (de 1970) per
capita anuais, soma esta com a qual seria possvel satisfazer as necessidades
mnimas de alimentao e vesturio. At 1970, essa cifra era de 73 dlares
anuais nos 30% mais pobres da populao e de 122 dlares nos 50% com
renda mais baixa.
Considerando-se esses antecedentes, preparou-se a Tabela 11, onde apre
sentada a rendaper capita das diferentes camadas em 1970 e sua projeo para
1980, mantendo-se o objetivo de que a renda mnima per capita atinja pelo
menos 238 dlares anuais. Para esclarecer melhor essas perspectivas, foram
consideradas duas hipteses. A primeira implica uma modificao da estru
tura distributiva de 1970, ao passo que a segunda pressupe a manuteno
dessa estrutura.
3Sobre esse aspecto, ver novamente a Tabela 3 e, em especial, as taxas de crescimento das indstrias tra
dicionais do Brasil. Mesmo levando em conta que elas tambm englobam bens que so preferencialmen
te consumidos pelos grupos de alta renda, com esses ritmos de expanso, levaria mais de 15 anos para
que se alcanassem os nveis assinalados.
33Ver La alimentacin en Amrica Latina dentro dei contexto econmico regional y mundial (verso
preliminar), documento preparado pela Diviso Agrcola Conjunta C E P A L /fao para a XIII Conferencia
Regional de la p a o para Amrica Latina, agosto de 1974.

642

TEXTO S S ELEC IO N A D O S

T a b e l a 11

AMRICA LATINA:
RENDA PER CAPITA POR CAMADAS EM 1970 E PROJEO PARA 1980,
PRESUMINDO-SE QUE A RENDA MNIMA PER CAPITA ATINJA PELO
MENOS 238 DLARES ANUAIS, QUE REPRESENTAM O GASTO
MDIO PER CAPITA EM ALIMENTAO E VESTURIO
DOS 30% DA POPULAO CUJA RENDA SUPERIOR MDIA
(Dlares de 1960 e taxas de crescimento anual)
I
Renda
per capita
em 1970

Primeiros 30%
Primeiros 30%
20% seguintes
20% abaixo dos
10% mais altos
10% mais altos
5% mais altos
Total
Fonte: Coluna

1:

II
Hiptese I:
O aumento
da renda mdia
per capita na regio
de 3% ao ano

III
Hiptese II:
Mantendo-se a
estrutura
distributiva
de 1970

IV
Participao
relativa de cada
camada na
renda total

Renda
per capita

Taxa
anual,
1970-1980

Renda
per capita

Taxa
Hiptese Hiptese
anual,
I
II
1970-1980

73
122
306

238
238
381

12,5
6,9
2,2

238
238
595

12,5
6,9
6,9

12,0
20,1
12,9

8,3
13,9
13,9

616
1945
2630

767
2 424
3 277

2,2
2,2
2,2

1200
3 794
5130

6,9
6,9
6,9

26,0
41,0
27,7

28,0
44,2
29,9

440

591

3,0

860

6,9

100,0

100,0

Estimativas da c e p a l , com base em levantamentos nacionais.

No primeiro caso, como veremos, para chegar ao consumo desejado com


uma taxa de aumento da renda mdia per capita de 3% ao ano semelhante
registrada na dcada de 1960 seria preciso que a renda dos 30% mais
pobres da populao regional crescesse a um ritmo de 12,5% ao ano, enquan
to os 50% que ocupam a parte inferior da pirmide de renda deveriam conse
guir uma taxa de aumento de 6,9%. Para que isso fosse possvel, seria preciso
modificar a participao relativa de cada camada na renda total.34 Como se
pode verificar na seo IV da Tabela 11, seriam necessrias mudanas mais
MConvm levar em conta que essas mudanas no significam, necessariamente, transferncias monet
rias de um grupo para outro. Elas tambm poderiam realizar-se atravs de emprstimos reais, financia
dos, claro, por canais fiscais e monetrios.

643

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

moderadas na participao dos segmentos que se encontram na metade supe


rior da pirmide distributiva, as quais, alm disso, seriam compatveis com
aumentos absolutos de sua receita entre 1970 e 1980. Assim, por exemplo,
embora os 10% mais ricos da populao vissem sua participao reduzir-se
de pouco mais de 44% para 41%, eles veriam sua renda aumentar de 1.945
dlares em 1970 para 2.424 dlares em 1980.
A situao diferente, se supusermos que se deva conservar a estrutura
distributiva de 1970, como proposto na hiptese II. Nesse caso, para que os
50% mais pobres da populao atingissem o nvel mnimo estabelecido, a renda
por pessoa deveria ter um aumento anual de quase 7% mais do dobro da
taxa histrica , o que, sem sombra de dvida, est fora de qualquer possibi
lidade razovel.
Em outras palavras, caso se fixe um objetivo mais modesto que o do exerccio
anterior, a meta buscada no se mostra excessivamente ambiciosa, se for poss
vel conseguir, de um modo ou de outro, uma transformao aprecivel, ainda
que no radical, da estrutura distributiva. Embora este no seja o momento
apropriado para desenvolver esse tema, convm lembrar que os dados expostos
salientam que, pelo lado da renda mdia per capita, a eliminao ou reduo
substancial do fenmeno da pobreza crtica no constitui um objetivo utpico.
E o seria ainda menos se esse assunto fosse examinado por um vrtice real, ou
seja, levando em conta o grau de desenvolvimento da potencialidade produtiva
e as diferentes possibilidades de aproveitamento e alocao dessa potencialidade.
De qualquer modo, a soluo do problema que nos preocupa no pode
ser abordada sem uma mobilizao e uma realocao apreciveis de recursos
humanos e materiais.

6. A lt e r n a t iv a s

A assero anterior encontra uma certa confirmao nos exerccios que foram
realizados com o modelo numrico, num projeto conjunto da Diviso de De
senvolvimento Econmico e do Centro de Projees Econmicas da cepal .35
35Ver, especialmente, c e p a l , Un modebpara comparar estilos de desarrollo opolticas econmicas optativas,
E/CN 12/907, 1971, e Diferentes modelos o estilos de desarrollo, Boletn Econmico de Amrica Lati
na, vol. XIX, n 1 e 2, 1974, publicao das Naes Unidas, n de venda: S.75.ILG.2.
644

TEXTO S S ELEC IO N A D O S

Tomando por base o estilo vigente de crescimento, uma taxa bastante


dinmica de expanso (7% ao ano) e dados relativos a uma economia seme
lhante do Brasil (e portanto, numa certa medida, ao conjunto da regio),
procurou-se vislumbrar o que ocorreria at o fim do sculo em alguns fatores
bsicos, entre eles o emprego e a distribuio da renda, que esto intimamen
te relacionados.
No que se refere ao emprego, a proporo da fora de trabalho desempre
gada ou arraigada nas camadas atrasadas (o setor primitivo e a parte inferior
do intermedirio) baixaria de 53% para 45%, aproximadamente, entre 1970
e o fim do sculo, ao passo que sua magnitude em nmeros absolutos seria
duplicada. A composio desse grupo se modificaria sensivelmente, tornando-se mais urbana do que rural.
As conseqentes diferenas de produtividade se acentuariam e, ao final
do prazo considerado, o emprego na agricultura e nos servios tradicionais
chegaria apenas a um quarto da mdia nacional e a uma frao muito menor
da que corresponde camada moderna.
Essa concentrao do progresso tcnico (e sua contrapartida, que a
marginalizao absoluta ou considervel de uma parcela significativa do sis
tema) reproduz-se simetricamente no que diz respeito distribuio de seus
frutos.
Como assinalou um trabalho j citado:36 O que o modelo revela acerca
da distribuio da renda deriva diretamente da estrutura do emprego e de
sua evoluo (...). Existe alguma melhora, mas persiste o desequilbrio fun
damental. No final do sculo, h um pequeno deslocamento ascendente
na composio seletiva da fora de trabalho: o grupo de baixa renda cai
para menos da metade do total, o grupo intermedirio aparece marginal
mente maior e o grupo de alta renda mostra-se consideravelmente maior,
pois abarca aproximadamente um sexto de todos aqueles que percebem
renda.
Mais uma vez, observa-se a questo j formulada: a de que o estilo admite
ou envolve um certo grau de desconcentrao ou participao de cima para
baixo, mas enfrenta principalmente a postergao absoluta ou considervel
de uma frao aprecivel da metade mais pobre.
^ Diferentes modelos o estilos de desarrollo, op. cit., pp. 44 e 45.
64 5

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

Para delinear com mais exatido os aspectos anteriores, realizou-se um exer


ccio sumrio, que aparece naTabela 12. Nela se expem as duas hipteses referen
tes s polticas que se propuseram diminuir o grau de heterogeneidade produti
va caracterstico da estrutura latino-americana ou, olhando pelo ngulo oposto,
promover uma tendncia definida para a homogeneizao dessa estrutura. Para
isso, considerou-se uma perspectiva de longo prazo, entre 1970 e o ano 2000.
A primeira hiptese a mais radical. Ela envolve o desaparecimento da
camada primitiva ou de subsistncia e a reduo da camada intermediria.
Desse modo, a participao da camada moderna no emprego passaria de 15%
para 70%, enquanto a parcela da produo gerada por essa camada subiria de
57% para quase 76%. Na verdade, portanto, tratar-se-ia de uma economia
que deveria mostrar, at o ano 2000, um nvel altssimo de homogeneidade e
modernizao. Para que isso fosse possvel, seria necessrio que a economia
global e a camada moderna crescessem com extrema rapidez (com taxas de
7% e 8%, respectivamente) e que a produtividade mdia da camada moderna
continuasse sendo a de 1970, mesmo que a produtividade mdia do sistema
elevasse sua eficincia razo de 4,4% ao ano.
Evidentemente, essa viso est muito distante das possibilidades reais.
Entretanto, mesmo nessa verso extrema ou utpica, convm ter em mente
que ela no envolve, como se pensou algumas vezes, qualquer postulao de
uma pausa ou congelamento tecnolgico, pois a produtividade do conjunto
da economia aumenta, como j vimos, ao ritmo elevadssimo de 4,4%. E, no
que concerne camada moderna, o fato de sua produtividade mdia ser
mantida no exclui a possibilidade de que, dentro dela, possa haver ramos ou
empresas que aumentem sua eficincia em ritmos muito mais acelerados, in
clusive mais rpidos que o da economia global.
A segunda hiptese postula mudanas mais moderadas. De conformidade
com ela, at o ano 2000 a camada de subsistncia ainda abrigaria 9% da popu
lao ativa, mas, graas diminuio de seu contingente, sua produoper capita
passaria de 200 para 900 dlares anuais. Por outro lado, a camada intermedi
ria teria um papel maior, no que diz respeito a acolher uma parte dos que fos
sem deslocados da economia de subsistncia. Assim, como evidente, aumen
taria a importncia da camada moderna como fonte de emprego e, por sua vez,
ela teria uma margem maior para elevar tanto a sua produtividade mdia (1%
ao ano) quanto a de ramos ou empresas de grande prioridade.
646

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

T a bela 12

AMRICA LATINA: PROJEO DAS CAMADAS DE PRODUTIVIDADE


NO ANO 2000, COM BASE NA TENDNCIA PARA A
HOMOGENEIZAO DA ECONOMIA
Estrutura percentual

Emprego

Produio por
pessoa empregada

Produio

Taxas de aumento mdio


anual (1970-2000)

(dlares de 1960)

2000

1970

2000

Hiptese A
Camada primitiva
35
Camada intermediria 50
Camada moderna
15
Economia global
100

30
70
100

4,7
38,1
57,2
100,0

243
75,7
100,0

210
1.200
6.000
1.500

4.400
6.000
5.500

1,0
8,0
2,6

5,4
8,0
7,0

4,4
0,0
4.4

Hiptese B
Camada primitiva
35
Camada intermediria 50
Camada moderna
15
Economia global
100

9
37
54
100

4,7
38,1
57,2
100,0

1.5
24,4
74,1
100,0

210
1.200
6.000
1.500

900
3.900
7.700
5.500

-2 ,0
1.5
7,0
2,6

3,0
5,5
8,0
7,0

5,0
4,0
1.0
4,4

1970

1970

2000

Emprego

Produo Produo/
homem

Noa: Na hiptese A, desaparece o setor primitivo, absorvido pelo setor moderno, que aumenta sua fora de trabalho em
8 % ao ano e mantm estagnada a sua produo por pessoa empregada.

Esses exerccios, vale a pena insistir, no constituem profecias nem proje


tos. Entre eles e a realidade concreta do futuro prximo e distante situam-se
as aes da sociedade (interna e externa) e, por um prisma mais concreto, as
da poltica econmica e social. Em outras palavras, eles so to vlidos quan
to forem, ou continuarem a ser, os pressupostos em que se baseiam, e que, por
definio, so mutveis.

7. INTERROGAES

De qualquer modo, e retomando o tema inicial, esta discusso leva-nos inevi


tavelmente interrogao essencial sobre a possibilidade de pr em prtica as
mudanas que se consideram desejveis, necessrias e historicamente viveis,
luz das circunstncias materiais e num prazo determinado. Dito em outros
647

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

termos, mais prximos dos debates que todos conhecemos, ser que se trata
de uma mudana do estilo de desenvolvimento ou ser necessria tambm a
mudana do sistema}37
evidente que no podemos dar uma resposta a essa pergunta. Alm
disso, no cremos que exista alguma que seja vlida para qualquer poca e
lugar, e que no especifique os termos concretos em que formulada. Por
esse ponto de vista, parece bvio que, assim como algumas mudanas de
um estilo vigente podem implicar ou exigir uma transformao radical dos
parmetros institucionais e polticos isto , do sistema , existem ou
tras que cabem dentro de um quadro existente, ainda que continuem a re
querer que ele seja posto em cheque e modificado numa certa medida. A
experincia histrica a que aludimos na primeira seo rica e variada nessa
matria.
Por outro lado, essa mesma experincia tambm nos mostra que a substi
tuio de um sistema por outro no significa o desaparecimento de todos os
problemas do estilo antigo, mas pode acarretar o aparecimento de novos pro
blemas, para desolao do ideologismo utpico. Mas isso, por si s, no
desmente a necessidade ou a convenincia dessa mudana.
Por uma perspectiva mais concreta, e pensando na Amrica Latina e seus
problemas, eu me atreveria a afirmar, por exemplo, que so vrios os pases
que poderiam eliminar ou aliviar consideravelmente a pobreza crtica num
prazo razovel, sem que isso exigisse, obrigatoriamente, uma transformao
total do sistema em vigor, mesmo que este, claro, tivesse que passar por
mudanas sensveis em sua estrutura e funcionamento.
diferente a situao de outros pases, porm, mesmo em relao a esses,
seria conveniente levar em conta que no so poucos os casos em que no se
trata do simples imperativo de modificar o sistema, mas de que tambm esto
envolvidos alguns aspectos de grande alcance ou complexidade, relacionados,
por exemplo, com as dotaes de recursos, a dimenso econmica, as culturas
57Por outro ngulo, mas relacionando-se com esses problemas, ver, do mesmo autor, Inflacin: races
estructurales, em especial o artigo Heterogeneidad estructural y modelos de desarrollo reciente de la
Amrica Latina (pp. 104ss.), Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1973. Ver tambm, de A. Pinto e
A. Di Filippo, Nota sobre la estrategia de la distribucin y la redistribucin del ingreso en Amrica
Latina, in Alejandro Foxley (org.), Distribucin del ingreso, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, pri
meira edio, 1974.
648
/

TEXTO S SELEC IO N A D O S

autctones difceis de modernizar ou dinamizar dentro de suas estruturas


tradicionais etc.
Feitas todas as consideraes, somente a ao, o ensaio e o erro podero
dar as respostas esperadas em cada situao e com respeito a cada mudana
desejada do estilo existente.

649

AVALIAO DE QUITO*
CEPAL

'Publicada em Las evaluaciones regionales de la estrategia internacional de desarrollo, srie Cuadernos de la


n 2, Santiago do Chile, 1975. (A presente transcrio no inclui o anexo.) Coordenada por Manuel
Balboa e Marshall Wolfe.

cep al ,

A. O CO NCEITO D E DESENVOLVIMENTO INTEGRAL

1. Uma preocupao central no que tange avaliao e reviso da Estrat


gia Internacional de Desenvolvimento [e id ] deve corresponder ao conceito
de desenvolvimento integral e s diferenas existentes entre um fenmeno de
crescimento econmico e o fenmeno do desenvolvimento propriamente dito.
2. O desenvolvimento integral no pode ser obtido mediante esforos par
ciais em alguns setores da economia ou do sistema social, mas sim atravs de
um avano conjunto em todos os aspectos. sumamente difcil fazer uma
avaliao do processo de desenvolvimento assim definido, j que no basta
nos referirmos a um ou mais indicadores, mas temos que avaliar em que me
dida o avano conjunto de todos os setores promove um novo tipo de socie
dade, orientada para o rpido desenvolvimento humano.
3. Em muitos casos, o crescimento experimentado nas variveis econmicas
no deu lugar a mudanas qualitativas de importncia equivalente no bem-es
tar humano e na justia social. Isso o que demonstra a persistncia de proble
mas to graves quanto a pobreza em massa, a incapacidade de o sistema produ
tivo dar emprego fora de trabalho crescente e a falta de participao econmica
e social de amplas camadas da populao. Evidentemente, essas mudanas qua
litativas so mais difceis de conseguir quando as variveis econmicas no cres
cem em taxas satisfatrias. Coincidindo com esse enfoque, o cumprimento das
metas quantitativas da Estratgia deve constituir o complemento necessrio para
se chegar ao desenvolvimento humano, que o objetivo mximo desse processo.
65 3

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

4. As estruturas tradicionais, na medida em que opem obstculos mudan


a, dificultam o progresso social e o desenvolvimento econmico. Nessas con
dies, preciso empreender esforos ainda mais intensos para realizar as
mudanas qualitativas e estruturais a que a eid faz referncia, e que so in
dispensveis para criar as bases que permitiro a consecuo de suas metas
socioeconmicas. O fato de no se haver enfatizado a importncia primordial
desse aspecto do desenvolvimento e o de no se haverem posto em prtica
essas mudanas estruturais e qualitativas explicam, em boa medida, os suces
sos insuficientes de muitos pases da Amrica Latina.
5. Essas mudanas estruturais, que so uma condio indispensvel de qual
quer processo integrado de desenvolvimento, particularmente nos termos am
plos, humanos e sociais em que a EID formula tal objetivo, incluem: o controle
e a utilizao soberana dos recursos naturais; a modificao dos sistemas de posse
da terra, conforme ela se faa necessria para promover a justia social e a efici
ncia das atividades agropecurias; a criao de formas de propriedade social ou
mista que cada pas julgue conveniente, nas atividades que, a critrio de cada
nao, assim o exijam para promover o desenvolvimento econmico auto-sustentado independente, assim como a implantao de qualquer outro tipo de
reforma substantiva que seja necessria para atingir esse objetivo.
6. Ao mesmo tempo, o crescimento econmico acelerado, harmonioso e aut
nomo fundamental para assegurar o sucesso dessas mudanas qualitativas e
estruturais e, conseqentemente, dos objetivos da Estratgia, pois o crescimen
to acelerado da economia como um todo torna mais fcil a obteno dos recur
sos necessrios para os investimentos exigidos pelo desenvolvimento humano.
7. Quando, em cumprimento da Estratgia, um pas encara simultaneamen
te todos os aspectos do desenvolvimento e promove as reformas estruturais
necessrias para conseguir o desenvolvimento integral, a experincia demonstra
que, nas primeiras etapas, surgem desajustes que dificultam a continuao do
processo. As injustias e as tenses sociais acumuladas ao longo da histria
expressam-se sob a forma de demandas diante das quais os recursos internos
se revelam insuficientes. A fim de poder atender a esses desajustes, a coopera
o internacional com esses pases no deve ficar sujeita a restries, como
654

TEXTO S S ELEC IO N A D O S

ocorreu em muitos casos. Alguns pases que empreendem transformaes es


truturais, o que est de acordo com a e id , s vezes enfrentam a hostilidade e a
agresso econmica do exterior. Isso particularmente grave, uma vez que,
luz dos compromissos contidos na Estratgia, os pases que transformam suas
estruturas devem contar com o respaldo internacional.

B. O CRESCIM EN TO ECO N M ICO

8. H uma grande heterogeneidade na economia e nas sociedades latinoamericanas, pois existe uma multiplicidade de estruturas e situaes distintas,
assim como diferenas profundas nas estratgias e polticas de desenvolvimento
que vm sendo aplicadas. Dessa maneira, o produto por habitante varia entre
100 e 1.000 dlares, e as disparidades se repetem, s vezes multiplicadas, quan
do se confrontam entre si setores e regies, ou a cidade com o campo. Alm
dessas diferentes situaes econmicas, existem tambm maneiras distintas
de abordar o processo de desenvolvimento, mesmo que cada modelo tenha
diversas alternativas ou vias de concretizao. Atualmente, vm-se pondo em
prtica polticas econmicas de mdio e longo prazos, cujos princpios bsi
cos, tanto polticos quanto econmicos, diferem profundamente. Por isso, no
existe um modelo nico ao qual uma avaliao possa referir-se; entretanto,
destaca-se diante disso uma postura de solidariedade latino-americana que
possibilita o enfrentamento de problemas comuns.
9. No ltimo binio, o ritmo de crescimento da produo foi, em geral, in
suficiente. Embora a mdia da regio tenha superado a meta de crescimento
da EID, a maioria dos pases no a alcanou. De maneira anloga, a mdia do
setor industrial atingiu a meta de crescimento setorial fixada na e id , mas isso
ocorreu apenas em alguns poucos pases; a situao foi ainda pior no setor
agropecurio, cujo crescimento foi inferior no s meta da EID, mas tam
bm ao aumento da populao. Portanto, a eficcia do processo de desenvol
vimento, entendido como um processo integral, continua sendo prejudicada,
em alguns casos, pela dificuldade de alcanar taxas de crescimento satisfatrias.
655

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

10. O esforo interno realizado nos pases latino-americanos no foi


acompanhado, na maioria deles, nem por uma cooperao internacional e nem
sequer por condies aceitveis no que concerne aos preos e aos sistemas de
comercializao das matrias-primas, s prticas adotadas no comrcio de
manufaturas, s prticas das conferncias de frete, aos contratos de transferncia
de tecnologia e ao financiamento externo. Desse modo, uma parte fundamental
dos recursos indispensveis para o desenvolvimento nacional ficou sujeita a
circunstncias alheias aos pases latino-americanos, tais como o crescimento
da economia e, em particular, da indstria dos pases desenvolvidos, e
a condies de mercado que as naes latino-americanas no controlam.
Embora alguns pases tenham aumentado sua receita de exportao, apesar
da reduo do volume dela, isso se deveu aplicao de polticas de defesa de
seus recursos naturais. Paralelamente, produziu-se um crescente endividamento
externo, o qual, em alguns pases, elevou o servio total do capital estrangeiro
metade da receita das exportaes de bens e servios.
11. Os indicadores globais de crescimento econmico sintetizam, em linhas
gerais, a situao da regio, mas podem no ser representativos das situaes
particulares; alm disso, um mesmo indicador pode variar de significao
quando os casos a que se aplica diferem sensivelmente. Por isso, necessrio
complementar o conjunto de indicadores econmicos com outros de nature
za social, que atendam s caractersticas dos diferentes pases, sub-regies e
grupos sociais.

C. DESENVOLVIMENTO HUMANO E MUDANA SOCIAL

12. Como afirma a Estratgia Internacional de Desenvolvimento, a finali


dade do desenvolvimento dar a todos a oportunidade de uma vida melhor.
compreensvel, portanto, que a consecuo desse objetivo requeira uma
profunda mudana social e um novo enfoque unificado, a fim de realizar o
processo de desenvolvimento. Para isso, preciso que se avaliem as repercus
ses e o significado das mudanas econmicas na situao social. Mas deve
656

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

ficar entendido que as mudanas quantitativas, qualitativas e estruturais e a


reduo das diferenas existentes regionais, setoriais e sociais so, ao
mesmo tempo, (atores determinantes e resultados finais do desenvolvimen
to. Por isso, tal como enunciado pela Estratgia, o rpido crescimento eco
nmico e as mudanas estruturais devem ser considerados partes integrantes
de um mesmo processo dinmico, e requerem um enfoque unificado.
13. O balano da dcada anterior e dos dois primeiros anos do Segundo
Decnio em Prol do Desenvolvimento indica que, na Amrica Latina, produ
ziram-se importantes mudanas na situao social. A populao cresceu de
210 milhes em 1960 para 279 milhes em 1970, e chegar a 372 milhes
em 1980. A percentagem da populao que vive em localidades com mais de
20.000 habitantes elevou-se de 33% para 41%. Ainda assim, continuaram a
se agravar os aspectos negativos da concentrao urbana e a deteriorao do
meio ambiente. As propores das populaes nacionais que sentem o im
pacto da mudana societria e do crescimento econmico desigual aumenta
ram a tal ponto, que chegam a abarcar a quase totalidade. Os problemas do
desemprego tenderam a se agravar, pois uma parte substancial dos supostos
ndices de aumento do emprego foi produzida no setor tercirio de servios e
comrcio, que se caracteriza, na regio latino-americana, por fenmenos tpi
cos de desemprego e babea produtividade. Em contrapartida, fica evidente que
houve um aumento do desemprego aberto e de longo prazo, tudo isso acen
tuando ainda mais a marginalizao de importantes setores da populao, que
ficam alienados tanto do consumo quanto do trabalho.
14. A concentrao urbana tem sido acompanhada por melhorias na quanti
dade e, s vezes, na qualidade de alguns servios sociais, sobretudo a educa
o e a sade. O setor educacional passou por uma certa expanso, mas, em
bora tenha diminudo o nmero de analfabetos, o problema do analfabetismo
continua a ser um dos mais graves da regio. Por outro lado, apesar de se ha
ver reduzido a proporo das crianas que no freqentam a escola, continua
a ser elevado o ndice de evaso escolar. Cabe igualmente notar que foram
empreendidos esforos apreciveis para dar educao um novo sentido, com
patvel com os requisitos do processo de desenvolvimento.
657

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

15. Embora as pesquisas sobre a alimentao familiar sejam muito limita


das at o momento, os balanos dos gneros alimenticios sao suficientes para
demonstrar que atualmente, em muitos pases, a disponibilidade de caloras
e protenas por habitante continua abaixo das normas internacionais; que
foram escassos os avanos obtidos em 1970 e 1971, comparados dcada
de I960; e que, a persistirem as condies e tendencias atuais, esse dficit
no ser inteiramente eliminado em 1980. Nessa situao de insuficiencia
de oferta e nas condies de desigualdade da renda, de presumir que a
alimentao dos grupos de renda mais baixa e das zonas mais atrasadas seja
muito inferior aos mnimos aceitveis. Particularmente no caso das crian
as com menos de cinco anos, as pesquisas realizadas em 16 pases latino
americanos demonstram que os fenmenos de desnutrio e m alimenta
o podem ter conseqncias gravssimas e muito negativas na futura
qualidade da populao.
16. A maioria das autoridades nacionais da regio efetuou clculos sobre o
dficit habitacional no incio da dcada de I960, havendo chegado a conclu
ses alarmantes, particularmente quando se fizeram projees do dficit ur
bano de moradias com base nas taxas de formao de novas famlias e na de
teriorao do conjunto das moradias existentes. Desde ento, esse dficit
acentuou-se a tal ponto, que os estudos realizados por diversos organismos
internacionais o calcularam entre 15 e 20 milhes de unidades.
17. O comportamento dos indicadores principais mostra que as condies
de sade tiveram uma melhora significativa na dcada de I960. Entretanto,
em muitos casos, essa pode ter sido uma melhora aparente, que se deveu a
aumentos estatsticos favorveis a informaes mais eficientes. A verdade
que ainda existem na regio muitos pases com menos de cinco mdicos por
cada 10.000 habitantes; que o dficit tradicional de leitos nos hospitais vemse agravando, porque seu aumento ainda inferior ao da populao; que, por
diversos motivos, numa grande parte da regio, os servios mdicos conti
nuam fora do alcance de amplas camadas da populao; e que as taxas de
mortalidade infantil entre as crianas de 1 a 4 anos assumem nveis assusta
dores em vrios pases, situando-se entre 15,7% e 32,4%.
658

TEXTO S S E LEC IO N A D O S

18. O enfoque unificado do desenvolvimento no deve limitar-se ao diagns


tico e s recomendaes sobre a situao de cada setor de ao social. neces
srio melhorar o conceito de desenvolvimento, superando a considerao frag
mentada do crescimento econmico e do desenvolvimento humano. Para
identificar os fatores que condicionam ambos os problemas, no se pode partir
somente do crescimento econmico, sendo necessrio, antes, integrar os
determinantes sociais, econmicos e polticos. Por outro lado, o desenvolvi
mento humano no equivalente ao crescimento da ao setorial na educao,
na sade etc., mas inclui um sistema social que priorize a igualdade e a digni
dade dos homens e que respeite e promova a expresso cultural da populao.
19. A meta da redistribuio da renda, tal como enunciada pela EID, continua
no sendo cumprida na maioria dos pases da regio. Os levantamentos realiza
dos em vrios pases confirmam que, na maior parte da Amrica Latina, a renda
apresenta uma distribuio mais concentrada do que na maioria dos pases de
senvolvidos de economia de mercado, e muito mais concentrada do que nos
pases de economia socialista. O objetivo do desenvolvimento, na Amrica La
tina, deve ser a constituio de uma nova sociedade e de um novo tipo de ho
mem. A participao social em todas as formas do processo de desenvolvimento
deve ser aumentada, para que se chegue a uma sociedade mais justa.

D. A MOBILIZAO D O S RECURSOS IN TER N O S

20. A responsabilidade primordial pelo desenvolvimento dos pases em de


senvolvimento cabe a eles mesmos.
21. Nos ltimos anos, registraram-se progressos apreciveis nos sistemas de pla
nejamento. Em alguns casos, conseguiu-se somar a influncia dos rgos de pla
nejamento s decises bsicas de natureza econmica e social. Tambm progredi
ram as tcnicas de elaborao de planos e projetos, tomando mais explcita a relao
entre eles e os processos polticos dos pases e suas circunstncias especficas. De
qualquer modo, resta um amplo campo pelo qual avanar em direo realidade
de um sistema de planejamento de significao operacional indiscutvel.
659

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

22. Em vrios pases da regio, ocorreram importantes transformaes no


sistema institucional de relaes econmicas e sociais. Elas abrangem um amplo
espectro e atingem o regime de propriedade e estrutura das empresas, as liga
es com os investimentos estrangeiros, os mecanismos de defesa dos produ
tos primrios, o sistema de posse da terra, a mquina administrativa e os ins
trumentos da poltica econmica.
23. A natureza dessas transformaes est estreitamente relacionada com as
definies ou as caractersticas polticas dos diversos pases, aspecto este que
indispensvel levar em conta, dada a diversidade das situaes que se regis
tram na regio. Sob esse ponto de vista, produziram-se e esto em andamento
mudanas de grande transcendncia na Amrica Latina, principalmente em
matria de recursos naturais, na empresa e na administrao pblica. Para
realizar essas mudanas, os governos adotaram diversas medidas polticas e
utilizaram mecanismos variados, conforme as condies particulares de cada
pas. Entretanto, a caracterstica comum foi a adoo de medidas destinadas
a conferir ao Estado uma interveno maior no manejo e no controle do pro
cesso produtivo.
24. Nos ltimos anos, as mudanas institucionais, em matria de recursos
naturais, voltaram-se para a obteno de um aproveitamento mais eficiente
deles e uma participao maior do Estado em sua explorao. Em alguns pases,
a nacionalizao de empresas, a associao do Estado com empresas estran
geiras e a modificao das concesses e dos regimes de explorao, comercia
lizao e transporte dos recursos naturais bsicos foram os principais meios
empregados para pr em prtica essas mudanas. Em particular, convm des
tacar a maior participao estatal na explorao dos recursos naturais, o que
constitui um fato de grande importncia numa regio em que dois teros da
receita de exportao dependem de dez produtos agropecurios, de seis mine
rais e do petrleo.
25. A reforma agrria adquiriu um ritmo acelerado em alguns pases da regio.
A maioria deles promulgou leis de reforma agrria e dispe de rgos encarre
gados de sua execuo. Apesar disso, as realizaes no plano regional no podem
ser consideradas satisfatrias, uma vez que os sistemas de propriedade, uso e
660

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

explorao da terra continuam sendo, em grande medida, inadequados para


satisfazer as necessidades crescentes que derivam do desenvolvimento econ
mico e social dos pases latino-americanos.
26. Cabe tambm destacar a renovao dos sistemas financeiros, assim como
a importncia crescente de uma multiplicidade de novos rgos que vm sur
gindo para atender s demandas de financiamento derivadas das modalida
des recentes do desenvolvimento. Do mesmo modo, so evidentes a contnua
expanso da iniciativa pblica e as mudanas concomitantes na estrutura
tributria e na composio dos investimentos e dos gastos fiscais. Numa viso
de conjunto, fcil reconhecer uma orientao voltada para a diversificao
da atividade pblica, que ultrapassa os campos tradicionais de gesto e inte
gra novas responsabilidades e propsitos.
27. Em resumo, possvel concluir que, em sua maioria, os governos da re
gio empreenderam ou esto empreendendo esforos significativos para in
troduzir mudanas institucionais, a fim de impulsionar o desenvolvimento
econmico e social, mas que, em muitos casos, eles se viram limitados por
diversos fatores externos, entre estes a insuficincia de financiamento, tecno
logia e assistncia tcnica, e a deteriorao das relaes de intercmbio.

E. POSIO DA AMRICA LATINA NO QUADRO DAS


RELAES INTERNACIONAIS

1) AS METAS DA COOPERAO INTERNACIONAL E


SEU CUMPRIMENTO

28. Ao se encerrar o segundo ano da dcada consagrada e i d , e em relao


aos objetivos e s metas nela estabelecidos, o balano das realizaes no cam
po da cooperao internacional deve ser qualificado, em termos gerais, de
decepcionante.

661

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

29. Com efeito, no se atingiu o objetivo de conseguir, antes de 31 de de


zembro de 1972, a adoo de medidas internacionais a respeito dos produtos
mencionados na Resoluo 16 (II) da u n c t a d , conforme estabelecia o par
grafo 21 da EID. O nico progresso alcanado em relao a essas medidas li
mitou-se negociao do acordo internacional sobre o cacau, cuja ratificao
est pendente por parte de alguns dos principais pases importadores. No que
concerne aos demais produtos enumerados na resoluo, no houve medidas
concretas.
30. A celebrao de acordos ou convnios internacionais para cobrir novos
produtos esbarrou na oposio de alguns pases importadores, exceto no caso
do acordo sobre o cacau, cuja negociao se prolongou por mais de dez anos.
O apoio expresso nos pargrafos 21 e 22 da e id negociao de convnios e
reviso deles, no intuito de lhes dar maior eficcia, contrasta com a atitude
assumida por alguns pases desenvolvidos em relao a esses pactos. Devemos
considerar que houve um retrocesso nessa matria, uma vez que o atual acor
do internacional sobre o trigo foi despojado de clusulas operacionais refe
rentes s exportaes e aos preos, e uma vez que a situao esboada no acor
do sobre o caf torna incerta a sua renovao.
31. O acordo internacional sobre o cacau estabelece a criao e a operao
de uma reserva estabilizadora, que seria a segunda existente em relao a
um produto de interesse para os pases latino-americanos. Com respeito
ao financiamento prvio dessas reservas estabilizadoras, o pargrafo 23 da
EID limita-se a expressar a necessidade de considerar todas as fontes de
recursos possveis. Entretanto, a fonte de financiamento consistiu, exclu
sivamente, na contribuio daqueles dentre os pases em desenvolvimen
to que so exportadores desse produto. A deciso do Fundo Monetrio
Internacional de conceder emprstimos aos pases em desenvolvimento,
para o financiam ento das reservas estabilizadoras, embora facilite a
disponibilizao de meios que contribuam para o financiamento dessas
reservas, pode agravar os problemas do endividamento externo desses pases
a curto ou mdio prazo.

662

TEXTO S SE LE C IO N A D O S

32. Tampouco se logrou o objetivo de chegar a um acordo, antes da u n c ta d


III, sobre um conjunto de princpios gerais referentes poltica de preos dos
produtos primrios, conforme assinalado no pargrafo 24 da EID. As discus
ses da UNCTAD III no levaram a um acordo, de maneira que sua continuao
foi solicitada Junta de Comrcio e Desenvolvimento. A situao agravou-se
em virtude das flutuaes monetrias internacionais. Essa experincia
decepcionante refora a concluso de que a poltica de preos dos produtos
bsicos nos casos em que no seja possvel firmar acordos deve ser con
siderada uma responsabilidade dos pases em desenvolvimento que os expor
tam. Foi nisso que se pautaram a atuao do pas latino-americano que
membro da Organizao de Pases Exportadores de Petrleo e a dos pases
exportadores que so membros da Organizao Internacional do Caf.
33. A recomendao referente ao status quo no foi cumprida porque, em
muitos casos, estabeleceram-se novas restries ou se acentuaram as j exis
tentes s importaes de produtos de interesse especial para os pases em
desenvolvimento. indispensvel a aplicao efetiva do referido princpio,
evitando-se o recurso unilateral clusula de salvaguarda por parte dos pases
desenvolvidos. Do mesmo modo, parece necessrio considerar as novas situa
es que se criam quando vrios pases desenvolvidos integram unies adua
neiras, j que, ao se harmonizarem as tarifas alfandegrias e outras restries
comerciais como ocorre atualmente na Comunidade Econmica Europia
ampliada , pioram, em muitos casos, o tratamento alfandegrio e os de outra
ndole anteriormente recebidos pelos pases em desenvolvimento.
34. Tambm foram muito limitados os avanos em matria de liberalizao
das condies de acesso aos mercados dos pases desenvolvidos. Na prtica,
no teve maior aplicao a disposio da e id , em seu pargrafo 26, de dar um
carter prioritrio adoo de medidas unilaterais ou conjuntas para a redu
o ou a eliminao dos direitos alfandegrios e outras barreiras sobre os pro
dutos importados dos pases em desenvolvimento, a fim de obter resultados
concretos antes de 31 de dezembro de 1972. Excetuando-se as medidas de
liberalizao adotadas pelo Japo em 1971 e 1972 eliminao das restri
es quantitativas sobre um certo nmero de produtos e reduo de 20% das
taris aduaneiras sobre produtos industriais , bem como a reduo das tarifas
663

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

sobre o caf e o cacau na CEE, no se pode realmente falar num progresso


significativo nesse campo, sobretudo se considerarmos que as medidas
liberadoras do Japo referem-se, principalmente, a produtos industriais e a
um nmero reduzido de produtos agrcolas industrializados que so de in
teresse para a Amrica Latina. Esses acontecimentos acentuam a necessida
de premente de que os pases em desenvolvimento diversifiquem suas
exportaes.
35. So tambm muito escassos os esforos empreendidos para auxiliar os
pases em desenvolvimento na realizao de programas de pesquisa voltados
para melhorar a situao competitiva dos produtos naturais, diante dos sint
ticos e dos sucedneos.
36. O objetivo de promover e expandir a exportao de manufaturados e
semimanufaturados dos pases em desenvolvimento foi parcialmente atingi
do, ao entrarem em vigor os sistemas de preferncias gerais, entre meados de
1971 e os primeiros meses de 1972. Todavia, esses avanos tiveram um car
ter restrito. Os Estados Unidos, principal pas industrializado e o mais im
portante comprador da Amrica Latina, ainda no puseram em vigor o seu
sistema. Com respeito ao Japo, as informaes disponveis, apesar de preli
minares, refletem efeitos pouco significativos. Dois fatos podem contribuir
para isso: o carter muito restritivo do sistema de cotas e a elevada concentra
o das exportaes latino-americanas em produtos primrios em relao aos
quais no se fizeram concesses. Embora no seja possvel emitir juzos sobre
os resultados obtidos em outros pases, a proporo ainda reduzida dos ma
nufaturados nas exportaes latino-americanas e as limitaes e salvaguardas
que caracterizam os sistemas preferenciais indicam que so muito poucos os
pases da Amrica Latina capazes de extrair benefcios de alguma significao.
Por conseguinte, os pases latino-americanos devero intensificar seus esfor
os para conseguir que, no prximo perodo de reunies da Comisso Espe
cial de Preferncias, d-se incio a uma reviso e ampliao dos diversos siste
mas de preferncias gerais. Do mesmo modo, eles devero esforar-se por
conseguir que os pases desenvolvidos que ainda no tiverem posto seu siste
ma em vigor o faam com a possvel brevidade.

664

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

37. Cabe reiterar a seriedade das prximas negociaes comerciais multilaterais com respeito s verdadeiras possibilidades de expanso das exportaes
de manufaturados dos pases em desenvolvimento. Por um lado, a maioria
dos pases europeus j estabeleceu condies para uma completa liberalizao
do comrcio de produtos industriais no seio da c e e e entre ela e os antigos
membros da Associao Europia de Livre Comrcio ( a e l c ) . O estabelecimento
de novas preferncias entre os pases industrializados da Europa Ocidental
agravar as dificuldades de acesso dos manufaturados latino-americanos a esses
mercados. Por outro lado, se as negociaes comerciais tiverem xito, a
liberalizao do comrcio de produtos industrializados ser estendida ao res
tante dos pases desenvolvidos. Em conseqncia disso, ir reduzir-se ou de
saparecer a margem alfandegria preferencial de que gozam atualmente os pases
em desenvolvimento no mbito dos sistemas gerais de preferncias, o que ir
afetar esses pases, principalmente se no forem aplicadas compensaes ade
quadas, quer mediante a concesso de tratamento preferencial no alfandeg
rio para os produtos direta ou indiretamente afetados pelas redues tarifrias,
quer estendendo o tratamento preferencial a produtos atualmente excludos
que interessem aos pases em desenvolvimento, quer, ainda, atravs de qual
quer outra medida de carter compensatrio.
38. No que tange ao comrcio invisvel, a e i d estabelece como um dos prin
cipais objetivos aumentar a receita lquida que os pases em desenvolvimento
obtm com essas transaes. No transporte martimo, a consecuo desse
objetivo pressupe que se eleve a participao da regio no transporte mundial,
mediante a criao e ampliao das frotas nacionais. Entretanto, a situao
dos pases da regio salvo algumas excees tende a se deteriorar, em
vez de melhorar. Na verdade, a Amrica Latina est ficando para trs, tanto
no crescimento da frota mercante mundial sua participao na tonelagem
mundial baixou de 4,1% em 1955 para 2,4% em 1972 quanto em sua
composio qualitativa. Por outro lado, as sucessivas altas dos fretes impostas
pelas conferncias internacionais encareceram as importaes latino-ameri
canas e cercearam as possibilidades de diversificao das exportaes dessa
regio. Em conseqncia disso, continua a crescer o dficit da rubrica trans
portes no balano de pagamentos do conjunto dos pases latino-americanos,
e urge que eles possam contar com um grau adequado de cooperao dos pases
665

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

desenvolvidos, para que possam atingir as metas da e id , tanto em matria d o


transporte martimo quanto dos seguros e do turismo. Nessa cooperao, devese prestar uma ateno especial necessidade de que os pases latino-america
nos aproveitem a nova tecnologia dos transportes martimos ou possam par
ticipar dela adequadamente, mediante novos acordos internacionais.
39. Em particular, so assinalados dois campos de ao em matria de trans
porte martimo: (i) a conferncia convocada pela Assemblia Geral das Na
es Unidas para elaborar um cdigo de conduta para as conferncias marti
mas, devendo-se aproveitar adequadamente os perodos entre as reunies
sucessivas da Comisso Preparatria para firmar uma posio latino-america
na comum; e (ii) os trabalhos que esto sendo realizados pela secretaria da
UNCTAD, em coordenao com a cepal e com outros rgos, no tocante s al
ternativas que existem para os pases em desenvolvimento em matria de trans
porte intermodal internacional. Uma vez que esses estudos so realizados com
vistas a convocar, em 1975, uma conferncia para elaborar um acordo, mere
cem prioridade os estudos destinados a assegurar que se levem adequadamen
te em conta os interesses e os problemas latino-americanos.

2) A c o n t e c i m e n t o s

r e c e n t e s e p e r s p e c t iv a s

40. Ao escasso progresso alcanado no cumprimento das metas da eid vem


somar-se uma srie de acontecimentos recentes ou perspectivas imediatas que
provocam profunda preocupao quanto evoluo do setor externo latinoamericano no futuro prximo. Esses acontecimentos tm uma incidncia
comumente desfavorvel nas possibilidades de cumprimento dos objetivos e
metas estabelecidos pela eid e configuram um panorama negativo no que
concerne s relaes da Amrica Latina e dos pases em desenvolvimento,
de um modo geral com o mundo desenvolvido.
41. A ampliao da c e e , atravs da incorporao da Dinamarca, Irlanda e
Reino Unido, poder significar a ampliao de acordos comerciais preferenciais
que favoream os pases em desenvolvimento anteriormente vinculados
666

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

Comunidade Britnica, bem como a concesso, por parte dos trs novos
membros, de vantagens preferenciais aos pases em desenvolvimento anterior
mente associados CEE. A s preferncias inversas que essa medida talvez pres
suponha podero constituir um obstculo cooperao entre os pases em
desenvolvimento, porquanto podem limitar o alcance do intercmbio das
preferncias recprocas entre eles. Dever-se- buscar, o quanto antes, no plano
internacional, uma soluo para o problema das zonas de comrcio discri
minatrias.
42. A poltica mediterrnea da CEE at hoje baseada em acordos de tipo pre
ferencial, evolui para a constituio de uma outra zona de livre comrcio, que
vem somar-se formada pelos pases que so antigos membros da a e lc . Esse
fato tambm contribui para acentuar as preocupaes, j que significa uma
ampliao, acentuao e consolidao da poltica comercial discriminatria,
em prejuzo de outros pases em desenvolvimento. Os fatos mencionados re
presentam, alm disso, uma clara tendncia para a verticalizao das relaes
econmicas da CEE, o que desfavorvel ao mundo em desenvolvimento, na
medida em que contribui para gerar uma clara influncia de determinados
pases desenvolvidos sobre certos grupos de pases em desenvolvimento. Tam
bm fica claro que isso tende a criar interesses contraditrios entre os referi
dos pases.
43. A poltica agrcola comum da c e e , com seu protecionismo e sua tendn
cia para o auto-abastecimento, causa preocupao, em vista da concorrncia
desleal que representa para as exportaes dos pases latino-americanos. O efeito
desfavorvel dos altos preos garantidos na demanda desses produtos e o im
pacto das restries acentuadas s importaes competitivas do exterior, ou
da eliminao delas, agravam-se com a existncia de excedentes exportveis,
que so colocados fora da CEE mediante subsdios elevados. Assim, reveste-se
de especial interesse para os pases latino-americanos a necessidade de que se
inclua e se resolva, nas negociaes comerciais multilaterais de 1973, tudo o
que diz respeito ao comrcio dos produtos agrcolas.
44. As circunstncias assinaladas implicam uma deteriorao das condies
de acesso dos produtos latino-americanos ao mercado da Europa Ocidental.
667

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

45. Nas relaes comerciais com os Estados Unidos tambm se registram


tendncias e perspectivas desalentadoras. Essas relaes caracterizaram-se, na
ltima dcada, por um desequilibrio crnico entre as exportaes e as impor
taes, o que redundou na acumulao de um crescente e vultoso dficit co
mercial desfavorvel regio latino-americana. Com algumas excees, as
exportaes para os Estados Unidos foram o setor menos dinmico do co
mrcio exterior da Amrica Latina entre 1961-1965 e 1966-1970. A expan
so das vendas latino-americanas aos Estados Unidos, durante a ltima dca
da, foi freada pela permanncia e, em alguns casos, pelo reforo das barreiras
protecionistas, no obstante os compromissos firmados em foros internacio
nais e regionais no sentido de melhorar as condies de acesso a esse mercado
pelos produtos dos pases em desenvolvimento em geral, ou dos pases latinoamericanos, em particular. N a realidade, no apenas no houve progressos em
matria de liberalizao do comrcio com os pases latino-americanos, como
tambm, em alguns casos, acentuaram-se as restries, particularmente as no
alfandegrias. As marcantes tendncias protecionistas, que persistem e at se
acentuam, permanecem claramente no projeto de lei apresentado ao Congresso
dos Estados Unidos com respeito s prximas negociaes comerciais.
46. Por outro lado, a Comisso Especial de Consulta e Negociao ( c e c o n )
do CIES no obteve nenhum progresso significativo na liberalizao do acesso
de produtos latino-americanos ao mercado dos Estados Unidos. As expecta
tivas depositadas pelos pases membros da c e c l a no Acordo Latino-america
no de Via del Mar, no sentido de haver um reforo da cooperao
interamericana, rio se materializaram, nem tampouco se evidenciam sinais
de uma poltica especificamente voltada para levar em conta os interesses la
tino-americanos.
47. Os problemas monetrios internacionais surgidos a partir de 1971, e que
se agravaram nos ltimos tempos, assim como os acordos para as prximas
negociaes comerciais multilaterais que tero lugar a partir de 1973, so um
motivo adicional de preocupao. As decises que forem adotadas a respeito
dessas duas importantes matrias definiro as linhas fundamentais de um novo
sistema de relaes econmicas internacionais. essencial que os pases em
desenvolvimento tenham uma participao adequada na elaborao dessas
668

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

decises, e que nelas se levem prioritariamente em conta os seus interesses.


Isso atribui uma grande responsabilidade aos prprios pases em desenvolvi
mento na elaborao de posies claras. A questo fundamental que se colo
ca, portanto, saber se as negociaes comerciais multilaterais sero um exer
ccio para resolver os problemas que tm entre si as economias centrais com
uma economia de mercado, ou se, nessas negociaes, sero realmente abor
dados os problemas dos pases em desenvolvimento, paralelamente aos dos
desenvolvidos.
48. Outro aspecto tambm importante, com respeito s prximas negocia
es comerciais, a atitude que adotaro os pases desenvolvidos que so
membros do GATT, enquanto elas durarem, com respeito tomada de deci
ses relativas aos problemas dos pases em desenvolvimento. Prev-se que es
sas negociaes possam durar trs anos. Assim, indispensvel considerar meios
para que, durante esse perodo, os pases em desenvolvimento possam ir al
canando seus objetivos, seja no mbito do sistema de preferncias gerais, seja
fora dele. Caso contrrio, produzir-se-ia um perodo de congelamento de
qualquer iniciativa em prol do comrcio dos pases em desenvolvimento, o
qual chegaria at 1975 ou 1976, quando j teria avanado bastante o Segun
do Decnio das Naes Unidas para o Desenvolvimento. O transcurso desse
lapso de tempo, sem que se atingissem metas significativas sobre a liberalizao
do comrcio por parte dos pases desenvolvidos, a exemplo das includas na
EID, seria um fator negativo decisivo para o cumprimento dessa Estratgia.
49. Apesar das diferenas observadas nas taxas de crescimento do comrcio
de exportao durante 1971 e 1972, persistem algumas caractersticas desfa
vorveis: (i) descontinuidade e insuficincia das taxas de crescimento em rela
o s exibidas pelo comrcio mundial; e (ii) alta dependncia das exporta
es de produtos primrios na maioria dos pases da regio, o que os torna
excessivamente vulnerveis s oscilaes dos mercados externos. Por isso, des
taca-se a urgncia de instrumentar adequadamente as diversas medidas de
poltica de comrcio includas na e id , assim como as medidas tendentes a
reduzir o alto grau de dependncia dos produtos primrios, atravs de recur
sos como a diversificao das exportaes.

669

C IN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

50. No que tange ao comrcio de manufaturados e semimanufaturados, os pases


latino-americanos realizaram importantes esforos para ampliar e diversificar
suas exportaes. Como resultado, a taxa de crescimento destas foi de 18% ao
ano entre 1960 e 1970, com uma acelerao na segunda metade da dcada. No
conjunto dos pases, o valor absoluto dessas exportaes ainda pequeno, mas
em alguns elas j tm um peso significativo. O comrcio entre as naes latinoamericanas, ligado aos esforos de cooperao econmica regional, desempe
nhou um papel muito importante nesse crescimento no apenas pelo que re
presentaram suas cifras no total dessas exportaes, mas tambm por haver
constitudo uma experincia e um antecedente muito til para que os pases
comecem a exportar esse tipo de produtos para o resto do mundo.
51. Com respeito s relaes comerciais com os pases socialistas e conforme
se recomendou no pargrafo 38 da e i d e se reiterou na III u n c t a d , impor
tante que os pases socialistas da Europa Oriental introduzam, progressiva
mente, elementos de flexibilidade e multilateralidade em suas transaes co
merciais e acordos de pagamento com os pases em desenvolvimento. Quanto
aos sistemas de preferncias gerais desses pases, os produtos neles includos
que provierem dos pases em desenvolvimento devero ser excetuados das re
gulamentaes administrativas habituais da importao dos pases socialistas.

F. FINANCIAM ENTO EXTERNO

1) ASPECTOS GERAIS

52. importante que a transferncia da poupana externa para os pases em


desenvolvimento seja um coadjuvante efetivo na promoo de um aumento
do esforo interno desses pases e, particularmente, de seu coeficiente de pou
pana interna, j que, em muitos casos, duvidoso que isso acontea. Desta
ca-se tambm a importncia da orientao dos investimentos que os recursos
externos ajudam a financiar, pois eles devem ser adequados e prioritrios para
a promoo dos processos nacionais de desenvolvimento.
670

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

53. Em segundo lugar, cabe reiterar que as naes em desenvolvimento que


empreendem mudanas sociais profundas e diferentes reformas estruturais
podem precisar de assistncia financeira e tcnica irrestrita por parte da co
munidade internacional, dado que, muitas vezes, os recursos internos pass
veis de ser mobilizados mostram-se insuficientes para fazer frente s diversas
demandas adicionais e simultneas que se geram. N a experincia recente da
Amrica Latina, houve casos em que essa orientao no foi seguida e nos
quais, pelo contrrio, registrou-se uma menor cooperao externa para algu
mas naes que vm realizando essas mudanas.

2)

VOLUME E CONDIES DA ENTRADA DE

RECURSOS FINANCEIROS NOS PASES EM DESENVOLVIMENTO


54. N os primeiros anos do Segundo Decnio, foi muito insatisfatria a evo
luo observada com vistas ao cumprimento, at 1975, dos objetivos da trans
ferncia lquida de recursos externos pelos pases desenvolvidos, equivalentes
a 1% e a 0,7% de seu produto interno bruto. N o caso da ajuda oficial, a ten
dncia registrada e as perspectivas para os prximos anos so particularmente
frustrantes, dado que, no presente momento, o coeficiente mdio dos pases
membros do Com it de Assistncia para o Desenvolvimento ( c a d ) da O C D E
de cerca de 0,35% , e os especialistas internacionais estimam que esse valor
permanea relativamente estvel at 1975. N o comportamento da assistncia
oficial, de especial impacto o avano escasso e at o retrocesso observados
no auxlio concedido pela maioria dos pases industrializados que tm maior
peso relativo dentro do CA D .
55. A Amrica Latina tem sentido com particular intensidade os efeitos da
tendncia desfavorvel do nvel global de assistncia oficial, o que levou, com
o objetivo de financiar seu desnvel de poupana externa, a uma contratao
obrigatria e crescente de emprstimos, geralmente de origem privada, em
condies mais onerosas. Esse fato repercutiu numa rpida piora das condi
es mdias dos compromissos de emprstimos assumidos pela regio, ten
dncia esta que se viu reforada pelo fato de tambm ter havido um a certa
piora nas condies da ajuda oficial que ela vem contratando. As circunstncias

671

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

assinaladas, junto com a remunerao dos investimentos estrangeiros existen


tes, fizeram com que a regio passasse a dedicar uma proporo crescente da
receita de recursos externos, bem como das exportaes de bens e servios, ao
servio do capital estrangeiro.
56. Para a Amrica Latina, de vital importncia melhorar o acesso ajuda
oficial proporcionada pelo mundo desenvolvido; ao mesmo tempo, em con
junto com o restante do Terceiro Mundo, a regio deve lutar intensamente para
que o objetivo do 0,7% seja cumprido com rapidez e eficincia pelos pases
industrializados. N a realidade, no incio da dcada de 1970, 50% das transfe
rncias lquidas realizadas compunham-se de fluxos financeiros puramente co
merciais, o que, sem dvida, distorce e contraria os objetivos da meta enuncia
da. As mesmas razes j comentadas tornam de especial transcendncia que a
Amrica Latina consiga, com rapidez, uma redefinio objetiva do percentual
de 1%, nos termos em que ele vem sendo proposto em diversos foros, como na
U N CTAD , pelo Grupo dos 77, no sentido de que ele no inclua elementos dife
rentes da assistncia, tais como investimentos diretos e crditos de fornecedores
ou compradores, e que fique isento dos fluxos inversos de juros.
57. A assistncia do p n u d regio deve levar em conta, entre os indicadores
existentes para fixar as cifras indicativas do planejamento, o esforo interno
empreendido em prol da obteno do desenvolvimento econmico e social e a
capacidade de aproveitamento atual ou potencial da cooperao internacional.
58. A assistncia financeira deve ser canalizada em propores crescentes por
instituies multilaterais, em vista das diversas vantagens que essa orientao
comporta e, em particular, uma vez que a cooperao multilateral menos
varivel do que a bilateral e est menos sujeita do que esta a condicionamen
tos polticos. Todavia, preciso envidar esforos para melhorar algumas ca
ractersticas vigentes nessas instituies, em matria de sua constituio, de
seus mtodos de operao e do grau de controle exercido nas decises por al
guns pases desenvolvidos. Por outro lado, a modalidade de concesso de as
sistncia a projetos tem sido muito pouco utilizada pelas instituies multila
terais e, levando-se em conta seus aspectos positivos, seria muito conveniente
fazer um uso crescente dessa modalidade.

672

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

59. N os crditos bilaterais, foram poucos e lentos os progressos registrados


no tocante desvinculao de seu uso, e urgente que se chegue a um amplo
acordo internacional sobre essa matria.
60. Quanto a outros aspectos relacionados com as condies da assistncia
financeira concedida Amrica Latina, houve outros fatores que influram
em sua piora, sobretudo no encarecimento de seu custo, o que no costuma
ser percebido primeira visu . A esse respeito, desuca-se a crescente impor
tncia negativa que passou a ter a cobrana de comisses convencionais injus
tificadas e de outros encargos, tais como comisses diversas, clusulas de
realinhamento de paridades etc.
61. Levando em co n u que todo o problema do volume e das condies da
assistncia financeira contratada pela Amrica Latina foi adquirindo caracte
rsticas que dificultam uma avaliao oportuna e apropriada do que est efe
tivamente ocorrendo, faz-se necessrio o funcionamento permanente de me
canismos de informao e de anlise que promovam novas modalidades e fontes
de financiamento.

3) ASPECTOS ESPECIAIS D O FINANCIAMENTO D O DESENVOLVIMENTO


62. Tal com o para outras regies em desenvolvim ento, de grande
transcendncia p a u a Amrica Latina a urgente criao de mecanismos de
financiamento complementar, porque as exporues de seus pases estiveram
e continuaro sujeitas a flutuaes imprevistas. Mesmo num perodo em que
as exporues de bens e servios latino-americanos cresceram com ceru re
gularidade, com o ocorreu em 1960-1971, registraram-se vrios casos de que
da dessas exporues, entre um ano e outro, que ultrapassaram a cifra de 5%.
Embora, na maioria dos casos, tenha havido recuperaes posteriores mais ou
menos rpidas, isso no foi obstculo a que, nesse meio tempo, se produzis
sem repercusses internas negativas, as quais podero ser evitadas no futuro,
com o apoio do financiamento complementar do Banco Mundial. Por esse
motivo, desalen u dou a circunstncia de que essa iniciativa continue blo
queada, u n to por parte da maioria dos pases desenvolvidos quanto por parte

673

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

do prprio Banco. Esse financiamento complementar deve ser estendido, como


foi projetado pelo Banco, diminuio das receitas de exportao determina
da por tendncias de queda dos preos e das condies de acesso de alguns
produtos, em virtude de causas no imputveis responsabilidade dos pases
exportadores.
63. N o que se refere ao estabelecimento de um vnculo entre a concesso de
direitos especiais de saque e a prestao de assistncia financeira adicional aos
pases em desenvolvimento, apesar dos esforos de negociao feitos pelos pases
em desenvolvimento em diversos foros internacionais, foram lentos os avan
os obtidos em prol de sua introduo. Nesse sentido, imprescindvel para a
Amrica Latina que a reforma do sistema monetrio atualmente em vigor
inclua, necessariamente, como uma de suas peas fundamentais, a criao de
uma liquidez internacional nos direitos especiais de saque, em quantidades
significativas, mediante o funcionamento do vnculo.

4) O PROBLEMA DA DVIDA EXTERNA


64. N o final de 1970, a dvida externa da Amrica Latina alcanava aproxima
damente 20 bilhes de dlares; por conseguinte, nos ltimos anos, o problema
do servio dessa dvida tendeu a se agravar nos pases da regio. As dificuldades
encontradas para servir a dvida tm-se agravado, principalmente em vista da
piora registrada nas condies mdias de obteno dos emprstimos.
65. Diante dessas dificuldades que se manifestam em coeficientes eleva
dos e crescentes de servios da dvida com respeito s exportaes, bem como,
em vrios casos, em crises de pagamento e renegociaes , as solues que
se vm adotando tm sido de carter casustico, de natureza comercial e pou
co oportunas. preciso modificar essa poltica, devendo-se adotar solues
amplas, que tenham lugar em foros apropriados e que no se limitem a en
frentar o problema nos casos em que j se manifestaram situaes realmente
crticas. Seria conveniente prever a criao de frmulas que permitam um
refinanciamento automtico, em determinadas circunstncias, do servio da
dvida externa.

674

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

66. Levando em conta que o servio da dvida externa tem um grande peso
relativo para a Amrica Latina, destaca-se a importncia que haveria na con
cesso, por parte dos pases credores, principalmente dos Estados Unidos, de
moratrias no pagamento desses servios, no caso dos pases em que tais com
promissos afetam seus recursos para o desenvolvimento e para o cumprimen
to das metas da e i d .

5) R e g u l a o

d o s investimentos privados estrangeiros e

DAS TRANSFERNCIAS DE TECNOLOGIA


67. N os ltimos anos, considerando os aspectos negativos apresentados pe
los investimentos privados estrangeiros e a ao das empresas multinacionais,
alguns pases julgaram conveniente institucionalizar as relaes com os inves
tidores estrangeiros, estabelecendo ou procurando estabelecer certas orienta
es e mecanismos legais aplicveis a esses investimentos e transferncia de
tecnologia. U m caso de interesse a esse respeito, alm de algumas iniciativas
nacionais, o acordo regional conseguido pelos pases do Grupo Andino.

6) T r a n s f e r n c i a s ,a d a p t a e s

e criao d e tecnologia

68. Quanto transferncia de tecnologia, so de grande importncia para a


regio a resoluo 39 (III) da u n c t a d e a recente resoluo do G rupo
Intergovernamental de transferncia de tecnologia, particularmente no que
se refere criao de instituies nacionais responsveis pelo controle e pela
negociao de contratos sobre transferncia de tecnologia, patentes e marcas,
inclusive o conhecimento tcnico (know-how) e demais aspectos correlatos.
Convm sublinhar a necessidade de que se intensifique o esforo conjunto de
adaptao da tecnologia estrangeira e de criao de condies para a gerao
de solues tecnolgicas prprias.

675

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

G . AS PR X IM A S N E G O C IA E S C O M ER C IA IS
M U LTILA TERA IS

6 9 . N o m bito das relaes econm icas m undiais, tem especial


transcendncia a quebra do sistema monetrio internacional, fato que se vem
traduzindo em crises sucessivas e cada vez mais freqentes, em prejuzo dos
pases em desenvolvimento que de m odo algum so responsveis por elas
, assim com o na tendncia ao aumento do comrcio preferencial entre os
pases desenvolvidos de economia de mercado, que fazem discriminaes
contra as exportaes latino-americanas. N o tocante a isso, existe o perigo
de que os pases em desenvolvimento sejam novamente excludos dessa opor
tunidade, caso as negociaes para o reajuste do sistema econmico global
se dem principalmente entre pases ou grupos de pases que tenham obti
do um a concentrao significativa de poder econmico, sem contar com o
papel que representam os interesses das grandes empresas multinacionais.
As negociaes comerciais multilaterais caracterizaram-se, at agora, por
acordos firmados basicamente entre pases industrializados. Convm recor
dar aqui alguns conceitos do Acordo Smithsoniano e dos comunicados con
juntos emitidos pela C om unidade Econm ica Europia, Japo e Estados
U nidos, que constituem a base da posio dos pases desenvolvidos no qua
dro preparatrio das negociaes. O s pases desenvolvidos tendem a se con
centrar em alguns objetivos tradicionais, ao passo que os pases em desen
volvimento, e os latino-americanos em particular requerem a definio de
objetivos especficos, que levem adequadamente em conta a soluo de seus
problemas comerciais.
70. N a resoluo 82 (III) da u n c t a d ,

os

pases em desenvolvimento fixaram

alguns princpios bsicos relativos a sua participao nas negociaes. At esta


data, no

GATT,

ainda no foram claramente determinados os objetivos das

negociaes, embora o relatrio do Presidente das Partes Contratantes do

g a tt,

em seu xxvni perodo de reunies, reconhea que elas devero assegurar van
tagens adicionais para os pases em desenvolvimento.

676

TEXTO S S E LEC IO N A D O S

71. Mesmo que, com a participao ativa dos pases em desenvolvimento,


venham a se obter resultados positivos nas negociaes comerciais multilaterais, eles s comearo a surtir efeito depois de encerradas tais negociaes,
ou seja, por volta de meados da dcada de 1970, e tal demora frustrar a con
secuo das metas traadas na Estratgia, a menos que seja possvel antecipar
resultados em alguns campos concretos, como o dos acordos mundiais de
produtos e o aperfeioamento e ampliao dos sistemas de preferncias gerais.
72. importante destacar os trabalhos que a secretaria da CEPAL vem reali
zando, num programa conjunto com a u n c t a d e com financiamento do p n u d ,
pata auxiliar os pases latino-americanos na etapa preparatria das negocia
es. Deles participam especialistas governamentais, havendo tambm a coo
perao de outros rgos internacionais ou latino-americanos competentes
( g a t t , f a o , a l a l c , siEC A e Grupo Andino).

H . PRO BLEM A S M O N E T R IO S IN T E R N A C IO N A IS

73. Merecem particular ateno a crise monetria internacional e o impacto


da recente desvalorizao do dlar e do realinhamento das paridades, ou da
flutuao das moedas dos principais pases desenvolvidos com economia de
mercado em relao aos pases em desenvolvimento, especialmente no que
tange ao valor das reservas destes, aos preos de seus produtos de exportao
e relao dos preos de intercmbio. As medidas e solues adotadas at agora
tm atendido exclusivamente aos interesses dos pases desenvolvidos, que aco
lheram inclusive a criao de represlias comerciais, a fim de induzir mudan
as nas paridades monetrias. A propsito disso, a ltima desvalorizao apro
vada pelos Estados Unidos evidenciou, mais uma vez, a inequvoca ligao
existente entre os aspectos monetrios e comerciais internacionais. Caso no
se chegue rapidamente a um acordo satisfatrio sobre os problemas monet
rios internacionais, corre-se o risco de que se acentuem e se consolidem as
tendncias protecionistas nos pases desenvolvidos de economia de mercado,
as quais, sem dvida, tero efeitos desfavorveis nos pases em desenvolvimento.

677

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

74. C om respeito reordenao monetria internacional, qualquer sistema


que se venha a conceber dever proporcionar uma expanso adequada da
liquidez internacional, a fim de solucionar os desequilbrios do balano de
pagamentos e satisfazer as necessidades dos pases em processo de desenvolvi
mento econmico.
75. Em relao primeira reviso do sistema monetrio em seu conjunto,
que vem sendo efetuada pelo Comit dos 20, preciso destacar o papel que
dever ser desempenhado pelos direitos especiais de saque, internacionalmente
estabelecidos e regulados, na criao da liquidez futura, assim como o carter
insatisfatrio de sua forma atual de distribuio. Cabe tambm considerar
alguns problemas ligados ao processo de transio para o novo sistema mone
trio, especialmente no que concerne ao manejo dos excedentes em dlares
acumulados fora dos Estados Unidos.
76. Quanto posio dos pases em desenvolvimento nas discusses que vm
sendo conduzidas em matria monetria e na reunio do Com it dos 20
(Washington, D .C ., maro de 1973), todos os problemas relacionados com a
reforma do sistema monetrio internacional interessam aos pases em desen
volvimento. Entre outros, merecem especial ateno os seguintes:
i) O reconhecimento dos problemas estruturais especficos dos pases em
desenvolvimento e a necessidade de uma flexibilidade adequada do sistema
diante das diferentes situaes e estruturas;
ii) A reviso das formas de funcionamento do Fundo Monetrio Inter
nacional, em especial instituindo prazos mais longos para o pagamento dos
crditos e para os acordos de stand-by, modificao do sistema de financia
mento compensatrio e maior flexibilidade e liberalidade na concesso de
financiamentos para as reservas reguladoras de produtos primrios;
iii) A reviso da estrutura das cotas, para assegurar uma maior participa
o relativa dos pases em desenvolvimento; e
iv) O estabelecimento do vnculo entre as novas concesses de direitos
especiais de saque e o financiamento adicional para o desenvolvimento.

678

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

I. IN T EG R A O R EG IO N A L E CO O PER A O E N T R E
PASES EM D ESEN V O LV IM EN TO

77. A anlise do processo de desenvolvimento na Amrica Latina e de seus


problemas e necessidades crescentes, assim como das graves perspectivas para
suas relaes econmicas externas, pe em destaque a tarefa impostergvel de
reforar a ao solidria dos pases da regio, para que, com base em sua ao
conjunta, possam-se criar as condies necessrias para superar os obstculos
que dificultam o avano econmico e social. O referido esforo conjunto deve
refletir-se, entre outras coisas, nos seguintes aspectos.

1) INTEGRAO REGIONAL
78. Embora os processos de integrao regional em andamento tenham con
tinuado seu desenvolvimento, de acordo com modelos e orientao prprios,
surge nesta etapa, como um imperativo, que se resgate a idia de construir
um a Amrica Latina unida e integrada. A urgncia de solues que permitam
encarar os problemas mencionados obriga a imprimir um impulso renovado
a esse processo, buscando, na soma de esforos e de espaos, a base para a
estruturao de um desenvolvimento regional integrado, acelerado e autno
m o, que permita Amrica Latina, ao mesmo tempo, uma participao ade
quada no concerto internacional.
79- Para atingir os objetivos assinalados, mister aperfeioar os processos de
integrao em marcha, tarefa na qual a cooperao internacional tem um im
portante papel a cumprir, de acordo com a prpria e i d . Por outro lado, faz-se
necessrio estudar a concepo de novos mecanismos que permitam uma co
operao recproca entre os referidos esquemas, particularmente no que diz
respeito ao desenvolvimento industrial e agropecurio, ao tratamento dos in
vestimentos privados estrangeiros e transferncia de tecnologia. D o mesmo
m odo, preciso empreender a busca de frmulas que permitam estruturar
um esquema de integrao que abarque a regio inteira, norteado por princpios
como o desenvolvimento independente, harmonioso e equilibrado, baseado
na justia social e na solidariedade.

679

CIN Q ENTA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

80. Sem prejuzo da assistncia prestada aos diferentes m ecanism os de


integrao, nessa tarefa de busca de conceitos e frmulas, deve caber c e p a l o
importante papel de assessora dos governos latino-americanos, equivalente ao
que ela desempenhou na dcada de 1950.
81. Cabe destacar o anseio de que os processos de integrao da Amrica Latina
prestem uma ateno muito especial aos aspectos sociais do desenvolvimen
to, particularmente educao e sade.

2) C o o p e r a o

e n t r e o s pases e m d e s e n v o l v i m e n t o

82. indispensvel que haja maior cooperao entre os pases em desenvol


vimento e, acima de tudo, entre os pases da Amrica Latina, para a defesa da
soberania permanente sobre seus recursos naturais, a defesa dos preos dos
produtos primrios de exportao, a melhoria das condies de acesso aos
mercados dos referidos produtos e a estabilizao dessas condies.
83. Levando em conta os resultados limitados e no muito animadores da
e i d e, em especial, o fato de as negociaes e confrontaes dos pases em
desenvolvimento com o mundo desenvolvido no terem sido muito frutfe
ras, so de importncia transcendental os atos praticados atravs de progra
mas bilaterais, inter-regionais e globais de cooperao mtua. D o mesmo
m odo, convm destacar a importncia de que se revestem os acordos conse
guidos pela Reunio Ministerial do Grupo dos 77, realizada em Lim a em
novembro de 1971, e pela Conferncia dos Ministros das Relaes Exteriores
dos Pases no Alinhados, realizada em Georgetown em agosto de 1972, que
aprovaram programas de ao com disposies concretas para a aplicao de
um programa de cooperao mtua entre os pases em desenvolvimento.
84. Reveste-se de grande importncia o apoio aos diversos rgos de coope
rao entre pases em desenvolvimento que obtiveram avanos considerveis
na defesa dos interesses dos pases produtores e exportadores de matrias-pri
mas, tais como: (i) o Comit Intergovernamental dos Pases Exportadores de
Cobre ( c i P E C ) ; (ii) a Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo ( o p e p ) ;

680

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

(iii) a Aliana dos Pases Produtores de Cacau; (iv) o Grupo dos Pases Produ
tores de Caf; e (v) o Grupo Informal dos Pases Produtores de Minrio de
Ferro, assim como outras iniciativas encaminhadas com vistas a atingir esses
objetivos.
83. Tam bm tem im portncia o aproveitamento do mecanism o oferecido pelo
Protocolo referente s negociaes comerciais entre pases em desenvolvimento,
que est aberto a todos eles, quer sejam ou no m em bros do

GATT,

e no pode

ser estendido aos pases desenvolvidos.

J. A PER FEIO A M EN TO E IN ST R U M E N TA O
PR TICA DA EID

86. A prim eira avaliao regional da e i d permite estabelecer, em termos


gerais, que, em bora os pases em desenvolvimento tenham adotado pol
ticas internas e realizado esforos para atingir os objetivos e as metas ali
estabelecidos, eles no obtiveram, por parte dos pases desenvolvidos, a
cooperao necessria para complementar os referidos esforos, particu
larmente no que diz respeito s medidas polticas no cam po do comrcio
internacional, assistncia financeira para o desenvolvimento e transfe
rncia de tecnologia.
87. D e acordo com o pargrafo 79 da e i d , necessrio tomar medidas ade
quadas para manter um exame sistemtico dos progressos realizados em prol
da consecuo das metas e objetivos do Decnio, a fim de determinar as defi
cincias do processo e os fatores que as originam, e de recomendar a adoo
de medidas positivas, inclusive as novas metas e polticas que se faam neces
srias . Por conseguinte, preciso:
i) Q ue os pases latino-americanos intensifiquem seus esforos em cada
etapa do processo de avaliao e reviso da e i d , nos nveis regional, setorial e
global, para aperfeioar as disposies da Estratgia e conseguir seu acatamento
e seu pleno cumprimento por parte dos pases desenvolvidos;

681

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

i) Que, durante o processo de avaliao, seja reexaminada a formulao


das medidas polticas, a fim de defini-las com maior preciso e, alm disso, definir
a maneira de instrument-las, considerando as condies e os pr-requisitos que
as viabilizem e determinando as datas limite para sua aplicao;
iii)
Que, com o objetivo de conseguir um maior grau de compromisso
internacional com as medidas polticas, deve-se realizar imediatamente (de
acordo com o pargrafo 20 da resoluo 3041 [xxvn], aprovada pela Assem
blia Geral por 121 votos a favor, nenhum contra, e com a absteno da Bl
gica, Estados Unidos, Portugal, Reino Unido e Africa do Sul) a seleo das
reas em que deve ser iniciada a ao para a negociao e a adoo de instru
mentos jurdicos multilaterais; algumas dessas reas so mencionadas no pa
rgrafo 13 da citada resoluo da Assemblia Geral.
88. N o que concerne s atividades da c e p a l no futuro imediato, importan
te que ela leve em conta os diversos aspectos considerados nesta avaliao dos
problemas do desenvolvimento econmico e social da regio, com vistas ao
cumprimento das metas e objetivos da e i d e a fim de confeccionar seus novos
programas de trabalho, enfatizando a necessidade de que os enfoques tcni
cos socioeconmicos sejam adequados ao esprito e ao contedo dos acordos
deste dcimo quinto perodo de reunies.
89. conveniente que os estudos da Secretaria, alm de analisarem a atual
situao econmica e social e suas razes e antecedentes, investiguem suas
perspectivas a mdio e longo prazos. Para esse fim, recomenda-se que a Secre
taria d importncia aos estudos projetivos que mostrem qual poderia ser o
futuro comportamento das principais variveis econmicas e sociais, de acor
do com os pressupostos adotados ou com as alternativas propostas.
90. A c e p a l e as demais comisses econmicas regionais das Naes Unidas
devem acolher a promoo dos esforos internos e da cooperao mtua, e
devem colaborar entre si na esfera inter-regional para esse objetivo.
91. preciso intensificar os esforos voltados para que se consiga a adoo
da Carta dos Direitos e Deveres Econmicos dos Estados, projeto este que
vem sendo examinado por um grupo de trabalho das Naes Unidas. A Carta
deve no somente ser uma recompilao dos princpios gerais e especiais pelos

682

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

quais o mundo em desenvolvimento tem lutado nos foros mundiais, mas tam
bm traduzir-se numa ordenao dinmica que normatize a cooperao in
ternacional no campo do direito, e numa mentalidade renovada e rigorosa
que d impulso e realidade s novas possibilidades oferecidas pela conjuntura
mundial, alm de proteger os interesses legtimos de todos os pases, particu
larmente os direitos dos pases em desenvolvimento.

683

PODER E ESTILOS DE DESENVOLVIMENTO:


UMA PERSPECTIVA HETERODOXA*
Jorge Graciarena

'Publicado na Revista de !a c e p a l, n* 1, Santiago do C hile, c e p a l , primeiro semestre de 1976. Publicao


das Naes Unidas, ns de venda: S .7 6 .Q .G .2 .

I. I n t r o d u o
Estas pginas exploratrias referem-se a alguns aspectos, tanto metodolgicos
quanto substantivos, da idia dos estilos de desenvolvimento. U m a vez que
o uso desses conceitos tornou-se familiar nos ltimos anos e que os autores
que os utilizam, com diferentes finalidades explicativas ou instrumentais, j
compem um contingente considervel, nossas notas, que no se propem
outra coisa seno identificar determinados problemas e expor algumas per
plexidades, ficaro circunscritas, primeiramente, ao exame de algumas con
tribuies recentes, sobretudo as que foram produzidas a propsito do cha
m ado enfoque unificado, 1 explorando, em seguida, alguns aspectos
substantivos.
Sem abandonar essa linha introdutria, cabe assinalar que, no conjunto
das citadas contribuies, estamos longe de contar com uma razovel integrao
metodolgica. Ao contrrio, ao se estabelecerem comparaes, observa-se uma
certa diversidade, quando no uma confuso, no emprego dessas categorias
sintticas ou dessas construes conceituais. Talvez essa discordncia seja ine
vitvel, se levarmos em conta que a similaridade dos termos oculta diferenas
'Entre o que se escreveu de mais recente com relao ao projeto sobre o enfoque unificado encontra-se
um trabalho das Naes Unidas, Report on a UnifiedApproach to DevelopmentAnalysis and Planning, Note
by the Secretary-General (E/CN.5/59, de 5 de dezembro de 1974). Numa linha mais crtica, pode-se con
sultar a importante contribuio de Marshall Wolfe contida nesta Revista e intitulada Enfoques del desarrollo:
D e quin y hacia qu?. Por uma outra perspectiva, igualmente crtica, valioso o exame do enfoque
unificado feito por J . B . W . Kuitenbrouwer em Premisesand Implications o f a UnifiedApproach to Development
Analysis and Planning, Naes Unidas, Comisso Econmica e Social para a Asia e o Pacfico (SD/BP/3), 9
de julho de 1975.

687

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

considerveis nos pressupostos tericos e metodolgicos, nos campos da rea


lidade considerados e destacados na anlise, nos juzos de valor que eles refle
tem e no fundo ideolgico e intelectual de que provm. D e modo algum pre
tendemos unificar essas diferenas, porque as tentativas eclticas costumam
ser estreis. Talvez essa diversidade, se bem observada, possa constituir uma
fonte de novas riquezas de contedo e de estmulos para apreendermos mais
a fiindo esse evasivo fenmeno que o desenvolvimento constitui. Num outro
sentido, ela tambm pode acarretar uma confuso considervel entre presente
e futuro, juzo de realidade e juzo de valor, ideologia e utopia, e no menos
confuso entre os nveis de anlise. Reunir tantas coisas diferentes pode pro
vocar graves inconvenientes.
N o este o momento de investigarmos as origens desses conceitos, o
que seria uma empreitada erudita que foge a nossos propsitos, mas no
demais assinalar que sua necessidade ressurgiu, principalmente, desde o lti
m o perodo de ps-guerra, quando se percebeu o desenvolvimento como um
processo complexo e fascinante, cheio de facetas e dimenses que era preciso
sintetizar. O s modelos iniciais foram econmicos e muito simples, pelo me
nos no caso dos mais difundidos (por exemplo, Dom ar Harrod).2 Em pouco
tempo, os socilogos, os cientistas polticos e os historiadores uniram-se ao
movimento iniciado pelos economistas, e assim comeou a proliferao de
modelos e estilos, que continua em vigorosa expanso. At agora, o esforo
empreendido para precisar e delimitar a posio terica dessas categorias e para
definir suas relaes com outras similares foi escasso e pouco fecundo. Fize
ram-se maiores progressos na realizao de estudos mais concretos, nos quais
se distinguiram tipos e modelos nacionais e sub-regionais apropriados para
fundamentar empiricamente este problema.
N o seio da Organizao das Naes Unidas, as preocupaes com um cri
trio unificado para explicar o processo de desenvolvimento remontam a vri
os anos. J em 1970, o Conselho Econmico e Social e a Assemblia Geral
2No desconhecida a longa tradio desses conceitos sintticos, que se referem tanto ao crescimento da
economia quanto ao desenvolvimento da sociedade. Seus antecedentes remontam, pelo menos, a Quesnay
e Adam Smith, e passam pelas contribuies intelectuais de figuras to prestigiosas quanto Ricardo, M a n ,
M ax Weber, Som bart e Pareto, que explicaram de diversas maneiras a dinmica de crescimento do m o
delo (ou do sistema) capitalista. Todos eles sentiram a necessidade de contar com categorias suficien
temente abrangentes e, ao mesmo tempo, capazes de captar a essncia da complexidade do processo glo
bal de desenvolvimento.

688

TEXTO S SE LE C IO N A D O S

haviam solicitado que se realizasse uma nova investigao, em busca de um


enfoque unificado para a anlise e o planejamento do desenvolvimento,
pedido esse no qual estava implcita a opinio de que, nas muitas tentativas
anteriores, no se chegou a um aprofundamento suficiente sobre as razes pelas
quais os processos de crescimento econmico e de mudana da sociedade (...)
vm tendo conseqncias to ambguas para o bem-estar humano, e por que
as disciplinas da anlise e planejamento do desenvolvimento, das quais tanto
se esperava alguns anos atrs, vm manifestando uma capacidade muito limi
tada de explicar e dirigir esses processos de crescimento e mudana .3
Dessas preocupaes pragmticas, tanto nos rgos internacionais quan
to nos meios acadmicos e intelectuais, emanaram numerosos trabalhos de
valor muito diversificado, que formam uma bibliografia j copiosa. Todavia
persistem muitos dos problemas iniciais, e os progressos alcanados esto longe
de satisfazer as expectativas resumidas nesses esforos. Quase que pelo con
trrio, poderamos assinalar que as frustraes talvez estejam aumentando, na
medida em que os mal-entendidos iniciais se aprofundam, em vez de se des
fazer.
C om efeito, persiste um nmero nada reduzido das questes essenciais
sobre o que um estilo de desenvolvimento, sem que os passos dados at
aqui tenham conseguido esclarec-las. Antes, seria possvel sugerir talvez
com excessivo pessimismo que algumas dificuldades aumentaram e que a
confuso terminolgica hoje maior do que antes, em parte em funo da
contribuio ativa (seguramente involuntria) dos vrios corpos tcnicos in
ternacionais ligados ao projeto do enfoque unificado, que contriburam de
maneira imaginativa e generosa para a profusa srie de substantivos e adjeti
vos atualmente utilizados, como se destaca, com certa ironia, no trabalho de
Marshall Wlfe indicado anteriormente. H algo de mgico nessa pretenso
de resolver problemas de contedo, nos problemas subjacentes a teorizaes
complexas sobre o desenvolvimento, atravs de jogos verbais e de qualificati
vos que, provavelmente, contribuem mais para obscurec-los do que para
elucid-los. Quando se empregou a palavra estilos, no foram poucos os
que acreditaram que se estava encerrando uma etapa no processo de ensaio e
3Infirme sobre un enfoque unificado para e anlisisy la planificacin del desarrollo, docum ento das Naes
Unidas (E/CN.5/477, 2 5 de outubro de 19 7 2 ). Maiores informaes podem ser encontradas na Revista
Internacional de Desarrollo Social, n 3 , 1971. tambm das Naes Unidas.

689

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

erro na reflexo sobre o desenvolvimento baseada em posturas valorativas e


ideolgicas e numa terminologia obsoleta, e que se estava abrindo para o fu
turo uma avenida larga e promissora. N o foi isso o que se observou, e anti
gos problemas foram vazados num novo molde, sem que isso significasse outra
coisa seno uma mudana nominal.

II. A l g u m a s

p osi e s h e t e r o d o x a s

Q uando se mencionam os estilos (ou modelos) de desenvolvimento, susci


tam-se imediatamente vrias perguntas fundamentais: Qual seu sentido, ou
seja, a que coisa da realidade se refere esse conceito? Em que posio do cam
po terico sobre os processos de desenvolvimento insere-se ele? Quais so os
seus elementos fundamentais e secundrios, e que tipo de relaes existe entre
eles? Em que quadro temporal ele est situado? Em outras palavras, trata-se
de um conceito esttico ou dinm ico, de um problem a sincrnico ou
diacrnico? E, para no alongar demasiadamente este questionrio, qual o
mtodo mais adequado para lidar com os problemas envolvidos? As pergun
tas no terminam aqui, mas as que foram indicadas so suficientes para assi
nalar as direes principais de nossas dificuldades, quando se examinam os
diversos documentos e trabalhos provenientes do projeto referente ao enfoque
unificado.
A rigor, o primeiro problema metodolgico e se refere definio, ou
seja, ao significado atribudo ao termo. Em vo busquei, nos diversos traba
lhos analisados, um a definio ou caracterizao rigorosa desse conceito cen
tral. N o se pode negar que surgiu uma profuso de elementos e pistas muito
interessantes, que poderiam ser teis para um esforo de reconstituio das
idias fundamentais subjacentes copiosa produo sobre esse tema. Emer
giu tambm toda um a srie de classificaes engenhosas, relativas a um a
multiplicidade de perspectivas possveis, para a anlise do processo de desen
volvimento. Por ltimo, sabe-se que o problema do desenvolvimento deve ser
abordado a partir de um enfoque unificado, que deveria globalizar ou inte
grar as perspectivas parciais do desenvolvimento econmico, social, poltico e
cultural. Se essa integrao de perspectivas foi ou no conseguida , pelo menos,
um tema que se pode qualificar de controvertido. O certo que, afora a for

690

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

mulao das boas intenes e das necessidades, ainda no existe uma indica
o clara do sentido substantivo que se atribui aos estilos de desenvolvimen
to, concebidos como processos dinmicos globais, como pretende a perspec
tiva do enfoque unificado.
Talvez isso se afigure uma preocupao formal e academicista. D e modo
algum eu partilharia desse tipo de observao, pois faz-lo significaria aceitar
a convenincia de utilizar conceitos complexos como esse sem indicar o dis
curso terico de que eles provm, e sem assinalar, metdica e sistematicamen
te, quais so seus componentes e suas relaes fundamentais. Em outras pala
vras, seria preciso admitir que possvel conferir-lhes uma base exclusivamente
emprica e que a finalidade desse esforo resume-se em atender a objetivos
pragmticos de planejamento do desenvolvimento. N o esse o esprito com
que se formulou o projeto do enfoque unificado, nem tampouco o que se
encontra em vrios dos trabalhos que a ele se referem. Entretanto persiste o
perigo de que o tipo de abordagem predominante venha a ser o que M . Wolfe
denomina de estilo racionalista-tecnocrtico ,4 que , precisamente, aquele
que se desinteressa das preocupaes metodolgicas e aponta para uma dire
o decididamente prtica .
Parece difcil imaginar um enfoque unificado sobre os estilos de desen
volvimento que no acarrete uma tomada de posio terica (e valorativa) sobre
o prprio processo de desenvolvimento, ou seja, sobre os fatores que geram,
condicionam e refreiam sua dinmica, assim como sobre o aproveitamento
de seus frutos. Essa tomada de posio, explcita ou implcita, inevitvel. E,
se inevitvel, parece sensato que a formulemos explicitamente, tanto porque
desse m odo se esclarecem as idias e se dissipam confuses bvias, como por
que, com um melhor entendimento, possvel elaborar instrumentos mais
racionais e eficazes para agir sobre o desenvolvimento.
Um aspecto que chama a ateno na bibliografia sobre o enfoque unifica
do e os estilos de desenvolvimento que raramente se procura explicar o pro
cesso de desenvolvimento ou elaborar a crtica das teorias econmicas, socio
lgicas, culturalistas etc. que fornecem explicaes parciais e fragmentadas do
desenvolvimento, e contra as quais se parece lutar. N a verdade, todo o movi
mento do enfoque unificado , por um lado, uma reao ao predomnio, no
4Ver M . W olfe, Enfoques d el desarrollo: De quin y hacia qu?, b e. cit., p. 45 .

691

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

pensamento e na ao sobre o desenvolvimento, de teoras baseadas em pres


supostos exclusivamente econmicos, que adquiriram um vigor preponderante
nos anos imediatamente posteriores ltima guerra mundial. Por outro lado,
tambm se reage contra a fragmentao disciplinar (o que j foi assinalado) e
ainda, embora sem que isso seja dito, contra a diversidade dos enfoques e
concepes ideolgicos do desenvolvimento.
As crticas s interpretaes exclusivamente econmicas do crescimento
j estavam em voga em meados dos anos 1950 e se mostraram particularmen
te contundentes desde ento, tanto assim que provocaram correes de rumo
nas estratgias e polticas de desenvolvimento. Isso o que se evidencia nas
tentativas de integrao dos chamados aspectos sociais no corpo das princi
pais doutrinas desenvolvimentistas. A concepo inicial dos aspectos sociais
era sumamente restrita e inclua apenas os da educao, sade, habitao e
alimentao. Muito tempo ainda se passaria para que fosse admitido e de
maneira restrita que algumas dimenses sociais no consideradas anterior
mente, tais como as classes sociais, as relaes de poder e a natureza poltica
do Estado, tinham uma importncia fundamental na orientao das estrat
gias de desenvolvimento, especialmente na Amrica Latina. A partir desse
momento, comearam a ser utilizados conceitos como modelos ou estilos
polticos do desenvolvimento, ao lado de outros como esquema , padro e
perfil, que apontam para uma abordagem mais abrangente, sinttica e din
mica, ao mesmo tempo que envolvem novos elementos no claramente ex
pressos e nem levados em conta anteriormente.
N o faz sentido, neste momento, rastrear a origem e a trajetria do amplo
vocabulrio utilizado, nem tampouco a maneira como se produziram as transi
es que levaram a um a ampliao contnua da idia de desenvolvimento,
porque nosso problema diferente. Entretanto no demais assinalar que essa
transio, em alguns casos, foi to rpida que levou ao extremo oposto e, em
vez de aplicar as frmulas especficas restritas dos economistas, que ziam o
crescimento depender da taxa de investimentos e da relao capital-produto,
recorre-se, na atualidade, a frmulas to gerais e abstratas que elas mal tm
significado concreto e alcance prtico. Quando se diz que o desenvolvimento
concebido como um processo global de mudanas sociais inter-relacionadas, faz-se uma afirmao que, por sua natureza e impreciso, fica fora de
debate e poderia ser aceita pelas correntes tericas e ideolgicas mais anta

692

TEXTOS SELECIO NADOS

gnicas e opostas. Ora, se tivssemos que precisar o significado de alguns dos


termos utilizados por exemplo, as idias de mudana, processo global
e inter-relao , possvel que essa concordncia desaparecesse rapida
mente, para ser substituda pelas discrepncias tericas relativas a outras ques
tes (por exemplo, como se produz a mudana, o que se pretende dizer com
processo global e, finalmente, se a inter-relao simtrica ou assimtrica em
termos de circulao e de transferncias de recursos e de poder).
Um dado que complica ainda mais a compreenso correta da idia de
estilos de desenvolvimento que, na falta de uma definio terica, encontrase, em contrapartida, uma adjetivao variada, que qualifica os estilos, atri
buindo-lhes os sentidos mais diversos.5
A adjetivao no substitui a teoria nem um bom mtodo para identifi
car os problemas e seus objetos concretos, nem tampouco para distinguir com
clareza os nveis de anlise a que eles correspondem. imperativo que se in
dague, portanto, qual a relao entre os estilos e alguns outros conceitos do
arsenal terico das cincias sociais que tm diversos graus de abstrao: siste
ma, estrutura, regime, processo, estratgia etc.
Em outras palavras, em que nvel de anlise e estrutura terica situa-se o
conceito? Essa preocupao tem um sentido concreto, porque, s vezes, a idia
de estilo parece corresponder de sistema, enquanto, noutras ocasies, seu
grau de generalidade m uito menor, tanto assim que possvel conceber,
justificadamente, que ele equivale a estratgia. Assim, quando se alude em
termos gerais aos estilos vigentes de desenvolvimento, tem-se a impresso de
estar fazendo referncia ao capitalismo, que um sistema histrico na nomen
clatura corrente das cincias sociais. Ao contrrio, quando se fala de estilo
Por exemplo, num dos trabalhos em torno do projeto do enfoque unificado, fala-se dos seguintes tipos
de estilo: vabte-oriented"e eventual vahie-oriented styles" [estilos orientados para o valor e eventual
mente orientados para o valor]; current world styles', nationoT e viable national styles [estilos mun
diais atuais, estilos nacionais e estilos nacionais viveis]; politicallypossible, conventional, preferred!'
e prevailing style [estilos politicamente possvel", convencional, preferencial e vigente]; originaT, radically originar, innovative style [estilos original, radicalmente original e inovador]; e
ainda new style [novo estilo] (com respeito a Cuba), terminando-se, enfim, com uma meno aos
styles o f polarized development" [estilos de desenvolvimento polarizado]. Talvez haja mais alguns, e
possvel que, em outros trabalhos, encontrem-se novas contribuies para esse repertrio de adjetivos.
Seja como for, minha impresso que seu nmero no contribui para esclarecer a idia de estilo, mesmo
presumindo que no h dificuldades de compreenso quando se fala de um conventionally-definedstyle
o f development. Que quer dizer estilo convencionalmente definido: a que convenes se refere ele, quem
e como as impe etc.? evidente, de qualquer modo, que os estilos de desenvolvimento no so forma
dos por gerao espontnea nem se distinguem pelos adjetivos que seja possvel atribuir-lhes.

693

CINQENTA ANO S DE PENSAMENTO NA CEPAL

nacional, com um sentido especfico, a referncia j no poderia ser ao capi


talismo, pois seria imprecisa, o que tambm ocorre em relao ao estilo atual
ou aos estilos viveis e aceitveis de desenvolvimento, conceitos estes que
teriam, todos eles, um parentesco maior com as estratgias. Neste momento,
tenho dvidas quanto utilidade heurstica de um conceito que mostra ser
um a espcie de pau-para-toda-obra, uma vez que utilizado em tantos nveis
de anlise e com sentidos to diversificados, que eles fazem com que sua idia
central seja difcil de apreender e carea de uma referncia terica explcita.
Talvez convenha voltarmos, neste ponto, a um problema anteriormente
mencionado de passagem, que diz menos respeito aos enfoques disciplinares
parciais do que evoluo conceituai e ao campo abrangido pelos diversos
termos utilizados pelos analistas do desenvolvimento. At poca recente, os
economistas e os rgos internacionais falavam de estratgias ou polticas de
desenvolvimento para se referir a conjuntos mais ou menos racionais, coeren
tes e integrados de medidas praticadas, em aplicao ou em projeto, destina
das a promover o crescimento (ou o desenvolvimento), e que eram julgadas
com o um a totalidade relativamente independente das fontes de que provi
nham e vagamente relacionadas com as condies no econmicas em que se
dava o desenvolvimento. O u seja, mantinha-se a antiga diviso entre Estado
e economia, dissociando da anlise do processo de desenvolvimento seus com
ponentes de poder, que eram cristalizados como constantes. Assim, o Estado
aparecia como uma entidade relativamente imutvel, que atuava como fonte
geradora de polticas econmicas, as quais podiam variar sem transformar a
natureza dele nem suas relaes com a sociedade.
Essa formulao tinha algumas vantagens, porque, alm de sua simplicida
de, permitia que os economistas se mantivessem comodamente instalados num
territrio intelectual dominado por sua disciplina. Essa posio no pde ser
sustentada quando, primeiramente ao se distinguir o crescimento do desenvol
vimento e, mais tarde, ao se incorporarem na anlise os aspectos sociais, as exi
gncias de perspectivas tericas mais amplas se fizeram sentir vigorosamente.
Tanto assim que, como resposta a elas, juntaram-se outros elementos significa
tivos, que s figuravam marginalmente nos esquemas analticos anteriores. Refiro-me ao sistema internacional, s tendncias histricas e s estruturas naci
onais que, ao lado das circunstncias especficas e concretas das regies e dos
pases, condicionaram suas possibilidades de desenvolvimento.

694

TEXTOS SELECIONADOS

O movimento seguinte consistiu em passar da idia de estratgias e po


lticas para outros tipos conceituais mais expressivos, que levaram em conta
a nova concepo do desenvolvimento, desde ento entendido como so
cial. Essa soluo, em larga medida, foi um somatrio e levou a que se refor
mulassem por completo as idias vigentes. s polticas e estratgias econ
m icas (sem pre concebidas num quadro neoclssico ou neokeynesiano
rigoroso e limitado) acrescentaram-se outros elementos, mas o que se in
corporou, basicamente, foi a dimenso do poder do Estado, no sentido es
trito de fonte geradora de polticas de crescimento econmico. Para isso,
tomaram-se de emprstimo alguns conceitos de outras disciplinas sociais,
principalmente da sociologia e da cincia poltica, nas quais j fazia muito
tempo que se falava de modelos ou estilos polticos e sociais, que possuam
algumas das caractersticas integradoras buscadas mas que, apesar disso, eram
carregados de valoraes explcitas que se desejava evitar ou, pelo menos,
deixar de lado. Para adaptar esses conceitos linguagem asctica e burocr
tica dos rgos internacionais, os modelos ou estilos polticos receberam
um novo enunciado, eliminando-se deles os adjetivos ostensivamente pol
ticos que muitos possuam. N o faria sentido, quanto a isso, o aforismo que
diz que morto o co, acabou-se a raiva . As discrepncias tornaram-se la
tentes, mas suas fontes no desapareceram. Q ual o papel do poder no de
senvolvimento? Quem possui poder, de que tipo, como o mobiliza, para quais
objetivos e no intuito de servir a que interesses? Com o se incorpora a noo
de poder no tema das estratgias e das polticas, e que significado terico
atribudo a ela?
Com isso, chega-se a uma encruzilhada para a qual confluem, por um
lado, o problema do poder (quem tem o poder e como o utiliza?) e o da gera
o, da mudana ou do desenvolvimento (que ou quem promove a mudana,
e com que objetivos?). Embora, de modo geral, o poder constitudo tenda a
ser conservador, tambm o , em diversos sentidos, a idia de desenvolvimen
to por exemplo, quando se refere s suas formas vigentes, dominantes,
atuais , reais ou convencionais . N a idia dos estilos, a confluncia entre
o poder e o desenvolvimento diz respeito gerao deste ltimo, que se pre
sume impulsionado por uma ou vrias fontes determinveis de poder. Se esse
raciocnio estivesse certo, a pergunta procedente seria: qual essa fonte de
poder, como age e em que direo?

695

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

J nos aproximamos aqui da filosofa da histria. Evitarei esse caminho,


para no divagar sobre o movimento e o sentido da histria. Embora nossa pre
ocupao seja mais corriqueira, no deixaremos de assinalar que a disjuno
proposta h sculos clara: por um lado, aponta-se para os indivduos esclare
cidos (por Deus, pela Razo, pela Idia ou pela Histria), para as grandes per
sonalidades e para os grupos estratgicos; no outro extremo, indica-se que a
questo s tem resposta quando so observados os dinamismos histrico-estruturais das bases econmicas e sociais, e o desenvolvimento das foras produtivas.
primeira posio corresponde a postulao dos agentes do desenvolvi
mento e, desse modo, o problema se converte na busca e identificao da clas
se de pessoas ou grupos que levam a cabo essa tarefa, e da maneira como eles
promovem o desenvolvimento. Durante anos, a preocupao dominante nas
cincias sociais latino-americanas foi justamente essa: localizar o deus ex machina,
buscando nos empresrios schumpeterianos ou na classe mdia a existncia de
uma burguesia nacional de vocao hegemnica e com capacidade para dar
impulso a um projeto de modernizao no estilo dos pases capitalistas centrais.
As teorias da modernizao incluem-se nessa linha analtica.
Um a abordagem terica desse tipo acionai, por exaltar a posio dos
atores (agentes de desenvolvimento) como sendo os elementos dinmicos de
um processo, que promovido em prol de objetivos definidos por eles, em
meio a determinadas condies e empregando recursos limitados. A estrutura
e a histria passam a ter uma importncia que, vez por outra, auxiliar, quan
do no prescindvel, numa formulao terica desse tipo, a qual, em grande
medida, a-histrica. Nessa perspectiva, existe um componente voluntarista,
muitas vezes assinalado, que se alicera na indeterminao das situaes e
processos sociais. Por conseguinte, a histria e a estrutura entram nesse con
texto analtico como um distante pano de fundo, que compe o cenrio mas
no cerceia a autonomia dos atores como personagens centrais do drama do
desenvolvimento.
Certamente, o problema social consiste, em primeiro lugar, em definir
at que ponto e, portanto, de que maneira as tendncias histrico-estruturais
so incorporadas no esquema analtico do desenvolvimento com respeito aos
atores-agentes. precisamente nesse ponto que se abre o leque de discrepncias
nas interpretaes do peso dos fatores histricos na mudana social (ou no
desenvolvimento, se preferirmos).

696

TEXTOS SELECIONADOS

D e qualquer maneira, o que constitui um estilo de desenvolvimento de


pende, nessa abordagem, tanto da qualidade quanto das orientaes e prop
sitos dos agentes que se mobilizam na busca de uma srie de objetivos
atravs do uso de certos meios e da aceitao (consenso) que eles obte
nham para suas estratgias. Por conseguinte, a viabilidade do estilo depen
de das foras sociais que ele possa mobilizar para superar os obstculos e re
sistncias que, guisa de conflitos, opem -se a sua realizao ou sua
continuidade.
N o deixa de haver alguns problemas metodolgicos na maneira de inse
rir nesse contexto a idia de viabilidade e no sentido que lhe atribudo. De
fato, tal como utilizada no projeto sobre um enfoque unificado, a idia de
viabilidade cria algumas dificuldades, quando se procura concili-la com um
processo to vago como o desenvolvimento. s vezes, tenho a impresso de
que no se qualificam muito bem os elementos dinmicos envolvidos nela,
pois mais parece tratar-se de um conceito esttico. A viabilidade est relacio
nada de perto com os meios disponveis para atingir os objetivos de um a estra
tgia de desenvolvimento, a qual enfrentar resistncias e conflitos que m odi
ficaro seu curso. A viabilidade, por conseguinte, teria que passar por mudanas
a cada vez que se alterassem as condies do processo de desenvolvimento. A
idia do que possam ser os meios fundamental para entender seu papel na
configurao e no funcionamento dos estilos. Com o sempre, h mais de uma
alternativa para a anlise desse problema. Quando os meios so considerados
invariveis, as possibilidades de persistncia de um estilo (viabilidade) depen
dem da continuidade das condies histricas vigentes, e sua adaptabilidade
mudana ser limitada, sem dvida, pela rigidez dos meios.
A idia de viabilidade seria diferente, caso fosse situada num quadro mais
dinmico, e caso os meios fossem concebidos como um conjunto de recursos
instrumentais estreitamente ligados aos objetivos, mesmo sem depender ex
clusivamente deles. A natureza dos meios, por sua vez, condicionaria as pos
sibilidades do estilo, mas, uma vez instaurado este ltimo, e sempre que fosse
necessrio e possvel, poder-se-ia reformul-los, criando novos meios que se
ajustassem com mais flexibilidade s circunstncias histricas e sociais emer
gentes. Essa perspectiva tem a vantagem de tornar mais malevel a definio
dos meios. O s estilos, segundo ela, dependeriam menos dessa definio, pois,
nessa concepo, um estilo pode recriar parcialmente seus prprios meios.

697

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

Esse raciocnio tem seus limites. O mais importante deles encontra-se


na idia de contradio, que consiste, justamente, na falta de uma conver
gncia completa entre meios e objetivos. Nesse caso e com o correr do tem
po, talvez a discrepncia tendesse a se acentuar, at produzir o declnio do
estilo e sua superao e substituio por um outro. Voltaremos a esse assunto
mais adiante.
O problema de partir de um enfoque terico correto no se resolve ao se
remeter a dinmica do desenvolvimento aos agentes e fazer algumas classifi
caes destes, sem que se indiquem as possibilidades que eles tm de se impor
e sem que se definam as estratgias que lhes so atribudas. A rigor, a questo
consiste em nada menos do que averiguar quais so os agentes estratgicos,
isto , consiste em identific-los, a fim de indagar quais so os valores, os inte
resses e as aptides com que eles definiro e imporo as estratgias de desen
volvimento que propem ou impulsionam. As perguntas que se seguem so
quase desnecessrias: Com o identificar os agentes efetivos em meio a tantos
agentes potenciais possveis, como os existentes numa sociedade qualquer? Que
que os caracteriza e como saber se eles so mais capazes ou estratgicos do
que outros, e se dispem do consenso (e da coero) necessrio para impor
seus objetivos, frente s inevitveis resistncias que iro enfrentar? Que garan
te que seu estilo ser mais aceitvel do que os outros que esto disponveis no
mercado de estilos, num determinado momento histrico?
Mais uma vez, estamos no problema terico e metodolgico que foi indi
cado no incio, e sobre o qual encontram-se poucos guias teis e orientadores.
A menos que sugiramos que quem decide o acaso histrico, necessria,
evidentemente, uma teoria que, alm de afirmar que todos os agentes existen
tes (e as listas so longas) so igualmente candidatos potenciais hegemonia,
sustente que, entre eles, alguns (ou algum) so mais iguais do que outros ,
como se dizia na fantasia orwelliana.
Esse tipo de colocao tende a derivar, de maneira quase inevitvel, para
uma outra pergunta: qual a relao existente entre os agentes e as elites de
poder? Creio que a idia de agentes s teria sentido se admitssemos que am
bos so a mesma coisa (ou algo muito parecido). Se assim fosse, o problema
central se resumiria em estabelecer, primeiro, quem so eles, e, segundo, quais
e quantos recursos de poder encontram-se a seu dispor e como so utilizados.
O Estado parece ser a base de sustentao dos agentes e das elites de poder,

698

TEXTOS SELECIONADOS

q u e prom ovem a partir dele suas polticas, m esm o que isso no seja
explicitado. A despeito de sua importncia central para um a concepo do
desenvolvimento promovido por agentes, pouco o que se faz no projeto
referente ao enfoque unificado para caracterizar os traos e as funes do
Estado, ou seja, sua natureza como instrumento de poder econmico em
diversos estilos de desenvolvimento, a servio de diversos agentes que te
nham conseguido impor sua hegemonia e promover estratgias para o de
senvolvimento, a servio de seus objetivos e interesses. Alguns trabalhos ainda
provisrios do projeto da abordagem unificada analisam o problem a das
estruturas sociais e polticas no contexto do desenvolvimento. Contudo, essa
anlise concentra-se mais na nation-building [construo nacional], numa
escala ainda m uito genrica, sem que haja, a rigor, um a concepo explcita
do poder no desenvolvimento. Seja com o for, esses trabalhos oferecem pers
pectivas sugestivas para futuras exploraes desse importante aspecto.
Assim, o que deveria ser central nesse tipo de enfoque acionai , sobretu
do, um a concepo do papel desempenhado pelo poder no desenvolvimento,
uma vez que os agentes, para serem eficazes e estarem em condies de viabilizar
seus estilos, tm que ser necessariamente um a elite de poder, um grupo, coa
lizo ou classe dominante, uma ordem estabelecida, ou qualquer outra coi
sa semelhante que controle a mquina estatal. D a parecer indispensvel o
esforo investido em fundamentar um enfoque metodolgico capaz de reco
nhecer os fatores que condicionam a posio de poder dos agentes e a auto
nomia que lhes atribuda no mbito concreto de uma nao e num momen
to historicamente definido. Esse um requisito necessrio, caso se pretenda
avanar para um a explicao dos estilos, de sua aceitabilidade e de sua viabi
lidade no processo de desenvolvimento.
Entretanto, esse problem a no poder ser resolvido sem que antes se
responda a estas outras perguntas: quais so os fatores estruturais e ideo
lgicos que geram as foras centrais do processo de desenvolvimento, quem
o anim a e orienta, com vistas a que objetivos e metas viveis, com que
m eios e recursos, enfrentando quais conflitos e em benefcio de quem?
N as pginas seguintes, tentaremos fazer algum as propostas exploratrias
nessa direo.

699

CINQENTA ANO S DE PENSAMENTO NA CEPAL

III. N

ovas f o r m u l a e s d e a l g u n s

PROBLEMAS FUNDAMENTAIS
Parece suficientemente claro que, ao passar do exame das estratgias e polti
cas de desenvolvimento para o dos estilos, produz-se um salto qualitativo que
nem sempre bem percebido. O problema central anterior era mais circuns
crito e mais concreto, quando se pensava apenas em estratgias e governos.
Tratava-se, antes de mais nada, de compreender os mecanismos de impulsionamento do crescimento econmico e suas metas principais de curto prazo,
dentro de um arcabouo histrico-social restrito, determinado por parmetros
estruturais constantes. Essa postura intelectual e prtica foi recentemente
qualificada de desenvolvimentismo.
Q uando se incorpora a idia de estilos e modelos, o objeto lgico passa a
variar expressivamente e em termos que so majoritariamente qualitativos.
Atualmente, pretende-se nada menos do que apreender todo o processo de
desenvolvimento num arcabouo intelectual amplo e abrangente, capaz de
conceber a constelao de suas circunstncias e elementos, convenientemente
integrados num esquema terico. Esse esquema teria que explicar de que
maneira uma sociedade concreta se mobiliza e emprega seus recursos no apenas
em prol do crescimento econmico, mas tambm para alcanar outros obje
tivos que constituem valores permanentes da condio humana (direitos hu
manos, desenvolvimento da personalidade, esprito criativo, justia e eqida
de sociais, bem-estar individual e familiar, conservao do meio ambiente etc.).
essa a posio da Organizao das Naes Unidas, e esta a tarefa que tero
pela frente aqueles que se encarregarem de definir o que so os estilos de de
senvolvimento.
Alguns autores afirmam que, na Amrica Latina, existem atualmente dois
tipos de desenvolvimento polarizados, to contrapostos que seus traos po
dem corresponder a sistemas econmico-sociais diferentes. Ambos delimitam
o que parecem ser as possibilidades objetivas ou as alternativas reais vigen
tes neste momento histrico da regio.
O primeiro deles foi denominado modelo de desenvolvimento associa
do, com o que se destaca sua vinculao dependente dos pases capitalistas
centrais e suas grandes empresas transnacionais. O poder estrutura-se como

700

TEXTOS SELECIONADOS

uma coalizo, formada, principalmente, por uma tecnoburocracia civil e mili


tar, que controla o aparelho do Estado em associao com as grandes empresas
nacionais e estrangeiras, as quais ocupam uma posio dominante no setor
moderno e, por conseguinte, em toda a economia. Mesmo que com um carter
mais acessrio, tambm participa dessa coalizo uma multiplicidade de grupos
de renda mdia alta, nos quais se destacam os empresrios mdios, os altos exe
cutivos e os profissionais liberais. O estilo poltico geralmente autoritrio e
desmobilizador, pois se promove a hibernao das massas populares, median
te a desarticulao de suas organizaes sociais e polticas autnomas. A dissen
so franca diretamente reprimida. O objetivo econmico central o cresci
mento econmico acelerado, em prol do qual se articulam e mobilizam todos
os recursos disponveis, no intuito de maximizar a acumulao de capital e a
rentabilidade das empresas, atrair investimentos estrangeiros e conter as pres
ses salariais e distributivas dos grandes grupos que vo ficando para trs, num
processo altamente concentrador da renda. O objetivo poltico a longo prazo
a grandeza nacional, qual se subordina uma srie de metas sociais que, vistas
por outra perspectiva, mereceriam uma ateno mais imediata.
O tipo de desenvolvimento que se encontra no plo oposto tem como
objetivo central o desenvolvimento social ou a participao popular , que
tm precedncia sobre o crescimento econmico. Um Estado monoltico e
autoritrio, sem pluralismo poltico, o ncleo e a principal fora propulsora
(pelo menos nas fases iniciais) do estilo. A participao das massas ampla e
cada vez mais igualitria, na produo, no consumo e na distribuio da ren
da. A frmula para a organizao econmica e social tanto pode ser um capi
talismo de Estado quanto um socialismo no sentido estrito.6
Um pouco diferente foi o ponto de partida de Anbal Pinto, que se refe
riu ao modelo poltico do desenvolvimento latino-americano nos termos
sucintamente indicados a seguir. Depois de recordar que, habitualmente, so
individualizados dois agentes sociais do desenvolvimento uma determina
da classe ou o aparelho de Estado, cujo peso foi sempre decisivo , o autor
destaca a im portncia que teve no caso latino-americano a presso das
circunstncias externas. Ao fazer o perfil do novo modelo de desenvolvi6Sobre esses modelos, possvel consultar diversas fontes, entre outras, F. H. Cardoso, O modelo poltico
brasileiro, So Paulo, Difuso Europia do Livro, 1972, cap. 3; e J. Coder, UnifiedApproach to Development
Analysis and Planning, Case Study, Peru, Naes Unidas, UNSRID/72/C.69, agosto de 1972.

701

CINQENTA ANO S DE PENSAMENTO NA CEPAL

mento originado a partir da depresso dos anos 1930, ele pe em relevo o


peso de diversos fatores, como as relaes entre o Estado e as foras sociais e
polticas, que so mobilizadas por uma de duas foras motrizes principais
(ou por ambas): (a) uma ideologia ou doutrina nos casos em que o desen
volvimento impulsionado de cima para baixo, pelo Estado e seu aparato
poltico; e (b) o nacionalismo, como elemento estratgico de algumas experin
cias capitalistas. Todavia, esse fator tem sido relativamente secundrio, quan
do a presso externa forte e condicionante do comportamento do Estado
e dos principais grupos nacionais, como ocorreu de maneira preponderante
no desenvolvimento latino-americano.7
Esse modelo possui alguns aspectos que me pareceram de grande impor
tncia: em primeiro lugar, seu carter dinmico, seja pelo tipo e pela expres
so conceituai dos fatores escolhidos, seja por sua colocao num marco hist
rico de fases bem delimitadas; em segundo lugar, a incorporao de variveis
polticas e, por ltimo, a significao atribuda ao conceito de contradio,
que leva rapidamente a uma idia mais geral e dinmica do conflito.
O tratamento do problema dos modelos constitui uma contribuio po
sitiva quando existe neles, ainda que com perspectivas diversas, uma tentativa
de demarcar concretamente os problemas do desenvolvimento latino-ameri
cano, tomando como referncia as sociedades nacionais num momento his
trico definido.
D o ponto de vista metodolgico, esses modelos transcendem bastante o
que se vem considerando aqui sob a rubrica de estilos de desenvolvimento.
N a verdade, eles no se situam dentro do mesmo sistema econmico-social
(capitalismo ou socialismo), o que constitui um dos requisitos apriori da idia
de estilos, considerados por ns como variaes de configuraes histricas
intra-sistmicas. Entretanto, eles nos so teis por seu carter concreto e por
que, num outro sentido, referem-se muito de perto s inquietaes latentes
por trs da anlise dos estilos.
Um problema no menos importante, mas naturalmente mais formal, o
do nvel de anlise. H bastante confuso na postura metodolgica subjacente
idia de estilo, pois, como se mostrou pginas atrs, esse conceito alude com
7V a A. Pinto, El modelo poltico latinoamericano, em Poltica y desarrollo, Santiago do Chile, Edito
rial Universitaria, 1968, pp. 60ss.

702

TEXTOS SELECIONADOS

freqncia a situaes potenciais ou concretas de categoria muito variada. Isso


o que acontece, por exemplo, quando se fla de um estilo mundial e de outro
nacional, para fazer referncia, em ltima instncia, a situaes de alcance mais
limitado, que correspondem ordem das estratgias circunstanciais. Desse modo,
o estilo s vezes aparece como um sucedneo do sistema (capitalista, socialista),
da estrutura ou do regime; noutras ocasies, ao contrrio, seria algo parecido
com uma fase no processo de desenvolvimento, como quando se fria em de
senvolvimento voltado para fora , em substituio de importaes ou em
internacionalizao do mercado, que poderiam ser (e foram) assinalados como
estilos preponderantes de desenvolvimento (econmico e poltico).
Decorre de tudo isso que ainda persiste o problema da relao entre siste
mas e estilos, de como referir os estilos aos sistemas econmicos e sociais. Se
admitssemos que estes ltimos so concepes de ordem mais geral e abstra
ta, talvez pudssemos dizer que um estilo a modalidade concreta e dinmica
adotada por um sistema social num mbito definido e num momento histrico
determinado. Poderamos observar que essa proposio mais se refere a uma
estrutura (ou a um a formao social) do que a um estilo. Entretanto, a idia
de estilo provm de uma origem diferente, ainda que tenha, em sua verso
atual, um certo parentesco com o conceito de estrutura. D e qualquer modo,
o significado contido na idia de estrutura mais esttico e no se concentra,
com o no caso do estilo, nas estratgias e polticas de desenvolvimento que
uma vontade poltica promove, em condies histrico-estruturais particulares.
Visto por este ngulo, caberia supor que o estilo uma espcie de integrao
das estratgias de desenvolvimento com os fatores de poder que possibilitam
sua realizao, num sistema econmico e social historicamente determinado
e orientado para certos objetivos.
Certamente, no se deve abandonar a idia de vincular os estilos com as
estratgias de poder no mbito de uma formao histrico-social, porque ela
introduz no conceito de estilo um sentido maior de realidade. N a minha
opinio, a idia de estilo teria que ser um elemento auxiliar para uma reflexo
concreta sobre o desenvolvimento nacional. As utopias concretas os estilos
como expresses desejadas e talvez potenciais so dados importantes para
a compreenso de uma situao histrica, com suas possveis tendncias, mas
nunca devem ser confundidas com os estilos concretos, que apontam mais
para realidades historicamente identificveis.

703

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

IV. Su g e s t e s p a r a u m a c a r a c t e r i z a o d o s estilos
D epois de um exame sumrio de seus aspectos histrico-concretos, parece
necessrio regressarmos agora ao exame do sentido dinmico do conceito de
estilo. Afinal, que que um estilo promove? J se assinalou que essa pergunta
leva, rapidamente, a uma antiga controvrsia, que provm da filosofia da his
tria e que se repete nas cincias sociais desde suas origens. C om o risco de ser
redundante, recordarei as duas posturas fundamentais: por um lado, a daque
les que postulam a autonomia das personalidades e das elites de poder (ou
grupos estratgicos) na formulao e imposio dos objetivos e das polticas
que definem um estilo, e, por outro, a postura dos que se preocupam com o
papel da base estrutural socioeconmica e com as tendncias da conjuntura
histrica, interna e externa, na configurao de um estilo de desenvolvimento.
So esses os extremos controvertidos no problema da gerao dos estilos.
Sua complexidade permite uma variedade considervel de posturas interme
dirias. Um a pergunta, talvez plausvel, que caberia formular consiste em algo
parecido com o seguinte: que estilos opcionais so possveis e viveis, levan
do-se em conta as circunstncias histricas e as caractersticas estruturais exis
tentes numa sociedade organizada nos moldes de um determinado sistema
socioeconmico? Em outras palavras, quais so os quadros e os conjuntos de
objetivos que derivam de determinadas relaes de classes sociais e de poder
que prevalecem numa sociedade, e que condicionam a orientao e as varia
es de suas polticas e estratgias viveis?
A sustentarmos que os encarregados de definir e implementar um estilo so
os agentes de desenvolvimento, ou os grupos estratgicos, haveria boas razes
para argumentar que, ainda assim, eles teriam que se mover, indispensavelmente,
dentro das condies e limites criados por parmetros histrico-estruturais, e
de modo algum num vazio social onde tudo possvel e nada provvel. Talvez
subsista ainda um outro aspecto do problema: em quem caberia reconhecer maior
importncia: nos agentes ou nos processos histrico-estruturais de desenvolvi
mento? Isso abre as comportas de uma disputa terica e ideolgica essencial
mente falsa, se formulada em termos antinmicos, pois nem estes nem aqueles
agentes ou processos estruturais podem ser entendidos isoladamente. Sua
relao fundamentalmente dialtica, e somente no quadro da totalidade for
mada por ambos que possvel formular corretamente o dilema que com

704

TEXTOS SELECIONADOS

pouca razo se ope entre eles. M esmo correndo o risco da repetio, con
vm pontuar que um estilo concreto, real, sempre um a alternativa entre
vrias outras, historicamente possveis e potencialmente viveis. A escolha e
aplicao de um a dessas alternativas possveis um ato poltico: a deciso
de um a vontade poltica, formada por uma coalizo hegemnica de grupos
que representam foras sociais com recursos de poder suficientes para impla s demais opes. Em suma, o estilo no um produto do acaso nem
tampouco da lgica da histria , nem de condicionamentos estruturais
que operem s cegas ou inexoravelmente. E no o porque tem sangue e
carne (indivduos e grupos), assim como uma vontade social e poltica que
age num a certa dimenso histrica e se orienta por ideologias. O s indiv
duos e grupos, sua vida e suas necessidades, tm peso, para alm de sua con
dio de portadores da estrutura e de meros agentes passivos da histria.
Por sua vez, tanto esta quanto a estrutura so mais do que contextos que
condicionam o conjunto de alternativas, porque repito , numa situa
o nacional, historicamente concreta e condicionada, h sempre mais de
um a alternativa possvel.
O que viabiliza qualquer uma delas a emergncia de uma classe ou
coalizo hegemnica, o agente de desenvolvimento da vez, que ter de en
frentar outros grupos com interesses antagnicos, impor-se a eles e superar
contradies reais que se oporo harmonizao e realizao de seu pro
jeto social. D a a centralidade estratgica do conflito com o atributo de um
estilo. Q ue ordem de conflito estrutural o tipifica? Entre que indivduos ou
grupos, e por quais razes? Q uais so os objetivos reais de um estilo e suas
conseqncias concretas, que vm a se converter em fontes geradoras de
conflitos? Ao responder a estas perguntas, estaramos definindo, em grande
parte, o que constitui o ncleo de um estilo, aquilo que lhe d seu sentido
principal.8
*A idia de contradio, como falta de coerncia de um estilo, pode ser um mero problema de incoe
rncia lgica, ou apontar para uma incoerncia ideolgica que reflita um ou vrios conflitos insidiosos
subjacentes, que no permitem que se atinja um grau satisfatrio de congruncia entre as diversas pol
ticas e objetivos. A necessidade de se chegar a um compromisso poltico, conciliando interesses opostos,
dificulta, quando no impossibilita, que se chegue a uma compatibilidade completa entre as polticas e
suas metas. Mas isso no significa, em nossa opinio, a inexistncia de um estilo, pois este no depende
como veremos de sua coerncia interna, mas identificado, ao contrrio, por suas tenses estrutu
rais e seus conflitos, que permitem identificar sua natureza real como entidade histrica.

705

CINQENTA ANO S OE PENSAMENTO NA CEPAL

C om o conceber globalmente o desenvolvimento e com o superar os


enfoques fragmentados e amide conflitantes das disciplinas? Q ue tipo de
sntese um estilo? Qual seu contedo essencial? A oposio entre desen
volvimento econmico e social no foi uma conseqncia exclusiva da sepa
rao disciplinar entre economia e sociologia. Tambm teve a ver com um
leque ideolgico bastante amplo, que abrangia desde a postura economicista
daqueles que, num extremo, julgavam que o crescimento da economia pro
duziria necessariamente sua modernizao e, por sua mera presena, a trans
formao e o desenvolvimento da sociedade, at a daqueles que, no extremo
oposto, acreditavam que ambos, o crescimento econmico e o desenvolvimento
social, constituam etapas ou fases sucessivas, e que o segundo s podia ser
conseguido depois e custa dos avanos do primeiro. Encontra-se um a pos
tura distinta na vertente politicista ou sociologista daqueles que crem que o
desenvolvimento poltico (ou a revoluo poltica) necessariamente ante
rior questo da transformao econmica e social, ou dos partidrios de um
reformismo social progressivo, mas pausado, quando no de um conser
vadorismo modernizador.
A discusso transpe-se agora para o problema da distribuio da ren
da. A propsito dele, proliferam os defensores da posio que sustenta a ne
cessidade imperiosa de compatibilizar o crescimento com um a eqidade
distributiva progressiva. Eles entram em confronto com aqueles que afir
mam o contrrio: que primeiro preciso aumentar o bolo, para depois dis
tribu-lo, negando a possibilidade de que as duas coisas sejam feitas ao mesmo
tempo.
C om o se v, o problema no meramente formal, j que se projeta forte
mente sobre os conflitos e as lutas econmicas e sociais que, como j foi dito,
constituem o ncleo dos estilos. Talvez nada contribua para identificar mais
claramente as contradies internas de um estilo real do que os conflitos fun
damentais que se enfrentam ao aplicarem suas estratgias, sejam esses confli
tos latentes ou manifestos, desde que se refiram aos objetivos principais. O
conhecimento dasfontes de conflito, que se refletem tanto nos confrontos de inte
resses incompatveis ou inconciliveis e nas diferenciaes sociais no legitima
das nem institucionalizadas quanto nas contradies observadas no seio dos
processos sociaisfundamentais, da mais alta importncia para caracterizar as
situaes que tipificam um estilo.

706

TEXTOS SELECIONADOS

s fontes de conflito nem sempre so as mesmas nem permanecem na


posio e com os atributos originais, potencial ou efetivamente antagnicos.
As questes centrais, portanto, parecem ser as seguintes: Quais so os proble
mas enfrentados por uma estratgia de desenvolvimento e quais so os requi
sitos necessrios para super-los? Quem ganha e quem perde (trabalhadores,
empresrios, militares, tecnocratas, capitalistas nacionais ou estrangeiros)? Que
coisas so transferidas entre eles (riqueza, renda, poder, prestgio, educao
etc.)? So os efeitos do crescimento concentradores ou, ao contrrio, tendem
a se distribuir num movimento descentralizador e cada vez mais eqitativo?
Onde so tomadas as decises importantes, quem participa delas e de que
maneira? A partir de onde e por que meios institucionais promovida a estra
tgia vigente de desenvolvimento?
Essas indagaes apenas ilustram o tipo de problemas que deveria ter pri
oridade, quando se d expresso conceituai aos estilos. As cincias sociais (e
seus usufruturios: os tecnocratas e os planejadores) devem estar em condi
es de se antecipar e de prever tanto a estabilidade e a continuidade de um
estilo quanto suas crises e sua derrocada final. Em certo sentido, a estabilida
de e a continuidade de um estilo no so muito mais do que a neutralizao,
a postergao ou a superao de suas crises e conflitos fundamentais. Por uma
perspectiva dinmica e integradora, um estilo de desenvolvimento, portanto, um
processo dialtico entre relaes de poder e conflitos entre grupos e classes sociais,
que derivam dasformas dominantes de acumulao de capital, da estrutura e ten
dncias da distribuio da renda, da conjuntura histrica e da dependncia exter
na, bem como dos valores e ideologias. Tudo isso ocorre em meio a outros con
dicionamentos estruturais (tecnologia, recursos naturais, populao) que se
oferecem anlise como um conjunto integrado, que demarca as possibilida
des histricas de um estilo.
N um outro sentido, um estilo ia estratgia de uma coalizo deforas sociais
que impem seus objetivos e interesses, at se esgotarpor suas contradies intrn
secas. Um estilo historicamente esgotado substitudo por outro, que reflete
melhor as novas foras sociais que emergem do processo e as alianas e confli
tos que se estabelecem entre alguns de seus componentes, quando eles acu
mulam recursos de poder suficientes para constituir uma coalizo hegemnica,
capaz de formular e levar a cabo novos projetos e objetivos, mais compatveis
com seus interesses. Convm lembrar, entretanto, que a sucesso dos estilos

707

CINQENTA AN O S DE PENSAMENTO NA CEPAL

no acarreta uma descontinuidade do sistema social vigente, mas reflete, tal


vez, apenas combinaes e arranjos variados de seus elementos integrantes
essenciais.
Apesar de usados em ambientes diversos e com sentidos abstratos e con
cretos variveis, os estilos e modelos, na medida em que aludem a configura
es da realidade, tm uma relao muito estreita de dependncia, talvez
com a forma especfica de poder vigente e com as orientaes dos grupos
hegemnicos. Entretanto, nem sempre possvel inferir deles, compreciso mate
mtica, que tipo de estratgia de desenvolvimento eles poro em prtica.9 Toda
via, num sentido mais concreto, os estilos ou modelos reais (ou dominantes)
so, essencialmente como j foi assinalado -, polticas de desenvolvimento
em ao, somadas s contradies e conflitos que, deliberadamente ou no,
possam estar sendo produzidos.
Nesse contexto dialtico, destacam-se particularmente a posio e o pa
p el do Estado, sua organizao e suas funes essenciais, e a organizao dos
grupos ou elites que nele predominam e que tentam estabelecer ou preser
var um determinado estilo de desenvolvimento. claro que a estratgia de
um estilo surge (e levada a cabo) inserida em condies e conflitos que
constituem suas possibilidades histrico-estruturais, pois delimitam os ob
jetivos, os meios e os recursos utilizveis, bem com o os interesses e objetivos
que sero beneficiados.
N a Am rica Latina, o Estado nacional constitui um a pea essencial
d a m aquinaria que promove o desenvolvimento e contribui para a defini
o do estilo dom inante, que ainda mais essencial do que nos pases de
desenvolvimento capitalista originrio.10 Essa peculiaridade pode conferirlhe um a posio predominante, que lhe permite uma certa autonom ia na
fixao de suas polticas, frente s pretenses de seus grupos hegemnicos.
Estamos pensando aqui em condicionamento e no em determinao. Rechaamos enfaticamente qual
quer vinculao mecanicista e causai da situao histrico-estruturar com a filiao e a ndole de um
estilo. O futuro, longe de ser previamente estabelecido, est em aberto e pode tomar direes difceis de
prever, porm dentro de certos limites histricos que demarcam o que i circunstancialmente possvel. Nesse
sentido, o sistema social funciona como uma matriz histrica, que condiciona a diversidade do que o
possvel, reduzindo as alternativas quelas que so compatveis com sua continuidade (embora no com
sua imutabilidade).
l0Ver M. Kaplan, Formacin del estado nacional em Amrica Latina, Santiago do Chile, Editorial
Universitaria, 1969, passim.

708

TEXTOS SELECIONADOS

Isso se explica pela transferncia de poder para o Estado com o instituio


poltica m xim a, poder este que adjudicado, em grande parte, pelas di
versas tecnocracias que planejam e executam suas estratgias. A ssim , o E s
tado nacional e suas estratgias devem ser considerados com o o contexto
dentro do qual os estilos adquirem um sentido concreto e um a dim enso
histrica.
Resta ainda em nosso caminho o exame do enfoque unificado dos estilos
de desenvolvimento. De modo algum ele foi esquecido. M uito do que foi dito
antes talvez possa ser considerado uma contribuio ora tangencial, ora
mais direta para a discusso desse problema, centrado na possibilidade de
se obter uma integrao das perspectivas e concepes sobre o desenvolvimento.
O enfoque unificado uma tentativa de superar as interpretaes at aqui
desagregadas numa multiplicidade de enfoques fragmentados e desconexos,
que derivam, em sua maioria, da dispora disciplinar e de diversos panos de
fundo ideolgicos e valorativos.
pouco o que acrescentaremos aqui: talvez apenas a pontuao de al
gumas dificuldades principais do problema. Em primeiro lugar, no se pode
deixar de assinalar que existem vrios aspectos e nveis envolvidos, quando
se fala de um enfoque unificado. Eles esto no campo da ao prtica e do
planejamento integrado, existem nos problemas metodolgicos e tericos e
se encontram tam bm o que no menos importante no aspecto
valorativo, que vai desde os pressupostos fundamentais sobre a sociedade e
a justia social at as posturas mais concretas em relao aos objetivos e aos
meios, cuja combinao especfica constitui a medula do estilo vigente de
desenvolvimento.
N um sentido semelhante, possvel sugerir, portanto, a existncia de trs
vertentes que confluem para esse problema: a pragmtica, que envolve o pla
nejamento das polticas de desenvolvimento; a epistemolgica, que deriva da
diferenciao disciplinar; e, por ltimo, a ideolgica, que aborda o aspecto
das ideologias e dos valores sociais.
N a realidade, o n grdio do enfoque unificado encontra-se na necessi
dade de que sejam razoavelmente integradas a concepo e a ao sobre o
desenvolvimento. Q ue que se integra, realmente, quando se fala de um
enfoque unificado do desenvolvimento? Tem que ser, sem dvida, a concep

709

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

o do desenvolvimento, porque este apenas uma construo conceituai e,


por conseguinte, um a entidade ideal, que fornece um a viso estreita e
totalizadora de uma multiplicidade de processos parciais. O s processos reais
so as situaes e as aes sociais, assim como as polticas que promovem e
norteiam o desenvolvimento, e so elas que podem ser m ais ou m enos
unificadas a partir da referida concepo.
Este um dos nveis de realidade. N o outro encontram-se os estados e
contedos de conscincia dos indivduos, a percepo de seus interesses e
valores, que so o que orienta e condiciona suas atitudes a respeito do desen
volvimento. A tendncia predominante desse plano encaminha-se para a apre
ciao interessada e, por conseguinte, para o juzo ideolgico sobre as orien
taes e conseqncias do desenvolvimento.
N o sentido estrito, um enfoque unificado teria que comear por integrar
esses dois planos, o que exigiria uma complementao e uma correspondn
cia bastante completas entre a conscincia social e a ao poltica. As media
es entre esses nveis so muitas, mas o fundamental, para termos um a pon
te que procure relacion-los globalmente, uma concepo de desenvolvimento
que, no fundo, no pode deixar de ser ideolgica. Parece-me impossvel evitar
a necessidade de uma base valorativa, relacionada com a situao existencial,
cuja funo seja integrar a conscincia individual e a ao social em torno da
nica coisa capaz de uni-las, que um conjunto coerente de valores professa
dos e postos em prtica por coletividades representativas das foras sociais
dominantes.
Aqui reaparece o poltico como componente central de qualquer concep
o dos estilos de desenvolvimento. O s valores podem ser variveis, mas
essencial que os estilos distingam e decidam com respeito a quanto, como, o
que e para quem, pois estas so as disjunes normalmente enfrentadas por
um processo de desenvolvimento, e a deciso sobre elas compete ordem
poltica. Com efeito, a funo de tomar decises sobre elas institucionalizada,
e cabe ao aparelho poltico, mais do que a qualquer outra ordem institucional,
a faculdade de escolher a direo do desenvolvimento e promover os avanos
pelo caminho escolhido.

710

TEXTOS SELECIONADOS

V. D iretrizes

p a r a a i d e n t i f i c a o d e u m estilo

CONCRETO DE DESENVOLVIMENTO
guisa de sntese, so provisoriamente sugeridas algumas diretrizes para iden
tificarmos a natureza e os elementos bsicos de um estilo real (atual, dom i
nante, vigente etc.), com uma perspectiva histrico-estrutural diferente da que
se enraza no papel dos agentes de desenvolvimento. So elas:
a) O estilo real, segundo essa perspectiva, no consiste apenas em uma
ou vrias estratgias de desenvolvimento (planos, programas etc.) com um
conjunto mais ou menos coerente de polticas, com instrumentos e objetivos
legalmente sancionados pelo Estado e promovidos por agentes de desenvolvi
mento. Alm disso, ele o que se sedimenta na prtica poltica e social, a partir
do confronto sempre conflitante entre essa estratgia e as outras alternativas
possveis (e, s vezes, parcial ou potencialmente exeqveis) que orientam as
presses dos setores ou grupos no beneficiados, dos que so decididamente
prejudicados ou dos que, por qualquer motivo, encontram-se situados em
oposio ao estilo em vigor.
b) Convm reconhecer vrios elementos fundamentais para um a anlise
desse tipo: (i) o Estado, como fonte geradora de polticas, e o regime poltico
(coalizo dominante mais recursos polticos) que formula (ou escolhe) o estilo
e que o promove, procurando imp-lo sociedade mediante uma estratgia de
polticas pretensamente adequadas, tanto em seus meios quanto em seus obje
tivos; (ii) os diversos grupos e classes sociais que dispem de recursos de poder,
promovem seus interesses e propem alternativas polticas; (iii) os conflitos que
derivam das aspiraes incompatveis (ou inconciliveis) dos diversos grupos,
situados dentro ou fora dos crculos do poder poltico e da administrao do
Estado, os quais, com suas pretenses, divergncias e antagonismos, aumentam
ou restringem as possibilidades de realizao da estratgia vigente de desenvol
vimento; (iv) os traos estruturais, os contextos ideolgicos e as circunstncias
e tendncias histrico-sociais que limitam os objetivos possveis e condicionam
as regras do jogo; e (v) as possibilidades de legitimao de um estilo, mediante
combinaes variveis de consenso e coao. Em outras palavras, destacam-se a
natureza do apoio outorgado ao estilo pelos grupos majoritrios e pelos fatores
de poder e o grau de participao que estes tm nele.

711

CINQENTA ANO S DE PENSAMENTO NA CEPAL

c) Entre os elementos condicionantes, parecem ser fundamentais: (i) a


dimenso territorial e demogrfica e a abundncia de recursos naturais; (ii) o
nvel e as tendncias da mudana tecnolgica; e (iii) a conjuntura econmica
e poltica internacional, e a maneira e o peso corn que ela inui na estrutura
e na dinmica da economia e da poltica de um pas.
d) Resta anda definir, por fim, o que se pode considerar como o senti

do do movimento principal de um estilo. Q ue que o identifica como um


estilo definido, e em que se distingue ele de outros estilos concretos ou
possveis? Q ual a direo ou o projeto central de um estilo? Q ue interesses
nacionais e de grupos so promovidos, que conflitos so suscitados e que
recursos (quantos e como) so utilizados para impor o estilo e, portanto,
para aplic-lo e preserv-lo? Quem ganha e quem perde? Todos os elemen
tos anteriormente indicados so significativos para esse diagnstico, em bo
ra em graus variveis, tanto por sua natureza quanto pelas circunstncias,
desde que sua identificao seja acompanhada de um esforo intelectual de
sintetiz-los, destacando o que eles tm de essencial como conjunto. Em
alguns casos, o estilo pode girar em torno de um projeto nacional manifes
to, que pode ser o ideal da grandeza e poderio nacionais , a libertao da
dependncia externa, a criao de um novo estilo igualitrio de vida social,
a imposio de um capitalismo selvagem, para impulsionar ao mximo o
crescimento econmico e conservar um regime hegemnico, ou ainda a
integrao nacional.
Seja ele qual for, um projeto nacional desse tipo envolve todos os elemen
tos anteriormente assinalados. Ao mesmo tempo que iniciativa nacional, ele
um projeto hegemnico de alguns setores e classes sociais que o definem (e
que tambm definem o estilo) de uma maneira compatvel com seus interes
ses particulares, e de conformidade com uma determinada insero na ordem
internacional. Por isso, sua anlise pode ser um ponto de partida para desco
brir o grau em que ele exerce um efeito aglutinante e integrador das estrat
gias idealizadas e postas em prtica pelo Estado e por outros centros de poder,
assim como para identificar a possvel direo principal do estilo, isto , aqueles
que podem ser os objetivos fundamentais de suas estratgias de longo prazo,
levando-se em conta suas possibilidades concretas, tanto no plano interno
quanto no externo.

712

TEXTOS SELECIONADOS

Sem exagerar a significao do futuro distante para a conjuntura atual,


considero que na convergncia de ambos, assim como no peso das exign
cias de longo prazo sobre o aqui e agora, que preciso buscar a resposta para
esse problema escorregadio da vinculao dos tempos na formulao intelec
tual de um estilo.

713

ABORDAGENS DO DESENVOLVIMENTO:
DE QUEM E PARA QU?*
Marshall Wolfe

"Pginas selecionadas (129 a 149 e 159 a 172) da Revista de la c e p a l, n 1, Santiago do Chile,


primeiro semestre de 1976. Publicao das Naes Unidas, n de venda: S.76.II.G.2.

c e p a l,

1. O DESENVOLVIMENTO EM DIFICULDADE: A POSSIBILIDADE


DE U M A OPO NACIONAL ENTRE ESTILOS DIFERENTES
N o dilogo internacional, vem-se postulando, desde os anos 1940, que o
termo desenvolvimento descreve um processo inteligvel, que pode ser pro
movido mediante a ao racional dentro dos limites dos Estados nacionais,
isto , atravs do planejamento . O s participantes desse dilogo tm diver
gido fundamentalmente no que concerne natureza das ordens nacionais e
internacionais dentro das quais deve dar-se o desenvolvimento, bem como
em suas avaliaes dos acontecim entos e em suas receitas para a ao.
Algumas variaes do conceito de avano linear, segundo o qual os pases
desenvolvidos tanto tm a capacidade quanto o dever de ajudar os demais
a seguirem seus passos, tm-se chocado continuamente com as variaes do
conceito de transformao societria, de acordo com o qual o desenvolvi
mento dos pases pobres exige, entre outras coisas, que eles sejam libertados
das relaes de explorao que tornaram ricos e dominantes os pases de
senvolvidos . Entretanto, os argumentos tm sido formulados dentro do
consenso implcito de que s pode haver um a categoria de desenvolvimen
to: um processo com certas precondies sociais, que atravessa etapas previ
sveis, exige a acumulao acelerada de capital e a inovao tecnolgica e
empresarial, e conduz formao de sociedades e economias nacionais pre
dominantemente urbanas e industriais, im budas de atitudes modernas
em relao ao trabalho e cidadania, capazes de elevar permanentemente a
produo de bens e servios e, com o tempo, de satisfazer amplamente as
demandas de consumo de seus membros. D isso se depreende que s pode

717

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

haver uma forma tima de desenvolvimento; o que preciso fazer defini-la,


determinar de que maneira a sociedade em questo se afasta dela e indicar
os meios para que ela se processe pelo caminho certo.
N os dias atuais, enquanto continua a se ramificar o mecanismo interna
cional derivado dessa interao de conflito e consenso em tom o do desenvol
vimento, e enquanto continua a se ampliar a lista de requisitos internacional
mente aceitos para o desenvolvimento, a concepo deste como uma seqncia
uniforme e definvel, qual todas as sociedades nacionais devem adaptar-se,
sob pena de permanecerem na pobreza e no atraso, vem sendo atacada por
muitas posies tericas, ideolgicas e valorativas diferentes. Alguns crticos
duvidam que o conceito de desenvolvimento seja significativo e atribuem
sua origem ao pressuposto etnocntrico de que a experincia vivida por umas
poucas sociedades ocidentais, num determinado perodo da histria, pode
repetir-se, ou a uma analogia enganosa, profundamente enraizada no pensa
mento ocidental, entre a mudana nas sociedades e o desenvolvimento
dos organismos vivos. Por exemplo:
Um bom nmero de esforos tem sido dedicado definio do desenvolvi
mento e tese de que o desenvolvimento em geral, ou como tal, uma
meta adequada ou suficiente da atividade nacional e internacional. Entre
tanto, no se tem ponderado o bastante sobre como curioso e singular o
uso que fazemos desse termo. Procedemos como se todo o mundo soubesse
o que ele significa. E por certo, no plano do senso comum, todo o mundo
sabe. (...) Para o senso comum, o significado claro; ser desenvolvido ser
ocidental. Ou ento, caso isso parea etnocntrico e ofensivo, ser moder
no (...). As caractersticas que definem o modernismo no Ocidente no fo
ram alcanadas atravs de um esforo deliberado e explcito em prol do de
senvolvimento. Essa uma racionalizao post hoc, uma fico conveniente
para dar sentido histria (...). No sabemos, de maneira nem mesmo
remotamente cabal e fidedigna, como converter em moderno um Estado
pr-moderno (...). E, mesmo que o soubssemos, com isso no se resolveria
o problema do desenvolvimento, caso este seja concebido como a obteno
de um determinado conjunto de caractersticas hoje conhecidas que o defi
nem e que, em sendo alcanadas, fariam com que todas as naes fossem
desenvolvidas. que as naes mais desenvolvidas esto atravessando um
perodo de transformaes rpidas (...). Se os pases em desenvolvimento

718

TEXTOS SELECIONADOS

procurarem desenvolver-se utilizando os meios administrativos hoje prefe


ridos pelas naes industrializadas, estaro, caso logrem xito, recriando ci
vilizaes desaparecidas (...) O atual entusiasmo com o desenvolvimento
qualquer coisa de assombroso: todos so partidrios dele, mas o que ele ,
alm de um padro transitrio, uma desconcertante questo em aberto.1
Quanto mais concreto e emprico for o nosso tema e quanto mais se
relacionar com o comportamento, menos se poder aplicar a ele a teoria do
desenvolvimento, com os seus diversos elementos conceituais. bastante
tentador aplicar esses elementos s entidades construdas que abundam no
pensamento social ocidental: civilizao em seu conjunto, humanidade,
sociedade total; a entidades como o capitalismo, a democracia e a cultura
(...). Depois de haver dotado de vida uma ou outra dessas entidades, atravs
do conhecido processo da reificao, pouco falta para que elas sejam tambm
dotadas de crescimento (...). Entretanto, muito diferente procurar, como
vem fazendo atualmente uma grande parte da teoria social, impor esses
conceitos de desenvolvimentismo no a entidades construdas, mas ao tipo
de tema que passou a ser bsico nas cincias sociais de hoje: o compor

tamento social dos seres humanos em reas especficas e dentro deprazosfinitos


(...). O modelo da Europa Ocidental e seu aparente direcionamento da
mudana social nos ltimos seis sculos (...) convertem-se na tendncia
da mudana social de toda a civilizao humana e, como indicado por
inmeros estudos das chamadas naes modernizadoras, transformam-se
no arqutipo para que elas sejam individualmente analisadas e tambm
reconstrudas.2
C om o natural, para os dirigentes polticos e para os idelogos que se
baseiam na premissa de que a situao atual e as perspectivas futuras de suas
sociedades so inaceitveis, no pode ser agradvel que se descarte o desen
volvimento como uma verso modernizada do mito ocidental do progres
so, por mais que eles concordem em desacreditar os modelos ocidentais. Deve
ser possvel um a ao racional, baseada numa interpretao vlida da socieda
de em questo e dirigida a um futuro prefervel. Se o desenvolvimento, tal
como foi concebido, inatingvel, indesejvel, ou no significa nada para a
'Dwight Waldo, Reflexions on Public Administration and National Development, InternationalSocial
ScienceJournal, XXI, 2, 1969.
2Robert A. Nesbit, Social Changeant!History: Aspects o f the Western Theory o f Development, Londres, Oxford
University Press, 1969.

719

CINQENTA AN O S DE PENSAMENTO NA CEPAL

sociedade, o verdadeiro desenvolvimento deve significar um a outra coisa.


O desenvolvimento converte-se num caminho que cada sociedade nacional
deve eleger, baseando-se em seus valores e no num molde que lhe seja im
posto. As tendncias subjacentes de voluntarismo, no raciocnio desenvolvimentista, reaparecem constantemente sob diversas formas, para satisfazer as
exigncias polticas. Assim, passam para o primeiro plano vrias interroga
es interligadas: Pode o desenvolvimento significar o que se quiser que ele
signifique? Tm todas as comunidades nacionais hoje existentes no cenrio
mundial a capacidade e, ao mesmo tempo, o direito de se desenvolverem?
Pode um a sociedade, ou os agentes que atuam em nome de uma sociedade,
eleger imagens de futuro diferentes das vigentes at agora, sem se sentirem
limitados pelo passado e pelo presente da sociedade, e converter essas ima
gens numa realidade, atravs de uma ao racional? Em que condies? Par
tindo da premissa de que o desenvolvimento pode e deve significar coisas
distintas para diferentes sociedades, e de que a obteno de um estilo nacio
nal de desenvolvimento vivel e aceitvel3 depende tanto da vontade poltica
quanto das condies econmicas e culturais prvias, que utilidade tm as
frmulas internacionais que estipulam o que deve ser o desenvolvimento?
N a Estratgia Internacional de Desenvolvimento, aprovada pela Assem
blia Geral em 1970, e em inmeras outras declaraes formuladas no mbi
to da Organizao das Naes Unidas, os governos adotaram padres de de
senvolvimento utpico-normativos que no se materializaram de maneira
convincente em parte alguma, e que exigiram a realizao de estudos que
mostrem como harmonizar melhor os processos de desenvolvimento com esses
3Ver o Informe sobre un criterio unificadopara el anlisisy la planificacin deldesarrollo. Relatrio prelimi
nar do Secretrio Geral, outubro de 1973. (Esse documento contm o texto, revisto pela Diviso de
Desenvolvimento Social da c e p a l , da verso espanhola do documento E/CN.5/477, datado de 25 de
outubro de 1972.) Nele se estabelece uma distino entre o estilo real de desenvolvimento de uma so
ciedade nacional (ou seja, o que acontece na realidade, partindo-se do pressuposto de que nenhuma so
ciedade esttica) e os estilos preferenciais (ou seja, aquilo que certas foras da sociedade desejam que
acontea). Presumiu-se que, dentro de uma determinada sociedade, normalmente so vrios os estilos
preferenciais que disputam sua ateno, e que as preferncias evidenciadas podem ocultar preferncias
reais muito diferentes. No presente trabalho, a expresso estilo predominante empregada como equi
valente a estilo real e se refere s variaes de capitalismo dependente que predominam na maior parte
da Amrica Latina. Os termos original, autnomo e pautado em valores referem-se a estilos prefe
renciais que atendem aos critrios de aceitabilidade e viabilidade assinalados no relatrio sobre o cri
trio unificado. Os estilos de desenvolvimento provm de sistemas sociais, como conceituaes de
seus processos de crescimento e mudana e podem ou no dar margem a estratgias explicitas.

720

TEXTOS SELECIONADOS

padres. As declaraes internacionais justapem e procuram conciliar pro


posies que derivam de concepes m uito diferentes do desenvolvimento.
A formulao mais abalizada e coerente, que aparece no pargrafo 18 da
Estratgia Internacional de Desenvolvimento, contm pelo menos trs pro
posies distintas: (i) que a finalidade do desenvolvimento dar a todos
maiores oportunidades de um a vida melhor ; (ii) que os objetivos mais con
cretos relacionad os com essa finalidade (o crescimento acelerado, as m u
danas estruturais, a distribuio mais eqitativa da renda e da riqueza, a
ampliao dos servios sociais, a proteo do meio ambiente) fazem parte
do mesmo processo dinmico e constituem, ao mesmo tempo, objetivos e
meios; (iii) que simultaneamente vivel e desejvel avanar ao mesmo tempo
em direo a todos os objetivos, e faz-lo de uma forma unificada. A E s
tratgia enumera os objetivos sociais que preciso unificar, numa impressi
onante lista de compromissos expressos em termos gerais; por outro lado,
ela se concentra no objetivo econmico, mais tradicional, de atingir uma
taxa de aumento da produo de pelo menos 6% ao ano, e, em termos rela
tivamente claros, concentra-se nos requisitos econmicos para alcanar esse
objetivo.
As formulaes anteriores so compatveis entre si, porm subscrever uma
delas no exige que se aceitem todas as demais. O s objetivos sociais conti
nuam a ser vulnerveis aos argumentos de que a consecuo da finalidade
do desenvolvimento exige uma concentrao imediata no crescimento acele
rado; de que nenhuma sociedade capaz de perseguir de maneira unificada
todos os demais objetivos expostos na Estratgia, e de que as tentativas gover
namentais de faz-lo, dentro dos sistemas polticos e com os limitados recur
sos existentes, s conseguiriam paralisar a capacidade insuficiente, na melhor
das hipteses de acelerar o crescimento econmico. A meta econmica
continua vulnervel ao argumento de que uma poltica concentrada em obter
taxas muito elevadas de crescimento econmico agrava, inevitavelmente, as
tenses sociais, acentua a m distribuio da riqueza e do poder e distorce os
estilos de vida de um modo que torna cada vez mais difcil chegar perto da
finalidade do desenvolvimento.
provvel que o pensamento internacional sobre o desenvolvimento con
tinue a se debater entre concepes do desenvolvimento subordinadas ao
imperativo econmico da necessidade (como quer que ele seja concebido) e

721

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

concepes do desenvolvimento como, pelo menos potencialmente, urna


encarnao varivel de valores e opes sociais.4 At agora, a experincia tem
confirmado os aspectos negativos dos dois argumentos examinados: os pro
cessos reais de desenvolvimento no esto aumentando o bem-estar huma
no de maneira indiscutvel, nem mesmo nos pases de alta renda, e duvido
so que sejam viveis a longo prazo; as intenes de formular e aplicar estilos
originais, autnomos e voltados para o ser humano, continuam a soobrar
em seus confrontos com a realidade ou a sobreviver a um preo que frustra as
esperanas nelas depositadas.
N o presente trabalho, sero examinadas as propostas pautadas em valores
que contm as declaraes internacionais mais recentes, como elementos para
reconsiderarmos, de maneira coerente, a expresso conceituai do desenvolvi
mento, e para definirmos estilos originais de desenvolvimento que sejam com
patveis com situaes nacionais reais, dentro da ordem mundial real. O s ele
mentos sero cotejados com os supostos princpios essenciais das teorias de
desenvolvimento formuladas at agora; com as caractersticas da ordem poltica
e econmica mundial; com a posio da Amrica Latina dentro dessa ordem, e
com os diferentes tipos de sociedades e estilos de vida nacionais que vm sur
gindo na regio latino-americana. Sero examinadas as concepes, as aspira
es e as imagens societrias, como fatores capazes de exercer uma verdadeira
influncia no que acontece, e no inteiramente predeterminados por leis eco
nmicas ou interesses de classe; evitaremos, porm, reific-los ou tratar o de
senvolvimento como uma realidade ideal que exista independentemente do
que as sociedades realmente fazem, e da qual elas possam aproximar-se, na medida
em que ampliem seu conhecimento do que realmente existe. Este trabalho
presume que o atual clamor internacional por um enfoque unificado do de
senvolvimento, por estilos de desenvolvimento autnomos e originais etc.,
deriva de um repdio justificado das atuais tendncias e perspectivas, e faz a
todos os pretensos analistas e agentes do desenvolvimento um desafio que no
deve ser ignorado nem evitado. Presume tambm que as manifestaes desse
desafio so passveis de cair em generalizaes excessivas, esquivar-se s piores
Como natural, esse tipo de interrogaes foi analisado, na Amrica Latina e em outras partes do mun
do, muito antes que se popularizasse o termo desenvolvimento. A maioria dos atuais argumentos foi
debatida no Mxico, por exemplo, durante e at antes da revoluo. Ver Arnaldo Crdova, La ideologia
de la revolucin mexicana: Formacin del nuevo rgimen, Mxico, D.F., Ediciones Era, 1973.

722

TEXTOS SELECIONADOS

dificuldades, contentar-se com reiteraes ritualizadas de boas intenes e in


duzir erroneamente idia de que, em algum lugar, espera de ser descoberta,
existe uma soluo infalvel e indolor para todos os problemas. Essas deficincias
guardam uma relao com as presses e preocupaes variadssimas, em parte
incompatveis entre si, que se chocam com as exigncias de critrios normativos
frente aos problemas do desenvolvimento e que, no plano do dilogo internacio
nal, s podem ser conciliadas atravs de frmulas negociadas. As principais pres
ses e preocupaes podem expressar-se da seguinte maneira:
a) Desde os primrdios da preocupao internacional com o desenvolvimen
to, algumas correntes de opinio dedicaram-se a formular declaraes cada vez
mais amplas dos direitos humanos, entre os quais se inclui o direito a determi
nados nveis de vida e servios sociais. O s proponentes dos direitos humanos
lidam com valores absolutos: os direitos so os mesmos por toda parte e devem
ser postos em vigor de imediato, sejam quais forem as circunstncias concretas
da sociedade. Disso se depreende que somente um estilo de desenvolvimento
aceitvel, e este deve ser um estilo muito diferente de qualquer dos que esto em
vigor. As normas relativas aos direitos foram principalmente extradas dos pa
ses industrializados de alta renda, donde se pode presumir que exista a capaci
dade material de cumpri-las nos locais onde os movimentos polticos e os gru
pos de presso poderosos exigem que elas sejam respeitadas. N a maior parte do
resto do mundo, no se verifica nenhuma dessas condies.
O reconhecimento, por parte dos governos, de direitos que exigem que se
comprometam recursos vultosos (como a educao universal) serviu, em parte,
de substituto simblico da ao ou de promessas de ao futura e, em parte, de
base para pedir que os pases de alta renda ajudem a financiar a materializao
dos direitos que eles reconheceram. Em sua maioria, os analistas e planejadores
do desenvolvimento tratam os direitos como manifestaes no obrigatrias
de boas intenes, mesmo quando, dentro de suas prprias concepes do
desenvolvimento orientadas para a produo, conferem alta prioridade
melhoria da educao, da nutrio e da sade pblica. Dentro das sociedades
nacionais, os argumentos baseados nos direitos, que em princpio so uni
versais, convertem-se em armas que as diferentes classes ou grupos brandem
para reforar suas pretenses de obter uma proporo maior de recursos p
blicos, os quais no bastam para atender a todas as exigncias.

723

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

O Estado enfrenta o clamor incessante de grupos de interesses e locali


dades que exigem, com o um direito, que seus problemas sejam resolvidos.
Entretanto, os movimentos cujo centro encontra-se em pases de alta renda
continuam a gerar novas formulaes de direitos, particularmente em rela
o aos servios pblicos sociais, e a obter para elas a aprovao internacio
nal. Para repensar o desenvolvimento, indispensvel o confronto constan
te dos processos de desenvolvimento reais com direitos que representam
um consenso internacional a respeito do contedo de uma ordem social justa.
Entretanto, h que se esperar uma tenso permanente entre as pretenses
universalistas das formulaes sobre os direitos humanos (que derivam de
certos tipos de sociedades e processos histricos) e a busca de estilos aut
nomos e viveis de desenvolvimento, em condies em que nenhum agente
do desenvolvimento pode levar em conta todas as aspiraes que lhe so
impostas.
b) As comunidades industrializadas de alta renda, tanto na variao capita
lista quanto na socialista, atravessaram mltiplas crises de valores, de
recursos, de capacidade de suas foras dominantes atingirem os objetivos pro
fessados, de capacidade de manter nveis elevados de emprego e consumo, sem
que isso acarrete inflao e degradao ambiental que as levaram a perder
a confiana nelas mesmas e que reduziram seu prestgio como modelos de
desenvolvimento, modernizao, ou Estado previdencirio . Seus pro
gressos, em matria de planejamento e de sistemas de informao e pesquisa
social, no lhes evitaram acercar-se dessas crises e, em seguida, agir num am
biente de improvisao e de publicidade catastrofista. Cabe indagar, portan
to, se elas no teriam tanta necessidade quanto o resto do mundo de repensar
o desenvolvimento e se no esbarraro em empecilhos ainda maiores para
realizar as mudanas necessrias, em virtude das expectativas e da rigidez
institucional decorrentes de seus sucessos anteriores. Nesse sentido, vale a pena
sublinhar que suas preocupaes particulares so projetadas na anlise de novos
estilos de desenvolvimento para o resto do mundo, atravs do domnio exer
cido por suas instituies acadmicas e culturais e atravs da importncia de
que se revestem, para o que de fato pode ser feito em outros lugares, as m u
danas produzidas nelas no que se refere utilizao dos recursos, s modali
dades de consumo, s normas ambientais etc. Com o inevitvel, os proble

724

TEXTOS SELECIO NADOS

mas das sociedades ps-industriais ou ps-modernas influem nas concep


es sobre o desenvolvimento de sociedades que mal passaram pelos proces
sos de industrializao e modernizao, de maneira parcial e deturpada.
c) O s pases em desenvolvimento que atingiram altas taxas de crescimento
econmico e modernizao no conseguiram que esses processos desembo
cassem num aumento generalizado do bem-estar e da participao social. Em
alguns deles, as foras dominantes continuam convencidas de que, com o tem
po, conseguiro faz-lo e de que no existe outro caminho vivel para dar a
todos maiores oportunidades de uma vida melhor; analisar estilos diferentes
de desenvolvimento, portanto, um desatino perigoso. Seus detratores sus
tentam que as atuais modalidades de crescimento e modernizao so acom
panhadas por tenses crescentes, que no podem ser indefinidamente repri
m idas ou controladas, e citam o caso de alguns pases que antes eram
considerados bons exemplos de desenvolvimento, por suas altas taxas de cres
cimento econmico, e que depois sofreram prejuzos econmicos e polticos.
N o h como demonstrar que uma ou outra dessas teses tem validade univer
sal, mas, na melhor das hipteses, o caminho do crescimento econmico r
pido e concentrado s parece acessvel a uma minoria dos pases em desenvol
vimento, e, para essa minoria, sua convenincia e sua viabilidade a longo prazo
parecem menos evidentes do que alguns anos atrs.
d) O nmero de unidades nacionais formalmente independentes que exis
tem hoje no cenrio mundial maior do que nunca, desde que surgiu o mo
derno Estado nacional. M uitas delas carecem a tal ponto do que foi conside
rado com o precondics fundamentais do desenvolvimento, e at com o
precondies fundamentais da independncia nacional , que no podem
aceitar sem desnimo as receitas de desenvolvimento convencionais. Quando
elas no querem resignar-se a depender permanentemente da ajuda interna
cional, ligada receita que obtm das exportaes de matrias-primas (que
podem constituir possibilidades reais para algumas, mas no para outras), restalhes procurar caminhos originais para o futuro. Elas podem confiar na solida
riedade de sociedades que se encontram em situao semelhante e subordinar
sua autonomia nacional formao de unidades suficientemente grandes
para serem viveis, econmica e politicamente, ou partir para um estilo de

725

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

vida nacional fechado, austero e igualitrio, sem estmulos que inspirem n


veis de consumo inatingveis. Em qualquer desses dois casos, ou quando se
trata de combinar as duas estratgias, os dirigentes polticos e os idelogos
no encontram precedentes nem receitas fidedignas para o que procuram fazer.
e) Tanto as sociedades ricas quanto as pobres se aperceberam, de maneira bas
tante repentina, das conotaes dos atuais nveis e distribuio geogrfica dos
recursos naturais, em sua interao com as tendncias populacionais e de au
mento do consumo. Um a vez enunciado o problema, evidente que as socieda
des que abarcam a esmagadora maioria da populao mundial jamais podero
alcanar nveis de utilizao de recursos por habitante que sejam sequer remota
mente similares aos j alcanados por umas poucas comunidades de alta renda,
na Amrica do Norte e na Europa. duvidoso que estas ltimas possam man
ter por muito tempo seus atuais nveis e modalidades de utilizao dos recursos.
Para a maior parte do mundo, um estilo de desenvolvimento vivel deve prever
nveis relativamente modestos de consumo dos recursos no renovveis, substi
tuio dos recursos no renovveis, sempre que possvel, e controles ecolgicos
adequados para garantir que estes ltimos sejam realmente renovveis. Em
vista da demanda cada vez mais angustiada dos pases de alta renda, surge a
probabilidade de que os pases de baixa renda renunciem, pouco a pouco, a
maximizar as exportaes de seus recursos no renovveis e optem por conservlos para uso prprio. Paradoxalmente, tambm possvel que, para se abastece
rem de alimentos, os pases predominantemente rurais/agrcolas de baixa renda
passem a depender cada vez mais dos pases de alta renda, predominantemente
urbanos/industriais, no momento em que comearem a desaparecer nestes lti
mos os excedentes da produo de alimentos.
f) O s enfoques internacionais convencionais tm presumido que os pases se
desenvolvem e que o desenvolvimento est intimamente ligado a processos de
nominados de modernizao e construo nacional. Sustentou-se que a ao
planejada no mbito nacional , ao mesmo tempo, vivel e essencial para ajudar
esses processos; que, na medida do possvel, esses pases devem depender da
mobilizao dos recursos internos, mas que legtimo e realista que peam a
cooperao tcnica e financeira dos pases desenvolvidos de alta renda. Com
base nesses pressupostos, construiu-se um vasto e intrincado mecanismo inter

726

TEXTOS SELECIONADOS

nacional. Fatores como os mencionados, juntamente com algumas caractersticas


do prprio mecanismo de cooperao internacional (a utilidade discutvel de
muitas das transferncias tcnicas, o (ato de o planejamento no haver atendi
do s esperanas nele depositadas, o endividamento paralisante que resultou das
condies em que se do as transferncias financeiras etc.), puseram em dvida
os pressupostos fundamentais. A experincia reforou um outro ponto de vista,
que tem sido debatido (em diferentes verses) desde que se iniciou a atividade
internacional do desenvolvimento, e que o seguinte: dentro da atual ordem
mundial, o desenvolvimento autnomo no plano nacional uma iluso, a rea
lidade um sistema internacional de mercado, que gera desenvolvimento (se
gundo o critrio econmico convencional), num extremo, e subdesenvolvi
mento ou desenvolvimento dependente , no outro, e dentro do qual a
modernizao imitativa simplesmente internaliza as modalidades de depen
dncia e a construo da nao no pode ser mais do que uma (achada. De
acordo com essas interpretaes, o fenmeno simplesmente no consiste na
explorao dos pases pobres pelos pases ricos. O s processos de polarizao
no so delim itados pelas fronteiras nacionais, j que os interesses
modernizadores de todos os pases se identificam com os centros de domina
o e se beneficiam desse sistema, custa do resto da populao. D isso se
depreende que os pases ricos so intrinsecamente incapazes de ajudar os de
mais a se desenvolver, embora ambos os grupos de pases adiram ao sistema
de mercado. Algumas verses vo mais alm e duvidam que as relaes entre as
sociedades socialistas centrais que no so de economia de mercado e a peri
feria possam superar a polarizao e a dependncia, enquanto se perpetuarem as
tticas predominantes de modernizao e transferncia tecnolgica. Assim, a
cooperao tcnica e financeira internacional adapta-se, inevitavelmente, s
caractersticas da ordem mundial que impera. Ela refora necessariamente os
vnculos de dependncia e ajuda as foras dominantes das sociedades depen
dentes a se esquivarem das decises e sacrifcios exigidos por um verdadeiro
desenvolvimento. Como o movimento de cooperao internacional constitui
um importante investimento intelectual e emocional, alm de ser fonte de sub
sistncia dos milhares de pessoas que manejam habilmente os smbolos do de
senvolvimento, e uma vez que so poucas as sociedades cujas foras dominan
tes se dispem a renunciar por completo s esperanas e s vantagens materiais
que ele lhe oferece, por mais desiludidas que estejam a seu respeito, sua crise

727

CINQENTA ANO S DE PENSAMENTO NA CEPAL

atual engrossa as fileiras dos que buscam novas concepes do desenvolvimento.


Com o acontece com o prprio desenvolvimento, se a cooperao internacional
julgada intil ou enganosa, nas formas que adotou, ento ela deve significar
alguma outra coisa.
Consideradas em seu conjunto, as presses e preocupaes assinaladas
sugerem que a polmica internacional sobre o significado do desenvolvimen
to (ou de algum outro termo que designe as esperanas de um futuro me
lhor, caso a expresso desenvolvimento venha a cair em desgraa), bem como
a tenso entre os critrios deterministas e os voluntaristas-normativos, entre
os critrios universalistas e os culturalmente especficos, e entre os critrios
revolucionrios-catastrofistas e os de um progresso evolutivo linear, persisti
ro num futuro previsvel. A confrontao internacional de pontos de vista
fundamentalmente incompatveis continuar a dar margem a formulaes
eclticas, acomodaticias, a respeito dos fins e dos meios.
Cada pas, em virtude de sua independncia formal, tem o reconhecido
direito de determinar seus prprios fins e meios, mas no pode ter a pretenso de
fez-lo com impunidade, se desafiar abertamente as limitaes reais que lhe so
impostas pela ordem internacional e por sua prpria dotao de recursos huma
nos e de outra natureza. Ele no deve esperar faz-lo com impunidade, se despre
zar os valores de justia social, bem-estar humano, participao e liberdade em
relao aos quais a comunidade internacional chegou a um consenso. N o entan
to, sero os pases entidades reais capazes de fazer opes e reivindicar direitos?
Quem feia por eles? Predomina realmente o desenvolvimento, como quer que
ele seja concebido, nos objetivos dos porta-vozes e das massas de suas populaes?
Para que a busca de estilos originais de desenvolvimento, voltados para a
finalidade exposta na Estratgia Internacional de Desenvolvimento, seja algo
mais do que um exerccio utpico, ela deve procurar no apenas demonstrar
que esses estilos so viveis e desejveis, mas tambm identificar seus agentes
potenciais e propor estratgias em termos que lhes sejam inteligveis. N o di
logo internacional, esse o aspecto com maior probabilidade de ser evitado.
As declaraes adotam a voz passiva, ou utilizam o termo ns, de uma for
m a que sugere que seus autores so porta-vozes autorizados da opinio pbli
ca nas sociedades que lutam por se desenvolver. Um a das formulaes mais
explcitas contidas at agora num documento internacional afirma que: Para
atingir o objetivo desejado, ser preciso que se adotem medidas mais radicais
(...). Se essas medidas sero ou no aplicveis, depender, acima de tudo, do

728

TEXTOS SELECIONADOS

equilbrio das foras polticas do pas em questo (...) A menos que exista
um a dedicao poltica suficiente para superar esses obstculos, os esforos
para combater a pobreza sero inevitavelmente estreis.5
Formulaes como essa pem implicitamente em dvida o realismo da
maioria das declaraes normativas. Um a coisa supor que um governo bemintencionado no sabe que existem certas coisas que ele deveria estar fazendo,
e outra, muito diferente, supor que talvez isso no lhe interesse, ou que ele
no possa faz-las, mesmo que seja exortado ou recriminado. Pois bem, que
fazer quando o equilbrio das foras polticas tal que o governo no pode
aplicar as medidas radicais exigidas por uma estratgia de desenvolvimento
pautada em valores? Podemos lanar mo de advertncias sombrias sobre o
que acontecer se os conselhos forem desrespeitados, como faz o documento
do Com it de Planejamento do Desenvolvimento anteriormente citado: (...)
os governos, ao procurarem reunir a vontade poltica necessria e organiza
rem um consenso nacional, devero levar em conta que, se no agirem, ou se
reagirem apenas superficialmente aos problemas da pobreza das massas e do
desemprego, provvel que o resultado seja ainda mais perturbador.6
5Comit de Planejamento do Desenvolvimento, Ataque pobreza das massas e ao desemprego. Publicao
das Naes Unidas, n de venda: E.72.II.A. 11, p. 2.
6Esse mesmo ponto de vista expresso com especial clareza no discurso pronunciado pelo Sr. Robert S.
McNamara na reunio anual da diretoria do Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento
(Atas Resumidas, Washington, D.C., 25 de setembro de 1972): Os governos existem para promover o
bem-estar de todos os seus cidados, e no apenas de uns poucos privilegiados (...); quando a misria
absoluta afeta 30% ou 40% de toda uma cidadania, nenhum governo que deseje manter estvel uma
comunidade pode desinteressar-se dela, nem tampouco toler-la ou abafar seu clamor por muito tem
po. Para os objetivos do desenvolvimento, totalmente contraproducente que se fixe um preo exces
sivamente baixo do capital para os ricos e que se cobre caro o crdito concedido aos pobres; que se per
mita aos grupos mais privilegiados livre acesso aos recursos escassos, e que estes sejam colocados fora do
alcance financeiro dos pobres, em virtude de seu preo; que se concedam subvenes aos poderosos e
que elas sejam negadas aos fiacos. Essas polticas conduzem o pas, inevitavelmente, a uma situao de
desequilbrio econmico e instabilidade social. Os poderosos e os privilegiados poderiam retrucar
que o Estado existe, precisamente, para zelar pelo seu bem-estar, e que no existe nenhum modo infalvel
de garantir o equilbrio econmico e a estabilidade social, mas que eles conceberam idias que dariam
melhor resultado que as solicitadas pelo Sr. McNamara; ou talvez resolvam manifestar sua concordncia
com ele em pblico e, em particular, proceder como bem lhes aprouver. Vale a pena citarmos aqui uma
observao muito oportuna de Dudley Seers: Uma pilhria muito corrente no panorama internacional
de hoje a tentativa dos economistas progressistas, nacionais ou estrangeiros, de persuadir dos benef
cios da reforma agrria, da industrializao, da canalizao mais eficaz dos impostos, da ampliao das
oportunidades de educao, ou da maior independncia de uma potncia estrangeira, governos cuja ra
zo de ser , precisamente, impedir que essas coisas aconteam ou, pelo menos, limit-las ao mximo
(The Prevalence o f Pseudo-Planning, in Mike Faber e Dudley Seers (orgs.), The Crisis in Planning,
Londres, Chatto & Windus pata a Sussex University Press, 1972).

729

CINQENTA ANOS DE PENSAMENTO NA CEPAL

Essas advertncias no se mostraram convincentes frente comprovao


histrica de que a organizao deliberada de reformas estruturais profundas,
nas sociedades, tem conseqncias imprevisveis para os dirigentes e para as
foras sociais que enveredam por esse caminho, e de que, quando os valores e
interesses imediatos das foras que controlam o Estado no exigem essas re
formas, mais seguro e mais econmico para elas destinar recursos para o
estabelecimento de um mecanismo eficaz de represso.
Em alguns sentidos, as limitaes impostas pela ordem mundial dom i
nante parecem menos rgidas agora do que alguns anos atrs. Pelo menos, a
crise multifacetada de hoje vem modificando sua natureza de um m odo que
torna problemtico o seu futuro. Entretanto, alguns elementos da ordem
mundial continuam a ter tamanha influncia, que qualquer pas que envere
de por um caminho de desenvolvimento fundamentalmente incompatvel com
eles esbarrar, certamente, em dificuldades enormes, e ter que fazer grandes
sacrifcios. possvel que modificar os estilos de vida e as aspiraes de con
sumo predominantes seja ainda mais difcil do que alterar as modalidades de
dependncia centro-periferia, no mbito poltico, financeiro, comercial e
tecnolgico, s quais se tem prestado tanta ateno. Talvez as receitas do tipo
das sugeridas pelo Com it de Planejamento do Desenvolvimento, para elimi
nar a pobreza e o desemprego em grande escala, s sejam viveis custa de
prolongadas lutas sociais, de resultados imprevisveis, que impliquem o apa
recimento de um a estrutura de poder inteiramente nova. Em outras circuns
tncias, a busca de estilos autnomos de desenvolvimento, pautados em valo
res, pode fazer com que as polticas reais se mostrem ainda mais confusas e
contraditrias do que at hoje, e pode conduzir ao desastre os regimes que
iniciarem essa busca sem vontade de dominar suas conseqncias nem capa
cidade de faz-lo.
O s estilos de desenvolvimento pautados em valores no necessitaro apenas
de agentes capazes de pr a sociedade em marcha no rumo desejado, mobili
zando a participao e o apoio populares. Eles tero tambm que atingir cer
tos resultados mnimos, em termos de mobilizao e destinao de recursos,
produo e distribuio de bens e servios, observncia das prioridades etc.,
sem gerar resistncias incontrolveis na sociedade. Alm disso, as circunstn
cias em que tais estilos so possveis, do ponto de vista poltico, prognosticam
uma ineficincia considervel e uma contraposio de propsitos, durante um

730

TEXTOS SELECIONADOS

perodo de transio no qual se aprender atravs da experincia. N o pro


vvel que os grupos de interesses existentes dem por certas as vantagens do
novo estilo, e as deficincias reais deste certamente lhes reforaro o ceticis
m o ou a hostilidade. O s partidrios do novo estilo ficaro expostos tentao
constante de recorrer propaganda, de no tolerar crticas, de exagerar os acer
tos e ocultar os erros, caso detenham o monoplio do poder, e de aceitar transa
es cujo custo transforme os objetivos originais em metas inatingveis, caso
no detenham esse monoplio.
Se partirmos da base de que o Estado nacional continuar a ser o contex
to fundamental em que sero tentados e frutificaro ou fracassaro os proces
sos passveis de ser identificados como desenvolvimento, cabe indagar, por
fim, se viro a predominar, e em que condies, foras sociais que tomem as
decises exigidas, aceitem os sacrifcios necessrios e se atenham a propsitos
racionais.

2. O QUADRO EM QUE SE APRESENTAM AS ALTERNATIVAS DE


DESENVOLVIMENTO
a) Elementos centrait do consenso internacional sobre
o desenvolvimento pautado em valores
Entre as m uitas declaraes internacionais que estabelecem critrios de de
senvolvimento, a mais amplamente normativa e utpica a Declarao so
bre o Progresso e o Desenvolvimento no Social, aprovada em 1969 pela As
semblia Geral das Naes U nidas como a resoluo n 2542 (XX IV ). Essa
Declarao prope, de m odo bastante detalhado, eliminar todos os males
que afligem a humanidade e fornecer todos os servios de que qualquer se
tor da humanidade possa necessitar, dentro de um quadro de liberdade, igual
dade de direitos e participao de todos os membros da sociedade . Essa
Declarao foi o auge de uma srie de tentativas de definir o desenvolvi
mento social com o realidade independente do desenvolvimento econ
mico e acolheu com benevolncia uma gam a to am pla dos significados
que os especialistas dos diversos setores da ao social pblica atribuam a
esse termo, que no ajudou m uito a distinguir os elementos centrais do

731

C IN Q E N T A A N O S DE P E N S A M E N T O N A C E P A L

consenso internacional. So dignas de destaque a aprovao unnime de um


texto to amplo que, se fosse tomado em sua literalidade, obrigaria a uma
transformao das prticas e prioridades de todas as sociedades organizadas
do mundo e a pouca ateno que lhe foi prestada desde ento, inclusive pelas
secretarias dos rgos internacionais.
A busca de normas sociais universalistas de desenvolvimento dificil
mente poderia ir mais longe. Desde ento, os esforos internacionais enve
redaram por uma direo um pouco diferente, tambm discernvel em di
versas iniciativas anteriores: a definio de um enfoque unificado do
desenvolvimento, concebendo-se este como um processo social em que os
meios econmicos no podem ser satisfatoriamente separados dos objeti
vos sociais, e no qual o significado do que feito depende das caracters
ticas da sociedade em que ele ocorre, bem como dos propsitos globais das
foras dominantes da sociedade.
A Estratgia Internacional de Desenvolvimento declara que: (...) as
mudanas qualitativas e estruturais da sociedade devem caminhar de mos
dadas com o rpido crescimento econm ico, e as diferenas existentes
regionais, setoriais e sociais devem ser substancialmente reduzidas. Esses
objetivos so, ao mesmo tempo, fatores determinantes e resultados finais
do desenvolvimento; devem ser considerados, portanto, parte integrante
do prprio processo dinmico, e exigem um enfoque unificado. A reso
luo n 2 6 8 1 (XX V ) da Assemblia Geral, aprovada nesse mesmo ano e
referente ao enfoque unificado do planejamento econmico e social do
desenvolvimento nacional, expressa a necessidade de incluir nesse crit
rio elementos destinados a: (a) N o deixar nenhum setor da populao
margem das mudanas e do progresso; (b) Realizar mudanas estruturais
que favoream o desenvolvimento nacional e acionar todos os setores da
populao a fim de assegurar sua participao no processo de desenvolvi
m ento; (c) Buscar a eqidade social e, em particular, procurar conseguir
uma distribuio eqitativa da renda e da riqueza na nao (...). A reso
luo faz uma ressalva nessas disposies gerais, mediante uma clusula
que estabelece que se devem guardar em mente os critrios supra
mencionados nos procedimentos de anlise e planejamento do desenvolvi
mento (...) conforme as necessidades particulares de cada pas em matria
de desenvolvimento.
732

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

Posteriormente, em 1973, a Comisso Econmica para a Amrica Latina


aprovou, em seu dcimo quinto perodo de sesses, como resoluo n 320
(XV), a Avaliao de Quito sobre a Estratgia Internacional de Desenvolvi
mento, que avanou um pouco mais na formulao de critrios para o de
senvolvimento integrado ou o desenvolvimento humano. De acordo com
a Avaliao de Quito,7 tal desenvolvimento:
Orienta-se para um novo tipo de sociedade ou sistema social que
priorize a igualdade e a dignidade dos homens, e que respeite e promova a
expresso cultural da populao. A participao social em todas as formas
do processo de desenvolvimento deve ser aumentada, para que se chegue a
uma sociedade mais justa.
incompatvel com estruturas sociais e econmicas tradicionais e exige
mudanas qualitativas e estruturais. A Avaliao no define as estruturas
tradicionais, mas estabelece que as mudanas necessrias incluem: o con
trole e a utilizao soberana dos recursos naturais; a modificao dos sistemas
de posse da terra (...); a criao de formas de propriedade social ou mista que
cada pas julgue conveniente (...), assim como a implantao de qualquer outro
tipo de reforma substantiva que seja necessria para atingir esse objetivo.
No pode ser obtido mediante esforos parciais em alguns setores da
economia ou do sistema social, mas sim atravs de um avano conjunto em
todos os aspectos. necessrio melhorar o conceito de desenvolvimento,
superando a considerao fragmentada do crescimento econmico e do de
senvolvimento humano (...), sendo necessrio (...) integrar os determinantes
sociais, econmicos e polticos.
No deve ser identificado com o crescimento econmico, que, em
muitos casos, (...) no deu lugar a mudanas qualitativas de importncia equi
valente no bem-estar humano e na justia social e coincidiu com a persis
tncia de problemas to graves quanto a pobreza em massa, a incapacidade de
o sistema produtivo dar emprego fora de trabalho crescente, e a falta de
participao econmica e social de amplas camadas da populao. Entretan
to, o crescimento econmico acelerado, harmonioso e autnomo funda
mental para assegurar o sucesso dessas mudanas qualitativas e estruturais.
7Evaluacin de Quito (Primeiro binio d a Estratgia Internacional d e Desenvolvimento), Naes Unidas/cEPAL, 1973.

733

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

Deve ser auto-sustentado e autnomo no plano nacional. Todavia,


quando um pas encara simultaneamente todos os aspectos do desenvol
vimento e promove as reformas estruturais necessrias para conseguir o
desenvolvimento integral, a experincia demonstra que, nas primeiras eta
pas, surgem desajustes que dificultam a continuao do processo. As in
justias e as tenses sociais acumuladas ao longo da histria expressam-se
sob a forma de demandas diante das quais os recursos internos se revelam
insuficientes.
A Avaliao parte do principio de que o respaldo fornecido pelos pases
latino-americanos a esses critrios de desenvolvimento integrado compa
tvel com uma grande heterogeneidade na economia e nas sociedades latino
americanas e tambm com maneiras distintas de abordar o processo de de
senvolvimento, mesmo que cada modelo tenha diversas alternativas ou vias
de concretizao, e com a busca de polticas econmicas de mdio e longo
prazos, cujos princpios bsicos, tanto polticos quanto econmicos, diferem
profundamente. Por isso, no existe um modelo nico ao qual uma avaliao
possa referir-se.
Em seu conjunto, os critrios e pressupostos anteriores constituem ele
mentos para uma concepo do desenvolvimento pautada em valores e,
ao mesmo tempo, estrutural, mas compatvel com diversas combinaes
de fins e meios. De maneira implcita, eles exigem que se amplie conside
ravelmente a ao do Estado, inspirada e unificada pelos valores e pela
busca de mudanas estruturais. Partem do princpio de que essa ao
compatvel com a natureza das foras sociais internas que controlam o
Estado. Presumem que a participao plena de todas as camadas da po
pulao no apenas compatvel com o desenvolvimento integrado, sob
a orientao estatal, mas tambm que um componente essencial desse
desenvolvimento.
A Avaliao afirma que os pases em desenvolvimento [adotaram] polti
cas internas e [realizaram] esforos para alcanar os objetivos e as metas esta
belecidos na Estratgia Internacional de Desenvolvimento. Entretanto, os
desajustes, as tenses e as demandas diante das quais os recursos internos
se revelam insuficientes ameaaram ou fizeram malograr os esforos dos pases
que deram incio a mudanas estruturais, o que aponta para uma contradio
entre o ideal da poltica e o ideal da plena participao. A Avaliao indica
734

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

que, at agora, o papel da ordem internacional tem sido negativo, de modo


geral: os pases desenvolvidos [no proporcionaram] a cooperao necessria
para complementar os esforos internos; alguns pases que empreendem
transformaes estruturais, o que est de acordo com a

e id

s vezes enfren

tam a hostilidade e a agresso econmica do exterior. Todavia, lana-se mo,


na Avaliao, da futura cooperao internacional, regulada por um conjunto
dinmico de normas, que dever ser alcanada atravs da ao conjunta dos
pases em desenvolvimento, a fim de resolver as contradies entre a poltica
integrada, voltada para mudanas estruturais, os recursos limitados e uma
participao cada vez maior ou, pelo menos, para reduzi-las a propores
manejveis.
Os critrios do desenvolvimento integrado enunciados na Avaliao de
Quito so mais concentrados e coerentes e, ao mesmo tempo, mais flexveis
do que os contidos em declaraes internacionais anteriores; constituem um
claro avano em relao s concepes que vem o desenvolvimento eco
nmico como um processo inexoravelmente sujeito a leis e requisitos pr
prios, o qual, de algum modo, ser abrandado e humanizado graas ao de
senvolvimento social, este regido por normas universais detalhadas,
provenientes da legislao e dos servios sociais dos pases de alta renda.
Inevitavelmente, dadas as circunstncias em que foi aprovada, a Avaliao,
muito embora defenda mudanas profundas no papel do Estado e das for
as sociais nacionais, na ordem internacional que rege as relaes entre os
Estados, e nas relaes entre os processos econmicos e as finalidades hu
manas, no confronta os problemas da compatibilidade fundamental com
a ordem nacional e internacional, nem os da capacidade de autotransformao que elas tm. Com isso, expe-se crtica de requerer um deus ex
machina, no plano nacional, para criar ordem a partir do choque dos obje
tivos e estratgias dos diferentes grupos e das repercusses complexas, nem
sempre desejadas ou previstas por algum grupo, dos processos econmicos,
sociais, polticos e demogrficos que vm sendo atualmente produzidos em
cada sociedade nacional; e de requerer outro deus ex machina, no plano in
ternacional, para atender s necessidades que no possam ser satisfeitas no
mbito nacional, ou que s possam ser atendidas custa de privaes e de
estmulos incompatveis com os critrios adotados.

73 5

C IN Q E N T A A N O S DE P E N S A M E N T O N A C E P A L

b) Elementos centrais do consenso internacional anterior sobre o


"desenvolvimento como um processo com requisitos uniformes

Conforme anteriormente indicado, no interminvel debate internacional sobre


o desenvolvimento que teve lugar nas trs ltimas dcadas, nunca se chegou a
um acordo claro sobre o significado do desenvolvimento nem sobre a manei
ra de alcan-lo; entretanto, graas ao confronto continuo de propostas deri
vadas de Marx e Keynes e de prticas que oscilam entre os extremos do plane
jamento centralizado, com a propriedade estatal dos meios de produo, e
das economias de mercado, que limitam a interveno estatal a um mnimo
de regulamentao e a investimentos na infra-estrutura, surgiu um consenso
internacional, apenas parcialmente explcito, sobre os requisitos do desen
volvimento das sociedades denominadas subdesenvolvidas, em desenvol
vimento ou simplesmente pobres. So esses os requisitos que esto atual
mente em debate, no que concerne a sua viabilidade, sua convenincia ou sua
significao, embora nem mesmo as posturas mais extremadas possam rechalos por completo ou esquivar-se a sua premissa central de que indispensvel
que se atinjam nveis muito mais altos de capacidade produtiva.
Eles podem ser resumidos da seguinte maneira:
i) Acumulao. O desenvolvimento pressupe altas taxas de investimento
de capital, para aumentar a futura capacidade de produo de bens e servios.
Na maioria das sociedades nacionais, a acumulao deve provir sobretudo de
recursos internos; para mobilizar e alocar esses recursos, pode-se recorrer prin
cipalmente ao Estado ou a particulares que respondam a incentivos econmicos.
ii) Industrializao. Nenhum pas pode alcanar o desenvolvimento
enquanto permanece predominantemente rural e agrcola, embora a agricul
tura de exportao possa dar margem a considerveis aumentos da renda p er
capita e possibilitar a acumulao. Os autores costumam usar o termo in
dustrializado como sinnimo de desenvolvido.
iii) Modernizao agrcola. Os regimes tradicionais de posse da terra e
de relaes sociais rurais so acompanhados pela baixa produtividade, imobi
lizao dos recursos humanos e falta de resposta aos desafios do mercado.
Conforme a concepo adotada, as mudanas podem limitar-se moderniza
o dos incentivos e das tcnicas produtivas, ou traduzir-se em modificaes
revolucionrias da propriedade e do poder.
736

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

iv ) Padronizao da dem anda dos consum idores. Com numerosas variaes

e limitaes, tem-se presumido que o desenvolvimento exige a incorporao de


camadas cada vez maiores e, com o tempo, de toda a populao num mercado
nacional de bens de consumo, e que a recompensa pelos sacrifcios realizados
durante as primeiras etapas de acumulao ser uma capacidade cada vez maior
de adquirir uma gama mais ampla de bens industriais, num contexto de produo
e consumo ascendentes e mutuamente estimulantes. O auge do desenvolvimento,
portanto, a posse generalizada de automveis, televisores e aparelhos eltricos.
v ) C apacidade em presarial. O desenvolvimento exige uma capacidade

especial de reao aos estmulos econmicos e a capacidade de organizar a


produo em grande escala, de inovar e de assumir riscos. De acordo com as
diferentes concepes, essa funo pode ser mais bem cumprida pelos empre
srios particulares que visam o lucro, pelos administradores que agem em nome
do Estado, e cuja recompensa o poder ou a satisfao de haver contribudo
para o bem comum, ou por uma combinao de ambos.
v i) D ifuso tecnolgica e cientfica. O desenvolvimento exige uma inova

o tcnica constante, baseada, essencialmente, na pesquisa cientfica. Em vista


da superioridade tecnolgica dos pases ricos, comparados aos pobres, e de
sua capacidade muito maior de pesquisa, as necessidades destes ltimos po
dem ser atendidas, principalmente, atravs de uma escolha criteriosa de
tecnologias importadas. Isso requer uma assistncia tcnica proporcionada
por especialistas dos pases tecnologicamente avanados.
v ii) E ducao universal. O desenvolvimento exige recursos humanos

especializados de muitas categorias e uma populao capaz de compreender


incentivos modernos e responder a eles. Esse requisito s pode ser alcana
do atravs da educao primria universal e da ampliao de muitos tipos de
ensino secundrio, tcnico e superior, de conformidade com pautas para as
quais os pases desenvolvidos fornecem modelos.
v iii) Prestao d e servios sociais e d e seguridade social. A modernizao, a

urbanizao e as mudanas correlatas que acompanham o desenvolvimento


exigem, alm da educao, uma gama cada vez mais ampla de servios pbli
cos e mecanismos de proteo, que aliviem as tenses sociais e permitam que
as pessoas funcionem como recursos humanos, consumidores e cidados.
Existem pontos de vista diferentes sobre a prioridade que se deve conferir a
tais servios e mecanismos, mas at as concepes do desenvolvimento mais
737

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

centralizadas no econmico reconhecem que eles so indispensveis. Mais uma


vez, os pases desenvolvidos oferecem modelos para se organizar a seguridade
social, o bem-estar social, a sade pblica, o planejamento familiar etc., os
quais podem ser introduzidos e adaptados em outros pases, at onde o per
mita seu grau de desenvolvimento.
ix ) P articipao cada vez m a io r no com rcio m u n d ia l. O desenvolvimento

exige um alto nvel de importaes, para fazer frente s demandas de indus


trializao e modernizao agrcola; por outro lado, a elevao da renda cria
urna demanda de bens de consumo que no pode ser atendida nicamente
pela produo interna. Desse modo, as exportaes tm que aumentar per
manentemente para custear as importaes, seu preo no deve cair de ma
neira repentina e, na medida do possvel, o valor das exportaes dos produ
tos manufaturados deve aumentar gradativamente em relao s exportaes
de matrias-primas, ainda que o volume e o preo destas ltimas continuem
sendo de importncia crucial.
x ) A um ento dos flu x o s fin a n ceiro s lquidos dos pases *'desenvolvidos (ricos)
p a ra os pases *em desenvolvim ento (pobres). Somente em casos excepcionais

que os pr-requisitos do desenvolvimento aqui mencionados podero ser sa


tisfeitos pela mobilizao de recursos internos, sem ajuda externa, e atravs
das divisas provenientes das exportaes. O desenvolvimento dos pases po
bres exige que se combinem, de algum modo, as doaes financeiras, os em
prstimos a juros baixos e os investimentos diretos provenientes dos pases
ricos, numa proporo que depende da situao inicial e da estratgia de de
senvolvimento do pas pobre.
So muitos os requisitos adicionais do desenvolvimento que as diversas
correntes de pensamento propem como mais importantes do que todos os
anteriores, e eles vo desde a apropriao do poder por uma classe capaz de
impor determinados modos de acumulao e produo, at a transformao
das prticas familiares de educao dos filhos. Entretanto, o consenso com
respeito aos requisitos anteriormente enumerados tem sido bastante geral.
Tanto assim que, para serem ouvidos, at os proponentes de outras priorida
des tiveram de alegar que suas propostas contribuiriam para alcan-los. Na
medida em que um nmero cada vez maior de sociedades nacionais se ajuste
a eles, o mundo do futuro seria mais homogneo, menos conflitante e mais
capaz de oferecer nveis satisfatrios de bem-estar para a maioria da populao.
738

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

No decorrer dos esforos empreendidos nos planos nacional e internacional


para atender os requisitos assinalados, e no curso dos processos sociais e econ
micos no planejados que apontam nessa mesma direo, a maioria das socie
dades humanas passou por enormes mudanas desde os anos 1940. Surgiu uma
ordem mundial diferente, mais interdependente, sob muitos aspectos, que im
pe limitaes mais complexas do que nunca s mudanas que ocorrem nas
sociedades nacionais. Paradoxalmente, em outros sentidos, aumentaram, para
o bem ou para o mal, as possibilidades de ao voluntarista autnoma e tam
bm as possibilidades de que se produzam mudanas ou perturbaes sociais
que escapem ao controle de qualquer centro de poder, seja ele nacional ou in
ternacional. possvel que se estejam enfraquecendo os obstculos polticos e
econmicos impostos pelos centros mundiais ao desenvolvimento da periferia
e, ao mesmo tempo, pode-se dizer com mais certeza que a capacidade de os
centros oferecerem periferia modelos coerentes e desejveis de mudana est
diminuindo; entretanto, vo adquirindo contornos alarmantes alguns outros
obstculos que so caractersticos do atendimento distorcido e parcial dos prrequisitos do desenvolvimento anteriormente assinalados. O prximo passo,
neste trabalho, ser a tentativa de resumir alguns aspectos fundamentais da or
dem mundial surgida na busca do desenvolvimento, aos quais declaraes como
as da e i d e da Avaliao de Quito pretendem responder.
c) Caractersticas da ordem m undial atual em relao aos requisitos
convencionalmente definidos do desenvolvimento e possibilidade
de opes nacionais autnomas entre estilos e estratgias

Tentar fazer uma descrio interpretativa da ordem econmica e poltica


mundial em seu atual estado de fluidez, no qual os acontecimentos de cada
ano subvertem as expectativas do anterior, seria uma empreitada de alto risco,
que ultrapassaria as pretenses do presente estudo. Quando muito, possvel
destacar algumas caractersticas que parecem particularmente pertinentes:
i) A variao constante a que esto sujeitas as preocupaes dominantes

dos centros mundiais gera mudanas correspondentes, e uma diversidade cada


vez maior das formas de controle, assessoramento e cooperao atravs das
quais seus governos e grupos de interesses procuram entender-se com as so
ciedades perifricas. Nos centros principais, uma certa perda de confiana nas
73 9

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

receitas anteriores, ou de interesse pelo prprio tema da ajuda para o desen


volvimento, coincide com a crescente simpatia de alguns pequenos pases de
alta renda pelos estilos de desenvolvimento originais e autnomos de outros
pases e coincide tambm com seu respaldo a eles. Assim, surgiu uma espcie
de utopismo vicrio que, embora talvez subestime ou julgue erroneamente as
dificuldades reais acarretadas pelo desenvolvimento pautado em valores nos
pases pobres e dependentes, contribui para ampliar as opes de que estes
dispem. Ao mesmo tempo, varivel a proeminncia relativa dos problemas
mais concretos do desenvolvimento, e as correntes de opinio dominantes dos
centros mundiais esto continuamente exortando, atravs das organizaes
internacionais, a que se adotem novas prioridades no que diz respeito s so
ciedades perifricas. Os exemplos mais destacados disso so as campanhas
mundiais relativas ao controle populacional e ao meio ambiente, respaldadas
por abundantes recursos provenientes dos centros mundiais. Do mesmo modo,
passaram para o primeiro plano a distribuio eqitativa da renda e o empre
go pleno, embora os centros mundiais mostrem-se menos dispostos a alocar
recursos para consegui-los. Por sua vez, os porta-vozes das sociedades perif
ricas, empregando tticas cada vez mais coerentes, procuram adaptar as cam
panhas e os recursos derivados da proeminncia mutvel dos problemas a uma
concepo prpria de suas necessidades, particularmente no que se refere a
relaes de intercmbio mais favorveis e assistncia.
it) Conquanto certamente no esteja havendo uma reduo da disparidade
entre os centros mundiais e a periferia, no que concerne riquezap er capita e ao
poder, as formas de dominao e dependncia esto-se modificando e, em cer
tos sentidos, tornando-se ambivalentes. O avano da industrializao e o cres
cente domnio que nela exercem as empresas transnacionais, cujas filiais so
capazes de autofinanciar-se, modificam as modalidades anteriores da troca de
matrias-primas por produtos manufaturados e tornam antiquadas as concep
es anteriores sobre o investimento estrangeiro. As ltimas inovaes
tecnolgicas dos centros afastam-se cada vez mais das necessidades e da capaci
dade das sociedades perifricas, ou talvez tambm das dos centros (como acon
tece com o transporte supersnico), mas a busca de alternativas tecnolgicas
tem avanado pouco. Assim como os pases de baixa renda e predominante
mente rurais dependem cada vez mais dos pases urbanizados de alta renda para
se abastecer de alimentos, estes ltimos vm repentinamente comprovando que
740

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

seus prprios estilos de vida, que se baseiam no transporte automotivo e no alto


consumo de energia eltrica, levaram-nos a uma armadilha de dependncia das
sociedades perifricas e a um pesadelo ambiental. A agresso econmica con
verteu-se numa arma mais diversificada e ameaadora do que antes, e algumas
das sociedades perifricas esto aprendendo a us-la com tanta eficcia quanto
os centros. Tanto no centro quanto na periferia, elas podem impossibilitar o
funcionamento normal de outros pases, negando-lhes o abastecimento.
iit) Os processos de desenvolvimento ou modernizao dos pases
perifricos na medida em que tiveram lugar e os programas econmi
cos e sociais bastante fragmentados que foram empreendidos em seu nome
caracterizaram-se, invariavelmente, pela polarizao entre grupos capazes de
se modernizar e extrair benefcios tangveis e grupos mais amplos que s
podem faz-lo marginalmente ou que se vem excludos do conjunto. De
um modo ou de outro, todos os programas concebidos para elevar o bemestar e generalizar o desenvolvimento desde os de industrializao e mo
dernizao agrcola at os de educao, sade pblica e seguridade social
parecem contribuir para essa polarizao ou heterogeneidade estrutural. As
polticas especificamente destinadas a melhorar a posio relativa dos grupos
mais marginalizados, tais como o desenvolvimento da comunidade, o desen
volvimento regional e a reforma agrria, adaptam-se a esse mesmo padro de
vantagens polarizadas, ou so dbeis e ineficazes, ou tropeam em resistncias
estruturais que as destroem. O problema no reside no simples fato de algu
mas partes da populao nacional progredirem, enquanto outras caem na es
tagnao. As formas de progresso exercem presso sobre estes ltimos gru
pos sob formas que os impedem de progredir. O impulso imprimido pelo
que j foi realizado, as expectativas de todos os grupos sociais e o maior acesso
ao poder, por parte dos grupos modernizados, fazem com que as mudanas
fundamentais do padro de crescimento polarizado sejam problemticas,
conflitantes e dispendiosas, mesmo que as foras polticas dominantes tenham
uma clara estratgia de mudana, o que raramente acontece.
iv)

medida que a polarizao surge mais claramente como uma carac

terstica chave das sociedades em desenvolvimento e, em certa medida, tam


bm das sociedades antes identificadas como desenvolvidas, e medida que
ela vai participando de camadas mais amplas da populao pelo menos,
at o ponto de estas se conscientizarem dos efeitos dos processos de mudana
741

C IN Q E N T A A N O S D E P E N SA M E N T O N A C E P A L

e buscarem meios de se defender , ficam dificultadas a compatibilidade do


desenvolvimento com a participao e a viabilidade das instituies e pro
cessos democrticos. Seja para manter o estilo de desenvolvimento polariza
do dominante quando se considera que ele o nico estilo vivel , seja
para transform-lo, chega a parecer inevitvel a adoo de solues autorit"
rias e tecnocrticas. Quer elas queiram, quer no, confere-se s foras arma
das nacionais, preferencialmente orientadas por cientistas sociais e planejadores,
o papel de deus ex machina, e essa atribuio feita at por setores da opinio
pblica que no aceitam regimes autoritrios. Para os grupos que esto em
busca da maneira de implantar o estilo de desenvolvimento que preferem, o
dito de Disraeli, Devemos educar nossos senhores, chega a parecer mais fcil
de aplicar s foras armadas do que ao povo. Na atual ordem mundial, exis
tem lderes militares procurando impor uma gama extraordinariamente am
pla de estilos de desenvolvimento em diferentes pases, em virtude de os regi
mes anteriores no haverem conseguido conciliar o desenvolvimento com a
participao. provvel que esses regimes permitam alternativas polticas
mais coerentes e originais que, s vezes, beiram a arbitrariedade do que
os regimes que dependem francamente de negociaes e transaes polticas,
mas ainda resta verificar se tais alternativas podero ser postas em prtica de
maneira mais consistente do que as anteriores. Num contexto de desenvolvi
mento parcialmente malogrado, ou de desenvolvimento dependente
insatisfatrio, possvel que a tendncia a longo prazo seja mais cclica do
que uniformemente orientada para solues militares autoritrias: o fracasso
da transao poltica leva a golpes militares, e a incapacidade dos militares e
de seus assessores tecnocratas e idelogos de enfrentar a complexidade
dos processos leva novamente franca competio poltica.
v)

A identificao dos setores modernos da populao das sociedades

perifricas com as normas de setores equivalentes das sociedades desenvolvi


das torna-se mais complexa e ambgua, medida que se choca com as crises
dessas normas em seus pases de origem.
Os grupos ou organizaes de interesse (desde cmaras de comrcio at
sindicatos), os partidos polticos, as estruturas acadmicas, as empresas
transnacionais, as burocracias, as marcas de artigos de consumo manufaturados
o contedo dos meios de informao, tudo isso vem passando pela norma
tizao mundial e pelas reaes simultneas contra ela. As sociedades perifricas
74 2

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

polarizadas importam anticorpos ideolgicos, juntamente com as caracters


ticas das sociedades ricas, e tambm criam anticorpos prprios, que voltam
a exportar para as sociedades de alta renda, nas quais eles se incorporam aos
conflitos culturais e polticos existentes nelas.
Nesse sentido, vem tomando forma uma sociedade mundial que se
caracteriza no pela incorporao harmoniosa de altos nveis normatizados de
produo e consumo, anteriormente vistos como resultado do desenvolvimen
to, mas por uma combinao intrinsecamente contraditria de assimilao
crescente desse esquema e de uma repulsa e frustrao cada vez maiores em re
lao a ele. Na sociedades perifricas, o fato de uma parte da populao no se
incorporar, ou ficar marginalizada, exacerba de duas maneiras esse processo
contraditrio: acentua a atitude defensiva das camadas modernizadas em re
lao a sua posio privilegiada e aumenta a repulsa ideolgica do desenvolvi
mento dependente. Como natural, essas duas reaes podem coexistir de
maneira conflitante numa mesma pessoa ou numa mesma frmula poltica.

3.

POLTICAS PARA ABORDAR O DESAFIO DOS ESTILOS DE

DESENVOLVIMENTO UNIFICADOS, ORIGINAIS E PAUTADOS EM


VALORES OU VOLTADOS PARA O SER HUMANO
O presente trabalho presume com as devidas reservas que o desenvolvi
mento um processo identificvel, sujeito a certas uniformidades e precondies, que no criam uma obrigatoriedade rgida nem constituem uma base
satisfatria para se prever o futuro. Do mesmo modo, o trabalho presume que
a razo humana e os valores podem e devem procurar configurar o futuro em
estilos nacionais diferentes dos que predominam at hoje.8
"Essa postura exposta no Informe sobre un criterio unificado p ara el anlisisy ta planificacin del desarrollo
(op. cit., p. 11 e 12). O desenvolvimento um avano perceptvel para fins concretos, baseados em
valores da sociedade , e tambm um sistema de mudanas inter-relacionadas da sociedade, que funda
menta e condiciona a exeqibilidade do avano. N o primeiro senddo, pressupe-se a existncia de uma
capacidade humana de configurar o futuro para fins humanos. Pressupe-se tambm que a sociedade
atual tem o direito e a capacidade de decidir, por consenso geral, ou atravs da liderana de agentes que
representem os melhores interesses da sociedade, as alternativas e os sacrificios exigidos pelo desenvolvi
m ento. N o segundo sentido, presume-se que o desenvolvimento seja um fenmeno inteligvel, passvel
d e diagnstico e de propostas objetivas sobre as inter-relaes dos fatores e as provveis conseqncias
mais amplas da mudana nos principais componentes do sistema ou da ao sobre esses componentes.

743

C IN Q E N T A A N O S DE P E N SA M E N T O N A C E P A L

O desenvolvimento no pode significar o que cada um quiser que sig


nifique e, para continuar a ser um foco das aspiraes humanas, tem que
incluir urna determinada gama de combinaes diferentes de fins e meios.
Podemos distinguir trs classes principais de critrios para abordar a defini
o desses fins e meios: o utpico-normativo, o tecnocrtico-racionalista e
o sociopolitico.
At certo ponto, esses critrios se complementam. A busca de estilos de
desenvolvimento mais aceitveis e viveis deve ser remetida a imagens da fu
tura ordem social (em outras palavras, a uma utopia) e a normas que estabe
leam limites para os meios a serem utilizados. inevitvel a busca de tcni
cas mais racionais e eficientes de obteno e distribuio de recursos e de
fornecimento de servios para a consecuo de qualquer objetivo que a so
ciedade estabelea para si, sejam quais forem as prevenes existentes a respei
to dos limites que essa busca deve ter e das vantagens do mercado ou da de
mocracia participativa. Por ltimo, as foras sociais e polticas, como quer
que sejam definidas, tm que escolher suas utopias e normas, e criar e aplicar
os mecanismos administrativos e de planejamento tecnocrtico-racionalistas.
Por razes bvias, o dilogo internacional oficial e semi-oficial tem pres
tado muito mais ateno aos critrios utpico-normativos e tecnocrticoracionalistas do que aos sociopolticos. O fato de esse dilogo ser conduzido
por representantes dos governos ou especialistas que se dirigem aos gover
nos, como foi assinalado na primeira parte do presente trabalho, confirma a
suposio de que os governos so entidades racionais, benvolas e coerentes,
interessadas no desenvolvimento e no bem-estar de todo o seu povo, desejo
sas de ser assessoradas quanto maneira de atingir esses fins e capazes de agir
como lhes for aconselhado. Quando seu comportamento no coincide com
essa imagem, eles merecem ser repreendidos por corrupo, por perseguirem
objetivos alheios situao (como o poderio militar) ou por descuidarem e se
esquivarem da aplicao das polticas s quais aderiram (nas palavras de Gunnar
Myrdal, por serem Estados fracos); mas continua de p a hiptese de que o
governo ou o Estado tem autonomia suficiente para fazer melhor, se as
sim desejar, ou est suficientemente alarmado com as graves conseqncias
de no agir melhor. O dilogo acadmico e ideolgico no oficial, particular
mente nos pases em desenvolvimento, mostra um mundo diferente, no qual
a dominao externa e a distribuio interna do poder determinam o que os
74 4

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

governos podem fazer, e no qual os governos costumam ser conjuntos incoerentes de diversos objetivos personalistas, burocrticos e de outra natureza,
pelo que uma ingenuidade ou uma desonestidade intelectual esperar que
eles ajam de maneira diferente, com base em exortaes morais ou argumentos
racionais.
Os critrios utpico-normativos e tecnocrtico-racionalistas tm sido se
guidos, em grande medida, de maneira independente, por grupos diferentes
no seio dos governos nacionais e das organizaes intergovernamentais, mas
os defensores de cada um deles tm procurado tirar fora uns dos outros. Os
que propem normas sociais universalistas aspiraram a orientar os planejadores
e administradores tecnocrticos e, de um modo geral, exageraram a influn
cia dos primeiros e os resultados passveis de serem esperados quando se con
segue convenc-los da importncia da justia social, ou quando se colocam
porta-vozes do ponto de vista social nos rgos de planejamento. Em geral,
os planejadores e os administradores tm procurado justificar suas tcnicas e
obter maior respaldo, assinalando suas possveis contribuies para a conquista
da justia social.
Embora diversas instituies continuem a aprofundar esses critrios e a
divulg-los nos termos anteriormente expostos, eles tm sido cada vez mais
frustrados, nos ltimos anos, pelo confronto com a realidade sociopoltica, e
so cada vez mais complicados ou adulterados pelas tentativas de adapt-los
s realidades ou de adaptar as realidades a eles. Os argumentos favorveis a
ambos os critrios recorrem continuamente ao que se poderia chamar de voz
passiva burocrtica ou afirmao ansiosa de uma conscincia cada vez
maior, com o intuito de se furtar obrigao de identificar os agentes
sociopolticos a quem eles so dirigidos. Em sees anteriores deste trabalho,
fez-se referncia suficiente ao critrio utpico-normativo. Seus inconvenien
tes, quando ele isoladamente seguido (ou sua utilizao legtima para fugir
realidade), ficam cruelmente evidenciados num mundo em que aumentam
a injustia, a insegurana e a violncia, ao mesmo tempo que se prolonga a
lista dos direitos outorgados a todos os seres humanos pelo anseio de seus
governos.
A confrontao do critrio tecnocrtico-racionalista com as realidades
recalcitrantes mais complexa, uma vez que seus partidrios esto mais estrei
tamente envolvidos na mquina estatal, nas demandas de classes e grupos e
745

C IN Q E N T A A N O S DE P E N S A M E N T O N A C E P A L

na necessidade em que se vem os lderes polticos de resolver os problemas.


Urna das conseqncias disso foi o aparecimento de numerosos trabalhos sobre
a crise do planejamento.9 Como acontece com o prprio desenvolvimen
to, quando se descr do significado anteriormente atribudo ao planejamen
to, este tem que significar uma outra coisa, e as opes propostas vo desde
uma atividade racionalizadora constante e difusa, da qual participa toda a
sociedade, at a formulao de pautas operacionais para as decises de curto
prazo sobre os projetos. A administrao pblica, como disciplina, tambm
registra uma perda de confiana e uma diversificao das receitas, aliadas a
uma convico tenaz de que ela deve significar alguma coisa generalizvel e
aplicvel racionalizao do que o Estado faz em nome da sociedade. Um
crtico retrucou: Se o planejamento tudo, talvez no seja nada.10
Ver, em especial, Mike Faber e Dudley Seers (orgs.)> The C risis in Planning, op. t. Ver tambm a seo
III do Inform e sobre un criterio unificado p ara el anlisis y a planificacin del desarrollo, op. cit.
10Apesar do descontentamento espordico que o planejamento despertava o contraste entre o plano
e a nao fazia troa dos planejadores , foi difcil, para as elites nacionais, esquecer a terra prometida,
tamanha era a sua nsia de encontrar uma soluo fcil para seus problemas. Alm disso, elas logo desco
briram que o fato de o planejamento no funcionar podia ser-lhes litil (...). O planejamento formal tam
bm pode servir para pr de lado os problemas insuperveis do momento (...). Q uando no se pode
agradar alguns grupos de imediato, sempre se pode apontar-lhes o lugar mais importante que eles ocu
pam nos planos para o futuro. D o mesmo modo, o planejamento formal pode ser um a maneira de der
rotar os apstolos da racionalidade, tornando-os partcipes de tarefas que os afastam das decises reais
(...). Se o planejamento formal fracassa, no apenas numa nao e num determinado momento, m as em
quase todos os pases, quase o tempo todo, pouco provvel que os defeitos se devam incompetncia
ou flta de talento dos planejadores. Tampouco se pode defender racionalmente um fracasso, dizendo
que os pases em questo no esto preparados para se comportar racionalmente ou para aceitar os con
selhos de homens racionais, chamados de planejadores. Essa apenas uma maneira de dizer que o plane
jamento formal, depois de inmeras repeties, continua mal adaptado a seu meio. Fracassar no pode
ser racional. Errar humano; consagrar-se perpetuao dos erros outra coisa. Se os governos insistem
no planejamento nacional, deve ser porque a sua vontade de acreditar suplanta sua experincia. O plane
jamento um tema mais prprio para o telogo do que para o cientista social (Aaron Wildavsky, I f
Planning Is Everything, Maybe Its Nothing, Polity Sciences, Amsterd, Elsevier, 4, 1973). H vrios
anos, Albert O . Hirschman antecipou um a concluso anloga, em seu conhecido comentrio sobre as
advidades de planejamento da c e p a l : (...) a orientao da CEPAL parece utpica, ao pretender aplicar-se
a pases em que um a simples mudana ministerial significa, muitas vezes, uma completa inverso da
orientao poltica, e onde os prprios dirigentes se orgulham de suas improvisaes (...). O s projetos
detalhados da CEPAL, nos quais todos os setores econmicos so harmonizados, so, por assim dizer, o
equivalente, no sculo X X , das consttuies latino-americanas do sculo X IX , j que, semelhana de
las, esto muito distantes do m undo real. Eles so um protesto pattico e sutil contta uma realidade na
qual os polticos governam confiando em improvisaes brilhantes ou desastrosas, as decises so toma
das embauco de presses mltiplas e sem prever possveis crises ou situaes de emergncia, e na qual os
conflitos so resolvidos com base em consideraes pessoais, depois de as partes em litgio haverem me
dido foras, e no de acordo com princpios objetivos e critrios cientficos (Ideologas de desarrollo
econmico en Amrica Latina, em A. O . Hirschman (org.), Controversia sobre Latinoam rica, Buenos
Aires, Artes Grficas Bartolom U . Chiesino, 1963).

746

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

Para os efeitos do presente trabalho, os critrios utpico-normativos e


tecnocrtico-racionalistas s podero evitar o beco sem sada do verbalismo e
da ao ritual se aqueles que os defendem os relacionarem com critrios
sociopolticos que identifiquem determinados agentes e proponham estrat
gias compatveis com os valores, interesses e capacidades desses agentes. En
tretanto, essa postura fica sujeita a crticas sob vrios ngulos; para comear,
ela no oferece nenhuma soluo direta e universalmente aplicvel, que
contribua para levar a estilos de desenvolvimento originais e pautados em
valores. O tipo de agentes do desenvolvimento buscados e a gama de alterna
tivas atribudas a eles, na configurao de um estilo de desenvolvimento, de
pendem de como seja concebido o desenvolvimento e de como se interpre
tem a natureza e o funcionamento das sociedades humanas.
No existem razes a p riori para supor que, numa determinada socie
dade, surgiro os agentes necessrios para conseguir um estilo de desen
volvimento aceitvel e exeqvel, nem que, se eles efetivamente surgirem,
podero cumprir sua misso histrica, e nem que, se de fato a cumpri
rem, a sociedade estar, inequvoca e permanentemente, em melhor situa
o do que antes. Tampouco parece necessrio supor, pura e simplesmente,
que um nico tipo de agente, seja ele coletivo e esteja no exerccio de uma
funo predeterminada, seja individual e dotado em grande medida de
livre-arbtrio, deva funcionar como deus ex m achina em todas as socieda
des, com o sustenta a maioria das correntes tericas e ideolgicas. Os
pretensos agentes intelectuais do desenvolvimento includos na ltima
das cinco categorias que sero distinguidas mais adiante bem poderiam
considerar que qualquer das categorias pode ser decisiva em certas con
junturas e marginal, ou at ilusria, em outras. Para os propsitos desta
discusso, podemos distinguir as seguintes categorias de agentes de de
senvolvimento:
) As classes e grupos sociais que desempenham papis fundamentais
na evoluo de um estilo de desenvolvimento, com base em suas relaes
com a produo e em seus pontos de vista coletivos sobre seus prprios
interesses: empresrios, tecnlogos, trabalhadores, investidores, inovado
res tecnolgicos, tcnicos, classes mdias etc. Tais agentes coletivos po
dem desempenhar seu papel de maneira mais ou menos adequada ou cons
tatar que a estrutura econmica e social ou as condies de dependncia
747

C IN Q E N T A A N O S D E P E N SA M E N T O N A C E P A L

so incompatveis com o desempenho adequado desses papis, mas as


concepes correlatas de desenvolvimento no do margem a iniciativas
criativas ou voluntaristas para modificar o estilo da concepo bsica, seja
ele marxista ou no. At agora, grande parte da anlise dos estilos de de
senvolvimento da Amrica Latina traduziu-se em tentativas de identificar
agentes coletivos plausveis, medir o grau em que as classes e grupos exis
tentes so adequados para desempenhar as funes definidas com base em
exemplos anteriores de desenvolvimento, e explicar por que as classes e
grupos raramente parecem haver realizado as tarefas que lhes foram atri
budas (por exemplo, a esperana persistente de que a burguesia industri
al afastasse a oligarquia latifundiria, promovendo reformas agrrias). Em
geral, o debate tendeu a reificar as classes e grupos considerados agentes
coletivos e, em muitos casos, os agentes subseqentemente analisados, em
vez de representarem essas classes e grupos, parecem ter-lhes dado origem
ou t-los levado a uma espcie de conscincia distorcida deles mesmos,
visando a seus prprios fins.
it) Indivduos ou pequenos grupos que articulam as demandas de gru
pos ou classes mais amplos, agem com o intermedirios e formam a opi
nio pblica polticos, lderes sindicais e de grupos de interesses orga
nizados, jornalistas, lderes religiosos etc. Por fora da relativa falta de
coeso dos grupos ou classes mais amplos, esse tipo de agentes pode de
sempenhar papis relativamente autnomos, mas, nessas condies, sua
capacidade real de impor exigncias e influir nos processos de mudana
limitada e precria. O mais provvel que sua importncia aparente cres
a e diminua de maneira sbita, com o acontece com certos lderes popu
listas eleitos para a presidncia com grande votao popular, e que logo
so facilmente obrigados a abandonar o cargo. Sua influncia talvez de
penda mais de suas ligaes com a classe de agentes a ser analisada a se
guir do que com os grupos que eles desejam representar. C om o agentes
do desenvolvimento, eles tm sua eficincia limitada no apenas por esses
(atores, mas tambm pela importncia de que se revestem, em suas (unes,
a intermediao e a intriga. provvel que defender um estilo de desen
volvimento seja, a seu ver, uma ttica adicional, destinada a tornar acei
tvel o seu papel ou a reforar objetivos concretos, em vez de ser um pro
psito dominante.
748

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

Ui) Indivduos ou grupos pequenos, cujo poder deriva do controle das


foras armadas, do controle do capital ou de sua representao de algum
dos centros mundiais dominantes. Com o o poder desses agentes potenci
ais no decorre de sua capacidade de obter apoio de setores da populao
e de organizar coalizes, seria espervel que eles estivessem em condies
de atuar de maneira mais coerente (ou arbitrria) para implantar um esti
lo de desenvolvimento do que os agentes do segundo grupo. Entretanto,
o poder que eles podem em pregar limitado por diversos aspectos de sua
prpria situao: primeiro, seu poder reside essencialmente numa conjun
tura especfica e pode desaparecer de uma hora para outra; o dirigente
militar pode ser deposto por seus subordinados, o capitalista pode ver-se
incapacitado por uma crise financeira, e o centro mundial pode ser altera
do por problemas internos, ou sua estratgia poltica global pode desviarse e minar a situao de seu representante. Segundo, os valores de quem
detm o poder com base nisso e sua concepo de seu prprio papel no
costumam ser estendidos implantao de um estilo original de desen
volvimento; eles esto mais preocupados em preservar a ordem existente e
em se defender das ameaas a sua posio privilegiada. Terceiro, o fato de
eles estarem afastados da representao de grandes classes ou grupos res
tringe sua capacidade de induzir a populao a agir de acordo com seus
objetivos. Ao se estipularem a tarefa de implantar um estilo de desenvol
vimento coerente, eles tm que obter ajuda dos agentes da segunda cate
goria, procurar desempenhar pessoalmente as funes deles ou encontrar
meios efetivos de isolar a populao dos apelos polticos e da representao
dos grupos de interesse.
iv)

O chefe de Estado ou o poder executivo nacional: a pessoa ou a enti

dade coletiva oficialmente encarregada de tomar decises de carter pblico,


de nomear os funcionrios pblicos, de decidir em linhas gerais sobre a alocao
dos recursos e de estabelecer pautas para o desenvolvimento. Essa entidade
a destinatria tradicional dos conselhos em matria de desenvolvimento, a
moderna sucessora de O Prncipe, de Maquiavel. As receitas utpico-normativas
e tecnocrtico-racionalistas so formalmente dirigidas ao Prncipe; grande parte
da controvrsia sociopoltica dos ltimos tempos gira em torno da seguinte
pergunta: Como dar conselhos que ele possa utilizar, supondo-se que seja o
protagonista de um jogo difcil e que seus recursos polticos sejam limitados,
74 9

C IN Q E N T A A N O S DE P E N SA M E N T O N A C E P A L

alm de inadequadas as informaes de que ele dispe?" Na prtica, o Prnci


pe pode mostrar-se esquivo, inclusive nos contextos autoritrios; sua repre
sentao formal tem pouco peso nas decises e no absorve quase nenhuma
das recomendaes de que ele cumulado; e as verdadeiras fontes de deciso
so dispersas e ocultas.12
v)

Pessoas ou grupos pequenos que pretendem explicar a forma como

funciona a sociedade e criar imagens coerentes de sociedades futuras prefer


veis, baseando-se em seus prprios valores e em seu prprio diagnstico da
situao existente, assim como pretendem formular as estratgias pertinentes
e obter o apoio de uma ou mais das categorias anteriores de agentes. Uma
conhecida observao de John Maynard Keynes sintetizou, quarenta anos atrs,
as potencialidades, os inconvenientes e os perigos da influncia dessa catego
ria em outros agentes: (...) as idias dos economistas e dos filsofos polticos,
tanto ao se mostrarem corretas quanto ao serem equivocadas, so mais pode
rosas do que se costuma crer. Na verdade, o mundo regido por pouco mais
do que isso. Os homens prticos, que se julgam completamente isentos de
qualquer influncia intelectual, geralmente so escravos de algum economis
ta morto. Os manacos pela autoridade, aqueles que escutam vozes, destilam
seu frenesi inspirando-se em algum mau escritor acadmico do passado. Te
nho certeza de que o poder dos interesses estabelecidos muito exagerado, se
1'Ver, em especial, Warren F. Ilchman e Norman Thomas Uphoff, The PoliticalEconomy ofChange, Berkeley
e Los Angeles, University o f California Press, 1969. D e acordo com seus pressupostos simplificadores,
o estadista, antes de mais nada, dispe de recursos limitados, em quantidade varivel e de tipos diferen
tes, para pr em execuo decises que influem na natureza e na qualidade da vida coletiva da nao; em
segundo lugar, como resultado da diviso do trabalho, que define as funes exercidas pela autoridade
numa sociedade, o estadista o nico que pode recorrer autoridade; em terceiro lugar, o estadista de
seja conservar a autoridade; e em quarto, para atingir as metas a que d valor, o estadista opta por aquilo
que aponta formalmente para a elevao da produtividade e de seus recursos polticos (p. 33). Diante
do fato de que, muitas vezes, as demandas so mutuamente excludentes, e de que persistente a escassez
de recursos, o estadista tem diversas opes. Pode optar por atender algumas demandas no todo ou em
parte; quanto a outras, passar por cima delas ou as rechaar expressamente. s vezes, quando no pode
satisfazer uma demanda dos setores, o estadista pode optar por oferecer recursos substitudvos que sejam,
a seu ver, transitoriamente aceitveis (...). possfvel que ele se valha da coero para eliminar os efeitos
de algumas demandas, ou da educao para eliminar as causas (...). Em vista da necessidade de escolher,
o estadista tem que calcular em quem, quanto, em que combinao, quando, onde, por que e para que
devem ser investidos os escassos recursos polfticos do regime (p. 38).
l2D e um m odo geral, a soberania no tem um assento nico e invarivel. compartilhada por diversos
grupos, que formam constelaes distintas em diferentes momentos (...). A existncia de um gabinete
(ou de uma junta) pode encobrir o quanto o processo de deciso , na verdade, disperso (Colin Leys, A
New Conception o f Planning? in Mike Faber e Dudley Seers (orgs.), The C risis in Planning, op. cit.,
vol. 1, p. 60).

75 0

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

comparado com a intromisso gradativa das idias. E no de forma imediata,


claro, mas depois de um intervalo; porque, no campo da filosofia econmi
ca e poltica, no h muita gente que se deixe influenciar por novas teorias
depois que passa dos vinte e cinco ou trinta anos, de modo que as idias apli
cadas aos acontecimentos atuais pelos servidores pblicos e pelos polticos, e
at pelos agitadores, provavelmente no so das mais inditas.13
Estes ltimos agentes do desenvolvimento incluem aqueles que propem
os critrios utpico-normativos e tecnocrtico-racionalistas anteriormente
analisados, na medida em que procuram confrontar a aplicao sociopoltica
de suas prescries. Eles oferecem, visivelmente, uma impressionante gama
de recomendaes, nenhuma das quais, at hoje, obteve um xito inequvoco
em seus contatos com a realidade. Classificam-se em trs grupos, que podem
ser distinguidos em linhas gerais: os planejadores, os reformistas-aprimoradores
e os revolucionrios.
Os planejadores, que so os representantes mais destacados do critrio
tecnocrtico-racionalista, j foram analisados. Durante um breve perodo, nos
crculos interessados no desenvolvimento, ganhou terreno a impresso de que
se haviam idealizado, ou estavam por se idealizar, algumas tcnicas neutras
que poderiam ser aplicadas por qualquer governo que as levasse a srio, para
dar margem a um produto previsvel: o desenvolvimento. Essa impresso se
frustrou, e os planejadores foram criticados e criticaram a si mesmos
por se isolarem da realidade poltica e pela inadequao de suas tcnicas.14
,3John Maynard Keynes, Teoria general de la ocupacin, el inters y el dinero, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1943, p. 367.
14As seguintes observaes de Dudley Seers so ilustrativas: (...) seu enfoque provavelmente ser estti
co. pouco provvel que a formao universitria de planejador seja de grande serventia para uma refle
xo sobre como funcionam as economias em diferentes nveis de desenvolvimento (e com diferentes ins
tituies). Portanto, difcil que o planejador esteja preparado para observar a realidade econmica, e
m uito menos a social, e para perguntar como seria possvel canalizar os recursos do pas para a mudana
como alguns polticos realmente desejariam que ele fizesse. particularmente provvel (...) que o
planejador no compreenda at que ponto a realidade poltica determina o esquema geogrfico dos gas
tos do governo ou as fontes da ajuda externa (...). Sua vida social o coloca em contato com os moradores
(geralmente persuasivos) da capital; o mesmo acontece com sua vida oficial. Todavia, a populao da
capital difere muito, em termos da renda, do emprego etc., no apenas da do campo, mas tambm do
pblico de outras cidades (...); o planejador tender a incorporar em seu modelo os mitos que predomi
nam na capital a respeito das funes de consumo e produo do resto do pas (...). Talvez o mais signi
ficativo de tudo seja a atitude do planejador com respeito qualidade das estatsticas que ele utiliza (...);
o estudante de economia ensinado a manejar nmeros como se eles fossem fatos objetivos, e no como
o que geralmente so: nada alm de conjecturas ilustradas (The Prevalence o f Pseudoplanning, in
Mike Faber e Dudley Seers (orgs.), The Crisis in Planning, op. cit., vol. I, pp. 25 a 28).

751

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

Eles procuraram definir suas relaes com os agentes polticos, associar-se'


participao e encontrar meios de transformar, em vez de promover, o estilo
de desenvolvimento economicamente dominante. Cabe ento indagarmos,
como sugere Wildavsky, se h alguma justificativa em que o planejamento
continue a ser identificado como urna disciplina provida de tcnicas comuns
e que oferece servios definveis poltica pblica, ou se os planejadores esto
se fundindo com as demais categorias de agentes intelectuais do desenvolvi
mento. Se o planejamento continua a ser uma disciplina separada, e se os
planejadores no se resignam a ter funes meramente ornamentais e a reali
zar exerccios acadmicos, h que se presumir a possibilidade de manejar de
forma totalmente racional os assuntos humanos, segundo metas quantificadas
(...), todas as vezes que se puder descobrir a receita adequada, persuadir de
suas vantagens os agentes apropriados e fazer com que elas sejam aplicadas.15
Os reformistas-aprimoradores tm em comum sua desconfiana das uto
pias, das receitas tecnocrticas infalveis e dos argumentos catastrofistas de que
a modalidade vigente de crescimento e mudana no poder ser mantida,
porque funciona de maneira injusta e ineficaz. Eles procuram compreender
as estruturas sociais, econmicas e polticas, para trabalhar dentro delas com
objetivos pautados em valores, na presuno de que tais estruturas nunca se
ro perfeitamente racionais nem estaro totalmente orientadas para o bemestar humano, mas tampouco sero irremediavelmente opressoras e incom
patveis com o desenvolvimento pautado em valores. No h por que esperar
que haja um consenso nacional em torno das metas da sociedade.16A incerteza
l5Se o planejamento um instrumento universal, parece razovel perguntar aos planejadores por que os
pases no conseguem adaptar-se aos requisitos de uma tomada de decises racional. D e acordo com a
viso deles, se o planejamento vlido, os pases deveriam adaptar-se a suas exigncias, e no o inverso.
Para salvar o planejamento, os planejadores s vezes consentem at em se declarar culpados. Isso porque,
se um melhor comportamento por parte deles pudesse fazer com que o planejamento desse resultado, a
soluo no consistiria em abandonar os planos, mas em contratar planejadores mais inteligentes (Aaron
Wildavsky, I f Planning is Everything, Maybe Its Nothing, op. cit.).
16N o existe uma funo objetiva coletiva nacional. Existe, antes, uma complicada combinao de metas
que, em parte, podem ser compreendidas em funo de um nmero limitado de temas em torno dos
quais existe uma espcie de consenso, ou que tm, pelo menos, o respaldo de uma maioria aprecivel,
m as que, na maior parte do tempo, fluida e cambiante. Em momentos distintos, diferentes grupos tm
prioridade e h um predomnio de percepes distintas do interesse prprio e coletivo. O problema do
planejador reside em ele poder elaborar planos em torno de um nmero limitado de metas, isoladas das
demais, que, ao que parece, tenham assegurado o apoio mnimo necessrio durante o prazo m nimo
necessrio (Colin Leys, A New Conception o f Planning?, in Mike Faber e Dudley Seers (orgs.), The
C risis in Planning, op. cit., vol. I, p. 72).

75 2

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

uma companheira inevitvel da ao humana e o desenvolvimento um


processo aberto, que exige tticas flexveis para ir aproveitando as oportuni
dades medida que elas se apresentam. Os reformistas-aprimoradores prefe
rem atuar em sociedades em que existe uma franca concorrncia poltica e
grupos de interesses capazes de expresso organizada, mas, quando essas con
dies no se verificam, eles no se surpreendem nem se afastam de sua inteno
de influenciar a poltica. No concebem a revoluo como uma precondio
de um estilo de desenvolvimento aceitvel, mas, quando h revolues, con
sideram que elas constituem novos encadeamentos de desafios e oportunida
des, que devem ser analisados com benevolncia. O critrio reformistaaprimorador permite apreciar com sutileza as complexidades da formulao
de polticas e as ambigidades dos efeitos da maioria dos processos de mu
dana no bem-estar humano; ao mesmo tempo, entretanto, esse critrio tem
toques de complacncia panglossiana uma predisposio para encontrar
razes de afirmar que tudo para o melhor, se no no melhor dos mundos
possveis, pelo menos num mundo to bom quanto se pode esperar, e que as
reformas cada vez maiores, aliadas engenhosidade humana para sair das di
ficuldades, havero de melhor-lo gradativamente.17 Na prtica, as reformas e
os processos espontneos de desenvolvimento, apontados como exemplos ra
diosos, fracassam ou estagnam com tamanha freqncia que, hoje em dia, os
critrios reformistas-aprimoradores, assim como os critrios de planejamento
tecnocrtico, perderam muito de sua credibilidade. Na melhor das hipteses,
eles no oferecem esperanas diante da exigncia internacional de que se po
nha um fim imediato pobreza e injustia. Entretanto, no afloraram ou
tras opes reais convincentes para as organizaes internacionais, nem para
os especialistas que aspiram a influir na poltica dentro de situaes nacio
nais concretas, por maior que seja a sua fidelidade intelectual a esquemas utpico-normativos e tecnocrtico-racionalistas.
,7Albert O . Hirschman denominou esse critrio de trfico de reformas e foi um de seus seguidores mais
francos e engenhosos. Ver, em especial, A B ias fo r Hope: Essays on Development an d Latin Am erica, New
Haven e Londres, Yale University Press, 1971. O s trabalhos de Aaron Wildavsky, John Friedman e Albert
Waterston, junto com a maioria dos trabalhos que aparecem em The Crisis in Planning, op. cit., oferecem
variaes desse critrio. Suas formulaes mais concretas provm dos pases de lngua inglesa. Em outras
regies, as pessoas encarregadas da poltica de desenvolvimento parecem mais resistentes a reconhecer
esse critrio como uma pauta norteadora e uma virtude, muito embora suas tticas no possam evitar
segui-lo.

753

C IN Q E N T A A N O S D E P EN S A M EN T O N A C E P A L

O critrio revolucionrio, ou planejamento contra a ordem vigente na


medida em que no esteja contaminado por esperanas tecnocrticas ou reformistas-aprimoradoras , tem como premissa bsica que a ordem sociopoltica
existente essencialmente incompatvel com um estilo de desenvolvimento
pautado em valores ou com o pleno desenvolvimento das potencialidades hu
manas. Portanto, segundo o diagnstico da etapa que essa ordem tenha alcan
ado, seu modo de funcionamento e as limitaes que a ordem mundial impo
nha ao nacional, o trabalho fundamental consiste em destru-la ou em fz-la
amadurecer at que sua destruio seja vivel. Os agentes anteriormente anali
sados (classes e grupos, lderes e porta-vozes, detentores do poder bsico, o Es
tado personificado ou o poder executivo nacional) e as polticas propostas pelos
tecnocratas e reformistas-aprimoradores so avaliados, portanto, em funo de
sua contribuio potencial para a destruio da ordem vigente, para a conquista
de etapas de desenvolvimento que a deixem madura para ser destruda ou para
o fortalecimento da ordem existente contra essa destruio.
O papel dos agentes, num futuro estilo de desenvolvimento pautado em
valores, e as polticas concretas necessrias passam para um segundo plano de
especulao ou se confundem com o papel instrumental imediato de agentes
e polticas. Diante de sociedades nacionais que se desenvolvem de maneira
polarizada e dependente, o critrio revolucionrio reforado pela bvia e
persistente discrepncia entre a situao existente e os valores humanos, e pelas
provas abundantes de que os programas tecnocrticos e reformistasaprimoradores mais bem-intencionados so ineficazes ou ento contribuem
para a polarizao de classes e grupos. Ao mesmo tempo, a postura revolu
cionria se fragmenta e se frustra, porque as sociedades no atendem s
precondies da revoluo exigidas pelas teorias implcitas no critrio revolu
cionrio. A classe proletria, que deveria cavar a sepultura da ordem existente,
no aumenta acentuadamente seu tamanho relativo nem sua coeso orgnica,
e parece mais disposta a apoiar a ordem vigente do que a derrub-la. As cama
das marginalizadas e o subproletariado, cujo bem-estar o que parece mais
incompatvel com a perpetuao da ordem existente, em suas relaes amb
guas com os sistemas de produo e emprego e com o Estado, pouco respon
dem aos apelos revolucionrios coerentes. Alm disso, a profunda e complexa
interdependncia econmica, poltica e cultural com os centros mundiais que
existe atualmente sugere que a destruio da ordem vigente no plano nacional
75 4

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

ser totalmente impossvel ou ser feita custa de transtornos sociais, represso


e um fechamento obrigatrio da sociedade, a ponto de tornar duvidoso qual
quer desenvolvimento posterior que se paute em valores. Admitindo-se esta
ltima limitao, o revolucionrio nacional deve ter em mente a maturida
de internacional e nacional para a mudana.
O rechao revolucionrio da ordem existente, como marco ou ponto de
partida para um estilo de desenvolvimento que merea apoio, pode conduzir,
evidentemente, a uma ampla variedade de concluses tticas. O revolucion
rio pode concentrar-se na destruio imediata ou, pelo menos, na tarefa de
fazer com que a ordem existente no funcione, baseando-se na suposio de
que com isso contribuir para gerar as precondies de realizao das trans
formaes. O u ento ele pode procurar redefinir essas precondies, fzer
experincias com coalizes tticas e esperar por conjunturas favorveis, a ponto
de no se distinguir da atitude reformista-aprimoradora, a no ser nos pressu
postos implcitos. Pode tambm procurar gerar e obter apoio para uma uto
pia to atraente que seu atrativo tenha mais peso do que as condies objeti
vas desfavorveis. E as tticas reformistas-aprimoradoras podem at constatar,
finalmente, que algumas variaes do critrio revolucionrio so positivas, por
sua capacidade de gerar um dinamismo que seus prprios pontos de vista sobre
as mudanas necessrias exigem mas no conseguem engendrar.18

4 . GUISA DE CONCLUSO
O exame feito nas pginas anteriores sobre os critrios para o desenvolvimento,
a partir da pergunta De quem e para qu?, mostrou uma variedade de
pretensos agentes, que atuam dentro de combinaes muito diversas de oportu
nidades e limitaes em favor de um objetivo que est em constante redefinio;
que recorrem a formalismos verbais e burocrticos, na impossibilidade de prever
a busca direta do novo, do criativo e do nico tem um a justificao especial: sem esses atributos,
a mudana, ou pelo menos a mudana social em grande escala, talvez no seja possvel. C om efeito, em
primeiro lugar, as poderosas foras sociais que se opem mudana conseguiro, com bastante sucesso,
fechar os caminhos j percorridos para a mudana. Em segundo lugar, i pouco provvel que os rvolu
cionrios ou os reformistas radicais gerem a extraordinria energia social de que necessitam para conse
guir as mudanas, a menos que estejam inspiradamente cnscios de estarem escrevendo uma pgina to
talmente nova da histria humana (Albert O . Hirschman, A B iasfo r Hope, op. cit., p. 28).

755

C IN Q N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

ou controlar o curso dos acontecimentos, e que, s vezes, rechaam com vio


lncia a realidade, por ela no se ajustar a seus conceitos e valores. Tanto no
mbito internacional quanto no nacional, a aceitao generalizada da neces
sidade de critrios de desenvolvimento unificados e voltados para a pessoa
humana combina-se com a concentrao real do poder, dos recursos e do
interesse pblico em objetivos que no guardam nenhuma relao com esses
critrios ou so abertamente incompatveis com eles. C om isso, observa-se
que a promoo do desenvolvimento converteu-se numa indstria, na qual
a oferta cria sua prpria demanda de especialistas, que se diversifica continu
amente; na qual as conferncias geram conferncias e as declaraes geram
declaraes; na qual as principais reas de problemas, encaradas com dife
rentes concepes sobre as prioridades em matria de desenvolvimento, geram
continuamente novas organizaes, recebem um reconhecimento simblico
em anos, expandem-se at abarcar todos os aspectos do desenvolvimento
e do luz mecanismos de coordenao que se ramificam interminavelmen
te. Nessas condies, os investigadores que receberam a misso de encontrar
um enfoque unificado para o desenvolvimento correm o risco de desempe
nhar, simultaneamente, dois papis folclricos: o dos cegos que descrevem
um elefante e o dos ratos que discutem como colocar a sineta no gato.
As investigaes dessa natureza so inevitavelmente desconcertantes para
os defensores de critrios utpico-normativos, tecnocrtico-racionalistas e
sociopolticos, assim como para os revolucionrios e tambm os reformistas.
No final das contas, o mais provvel que todos retruquem: Que propostas
prticas e positivas voc oferece? O presente trabalho no pretende desacredi
tar as antigas receitas para se chegar ao desenvolvimento e propor uma nova
receita infalvel, nem tampouco rechaar os candidatos sociais anteriores
honra de conduzir ao desenvolvimento, para, em seguida, indicar outros agen
tes que realmente possam cumprir essa tarefa. Como foi dito no comeo, este
trabalho um subproduto pessoal de um projeto de investigao voltado para
a adoo de medidas polticas, dentro do qual foram formuladas algumas
propostas, sem a pretenso de haver descoberto uma panacia para o desen
volvimento. Essas propostas, que em essncia selecionam e combinam de novas
maneiras algumas idias j conhecidas no dilogo internacional sobre o de
senvolvimento, aparecem em outras publicaes.
75 6

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

Este trabalho no afirma que as abordagens que descreve sejam ilegtimas


ou inteiramente equivocadas, mas sugere que todas elas se prestam, de manei'
ra clara, a simplificaes exageradas e a mistificaes. Ele aponta, na verdade,
para um conceito existencial do desenvolvimento, de acordo com o qual os
pretensos agentes devem adquirir uma conscincia clara de que procurar im
por uma certa racionalidade, pautada em valores, a realidades que sempre
reagem a se submeter a ela talvez no seja, possivelmente, mais do que uma
tarefa de Ssifo. Todas as sociedades que sobreviverem tero que lutar por de
senvolver-se, ou seja, por aumentar sua capacidade de funcionar a longo pra
zo para o bem-estar de seus membros. Nenhuma delas jamais chegar bemaventurana ltima de estar desenvolvida. A longo prazo, o xito aparente
pode levar a uma relativa incapacidade de continuar inovando.
Por esse ponto de vista, todas as sociedades nacionais enfrentam, a todo
momento, seja qual for o seu grau de pobreza ou prosperidade, uma certa gama
de alternativas acessveis, com vantagens e inconvenientes que se combinam
de maneiras distintas. A capacidade que possuem suas foras dominantes de
eleger determinadas alternativas depende no apenas de condies objetivas,
mas tambm do reconhecimento subjetivo dessas condies e do impulso
daquilo que j foi feito. A cada momento, algumas portas se fecham e outras
se abrem, em virtude de se haver ou no utilizado uma alternativa. Quando
no se aproveitam as oportunidades, quando as decises no concordam com
a realidade e quando falta a capacidade de adaptao e inovao, para citar W.
H . Auden: Pode-se dizer aos derrotados da histria que uma pena, mas no
se pode ajud-los nem perdo-los. Isso tampouco pode ser feito pelo movi
mento internacional em prol do desenvolvimento.
O clamor internacional por um critrio unificado aponta para interpre
taes e estratgias do desenvolvimento mais diretamente voltadas do que antes
para a justia social e para a satisfao das necessidades humanas fundamen
tais. Num sentido literal, essas interpretaes e estratgias no sero mais
unificadas do que suas predecessoras. Na realidade, elas decerto sero mais
diversificadas do que as estratgias que se concentram em maximizar os in
vestimentos e a produo, pois pretendem conciliar objetivos diversos, res
ponder a potencialidades e valores nacionais diferentes e conseguir uma par
ticipao popular criativa. Prova disso que o foco de interesse deslocou-se
do enfoque unificado para a anlise da viabilidade e da aceitao de dife757

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

rentes estilos de desenvolvimento dentro de contextos nacionais concretos.


Entretanto, a inteno de introduzir no dilogo internacional o tema dos es
tilos de desenvolvimento no est a salvo da tentao de se apelar para novi
dades verbais, novas roupagens para antigas receitas, e para solues nomi
nais que no concordam com a magnitude dos problemas que pretendem
resolver, nem com as intenes das estruturas de poder que teriam que apliclas. Este trabalho, a partir de sua postura no dilogo internacional sobre o
desenvolvimento, versou, talvez obsessivamente, sobre essa tentao.
O olhar se volta para um quarto de sculo de relatrios internacionais
sobre a conscincia cada vez maior da necessidade de critrios de desenvol
vimento mais equilibrados ou completos. Se a conscincia dessa necessi
dade houvesse realmente aumentado nesse ritmo, a comunidade internacio
nal j deveria ter chegado ao esclarecimento total.
Como ideal, o enfoque unificado deveria abarcar toda a raa humana, e
a comunidade internacional deveria atribuir um valor positivo diversidade
de estilos de desenvolvimento, nem que fosse apenas com fins de experimen
tao e enriquecimento mtuo, sempre que esses estilos no se afastassem em
demasia do consenso internacional sobre os direitos e valores humanos. Den
tro desses limites, cada sociedade nacional deve ter a liberdade de adotar seu
prprio estilo e contar com a cooperao de que necessite para faz-lo. Entre
tanto, na prtica, nenhuma sociedade nacional est em condies de desen
volver um estilo prprio, sem considerar atentamente as limitaes externas e
fazer manobras dentro dos limites do exeqvel. A satisfao das necessidades
atravs da cooperao internacional continua sendo precria, limitante e, em
parte, enganosa; as sociedades nacionais que lutam por se desenvolver no
podem prescindir dessa cooperao, mas tambm no podem apoiar-se nela,
particularmente quando abandonam os caminhos convencionais. Por ltimo,
duvidoso que a prpria idia de que as sociedades nacionais elegem es
tilos de desenvolvimento seja aplicvel a muitos dos pases que se encontram
no cenrio mundial. O fato de se haverem reconhecido a legitimidade de es
tilos de desenvolvimento optativos e a possibilidade de decises pautadas em
valores constitui um avano em relao ao conceito de um caminho nico a
ser descoberto e percorrido, sob pena de um atraso permanente, porm deixa
mais interrogaes do que fornece respostas. O propsito principal deste tra
balho estimular os pretensos agentes do desenvolvimento a se debruarem
75 8

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

sobre essas interrogaes, s quais convm retornarmos, para terminar: Quem


ir eleger um estilo nacional de desenvolvimento? Quem se beneficia e quem
se prejudica? Ser que as foras sociais dominantes tm a possibilidade e o
direito de comprometer a sociedade com um determinado estilo? Porventura
os grupos da populao articulados e organizados, cujo consentimento ser
fundamental, ou mesmo os idelogos e planejadores, que exigem estilos mais
justos e autnomos, aceitaro realmente os estilos de desenvolvimento com
patveis com as normas internacionais de justia social anteriormente expos
tos, mas sujeitos austeridade e a sacrifcios impostos pelos recursos nacio
nais, complementados por uma incerta cooperao externa? Podero as
sociedades nacionais do mundo real atingir o grau de consenso e organizao
racional necessrios, a um preo que no deturpe o novo estilo e no o con
verta em algo muito diferente da imagem da sociedade futura, justa e livre
que o inspirou?

75 9

POLTICAS DE AJUSTE E RENEGOCIAO


DA DVIDA EXTERNA NA
AMRICA LATINA*
CEPAL

Captulos II.B (pginas 24 a 39) e lII.E (pginas 19 a 89) e Apndice (pginas 95 a 102) da srie Cuadernos
de La cepa l n 48 (LC /G .1332), Santiago do Chile, dezembro de 1984. Publicao das Naes Unidas,
n de venda: S.84.II.G .18.

B. PO R UM A JU STE MAIS E FIC IE N T E

Com o se verificou, o ajuste efetuado at agora na regio latino-americana


padece de limitaes importantes e foi obtido a um custo considervel. Com
efeito, embora o dficit da conta corrente tenha-se reduzido com extraordi
nria intensidade e rapidez, esse resultado deveu-se exclusivamente contra
o brutal das importaes, a qual, por sua vez, foi a principal causa da queda
da atividade econmica e do emprego. Alm disso, precisamente pela forma
como foi gerado o vultoso excedente no comrcio de bens que a Amrica Latina
obteve no perodo de 198 2 -1 9 8 3 , o desequilbrio externo tenderia a aumen
tar, caso a produo interna se recuperasse e crescesse, ainda que, em virtude
das taxas reais de cmbio muito mais altas que existem na atualidade, no
alcanasse a enorme magnitude registrada em 1981.
preciso insistir, entretanto, em que esses resultados insatisfatrios deri
varam, em grande medida, do meio externo extremamente desfavorvel, tan
to no plano comercial quanto no financeiro, no qual o processo de ajuste teve
que ser realizado. Da o fato de a possibilidade de se efetuar um ajuste mais
eficiente no futuro depender intensamente da mudana das circunstncias
externas, que condicionam de maneira decisiva a velocidade e a natureza da
expanso comercial da Amrica Latina e o resultado lquido de suas relaes
financeiras com o resto do mundo. Todavia, tambm evidente que as carac
tersticas das polticas econmicas internas que vierem a ser aplicadas incidiro
de maneira importante no sucesso de um ajuste economicamente menos cus
toso e socialmente mais eqitativo.
763

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

1. OS CONDICIONANTES EXTERNOS
Em essncia, so quatro os fatores externos que condicionam o tipo de ajuste
que a regio capaz de fazer: o montante do financiamento externo lquido;
o nivel das taxas internacionais de juros; o ritmo real de expanso do comr
cio mundial; e os preos internacionais das principais exportaes latino
americanas.
O volume do financiamento importante, j que dele dependem no ape
nas a proporo do dficit da conta corrente que teria que ser coberta atravs do
ajuste, mas tambm o prazo em que esse processo dever ser realizado. De fato,
se, como sucedeu recentemente, a renda lquida dos capitais diminui, precisa
mente, quando h uma deteriorao cclica da relao dos preos de intercm
bio e um aumento das taxas de juros, a magnitude do desequilbrio externo a
ser eliminado atravs de medidas de ajuste ser maior, e menor o tempo para
faz-lo. Nesse caso, como j foi explicado, o mecanismo fundamental para re
duzir o dficit da conta corrente teria que ser o corte brusco das importaes.
Dado o seu baixssimo nvel atual, essa reduo adicional das importaes teria
conseqncias ainda mais negativas do que no perodo de 1982-1983 para a
atividade econmica e o emprego. Se, ao contrrio, fosse possvel contar com
um financiamento externo mais abundante, a tarefa das polticas de ajuste seria
relativamente menos difcil e poderia ser realizada de maneira mais gradual. Dito
de outra forma, no seria preciso reduzir as importaes, e haveria mais tempo
para que as mudanas nos preos relativos promovessem o necessrio desloca
mento de recursos dos setores produtores de bens no negociveis para as ativi
dades de exportao e de substituio de importaes. Desse modo, no apenas
seria possvel evitar, em boa medida, a diminuio da atividade econmica que
tende a ser provocada pelas bruscas redues do volume de importaes, como
tambm seria mais permanente a correo do desequilbrio externo, j que de
rivaria da reestruturao real do aparelho produtivo.
Contudo, como prova a experincia recente da regio, o que importa no
apenas o volume do financiamento externo, mas tambm seu custo. De fato, na
medida em que as taxas de juros permanecerem em seus elevados patamares amais
ou em que continuarem a ser impostos encargos considerveis na renovao ou
na ampliao dos crditos, o dficit da conta corrente ser maior e, por conse
guinte, maior tambm ser a diferena a ser coberta pelas polticas de ajuste.
764

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

Da, portanto, a grande significao que tm para os pases da Amrica


Latina, em primeiro lugar, a evoluo futura das taxas internacionais de
juros; em segundo, as condies que vierem a ser fixadas na nova srie de
renegociaes da dvida externa; e, por ltimo, os valores dos novos cr
ditos adicionais que possam ser obtidos, seja dos bancos comerciais pri
vados, seja, preferivelmente, das entidades pblicas de financiamento in
ternacional. N a verdade, se as taxas bsicas de juros cassem, se tambm
fossem menores os diferentes encargos impostos nas renegociaes da d
vida externa, e se a receita lquida dos emprstimos e dos investimentos
aumentasse, a regio, alm de passar por um processo de ajuste menos trau
mtico e de obter resultados mais definitivos do que o ocorrido nos ltimos
anos, poderia aumentar suas importaes e, portanto, iniciar um processo
moderado de recuperao e crescimento econmico, sem que este condu
zisse ao reaparecimento de um dficit no manejvel na conta corrente do
balano de pagamentos.
Decididamente, porm, a possibilidade de atingir um desenvolvimento
econmico satisfatrio e, sem dvida, a de obter um volume adequado de
financiamento externo que facilite esse processo de ajuste dependem do cres
cimento e da diversificao das exportaes latino-americanas. Com o j foi
explicado, nos ltimos trs anos, numerosos pases da regio adotaram me
didas como o aumento considervel de suas taxas de cmbio real efetivas
que so fundamentais para se atingir esse objetivo. No obstante, como
tambm foi assinalado, o efeito dessas medidas foi neutralizado, em boa
parte, pela estagnao e retrocesso do comrcio internacional e pela deterio
rao da relao dos preos de intercmbio. A reverso dessas tendncias,
por conseguinte, essencial para que um processo de ajuste expansivo
baseado no crescimento rpido e persistente das exportaes substitua o
ajuste recessivo, baseado na contrao radical e insustentvel das importa
es. Mas, para que isso possa ocorrer, indispensvel, por sua vez, que a
recuperao da economia dos pases industrializados se consolide e se forta
lea, e que estes, alm de recobrarem o dinamismo econmico perdido, re
duzam drasticamente as medidas protecionistas de corte introduzidas nos
ltimos anos.

765

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

2 . AS POLTICAS INTERNAS
Apesar de intensamente condicionado pelos fatores externos, o sucesso de
um ajuste eficiente depende tambm de algumas circunstncias internas e,
sobretudo, das polticas econmicas que forem aplicadas para reduzir o d
ficit da conta corrente. Assim, as possibilidades de cobrir o referido dficit
e, ao mesmo tempo, manter ou at aumentar a atividade econmica e o
emprego so maiores quando se parte de uma situao conjuntural caracte
rizada por uma inflao baixa ou moderada e por uma subutilizao consi
dervel e generalizada da capacidade produtiva. Por outro lado, essa tarefa
torna-se mais rdua quando as polticas de ajuste tm que comear a ser
aplicadas quando o processo inflacionrio muito intenso, e quando so
menores o desemprego da fora de trabalho e a subutilizao da capacidade
instalada.
Da o fato de a combinao mais adequada de polticas internas voltadas
para a diminuio do desequilbrio externo no ter que ser a mesma nos di
versos pases ou nos diferentes momentos da evoluo econmica de um de
terminado pas. Essas polticas podem ainda diferir de acordo com o que
houver constitudo as causas principais do dficit externo. Com efeito, na
medida em que, como aconteceu em alguns pases da Amrica Latina, este
tiver sido fundamentalmente originado pela expanso excessiva do gasto in
terno, tero maior importncia as polticas fiscal, monetria e de renda que
promoverem o ajuste agindo diretamente sobre o nvel da demanda agregada.
Se, ao contrrio, como ocorreu em outros pases da regio, a causa principal
do desequilbrio da conta corrente tiver sido a manuteno de uma taxa de
cmbio real muito baixa, ou a deteriorao estrutural da relao dos preos de
intercmbio, ser preciso cumprir uma lista mais decisiva de polticas de ajus
te como a cambial, a tarifria ou a da promoo de exportaes que
alterem os preos relativos dos bens negociveis e no negociveis e que, por
conseguinte, procurem corrigir o desequilbrio externo mediante modifica
es na composio dos gastos e na estrutura da produo.
No obstante a prioridade e a significao diferentes que podem ter, com
justa razo, nas diversas circunstncias, as vrias polticas de ajuste, existem
certos princpios gerais que devem nortear a escolha delas e seu grau de aplica
o na prtica. Assim, no transcurso do ajuste, deve-se procurar, perma
76 6

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

nentemente, cumprir a condio de que o custo social de poupar divisas,


mediante a diminuio da demanda interna, seja igual ao de poupar ou obter
divisas atravs das polticas de realocao dos gastos e da produo. Isso
especialmente importante a curto prazo, pois, embora as polticas que res
tringem o nvel da demanda agregada possam conduzir rapidamente a uma
importante poupana de divisas, especialmente atravs do efeito depressivo
que exercem sobre as importaes, elas conseguem esse efeito custa de
quedas na produo. Inversamente, as polticas que alteram os preos rela
tivos corrigem o desequilbrio externo com maior lentido, mas no afetam
negativamente o nvel da atividade econmica.1 precisamente em virtude
da velocidade diferente com que funcionam esses dois grupos de polticas,
a curto prazo, que se faz conveniente, em muitos casos, para evitar quedas
na produo, empregar medidas de sobre-realocao durante as fases ini
ciais do processo de ajuste.
Por outro lado, a fim de tambm minimizar os riscos recessivos e distri
butivos implicados nas polticas de reduo da demanda interna, os cortes
nos gastos devem concentrar-se nas rubricas que tm alto teor de importaes
e afetar na menor medida possvel aquelas que beneficiam atividades com uso
intensivo da mo-de-obra. Em especial, deve-se procurar fazer com que a queda
da produo de bens no negociveis, que exigida pelo processo de ajuste
quando se parte de uma situao prxima do pleno emprego, ocorra, na me
dida do possvel, ao mesmo tempo que o aumento da produo de bens ne
gociveis (e no antes).
a ) As polticas de controle da demanda interna

Como j foi assinalado, a reduo do gasto interno uma condio essencial


do processo de ajuste. O controle da demanda agregada , do mesmo modo,
um requisito indispensvel dos programas de estabilizao. Da a importn
cia fundamental das polticas restritivas em matria fiscal e monetria, tanto
para corrigir o desequilbrio externo quanto para moderar o processo infla
cionrio.
'Ver Pierre Dhonte, Clockwork Debt, Levington, Mass., Lexington Books, 1979; W. A. Lewis, The Evolution
o f the International Economic Order, New Jersey, Princeton University Press, 1977; e R. Devlin (1978),
op. cit.

767

C IN Q E N T A A N O S D E P E N SA M E N T O N A C E P A L

Contudo, para que o ajuste seja eficiente, e para que a estabilizao per
dure e seja eqitativa, no basta eliminar o dficit fiscal ou reduzir fortemente a expanso monetria. No menos importantes para a consecuo
desses objetivos so as formas e mecanismos atravs dos quais se restabele
cem o equilbrio das contas fiscais e a relao entre o ritmo de crescimento
dos meios de pagamento e as taxas de variao de outras variveis econmicas
principais.
i) Poltica fiscal. Sem dvida, em numerosos pases da Amrica Latina, a ex
panso excessivamente rpida dos gastos pblicos e o aumento tambm not
vel da magnitude do dficit fiscal foram causas preponderantes da acentuao
do desequilibrio externo e da acelerao do processo inflacionrio. Neles,
portanto, a reduo rpida e substancial do dficit fiscal uma condio in
dispensvel tanto do ajuste quanto da estabilizao. Isso, por sua vez, exige
uma reduo dos gastos, um aumento da receita do setor pblico, ou as duas
coisas ao mesmo tempo. Todavia, as respectivas medidas polticas devem ser
aplicadas de maneira a maximizar sua contribuio para o ajuste e a estabili
zao, e a reduzir, at onde for possvel, seus efeitos negativos na produo e
no emprego.
Assim, no que concerne aos gastos, deve-se procurar, de preferncia, re
duzir mais as sadas correntes do que as de investimento, j que uma dimi
nuio acentuada, e sobretudo indiscriminada, das inverses no apenas afe
taria o crescimento econmico futuro, como tambm limitaria as possibilidades
de se implementar um processo eficiente de ajuste. Como j foi indicado, um
ajuste positivo e duradouro exige, em ltima instncia, mudanas nas estru
turas da produo e do emprego, no sentido de aumentar a dimenso absolu
ta e a participao relativa da produo das exportaes e dos substitutos das
importaes. A curto prazo, esse aumento da produo deve ser conseguido,
basicamente, atravs de um uso mais intenso da capacidade instalada das ati
vidades produtoras de bens negociveis, a qual, na atualidade, fortemente
subutilizada em muitos pases da regio. A mdio prazo, no entanto, a
realocao de recursos, necessariamente implicada no processo de ajuste, exi
ge uma ampliao da capacidade produtiva nessas atividades. Da, portanto,
a convenincia de se manter, na medida do possvel, o volume real dos inves
timentos pblicos.
76 8

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

Mas o mais provvel que, tanto por presses sociais naturais e legtimas,
para evitar cortes considerveis no emprego e na remunerao do setor pbli
co, quanto pela magnitude do dficit fiscal a ser coberto, o investimento p
blico sofra uma reduo. Especialmente nesse caso, fundamental que se
adotem medidas conducentes a alterar sua composio. Como os objetivos
bsicos de um ajuste eficiente so reduzir o desequilbrio externo e manter ou
aumentar os nveis de produo e emprego, devem-se reduzir os investimen
tos com alto teor de importaes e favorecer, em contrapartida, aqueles que
exigem relativamente poucos insumos importados e empregam muita mode-obra. Em geral, isso significa reduzir os investimentos em maquinaria e
equipamentos e manter os gastos na construo. De to, na maioria dos pases
latino-americanos, a construo tem um baixssimo teor de importaes e gera,
ao contrrio, direta e indiretamente, um emprego considervel da mo-deobra. Por isso, o corte abrupto dos programas de obras pblicas e habitao
deciso que, com freqncia, uma das primeiras a serem adotadas nos
programas voltados para a reduo do dficit fiscal produz muito poucos
benefcios do ponto de vista do ajuste, j que apenas reduz as importaes,
mas tem um alto custo econmico e social, pois deixa desempregados inme
ros trabalhadores, que dificilmente podero encontrar trabalho a curto prazo
nas atividades de exportao ou de substituio de importaes. Da a conve
nincia, num primeiro momento, de se manter o gasto na construo, e de s
o ir reduzindo gradativamente, medida que comecem a surtir efeito as deci
ses adotadas em matria cambial e tarifria, com vistas a elevar os nveis de
atividade e emprego dos setores produtores de bens negociveis.
N o intuito de conseguir um ajuste mais eficiente e menos oneroso em
termos sociais, alm de preferir os investimentos na construo queles que
demandam muita maquinaria e insumos importados, caberia aos governos
dar maior prioridade aos projetos de investimento cujo perodo de maturao
fosse mais curto, em vez daqueles que facilitam o aumento da produo de
bens negociveis e daqueles para os quais se pode obter financiamento externo.
De fto, enquanto no houver uma recuperao da receita lquida de ca
pitais e for preciso aplicar uma poltica monetria restritiva, a taxa de juros
tender a ser muito alta e, por conseguinte, convir postergar os projetos de
investimento que tenham perodos de gestao mais longos; estes podero ser
empreendidos depois de superada a crise do setor externo, quando a maior
769

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

folga financeira da decorrente e a oferta mais abundante de divisas favorece


rem os projetos com perodos de maturao prolongados e com maior teor de
importaes.
Por outro lado, na escolha das obras pblicas, ser preciso dar prefern
cia, sistematicamente, quelas que aumentam ou promovem a produo de
exportaes e de substitutos de importaes (como, por exemplo, canais de
irrigao, construo e melhoria de rodovias em zonas agrcolas e mineradoras,
ampliao de portos etc.), comparadas quelas que apenas melhoram as con
dies de vida de alguns grupos que vivem nas cidades maiores e, normal
mente, mais ricas (como a construo de redes ferrovirias subterrneas, obras
virias e de modernizao urbana etc.).
Durante o processo de ajuste, por fim, deve-se conceder prioridade especial
aos investimentos para os quais seja possvel obter financiamento externo, em
particular se este for de longo prazo e com taxas de juros mais baixas do que as
cobradas pelos bancos comerciais internacionais. Tais investimentos, alm de
seus efeitos positivos na produo e no emprego, tm a vantagem de s aumen
tar o dficit do setor pblico na parte no coberta pelo financiamento externo,
ao passo que este ltimo contribui diretamente para reduzir o desequilbrio da
conta corrente que se busca eliminar atravs do processo de ajuste.2
Contudo, na maioria dos casos, para diminuir significativamente o dfi
cit do setor pblico, seria preciso reduzir as sadas correntes e, evidentemente,
essa reduo teria que ser maior na medida em que se procurasse manter o
investimento ou, pelo menos, no o cortar repentinamente. Isso levanta al
guns problemas difceis, de natureza poltica. De fato, na maioria dos pases,
o principal componente dos gastos correntes a folha de pagamentos. Por
tanto, na medida em que fosse preciso reduzir os desembolsos globais do
governo e em que se tratasse de manter, ao mesmo tempo, o nvel dos inves
timentos pblicos, seria necessrio, muito provavelmente, reduzir as remune
raes do setor pblico. Por sua vez, para que isso no afetasse diretamente o
emprego, seria indispensvel diminuir, em alguma medida, os salrios pagos
na administrao pblica e nas empresas estatais. Embora essa deciso seja
2Por esta ltima razo, e tambm pelo montante elevado da divida externa de muitos pases da regio,
conveniente, na atualidade, de um ponto de vista estritamente econmico, elevar a participao relativa
dos investimentos estrangeiros no financiamento externo total. Naturalmente, essa deciso deve ser ava
liada levando-se tambm em conta ctitrios polticos de carter mais geral.

770

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

difcil do ponto de vista poltico, provvel que seja prefervel, em muitos


casos, sua alternativa: o corte de empregos no setor pblico. Este, com efei
to, no apenas costuma ter conseqncias mais regressivas, do ponto de vista
distributivo, como tambm afeta, quase que inevitavelmente, o volume dos
servios prestados ou dos bens produzidos no setor pblico.3
Outra parcela importante dos gastos correntes compe-se dos subsdios,
donde se faz necessrio reduzi-los, em muitos casos, para equilibrar o ora
mento fiscal. Entretanto, na medida em que essa deciso seja inevitvel, ela
deve ser posta em prtica de um modo que maximize sua contribuio para o
restabelecimento do equilbrio externo e minimize suas possveis conseqn
cias negativas para os grupos mais pobres. N a verdade, embora, em sua maio
ria, os subsdios tendam a favorecer esses grupos, eles s so realmente pro
gressistas no caso de beneficiarem mais os pobres do que outros setores da
sociedade. Nesse sentido, o subsdio aos alimentos mais progressista do que
o preo dos combustveis, donde conviria diminuir muito mais o subsdio
aos derivados de petrleo do que aos alimentos.4
Para reduzir a um mnimo o efeito redistributivo desfavorvel da diminui
o dos subsdios, convm substituir, na medida do possvel, os que so conce
didos aos preos que reduzem o custo de aquisio do bem subsidiado para
todos os que o compram, independentemente de serem ricos ou pobres por
transferncias diretas para os grupos mais necessitados.5 Desse modo, o efeito
da alta dos preos provocada pela retirada do subsdio seria neutralizado, nos
grupos mais pobres, pela transferncia de renda de que eles seriam objeto; em
contrapartida, a alta dos preos desestimularia o consumo desses bens nos seto
res de renda mdia e alta, alm de incentivar o aumento de sua produo.
Sem dvida, as vantagens relativas de reduzir os salrios ou diminuir o emprego no setor pblico depen
dem das circunstncias vigentes em cada pas. Assim, quando a taxa de desemprego global relativamen
te baixa, quando h no setor pblico um nmero considervel de trabalhadores redundantes, e quando
a mdia dos salrios pagos nele m uito baixa, pode ser prefervel diminuir o gasto das remuneraes do
governo mediante a reduo do nmero de funcionrios, e no a reduo de seus salrios. Evidentemen
te, essas duas formas de reduzir o volume global das remuneraes pagas no setor pblico tambm po
dem ser combinadas em diferentes propores, as quais, alm disso, no tm que ser iguais nos diferentes
ramos da administrao pblica ou nas diversas empresas estatais.
Para minimizar o impacto da reduo do subsdio aos combustveis nas camadas pobres, pode-se conce
der um subsdio direto aos transportes coletivos o qual, proporcionalmente, beneficia muito mais os
pobres (especialmente nas grandes cidades) do que o restante da populao urbana.
Muito embora esse princpio de eficincia da poltica de subsdios tenha validade permanente, ele ad
quire uma importncia particular nas situaes em que preciso reduzir o volume global dos subsdios,
como pode tornar-se necessrio durante o processo de ajuste.

771

C IN Q E N T A A N O S DE P E N S A M E N T O N A C E P A L

Juntamente com essas consideraes de carter distributivo, a poltica de


subsdios deve levar em conta seus efeitos sobre a demanda interna de bens
negociveis e no negociveis. Em geral, para facilitar um processo de ajuste
eficiente, convm diminuir o consumo dos primeiros e aumentar o destes
ltimos, j que o consumo menor de bens negociveis reduz as importaes
ou aumenta os saldos exportveis, ao passo que o aumento do consumo de
bens no negociveis tende a aumentar os nveis internos de produo e em
prego. Essa poltica diferenciada de subsdios pode ser aplicada, inclusive, no
que concerne aos produtos essenciais, como os gneros alimentcios, estabe
lecendo uma distino entre os importados ou exportveis e os de consumo
exclusivamente local. Estes ltimos costumam ser produzidos por pequenos
agricultores e, em virtude dos custos de transporte relativamente altos, ou por
razes ligadas a estruturas de preferncias diferentes, no so exportados. Os
primeiros, ao contrrio, freqentemente so produzidos em unidades agrco
las de mdio ou grande porte. Por conseguinte, tanto por seus efeitos no equi
lbrio externo quanto por suas conseqncias sociais, a reduo dos subsdios
aos alimentos deve concentrar-se nos produtos passveis de ser comercializados
no mercado internacional.
Assim como esse tipo de mudanas nos mecanismos da poltica de subs
dios pode aumentar os efeitos redistributivos, no contexto de um volume
constante (ou at menor) de recursos, outras modificaes na estrutura e no
destino dos subsdios tambm podem fazer uma contribuio importante para
o processo de ajuste. Cabe mencionar, por exemplo, o caso da realocao dos
recursos utilizados no subsdio ao consumo interno de bens negociveis para
um programa de subsdios s exportaes, ou ento do incentivo ao aumento
da produo mediante a elevao do nmero de turnos de trabalho na inds
tria, particularmente nos ramos que tm potencial de exportao.
A importncia desta ltima alternativa enorme, em especial a curto pra
zo, pois, na medida em que os aumentos da produo e do emprego tiverem
que depender de novos investimentos, eles sero necessariamente lentos. En
tretanto, dada a margem ampla e generalizada de subutilizao da capacidade
produtiva que atualmente se verifica em muitas economias latino-americanas,
possvel elevar com rapidez tanto a produo quanto o emprego, mediante
um uso mais intensivo do capital existente, e uma das maneiras rpidas de
conseguir isso aumentar o nmero de turnos. De fato, estudos realizados
77 2

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

em seis pases (Brasil, Colmbia, Costa Rica, Chile, Peru e Venezuela), an


tes do incio da crise atual, demonstraram que, na indstria manufatureira,
trabalhava-se, em mdia, apenas um pouco mais do que um turno e meio
por dia e que, com exceo do Brasil, cerca de dois teros das empresas in
dustriais trabalhavam num turno nico.6 Em decorrncia da aguda contra
o sofrida pela produo industrial na maioria dos pases da regio, nos
ltimos trs anos, o nmero de turnos do setor manufatureiro, hoje em dia,
provavelmente bem mais baixo. Portanto, h um potencial considervel
para que se eleve significativamente o emprego produtivo e, o que mais
importante, para que isso seja feito a um custo muito baixo, em termos de
novos investimentos. Para aproveitar esse potencial, no entanto, preciso
solucionar dois problemas: o da venda da produo adicional e o dos maiores
insumos importados que ela exigiria. Os dois podem ser resolvidos ao mes
mo tempo, na medida em que os aumentos da produo sejam colocados
no exterior; da a necessidade de vincular os incentivos ao aumento do n
mero de turnos trabalhados com um programa de promoo e subsdio das
exportaes.
Por fim, cabe considerar uma terceira forma de diminuir os gastos totais
do governo, diferente da reduo dos gastos correntes ou do investimento: o
corte dos gastos de defesa. Embora, sob esse aspecto da poltica nacional, as
decises governamentais no possam ser avaliadas por uma perspectiva nica
e exclusivamente econmica, parece razovel presumir que, em muitos casos,
a reduo desses gastos permitiria realizar avanos considerveis no processo
de restabelecer o equilbrio das finanas pblicas e reduzir o dficit externo.
Este ltimo efeito seria especialmente significativo na medida em que a con
trao dos gastos com a defesa se concentrasse na rubrica dos armamentos,
que tm um componente importado muito elevado na maioria dos pases da
Amrica Latina.
Entretanto, para reduzir o dficit do setor pblico, freqentemente con
sidervel, no basta diminuir os gastos; tambm necessrio aumentar a re
ceita, o que exige, por sua vez, um aumento da arrecadao tributria e uma
elevao dos preos e tarifas das empresas estatais.
Ver Daniel M . Schydlowky, C apital U tilization, Growth Employment an d Balance o f Payments an d Price
Stabilization, Center for Latin American Development Studies, Boston University, dezembro de 1976.

77 3

C IN Q E N T A A N O S DE P E N SA M E N T O N A C E P A L

Por certo, tanto os mecanismos e procedimentos para atingir esses objeti


vos quanto sua importncia relativa sero diferentes nos diversos pases. H,
no entanto, duas formas de aumentar a receita fiscal que se mostraram espe
cialmente eficazes na experincia recente de algumas economias latino-ame
ricanas: a indexao do sistema de impostos e a reduo da evaso tributria.
De fato, quando existe um processo inflacionrio de certa monta como
sucede atualmente num nmero muito maior de economias latino-americanas
do que h cerca de dez anos , a indexao indispensvel para manter o nvel
real da arrecadao tributria. Nesse caso, com efeito, quando o sistema tribu
trio no indexado e existem atrasos entre o momento da aplicao do tributo
e o pagamento do imposto correspondente, produz-se uma queda da arrecada
o tributria em termos reais, e essa queda tanto maior quanto mais intensa
for a inflao e mais longos os atrasos. Para avaliar a importante incidncia que
esse fenmeno pode ter na gerao ou na ampliao do dficit fiscal, basta lem
brar que, no caso de se produzir uma inflao anual de 40% e um atraso legal
mdio de trs meses, o nvel real da tributao sofrer uma queda de 10% .
A essa incidncia negativa de um sistema tributrio no indexado, num
contexto inflacionrio, soma-se o incentivo criado por essa situao para o
atraso deliberado no cumprimento das obrigaes tributrias, o que amplia o
atraso real para alm de seus limites legais. Esse incentivo surge porque, uma
vez que as multas e juros aplicveis pelo atraso no so reajustados de acordo
com a inflao, convm ao contribuinte atrasar o pagamento de seus impos
tos, com isso reduzindo o valor real de sua obrigao tributria.
Da, portanto, a indexao integral do sistema tributrio ser um dos me
canismos fundamentais para reduzir o dficit fiscal nos pases que enfrentam
um processo inflacionrio importante, e contribuir, desse modo, para reduzir
a intensidade da inflao.
Por outro lado, sabe-se que, em muitos pases da Amrica Latina, a eva
so tributria considervel. Para aumentar a receita fiscal, mais do que ele
var as taxas dos encargos definidas por lei que, em alguns casos, so muito
elevadas, precisamente por causa do tamanho da evaso , faz-se necessrio
controlar esta ltima. Como demonstram algumas experincias recentes na
regio, essa tarefa possvel e seus requisitos bsicos no so muitos. Alm da
condio essencial de que haja uma firme vontade poltica de fzer com que
se cumpra a legislao tributria, figuram entre eles os seguintes:
774

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

a) a simplificao drstica do sistema tributrio, tanto no que tange ao


nmero de impostos e taxas quanto no que concerne s isenes e aos regimes
especiais e discriminatrios, o que facilita enormemente a fiscalizao tributria
pelos mtodos tradicionais e indispensvel para que essa fiscalizao possa
ser reforada pela aplicao de modernos sistemas de controle computa
dorizados;
b) a transformao dos servios de arrecadao de impostos em reparti
es de escolha dentro da administrao pblica, dotadas de amplos meios
para realizar suas tarefas de fiscalizao e de pessoal tcnico altamente qualifi
cado e muito bem remunerado; e
c) o estabelecimento legal e a aplicao efetiva e rpida de sanes rigo
rosas aos infratores das leis tributrias, as quais, alm de produzirem um con
trole mais eficaz, gerem nos contribuintes a convico generalizada de que,
em termos econmicos, mais proveitoso cumprir as obrigaes tributrias
do que correr o risco de deixar de faz-lo.
Para reduzir o dficit do setor pblico, o aumento da receita tributria do
governo central deve ser complementado pela alta dos preos e tarifas das
empresas estatais, algumas das quais costumam gerar uma parcela consider
vel do dficit pblico global. Alm de sua contribuio para um maior equi
lbrio da receita e das despesas do setor pblico, as altas das tarifas e preos
tm duas vantagens adicionais. A primeira a rapidez com que elas ampliam
os recursos do Estado, que normalmente supera em muito a das mudanas na
legislao tributria; a segunda so as correes que elas introduzem no siste
ma de preos e as conseqncias diretas que tm no processo de ajuste. Com
efeito, no so poucos os casos em que os preos artificialmente baixos, co
brados pelas empresas estatais, incentivam o consumo interno de bens nego
civeis, tais como os combustveis, com isso contribuindo para ampliar o
desequilbrio externo, seja atravs de maiores importaes, seja mediante a
diminuio dos saldos exportveis.
ii) Poltica monetria. O controle da expanso do dinheiro e do crdito um
requisito bsico das polticas de ajuste e estabilizao, pois, quando os meios
de pagamento continuam crescendo com excessiva rapidez, tambm conti
nua a se ampliar de maneira exagerada a demanda interna e, por conseguinte,
agravam-se o desequilbrio externo e a inflao.
775

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

Todavia, no basta reduzir o ritmo de crescimento da oferta monetria.


Para evitar efeitos recessivos no nvel real da atividade econmica, preciso
que, junto com a desacelerao da expanso monetria, diminuam tambm
as taxas de aumento dos valores nominais de outras variveis essenciais, como
o caso dos preos, salrios, taxa de cmbio e taxa de juros; por sua vez, isso
exige harmonizar a poltica monetria com a poltica de renda, com a de
controle e orientao dos preos e com as tendncias das expectativas
inflacionrias.
Na prtica, de fato, uma desacelerao monetria pode ser contrativa ou
estabilizadora, dependendo decisivamente das expectativas inflacionrias.
Quando os produtores continuam a ajustar seus preos e contratos de traba
lho de acordo com a inflao passada, e no com a meta de inflao estabelecida
pelas autoridades econmicas, a reduo do ritmo de crescimento da oferta
monetria contrativa, pois a quantidade de dinheiro torna-se insuficiente
para a aquisio dos bens produzidos por seus preos novos e mais altos. Por
conseguinte, e uma vez que, em princpio, so as expectativas inflacionrias
que determinam os preos, a restrio monetria conduz mais a uma queda
na produo do que a uma atenuao do processo inflacionrio, e se corre o
risco de que o programa de estabilizao leve a uma estagflao, isto , a
uma inflao com recesso.
Naturalmente, a inflao no pode manter-se indefinidamente, apenas por
causa das expectativas. Para perdurar, estas precisam ser ratificadas pela pol
tica monetria. O problema que freqentemente se apresenta que a queda
da produo, que tende a ocorrer quando a meta de inflao da poltica mo
netria significativamente inferior s expectativas inflacionrias dos produ
tores e dos sindicatos, gera duas presses opostas sobre as autoridades econ
micas: por um lado, a de procurar reduzir as expectativas inflacionrias e, por
outro, a de relaxar a rigidez da poltica monetria, a fim de diminuir as ten
dncias recessivas.
Neste ltimo caso, em vez de serem as expectativas que ajustam a poltica
monetria, esta que se amolda s expectativas, com o que a autoridade eco
nmica acaba ratificando, de fato, a meta inflacionria dos produtores e aban
donando a que ela mesma fixara inicialmente. Da, portanto, a importncia
de que as autoridades econmicas procurem influir nas expectativas inflacio
nrias, de maneira a torn-las compatveis com o programa de estabilizao.
776

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

Uma conseqncia do que fbi exposto que as metas monetrias e crediticias


acordadas nos convnios com o Fundo Monetrio Internacional no devem ser
fixadas em nmeros absolutos, mas em termos das contingncias, em particular
no que concerne queda da inflao. Assim, por exemplo, se esta ltima coin
cidir na prtica com a previso inicial, deve-se manter a reduo postulada do
ritmo de crescimento da oferta monetria. Se, ao contrrio, a inflao diminuir
mais devagar do que o previsto com o que, no caso de uma manuteno
rgida da desacelerao monetria projetada, corre-se o risco de provocar uma
queda da produo , deve-se poder acelerar o ritmo de expanso da oferta de
meios de pagamento, de acordo com um critrio previamente convencionado.
Para evitar que a poltica monetria restritiva gere um excesso de efeitos
recessivos e redistributivos, importante levar em conta, do mesmo modo,
que seu impacto no neutro, uma vez que afeta de maneira mais do que
proporcional os setores especialmente sensveis s variaes da taxa de juros e
da disponibilidade de crdito. Entre estes encontram-se a construo civil e a
agricultura, que fazem um uso relativamente intensivo de capital de giro e,
portanto, so mais diretamente afetadas pelas restries ao crdito, e tambm
as empresas manufatureiras de mdio e pequeno portes, que provavelmente
veriam fortemente diminudo o seu acesso ao financiamento bancrio, caso
os bancos concedessem diretamente o crdito levando em conta as garantias
que seus clientes podem oferecer, em vez de faz-lo mediante um aumento
das taxas de juros. Alm disso, essas trs atividades fazem um uso especial
mente intensivo da mo-de-obra e, portanto, uma reduo de seu nvel tende
a produzir uma queda mais do que proporcional no nvel de emprego. Por
conseguinte, conveniente que, ao se aplicar uma poltica monetria restritiva,
estabeleam-se diretrizes que garantam a manuteno da proporo que essas
atividades tm no crdito total e, na medida do possvel, que lhes seja cobra
da a taxa de juros real de longo prazo, e no a taxa bem mais alta que se deve
registrar durante o perodo de reajuste.
iii)

Poltica de preos e de renda. Como j foi assinalado, para que a pol

tica de estabilizao no gere efeitos recessivos, indispensvel que o ritmo


das mudanas nominais das principais variveis macroeconmicas tenha uma
desacelerao simultnea e compatvel com a meta inflacionria implcita nos
programas de restrio monetria e fiscal.
777

t,

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

Conseguir essa desacelerao simultnea uma contribuio importante


que a poltica de renda pode fazer para a estabilizao. Alm disso, essa pol
tica deve procurar aproximar os valores das variveis taxa de cmbio, sal
rios, taxa de juros de seus valores de equilbrio de longo prazo, com isso
evitando contraes desestabilizadoras da atividade econmica.
Entretanto, no faz sentido controlar os valores nominais dos salrios, dos
juros e da taxa de cmbio, se no forem igualmente controlados os preos dos
produtos, uma vez que o que se procura afetar os nveis reais das remunera
es, da taxa de juros e da paridade cambial.
A importncia de orientar ou controlar (em vez de reprimir) os preos
de certos produtos maior na medida em que, para avanar rumo ao equi
lbrio externo e estabilizao interna, faz-se necessrio corrigir alguns pre
os relativos, com o ocorre, tipicamente, com a taxa de cmbio e o preo
dos servios pblicos. De fato, quando no se procura orientar os demais
preos para seu novo equilbrio, provvel que, pelo menos num primeiro
momento, as decises voltadas para a elevao da taxa de cmbio real e dos
preos relativos dos servios pblicos provoquem aumentos considerveis
nos preos dos demais produtos, sobretudo em vista da resistncia dos pro
dutores diminuio dos lucros a ser provocada pela mudana que se pre
tende introduzir nos preos relativos, atravs da desvalorizao e do reajus
te das tarifas pblicas, e de sua tendncia a confundir essa mudana com
uma presso inflacionria de carter geral. Ao contrrio, mais vivel mate
rializar essa modificao dos preos relativos quando os produtores perce
bem que, atravs do controle de preos, as autoridades econmicas conse
guem restringir as altas unicamente aos produtos cujos preos estiverem
muito reduzidos.
Naturalmente, no se trata de diminuir as presses inflacionrias atravs
da fixao governamental de preos artificiais, nem tampouco de criar uma
complexa maquinaria burocrtica para control-los. O que se requer so re
gras relativamente simples de ajuste dos preos, que possam ser aplicadas com
facilidade e que sejam suficientemente gerais para poder abarcar os diferentes
setores. Tais regras devem referir-se, de preferncia, aos preos industriais, que
so os mais sensveis s expectativas inflacionrias e aos controles oligopolistas.
Alm disso, a bem da simplicidade, o esforo deve concentrar-se no controle
das empresas principais, j que estas costumam gozar de certo poder oligopolista,
778

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

podem pressionar seus fornecedores a aceitarem preos por seus insumos que
sejam compatveis com os dos produtos que elas fabricam e, normalmente,
so as que utilizam tcnicas mais intensivas em capital, o que lhes d uma
possibilidade maior de absorver temporariamente, mediante uma reduo das
margens de lucro, a reduo de rendas operacionais que a poltica de controle
de preos pode provocar.
Um outro setor em que possvel orientar os preos ou chegar a acordos
sobre eles o que produz certos insumos bsicos para a construo. Como j
vimos, durante o processo de ajuste, o programa de obras pblicas tem que
desempenhar uma funo fundamental na manuteno do nvel de atividade
do setor da construo civil. O governo, portanto, pode negociar o preo de
alguns insumos bsicos como cimento, tijolos e ferro , levando em con
ta o programa total de obras pblicas e habitao.
Para facilitar um processo de estabilizao que evite o perigo da recesso,
a poltica de renda deve tambm procurar estabelecer alguns princpios ge
rais em matria de reajuste de salrios, levando em conta que estes so, ao
mesmo tempo, um componente da demanda e um componente do custo.
Quando os salrios sobem, mas ainda ficam abaixo de seu nvel de equil
brio, costuma prevalecer o efeito da demanda: seu aumento promove a pro
duo e, por conseguinte, o emprego, numa medida m aior do que o
desincentivo a este ltimo pelo aumento do custo salarial. Da ser possvel,
nessas conjunturas, que os salrios reais subam sem prejudicar o emprego
nem exercer uma presso significativa sobre os preos, uma vez que so
outros os fatores que mais incidem sobre eles. Inversamente, quando os
salrios reais j esto em torno de seu valor de equilbrio, predomina o
efeito de custo, e sua alta tende a desestimular a contratao de mo-deobra e a produo.
Uma vez que os salrios reais estejam prximos de seu valor de equilbrio,
seu aumento real deve ser associado ao aumento da renda nacional por trabalha
dor, e no ao produto interno por trabalhador. Portanto, os programas de ajuste
que tendem a reduzir os desequilbrios externos provocados pelas perdas na
relao dos preos de intercmbio, ou por maiores pagamentos de juros, s
podem ser neutros, em termos distributivos, se as variaes dos salrios no se
produzirem de acordo com o produto interno por trabalhador (cuja alta
previsvel), mas de acordo com a renda nacional por trabalhador, que pode
77 9

C IN Q E N T A A N O S DE P EN SA M EN T O N A C E P A L

diminuir, mesmo que o produto aumente, em virtude de quedas na relao


dos preos de intercambio ou de um maior pagamento de juros. Por exemplo,
desde 1979, a relao dos preos de intercmbio dos pases latino-americanos
no exportadores de petrleo caiu 20% , o que implica que, nessa rubrica, transferiram-se cerca de 3% do produto interno bruto para o exterior (urna vez
que o comrcio internacional equivale a aproximadamente 15% do produto
interno). Por sua vez, a proporo do referido produto que representada pelo
pagamento de juros, nesse mesmo perodo, subiu de aproximadamente 2,5%
para 5% . Ou seja, nesse perodo, em virtude desses dois fatores, houve uma
transferncia total de recursos para o exterior da ordem de 5,5% do produto
interno bruto; isso implica que o salrio real, nesses quatro anos, teve que
crescer anualmente 1,4 ponto percentual menos do que o produto por traba
lhador. Embora essa seja uma cifra importante, caso o produto por trabalha
dor houvesse crescido em seu ritmo normal do ps-guerra (3% ao ano), os
salrios teriam crescido, de qualquer maneira, a uma taxa de cerca de 1,5% ao
ano. O que verdadeiramente grave e que reflete a natureza recessiva do
ajuste que, durante esse intervalo, o produto por trabalhador caiu para
uma taxa anual de aproximadamente 1,5% , com isso exacerbando a contra
o salarial.
Entretanto, o problema mais imediato a ser enfrentado pela poltica sala
rial, em muitos pases da regio, o de estabelecer normas que regulem o
reajuste em relao inflao. Com respeito a isso, as regras bsicas para man
ter o nvel real dos salrios durante um processo de estabilizao so: (a) que
eles sejam aumentados no apenas em funo da inflao passada, mas tam
bm da esperada; e (b) que se varie a freqncia com que so concedidos os
reajustes.
De fato, nos perodos de desacelerao inflacionria, a indexao dos sa
lrios pela inflao passada eleva o salrio real, uma vez que o salrio mdio
anual (que o que interessa) sobe, quando o ritmo da inflao diminui.7 As
sim, indexar os salrios pela inflao passada uma maneira de garantir que a
7Se o salrio nominal 100 durante um ano, e a inflao de 100%, o salrio real mdio anual de
aproximadamente 73/100 no primeiro dia do ano, e de 50 no ltimo. Assim, caso se duplique o salrio
nominal no ano seguinte (200), e o salrio real seja de 100 no inicio do ano, e caso haja uma desacelerao
da inflao para 50% , o salrio real cair para 67 no final do ano (200/300); ou seja, o salrio mdio
passar a ser aproximadamente 83, isto , 11% (83/75) mais do que no ano anterior.

780

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

inflao futura seja igual anterior ou que os salrios reais subam (o que, de
pendendo da conjuntura inicial, pode ser conveniente ou no). Inversamen
te, quando os salrios nominais so reajustados exclusivamente de acordo com
a inflao futura, os salrios reais se reduzem, mesmo que a meta seja cumpri
da, e diminuem ainda mais quando no se consegue reduzir a inflao na
proporo prevista.
Por conseguinte, quando se deseja manter constante o nvel real das re
muneraes, estas devem ser reajustadas tanto em funo da inflao passada
quanto da futura.9 Ainda assim, corre-se o risco de que, se a inflao no cair
tanto quanto o previsto, os salrios reais diminuam, ou, se a inflao sofrer
uma desacelerao maior do que a prevista, os salrios reais aumentem. Por
tanto, uma frmula ainda mais estvel e menos arriscada a seguinte: (a) rea
justar os salrios em funo da inflao passada e da projetada; e (b) tornar a
reajust-los quando a inflao atingir o nvel fixado como meta quer isso
ocorra ao trmino de 12 meses, quer num prazo maior ou menor.10 Desse
modo, assegura-se que o salrio real mdio, no perodo de vigncia do reajus
te, seja o salrio real constante postulado como meta.
Por ltimo, a poltica de estabilizao deve estabelecer diretrizes para guiar
0 nvel e a evoluo das taxas de juros. Certamente, isso no equivale a fixlas de modo a que sejam negativas em termos reais, como freqentemente
aconteceu no passado, pois evidente que nem todos podem receber todo o
crdito que desejam com taxas subvencionadas. Na verdade, sabe-se que uma
taxa de juros real negativa divide o mercado entre os que tm e os que no
'Seguindo o exemplo anterior, caso se pretenda reduzir a inflao a 50% no ano 2 (depois da inflao de
100% no ano 1), e se os salrios nominais forem reajustados em 50% , estes subiro, no princpio do ano,
de 100 para 150 em termos normais, e de 50 (100/200) para 75 (150/200) em termos reais. Se a inflao
for desacelerada para 50% , no final do ano 2 os salrios reais sero de 50 (150/300), ou seja, em mdia,
durante o ano 2, ter-se- pago um salrio real mdio de aproximadamente 63, isto , inferior ao do ano
1 em 16% (63/75).
N o caso concreto anterior, se houver uma proposta de manter o salrio real igual ao do ano 1, e se for
prevista uma inflao de 50%, os salrios nominais devero ser ajustados em 80% , sendo elevados de
100 para 180, a fim de que, em termos reais, subam para 90 (180/200) no incio do ano, para depois
irem caindo no decorrer do ano, at chegarem a 60 (180/300) no final. Assim, o salrio real mdio do
ano ser aproximadamente igual a 75 no ano 2, o que o mesmo valor real do ano 1.
l0N o caso concreto do exemplo anterior, eles so reajustados em 80% e tornam a ser reajustados quando
a inflao atinge 50% . Se esta chegar a 50% em 12 meses, teremos o mesmo caso anterior um reajuste
anual. Se a inflao chegar a 50% em 10 meses, o reajuste ser antecipado, porque o salrio mdio dos 10
meses j ter igualado 75, que o salrio real fixado como meta; e ser feito o inverso, caso os preos no
subam 50% antes de decorridos 12 meses.

781

C IN Q E N T A A N O S DE P E N S A M E N T O N A C E P A L

tm acesso a um crdito cujo custo foi artificialmente reduzido pela fixao


da taxa de juros. Para aproveitar esse crdito barato, os favorecidos tendem a
superdimensionar ou supermecanizar suas instalaes, ou ento a utilizar os
recursos na compra de ativos cujos valores estejam deprimidos, por causa da
escassez de crdito, com o que tambm o patrimnio tende a se concentrar.
Por outro lado, a segmentao do mercado inibe a expanso das atividades
que tm menor acesso aos bancos habitualmente, as pequenas e mdias
empresas, que, em geral, usam relativamente mais mo-de-obra , obrigan
do-as a recorrer a crditos no setor informal, por taxas muito superiores do
equilbrio. Todavia, tambm existem problemas ligados a uma taxa de juros
real muito superior que seria normal, pelo menos quando ela mantida por
muito tempo: isso eleva fortemente os custos financeiros e, por conseguinte,
contribui para reduzir a produo. No mais, como demonstra a experincia
recente de vrios pases da regio, evidentemente impossvel que, em econo
mias que crescem a ritmos de 5% a 6% por ano, paguem-se juros reais de
25% -30% durante perodos muito prolongados, sem que se produza uma crise
financeira.
Como o mercado crediticio ajusta-se rapidamente atravs do preo (isto
, da taxa de juros), os desequilbrios nos outros mercados de bens, de di
visas, de ativos tendem a se manifestar nele no apenas atravs de fortes
variaes na taxa de juros real, mas tambm de taxas reais absurdamente altas,
que so mantidas enquanto no se resolvem esses desequilbrios. Na verdade,
a taxa de juros elevada os reflete, mas no consegue resolv-los: enquanto os
desequilbrios persistem, preciso manter (ou sugerir) uma taxa de juros
real ligeiramente superior internacional, pois esse o custo da obteno de
capital adicional para a economia.
A contrapartida lgica do que afirmamos antes que, nessas conjunturas,
o crdito tende a ser racionado por quantidade, e no apenas por preo, at
que desaparea o excesso de demanda proveniente dos desequilbrios existen
tes em outros mercados. Entretanto, ser preciso determinar que parte da
demanda de crdito legtima (isto , proveniente de uma capacidade pro
dutiva potencial que convm efetivar) e que parte ilegtima (isto , obede
ce ao desejo do pleiteante do crdito de postergar a liquidao de inventrios
ou de ativos, ou a reduo de seus preos). Evidentemente, essa distino nem
sempre fcil de fazer ou de pr em prtica, mas melhor us-la como guia
78 2

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

do que correr o risco de uma crise de todo o sistema financeiro, em virtude da


cobrana de juros reais que evidentemente no podem ser pagos, a no ser em
carter excepcional ou transitrio.
b ) As polticas d e realocao

Como j foi assinalado, para que o processo de ajuste seja eficiente, in


dispensvel que as polticas restritivas da demanda, voltadas para a reduo
do nvel do gasto interno, sejam acompanhadas por outras que modifiquem
os preos relativos dos bens no negociveis e negociveis, de maneira a in
centivar a produo destes ltimos e desestimular seu consumo.11
Entre essas polticas de realocao, a que tem efeito mais geral a cam
bial. Diversamente da poltica tarifria ou da poltica de promoo das expor
taes, ambas as quais estimulam a produo de um grupo de bens negoci
veis custa de outro, a desvalorizao cambial favorece o conjunto desses
produtos.
Da se depreende a importncia do estabelecimento de uma alta taxa de
cmbio real para qualquer programa voltado para a reduo do desequilbrio
externo. Entretanto, uma vez que a reao das atividades de exportao, bem
como das que geram produtos que competem com as importaes ou as subs
tituem sensvel no apenas ao nvel real da taxa de cmbio, durante um pe
rodo relativamente curto, mas tambm sua estabilidade, a poltica cambial
no deve ficar sujeita a modificaes bruscas e repentinas, devendo ser mane
jada de modo a proporcionar aos produtores uma indicao clara do valor
real da divisa a longo prazo. A aplicao de uma poltica que elimine as varia
es bruscas e freqentes da taxa de cmbio real tem a vantagem de diminuir
a incerteza a respeito do nvel futuro da paridade cambial, assim como o risco
de que se gerem movimentos de capital de efeitos desestabilizadores sobre o
balano de pagamentos, a atividade econmica e o nvel de preos.
Portanto, para enfrentar um dficit cclico de curto prazo na conta cor
rente, para o qual se carea de financiamento, pode ser mais conveniente usar,
em carter transitrio, sobretaxas alfandegrias seletivas nas importaes e
subsdios especiais s exportaes, e reservar as variaes significativas da taxa
"P ara um a anlise desse tema, ver a seo 2 do Apndice.

783

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

de cmbio real para a reduo dos dficits externos ligados a fatores mais per
manentes, ou para a correo dos casos claros de defasagem cambial. Essa al
ternativa, alm disso, tem a vantagem de no exercer sobre os custos uma pres
so inflacionria de carter to geral como a que produzida pela desvalorizao
e, acima de tudo, tem um efeito muito menor do que esta ltima no que
concerne ao desencadeamento ou acentuao das expectativas inflacionrias.
Nas circunstncias atuais, na maioria dos pases latino-americanos, pro
vvel que, do ponto de vista do lucro lquido das divisas, os incentivos ex
portao rendam mais do que as sobretaxas alfandegrias impostas s impor
taes. Em geral, com efeito, a promoo das exportaes mais produtiva
nos perodos de recuperao e crescimento da economia internacional (como
se espera que venha a ser o que est se iniciando); a substituio de importa
es, em contrapartida, mostra-se relativamente mais proveitosa nos perodos
de recesso internacional, como foi o de 19 8 1 -1 9 8 3 . Por outro lado, dadas as
enormes redues do volume das importaes na maior parte dos pases lati
no-americanos durante os ltimos dois anos, razovel supor que sejam limi
tadas, a curto prazo, as possibilidades de substituir um montante adicional
significativo de importaes. Por ltimo, a existncia de margens consider
veis de capacidade ociosa na indstria manufatureira cria um potencial de
exportao que pode ser aproveitado, se houver estmulos suficientes.12
Alm de transitrios, os estmulos especiais produo de produtos ne
gociveis devem ser seletivos e favorecer as atividades que tenham uma oferta
altamente elstica a curto prazo.13 Entre estas provvel que se situe uma par
cela significativa das empresas industriais que, no momento, subutilizam uma
parte considervel de sua capacidade instalada. Por sua vez, as sobretaxas al
fandegrias devem afetar, de preferncia, as importaes prescindveis, como
as de artigos de consumo sunturio e aquelas que possam ser substitudas com
relativa facilidade; elas seriam contraproducentes, na eventualidade de serem
aplicadas a importaes de produtos intermedirios para os quais houvesse
poucos substitutos internos.
l2Em princpio, essa capacidade tambm poderia ser utilizada para aumentar a produo para o mercado
interno. Entretanto, seriam necessrias maiores importaes de insumos intermedirios, as quais seria
difcil financiar, nas condies amais. Esse obstculo, por outro lado, desaparece quando a produo
adicional vendida no exterior.
,3D e fato, se os estmulos especiais fossem gerais e semelhantes, seus efeitos equivaleriam aos de uma alta
da taxa de cmbio do comrcio exterior, mas seu custo administrativo seria maior.

784

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

Para garantir uma estrutura adequada desses estmulos especiais, seria preciso
observar, na medida do possvel, o princpio bsico de eficincia segundo o qual
o custo da obteno de um certo valor adicional de divisas, por meio da amplia
o das exportaes, deve ser igual ao custo implicado na economia do mesmo
valor de divisas atravs da substituio de importaes. Da decorre ser justifi
cado, em tese, um incentivo s exportaes que equivalha proteo alfandeg
ria concedida substituio de importaes. Numa primeira aproximao, isso
implica que o subsdio s exportaes de determinado produto tem que ser igual
taxa alfandegria que protege esse produto no mercado interno. Na medida
em que a estrutura alfandegria se diferencie tipicamente, com tarifas maio
res para os produtos finais, menores para os manufaturados intermedirios e
mnimas para as matrias-primas , os incentivos exportao tambm de
vem ser diferenciados, a fim de igualar os incentivos entre a exportao e a subs
tituio de importaes, assim como entre as diferentes exportaes potenciais.
Essa poltica de estmulos especiais e transitrios s exportaes e subs
tituio de importaes, que tende a reduzir o desequilbrio comercial, pode
ser complementada por uma poltica que estabelea uma taxa de cmbio fi
nanceira superior comercial, por um perodo limitado, com vistas a incen
tivar a entrada de novos capitais e estimular o retorno de uma parcela do abun
dante capital nacional que saiu da regio nos ltimos anos. Durante o referido
perodo, a taxa de cmbio financeira se elevaria num ritmo inferior comer
cial, de tal modo que, no final do prazo previsto, as duas tornassem a se igua
lar. Na medida em que a taxa de cmbio comercial seja ajustada de acordo
com a diferena entre a inflao interna e externa, essa deciso tornar mais
atraente trazer capital do exterior, j que, em conseqncia do aumento mais
lento da taxa de cmbio financeira em relao comercial, quem trouxesse
capital obteria uma taxa de juros muito atraente.
No fundo, a taxa cambial financeira mais elevada e transitria seria, para
os fluxos de capital, o equivalente da sobretaxa alfandegria nas importaes
mais prescindveis ou mais fceis de substituir, e equivalente ao estmulo es
pecial s exportaes mais elsticas. Assim, todos os fluxos de divisas de alta
elasticidade, tanto comerciais quanto financeiros, gozariam transitoriamente
do equivalente a uma taxa cambial mais alta, enquanto as importaes e ex
portaes de menor elasticidade teriam uma taxa cambial mais baixa e seme
lhante do equilbrio a longo prazo.
785

C IN Q E N T A A N O S DE P E N S A M E N T O N A C E P A L

Certamente, conforme cada caso, pode ser administrativamente mais f


cil obter o mesmo resultado, fixando uma taxa cambial nica mais alta que a
do longo prazo e criando um imposto provisrio para as exportaes tradi
cionais, e uma tarifa muito baixa (ou at um subsdio especial) para as impor
taes imprescindveis. Entretanto, o princpio bsico continuaria a ser o
mesmo: criar uma taxa cambial efetiva mais alta, enquanto se resolve a crise
externa, para as rubricas que respondem rapidamente, a curto prazo, ao in
centivo do preo, e proporcionar uma taxa efetiva mais baixa para os compo
nentes de menor elasticidade.

78 6

E . P O R UMA RENEGOCIAO MAIS EQUITATIVA

l . E x p o s i o g e r a l
A atual crise de endividamento da Amrica Latina evidencia claramente a
necessidade de se tomarem iniciativas rpidas para super-la; sem estas, ser
quase impossvel conseguir um processo eficiente de ajuste. Essas iniciati
vas para atenuar a crise devero incidir nos planos nacional, internacional e
regional. Alm disso, ser preciso levar em conta a dimenso temporal, j
que, ao estudar as solues possveis, importante distinguir entre as medi
das destinadas a um alvio imediato e aquelas que s surtem efeito a mdio
ou longo prazo.
Esta ltima distino se faz necessria; a dvida deixou de ser um proble
ma terico na Amrica Latina, para se converter num problema de grande
urgncia na prtica. A Amrica Latina necessita de um alvio imediato da cri
se atual, porquanto as tenses socioeconmicas dos pases devedores esto
atingindo nveis sem precedentes. Com o exps o presidente do Equador,
Osvaldo Hurtado, em seu discurso inaugural na Conferncia Econmica
Latino-Americana, realizada em Quito em janeiro de 1984, se a crise econ
mica de nossas naes no for resolvida, poder gerar-se uma nova causa de
graves conflitos sociais e polticos desestabilizadores, que inevitavelmente
perturbaro o precrio equilbrio mundial.
Os pases da regio tomaram providncias extraordinrias para conseguir
o ajuste e cumprir seus compromissos com os credores. Entretanto, como j
787

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

foi dito, o ajuste foi conseguido em momentos em que a economia mundial


passa por uma situao recessiva. Ao mesmo tempo, o sistema financeiro in
ternacional foi incapaz de conceder montantes adequados de financiamento
anticclico. Frente s tendncias depressivas, tanto do comrcio quanto do
mercado financeiro, no de surpreender que o ajuste ocorrido possa ser
qualificado como um processo recessivo; na verdade, ele foi essencialmente
conseguido graas a uma compresso brutal das importaes e a quedas sem
precedentes na renda p er capita.
Em pelo menos um aspecto importante, possvel que o ajuste tenha sido
completo: depois de uma reduo de 41% no volume dos produtos importa
dos em 198 2 -1 9 8 3 , dificilmente se poder crer que ainda exista um volume
significativo de importaes no essenciais que possam continuar a ser com
primidas. Por isso, a Amrica Latina deve evitar maiores redues de suas
compras no exterior.
Mas o problema no est apenas em deter uma compresso maior das im
portaes vitais. O rpido processo de ajuste da Amrica Latina, conseguido
atravs de uma reduo das importaes imposta pela urgncia das circuns
tncias, foi basicamente indiscriminado e feito custa do crescimento e do
desenvolvimento da capacidade produtiva da regio. As mudanas estrutu
rais foram escassas, e, como j foi explicado, a vulnerabilidade externa poder
reaparecer, caso as economias latino-americanas tornem a se expandir. Inver
samente, um processo de ajuste positivo e eficiente seria o que provm do
fortalecimento da capacidade produtiva, que requer, entre outras coisas, a
reestruturao econmica, o investimento, a reativao e uma capacidade maior
de importao.
Lamentavelmente, o peso do servio da dvida mesmo depois da pri
meira rodada de reprogramaes deixa uma margem pequena ou nula para
o crescimento econmico e para a recuperao das reservas internacionais. Por
conseguinte, qualquer tipo de recuperao que venha emparelhada com uma
reestruturao econmica exigir solues novas e diretas para aliviar a carga
da dvida.
As medidas mais apropriadas para enfrentar a crise da dvida situam-se
nos planos internacional e regional. Pois bem, se essas solues, em decor
rncia de obstculos polticos e econmicos, no puderem ser postas em
prtica com rapidez suficiente e, portanto, no puderem proporcionar o
78 8

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

alvio imediato de que to urgentemente necessitar a Amrica Latina em


1 9 8 4 e 1 9 8 5 , os pases devedores ver-se-o obrigados a buscar para si so
lues que podero significar custos muito maiores para a comunidade
internacional.

2 . A SOLUO TIMA: UM ACORDO MULTILATERAL ENTRE


OS BANCOS, OS GOVERNOS E OS PASES DEVEDORES
a ) A natureza pblica da crise de endividamento

A atual crise de endividamento da Amrica Latina deve ser vista como um


problema de ordem pblica, isto , uma situao em que os custos no so
assumidos pelos responsveis, mas se externalizam.
Do ponto de vista dos devedores, os problemas do servio da dvida de
um devedor importante por exemplo, o Mxico em meados de 1982
provocaram pnico nos mercados financeiros, o que teve como conseqncia
uma forte restrio do crdito a outros pases. Por sua vez, os banqueiros in
terpretaram as dificuldades do Mxico como um problema latino-america
no, e a conseqente restrio geral dos novos emprstimos tornou partcipes
da crise, rapidamente, quase todos os demais devedores da Amrica Latina. A
importncia dessa externalidade negativa no desenvolvimento da crise tornase mais patente ao recordarmos que, em condies normais de mercado, in
variavelmente se permite que os devedores devolvam seus emprstimos me
diante a contratao de novos crditos.1 Uma vez que os efeitos da crise
mexicana propagaram-se para quase todos os pases da Amrica Latina, estes
perderam, justamente, os recursos (novos emprstimos) que lhes haviam per
mitido o servio rpido de sua dvida com os bancos privados, durante pelo
menos 15 anos.
Do ponto de vista dos bancos, as externalidades negativas em torno
da crise tm igual importncia e tendem a agravar o problema. Por exemplo,
'Ver Pierre Dhonte, Clockwork D ebt, Levington, M ass., Lexington Books, 1979; W. A. Lewis, The
Evolution o f the InternationalEconomic Order, New Jersey, Princeton University Press, 1977; e R. Devlin
(1978), op. cit.

789

C IN Q E N T A A N O S D E P E N S A M E N T O N A C E P A L

na crise atual, um banco difcilmente se disporia a estender novos crdi


tos a um pas sem saber se os demais credores fariam o mesmo; no sendo
assim, os novos emprstimos fornecidos por esse banco se destinariam,
pura e simplesmente, a quitar emprstimos com outras instituies que se
estivessem retirando do mercado, sem nenhum benefcio lquido para o
tom ador do emprstimo e com um aumento considervel do risco para o
banco.
As externalidades negativas tambm esto presentes na chamada solu
o de mercado para o problema da dvida. Por exemplo, as perdas numa
carteira, derivadas de uma avaliao inadequada do risco por parte de uma
instituio financeira, podem muito bem semear o pnico nos mercados
financeiros, o que teria efeitos desfavorveis na viabilidade de outras insti
tuies que no houvessem cometido erros tcnicos na avaliao de seus
prprios riscos.
As externalidades tambm so abundantes quando se procura delimitar
as responsabilidades, para saber onde devem recair os custos. Mais uma vez,
no quadro terico puramente competitivo que foi esboado acima, no qual
todos os protagonistas econmicos chegam a suas decises de maneira
independente, os custos deveriam ser absorvidos em sua totalidade pelos
emprestadores ineficientes, uma vez que, com base em avaliaes do risco,
eles cobraram por esse conceito prmios que deveriam ser efetivados quando
os riscos se concretizassem. Entretanto, no mundo real, as coisas no so to
simples assim. Com o j foi assinalado, em virtude das externalidades, a inci
dncia das perdas no se limita unicamente aos bancos que agem com crit
rios inadequados. Mais do que isso, entretanto, a avaliao do risco nos anos
1970, por parte dos credores, no foi feita de maneira independente. Na rea
lidade, os governos dos pases da

ocde

deram um forte estmulo aos bancos

para que estes fizessem emprstimos aos pases em desenvolvimento, tanto de


maneira direta exortando-os a recircularem os petrodlares quanto de
maneira indireta, com o resultado de: (i) uma poltica fiscal e monetria
expansionista, que produziu um excesso de liquidez no sistema bancrio; (ii)
a discrepncia entre a regulamentao rgida dos mercados financeiros inter
nos e a ausncia de controle dos mercados internacionais; e (iii) a demora em
apoiar as instituies crediticias internacionais, como o Banco Mundial, o
790

T E X T O S S E L E C IO N A D O S

Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Fundo Monetrio Internacio


nal etc., que poderiam ter oferecido uma alternativa melhor para se efetuar a
reciclagem.
A estrutura dos mercados financeiros gerou, por si s, outras externalidades
negativas. Como j foi dito, o sistema bancrio constitui-se de dois grupos
diferentes: os grandes bancos internacionais, que exploram novos mercados e
avaliam os riscos, e os bancos mdios e pequenos, que proporcionam uma
parcela importante das verbas e que, ao concederem seus crditos, baseiamse, em larga medida, nas avaliaes feitas pelos grandes bancos. Alm disso,
os grandes bancos internacionais esto inseridos numa estrutura oligopolista
e no tomam decises crediticias sem levar em conta o que seus competidores
esperam que eles faam.
Por fim, ao examinar o problema do ponto de vista dos devedores, con
vm lembrar que, durante a dcada de 1970, os pases da Amrica Latina se
endividaram conforme suas prprias necessidades e decises, mas atendendo
tambm ao estmulo de alguns argumentos que estavam em voga em impor
tantes crculos tcnicos internacionais, no sentido de que os crditos bancrios
eram baratos em termos reais e de que o endividamento externo era um
bom negcio.
Em resumo, portanto, o que se coloca um grande problema pblico.
Tanto em funo das causas da crise quanto de sua prpria natureza, os ban
cos, seus governos e os pases tomadores de emprstimos esto unidos por
importantes relaes de interdependncia, que condicionam todas as solues
para a crise e sugerem a convenincia de repartir os custos.
b) Um problem a pblico exige uma soluo coletiva

Uma condio imprescindvel para se conseguir um ajuste eficiente na


Amrica Latina e uma soluo duradoura para a crise a coordenao de
esforos por parte dos governos da

OCDE,

a fim de reativar suas economias

e reduzir as taxas de juros a seus nveis histricos. Se a relao dos preos


de intercmbio da Amrica Latina houvesse permanecido num nvel se
melhante ao de 1 9 8 0 (2 5 % mais alto), e se, ao mesmo tempo, as taxas de
juros reais fossem equiparveis s vigentes na poca em que foi contrada
791

C IN Q E N T A A N O S DE P E N SA M E N T O N A C E P A L

a m aior parte da divida (4 pontos a menos), a regio contaria com 2 5 bi


lhes de dlares a mais, o que seria suficiente para servir a dvida sem uma
compresso radical das importaes e, portanto, do crescimento econ
mico. Convm lembrar que, nesse aspecto, os devedores, os credores e seus
governos tm fortes interesses em com um : a recuperao econmica re
duziria o desemprego e as tenses sociais, tanto no N orte quanto no Sul,
ao passo que a reduo das taxas de juros promoveria a recuperao, e o
pagamento normal da dvida seria retomado, sem comprometer os lucros
das instituies emprestadoras.
Na falta de uma recuperao forte e sustentada da O C D E , o servio da d
vida obscurecer as perspectivas de crescimento da Amrica Latina e, no con
texto de um reescalonamento de horizontes muito limitados, continuar a
ocupar uma parte desproporcional do tempo dos banqueiros e das autorida
des dos pases em desenvolvimento. No obstante, h propostas abundantes
para aliviar esse problema, atravs da gesto pblica conjunta multilateral. Um
resumo do contedo de algumas das propostas apresentado na Tabela 20.
Alm dessas idias gerais, tm-se sugerido, com freqncia, medidas concre
tas para reformar a estrutura financeira internacional. Entre elas figuram as
seguintes:2
a) aumentar o financiamento a longo prazo do Banco Mundial, atravs
de uma mudana do coeficiente ativo/capital dessa instituio;
b) autorizar o Fundo Monetrio Internacional a ter acesso direto aos
mercados privados de capitais e aos crditos deles, nas avaliaes realizadas
pelos grandes bancos. Ademais, os grandes bancos internacionais esto inse
ridos numa estrutura oligopolista e no tomam decises crediticias sem levar
em conta o que seus concorrentes esperam que eles faam;
c) promover o co-financiamento entre o Banco Mundial e os bancos pri
vados;
d) eliminar o conceito de graduao para os pases de renda mdia;
e) modificar o sistema de condicionalidade do Fundo Monetrio Inter
nacional;
f) aumentar a importncia dos emprstimos para programas no Banco
Mundial.
2Ver Comisso Brandt, North-South: A Programme fo r Survival, Cambridge, Mass., M IT Press, 1980.

792

TEXTO S S E LEC IO N A D O S

T a b e l a 20
R E S U M O D E P R O P O ST A S S E L E C IO N A D A S PARA A L IV IA R A
C R IS E D O E N D IV ID A M E N T O
Governo do
Mxico*

Um a nova janela no Fundo Monetrio Internacional para fornecer finaciamentos de


baixa condicionalidade aos pases que estiverem enfrentando pagamentos de juros su
periores a 2% reais. Representa uma ampliao do conceito em que se baseia o atual
servio de financiamento compensatrio do Fundo.

Kenenb

Segundo essa Proposta, os bancos privados trocariam seus emprstimos aos pases em
desenvolvimento por ttulos de 10-15 anos, que seriam emitidos por uma nova organi
zao internacional apoiada pela OCDE. O s emprstimos seriam trocados com desconto
de 10%, e a desvalorizao dos ativos dos bancos permitiria nova instituio reescalonar
os emprstimos dos pases em desenvolvimento em condies mais favorveis.

Weinert*

O s bancos privados trocariam seus emprstimos aos pases em desenvolvimento por


ttulos que seriam emitidos pelo Banco Mundial, e este, por sua vez, reprogramaria os
emprstimos em melhores condies. A troca seria feita pelo valor nominal, mas os t
tulos renderiam uma taxa de jutos menor; isso distribuiria as perdas num perodo mais
dilatado do que no plano Kenen, com sua desvalorizao imediata de 10% sobre o va
lor dos ativos.

Zombanakisd

O Fundo Monetrio Internacional estenderia seus programas de aj us te para 10-15 anos.


Em seguida, os bancos privados reprogramariam seus emprstimos, de tal m odo que
eles fossem compatveis com os referidos programas de ajuste mais longos, e, por sua
vez, receberiam do Fundo Monetrio Internacional uma garantia quanto aos vencimentos
posteriores da reprogramao.

Bolin e del
Canto*

Prope o estabelecimento de uma nova instituio pblica, para conceder emprstimos


que preencham a lacuna existente entre os emprstimos de curto prazo, concedidos pelos
bancos privados, e os de prazo mais longo, dos emprestadores mulcilaterais. Prev tam
bm uma funo financeira ampliada para os rgos de crdito de exportao da o c d e .
N o que se refere flutuao das taxas de juros, os autores sugerem que o Banco M un
dial fornea um financiamento residual que garanta, efetivamente, uma taxa de juros
mxima para os pases devedores.

Lever'

Com base numa avaliao sobre o que constitui um dficit razovel na conta corrente,
deveria ser colocado disposio dos pases um valor mximo de financiamento. Essa
avaliao seria feita junto com o Fundo Monetrio Internacional. O s emprstimos ban
crios nesse programa tambm desfrutariam de garantias oferecidas pelos governos da
OCDE.

Avramovic8 e
M assadk

Ambos propem aumentos da liquidez dos pases em desenvolvimento, mediante novas


concesses de direitos especiais de saque.

Fonte: Informao baseada em dados de M. Guerguil, La crisis financiera internacional: diagnsticos y rescripciones,
Revista de k c e p a l, n 24, dezembro de 1984.
* Facilidad para el financiamiento del dficit de balanza de pagos provocado por las altas tasas de inters (texto
mimeografado), agosto de 1983.
* P. Kenen, A bail-out for the banks, Neu> York Times, 6 de maro de 1983.
* R. Weinert, Banks and bankruptcy, Foreign Policy, n 50,1983, pp. 138-149.
dM. Zombanakis, The international debt threat: a way to avoid a crash, The Economist, 30 de abril de 1983, pp. 11-14.
*W. Bolin eJ. del Canto, 'LD C debt: beyond crisis management, Foreign Affairs, Terceiro trimestre, 1983, pp. 1099-1112.
H . Lever, The international debt threat: a concerted way out, The Economist, 9 de julho de 1983, pp. 18-20.
1 D. Avramovic, The debt problem of developing countries at end-1982, Ausscnwirtschaft, maro de 1983, pp. 65-86.
k C . Massad, La deuda externa y los problemas financieros de Amrica Latina, Revista de k c e p a l, n 20, agosto de
1983, pp. 153-167.

793

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

No plano regional, h tambm muitas propostas para ajudar a Amrica


Latina a superar a crise. Entre elas figuram as seguintes:3
a) congelar o nvel de protecionismo e buscar a expanso do comrcio
regional e dos sistemas de preferncia;
b) ampliar e vincular entre si os diversos programas financeiros inter-regionais, tais como os mecanismos de pagamentos multilaterais,4 os sistemas
de apoio ao balano de pagamentos,5 os planos de seguro de crditos impor
tao6 e as instituies dedicadas ao financiamento de projetos;7
c) ampliar as funes do Banco Interamericano de Desenvolvimento; e
d) conseguir um intercmbio efetivo, direto e confidencial das infor
maes sobre as condies em que so efetuados o refinanciamento e a
reprogramao da dvida externa dos referidos pases.8
Todas essas propostas esto bem encaminhadas, em seu esprito e suas
intenes: de fato, os problemas pblicos exigem solues pblicas. Entre
tanto, sua eficcia reduzida pelo j mencionado fator temporal: a maioria
das propostas, na melhor das hipteses, consiste em proposies de mdio
prazo. Convm lembrar que um sistema econmico baseado em mercados
privados tende a gerar um nmero de solues pblicas abaixo do timo. Alm
disso, as presses para se chegar a uma soluo pblica costumam ser mni
mas, enquanto os custos externalizados de um problema no so internalizados
pelos principais agentes do sistema.
At aqui, a habilidade dos bancos, no sentido de reprogramarem as d
vidas com xito, em termos que lhes so altamente favorveis, tem permiti
do aos pases exportadores de capital manter externalizados os custos da
crise do endividamento, isto , os pases devedores tiveram que assumi-los,
3Um a resenha completa dessa matria consta em C . Alzamora e E. Iglesias, Bases para una respuesta de
Amrica Latina a la crisis econmica internacional, Revista de la c ep a l , n 20, agosto de 1983, pp. 1747; e Conferencia Econmica Latinoamericana, op. cit.
Cmara de Compensao Centro-americana, Sistema de Compensao Multilateral de Pagamentos do
Caribe e Sistema de Compensao de Saldos e Crditos Recprocos da a l a d i .
Acordo de Santo Dom ingo, Fundo Centro-americano de Estabilizao Monetria e Fundo para Finan
ciamento de Saldos Devedores na Cmara de Compensao Centro-americana.
Banco Latino-americano de Exportaes, Sistema Andino de Financiamento do Comrcio e Associao
Latino-americana de rgos de Seguros de Crdito Exportao.
7Banco Centro-americano de Integrao Econmica, Banco de Desenvolvimento do Caribe, Corporao
Andina de Fomento e Fundo Financeiro da Bacia do Prata.
*Ver Conferencia Econmica Latinoamericana, op. cit., e Alzamora e Iglesias, op. cit.

794

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

enquanto os benefcios foram parar, em sua grande maioria, na mo dos cre


dores.9
As solues no plano regional tambm esbarram em obstculos impor
tantes. A principal diferena, no entanto, que os custos da crise j foram
internalizados por parte dos agentes econmicos mais importantes da regio,
com isso dando maior impulso s solues regionais. De qualquer modo, o
tempo continua a ser um fator importante, e no devemos esperar dos acor
dos regionais nenhum alvio imediato para a crise do endividamento.

3. UMA SOLUO ALTERNATIVA:


UM ACORDO BILATERAL COMPATVEL COM O AJUSTE POSITIVO

Embora seja inteiramente aconselhvel uma soluo pblica para a crise e haja
uma urgente necessidade dela, isso no parece vivel no futuro prximo. Desse
modo, reduz-se o campo de ao no plano nacional, no qual a resposta pode
ria ser um acordo bilateral entre o pas tomador do emprstimo e os bancos
credores, que implicasse uma reprogramao da dvida que fosse compatvel
com um processo de ajuste positivo.
J foi assinalado que a Amrica Latina precisa reduzir sua vulnerabilidade
externa, reestruturando suas relaes com os credores estrangeiros e adotando
novas estratgias mais eficientes de desenvolvimento e endividamento. No
obstante, a regio provavelmente buscar e precisar de financiamento externo
no futuro. O mrito de um acordo bilateral que implique uma reprogramao
compatvel com um processo de ajuste positivo repousa no fato de ele ser menos
conflitante do que a ao unilateral e, portanto, poder evitar repercusses
negativas graves no acesso futuro ao crdito. Esse acordo deve respeitar os
termos e as condies acertados na Conferncia Econmica Latino-America
na realizada em Quito, em janeiro de 1984.
9Um estudo recente de A. Fishlow assinala que os nove maiores bancos estadunidenses obtiveram, ao
todo, lucros extraordinrios entre 70 e 130 milhes de dlares em 1983, graas s renegociaes feitas no
Terceiro Mundo. Ver E l M ercurio (Chile), 16 de janeiro de 1984. Essas estimativas certamente subesti
mam os lucros extraordinrios, uma vez que a referncia correta para calcul-los consiste em utilizar como
base as perdas que teriam sido produzidas num mercado competidvo sem oportunidades de reprogramar
as dvidas.

79 5

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

a) As condies de um acordo dentro dos critrios do


Plano de Ao de Quito

Na suposio de que os efeitos da atual recuperao econmica mundial na


Amrica Latina sejm mais gradativos do que normalmente se observou no psguerra, e supondo tambm que, no futuro prximo, as taxas reais e nominais de
juros permaneam em nveis extraordinariamente altos, pode-se estimar em li
nhas gerais que, para que a Amrica Latina cresa a uma mdia de 5% no trinio
1984-1986, e para que comece a haver um pequeno aumento em suas reservas
internacionais, ela ter que reprogramar todos os seus pagamentos de amortiza
o e refinanciar, em mdia, 80% de seus pagamentos de juros.
Para conseguir esses objetivos, os banqueiros e os pases devedores devem
conceber uma reprogramao que cubra, minimamente, o trinio 1984-1986,
embora o ideal seja que ambos procurem reestruturar o valor total da dvida
com os bancos. absolutamente indispensvel eliminar os exerccios trau
matizantes de reprogramao anual, que fazem com que as autoridades go
vernamentais e os banqueiros percam tempo, alm de gerarem incerteza e
inibirem o restabelecimento de um ambiente normal de crdito para a Am
rica Latina. preciso, portanto, estabelecer um esquema de reprogramao
da dvida que realmente signifique um alvio dos pagamentos futuros. Esse
novo esquema poderia coincidir com os programas ampliados de ajuste do
Fundo Monetrio Internacional, dando assim aos banqueiros o respaldo da
condicionalidade do f m i .
Entretanto, o problema no est realmente na amortizao da dvida, uma
vez que os banqueiros manifestaram sua disposio de reprogram-la. O pon
to nevrlgico da recuperao, no qual a ateno deve ser concentrada, o
pagamento dos juros. Como j foi visto, os bancos vm refinanciando cerca
de 40 ou 50% desses pagamentos. Mesmo assim, o produto interno bruto
continua a diminuir, porque os pases tm que gerar grandes supervits no
comrcio exterior enfrentando restries externas para o desenvolvimento
das exportaes , a fim de cobrir o saldo dos juros, que volumoso, em
vista do nvel extraordinrio que foi atingido pelas taxas de juros nominais.
Assim, a menos que outros fatores se modifiquem, preciso encontrar fr
mulas para reduzir a parte dos pagamentos de juros que no financiada por
novos emprstimos.
796

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

Portanto, como parte integrante do acordo de reprogramao, os credo


res devero fornecer uma garantia ex-ante de refinanciar 80% dos pagamen
tos de juros10 durante o perodo de 1984-1986, Tal garantia poderia expressar-se numa escala decrescente, como, por exemplo, 90% em 1984,80% em
1985 e 70% em 1986, para levar em conta a possibilidade de uma recupera
o paulatina da economia mundial e taxas de juros internacionais um pouco
mais baixas. Tambm se poderia incluir no acordo um instrumento historica
mente til, chamado clusula de vantagem [clusula bisque], que disponi
bilizada um grau menor de refinanciamento automtico quando se produzis
se uma melhora considervel e imprevista na economia mundial ou quando
houvesse uma queda sbita das taxas de juros."
A reprogramao dos pagamentos de amortizao e o refinanciamento dos
pagamentos de juros devem efetuar-se de acordo com um plano que chegue
quase ao limite do que se considera uma transao comercial. J se sabe que o
prazo deveria ser de pelo menos 10 a 12 anos (com um perodo de carncia de
6 anos), uma vez que, na segunda rodada da reprogramao mexicana, con
cordou-se com um perodo de amortizao de 10 anos (6 de carncia) e, no
caso da Nicargua, em 1980, o prazo foi de 12 anos, tudo isso sem repercus
ses negativas ou sanes por parte das superintendncias bancrias locais dos
credores. Todavia, uma meta ainda mais aceitvel seria o prazo de 15 anos
(com um perodo de carncia de 6 anos), plano de vencimentos este que os
bancos concediam com certa freqncia na dcada de 1970.12 Por outro lado,
props-se nos foros latino-americanos um prazo de amortizao de 20 anos,
o que, no entanto, possivelmente reduziria o limite de tolerncia das superin
tendncias bancrias dos pases centrais, j que representa um prazo tradicio
nalmente fora da alada comercial dos banqueiros e entra na jurisdio dos
l0Essa garanda se vincularia, evidentemente, ao cumprimento das metas do ajuste, que poderiam ser menos
severas, uma vez que os pases disporiam de um financiamento maior em decorrncia do adiamento dos
juros.
"A s clusulas bisque foram empregadas pelo governo dos Estados Unidos em alguns dos emprstimos do
ps-guerra. Em 1943, por exemplo, esse governo fez um emprstimo de 4 bilhes de dlares ao Reino
Unido, a ser amortizado em 30 anos, m as no qual uma clusula bisque permita que o calendrio de
amortizao fosse adaptado s condies econmicas do devedor. Ver G . Abbot, The case for cancellation",
Inter-Economics, n 7, julho de 1973, pp. 217-221.
" N a s primeiras etapas da expanso da atividade dos bancos nos pases em desenvolvimento, isto , na
primeira metade da dcada de 1970, eram comuns os emprstimos por 13 anos. Ver Banco Mundial,
B om w in gin international capital markets, Suplemento E C 181, Washington, D .C ., agosto de 1976.

797

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

investidores institucionais. Embora as garantias por parte dos governos da


em relao a estes ltimos vencimentos, pudessem contornar esse in
conveniente, a soluo ficaria fora dos limites de um acordo bilateral, tal como
no-los impusemos aqui.
As margens sobre a l i b o r que prevaleceriam para a dvida reprogramada e
os pagamentos de juros refinanciados outro dos elementos que determi
nam um custo negociado do crdito devem ser to baixas quanto possvel,
desde que se cumpram os requisitos da prtica comercial. Isso implicaria
margens bem inferiores s aplicadas na primeira rodada de reprogramaes e,
na maioria dos casos, tambm abaixo das originalmente acordadas. A rigor,
essa margem no pode ser teoricamente precisada, uma vez que a relao en
tre os bancos e o pas devedor tem as caractersticas de um monoplio bilate
ral, no qual o preo que se estabelece em definitivo depende do poder relativo
de negociao do conjunto dos bancos, de um lado, e do pas, de outro.
At na prpria comunidade bancria, entretanto, surgiram propostas no sen
tido de que, se certo que o banco no pode aceitar uma taxa de juros inferior ao
custo marginal dos fundos (isto , a l i b o r ) , no menos certo que seria vivel,
como medida temporria,13uma margem de 1% sobre a taxa LIBO R. Uma soluo
ainda melhor, entretanto, seria o restabelecimento da carga de 1% ou da margem
originalmente pactuada para a dvida a ser reprogramada ou refinanciada a
que fosse menor. Isso permitiria que pases como o Mxico, com uma excelente
imagem tradicional de solvncia, tornassem a se aproximar de um custo pactuado
de crdito normal inferior a 1%; por sua vez, a maioria dos demais pases teria
encargos um pouco abaixo dos originalmente combinados. Existe at um pre
cedente, uma vez que, na exitosa reestruturao bancria das dvidas de diversas
empresas estadunidenses e canadenses, aplicaram-se taxas de juros comerciais
especiais, mais baixas. importante sublinhar que alguns especialistas dos pa
ses da O C D E recomendaram que essa estratgia, empregada com os devedores
duvidosos nos mercados internos, seja aplicada no plano internacional.14
OCDE,

l5Ver P. P. Kuczynski, Latin American Debt: Act Two, Foreign A ffairs, terceiro trimestre, 1983. Por
outro lado, Robert Roosa scio do banco de investimentos Brown Brothers Harriman e antigo alto
funcionrio do Tesouro dos Estados Unidos declarou que as taxas de juros para as reprogramaes
devem aproximar-se da LIBO R. Ver Roben Roosa delivers Sturc Memorial Lecture emphasizing a broader
role for the Fund & Bank, IM F Survey, 15 de dezembro de 1984, p. 374.
uVer R. Roosa, IM F Survey (15 de dezembro de 1984), op, cit., e R. Weinert, Banks and Bankruptcy**,
Foreign Policy, n 5, segundo trimestre, 1983.

79 8

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

Quanto s comisses, elas no devem, em princpio, ser includas num


conjunto de reprogramao ou refinanciamento, pois trata-se da administra
o de uma dvida pela qual, no momento apropriado, as comisses foram
pagas. Entretanto, de acordo com as prticas bancrias normais, no h ne
nhum motivo que impea que se chegue a um acordo quanto a seu pagamen
to, em troca de uma margem na taxa de juros um pouco menor do que a pro
posta aqui.
b) A cooperao entre ospases devedores

Conseguir as condies de reprogramao aqui expostas uma questo de


poder de negociao. Como foi assinalado anteriormente, a capacidade
que o banco tem de impor condies pode ter-se reduzido, em parte, em
virtude das reaes negativas de alguns crculos influentes do centro e da
periferia diante de seus encargos excessivamente onerosos sobre as repro
gramaes.
O s pases latino-americanos poderiam exercer uma presso adicional.
A medida mais simples e menos controvertida seria a troca de informa
es entre os vrios pases sobre as tticas de negociao dos bancos. Essa
idia, proposta pelos secretrios executivos da c e p a l e pelo s e l a no Plano
de Ao que eles apresentaram ao presidente Hurtado, do Equador, em
1983,15 ajudaria a contrabalanar as vantagens de que gozam os bancos,
que trocam informaes atravs do comit bancrio, bem como do novo
instituto recentemente organizado por eles em Washington, D .C . N a pri
meira rodada de reprogramao, os pases tomadores de emprstimos ne
gociaram num clima de relativa confidencialidade, o que, a rigor, no lhes
trouxe nenhum benefcio, a julgar pela grande semelhana entre os acor
dos conseguidos pelos diferentes pases. A instaurao de um sistema de
informaes de crdito numa instituio regional estabelecida poderia
constituir um meio fcil de melhorar o poder de negociao dos pases
latino-americanos.

"Ver Alzamora e Iglesias, op. cit.

799

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

c) Estabilizao dospagamentos dejuros

O refinanciamento, em mdia, de 80% dos pagamentos de juros significa que


os pagamentos feitos aos bancos em dinheiro representariam uma pequena
percentagem da dvida, o que no deixa de ser razovel, j que, mesmo que
esses pagamentos equivalessem a uma taxa de juros real normal de 2%, eles
representariam um nus pesado nas condies econmicas anormais desta
conjuntura. Por conseguinte, razovel presumir que, na medida em que se
pretenda conseguir nem que seja um ritmo moderado de crescimento econ
mico, os pagamentos de juros em espcie devem ficar muito abaixo dos 2%
reais. No obstante, como proposta para o futuro, desde que a economia
mundial recupere um certo dinamismo, seria til estabelecer para os emprs
timos bancrios um teto da taxa de juros em torno de uma taxa normal
por exemplo, 2% reais , de tal modo que aquilo que a ultrapassar possa ser
capitalizado com juros pelos credores.16 Isso daria uma certa estabilidade aos
pagamentos de juros por parte dos devedores. Ademais, os mercados finan
ceiros internacionais contariam, ento, com um mecanismo automtico para
refinanciar os pagamentos de juros e, desse modo, evitar o trauma e as incer
tezas que as taxas de juros excessivamente altas provocam nos mercados fi
nanceiros, por seus efeitos negativos e transitrios na capacidade de os deve
dores arcarem com o servio de sua dvida.

4. O u t r a s

aes

Recentemente, foram apresentadas e analisadas, em meios polticos e aca


dmicos, duas solues unilaterais para o problema da dvida: a moratria e
a converso unilateral da dvida em ttulos de longo prazo. N a verdade, as
duas so muito semelhantes, uma vez que quem prope a moratria no
est sugerindo repudiar a dvida, mas declarar uma suspenso temporria
dos pagamentos comerciais e sua substituio por programas de servio da
dvida a prazo muito longo. Nesse caso, tambm no haveria necessidade
N os anos I960, os bancos estabeleceram com freqncia uma taxa mxima e mnima para os emprs
timos com taxa de juros flutuante; entretanto, no houve um mecanismo de capitalizao e, por conse
guinte, o sistema deixou de ser atraente para os bancos.

800

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

de os pases se submeterem a programas de ajuste com o Fundo Monetrio


Internacional.
Embora as condies exatas de amortizao variem de acordo com os
proponentes desses planos, elas so, em princpio, muito semelhantes. O pa
gamento de juros e de capital seria suspenso por um prazo de 2 a 5 anos, sen
do esse capital reembolsado num perodo de 20 a 30 anos. No que concerne
s taxas de juros, as propostas variam desde valores inferiores s taxas de mer
cado at 2% reais.17
Os proponentes dessas teses assinalam as seguintes vantagens:
i) elas proporcionariam um alvio considervel e imediato do peso da
dvida;
ii) dariam lugar a um programa de amortizao bem mais compatvel com
o desenvolvimento do que qualquer esquema comercial que pudesse ser acei
to pelos bancos; e
iii) eliminariam a necessidade de se fazerem inmeras reprogramaes
mltiplas, com as conseqentes perdas de tempo e de recursos.
Outro benefcio potencial, freqentemente citado pelos proponentes da
reconverso unilateral da dvida em ttulos, que essa emisso poderia ajudar
a criar um mercado secundrio para os ttulos da dvida da Amrica Latina.
Por um lado, isso permitiria que os bancos se livrassem dos ativos indesejados,
colocando-os nesse mercado. Por outro, os pases poderiam obter informa
es valiosas sobre sua imagem de solvncia, atravs das oscilaes no valor
de mercado desses ttulos. Do mesmo modo, qualquer desvalorizao abrup
ta do valor dos ativos no mercado poderia dar origem a um alvio potencial
da dvida, atravs da oportunidade de se readquirirem as obrigaes por valo
res mais baixos.
Os proponentes dessa soluo, entretanto, no podem ignorar que exis
tem custos muito significativos. O primeiro se relaciona com o que acontece
ria com o banco e com o futuro acesso ao crdito. Uma converso generaliza
da da dvida em ttulos, ou uma moratria, obrigaria o banco a punir os pases
em desenvolvimento numa parte considervel do valor de seus emprstimos.
Isso implicaria grandes perdas contbeis para o banco. Ademais, as perdas
l70 que no se mencionou, e que seria ainda mais apropriado, seria um a taxa de juros real, calculada no
com base na inflao internacional, mas com base na relao dos preos de intercmbio do devedor.

801

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

recairiam desproporcionalmente sobre as grandes instituies credoras dos


Estados Unidos, que so as menos diversificadas no que diz respeito dvida
latino-americana.18
Essas perdas provavelmente comprometeriam o futuro acesso dos pases
ao crdito bancrio. Por um lado, elas representariam um grave perigo para a
solvncia de muitas das maiores instituies financeiras do mundo. As incerte
zas paralisariam os mercados de crdito e provocariam uma alta rpida e acen
tuada nas taxas de juros, acima de seus j exagerados nveis atuais.
Com isso, de acordo com alguns analistas, a crise da dvida se estenderia
aos mercados do Norte, impedindo a recuperao econmica na o c d e , 19 e,
por conseguinte, seria muito mais difcil a recuperao da imagem de solvn
cia da Amrica Latina.
Por outro lado, os credores lembram-se por muito tempo das perdas
contbeis, como mostra a recusa dos investidores institucionais a entrarem
novamente no mercado de ttulos dos pases em desenvolvimento, depois
de sua desastrosa experincia na primeira metade deste sculo. Num siste
ma bancrio moderno, essas repercusses negativas se intensificam. Em pri
meiro lugar, existem as externalidades negativas j mencionadas, que fazem
com que a crise chegue a todos os cantos da rede financeira mundial. Por
outro lado, as perdas ficariam desproporcionalmente concentradas nos gran
des bancos, que so os que mais se voltam para o exterior e os que, em gran
de medida, so responsveis pela canalizao do crdito proveniente de cen
tenas de bancos pequenos, voltados para o mercado interno, que fornecem
uma parcela considervel dos fundos para o crdito comercial. Alm disso,
os grandes bancos tambm detm um certo controle dos mercados de ttu
los, uma vez que freqentemente organizam a emisso desses instrumentos.20
Tambm problemtica a possibilidade de aproveitar os benefcios de um
mercado secundrio. Em primeiro lugar, seria preciso saber quem compraria
l8Ver D . Wyss e R. Napier, The World Debt Crisis and the U .S. Economy, D ata Resources U .S. Review,
setembro de 1983, pp. 1.24-1.29.
Idem.
Existe, evidentemente, a possibilidade de se emitirem ttulos sobre a divida com bancos que considerem aceitvel esse arranjo, como o caso dos bancos de pequeno porte dos Estados Unidos e da Europa,
que se acham pouco expostos na Amrica Latina. M as essa possibilidade terica no pode materializar
se, em virtude das clusulas de descumprimento reciproco que colocam todos os bancos efetivamente no
mesmo barco. Ademais, esse barco pilotado pelas grandes instituies dos Estados Unidos.

802

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

os ttulos. Por outro lado, uma emisso unilateral de ttulos por parte de um
ou mais devedores pequenos envolveria valores muito baixos para sustentar
um mercado secundrio eficiente. Mesmo que uma certa gesto por parte de
um grande devedor, ou de diversos devedores pequenos, pudesse dar origem
a valores suficientes para formar um mercado secundrio, as perdas impostas
ao sistema bancrio poderiam ser to vultosas e imediatas que, provavelmen
te, transtornariam os mercados primrio e secundrio por um longo prazo,
prejudicando o acesso ao crdito e a reconverso da dvida antiga.

80 3

APNDICE

ASPECTOS CONCEITUAIS DAS POLTICAS D E AJUSTE

I. Aj u s t e

e f in a n c ia m e n t o

A necessidade de dar incio a um processo de ajuste surge quando a economia


enfrenta, na conta corrente de seu balano de pagamentos, um dficit que lhe
impossvel financia r de maneira sustentada. Dito de outra maneira, o ajuste
inevitvel quando a diferena entre o gasto interno e a receita que, por
definio, equivale ao dficit da conta corrente ultrapassa a magnitude
mxima que a economia capaz de financiar, seja atravs da captao lquida
de emprstimos e investimentos estrangeiros, seja atravs da utilizao das
reservas internacionais. Nessas circunstncias, o processo de ajuste adquire um
carter inevitvel, que deriva, em ltima instncia, de uma restrio oramen
tria fundamental: a impossibilidade de que a economia gaste (absorva) mais
recursos do que aqueles de que dispe, entre os prprios e os emprestados.
O desequilbrio externo a ser corrigido pelas polticas de ajuste pode ter
origens em fatores internos como uma expanso exagerada da demanda
agregada ou a manuteno de uma taxa de cmbio geral muito baixa ou
em fatores externos. Estes ltimos, por sua vez, podem ser de natureza transi
tria por exemplo, uma alta passageira nas taxas internacionais de juros ou
805

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

urna queda cclica na relao dos preos de intercambio ou de carter perma


nente, como, por exemplo, uma deteriorao do poder de compra das expor
taes, causada pela substituio (parcial ou total) de um produto de exporta
o do mercado mundial por similares mais eficientes ou mais baratos.
Essas distines so importantes, uma vez que, em princpio, as polticas
de ajuste devem limitar-se a corrigir os dficits de origem interna e os que se
devem a causas externas de carter permanente. Em contrapartida, os saldos
negativos da conta corrente originados em fatores externos transitrios no
devem ser eliminados mediante o ajuste da economia, mas financiados atra
vs de recurso s reservas internacionais ou ao endividamento externo. N a
prtica, naturalmente, quando no se conta com um volume adequado de
reservas ou quando no se consegue obter o financiamento necessrio no ex
terior, preciso aplicar tambm polticas de ajuste para cobrir pelo menos uma
parte do saldo negativo causado por fatores externos transitrios.

2. AS POLTICAS BSICAS DE AJUSTE

Em essncia, as polticas de ajuste so de dois tipos: as que reduzem o nvel


(ou o ritmo de crescimento) da demanda interna e as que elevam os preos
relativos dos bens internacionalmente negociveis (isto , os exportados ou
exportveis, os importados e aqueles que substituem as importaes) em rela
o aos preos dos produtos no negociveis.
Como veremos adiante, ambos os grupos de polticas so necessrios para
que o processo de ajuste no apenas atinja seu objetivo fundamental de redu
zir o desequilbrio externo a um nvel financivel, mas que tambm consiga
esse resultado de maneira eficiente.
As polticas de controle da demanda agregada tipicamente, as polticas
fiscal, monetria e de renda contribuem para restabelecer o equilbrio ex
terno atravs de trs mecanismos bsicos. Por um lado, ao restringir o nvel de
gasto interno, elas reduzem diretamente as importaes e deixam disponveis
para a exportao bens que previamente eram absorvidos pela demanda inter
na de consumo ou investimento. Por outro lado, ao reduzir tambm o gasto
interno em bens no negociveis, elas liberam recursos reais, que podem ser
utilizados para ampliar a produo de exportaes e de substitutos de impor
806

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

taes. Por ltimo, ao elevar a taxa interna de juros, as polticas monetrias


restritivas tendem a induzir uma maior captao lquida de financiamento
externo e, por conseguinte, reduzem o valor do desequilbrio externo que
preciso eliminar.
Por sua vez, polticas como as do aumento da taxa de cmbio, de subs
dios e promoo das exportaes e de elevao das tarifas, que aumentam os
preos relativos de todos os produtos negociveis ou de uma parte deles,
complementam os efeitos das polticas de controle da demanda agregada, pelas
mudanas que geram na composio do gasto interno e na estrutura da pro
duo.
Assim, por exemplo, uma desvalorizao, ao aumentar o preo em moeda
nacional das exportaes, das importaes e dos substitutos das importaes,
tende, em primeiro lugar, a reduzir a demanda interna de todos esses bens.
Com isso, ela contribui para acentuar a expanso das exportaes e a queda
das importaes provocada pela reduo do gasto interno, trazida pelas pol
ticas de restrio da demanda agregada. Alm disso, o aumento do preo rela
tivo dos produtos negociveis, provocado pela desvalorizao, eleva a renta
bilidade das atividades que os produzem e, por conseguinte, incentiva uma
produo maior de exportaes e de bens que concorrem com as importa
es. Naturalmente, a desvalorizao gera efeitos exatamente opostos na de
manda e na oferta de produtos no negociveis: ao reduzir o preo relativo
destes, por um lado ela estimula seu consumo e, por outro, desestimula sua
produo. Esta ltima mudana refora a que acarretada pela reduo do
gasto interno global, causada pelas polticas de controle da demanda, e tende,
portanto, a facilitar a realocao de recursos da produo de bens no nego
civeis para as atividades exportadoras e de substituio de importaes. A
primeira mudana, ao contrrio, leva a neutralizar os efeitos do declnio da
demanda interna global e, por conseguinte, contribui para atenuar a conse
qente queda dos nveis de atividade e emprego dos setores produtores de bens
e servios no negociveis.
Em suma, a aplicao simultnea de polticas de controle da demanda e
de alteraes nos preos relativos permite reduzir a magnitude do desequilbrio
externo pela diminuio da demanda interna total, mediante um ajuste na
composio dos gastos (passando dos bens negociveis para os no negoci
veis) e mediante ajustes na estrutura da produo (passando da de artigos no
807

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

negociveis para a de produtos negociveis). Em tese, alm disso, essa combi


nao de polticas permitiria alcanar o objetivo de restabelecer o equilbrio
externo, mantendo o nvel global de emprego.
Naturalmente, para que este ltimo objetivo seja atingido, necessrio
que ocorra um processo de realocao de recursos das atividades produtoras
de bens no negociveis para as que produzem exportaes e substitutos de
importaes. Em funo do carter relativamente especfico que os recursos
tm, sobretudo no curto prazo, e em funo tambm da necessidade de am
pliar a capacidade instalada dos setores produtores de bens negociveis, o re
ferido processo de realocao vai requerer tempo e novos investimentos. Da
o fato de, na prtica, o processo de ajuste s poder ser satisfatoriamente leva
do a termo num contexto dinmico de crescimento econmico. E da tam
bm ser necessrio, para conseguir isso, complementar as polticas de restri
o da demanda e de mudanas nos preos relativos com outras que se voltem
para a promoo do investimento nas atividades de exportao e de substitui
o de importaes, e para a facilitao da mobilidade e da readaptao da
mo-de-obra.

3. OS CUSTOS DO AJUSTE

Como j foi expresso, o carter imperativo do ajuste provm da impossibili


dade de se continuar a financiar o dficit da conta corrente. Quando isso ocorre,
deve-se forosamente reduzir a diferena entre o gasto interno e a receita a um
valor compatvel com o fluxo efetivo de financiamentos externos. Nessas cir
cunstncias, a questo central no saber se possvel evitar o processo de
ajuste pois, quando as reservas internacionais caem abaixo do nvel mni
mo necessrio para permitir uma operao fluente do comrcio internacio
nal, e quando no possvel obter um novo financiamento externo, a neces
sidade de equilibrar o balano de pagamentos torna-se incontornvel , mas
como minimizar seu custo. Por conseguinte, reduzir o dficit da conta cor
rente a um valor que se possa financiar e conseguir faz-lo com o menor custo
possvel so os dois objetivos fundamentais do processo de ajuste.
A rigor, o cumprimento mais ou menos cabal desta ltima condio
que permite estabelecer uma distino entre processos de ajuste mais ou me
808

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

nos eficientes. Com efeito, a consecuo do primeiro dos objetivos aqui men
cionados a reduo do desequilbrio externo implica, necessariamente,
um custo para a sociedade, pelo menos em termos relativos: para consegui-la,
preciso ampliar as exportaes, contrair as importaes, ou fazer as duas coisas
ao mesmo tempo.
Em qualquer dos trs casos, h um resultado comum e fundamental que
preciso sublinhar: a diminuio do volume dos bens que permanecem dis
ponveis no mercado interno para atender aos gastos de consumo e investi
mento. Do ponto de vista social, precisamente essa baixa real dos bens dis
ponveis (ou de seu ritmo de crescimento) que constitui o custo inevitvel do
ajuste a um desequilbrio externo. Certamente, na medida em que se disponha
de maior financiamento externo, esse custo pode ser diferentemente distribudo
ao longo do tempo, o que, como veremos mais adiante, pode ser crucial, es
pecialmente do ponto de vista da viabilidade poltico-social dos programas
do ajuste. Todavia, mais cedo ou mais tarde, o custo tem que ser pago.
Entretanto, preciso distinguir com clareza esse custo intrnseco dos pro
cessos de correo de desequilbrios externos de um outro custo social que
freqentemente acompanha, na prtica, as polticas de ajuste: a queda do pro
duto interno bruto. Com efeito, diferentemente da diminuio do gasto in
terno e de sua contrapartida, osprodutos disponveis , a contrao da pro
duo interna no constitui uma conseqncia inevitvel das polticas de ajuste.
Como j foi explicado, estas exigem que se reduza a relao entre a despesa e
a receita, objetivo cuja consecuo na medida em que se restrinja a despesa
facilitada pelo aumento da produo interna e dificultada por sua queda.
Isso se mostra ainda mais evidente quando se leva em conta que, para
diminuir o desequilbrio externo, normalmente preciso, alm de reduzir as
importaes, aumentar as exportaes. Certamente, a maneira eficiente de
alcanar esses dois resultados aumentar a produo, tanto de exportaes
quanto de substitutos das importaes. Dependendo do grau de utilizao
dos recursos existentes e da facilidade e rapidez com que eles possam ser deslo
cados de um setor para outro, tais aumentos da produo podem tornar neces
sria uma queda da produo de bens no negociveis; nesse caso, o nvel global
da atividade econmica nem mesmo teria por que diminuir, j que, em tese,
a menor produo de bens no negociveis poderia e deveria ser compensada
pelo aumento da produo das exportaes e substitutos de importaes.
809

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

Por conseguinte, uma poltica de ajuste que reduza no apenas o gasto


interno, mas tambm a produo interna, d margem a um sacrificio exage
rado e deve ser qualificada de ineficiente, j que inevitvel diminuio do
volume de bens disponveis, exigida pela correo do desequilbrio externo,
vem somar-se uma queda desnecessria, e sem dvida contraproducente, da
produo de bens negociveis.
O ajuste ideal a um desequilbrio externo caracteriza-se, portanto, por
elevar as exportaes, substituir parte das importaes de bens intermedirios
pela produo interna e eliminar as importaes prescindveis, ou substitulas por produtos locais, na eventualidade de existir esta ltima possibilidade.
Menos desejvel, inversamente, o ajuste que reduz mas no substitui as
importaes de produtos intermedirios necessrios: nesse caso, a correo
do desequilbrio externo obtida custa de um declnio da atividade econ
mica e do emprego.
Este ltimo tipo de ajuste tem como vantagem a rapidez. Por intermdio
dele, de fato, pode-se provocar a curto prazo uma contrao muito drstica
das importaes, desde que se aceite arcar com os conseqentes custos
recessivos. Inversamente, o ajuste ideal mais lento; como j foi explicado,
ele precisa de mudanas estruturais na oferta, para as quais tambm se devem
produzir, necessariamente, modificaes na esfera da produo e da comer
cializao.
Em princpio, claro que, quando existe uma capacidade ociosa, ou quan
do se trata apenas de desviar para o exterior a parte da produo liberada pela
restrio ao gasto interno, a resposta produtiva pode ser rpida. Entretanto,
provvel que, na prtica, ela seja limitada pela necessidade de adequar a qua
lidade e o tipo dos bens produzidos aos requisitos dos mercados externos, e
tambm pelos prazos relativamente longos exigidos pela comercializao nes
ses mercados. Na verdade, ainda que os bens sejam internacionalmente com
petitivos, em termos de preo, qualidade e financiamento, sua colocao nos
mercados externos exige tempo e esforo, pois tambm indispensvel garan
tir aos compradores a estabilidade e a continuidade do abastecimento. A pe
netrao em novos mercados ainda mais lenta e difcil quando a economia
internacional encontra-se estagnada ou em declnio, pois, nessas circunstn
cias, necessrio afastar outros concorrentes, que provavelmente tambm no
tero alternativas melhores de colocao de sua produo.
810

TEXTO S S E LEC IO N A D O S

Por conseguinte, quanto maior for o tempo disponvel para pr em


prtica essas mudanas, maior ser tambm a probabilidade de que o ajuste
e a correo do desequilbrio externo sejam efetuados mediante modifica
es na estrutura da oferta e, mais especificamente, mediante uma produ
o maior de bens negociveis, e no atravs de redues recessivas da
demanda, com o conseqente efeito negativo no nvel global da atividade
econmica.
Da se depreende, do mesmo modo, a importncia de contar com um
financiamento externo mais abundante: isso permite que se disponha do tempo
necessrio para levar a cabo a realocao de recursos para a produo de bens
negociveis, que indispensvel para um processo eficiente de ajuste.
Nesse sentido, a recente experincia da regio latino-americana ilustra
claramente as conseqncias negativas exercidas no processo de ajuste pela
insuficincia do financiamento externo. De fato, como j se explicou, duran
te o perodo de 1982-1983, a receita lquida de capitais sofreu uma contrao
espetacular. Em parte por isso, e em parte pelo declnio simultaneamente re
gistrado no comrcio internacional, o processo de ajuste foi necessariamente
muito brusco e levou a uma grande queda das importaes e a um aumento
muito pequeno das exportaes. Como a contrao das importaes afetou
no apenas as compras de produtos finais prescindveis, mas tambm as de
produtos intermedirios indispensveis manuteno dos nveis da atividade
interna, ela contribuiu para provocar um declnio considervel no produto
interno bruto.

4. Aj u s t e

e in f l a o

freqente o desequilbrio externo coexistir com a inflao, especialmente


quando sua causa principal a expanso exagerada do gasto interno. De
fato, quando este cresce com excessiva velocidade, tambm tendem a su
bir com rapidez tanto os preos quanto as importaes. A poltica econ
mica depara-se ento com um desafio duplo e complexo: corrigir o
desequilbrio externo atravs dos processos de ajuste e reduzir ou eliminar
uma forma de desequilbrio interno a inflao atravs de polticas
de estabilizao.
811

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

Mesmo que esses dois problemas e as polticas voltadas para sua supe
rao guardem uma estreita relao entre si, convm inicialmente separlos, j que tambm existem entre eles diferenas analticas e prticas sig
nificativas.
Uma primeira diferena de peso a variadssima possibilidade que existe de
postergar sua soluo. Na verdade, e por razes que j foram mencionadas,
quando o dficit da conta corrente do balano de pagamentos atinge um valor
que no pode ser financiado pela entrada lquida de capitais ou pela reduo
das reservas, torna-se inevitvel a aplicao de medidas de ajuste. Ao contrrio
e como demonstra abundantemente a experincia latino-americana , os
pases podem tolerar processos inflacionrios de uma certa magnitude durante
perodos relativamente prolongados.
Outra diferena significativa diz respeito ao custo social das polticas de
estabilizao e dos processos de ajuste. Como j foi explicado, estes ltimos
tm, necessariamente, um custo real, j que a correo do desequilbrio exter
no exige a reduo do volume (ou do ritmo de crescimento) dos bens que
ficam internamente disponveis para atender s demandas de consumo e in
vestimento. Em contrapartida, o controle do processo inflacionrio no im
plica, pelo menos do ponto de vista terico, um custo real inevitvel. Em tese,
na verdade, no h razo por que a reduo da inflao deva significar, neces
sariamente, uma queda da atividade econmica. Em essncia, o que uma
poltica eficiente de estabilizao deve conseguir desacelerar, simultaneamen
te, os ritmos de mudana dos valores nominais de variveis fundamentais,
como a oferta monetria, a taxa de cmbio, os salrios, os lucros e as taxas de
juros, o que, em princpio, pode ser conseguido sem que se afete a esfera real
da economia.
No obstante, sabemos que, na prtica, as polticas de estabilizao cos
tumam ser acompanhadas por quedas na atividade econmica e no emprego.
Uma causa fundamental disso , precisamente, a falta de simultaneidade na
reduo do ritmo de aumento das variveis mencionadas. De fato, como ocorre
em muitos casos, quando a desacelerao do crescimento dos salrios e da
oferta de capital anterior dos juros e dos preos, ou mais pronunciada, a
poltica de estabilizao tende a provocar uma contrao da atividade econ
mica real.
812

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

Uma terceira diferena importante entre os processos de ajuste e estabili


zao est ligada rapidez ou intensidade com que eles podem ser levados a
cabo. No caso do primeiro, claramente prefervel um processo gradativo;
como j se viu, a maneira ideal de corrigir um desequilbrio externo exige
mudanas na estrutura da produo, com a conseqente realocao de recur
sos, providncias estas que requerem tempo. Inversamente, o controle da in
flao precisa, sobretudo, de ajustes pelo lado da demanda, e ainda que, para
isso, seja necessria uma poltica coordenada, que permita desacelerar ao mesmo
tempo as mudanas nominais de uma srie de variveis chave, no indis
pensvel uma modificao significativa da estrutura da produo. Da, em
princpio, o fato de a reduo da inflao poder ser rpida. N a prtica, entre
tanto, costuma ser lento o avano dos processos de estabilizao. E a razo
fundamental que eles so decisivamente condicionados pela rapidez com
que se possa modificar as expectativas inflacionrias dos agentes econmicos.
A rigor, a relativa rigidez dessas expectativas que torna preferveis, na prti
ca, as polticas de estabilizao de tipo gradual: quando, com o intuito de
diminuir bruscamente a inflao, a poltica econmica estabelece, em mat
ria de aumento do nvel de preos, metas muito inferiores s expectativas in
flacionrias dos principais agentes econmicos, o nvel da produo cai, jun
tamente com o ritmo da inflao. Da a importncia de que a poltica de
estabilizao estabelea metas que no caream de credibilidade no contexto
das expectativas inflacionrias existentes. Da tambm que, em razo da len
tido com que estas ltimas se modificam, freqentemente convenha que a
poltica de estabilizao seja gradativa.
Entretanto, quando o contexto de credibilidade para a reduo da inflao
muito pequeno, e sobretudo quando o ritmo da inflao existente muito
acelerado, sua reduo paulatina pode implicar um perodo to longo que, na
prtica, no seja plausvel, justamente, que o governo persista em sua poltica
pelo tempo necessrio. Nessas circunstncias, talvez seja prefervel um trata
mento de choque, baseado numa poltica de renda que ajuste, simultnea e
drasticamente, os preos, os salrios, os juros, a taxa de cmbio, os aluguis
etc., e que seja acompanhada por redues considerveis do dficit fiscal e da
expanso monetria. Todavia, tambm nesse caso, vital que as medidas sejam
adotadas ao mesmo tempo em relao a todas essas variveis. Quando, como
j ocorreu no passado, o tratamento de choque consiste em frear bruscamente
813

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

o aumento de algumas variveis tipicamente, a oferta monetria e os sal


rios , enquanto as demais continuam livres, tende-se a gerar efeitos distri
butivos indesejveis e desnecessrios, bem como quedas no nvel da produ
o, que so igualmente inconvenientes e evitveis.

5. Aj u s t e ,

e s t a b il iz a o e r ea t iv a o

Como foi assinalado, a aplicao simultnea de polticas de ajuste volta


das para reduzir o desequilbrio externo e de polticas de estabilizao
voltadas para diminuir o ritmo da inflao implica uma tarefa bem mais
complexa que a de enfrentar unicamente uma dessas duas situaes. De fto,
quando preciso diminuir ao mesmo tempo o dficit da conta corrente e a
intensidade do processo inflacionrio, mais provvel que a poltica econ
mica, em vez de reduzir apenas o gasto interno e o ritmo de aumento do nvel
de preos, reduza tambm, sem que se proponha a isso, a produo e o em
prego.
No obstante, na medida em que exista um segundo desequilbrio inter
no de peso, na forma de uma capacidade produtiva ociosa significativa em
todos os setores, toma-se mais provvel uma poltica expansiva de ajuste e esta
bilizao. Sem dvida, essa opo depende tambm, decisivamente, da possi
bilidade de aumentar o volume das importaes e, em especial, as de produ
tos intermedirios, j que, em circunstncias como as descritas, a escassez de
insumos importados constitui a principal restrio que se ope elevao do
nvel de atividade econmica.
Como fcil perceber, esse o cenrio hipottico que reflete, numa boa
medida, a realidade vivida atualmente por um bom nmero de economias da
Amrica Latina. por isso que o fortalecimento da recuperao da economia
mundial to fundamental para essa regio, j que, por seus efeitos favorveis
no volume e no preo das exportaes, ele permitiria financiar um volume
maior de importaes. Se isso acontecesse, e se fossem ainda aplicadas polti
cas econmicas coerentes, seria possvel conseguir, ao mesmo tempo, tanto
um ritmo moderado de crescimento econmico quanto redues no mon
tante do desequilbrio externo e na intensidade do processo inflacionrio.
Naturalmente, o avano simultneo nessas trs reas fundamentais seria muito
814

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

maior, caso se obtivessem condies menos onerosas para o servio da dvida


externa nas negociaes com os bancos internacionais, e caso houvesse uma
diminuio das taxas de juros nos principais mercados financeiros mundiais,
uma vez que, nesse caso, seria possvel aumentar com mais rapidez o volume
das importaes (que, como foi assinalado, constitui atualmente a principal
restrio a que se consiga um crescimento econmico mais intenso), sem que
esse aumento redundasse numa ampliao insustentvel do dficit da conta
corrente.

815

TRANSFORMAO E CRISE NA
AMRICA LATINA E NO CARIBE,
1950 - 1984 *
CEPAL

Sees 3, 4, 5 e 6 (pginas 19 a 39) do capitulo I, Estilos de desarrollo del capitalismo perifrico


latinoamericano desde la pos-guerra hasta la crisis, in Crisis y desarrollo: presente y futuro de Amrica
L atin a y el Caribe (LC /L.332 [Sem, 22/3]), vol. 1, Santiago do Chile, abril de 1985.

3. D O S A N O S 1960 EM D IA N T E . O AUG E D O C O M R C IO
E X T E R IO R E A C R ISE D O P E T R L E O

a) Oprocesso econmico

Desde meados dos anos 1960, a evoluo do comrcio mundial, tanto por
seu dinamismo quanto por sua maior abertura para o abastecimento de pro
dutos da Amrica Latina, foi ampliando paulatinamente as possibilidades dessa
regio. O potencial de diversificao e expanso, que no existira na dcada
de 1950, alterou um dos elementos decisivos que havia caracterizado o estilo
de desenvolvimento de alguns pases desde os anos 1930.
As mudanas comerciais e polticas externas derivaram da recuperao da
Europa, do surgimento do Japo, do aparecimento de urna multipolaridade
incipiente e de um grau maior de distenso depois da Guerra Fria. A nova
situao trazia, aliada a um maior dinamismo e capacidade de acesso ao co
mrcio mundial, uma ampliao potencial do grau de ao poltica dos pases
em desenvolvimento e um interesse maior dos investimentos estrangeiros em
participarem da atividade econmica latino-americana.
Ao mesmo tempo, o mercado de capitais externos comeou a se mudar
para a Amrica Latina. As economias europias, que haviam absorvido uma
percentagem aprecivel dos capitais no ps-guerra, liberaram uma parte de
les, e a transnacionalizao das empresas adquiriu um forte impulso. Com
isso, juntamente com a maior disponibilidade de fundos, surgiu um agente
de comportamento muito agressivo, o que evidenciou que as mudanas
819

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

externas, embora trouxessem oportunidades, acarretavam tambm presses e,


vez por outra, restries s alternativas possveis.
Tambm no devemos esquecer que a vitria da revoluo cubana signi
ficou uma mudana radical no estilo de desenvolvimento de um dos pases da
regio. J em 1961, os Estados Unidos retrucaram, em Punta del Este, com
um novo projeto de modernizao, mediante o qual a regio seria mais plena
mente incorporada no sistema econmico mundial e no qual o capital estran
geiro desempenharia um novo e decisivo papel.
Em conseqncia desses fenmenos e das dificuldades econmicas e po
lticas de carter interno descritas anteriormente, em meados dos anos 1960
comearam a ser geradas algumas mudanas nas polticas destinadas a alterar
o estilo anterior de desenvolvimento econmico. Essa primeira inteno de
mudana de estilo teve que ser dada por encerrada quando a crise desencadeada
em 1973 e as importantes mudanas introduzidas no cenrio internacional, a
partir de 1974, obrigaram a novas mudanas qualitativas nos estilos de de
senvolvimento.
Nessa primeira etapa, que vai de meados dos anos 1960 at a crise de 19731974, os pases foram alterando paulatinamente suas polticas econmicas,
num esforo destinado a tirar proveito do dinamismo do comrcio exterior e
do surgimento de novos plos de demanda. Fomentaram-se esquemas de
integrao ou cooperao nos planos regional, sub-regional e bilateral, pro
curando outorgar aos mercados externos um papel mais importante do que
na etapa anterior; tentou-se enquadrar a industrializao em mercados mais
amplos e estender o avano do progresso tcnico agricultura, a fim de tirar
proveito das novas condies externas; atribuiu-se um papel importante ao
estmulo s exportaes; e, ao mesmo tempo, medida que foram melhoran
do a renda corrente e a renda de capital do balano de pagamentos, foram
exploradas as liberalizaes das importaes e houve uma tendncia a unifor
mizar as taxas cambiais. Tudo isso com o objetivo de eliminar as distores
do passado e criar condies para uma incorporao mais plena na economia
capitalista central.
Tambm houve reformas nas legislaes concernentes ao capital estran
geiro, com a dupla finalidade de captar maiores volumes de investimento
externo direto e de ceder s presses externas. Nesse campo, houve uma
grande diversidade de atitudes. Em alguns pases, a ao limitou-se a alguns
820

TEXTO S SE LEC IO N A D O S

setores, impondo-se quotas aos rendimentos do capital, ao passo que em


outros pases adotou-se uma atitude mais liberal. Em linhas gerais, primou
nessa etapa o critrio de atribuir um papel complementar ao capital estran
geiro, restringindo sua ao aos setores produtivos e limitando seu acesso
ao setor financeiro. No obstante, nos setores de demanda mais dinmica e
tecnologia mais avanada, a penetrao do capital estrangeiro foi significa
tiva. Por outro lado, no que concerne aos recursos naturais, excluda a agri
cultura, houve uma tendncia generalizada para a sua nacionalizao, o que
permitiu aos pases manterem ou recuperarem o controle de sua atividade
mineradora e energtica.
s mudanas externas vieram acompanhadas de mudanas nas polticas
internas. A transformao produtiva constituiu mais uma mudana de n
fase do que de direo. A industrializao continuou a ser seu eixo central,
mas os projetos passaram a considerar no apenas o mercado interno, como
tambm procuraram complement-lo com os mercados sub-regionais, regio
nais ou mundiais. Em alguns casos, isso pressups uma elevao do grau de
elaborao dos recursos naturais que eram exportados, fossem eles tradicio
nais ou novos. Em outros casos, exigiu a incorporao de novos ramos des
tinados ao consumo durvel, aos insumos intermedirios bsicos ou aos bens
de capital.
Em diversos pases, tambm se procurou implantar reformas no setor
agrrio. Em tese, buscava-se ao mesmo tempo uma ampliao do mercado
interno, atravs da incorporao, nos mercados monetrios, de grupos at ento
marginalizados, de uma explorao mais intensa dos recursos naturais pouco
aproveitados e de uma penetrao maior do progresso tcnico. A indstria
no apenas supriu essa transformao, como tambm tirou proveito da ex
panso interna dos mercados.
Nos pases centro-americanos, a moderna expanso agrcola diversificou
a oferta no plano nacional havendo uma incluso de produtos como o
algodo, o acar e a carne em pases que no os exportavam e orientou-a
para o mercado norte-americano. Dadas as dificuldades de expanso da fron
teira agrcola, o crescimento significou, em alguns pases, uma presso sobre
as terras j ocupadas e o deslocamento de lavradores dedicados a cultivos tra
dicionais ou ainda de pequenos agricultores.
821

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

Por outro lado, no se questionou o papel da indstria nessa transforma


o, mas ela foi associada a mercados mais amplos e tecnicamente integrada
em outros setores, tanto internos quanto sub-regionais. Nos pases grandes e
mdios, nos quais o comrcio exterior havia-se restringido a percentagens re
duzidas da produo, o novo enfoque produtivo aspirou a flexibilizar a ofer
ta, mas no pretendeu que ficasse a critrio dos mercados externos impor o
rumo dessa transformao.
As novas condies externas ofereciam oportunidades, mas o aproveita
mento delas estava longe de ser fcil no contexto do estilo vigente at ento.
Era imprescindvel que houvesse uma mudana nas funes do Estado e que
se estabelecessem relaes de outra natureza com as empresas multinacionais,
bem como condies diferentes de funcionamento para o comrcio e o finan
ciamento exteriores. Naturalmente, essas mudanas eram funo das condi
es especficas de cada pas e, em especial, da etapa em que se encontrava seu
processo de transformao produtiva e de sua dotao de recursos. Em alguns
casos, exigia-se uma forte ampliao do papel das empresas pblicas; em ou
tros, o apoio a grupos privados nacionais aos quais coubesse modernizar al
gum setor, e, por toda parte, uma capacidade maior de manobra para as em
presas transnacionais, uma ampliao das tarefas do governo em seus diferentes
nveis e reformas das polticas econmicas. Como veremos mais adiante, os
pases reagiram de formas dessemelhantes e, por sua vez, obtiveram resulta
dos muito diferentes.
Muitos pases efetuaram modificaes importantes na estrutura insti
tucional de suas economias. Paulatinamente, os governos avanaram no pla
nejamento de suas atividades, tanto de curto quanto de longo prazo. Embora
nem sempre se tenha conseguido enquadrar sua ao no quadro de referncia
de um plano formal, a atividade pblica realmente adquiriu coerncia e clare
za de objetivos. A capacitao crescente das burocracias e das tecnocracias
pblicas permitiu que se levassem adiante importantes investimentos, tanto
na infra-estrutura quanto em setores industriais, e que se implantassem pol
ticas econmicas capazes de executar estratgias de longo prazo e de buscar
uma adaptao s condies externas mutveis.
Tambm houve um avano, embora com maior disparidade, nas reformas
tributrias, administrativas e agrrias. Naturalmente, essas reformas, especial
822

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

mente a agrria, despertaram maiores reaes do que o resto, de modo que os


resultados diferiram dos objetivos que tinham sido propostos.
Os mercados financeiros foram organizados, promovendo-se mudanas
no processo de acumulao e uma insero maior no mbito internacional.
Aos poucos, foram introduzidos nesses mercados alguns mecanismos de ajuste
da inflao, o que significou atenuar as distores do passado e acrescentar
um novo instrumento para o manejo de situaes inflacionrias.
Como veremos mais adiante, as mudanas de estilo no plano poltico
diferiram amplamente entre os pases. Em alguns deles, em consonncia com
as mudanas econmicas e at como precondio delas, recomps-se a base
econmica e social dos governos. Deu-se maior acolhida s empresas multi
nacionais, s foras armadas, s tecnocracias e burocracias representativas
dos grupos mdios em ascenso, e se excluram os grupos populares urba
nos, que tinham sido um dos pilares do populismo. Noutros pases, procu
rou-se ampliar a base dos regimes populistas e desenvolvimentistas, incor
porando cada vez mais nos processos eleitorais os grandes grupos urbanos e
rurais. Em geral, os governos surgidos destes ltimos processos enfrenta
ram contradies crescentes, em decorrncia das presses para o atendimento
de demandas que se ampliavam com rapidez. Por ltimo, em outros pases,
as alianas de governo conseguiram consolidar o funcionamento poltico e
limitar e absorver as demandas dos grupos econmicos e sociais que as sus
tentavam.
Os resultados econmicos desse perodo podem ser sintetizados, no to
cante ao conjunto da regio, num aumento notvel do dinamismo econ
mico e numa visvel ampliao do papel do comrcio exterior na transfor
mao produtiva. Essa sntese, entretanto, esconde um amplo leque de
resultados.
Entre meados dos anos 1960 e o ano de 1974, o dinamismo econmico
da regio superou os 6,5% anuais e, entre 1970 e 1974, superou 7%. A ace
lerao do crescimento foi comum grande maioria dos pases. Em alguns
pases primo-exportadores de petrleo, especialmente na Venezuela, o me
nor aumento da produo foi acompanhado por um efeito positivo na rela
o de intercmbio e por um dinamismo aprecivel da renda nacional (ver
novamente a Tabela 4).
823

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

Os dois pases de maior dimenso econmica e demogrfica tiveram uma


acelerao notvel no crescimento econmico, muito especialmente o Brasil,
cujas taxas mdias beiraram os 10% anuais. Esse crescimento foi apoiado num
forte processo de industrializao e num crescente aproveitamento dos recur
sos naturais, que incluiu a expanso da fronteira agrcola.
Outros pases pequenos, como a Bolvia, a Costa Rica, o Equador e a Rep
blica Dominicana, combinaram a incorporao dinmica de novos recursos
naturais em seus produtos de exportao com o avano nas primeiras etapas
da industrializao, pois haviam iniciado o perodo com avanos limitados
nesse processo. Com isso, conseguiram altas taxas de crescimento econmi
co. A modernizao agrcola e industrial tambm permitiu que a Guatemala
e a Colmbia tivessem um crescimento acelerado.
Em contraste com esses sucessos, os pases do Cone Sul, que tinham esta
do na vanguarda da regio em seus processos de transformao econmica e
social, s conseguiram crescimentos moderados ou at muito reduzidos. Tam
bm diminuiu o ritmo de crescimento noutros pases em que a industrializa
o tinha avanado pouco, e em razo disso eles no conseguiram enfrentar
com sucesso os problemas relativos aos mercados externos restritos e incor
porao no comrcio regional e internacional.
A disparidade de resultados verificada no dinamismo econmico tambm
foi observada no comrcio exterior. As mudanas nas polticas econmicas e
as novas condies do comrcio exterior permitiram que, no perodo de 19651974, o crescimento anual do volume das exportaes atingisse ou superasse
7% em sete pases e 10% em quatro deles, ao passo que o poder de compra
das exportaes ultrapassou 7% em oito pases e 8% em seis deles. (Ver nova
mente as Tabelas 1 e 2.) Inversamente, em alguns pases, como os do Cone
Sul, o crescimento do volume das exportaes no atingiu 2% da mdia anual.
Diferenas similares podem ser estabelecidas entre os pases no que diz respei
to capacidade de captao de investimentos estrangeiros diretos ou de fi
nanciamento externo.
Como resultado desses comportamentos, a capacidade de importao so
freu modificaes apreciveis em relao ao perodo do ps-guerra que anali
samos anteriormente. Alguns pases que haviam comprimido intensamente
seus coeficientes de importao, como o Brasil e o Mxico, promoveram um
824

TEXTO S S E LEC IO N A D O S

crescimento acelerado de suas importaes e deram maior flexibilidade oferta.


O primeiro desses pases constituiu-se num caso notvel, ao alcanar uma taxa
mdia anual de 19% de crescimento do volume de suas importaes, as quais,
embora possam ter-se destinado parcialmente acumulao de estoques, fa
cilitaram a transformao industrial e o crescimento econmico obtido du
rante o perodo.
Ao contrrio, alguns dos pases pequenos e mdios viram reduzir-se o rit
mo de crescimento de suas importaes, fato que teve uma repercusso nega
tiva em seu dinamismo econmico; as importaes do Peru e dos pases cen
tro-americanos, excetuada a Costa Rica, cresceram a taxas anuais de 3 e 4%,
muito inferiores s do perodo anterior.

T a bela 1

AMRICA LATINA: TAXAS ANUAIS DE CRESCIMENTO* D O PODER


DE COMPRA DAS EXPORTAES, 1950-1980
1950-1965
Amrica Larina
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
Costa Rica
Equador
El Salvador
Guatemala
Haiti
Honduras
Mxico
Nicargua
Panam
Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Uruguai
Venezuela

1,9
3,1
0,4
- 0 ,9
3,2
0,9
3,6
3,4
4,5
4,2
- 8 ,4
2,8
1,8
5,6
5,3
2,3
6,9
3,0
- 2 ,3
2,2

Fonte; c e p a l , com base e m dados oficiais.


* Percentagens obtidas mediante regresso.

825

1965-1974

1974-1980

7,3
3,9
8,1
11,9
2,4
6,5
8.8
14,5
3,2
4 ,9
3,8
1.6
7,0
3,5
7,2
6,2
3,4
13,2
2,5
8,1

6,8
8,1
0,2
5,6
6,2
9,8
7,3
6,6
7,1
8,9
11,3
10,7
16,2
- 4 .5
1,2
12,2
7,8
- 2 ,1
10,0
0,7

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

T a bela 2
A M R IC A L A T IN A : TA XA S A N U A IS D E C R E S C IM E N T O * D A S E X P O R T A E S ,
1950-1980
1950-1965
Amrica Latina
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colmbia
C osta Rica
Equador
El Salvador
Guatemala
Haiti
Honduras
Mxico
Nicargua
Panam
Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Uruguai
Venezuela

4 ,7
2,9
- 1 ,7
2,8
3,0
3,6
4,9
7,1
8,0
7,8
-1 4 ,2
3,6
4,4
8,7
6,5
3,9
8,7
3,4
0,5
6,0

1965-1974

1974-1980

3,6
1,3
7,0
10,6
1,6
5,8
11,9
10,4
4,2
8,6
3,7
4,5
5,4
4,6
6,9
4,7
- 0 ,4

6 ,4
11,8
-1 ,1
9,5
13,7
3,9
1,9
2,7
2,7
2,9
9,7
8,4
12,6
- 4 ,8
6,7
12,1
9,4

11,5
- 1 ,7
-0 ,1

1,3
9,4
- 4 ,0

Fonte: c e p a l , com base em dados oficiis.


a Percentagens obtidas mediante regresso.

b) O processo poltico e os grupos sociais

Em termos polticos, este perodo mostra mudanas importantes. A trans


formao da situao externa pareceu dar respaldo econmico e poltico a
alianas desenvolvimentistas que conseguiram conciliar os interesses de gru
pos muito dspares, atravs de reformas moderadas e do dinamismo econ
mico. Em alguns casos, como no dos pases que planejaram o Pacto Andino,
tais alianas tentaram apoiar-se num contexto sub-regional, atravs da cria
o de instituies sociais, econmicas e polticas que refletissem, num con
texto mais amplo, os acordos nacionais. No obstante, somente num grupo
muito reduzido desses pases foi que esse projeto conseguiu avanar, pois,
de um modo geral, as citadas alianas se dissolveram e os mecanismos
826

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

democrticos em que elas se apoiavam foram desarticulados por regimes au


toritrios.
A incorporao dos grupos rurais, atravs da reforma agrria, deparou com
resistncias sociais mais fortes do que o previsto, especialmente quando seu
custo econmico competiu com gastos pblicos de consumo e acumulao
que beneficiavam outros grupos mais poderosos.
A ampliao da base econmica do setor industrial trouxe consigo a ne
cessidade de abarcar novas etapas. Enfrentando esse desafio, o empresariado
industrial vinculado aos setores exportador e financeiro, tanto nacional quanto
estrangeiro, viu estes ltimos como scios mais seguros, na nova situao, do
que aqueles que faziam parte da aliana desenvolvimentista, e aumentaram
suas crticas contra um Estado que passaram a perceber como um empresrio
ineficiente.
Os setores mdios tambm se sentiram ameaados pelo crescimento da
demanda popular, pois consideravam que ela reduzia suas possibilidades, es
pecialmente quando essa demanda foi atendida atravs da inflao.
As mudanas de comportamento eram um reflexo de tenses potenciais
que os regimes mal conseguiam esconder. A rpida ampliao do setor urba
no no encontrava respaldo na capacidade da economia de absorv-la, em grau
e nvel suficientes, como fora de trabalho. A estrutura agrria, em crescente
contraste com a urbana, elevava o status poltico de seus problemas popula
cionais e de posse da terra. O peso crescente dos grupos juvenis na populao
exigia que se canalizassem inquietaes que geravam tenso nos sistemas edu
cacionais e ocupacionais e nos prprios valores que sustentavam as alianas
polticas. interessante observar que, muitas vezes, essas tenses se manifes
taram mais no interior da coalizo que estava no poder do que como uma
expresso independente dos setores afetados.
Para seu funcionamento, o sistema poltico requeria equilibrios com
plexos, que somente um contexto social e econmico muito favorvel tor
naria possvel. N a medida em que as conjunturas econmicas e sociais, in
ternas ou externas, eram adversas, esse equilbrio tendia a se desarticular,
em virtude da enorme dificuldade de gerar polticas de autocorreo; qual
quer mudana na situao de alguns grupos afetava todos os demais, por
que o equilbrio tinha uma margem de liberdade muito estreita. Sua manu
teno baseava-se na capacidade de o Estadp conjugar as demandas dos
827

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

grupos que o sustentavam com a corrente de recursos que ele era capaz de
gerar ou captar.
Nesses pases, o delicado equilbrio interno resistia com dificuldade aos
problemas internos e sucumbiu quando teve que enfrentar ao mesmo tempo
os embates do sistema internacional. Nessas circunstncias, o complexo equi
lbrio das diversas classes foi substitudo por uma elite que concentrou o po
der e procurou no apenas reordenar as relaes econmicas, mas tambm
reformular o sistema de relaes sociais e polticas. Essa elite acreditava que a
soluo da crise deveria apoiar-se num reforo dos laos polticos e econmi
cos com os centros. Sendo assim, ela propunha reorganizar a prpria estrutu
ra do sistema produtivo, bem como o carter do Estado e da sociedade civil.
Essa alternativa obrigava conteno dos salrios e dos gastos pblicos,
enfatizao das economias exportadoras baseadas nas vantagens comparativas
e ao abandono de um setor industrial atrasado, a fim de vislumbrar, num futuro
possvel, uma nova economia industrial seletiva e altamente modernizada. Era
inevitvel que esse projeto entrasse em confronto com a demanda popular
antagnica.
A soluo desse antagonismo acabou sendo encontrada, em alguns casos,
custa da democracia e da participao. Entretanto, os aspectos econmicos
do projeto nem sempre avanaram pelos rumos previstos por seus proponentes.
c) A situao ati ofinal do perodo

Ao se aproximar o final do perodo em exame, era evidente que as bases eco


nmicas, sociais e polticas do estilo de desenvolvimento haviam sofrido
mudanas expressivas.
No campo econmico, tais mudanas estavam relacionadas com a liga
o entre a industrializao, os mercados e o comrcio exterior. A industriali
zao continuava a ser o esteio da transformao econmica e de seu dina
mismo. Paulatinamente, porm, aparecia vinculada a mercados internos
relativamente mais restritos e se ligava muito mais aos mercados externos,
regionais e mundiais, como um reflexo das novas alianas de governo e das
novas condies externas. O dinamismo econmico variava largamente entre
os pases, pois dependia do grau de solidez do respaldo social do governo, de
828

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

quo favorvel e consolidada era sua insero internacional e da medida em


que se havia fortalecido o processo de acumulao de capital.
No campo social e poltico, um grupo de pases havia enfrentado o desa
fio mantendo o sistema democrtico, enquanto, noutros, predominavam eli
tes nas quais os setores militares tinham uma importncia crescente.
No incio dos anos 1970, contudo, as tentativas de estabelecer um novo
estilo vinham sendo delineadas. As mudanas econmicas ainda no estavam
suficientemente consolidadas para sustentar com estabilidade os novos esque
mas polticos. O equilbrio entre uma acumulao acelerada, a estabilidade
dos novos mercados e a busca de uma via de transformao produtiva vivel
a mdio e longo prazos ainda no tinha sido obtido.
Os dois pases de maiores dimenses econmicas e demogrficas pare
ciam avanar melhor e aumentar sua distncia dos demais; entretanto, os de
tamanho menor, inclusive os que haviam alcanado um maior dinamismo,
ainda tinham uma estrutura produtiva industrialmente incipiente e depen
diam, em carter decisivo, dos mercados externos. Seus mercados internos,
pequenos e em geral concentrados, no permitiam por si mesmos garantir uma
via estvel para a transformao produtiva. Em alguns casos, sobretudo na
Amrica Central, o grau de excluso e empobrecimento do campo era muito
elevado, e no se haviam estabelecido no meio urbano grupos mdios de ta
manho comparvel ao dos pases grandes, mdios e at pequenos, como a Costa
Rica e o Uruguai. medida que piorava a situao dos grupos excludos e
que os grupos mdios no encontravam um espao adequado para suas de
mandas, foram-se criando condies para um questionamento global do esti
lo de desenvolvimento, o qual se tornou violento em algumas ocasies.
Os pases exportadores de petrleo pareciam ter maiores possibilidades
de estabilizar seus processos, graas a sua ligao privilegiada com a economia
mundial, enquanto, nos pases do Cone Sul, as mudanas polticas e as tenta
tivas de reorientao surgiram por volta do final do perodo, quando come
ou novamente a haver mudanas nas condies internacionais.
Os anos seguintes viriam demonstrar quo instvel e dependente das con
dies externas era aquilo que se havia alcanado, e evidenciariam as falhas
dos novos estilos de desenvolvimento que se tentara implantar.

829

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

4. INVASO DOS BANCOS TRANSNACIONAIS,


ENDIVIDAMENTO EXTERNO E CRISE

Os pafses latino-americanos vinham empreendendo esforos para modificar


seus estilos de desenvolvimento e, como j foi dito, um dos aspectos centrais
disso era adequ-los s novas condies externas. Com respeito a isso, o gros
so do esforo havia-se concentrado nos aspectos comerciais e no papel das
empresas transnacionais no financeiras.
Desde meados dos anos 1970, foram-se gerando mudanas da maior
importncia na economia internacional. Houve uma expanso notvel no papel
dos bancos transnacionais. Aumentou significativamente a oferta de recursos
financeiros para os pases em desenvolvimento e, muito especialmente, para a
Amrica Latina. Acelerou-se a inflao mundial e subiram as taxas de juros.
As mudanas dos preos internacionais ocorridas a partir de 1973 deram
origem a importantes alteraes na situao do balano de pagamentos dos
pases latino-americanos. As fontes de abastecimento da energia comercial
evoluram, na Amrica Latina, num sentido semelhante ao da economia
mundial. Em 1950, os hidrocarbonetos supriam pouco mais de um tero do
consumo mundial de energia comercial, proporo esta que se elevou para
mais de dois teros em 1975, relegando o carvo a um nvel secundrio. A
Amrica Latina registrou percentagens ainda mais elevadas, graas ao acesso
barato ao petrleo e s restries de uso impostas pela m qualidade do carvo.
A poltica generalizada de consumo no condizia nem com a distribuio
espacial da produo, no plano dos pases, nem tampouco, de um modo ge
ral, com as reservas de hidrocarbonetos. Assim, ao haver uma mudana radi
cal nos preos entre 1973 e 1980, os pases da regio enfrentaram situaes
muito dessemelhantes. Os exportadores lquidos de petrleo tiveram um ex
pressivo aumento de suas receitas e, por alguns anos, desfrutaram de supervits
importantes em sua balana comercial. Uns poucos pases tinham e mantive
ram um certo equilbrio entre a produo e o consumo, porm a maioria en
frentou fortes desequilbrios, que se manifestaram em grandes dficits no
balano de pagamentos.
As notveis diferenas de comportamento que essa situao induziu fo
ram anuladas, em boa parte, pela influncia dos bancos transnacionais. Com
830

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

efeito, a atrao do endividamento fcil refletiu-se no fato de que todos os


pases, quase sem exceo, incorreram num endividamento acentuado. Dito
de outra maneira, mais cedo ou mais tarde, no perodo de 1974-1980, as
economias acabaram alterando suas polticas econmicas para ganhar aces
so aos abundantes recursos financeiros ou para permitir sua entrada.
A irrupo econmica e poltica dos bancos transnacionais nos estilos de
desenvolvimento deu origem a formas muito diversificadas de transformao
econmica e social na regio.
Num dos extremos, os dois pases de maior dimenso econmica e demo
grfica utilizaram o endividamento externo para levar adiante novas etapas de
seus processos de industrializao.
O Brasil, que iniciou o perodo com um importante dficit comercial,
no utilizou o endividamento para fomentar uma poltica liberal de importa
es. Ao contrrio, deu incio a um conjunto de grandes projetos, destinados,
simultaneamente, a substituir as importaes e expandir as exportaes. Tra
tava-se da infra-estrutura energtica e industrial e da indstria de bens de ca
pital. Desse modo, o endividamento, a despeito dos erros e dos excessos de
consumo em que possa ter incorrido, serviu, numa boa medida, para trans
formar um perodo potencial de recesso num perodo de expanso da capa
cidade produtiva. Nesse sentido, cabe destacar que o volume das importaes
brasileiras cresceu a uma mdia anual de 1% entre 1974 e 1980, ao mesmo
tempo que o volume das exportaes aumentou em cerca de 10% ao ano,
cabendo ainda acrescentar que as exportaes de origem industrial tiveram
uma participao elevada nesses nmeros (ver novamente as Tabelas 2 e 3).
O Mxico, durante esse perodo, fez um grande esforo para expandir sua
produo de petrleo, o que lhe permitiria, nos anos 1980, transformar-se num
dos principais exportadores de petrleo do mundo. O volume de suas importa
es cresceu a taxas prximas de 12%, em grande parte porque o pas ainda no
tinha uma capacidade produtiva interna que lhe permitisse realizar planos mais
ambiciosos, recorrendo, preferencialmente, a sua capacidade produtiva.
O Equador e o Paraguai tambm tiveram um crescimento acelerado nesse
perodo, apoiando-se em seus recursos energticos. O Equador, que tinha uma
estrutura industrial muito pouco avanada, concentrou os esforos nesse setor.
No Paraguai, a expanso associou-se principalmente construo da grande
represa de Itaipu, mas tambm se verificou um elevado dinamismo industrial.
831

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPA L

Nesses pases, e muito especialmente no Brasil e no Mxico, esse perodo


no significou mudanas notveis no estilo existente. O setor estatal fortale
ceu-se, com a expanso das empresas pblicas. O sistema poltico no sofreu
modificaes profundas, muito embora o poder dos bancos transnacionais
tenha-se fortalecido, medida que aumentava o endividamento. Em ambos
os casos, a expanso real e potencial das exportaes continuou a reforar a
inteno desses pases de se incorporar como uma semiperiferia na economia
internacional. No setor produtivo, continuaram vigentes, em relao s em
presas transnacionais no financeiras, regras que permitiam visualizar um es
tilo no qual os setores internos conservavam uma quota aprecivel de poder
na aliana do governo.

T a bela 3
A M R IC A L A T IN A : TA X A S A N U A IS D E C R E S C IM E N T O * D A S IM P O R T A E S ,
1950-1980

1 9 5 0 -1 9 6 5
Am rica Latina
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colm bia
C osta Rica
Equador
El Salvador
Guatemala
Haiti
H ondutas
Mxico
Nicargua
Panam
Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Uruguai
Venezuela

2 ,0
2,6
2,8
- 1 ,5
5,2
1,6
7,0
5,1
6,4
5,5
- 1 .9
4,8
2,2
7,5
6,9
4,5
6,0
5,5
- 2 ,7
1,4

Fonte: c e p a l , com base em dados oficiais.


* Percentagens obtidas mediante regresso.

832

19 6 5 -1 9 7 4
9,1
4,9
2,5
19,5
5,7
6,5
8,8
12,0
3,0
4,2
3,1
3,1
8,6
3,7
8,2
3,8
3,7
11,9
7,0
6,0

19 7 4 -1 9 8 0
6 ,5
10,3
3,3
0,7
9,6
9,0
7,7
10,1
4 ,7
9,5
12,6
7,9
11,9
- 6 ,1
- 1 ,0
16,0
- 6 ,9
2,4
12,5
10,4

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

T a bela 4
A M R IC A LA T IN A : TA X A S A N U A IS D E C R E S C IM E N T O * D O
P R O D U T O IN T E R N O B R U T O , 1950-1980

Am rica Latina
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
C o s a Rica
Equador
El Salvador
Guatemala
Haiti
Honduras
Mxico
Nicargua
Panam
Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Uruguai
Venezuela

1950-1965

1965-1974

1974-1980

5,2
3,1
1,5
6,4
4,0
4,7
5,8
4,9
5,4
4,4
- 2 ,6
3,7
5,9
6,0
6,6
3,2
5,4
5,0
2,1
5.9

6 ,7
4,4
5,6
10,0

5,1
1,8
4,2

3,1
6,4
6,9
8,7
4,5
6,1
3,5
4,5
6,6
4,2
7,4
5,3
3,9
8,3
1,5
3,2

6,1
5,6
4,5
5,4
6,7
2,4
5,4
4,2
6,4
6,3
-3 ,1
5,0
10,2
1,9
4 ,6
4,9
2,9

Fonte: c e p a l com base em dados oficiais.


* Percentagens obtidas mediante regresso.

No extremo oposto, os pases do Cone Sul implantaram uma mudana


radical em suas polticas econmicas. Tratava-se de pr em prtica um estilo
neoliberal de insero na economia internacional. Com esse objetivo, liberalizaram-se as polticas comerciais e financeiras externas, reduzindo-se as tari
fas alfandegrias a nveis muito babeos, pelo menos na Argentina e no Chile.
Tambm se concedeu grande facilidade de acesso s empresas transnacionais,
bancrias e no financeiras.
No incio, a nfase pareceu situar-se na promoo das exportaes. Entre
tanto, o dinamismo explosivo das importaes criou dficits comerciais e de
conta corrente que, pouco a pouco, tornaram imprescindvel a utilizao de
novos financiamentos externos. Por isso, a poltica econmica concentrou-se
nos aspectos financeiros, chegando-se a privilegiar a manuteno de uma taxa
833

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

de juros real elevada e de taxas de cmbio subvalorizadas. Com isso, passou a


haver uma contradio entre as polticas de promoo das exportaes e as de
captao de novos financiamentos externos. A situao adotada demonstrou
o poder que haviam adquirido os setores financeiros internos e externos. As
importaes cresceram, nos pases do Cone Sul, a taxas prximas de 10% ao
ano, no perodo de 1974-1980, e, ao serem reduzidas as tarifas e subvalorizada
a taxa de cmbio, muitos ramos industriais foram submetidos a uma concor
rncia que no tinham meios de enfrentar. Esse fenmeno levou muitos em
presrios a substiturem a atividade industrial pela comercial, dada a sua mai
or rentabilidade e menor risco, e, em conseqncia disso, a participao da
produo do setor manufatureiro no total reduziu-se, na Argentina, de 30%
para 27% e, no Chile, de 19% para 16% (ver a Tabela 5).

T a bela 5
A M R IC A L A T IN A : P A R T IC IP A O D A IN D S T R IA N O
P R O D U T O IN T E R N O B R U T O
(Percentagens)

Amrica Latina
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
C osta Rica
Equador
El Salvador
Guatemala
Haiti
Honduras
Mxico
Nicargua
Panam
Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Uruguai
Venezuela

1950-1952

1964-1966

1973-1974

1974-1980

16,5
22,3
10,8
20,6
15,5
13,7
10,5
12,7
12,7
11,4
10,1
9,9
16,1
11,8
8,5
15,2
15,6
13,8
23,8
7,7

2 0 ,7
27,6

24,1

24 ,3
27,4
13,7
31,0
15,8
17,2

11,1
26,7
18,7
16,9
12,4
13,3
16,0
13,6
10,2
13,4
18,9
16,5
13,2
15,5
20,7
14,8
24,3
12,1

Fonte: c e p a l , com base em dados oficiais.

834

30,5
12,9
30,7
19,2
19,5
15,7
11,5
17,6
15,3
13,5
14,9
21,6
20,9
13,5
17,4
22,4
18,7
25,7
14,3

16,9
14,6
17,0
16,0
13,8
16,5
22,3
22,1
11,9
16,2
21,4
18,8
25,9
16,7

TEX TO S S ELE C IO N A D O S

a bela

A M R IC A LA T IN A : TA X A S A N U A IS D E C R E S C IM E N T O * D A
P R O D U O D E B E N S N O A G R C O L A S , 1950-1980

Am rica Latina
Argentina
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
C osta Rica
Equador
El Salvador
Guatemala
H aiti
Honduras
Mxico
Nicargua
Panam
Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Uruguai
Venezuela

1950-1965

1965-1974

1974-1980

6 ,2
4,0
0,3
7,5
4,4

7,1
6,1
6,7
11,8
2,4
7,4
9,3
15,7
4,9
6,9
7,9
5,7
7,9
6,8
8,2
6,9
4,5
14,0
2,3
1,0

5,0
1,3
2,7
6,8
3,0

5,9
7,0
6,0
6,5
4,6
- 3 ,9
3,0
6,9
8,9
9,7
3,7
7,1
5,5
1,4
6,5

1,9
7,2
6,1
1,9
8,9
4,3
7,1
7,2
- 5 ,3
3,6
13,9
1,7
4,5
6,9
0,8

Fonte: c e p a l , com base em dados oficiais.


* Percentagens obtidas mediante regresso.

Nesses pases, o esquema neoliberal no conseguiu elevar a taxa de acu


mulao, nem tampouco dar um sentido claro transformao produtiva.
Somente no Uruguai, pas em que no foram substancialmente reduzidas as
tarifas, mantiveram-se os investimentos pblicos, os investimentos externos
foram canalizados para bens de raiz, e o crescimento econmico foi elevado,
conseguindo-se um crescimento anual prximo de 7% nos produtos no agr
colas (ver Tabela 6).
No caso chileno, o crescimento global anual de 5,6% foi conseguido com
uma taxa reduzida de aumento do valor agregado gerado nos setores produtores
de bens no agrcolas (3%), havendo-se originado, basicamente, no aumento
anual superior a 10% no setor de comrcio e finanas. Este ltimo esteve inti
mamente associado expanso das importaes e ao endividamento externo.
835

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

Entre esses casos extremos de utilizao do endividamento externo situa-se o restante dos pases da regio. De qualquer modo, verificou-se urna
queda evidente dos ritmos de crescimento do setor industrial e, em geral, a
participao desse setor na produo tendeu a se reduzir. O endividamento
externo foi utilizado, na maioria dos casos, para sustentar um crescimento
maior do consumo que da produo. As tentativas de encontrar um novo
estilo no descobriram uma sada econmica que permitisse acelerar a acu
mulao e dar respaldo transformao produtiva, muito embora, durante
parte desse perodo (1976-1980), a maioria dos pases tenha conseguido
aumentar o valor de suas exportaes em taxas muito elevadas, em alguns
casos atravs de altas nos preos e, em outros, atravs de incrementos nos
volumes.
A falta de dinamismo econmico de muitos pases pode levar a pensar em
economias que sofreram poucas mudanas em sua forma de funcionamento.
A realidade mostra exatamente o inverso. O endividamento externo e a cres
cente participao interna dos bancos transnacionais alteraram profundamente
as relaes de poder internas e a direo da acumulao e da poltica econ
mica. medida que os pases foram-se endividando, alteraram-se as relaes
entre o setor produtivo no financeiro e o setor financeiro. Admitiu-se e se
promoveu um mercado de capitais que acabou fortalecendo o capitalismo
financeiro.
A separao entre as funes produtivas empresariais e as funes capita
listas financeiras ganhou um impulso especial ao se permitir a emisso de t
tulos no diretamente associados a empresas produtivas, mas a sociedades de
investimento. A revalorizao desses ttulos pode depender de operaes
especulativas, tanto em seu lanamento quanto na circulao dos mercados
financeiros de valores. Torna-se ento possvel concentrar uma parcela impor
tante da poupana sob a forma de capital financeiro, que no se transforma
necessariamente numa inverso de capital fsico, mas pode favorecer a con
centrao do patrimnio previamente acumulado nas mos daqueles que
dominam o capital financeiro. Simultaneamente, o sistema de crdito pode
transformar parte da poupana em consumo, especialmente quando o endivi
damento externo permite, por intermdio das importaes, enfrentar a pres
so exercida sobre o balano de pagamentos. Com isso, tendem a se acentuar
836

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

o aspecto monopolista do capitalismo e seu carter especulativo, bem como a


subordinao do setor produtivo.
Nos pases em que mais se permitiu esse tipo de operaes, o setor pbli
co foi perdendo o controle do processo financeiro. Atravs de uma poltica
crediticia em que surgiram novas e diversas formas de quase-moeda, a polti
ca monetria perdeu parte de seus efeitos, e o Estado, sua capacidade de con
trole. O mesmo aconteceu com as possibilidades de endividamento com o
exterior acessveis ao setor privado, sem que ele passasse pelo controle do se
tor pblico. Nos casos em que essa prtica se disseminou, o setor pblico perdeu
parte do controle sobre o balano de pagamentos, s vindo a recuper-lo na
crise, nas ocasies em que foi pressionado a avalizar essas dvidas. Por sua vez,
as polticas cambiais produziam efeitos patrimoniais e operativos em todos os
setores endividados.
Desse modo, os setores produtivos endividados passaram a depender no
apenas da poltica monetria e crediticia interna, mas tambm das taxas inter
nacionais de juros e da situao do balano de pagamentos.
medida que essas mudanas financeiras iam-se extremando, o siste
ma produtivo perdia uma parcela aprecivel de seu poder econmico e
poltico. Com isso se inaugurou um novo eixo de ordenao das econo
mias nacionais. Num nvel extremo, poderamos afirmar que os mecanis
mos de controle da economia nacional tenderam a se reduzir, uma vez que
a composio de algumas normas de funcionamento do sistema econmi
co internacional restringia o mbito e a capacidade decisria autnoma
dos grupos locais.
Os grupos dominantes empenharam-se na reorganizao do sistema in
terno, para facilitar a implantao de uma nova modalidade de dependncia.
Para assegurar sua participao no poder, como j dissemos, foi necessrio,
vez por outra, que eles modificassem seu centro de atividade, passando do
sistema produtivo para o sistema financeiro.
Na medida em que o crescimento se reduziu e as demandas se concentra
ram nos grupos de alta renda, tornou-se impossvel atender satisfatoriamente
s demandas das massas. A poltica de conteno salarial, aplicada com freqn
cia, muitas vezes imps a necessidade de se empregarem prticas repressoras
nas organizaes sindicais.
83 7

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

Com a piora das condies econmicas, somente os pases que mantive


ram um regime democrtico puderam negociar solues sem restringir a par
ticipao. Nos regimes autoritrios, foi preciso levar a extremos as medidas
repressivas. Com o decorrer do tempo, aumentaram as demandas de demo
cratizao, como um mecanismo capaz de canalizar as demandas de partici
pao. Noutros pases, nos quais a prpria modernizao agudizou os confli
tos, surgiram movimentos que buscavam reformas revolucionrias do estilo
de desenvolvimento, no seio dos quais desencadearam-se lutas que, num ou
noutro caso, chegaram guerra civil. Convm recordar que o conflito dos
setores populares, e particularmente dos grupos trabalhadores, no constitui,
necessariamente, apenas um protesto pela deteriorao da situao econmi
ca; os grupos trabalhadores de maior tradio sindical tambm costumam
reivindicar melhores condies de trabalho e um certo grau de participao,
no apenas no nvel da empresa, mas tambm no nvel da sociedade. Nas so
ciedades em que esse tipo de conflito no encontra um interlocutor vlido,
o problema pode adquirir uma dimenso poltica geral, atravs da associao
com outros grupos cujos problemas tambm se enrazam na falta de canais de
participao.
No incio dos anos 1980, era possvel constatar que as tentativas de con
figurar um novo estilo de desenvolvimento estavam em pior situao do que
em meados dos anos 1970. As mudanas externas acabaram por desarticu
lar, em muitos pases, os esquemas de poltica econmica construdos com
a finalidade de tirar proveito do dinamismo comercial. A transformao pro
dutiva acabou sendo freada pela prpria abundncia de recursos financei
ros. A renda dos bancos transnacionais e a criao de um mercado financeiro
conspiraram, em alguns casos, contra a acumulao de capital fxo, esti
mulando um consumo que era atendido pelas importaes. No plano po
ltico, a falta de dinamismo econmico levou a um endurecimento do sis
tema, cerceando a democracia e a participao. Esse esquema foi contestado
em alguns pases, atravs de uma demanda de democratizao; noutros,
surgiram conflitos armados. Naturalmente, somadas ausncia de um pro
jeto de transformao econmica a longo prazo, essas situaes tiraram o
impulso da acumulao de capital. Em alguns pases, inversamente, a alian
a de governo pautada na democracia demonstrou vitalidade e ajudou a
838

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

encontrar solues negociadas para as conjunturas crticas. Por ltimo, os


dois pases de maior porte ingressaram no comrcio e nas finanas mundi
ais com maior fora e em melhores condies. Seu comrcio exterior, em
estreita vinculao com seus mercados internos e com sua transformao
produtiva, deu a impresso de estar comeando a se conformar a um novo
estilo de desenvolvimento, baseado em uma nova forma de insero inter
nacional.

5. O

D ESE N C A D E A M E N T O E A N A TU R EZA D A C R IS E

Durante 1981, os pases latino-americanos, de um modo geral, mergulha


ram numa crise econmica e financeira que pode ser considerada a mais
profunda e prolongada desde a crise mundial dos anos 1930. Nela se com
binaram, cumulativamente, vrios fatores negativos de origem externa e
interna.
Desde meados dos anos 1960, o dinamismo do comrcio internacional e
o crescimento econmico de muitos pases da regio haviam posto em dvi
da as afirmaes que postulavam a necessidade de transformar as relaes eco
nmicas nos planos internacional, regional e nacional. Desde meados dos anos
1970, o abundante financiamento externo acentuara, em muitos grupos, a
convico de que a melhor soluo para o desequilbrio externo seria a
liberalizao das relaes econmicas externas, uma vez que a orientao da
atividade produtiva deveria atribuir uma importncia crescente aos sinais pro
venientes dos mercados mundiais.
J se vinha gerando, ou havia uma inteno de reimplantar, uma poltica
de crescimento econmico baseada nos princpios liberais das relaes econ
micas nacionais e internacionais. Ela se pautava numa viso particular do
funcionamento da economia internacional, na validade dos sinais do merca
do e num prognstico da evoluo do mundo desenvolvido.
No plano terico, atribua-se promoo de relaes externas mais am
plas um papel de maior significao no processo de desenvolvimento do que
o papel que ela tivera no passado. A despeito disso, nos diferentes pases e
grupos de opinio, divergia-se quanto funo que deveria ser desempe839

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

nhada por essas relaes exteriores. Para alguns, o comrcio exterior deveria
ser o motor fundamental do crescimento. Outros lhe atribuam o papel de
um complemento imprescindvel, numa transformao produtiva fundamen
talmente orientada pelo mercado interno. Em qualquer desses casos, aspi
rava-se a aumentar a participao do comrcio exterior no processo econ
mico nacional.
Era freqente considerar-se que a futura evoluo da produo dos pa
ses desenvolvidos e do comrcio mundial seriam relativamente favorveis.
A recesso do binio 1974-1975 nos pases industrializados foi atribuda,
numa medida significativa, aos efeitos da alta nos preos dos combustveis,
embora no se desconhecesse a atuao de outros fatores. Uma certa recu
perao das taxas de crescimento de alguns pases desenvolvidos, no pero
do de 1974-1979 (mais de 4% nos Estados Unidos e 5% no Japo), levou a
crer que a crise dos combustveis seria paulatinamente superada, e que esse
crescimento logo se aceleraria. Assim, o comrcio mundial voltaria a de
sempenhar um papel muito ativo na regio. Esse otimismo era insuflado
pelo dinamismo exibido pelas exportaes latino-americanas, pois se consi
derava que, se tais resultados podiam ser alcanados num perodo medocre
da economia mundial, era de esperar que se mantivessem ou aumentassem
ainda mais no futuro prximo.
A postura terica e as expectativas conjugaram-se no sentido de orien
tar polticas de expanso e diversificao das exportaes e de aceitar os
dficits comerciais externos, que se supunham transitrios. Os exportado
res lquidos de petrleo esperavam uma melhora lenta mas estvel nos pre
os reais dos combustveis, e os importadores confiavam nos planos de subs
tituio e preservao, bem como no desenvolvimento de fontes prprias
de energia. Outros viam nos aumentos dos preos do petrleo a esperana
de uma melhora nos preos das matrias-primas e confiavam em que uma
liberalizao das relaes externas tornaria operacional o antigo esquema das
vantagens comparativas e traria consigo um incremento sustentado do va
lor das exportaes.
A evoluo do comrcio exterior e do financiamento externo, durante o
perodo de 1976-1980, serviu, em muitos pases, para sustentar a convico
de que, ao acompanhar os sinais do mercado, eles estavam superando com
840

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

um crescimento moderado um forte perodo de crise. Durante esse perodo,


as exportaes cresceram, em volume e valor, nos ritmos mais acelerados do
ps-guerra. As importaes tambm aumentaram e, em alguns desses anos,
fizeram-no em ritmo surpreendente nos pases do Cone Sul e em alguns pa
ses exportadores lquidos de petrleo. Ao mesmo tempo, na maioria dos ca
sos e dos anos, manteve-se o dficit na balana comercial de bens e servios.
Com isso, deu-se a situao, pouco freqente no desenvolvimento do psguerra, de um comrcio exterior muito dinmico e, ao mesmo tempo, per
manentemente deficitrio a mdio prazo.
O rpido crescimento do valor das exportaes teve origens dspares. Nos
pases exportadores de petrleo ou combustveis, originou-se nos aumentos
de preos, combinando-se, em alguns casos, com redues dos volumes ex
portados e, noutros, com aumentos da exportao. Nos demais pases, verificaram-se situaes distintas: desvios da produo previamente destinada ao
mercado interno, diversificao da produo de matrias-primas, maior trans
formao industrial das matrias-primas exportadas e ampliao das exporta
es de manufaturados. Neste ltimo caso, aproveitou-se a capacidade pre
viamente instalada e no utilizada ou em perodo de amadurecimento, bem
como a rpida ampliao que tivera o setor industrial em alguns pases. A
evoluo dos preos foi muito variada, razo por que o esforo interno que
acompanhou o crescimento do valor das exportaes foi tambm muito
diferenciado.
O crescimento das importaes, do mesmo modo, teve tambm motiva
es e estruturas muito distintas. Em alguns casos, deu margem, essencial
mente, a um intenso processo de investimentos, ao passo que, noutros, sus
tentou o crescimento do consumo e a luta antiinflacionria. Em geral, as
importaes viram elevar-se simultaneamente seu volume e seus preos, sen
do estes ltimos mais estveis em seus aumentos peridicos.
Nessas circunstncias, a norma foi um dficit comercial externo nas
transaes de bens e servios. Esse dficit encontrou sustentao, quando
no explicao, na afluncia ou na disponibilidade de financiamentos
externos, que foram abundantemente oferecidos a quase todos os pases,
canalizados pelos bancos transnacionais e concedidos, numa primeira
etapa, com juros reais baixos. Paulatinamente, porm, os prazos mdios
841

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

de vencimento foram sendo reduzidos e houve um aumento das taxas de


juros.
O financiamento externo foi crescendo expressivamente, para atender aos
dficits do balando comercial e aos crescentes compromissos derivados do
investimento direto e da dvida externa, em conseqncia do que o valor dos
juros foi aumentando, em cifras absolutas e relativas, pela dupla via dos au
mentos da dvida e da elevao das taxas de juros.
Esta breve descrio da evoluo do comrcio e do financiamento exter
no mostra a existncia simultnea de trs fatores comuns maioria dos pases:
dinamismo comercial, dficit no balano de bens e servios e abundante fi
nanciamento lquido externo.
Esses fatores parecem tambm entrelaar-se por relaes causais que
sustentam sua coexistncia. Com efeito, na medida em que se utiliza a
relao entre a dvida e o valor das exportaes como um dos indicadores
mais significativos da capacidade de pagamentos externos de um pas, o
crescimento elevado desta ltima varivel tende a sustentar um maior
endividamento. Durante o perodo de 1976-1980, as exportaes cresce
ram em valores prximos de 20% e a taxa de juros nominal se manteve
em valores prximos de 10%. Nessa situao, mesmo no caso dos pases
em que a relao anteriormente citada tinha valores elevados, era possvel
justificar o maior endividamento, quando se raciocinava com base em
certas premissas. Assim, por exemplo, quando a relao se aproximava de
trs, como j aconteceu em alguns pases, ela podia ser mantida nesse n
vel, desde que tanto a dvida quanto o valor das exportaes crescessem
20% ; a metade do novo endividamento permitiria financiar os juros no
minais de 10%, enquanto os outros 10%, que representavam 30% das
exportaes, permitiriam sustentar um importante dficit comercial e um
aumento das reservas monetrias.
Assim, na medida em que se supunha estvel uma situao de rpido cres
cimento do valor das exportaes e de taxas nominais bem menores, era pos
svel aumentar o endividamento externo sem incorrer em riscos em termos da
capacidade de pagamentos externos e, ao mesmo tempo, manter grandes
dficits comerciais e ampliar as reservas. Essa evoluo proporcionava um grau
de liberdade aprecivel no campo da poltica econmica e do prprio manejo
842

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

poltico dos governos. Em muitos casos, de fato, as polticas cambiais,


crediticias, tributrias e de reservas internacionais contriburam para estimular
o gasto interno, o que produziu um auge transitrio que estimulou as neces
sidades de financiamento externo.
Lamentavelmente, por trs dessa forma de raciocnio havia inmeros pres
supostos que, se no fossem corretos, poderiam trazer graves problemas. Por
isso, j em 1977, a Secretaria da c e p a l , em seus estudos de perspectiva, cha
mou a ateno para a vulnerabilidade acarretada pelo nvel de endividamento
a que se estava chegando.
No parecia razovel supor, simultaneamente, a mdio prazo, um au
mento de 20% no valor das exportaes e taxas nominais de juros de 10%.
Por trs desses 20% conjugavam-se, como j foi dito, situaes muito diferen
tes. Era previsvel que o crescimento muito acelerado do volume no pu
desse sustentar-se a longo prazo e, quanto aos produtos primrios, eram bem
conhecidos o baixo crescimento de sua demanda mundial e o ressurgimen
to do protecionismo nos pases desenvolvidos, quando as exportaes dos
pases em desenvolvimento conseguiam reduzir parcelas significativas de seus
mercados.
Por outro lado, para que fosse possvel manter, a mdio prazo, valores
elevados e significativos das exportaes, com base em produtos manufatu
rados, havia uma necessidade de polticas de industrializao que pou
qussimos pases latino-americanos estavam empregando. Alm disso, o recrudescimento das polticas protecionistas, que tambm comeava a ser
observado nesse campo, significava um grave obstculo a uma expanso
duradoura do valor das exportaes. Com relao aos preos, no havia
dvida de que parte do crescimento do valor das exportaes apoiava-se numa
inflao mundial que se vinha acelerando. Essa acelerao tornava difcil
manter as taxas mundiais de juros, que pressupunham taxas reais muito re
duzidas ou at negativas.
Em relao ao dficit comercial de bens e servios, tambm no parecia
razovel trat-lo independentemente das polticas internas e da relao dos
preos de intercmbio. A persistncia do dficit comercial ocultava perigosas
relaes com a economia interna. Em muitos casos, o crescimento acelerado
das exportaes era conseguido mediante custos internos importantes, que
843

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAi.

no seriam fceis de aumentar, caso se produzisse uma nova situao conjuntu


ral indesejvel. Por outro lado, o aumento elevado das importaes revelava-se
vital para a manuteno de polticas de crescimento econmico e liberalizao
das economias ou de polticas antiinflacionrias. Como se sabe, os dficits
comerciais dependem, por seu turno, da relao dos preos de intercmbio.
Durante o perodo de 1976-1980, como j foi dito, os governos agiram com
base em perspectivas de uma melhora ou, na pior das hipteses, de uma esta
bilizao da relao dos preos de intercmbio. Uma situao conjuntural
desfavorvel, fosse da demanda externa, fosse da relao dos preos de inter
cmbio, ou de uma combinao de ambos, seria o bastante para que o dficit
aumentasse alm do previsto ou para que a economia nacional sofresse inten
samente.
Por ltimo, esse raciocnio trazia implcita a pressuposio de que as
dvidas no so pagas, mas renovadas. A renovao, portanto, era vista como
um mecanismo relativamente automtico. Quando o prazo mdio da dvi
da estendido, o que se renova, efetivamente, representa percentagens reti
radas das exportaes. Com dez anos de prazo mdio e uma relao de trs
entre a dvida e o valor das exportaes, o que se tem que renovar representa
30% do valor das exportaes. Quando o prazo mdio menor, quando
reduzido ano a ano ou, o que mais grave, quando a dvida em menos de
um ano representa uma percentagem aprecivel do total, a proporo a ser
renovada pode facilmente representar valores prximo de 100% do mon
tante das exportaes. Neste ltimo caso, qualquer situao conjuntural
desfavorvel pode tornar no mnimo duvidoso o carter automtico da re
novao.
A partir de 1981, a realidade afastou-se dos pressupostos otimistas postu
lados pelas polticas de relacionamento econmico e financeiro exteriores. Na
maioria dos casos, houve uma piora simultnea da situao dos diversos fato
res considerados, o que levou a uma profunda crise do balano de pagamen
tos e da modalidade de crescimento.
A confiana na recuperao da economia dos pases desenvolvidos foi
abalada pela reduo do crescimento em 1981 e, logo em seguida, por uma
queda em 1982. O comrcio mundial tendeu a se estagnar e as tendncias
protecionistas das economias centrais foram exacerbadas.
844

TEXTO S SE LE C IO N A D O S

A inflao mundial diminuiu, numa certa medida, e a taxa nominal de


juros cresceu em nveis reais desconhecidos no ps-guerra. A relao de inter
cmbio piorou para a grande maioria dos pases.
Em conseqncia desses fatos, j em 1981 o valor das exportaes da
regio em seu conjunto cresceu com taxas muito menores; os juros da dvi
da tiveram uma elevao substancial; o valor das importaes no teve seu
crescimento reduzido em relao ao ano anterior e, com isso, gerou-se na
regio um dficit em conta corrente superior a 40 bilhes de dlares. Esse
dficit era 45% mais alto que o de 1980 e o dobro do de 1979, tendo sido
mais alto nestes dois ltimos anos do que nos anteriores. Os novos financia
mentos foram concedidos por prazos muito mais curtos, razo por que a
dvida em prazos inferiores a um ano passou a representar, j no final de
1981, mais de 65% do valor das exportaes (excluindo-se desse clculo o
Panam e as Bahamas) e, nos pases de grande porte econmico e demogr
fico, superou os 70%.
Em 1982, a situao piorou ainda mais. A queda dos preos de muitos
produtos primrios acabou por desequilibrar a relao dos preos de inter
cmbio, ao mesmo tempo que eram mantidas ou aumentadas as taxas reais de
juros. O valor das exportaes caiu pela primeira vez em muitos anos, e a re
lao entre a dvida e as exportaes atingiu valores sem precedentes em quase
todos os pases, com ndices prximo de quatro nos trs pases mais endivi
dados; ao mesmo tempo, a dvida em menos de um ano superou, num desses
pases, o valor das exportaes, e crescia rapidamente nos demais. A renova
o automtica foi-se tornando utpica. Alm disso, era evidente que os me
canismos de ajuste representados pela reduo das importaes, ou pelo grau
de utilizao ou pelo prprio nvel das reservas, eram insuficientes em si mes
mos para pagar os juros da dvida. Tornou-se imprescindvel renegociar a d
vida, e os bancos deveriam trazer um financiamento lquido externo e aumentar
seus riscos. Assim se iniciou, em 1981 em alguns pases, e em 1982 nos de
mais, o processo de renegociao.

84 5

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

6 . AS POLTICAS DE AJUSTE ECONMICO E FINANCEIRO

A evoluo do comrcio mundial e do protecionismo j havia tornado evi


dente, no final de 1981, que, pelo menos a curto prazo, a maior parte do pro
blema da dvida teria que ser resolvida no campo financeiro.
Para muitos pases, era evidente que o problema mais grave no campo do
endividamento situava-se na renovao dos crditos, especialmente os de curto
prazo. Estes, em alguns casos, aproximavam-se do valor total das exportaes
e, evidentemente, ultrapassavam qualquer capacidade de pagamento. Ao mes
mo tempo, os juros a ser cancelados ultrapassavam as possibilidades de supe
rvit no balano comercial de bens e servios ou de diminuio das reservas.
Portanto, no se tratava apenas de renovar os vencimentos ou uma parte de
les, mas, ao contrrio, era imprescindvel conseguir novos crditos. Os credo
res, por sua vez, procuravam reduzir ao mnimo os novos financiamentos l
quidos a serem concedidos.
A partir de 1981, a maioria dos pases deu incio a um processo de
renegociao, que foi acompanhado de polticas de ajuste interno, destinadas
a atender s exigncias de um determinado programa de balano de pagamen
tos. Nesses processos, houve uma participao ativa dos governos da regio,
dos bancos transnacionais e do Fundo Monetrio Internacional. Os bancos
transnacionais no reconheceram sua co-responsabilidade na situao e, como
natural em quem adota essa postura, envidaram maiores esforos internos
no sentido de garantir uma capacidade maior de pagamentos externos. Por
isso, condicionaram a renegociao da dvida assinatura de convnios com
o Fundo, convnios estes que incorporaram as conhecidas regras de condicionalidade das polticas internas.
Alguns pases procuraram negociar essa condicionalidade a partir de
suas prprias estratgias e polticas nacionais e, em alguns casos, observaram-se, nesse sentido, desvios considerveis do que tinham sido os ajustes
tradicionais.
Os princpios gerais da condicionalidade tradicional so amplamente
conhecidos. Com relao orientao geral do desenvolvimento, eles rea
firmam as supostas vantagens da liberalizao das economias, da reduo
846

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

do setor pblico e da ampliao do setor privado, e sublinham a importn


cia do papel que deve ter o comrcio internacional como orientador da
alocao de recursos. Quanto interpretao da crise, eles insistem no ex
cesso dos gastos pblicos e na inadequao do sistema de preos em vigor
diante das novas circunstncias e, muito especialmente, da taxa de cmbio.
Por conseguinte, diante das presses inflacionrias ou de dficits agudos do
balano de pagamentos, as polticas nacionais teriam que conseguir a redu
o do dficit fiscal e pblico, o ajuste dos salrios reais, a limitao do cr
dito interno e do endividamento do setor pblico, o aumento da receita
fiscal e dos preos controlados, a eliminao dos subsdios e um supervit
na conta comercial externa.
Em termos gerais, comparados com os convnios de outras pocas, desta
cou-se ento uma mudana de nfase, ao se insistir na conta comercial exter
na e se aceitar uma flexibilidade maior nos limites que costumavam ser esta
belecidos para algumas metas internas, como as relativas inflao.
A natureza desses acordos e suas finalidades foi objeto de discusses e
formulaes encontradas durante todo o ps-guerra. Entretanto, nas circuns
tncias amais, ela mais polmica do que no passado, por vrios motivos.
Em particular, questionam-se hoje em dia: (i) o papel central atribu
do ao comrcio internacional, em circunstncias em que este perdeu o di
namismo e nas quais se acentuam as presses protecionistas dos pases de
senvolvidos; (ii) a eficcia das medidas macroeconmicas globais, numa
situao em que a crise tornou mais evidente a heterogeneidade econmi
ca e social das economias da regio; e (iii) a limitao da ao do setor
pblico, em momentos em que o setor privado parece ultrapassado pela
complexidade dos problemas e pleiteia a interveno dos governos para
enfrent-los.
Essas dvidas em torno da eficincia dos acordos, nas circunstncias
atuais, foram confirmadas pelos acontecimentos. Com efeito, os resultados
afastaram-se sistematicamente das metas e objetivos originalmente propos
tos. Pouco tempo depois da assinatura dos acordos, foi necessrio submetlos a revises importantes ou suspender por algum tempo sua aplicao.
Por outro lado, os resultados em termos econmicos e sociais no se
mostraram satisfatrios na totalidade dos casos. As redues da produo e
847

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

do emprego ultrapassaram o que fora originalmente previsto nos oramentos


e, durante 1983, tenderam a se acentuar os sintomas de estagnao, quando
no de franca queda da produo. Alguns pases, no entanto, conseguiram
controlar os efeitos mais imediatos da crise, em particular no que diz respeito
a seus problemas do balano de pagamentos.
As maiores dvidas surgem em torno da possvel capacidade de as eco
nomias latino-americanas suportarem por muito mais tempo o atual estado
de recesso, caso as condies da economia mundial no sofram uma mu
dana rpida. Com efeito, o esforo pertinaz de conseguir um supervit re
lativamente elevado na balana comercial de bens e servios, o que, em ge
ral, pressupe um supervit ainda maior no comrcio de bens, deu origem
a efeitos que ultrapassam as simples quedas da produo. Vm-se gerando
profundos desequilbrios no campo do emprego, da inflao e do oramen
to e, em alguns casos, comeou a haver um desmantelamento das fbricas
num processo que ameaa ampliar-se; ao mesmo tempo, propag-se o des
nimo entre os empresrios, abandonam-se projetos de ampliao e, com toda
a probabilidade, provoca-se o desinvestimento em muitas categorias pro
dutivas.
Do mesmo modo, evidente que essas polticas distriburam de manei
ra desigual os custos externos e internos da crise. Externamente, h uma
intensa penalizao dos pases latino-americanos, enquanto os bancos in
ternacionais so favorecidos. As renegociaes so levadas a cabo como se a
concesso malfeita de emprstimos, nos casos em que ela existiu, ou as ele
vadas taxas reais de juros tivessem sido da responsabilidade exclusiva dos
devedores, e como se no houvesse uma obrigao de dividir os custos. Alm
disso, nelas se aplicam sobretaxas, multas e custos que elevam ainda mais as
taxas de juros e os lucros potenciais dos bancos. Tambm se impuseram
condies de obteno da garantia do Estado, em crditos que tinham sido
concedidos ao setor privado sem essa garantia. No plano interno, grande
parte dos custos foi transferida para os setores de menor renda, o que elo
qentemente comprovado pelos altos ndices de desemprego e pela reduo
dos salrios reais.
Em resumo, at o presente, o processo de ajuste, muito embora esteja
gerando e at ultrapassando os supervits comerciais buscados, mostrou-se,
848

TEXTO S S E LEC IO N A D O S

em muitos casos, pouco eficiente, destrutivo e injusto, o que obriga a que seja
submetido a uma profunda reviso. Para isso, necessrio encontrar solues
comerciais e financeiras externas que distribuam de maneira mais eqitativa e
gradual os custos do ajuste, e que conduzam, no plano interno, a uma
reativao rpida e efetiva da economia regional.

84 9

INDUSTRIALIZAO NA AMRICA LATINA:


DA CAIXA-PRETA AO
CONJUNTO VAZIO*
Fernando Fajnzylber

Captulos I (pginas 11 a 33) e V II (pginas 165 a 167), na srie Cuadernos de la c ep a l , n. 60 (LC /


G .1534/Rev.l-P), Santiago do Chile, 1990. Publicao das Naes Unidas, n de venda: 89.II.G .5.
O subttulo deste captulo em espanhol de la caja negra al casillero vaco . A expresso casillero
vaco tem por referncia uma matriz em que na vertical consta crescimento e na horizontal consta dis
tribuio de renda. N a Amrica Latina no h pases que simultaneamente foram dinmicos e tiveram
boa distribuio de renda: o casillero vaco ou conjunto vazio nessa regio.

I. O CO N JU N TO VAZIO

1. In d u s t r ia l iz a o , c r e s c im e n t o e e q id a d e
na

A m r ic a L a t in a

Definiremos como critrio de dinamismo o ritmo de expanso alcanado pelos


pases avanados nos ltimos vinte anos (2,4% anuais do PIB por habitante),
e ser aceita como definio da eqidade a relao entre a renda dos 40% da
populao com renda mais baixa e os 10% da populao com renda mais alta.
Essa relao, nos pases avanados, atingia uma mdia de 0,8 no fim da dca
da de 1970 e incio da de 1980, isto , os 40% da populao de renda mais
baixa tinham uma receita equivalente a 80% da obtida pelos 10% de renda
mais alta. Suponhamos que, na Amrica Latina, a linha divisria entre os pases
que conseguiram maior e menor eqidade seja definida por essa mesma rela
o, mas com um valor de 0,4, isto , metade do que observado nos pases
industrializados (Banco Mundial, 1986a). Ao cruzar as variveis de crescimento
e eqidade, aplicando como linha divisria do dinamismo o crescimento mdio
dos pases avanados no perodo de 1965 a 1984 e, com respeito eqidade,
aplicando a relao entre os 40% mais pobres e os 10% mais prsperos
(Tabela 1), gera-se uma matriz de entrada dupla em que resta um conjunto
vazio: ele corresponde aos pases que poderiam ter alcanado, ao mesmo tem
po, um crescimento mais acelerado que o dos pases avanados e um nvel de
eqidade superior a 0,4. Esse conjunto vazio levanta a pergunta-chave que
tentaremos esclarecer neste trabalho.
853

CIN Q EN TA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

T a bela 1
A M R IC A LA TIN A :
O B JE T IV O S E S T R A T G IC O S : C R E S C IM E N T O E E Q ID A D E
Eqidade

40% de renda mais baixa

<2,4% b

(1970-1984)

de renda mais alta


A
O
JSv

10%

Bolvia
Chile
Peru
Venezuela

Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicargua

>0,4
Argentina
Uruguai

Haiti
Crescimento
do PIB/hab.
(1965-1984)

(15,9)

Brasil
Colmbia
>2,4%

(11.5)'

Panam
Rep. Dominicana

Equador
Mxico
Paraguai
(72,6)'

Fonte: Diviso Conjunta c e p a l / o n u d i de Indstria e Tecnologia, com base em dados do Banco Mundial.
' Metade da relao comparvel dos pafses industrializados.
b Crescimento do PIB/habitante dos pafses industrializados em 1965-1984.
c Participao no PIB regional.

Aproximadamente 73% do produto interno bruto regional gerado em


pases que poderamos denominar de dinmicos desarticulados (Brasil, Colm
bia, Equador, Mxico, Panam, Paraguai e Repblica Dominicana); 11%
correspondem ao extremo oposto: pases integrados ou articulados, mas estagna
dos (Argentina e Uruguai); e os 16% restantes correspondem a pases onde ocor
rem ao mesmo tempo a desarticulao e a estagnao. Nesta ltima categoria
estariam alguns casos potencialmente explosivos, na medida em que, dada a
situao de estagnao e desarticulao social, que se traduz numa distribuio
no equitativa da renda, presumvel que aparea uma ampla gama de propos
tas alternativas que convoquem a sociedade a superar essa realidade insatisfatria.
854

TEX TO S S E LE C IO N A D O S

At aqui, o conjunto do crescimento com eqidade est vazio, pelo me


nos no que diz respeito aos pases sobre os quais se dispe de informaes
passveis de comparao. A situao dos diferentes conjuntos, naturalmente,
depende do nvel que se defina como divisor de guas. Assim, por exemplo,
se o limite da eqidade fosse ligeiramente deslocado para baixo, apareceriam
no conjunto superior direito pases como a Costa Rica, o Chile e a Venezuela;
e, se o limite de crescimento fosse deslocado para cima, o nmero de pases
dinmicos se reduziria, sendo mantidos o Brasil, o Mxico, o Equador e a
Colmbia.
Seria de imaginar que o conjunto vazio s pudesse ser preenchido por
pases que houvessem avanado em seu processo de desenvolvimento, mas
essa suposio refutada pelos fatos, ao considerarmos pases de outras
regies com nveis de renda e de desenvolvimento equiparveis aos da Am
rica Latina. H pelo menos seis pases de regies diferentes, inclusive com
sistemas socioeconmicos e polticos distintos (Tabela 2), que, segundo
as mesmas fontes de informao (Banco Mundial), poderiam ser coloca
dos no conjunto que permanece vazio na Amrica Latina: Coria do Sul,
Espanha, Iugoslvia, Hungria, Israel e Portugal. Trata-se de pases que, pelo
tamanho de seu territrio e por sua economia, so comparveis a diferen
tes pases da Amrica Latina. Eles apresentam caractersticas variadas quan
to origem de suas sociedades e sua insero geopoltica, que atendem a
condies de crescimento econmico e eqidade. Assim, caberia indagar
se a especificidade do desenvolvimento latino-americano que d origem
ao conjunto vazio.

855

CIN Q ENTA A N O S OE PENSAM ENTO NA CEPA L

T a bela 2

O U T R O S P A SES: O B JE T IV O S E S T R A T G IC O S :
C R E S C IM E N T O E E Q ID A D E

Eqidade

40% de renda mais baixa

(1970-1984)

10% de renda mais alta


<0,4*

>0,4

<2,4% b
Crescimento
do PlB/hab.
(1965-1984)

2 ,4 %

------------------------------------------------------------------------------------------------Coria do Sul
Espanha
Iugoslvia
Hungria
Israel
Portugal

Fonte: Diviso Conjunta c e p a l / o n u d i de Indstria e Tecnologia, com base em dados do Banco Mundial.
* Metade da relao comparvel nos pases industrializados.
b Crescimento do PIB/habitante dos pases industrializados em 1965-1984.

Neste trabalho, tentaremos compreender o caso latino-americano, com base


no estudo comparado de diferentes pases, dentro e fora da regio. Para os histo
riadores, evidente que, para se compreender uma regio como a Amrica Latina,
imprescindvel conhecer o resto do mundo; entretanto, essa verdade nem sem
pre foi levada em conta ao se analisar o tema do desenvolvimento da regio.
Para iniciar a explorao, talvez seja interessante comparar a situao relati
va da Amrica Latina em diferentes ramos de atividade, com respeito econo
mia internacional. Constata-se, nesse caso, um fato que talvez sirva como pista
inicial: a regio contribui mais em termos de populao do que de qualquer
outro indicador de atividade econmica. Aparece tambm uma clara tendncia
a que diminua a participao da regio medida que cresce o valor agregado
intelectual: em termos populacionais, 8% correspondem regio; em produto
interno bruto, 7%; e em produo industrial, 6%. Quando, no setor manufatureiro, a ateno concentrada nos bens de capital, a presena da regio baixa
856

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

bruscamente para 3%; a participao de engenheiros e cientistas de 2,4%, e os


recursos de que dispem esses engenheiros e cientistas para desenvolver suas
atividades representam apenas 1,8%. Por ltimo, no que se refere representa
o de autores cientficos, com toda a precariedade desse tipo de indicadores, a
Amrica Latina supera ligeiramente a marca de 1%.
Uma caracterstica fundamental do desenvolvimento regional, portanto, seria
que o conjunto do valor intelectual com os recursos humanos e naturais dispo
nveis tem sido particularmente exguo, o que implica, de uma ou outra manei
ra, que se trata de um desenvolvimento que mais fruto da imitao do que de
um processo de reflexo sobre as carncias e potencialidades internas. A
inadequao do processo de desenvolvimento, sob diversas formas e dimenses,
no que concerne s carncias especficas e s potencialidades dos diferentes pa
ses da regio, ser um tema recorrente a que faremos referncia ao efetuarmos
as comparaes internacionais, mais adiante. Ao que parece, portanto, o trao
central do processo de desenvolvimento latino-americano a incorporao in
suficiente do progresso tcnico sua contribuio escassa de um pensamento
original, baseado na realidade, para definir o leque de decises que a transfor
mao econmica e social pressupe. O conjunto vazio estaria diretamente vin
culado ao que se poderia chamar de incapacidade de abrir a caixa-preta do
progresso tcnico, tema este no qual incidem a origem das sociedades latinoamericanas, suas instituies, o contexto cultural e um conjunto de fatores eco
nmicos e estruturais cuja vinculao com o meio sociopoltico complexa,
mas indiscutvel. Esta avaliao, embora constitua uma hiptese preliminar de
trabalho, exerce a funo de fio condutor para o argumento que vir a seguir.
O reconhecimento da carncia associada ao conjunto vazio perfeitamente
compatvel com o reconhecimento das profundas transformaes por que pas
saram a economia e a sociedade latino-americanas nos ltimos trinta anos (19501981), anos esses que Hirschman (1986) denominou de trintena gloriosa da
Amrica Latina, na qual, de fto, a produo foi quintuplicada, com uma po
pulao que passou de 155 milhes para quase 400 milhes de habitantes; na
qual houve um processo de urbanizao acelerado, a ponto de vrios pases da
regio, que em 1950 mantinham mais da metade da populao na agricultura,
j no absorverem nela seno um quarto ou um tero da populao; e na qual a
educao e as condies de sade melhoraram, elevando-se consideravelmente
a expectativa de vida em todos os pases da regio, alm de se haverem criado
instituies que favoreceram sua integrao econmica, social, poltica e cultural.
857

CIN Q EN TA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

Assentaram-se inclusive as bases do desenvolvimento tecnolgico em ramos


importantes, ligados agricultura, s obras pblicas e energia.
Desde a Segunda Guerra Mundial, o mundo cresceu e se transformou,
em termos econmicos, sociais, polticos e culturais, num ritmo que no tem
precedentes na histria universal; tambm na Amrica Latina ocorreram muitas
dessas transformaes, mas o reconhecimento das mudanas positivas produ
zidas na regio no nos deve inspirar autocomplacncia.

2 . C a r a c t e r s t ic a s

c o m u n s d a in d u s t r ia l iz a o

LATINO-AMERICANA

Quatro traos definem o padro de industrializao da Amrica Latina: (a) uma


participao no mercado internacional quase que exclusivamente baseada num
supervit comercial gerado nos recursos naturais, na agricultura, na energia e na
minerao, e um dficit comercial sistemtico no setor manufatureiro (com exce
o do Brasil, a partir de 1982); (b) estrutura comercial concebida e impulsiona
da, fundamentalmente, com vistas ao mercado interno; (c) aspirao a reproduzir
o estilo de vida dos pases avanados, tanto no plano do consumo quanto, em
graus variveis, no da produo interna; e (d) pequena valorizao social da fun
o empresarial e liderana precria do empresariado nacional, pblico e privado,
nos setores cujo dinamismo e contedo definem o perfil industrial de cada pas.
a) A insero internacionalpor intermdio das matrias-primas
Depois de mais de quarenta anos de industrializao, e havendo tomado conscincia
desde cedo da tendncia para a deteriorao da relao dos preos de intercmbio
no que concerne aos recursos naturais dos quais, tal como nos Estados Unidos,
existe uma abundncia , em comparao com os produtos manufaturados,
verifica-se que todos os pases da regio, sem nenhuma exceo at 1982, apresen
tavam um saldo comercial positivo somente na agricultura, na energia ou na mi
nerao, conforme o caso, e um dficit no setor manufatureiro (Tabela 3). A par
tir de 1982, o Brasil registrou um supervit no setor manufatureiro, mas os demais
pases continuaram na mesma situao anterior. Com respeito ao Brasil, exter
naram-se vrias opinies sobre o carter talvez estrutural do supervit do setor
manufatureiro; h quem afirme que se trata de uma situao efmera, ligada
858

TEXTO S S E LE C IO N A D O S

contrao do mercado interno (1980-1983), ao dinamismo das importaes dos


Estados Unidos em 1984 e queda relativa da taxa de investimentos internos no
primeiro qinqnio dos anos 1980, enquanto outros opinam que o grande es
foro de investimentos do Brasil na dcada de 1970, no setor industrial, teria lan
ado as bases para a gerao de um supervit manufatureiro slido e crescente
(Barros de Castro, 1985). A deteriorao do saldo comercial do setor manufatureiro
em 1986, associada a um forte aumento da demanda interna, avivou essa polmica,
que sem dvida interessa ao restante da regio.

T a bela 3
A M R IC A LA T IN A : B A L A N O C O M E R C IA L P O R S E T O R E S D E
A T IV ID A D E E C O N M IC A , 1985
(M ilhes de dlares)
Total dos
setores

Total d a Amrica Latina


Pases exportadores
de petrleo
Bolvia
Equador
Mxico
Peru
Venezuela
Pases no exportadores
de petrleo
Argentina
Brasil
Colmbia
Costa Rica
Chile
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicargua
Paraguai
Uruguai

Agricultura

Indstria
manufa
tureira*

Energia

Minerao Outros

34.541

19.372

- 1 3 .6 4 9

22.593

6 .282

-5 7

20.241

-285
-1 0 7
743
-2 0 9
224
-936
19.657

- 1 1 .6 0 6
-5 3 8
-1 .3 4 6
-5 .0 9 2
-948
-3 .6 8 2
- 2 .0 4 3

29 .5 6 6
371
1.897
14.049
637
12.612
- 6 .9 7 3

2.593
257
-35
455
1.171
745
3 .689

-2 7
-1
-6
-20
-3 0

5.576
8.567
1.748
595
887
234
641
549
143
237
480

-1 .1 1 3
5.791
-2.271
-570
- 1 523
-470
-487
-520
-596
-286
-2

151
-4 .9 0 1
94
-1 6 5
-512

-34
1.822
-114
-19
2.052
-4
-1 2
-2 1
-7
-6
-10

1
-14
-16

-17
1.258
9.197
1.084
8.719
14.300
4.581
11.625
-559
-159
904
-4 9 3
-3 0 5
-1 7 1
-799
-197
233

-253
-447
-220
-339
-142
-239

-1
-

Fonte: Diviso Conjunta c e p a l / o n u d i de Indstria e Tecnologia, atualizado com base no Banco de Dados de Comr
cio Exterior da Amrica Latina e Caribe (b a d e c e l).
1A indstria manufatureira inclui as sees cuci 5 a 8, menos o captulo 68 (Metais no ferrosos).

859

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPA L

Quanto relao dos preos de intercmbio, constata-se que as apreen


ses da dcada de 1940 foram plenamente confirmadas: entre 1950 e 1985, o
ndice de preos relativos entre a agricultura e a indstria baixou de 168 para
81 (1979-1981 = 100); na minerao, de 124 para 79; e no petrleo, de 26,
em 1950, caiu para 13 em 1970, subiu para 107 em 1980, e tornou a cair
para 101 em 1985 (Banco Mundial, 1986b).
A regio denunciou essas tendncias, mas as mudanas de estrutura pro
dutiva no bastaram para neutralizar seus efeitos adversos. Em meados da
dcada de 1970, alguns pases da regio, luz dos resultados insatisfatrios
desse padro de industrializao, adotaram polticas que levaram elevao
do dficit do setor manufatureiro, sem trazerem grande modificao para o
supervit dos setores de recursos naturais. Graas liquidez financeira inter
nacional, foi possvel amortecer circunstancialmente esse impacto, mas o pro
blema tornou a aflorar, de maneira mais dramtica, a partir de 1982, quando
o fluxo lquido de recursos financeiros tornou-se negativo e acentuou-se a
queda dos termos de intercmbio ( c e p a l , 1986a e b).
Isso ainda mais grave na medida em que o dficit manufatureiro con
centra-se, precisamente, nos setores de maior dinamismo e contedo tecno
lgico: bens de capital, indstria qumica e indstria automotiva. A regio
est mal nas rubricas que apresentam um futuro promissor para o comrcio
internacional e bem naqueles que no o oferecem.
b) A industrializao voltadapara o mercado interno
Sejam quais forem as particularidades de cada pas, s quais aludiremos mais
adiante, em todos eles as exportaes industriais representam uma baixa per
centagem da produo industrial e, a julgar por sua tecnologia de produtos,
processamento e fabricao, ela foi fundamentalmente concebida para abas
tecer o mercado interno. Essa caracterstica no exclui o fato de ter havido
excees em alguns perodos, setores e pases, e de, em meados da dcada de
I960, terem sido adotadas polticas de promoo das exportaes. O dado
crucial que a rentabilidade do mercado interno sempre foi superior do
mercado internacional (Tabela 4).
860

TEXTO S S ELE C IO N A D O S

T a bela 4
A M R IC A L A T IN A : C O E F I C I E N T E D E E X P O R T A O D E M A N U F A T U R A S*
(E m percentagens)
1984

1985

3,8

5,5
28,4

1965

1970

1975

1980

1981

1982

1983

Argentina
Brasil
Mxico

2,0
2,1

7.0
2,8

5,6
5,0

4,5
7,4

2,5

3,9
5,3
2,8

4,5
6,1

...

2,9
3,0
2,2

2,5

3,7

6,3

17,3
6,0

Bolvia
Colm bia
Chile
Equador
Paraguai
Peru
Uruguai
Venezuela

4,8
1,4
1,3
1.8
12,5
0,6
3,9*
1,2

2,6
2,0
2,2
1.9
9,0

3,5
4,9
5,4
5,4
10,6b
0,5
4,8
0,8

3,2
4,9
6,1
9,8

2,1
5,0
4,4
7,4

4,5
5,1
6,6

3,5
5,4
2,4

3,6
6,0
4,4

5,1
7,8
1.0

3,3
6,6
1,3

3,5
7,6
1,0

2,5
11,3
0,7

3,1
11,7
1,9

11,5
17,6
15,8

12,3
24,3
21,2

15,3
8,9

13,3
7,6

18,3
17,0
17,1
11,6
5,0

13,5
15,9
16,4
10,3
2,7

11,8
13,2

5,5
2,6

9,7
15,7
18,3d
10,4d
9,2

2,7

14,4
7,6
1,6

1,8

1,8

7,1

6,7

6,6

3,9

4,9

4,0

C osta Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicargua
Rep. Dominicana

3,8
5,0
2 6,8

0,5
2,3d
0,6

7,1

1,6
4 ,6
6,6

...

...

16,5
9,4

10,3
5,0

Fonte: Diviso Conjunta C E P A l/o n u d i de Indstria eTecnologia, com base em dados da o n u d i ; Organizao das Naes
Unidas Industrial Statistics Yearbook, 1983; e CEPAL, Amrica Latina y el Caribe: exportaciones de manufacturas por
pases y segn su origen industrial desde 1961 hasta 1982 (LC/L.351), Santiago do Chile, 1985.
* Definio de manufaturados e semimanufaturados baseada no documento TD/B/C.2/3 do u n c t a d
k 1974. I e 1968. /d 1971.

Desde o final da dcada de 1970, os investimentos voltados para a ex


portao competiram no apenas com o cmodo e protegido mercado in
terno, mas tambm com um atrativo ainda mais sedutor: as inverses no
mercado financeiro internacional, com altas taxas de juros em dlares. Para
aquilatar a magnitude desse novo fenmeno que ataca os investimentos
produtivos, tanto voltados para a exportao quanto para o mercado interno,
e que est ligado, entre outros fatores, ao dficit dos Estados Unidos ,
basta assinalar que, apenas no mercado de eurodlares, negocia-se anual
mente um volume equivalente a 25 vezes o do comrcio internacional de
bens e servios; mesmo que tenha sido considervel a contabilidade dupla
861

CIN Q ENTA A N O S DE PENSAM ENTO NA CEPAL

dessas operaes, as ordens de grandeza confirmam que surgiu um fenme


no novo e de grande significado potencial.
At para o Brasil, cujas exportaes industriais representam metade das
exportaes de produtos manufaturados da regio e mais de 50% de suas pr
prias exportaes totais, o coeficiente de exportaes industriais baixo e, para
a maioria das empresas e setores, o mercado interno continua a ser o objetivo
prioritrio. Em 1980, o coeficiente de exportaes como valor bruto da pro
duo foi de 5,3%, com uma definio estrita dos manufaturados, e de 8,0%,
com uma definio ampla. Isso se aplica, sem grandes variaes, s firmas
privadas nacionais, s estrangeiras e s estatais. Essa situao, num pas cujo
p ib equivale ao do conjunto da Sucia, Noruega, Dinamarca e Finlndia (to
dos eles voltados para o mercado internacional), agrava-se nos pases mdios
e pequenos da regio (com coeficientes de exportao da ordem de 10%).
Assim, reproduz-se o esquema estadunidense de concentrao da produo
no mercado interno, com a ressalva de que o pas de maior mercado interno
da regio (o Brasil) representa hoje 1/13 dos Estados Unidos. Ao trmino da
Segunda Guerra Mundial, representava 1/25 dos Estados Unidos, quando esse
pas gerava 40% da produo mundial e 60% das exportaes mundiais, com
uma populao equivalente a 6% do total mundial.
A peculiaridade da regio, no entanto, no est em ela haver adotado uma
poltica de substituio de importaes o mesmo fez o mundo inteiro, com
exceo da Inglaterra, no final do sculo XVIII e no incio do sculo XIX ,
mas na modalidade econmica que ela empregou. A substituio de importa
es foi parte integrante de um padro de industrializao caracterizado por um
conjunto de elementos que se apiam e se reforam mutuamente; isolar qual
quer desses componentes e concentrar nele a ateno revela-se mais simples, mas
improcedente, quando se trata de conceber estratgias diferentes de industria
lizao. Todavia, convm destacar que uma regio na qual o custo horrio do
setor manufatureiro oscila entre 1/7 e 1/20 do que prevalece nos pases desen
volvidos, com uma carga tributria inferior, com nveis de produtividade que
no atingiriam 50% do que vigora nos pases desenvolvidos, e com acesso a
tecnologias similares, dificilmente poderia manter de maneira passiva um pro
tecionismo elevado e indiscriminado. A experincia internacional ensina que
tambm no convm uma abertura radical e franca, mas que ser preciso defi
nir, em carter setorial e temporrio, uma trajetria de aprendizagem tecnolgica
interna que leve a uma colocao segura no mercado internacional.
86S

TEXTO S SE LEC IO N A D O S

c) Opadro de consumo
A nsia de reproduzir o estilo de vida dos pases avanados, e em particular o dos
Estados Unidos, comum ao conjunto dos pases da regio, e ainda uma nsia
aparentemente compartilhada pela esmagadora maioria da populao mundial,
sejam quais forem seus nveis de desenvolvimento, seus sistemas socioeconmicos
e suas origens tnicas. O que h de especfico na regio a modalidade pela qual
esta se incorpora na demanda e na oferta industrial, na plataforma energtica, na
comercializao, nas comunicaes e no financiamento do consumo. O grau com
que se disseminam os diferentes objetos, desde o auge at a base da pirmide de
renda, varia de acordo com o preo unitrio. Nos produtos baratos (bebidas, arti
gos de vesturio e alguns eletrodomsticos), a disseminao atinge at mesmo os
setores rurais; se incluirmos a eletrnica de cnsumo, ela atinge os setores popula
res urbanos e, no caso do automvel (o produto que simboliza, em certa medida,
esse padro de consumo), a penetrao chega aos setores mdios. O estilo de vida
de referncia foi gerado dentro de um pas em que a rendaper capita equivale, na
atualidade, a mais de sete vezes a renda per capita da Amrica Latina, e cuja di
menso econmica equivale praticamente a cinco vezes a do conjunto dos pases
latino-americanos. Alm disso, o prprio pas de origem assinalou, recentemente,
que se trata de um estilo de vida to caro, que nem mesmo l os recursos internos
so suficientes para sustent-lo, razo por que os Estados Unidos passaram, recen
temente, para a categoria de devedor lquido, com a nica diferena de que eles
emitem a moeda na qual sua dvida contabilizada. Para recuperar a capacidade
de concorrncia internacional e evitar o atraso em termos de crescimento e pro
dutividade, o pas teve que recorrer desvalorizao, para reduzir o nvel relativo
das remuneraes internas.
Na Amrica Latina, os objetos fsicos foram transplantados numa medida
maior do que os conhecimentos e as instituies necessrios para projet-los,
produzi-los e adapt-los s condies locais. A nsia de ter esses objetos nas
mos tem sido maior do que a paixo de assimilar a modernidade dos conhe
cimentos e das relaes interpessoais com base nos quais eles foram concebidos.
Admitindo como dado fundamental que o estilo de vida dos Estados Uni
dos faz parte de um ideal coletivo, o desafio consiste em compatibilizar esse
dado com a busca da articulao econmica social interna e de uma insero
slida na economia internacional. Na Amrica Latina, a aspirao de reproduzir
o estilo de vida dos Estados Unidos tem predominado na parte da pirmide de
863

CIN Q ENTA A N O S DE PEN SAM ENTO NA CEPAL

renda que pode arcar com os preos dos diferentes produtos, superando os ob
jetivos de articulao nacional e de urna slida insero internacional. Esse lato
pode ser aquilatado, por exemplo, na densidade de consumo de certos objetos
dispendiosos (o automvel), que muito maior do que em outros pases de
industrializao tardia com um nvel de renda comparvel; alm disso, diversa
mente de outros pases e regies, estabeleceu-se uma produo local desses ob
jetos para o mercado nacional, com um grande nmero de fbricas de escala
reduzida, que so estruturalmente incompatveis, na maioria dos pases, com as
exigncias do mercado internacional. O acesso a esses bens foi facilitado, medi
ante uma reproduo dos mecanismos de crdito ao consumo que vigoram nos
pases de origem, com as inevitveis conseqncias sobre a poupana das fam
lias e a disponibilidade de recursos para investimento.
Num pas avanado como o Japo, tambm de industrializao tardia, e no
qual a rendaper capita representa quase 80% da dos Estados Unidos, a densida
de de automveis equivale a 40% da deste ltimo pas, e a disponibilidade de
crdito para o consumo equivale, em relao ao p i b , stima parte. O curioso
que o Japo o primeiro fornecedor estrangeiro de automveis aos Estados
Unidos. Vrios dos pases nrdicos, com nveis de renda per capita comparveis
aos dos Estados Unidos e com mercados, em termos do P IB , maiores que os dos
pases mdios da regio, apresentam uma densidade elevada de consumo de
automveis, mas no instalaram uma produo interna. A Coria do Sul, com
renda per capita semelhante dos maiores pases da regio, com uma produo
equivalente a um tero da do Brasil e metade da do Mxico, e que atualmente
exporta automveis para o Canad e para os Estados Unidos a partir de empre
sas nacionais, tem uma densidade de automveis que equivale a uma cifra entre
l / 5 e l / 1 0 d a que prevalece nos pases da regio latino-americana.
No setor alimentcio, observa-se um claro descaso para com os produtos
bsicos voltados para o mercado interno, no Brasil e no Mxico. Na ltima
dcada, houve um aumento significativo da produo agrcola para exporta
o e da produo de cana-de-acar para substituir o petrleo no Brasil, jun
tamente com uma queda da produo de cereais per capita; o coeficiente de
importao de cereais foi-se elevando sistematicamente nos dois pases, at
atingir, no incio dos anos 1980, um nvel aproximado de 20%. Na Argenti
na, esses produtos coincidem com as principais rubricas de exportao.
Na Argentina e na Coria na primeira, pela dotao generosa de recur
sos naturais, e na segunda, pela valorizao de estratgias de auto-suficincia
864

TEXTO S SE LE C IO N A D O S

em matria de alimentao , o problema dos alimentos bsicos para o con


sumo interno foi resolvido (o consumo de calorias por habitante na Argenti
na semelhante ao dos Estados Unidos e superior ao da Europa e do Japo).
Quanto ao contedo da dieta, observa-se (Tabela 5) um ntido contraste
entre um pas que busca a adequao das carncias e potencialidades internas
(Coria do Sul) e os pases da Amrica Latina, que tentam reproduzir, no topo
da pirmide de renda, o padro alimentar dos Estados Unidos, com uma pro
poro maior de alimentos de origem animal, especialmente carne de boi,
enquanto, na Coria, predominam os cereais e o pescado. Embora o teor de
calorias e protenas seja comparvel, a composio muito diferente. Na
Amrica Latina, a configurao resulta da superposio da dieta dos setores
urbanos mdios e altos, cujo teor muito semelhante ao dos Estados Unidos,
dieta dos setores camponeses e populares urbanos, a qual, em nveis absolu
tos e em teor de carne e leite, patentemente inferior.
Um contraste adicional entre os regimes alimentares considerados o que
diz respeito eficincia energtica (entendendo-se por isso a energia biolgica
ou comercial necessria por unidade de caloria alimentar ingerida por um con
sumidor mdio) entre eles. Basta recordar as perdas de eficincia pressupostas
pela transformao dos gros em alimentos de origem animal e as estimativas
referentes ao sistema alimentar norte-americano que o padro que se tende
a imitar , que indicam que so necessrias cerca de nove calorias de energia
fssil para cada caloria disponvel no prato do consumidor (Steihart e Steihart,
1985). O modelo de consumo japons e, com mais razo, o da Coria exigiri
am, muito provavelmente, menos de metade da cifra indicada. Somente a gran
de desigualdade dos padres de consumo de alimentos na Amrica Latina per
mite que, no topo da escala, o padro de referncia vigore plenamente, pois,
segundo Schejtman, no caso especfico da Amrica do Sul, seria preciso em
pregar duas vezes o total de seu consumo atual de petrleo bruto (1980), caso se
generalizassem os padres de produo e as modalidades de consumo do mo
delo que se tende a imitar (Schejtman, 1985, p. 53).
No Japo e na Coria tambm houve uma tendncia a se evoluir para o
estilo de vida norte-americano, tanto no que se refere aos veculos quanto no
que diz respeito dieta, mas essa tendncia, de carter mundial, foi modera
da, de maneira a proteger o dinamismo, a competitividade internacional e as
normas mnimas de eqidade, favorecendo o processo de integrao social.
865

T a bela 5

AMRICA LATINA E REPBLICA DA CORIA: DIETA AUMENTAR


C O N SU M O
Amrica Latina
kg/ano

ORIGEM VEGETAL

TOTAL DE CEREAIS

102,7
37,6
-

1,5
23,9
2,7
1,0
1,2
2,2
0,9
8,0
14,5
1.0
0,4
100,0

48,6
215.5
15,2
105,1
27,6
147,9
-

1,0
48,2
1,9
4,7
1,9
24,9
-

33,4
11,3
3,5
-

412,6

88,6
29,8
9,7
-

11,5
51,0
3,6
24,9
8,9
37,4
-

0,2
11,3
0,4
1,1
0,4
5,9
-

7,8
2,7
0,8
-

99,9

2,184
265
400
337
26
1,028
144
30
-

174
897
85
437
97
34
29
24
18
202

Valor

(1975)
83,3
10,1
15,3
12,8
1,0
39,2
5,5
1,2
-

155
23

6,7
34,2
3,2
16,7
3,7
1,3
1,1
0,9
0,7
7,7
5,9
0,8

57
2,621

2,2
100,0

2,282
1,243
408
-

472
2,123
24
40
86
150
-

9
166
9
48
6
68
-

131
19
16

93,2
50,8
16,6
-

19,3
86,7
1,0
1,6
3,5
6,1
-

0,4
6,8
0,4
2,0
0,2
2,8
-

5,4
0,8
0,6

2,448

100,0

Gramas
(1979-1981)

39,6
5,3
11,8

59,2
7,9
17,7
412,6

53
23
12

1,1
39,3
2,4
1,9

11
46
1
3
2
6

5,
0,8
26,3
1,6
1,3
-

2,9
4,2
6,2
27,0
6,3
1,9
2,1
3,4
2,4
16,1
9,2
1,7
-

66,6

Gramas

(1975)

4,3
6,3
9,3
40,8
9,5
2,9
3,2
5,1
3,7
24,4
13,8
2,6
-

100,0

1
17
1
2
1
11
-

15
1
1
-

70

75,7
32,9
17,1
-

15,7
65,7
1,4
4,3
2,9
8,6
-

1,4
24,3
1,4
2,9
1,4
15,7
-

21,5
1,4
1,4
-

100,0

CEPAL

Fonte: Diviso C EPA L/fao e Banco Mundial.

23,2
38,4

364,4
126,0
40,9

NA

140,3
OUTROS DE ORIGEM VEGETAL 171,4
Leguminosas
9,0
ORIGEM ANIMAL
144,8
Carne bovina
16,6
Porco
6,1
Frango
7,0
Peixes e mariscos
13,5
Outras carnes
5,4
TOTAL DE CARNES E PESCADOS
48,6
Leite
87,4
Ovos
6,2
Azeites e gorduras
animais
2,6
TOTAL
604,7

TOTAL DE FRUTASE VERDURAS

76,1
6,6
9,6
6,2
0,6
23,0
17,0
6,2

Valor
(1979-1981)

DE PENSAMENTO

866

Frutas
Verduras
Sucos

459,9
39,7
58,1
37,7
3,7
139,2

(1975)

ANOS

Arroz
Trigo
Milho
Outros cereais

kg/ano

PRO TEN A S
Amrica Latina
Coria

CINQENTA

(1979-1981)

CALORIAS
Amrica Latina
Coria

Coria

TEXTOS SELECIONADOS

d ) Pequena valorizao social e liderana precria do empresariado nacional

A liderana dos setores industriais mais dinmicos (indstria automotiva,


indstria qumica, bens de capital) portadores do progresso tcnico, que de
finem o perfil produtivo nacional, no tem sido exercida, na maioria dos ca
sos, pelas empresas privadas nacionais; no conjunto das maiores empresas de
cada pas, as grandes indstrias privadas nacionais ocupam um modesto ter
ceiro lugar, atrs das empresas pblicas e das transnacionais (Fajnzylber, no
prelo); ao comparar a situao dos pases da regio, no que se refere presena
e ao peso das em