AS REDES DE POLTICAS NA ANLISE DA ESTRATGIA DE

REGIONALIZAO DA SADE NO BRASIL

SUMRIO

Captulo 1 Redes de Poltica: Emergncia, Conceituao e

Gesto ................................................................................................ 4
1. Introduo ................................................................................................... 4
2. Contexto de emergncia do fenmeno ....................................................... 5
3. Conceitos de redes ..................................................................................... 9
4. Formao e gesto de redes .................................................................... 21
5. Para Concluir: Redes de Polticas Sociais................................................ 31

Captulo 2 - Redes em Administrao Pblica: Interdependncia

como novo Paradigma de Gesto ...................................................37
2.1 - Introduo............................................................................................. 37
2.2 - Histrico do Fenmeno......................................................................... 43
2.3 A Produo Conceitual de Redes na Literatura Internacional em
Administrao Pblica: fundamentos e processos de estruturao.............. 57
2.3.1 A Perspectiva Generalizante: os fundamentos ................................. 59
2.3.2 Perspectivas Especficas: os processos de estruturao ................. 65
2.4 Singularidades das Redes como Forma de Coordenao................... 83

Captulo 3 Construindo uma Tipologia para Identificao e a

Anlise da Interdependncia em Rede ...........................................93
3.1 - Introduo............................................................................................. 93
3.2 Coeso Sistmica e a Natureza da Governana em Rede.................. 99
3.3 Implicaes para a Composio Estrutural da Rede .......................... 110
3.4 O Padro de Interdependncia em Rede .......................................... 116

Captulo 4 A Estratgia de Regionalizao da NOAS:

Interdependncia Municipal, Territorializao e Planejamento
Integrado .........................................................................................150
4.2.1 O Processo de Territorializao...................................................... 152
4.2.1 O Processo de Planejamento Integrado ......................................... 162

Captulo 5 Analisando a Estratgia de Regionalizao da NOAS:

qual o padro de governana?......................................................184
5.3.1 Foco Gerencial................................................................................ 193
5.3.2 Atores Envolvidos e Amplitude de Insero.................................... 196
5.3.3 Nvel de Formalizao .................................................................... 199
5.3.4 Recursos Envolvidos e Foco de Poder ........................................... 203
5.3.5 Foco de Controle ............................................................................ 210
5.3.6 Objetivos Coletivos ......................................................................... 214
5.3.7 Instncias de Estratgia.................................................................. 219
5.3.8 Espaos Internos de Pactao ....................................................... 224
5.3.9 Canais Externos de Articulao ...................................................... 228

CAPTULO 6 Consolidando as Anlises: uma governana em

rede? ...............................................................................................233
6.1 Definindo o padro de interdependncia e governana..................... 233
6.2 Implicaes para a Dinmica Gerencial da Regionalizao .............. 238

Captulo 1 Redes de Poltica: Emergncia, Conceituao e Gesto

1. Introduo

Um fenmeno recente, cada vez mais freqentemente observado, a existncia

de redes, ou estruturas policntricas, envolvendo diferentes atores, organizaes
ou ndulos, vinculados entre si a partir do estabelecimento e manuteno de
objetivos comuns e de uma dinmica gerencial compatvel e adequada.
Este fenmeno apresenta-se igualmente em diferentes campos gerenciais,
manifestando-se na existncia de redes empresariais, redes de polticas, redes de
movimentos sociais, redes de apoio scio-psicolgico, etc.
Apesar da diversidade de objetivos, de instituies, atores e recursos envolvidos,
em todos os casos encontramos elementos comuns, representados pelos desafios
de estabelecer modalidades gerenciais capazes de viabilizar os objetivos
pretendidos e preservar a existncia da estrutura reticular.
A proliferao de redes de gesto explicada por uma multiplicidade de fatores
que incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade administrativa. A
globalizao econmica alterou os processos produtivos e administrativos em
direo maior flexibilizao, integrao e interdependncia.
Por outro lado, as transformaes recentes no papel do estado e em suas
relaes com a sociedade, impem novos modelos de gesto que comportem a
interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias
entre entes estatais e organizaes empresariais ou sociais.
No caso da Amrica Latina, estes fatores so concomitantes ao processo de
democratizao, que alterou o tecido social, com a proliferao de inmeras
organizaes sociais e o desenvolvimento de uma nova conscincia cidad, que
reivindica maior participao nos processos de gesto das polticas pblicas.

A existncia de redes fruto de outro tipo de fatores identificados com a

complexificao dos processos administrativos em um meio ambiente cuja
dinmica impossibilita qualquer ator isolado de controlar os processos e a
velocidade das mudanas.
Sem dvida, a possibilidade de estabelecimento de redes de gesto est
condicionada pelo desenvolvimento tecnolgico das comunicaes, permitindo
interaes virtuais em tempo real.
Todos estes fatores tm confludo para gerar a proliferao de redes gestoras de
polticas pblicas, especialmente no campo das polticas sociais, no qual incidem
fortemente. Neste sentido, as redes tm sido vistas como a soluo adequada
para administrar polticas e projetos onde os recursos so escassos, os problemas
so complexos, existem mltiplos atores envolvidos, interagem agentes pblicos e
privados, centrais e locais, h uma crescente demanda por benefcios e por
participao cidad.
No entanto, a gesto de redes, est longe de ser algo simples, o que tem
implicado, muitas vezes, no fracasso de programas e projetos sociais, apesar das
boas intenes dos atores envolvidos.
A criao e a manuteno da estrutura de redes impem desafios administrativos
fundamentais, vinculados aos processos de negociao e gerao de consensos,
estabelecimento de regras de atuao, distribuio de recursos e interao,
construo de mecanismos e processos coletivos de deciso, estabelecimento de
prioridades e acompanhamento. Em outras palavras, os processos de deciso,
planejamento e avaliao ganham novos contornos e requerem outra abordagem,
quando se trata de estruturas gerenciais policntricas.

2. Contexto de emergncia do fenmeno

As transformaes pelas quais passaram estado e sociedade, como conseqncia

do processo de modernizao, caracterizaram-se pela crescente diferenciao do

tecido social, o que colocou novas necessidades em relao ao processo de

coordenao social.
Lechner (1997) identifica dois paradigmas tradicionais de coordenao: por um
lado, a coordenao poltica exercida pelo estado de forma centralizada,
hierrquica pblica e deliberada. Por outro lado, o paradigma de coordenao via
mercado implica em aes descentralizadas, privadas, horizontais e no
deliberadas (equilbrio espontneo dos interesses).
A recente formao de estruturas policntricas advm de um contexto de ruptura
com a concepo tradicional do estado, como ncleo praticamente exclusivo de
representao, planejamento e conduo da ao pblica. No entanto, a recente
experincia das polticas de ajuste econmico nos pases em desenvolvimento foi
suficiente para demonstrar que "o mercado sozinho nem gera nem sustenta uma
ordem social" (Lechner, 1997:11). Ao contrrio, ele generaliza tendncias
desintegradoras, pois acentua as iniqidades e promove a excluso, no sendo
capaz de gerar a integrao social. As redes de polticas representariam uma nova
modalidade de coordenao, que se distingue dos dois paradigmas acima
apontados.
A globalizao se apresenta como um elemento de grande influncia nas
sociedades policntricas, posto que a sociedade policntrica se expande e
ultrapassa as fronteiras tradicionalmente fixadas, redimensionando os territrios
de influncia e ao (Scherer-Warren, 1997).
Esse carter transnacional, no entanto, ao passo que favorece o encontro,
tambm desvela antagonismos. O contexto econmico em que se inserem as
sociedades policntricas caracterizado pela complexidade e incerteza nas
relaes sociais, que manifesta, de um lado, a aproximao, a integrao e o
dilogo, e de outro, o individualismo, a competio e a intolerncia.
Na Amrica Latina, os processos simultneos de democratizao e crise fiscal
conduziram as reformas poltica e administrativa nos estados, abrindo espao para
a profuso de novas formas de relao entre estado e sociedade, levando pauta

da discusso pblica os alicerces da estrutura de poder, organizao e gesto das

instituies polticas vigentes.
Dentre as foras polticas que emergiram neste perodo sobressaem os novos
movimentos sociais, denunciando formas de opresso distintas da explorao nas
relaes de produo - ainda que encontrem nesta a experincia histrica da
dominao - e denunciando, com uma radicalidade sem precedentes, os excessos
de regulao da modernidade (Santos, 1996:258). Sobretudo, estes novos atores
encontram formas inovadoras de organizao, criando redes sociais que
pretendem interferir na poltica pblica.
O curso da modernizao e a correlata diferenciao no tecido social fazem
emergir conflitos difusos e mltiplas formas de acordos, cooperao e
solidariedade. Em outras palavras, a crescente diferenciao social e a expresso
de novas utopias polticas reduzem a legitimidade da regulao burocrtica e da
centralidade do estado na mediao dos conflitos sociais, ao mesmo tempo em
que denunciam a predominncia dos interesses mercantis.
Segundo Moura (1997), a abordagem de redes, como expresso dos novos
arranjos organizacionais que emergem na atualidade, indica o esgotamento da
capacidade de integrao das instituies representativas tradicionais, da eficcia
das organizaes burocrticas e do modelo de planejamento centralizado.
A multiplicidade de atores sociais influenciando o processo poltico, seja na
deciso, execuo ou controle de aes pblicas, sinaliza para o florescimento de
uma sociedade policntrica, na qual se organizam distintos ncleos articuladores,
que, por sua vez, tendem a alterar os nexos verticais entre estado e sociedade,
baseados na regulao e subordinao, em direo s relaes mais horizontais e
que privilegiam a diversidade e o dilogo.
Nesse aspecto, a formao das estruturas policntricas, que configuram uma nova
esfera pblica plural, advm tanto de um deslocamento desde o nvel central de
governo para o local quanto da esfera do estado para a sociedade. Processos
como a descentralizao e o adensamento da sociedade civil convergem para
formas inovadoras de gesto compartida das polticas pblicas.

Adquirem relevncia as propostas de descentralizao das polticas pblicas, na

qual o poder local assume o protagonismo na articulao entre organizaes
governamentais, empresariais e sociais, ampliando a rede de ao pblica por
meio da incluso de novos atores polticos.
O pluralismo poltico permeia a composio da esfera pblica na atualidade e
transforma os nexos entre estado e sociedade, por meio dos quais as
organizaes sociais buscam simultaneamente preservar a sua autonomia e se
inserir nas estruturas polticas de governo (Oxhorn, 1999). Esse desafio implica na
instituio de espaos pblicos de negociao, para alm de um mero jogo de
interesses, mas que viabilize aos atores negociarem uma interpretao da
realidade e a conduta apropriada para a resoluo de problemas coletivos
(Cavalcanti, 1998).
Soma-se a esses fatores a revoluo tecnolgica informacional, estabelecendo um
novo

sistema

de

comunicao

de

alcance

universal

promovendo

compartilhamento de palavras, imagens e sons, ao passo que refora as

identidades individuais e coletivas (Castells, 1999).
A tecnologia da informao revolucionou os modelos organizacionais vigentes,
produzindo solues inovadoras no processo de planejamento, coordenao e
controle das atividades e viabilizando uma articulao virtual, em tempo real, dos
indivduos e das organizaes.
Pal (2001), identifica algumas das caractersticas da tecnologia informacional que
permitiriam a formao de redes de polticas e apontariam a um modelo sciociberntico de governana, tais como a inteligncia distribuda (derrubada dos
monoplios de conhecimento e distribuio e acesso informao para todos os
atores),

estrutura

horizontalizada

(substituio

das

hierarquias

pela

conectividade) e a possibilidade de ao simultnea dos participantes.

Em resumo, a diferenciao social acarretou a ampliao dos atores envolvidos na
insero de seus interesses na arena poltica enquanto a diferenciao
concomitante do aparato estatal implicou em uma progressiva setorializao das
polticas pblicas. Tanto a descentralizao quanto o processo de globalizao

acentuaram estas caractersticas de diferenciao e autonomizao. Lechner

(1977:13) cita, a respeito, o paradoxo de Luhmann segundo o qual a autonomia
relativa de cada subsistema funcional aumenta, mas assim tambm aumenta sua
interdependncia mtua.

3. Conceitos de redes

O termo rede tem sido utilizado em diferentes disciplinas como a psicologia social
onde indica o universo relacional de um indivduo, ou seja, o conjunto de relaes
e estruturas de apoio scio-afetivo de cada um. A psicologia social identifica como
caractersticas estruturais das redes o tamanho, a densidade a composio
(distribuio), a disperso, a homogeneidade/heterogeneidade e os tipos de
funes que exercem.
Em sociologia estudam-se as redes de movimentos sociais que integram atores
diversos, articulando o local e o global, o particular e o universal (Scherer-Warren,
1993:10). Para alguns autores as redes so vistas como novas formas de
coordenao intermedirias decorrentes do processo de diferenciao funcional
dos subsistemas (Luhmann, 1987) ou mesmo como novas formas de organizao
social, do Estado ou sociedade, intensivas em tecnologia da informao e
baseadas na cooperao entre unidades dotadas de autonomia (Castells, 1996).
Na administrao de empresas a rede vista como a combinao de pessoas tecnologia-conhecimento que substituiu a corporao hierarquizada do modelo
fordista, baseado em trabalho-capital-gerenciamento (Albrechet, 1994:48).
Na gesto intergovernamental vista como um tpico emergente de juno das
disciplinas de poltica e administrao (Marando e Florestano, 1990), como um
modelo estratgico de gesto de polticas (Mandell, 1990) ou ainda como um novo
modelo de governana que envolve os nveis local e global (Rhodes, 1986).
De acordo com Brzel (1997) todas as disciplinas que trabalham com as redes de
polticas compartilham um entendimento comum no qual elas so vistas "como un

conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerrquica e

independiente, que vinculan a una variedad de actores que comparten intereses
comunes en referencia a una poltica, y que intercambian recursos para perseguir
esos intereses compartidos, admitiendo que la cooperacin es la mejor manera de
alcanzar las metas comunes".
No entanto, a autora adverte que no h concordncia entre os estudiosos em
relao ao poder terico do conceito de redes, visto por alguns como uma
metfora para demonstrar que as polticas pblicas envolvem multiplicidade de
atores diversos, j outros o aceitam como uma ferramenta analtica valiosa para o
estudo das relaes entre atores e poder pblico, enquanto um outro grupo de
autores entendem as redes de polticas como um mtodo de anlise da estrutura
social.
Miller (1994) considera que nem o modelo tradicional de administrao pblica,
baseado na cultura da racionalidade tcnica e dos controles e coordenao
hierrquicos, nem a teoria econmica da escolha racional, fruto da motivao
baseada na racionalidade utilitria, so capazes de compreender o fenmeno
atual das redes de polticas.
No caso da teoria tradicional da administrao pblica, o pressuposto da
separao entre poltica e administrao francamente contestado por inmeros
estudos recentes. Por outro lado, a hierarquia centralizada incapaz de responder
s

necessidades

atuais

de

coordenao

flexvel

de

mltiplos

atores

interdependentes.
A teoria da escolha racional (rational choice) pressupe que toda ao motivada
por uma deciso racional que maximiza os interesses pessoais. As organizaes
so vistas como entidades racionais que buscam maximizar sua utilidade racional
quando se engajam nas redes de trocas. Para Miller (1994:380), esta
pressuposio, ao ser levada at o limite de incluir como interesses egostas bens
intangveis como poder, afeto e lealdade perde qualquer capacidade explicativa.
A combinao dos supostos institucionalistas com aqueles da teoria da escolha
racional concebe as redes como instituies informais que se baseiam em regras

10

acordadas para chegar a um objetivo comum, ou seja, institucionalizando um

mecanismo de coordenao horizontal e reduzindo assim os custos de informao
e transao, criando confiana e reduzindo incertezas (Scharpf, citado por Brzel,
1997).
Para entender o fenmeno das redes Miller prope a abordagem do
construtivismo social, baseado no mtodo fenomenolgico, atravs da interao
dos participantes na rede de polticas que as impresses e experincias ganham
significado, para alm dos interesses egostas individuais. Neste caso a nfase
deixa de ser na perseguio dos objetivos comuns para enfocar o processo
comunicacional, por meio do qual os membros da rede compartilham um conjunto
de valores, conhecimentos e percepes dos problemas.
Para Brzel (1997) as explicaes tericas sobre as redes de polticas podem ser
divididas em duas correntes distintas, ainda que no mutuamente excludentes: a
escola da intermediao de interesses e a escola de governao.
A corrente que v as redes como uma forma genrica de intermediao de
interesses trata de analisar as relaes entre os grupos de interesse e o estado.
Esta corrente tem origem na crtica feita ao pluralismo, que pressupe a
organizao e competio dos grupos de interesses como externas ao estado.
Para o neocorporativismo as sociedades modernas criaram inmeros vnculos
(tringulos de ferro, issue networks, anis burocrticos, meso-corporativismo, etc.)
entre os grupos de interesse e setores do estado, de tal forma que sua
organizao e a competio se fazem tambm ao interior do prprio estado. As
redes de polticas indicariam relaes de dependncia entre governo e grupos de
interesses, nas quais se faz o intercmbio de recursos.
Nos Estados Unidos os pioneiros na abordagem das redes de polticas
comearam por perceber as polticas como resultado das estreitas relaes
existentes entre os decisores, envolvendo patres de intercmbio desenvolvidos
entre as agncias executivas, as comisses do Congresso e os grupos de
interesse (John, 1999). Na Gr Bretanha o estudo de redes de polticas partiu do
estudo das relaes intergovernamentais (Rhodes.1986, 1988; Marsh e Rhodes

11

1992:197), baseados na idia central de que "a existncia de uma rede de

polticas, ou mais particularmente de uma comunidade poltica, delimita a agenda
poltica e d forma aos resultados da poltica".
As diferentes tipologias de redes propem a descrio da rede de acordo a certos
atributos, como o nvel de institucionalizao (estvel/instvel) o nmero de
participantes (restrita/aberta), a configurao das polticas (setorial/transetorial) ou
ainda o tipo de atores sociais envolvidos e a funo principal da rede (por
exemplo, redes de problemas, redes profissionais, redes intergovernaentais, redes
de produtores) e o equilbrio de poder (redes heterogneas e redes homogneas)
(Brzel,1997).
Para alm das classificaes, pode-se buscar algum valor explicativo nos
diferentes tipos de redes supondo que a estrutura da rede delimita a lgica da
interao entre seus membros, afetando o processo poltico, ou ainda, que se
pretenda estabelecer uma vinculao sistemtica entre a natureza de uma rede e
o resultado do processo poltico.
Para a corrente da governao as redes de polticas so concebidas como uma
forma particular de governana dos sistemas polticos modernos, centrando-se na
estrutura e processos atravs dos quais as polticas pblicas se estruturam. As
suposies implcitas so de que as sociedades modernas caracterizam-se pela
diferenciao social, setorializao e crescimento poltico. Tais caractersticas
acarretariam uma sobrecarga poltica denominada "governao sob presso"
(Jordan y Richardson, 1983 citados por Brzel, 1997).
Para Hanf y O'Toole (1992:166) "la governacin moderna se caracteriza por
sistemas de decisin en los que la diferenciacin territorial y funcional desagrega
la capacidad efectiva de solucin de problemas en una coleccin de sub-sistemas
de atores con tareas especficas y competncia y recursos limitados"
Consequentemente, h uma tendncia para a crescente interdependncia
funcional entre atores pblicos e privados na consecuo de uma poltica, e
apenas por meio das redes de polticas pode-se garantir a mobilizao dos
recursos dispersos e dar uma resposta eficaz aos problemas de polticas pblicas.

12

Castells (1998) chega a formular a proposta de um estado-rede, para designar o

formato atual das polticas pblicas, cuja estrutura e funcionamento administrativo
assumem as caractersticas de subsidiariedade, flexibilidade, coordenao,
participao cidad, transparncia, modernizao tecnolgica, profissionalizao
dos atores e retroalimentao e aprendizagem constantes.
Para alguns autores a anlise de redes uma ferramenta til para explicar a unio
de atores interdependentes, enquanto que para outros a inovao seria
representada pelo deslocamento do objeto da anlise desde o ator individual para
o padro de vnculos e interao como um todo. A nfase, neste ltimo caso,
centra-se na estrutura e processos atravs dos quais a realizao conjunta das
polticas pblicas se organiza em governao.
Para outros autores, mais do que uma nova perspectiva analtica, as redes
indicam uma mudana na estrutura poltica da sociedade e representariam novas
formas de organizao social em resposta aos problemas polticos de
coordenao ou de mediao social.

Miller (1994:379) entende que as redes

formam um terceiro tipo de estrutura social, distinta tanto do mercado quanto das
formas hierrquicas porque a qualidade da interao no mercado baseada no
interesse racional e nas hierarquias na obedincia, enquanto nas redes a
interao indeterminada.
Em relao aos estudos de gesto a concepo de redes tambm representa uma
inovao. Ainda que exista uma vasta contribuio dos estudos das relaes
intergovernamentais, que tem origem na tradio do federalismo e forte conotao
jurdica, somente quando o foco muda das relaes intergovernamentais para a
gesto intergovernamental que se supera a dicotomizao entre administrao e
poltica (Marando e Florestano 1990). A partir da, passa-se a incluir o contexto
decisrio multijuridicional e os vrios mixes entre autoridade central e local, as
redes de relaes interpessoais e organizacionais e o envolvimento do setor
governamental e do no-governamental.
Segundo Rhodes (1986), implcito concepo de redes est o argumento de que
a implementao um elemento chave no processo poltico, pois os objetivos

13

iniciais podem ser substancialmente transformados quando levados prtica. J a

concepo tradicional da administrao pblica, representada pelo modelo topdown, pressupe, para uma implementao perfeita, que as circunstncias
externas no impem restries, que os recursos e tempo necessrios se
encontram disponveis, que a compreenso do problema est numa relao de
causa e efeito direta e sem interferncias, que h entendimento e acordo sobre os
objetivos, que as tarefas esto definidas na seqncia correta, e que as
autoridades podem demandar e receber plena obedincia.
O autor argumenta que as redes possuem diferentes estruturas, que variam de
acordo com constelao de interesses, com a natureza do grupo associado, com a
interdependncia vertical entre os membros, com a interdependncia horizontal
com outras redes e com a distribuio de recursos entre os atores.
A natureza e a distribuio dos recursos na rede influenciam os padres de
interdependncias. Os recursos podem ser legais, envolvendo a distribuio
formal de funes e competncias entre os nveis de governo; polticos, referindo
s

estratgias,

interesses

ao

setor

de

atuao

dos

participantes;

organizacionais, relacionados disponibilidade de expertise, staff, espao fsico e

equipamentos; e os recursos financeiros, envolvendo a disponibilidade de fundos
para a rede.
Uma outra possibilidade de agrupar as abordagens tericas s redes de polticas
diz respeito nfase colocada nos vnculos entre os diferentes atores ou nas
estruturas das redes. Os autores que trabalham com a abordagem dos vnculos
em geral baseiam-se na disciplina da psicologia social e na sociologia relacional.
A viso da psicologia social assumida por Rovere (1998:30) para o qual "para
nosotros, redes son redes de personas, se conectan o vinculan personas, aunque
esta persona sea el director de la institucin y se relacione con su cargo incluido,
pero no se conectan cargos entre s, no se conectan instituciones entre s, no se
conectan computadoras entre s, se conectan personas. Por esto es que se dice
que redes es el lenguaje de los vnculos, es fundamentalmente un concepto
vincular".

14

Rovere prope um esquema ascendente de classificao dos vnculos em relao

ao nvel, s aes e aos valores envolvidos, que permite monitorar os graus de
profundidade de uma rede. Os nveis comeam com o reconhecimento, seguido
do conhecimento, depois seria a colaborao, a cooperao, e, finalmente, a
associao.
El primer nivel sera el de reconocimiento, que expresara la aceptacin del otro.
En casos extremos, la dificultad de operar o de interactuar consiste en que no se
reconoce que el otro existe...
Hay un segundo nivel que es el de conocimiento. Luego que el otro es
reconocido como par, como interlocutor vlido, empieza a ser incluido en mi
palabra, empiezo a necesitar conocimiento del otro, lo cual expresa inters, quiero
saber quin es el otro, quiero entender cmo se ve el mundo desde ah.
Un tercer nivel, a partir del inters y del conocimiento empiezan a existir algunos
episodios de colaboracin (co-laborar en el sentido de trabajar con. No es una
ayuda sistemtica, no es una ayuda organizada sino espontnea. Hay momentos,
hechos, circunstancias donde se verifican mecanismos de co-laboracin que
empiezan a estructurar una serie de vnculos de reciprocidad, empiezo a colaborar
pero espero tambin que colaboren conmigo.
En el cuarto nivel ya existen algunas formas sistemticas de cooperacin (cooperacin: operacin conjunta). Esto supone un proceso ms complejo porque
supone que existe un problema comn, por lo tanto hay una co-problematizacin,
y existe una forma ms sistemtica y estable de operacin conjunta, es decir que
hay un compartir sistemtico de actividades.
Existe un quinto nivel donde hay asociacin, donde esta actividad profundiza
alguna forma de contrato o acuerdo que significa compartir recursos.

15

Toda esta construccin podra ser representada en una tabla:

Nivel
5. Asociarse

Acciones

Valor

Compartir objetivos

Confianza

y proyectos
4. Cooperar

Compartir actividades

Solidaridad

y/o recursos
3. Colaborar
2. Conocer

Prestar ayuda espordica

Reciprocidad

Conocimiento de lo que

Inters

el otro es o hace
1. Reconocer

Destinadas a reconocer

Aceptacin

que el otro existe

Rovere (1998:35)

Nesta anlise de redes o enfoque central est nas relaes sociais, ao invs dos
atributos de grupos ou indivduos. A partir das relaes possvel compreender o
sentido das aes sociais enquanto os atributos dizem respeito apenas aos seus
agentes. Tambm de acordo com a sociologia relacional, as instituies, a
estrutura social e as caractersticas dos grupos so cristalizaes dos
movimentos, trocas e encontros nas mltiplas e intercambiantes redes de
relaes ligadas e superpostas (Marques, 1999:3).
A nfase nas relaes pessoais passa a ser o pressuposto da anlise de redes
sociais j que o social estruturado por inmeras redes de relacionamento
pessoal e organizacional de diversas naturezas. A estrutura e as posies dos
atores na rede influenciam suas aes, preferncias, projetos e vises de mundo,
assim como o acesso aos distintos recursos de poder.

16

Para anlise da natureza das articulaes em uma rede de polticas (Cavalcanti,

1998) prope a construo de uma matriz, a partir de dois conjuntos de
indicadores, sendo o primeiro relativo s posies hierrquicas das organizaes,
e o segundo composto de indicadores de gesto pblica. Para efetuar a anlise,
das relaes identificadas na matriz interorganizacional ainda que restrita s
relaes bilaterais-, relaciona como variveis a serem consideradas: eficcia
percebida, dependncia, resposta a problemas e oportunidades, conhecimento
mtuo, consenso, similaridade de domnio, fluxo de comunicaes, formalizao,
complexidade centralizao.
Uma perspectiva distinta, na qual a nfase no colocada nos vnculos mas na
estrutura, pode ser encontrada nos trabalhos de Klijn (1995 e 1996),
compreendendo as redes de polticas como o contexto mais ou menos estvel
dentro do qual se desenvolvem jogos independentes sobre decises polticas. Klijn
e outros (1995:439) definem as redes de polticas como sendo "patrones ms o
menos estables de relaciones sociales entre atores mutuamente dependientes que
se forman alrededor de problemas polticos os grupos de recursos e cuya
formacin, mantenimiento y cambio es obra de una serie de juegos". Os jogos so
entendidos como uma srie de aes contnuas e consecutivas entre diferentes
atores, realizadas de acordo com, e guiadas por, regras formais e informais que
surgem em torno de temas ou decises nos quais os atores tm interesse.
As polticas so os resultados destes jogos e envolvem atores em relao de
interdependncia; recursos tais como poder, status, legitimidade, conhecimento,
informao e dinheiro; regras prevalecentes e mutveis que so fruto das
interaes e regulam o comportamento dos atores; e percepes que so imagens
da realidade na base das quais os atores interpretam e avaliam seu curso de ao
e tambm o dos outros atores.
Outra possibilidade de compreenso das redes remete-nos dicotomia entre
aqueles que privilegiam as transformaes na sociedade e sua capacidade de
mobilizao e aqueles que enfatizam as mudanas no estado e na gesto das
polticas pblicas.

17

No primeiro caso, na perspectiva societria e moblizatria encontramos autores

como Jacobi (2000: 156), para o qual as redes fortalecem-se como atores polticos
transnacionais na defesa de polticas pblicas e representam a capacidade de os
movimentos sociais e organizaes da sociedade civil explicitarem sua riqueza
intersubjetiva, organizacional e poltica e concretizarem a construo de
intersubjetividades planetrias, buscando consensos, tratados e compromissos de
atuao coletiva.
Para o autor as redes se inscrevem numa lgica que demanda articulaes e
solidariedade, definio de objetivos comuns e reduo de atritos e conflitos,
horizontalizam a articulao de demandas e se servem das modernas tecnologias
de informao para disseminar seus posicionamentos (Jacobi, 2000:134).
Da mesma maneira Scherer-Warren (1997) considera que as redes constituem um
nvel intermedirio crucial para se entender processos mobilizatrios j que
atravs dessas redes as pessoas interagem, influenciam-se mutuamente e se
engajam em negociaes, ao mesmo tempo que produzem os esquemas
cognitivos e motivacionais necessrios para a ao coletiva.
Devido s tecnologias de informtica, surgem ainda as comunidades virtuais, cada
vez mais abrangentes, criadas por atores que se identificam com causas comuns
que vo constituindo um novo tipo de imaginrio coletivo, redimensionando os
territrios de influncia e de ao, se comunicando em tempo real.
Sherrer-Warrer (1997) elabora algumas questes a serem incorporadas
metodologia de anlise de redes acerca de quais so os ns da rede (lideranas
e mediadores); quais atores esto integrados ou excludos da rede; como se d a
conectividade da rede; que tipo de imaginrio se constri e quais so as naturezas
das interaes.
Nesta perspectiva, os prprios movimentos sociais das sociedades complexas so
vistos como redes submersas de grupos, circuitos de solidariedade, que diferem
profundamente da imagem de um ator politicamente organizado.
Se na perspectiva societria privilegia-se a viso das redes como processos
mobilizatrios que geram conexes solidrias, na perspectiva que privilegia a
18

gesto das redes intergovernamentais e interorganizacionais, reconhece-se que a

complexificao do sistema intergovernamental significou um aumento das interrelaes em todos os nveis de governo e da sociedade, alterando o modelo de
gesto das polticas pblicas.
As redes intergovernamentais e interorganizacionais so vistas como "estruturas
de interdependncia envolvendo mltiplas organizao ou partes, onde uma
unidade no meramente o subordinado formal da outra em um amplo arranjo
hierrquico", no importando se estas estruturas de colaborao envolvem
organizaes no lucrativas ou vnculos com empresas lucrativas (O'Toole,
1997:45).
A proliferao de relaes entre o governo e o chamado terceiro setor, na
execuo de polticas pblicas apontada por Salamon (1995:22) como uma
mudana crucial nas formas de ao governamental, colocando desafios em
relao accountability, gesto e coordenao das atividades governamentais. O
novo padro extensivo de governo em associao com instituies no-lucrativas
responde tanto s demandas democrticas quanto s necessidades de corte no
gasto pblico, mas impe novos desafias gesto pblica.
Estas alteraes tornam necessrio a reviso da concepo de gesto estratgica
luz da especificidade das redes interorganizacionais.
Para Mandell (1990) no modelo de gesto estratgica intra-organizacional o
controle baseado na autoridade legtima que parte da hierarquia. Com relao
estrutura de poder, as estratgias dependem da habilidade da administrao do
topo traar as decises, delegar e controlar o processo de implementao. Alm
disso, as aes do administrador esto delimitadas a um contexto organizacional
especfico. Diferentemente, na rede interorganizacional o controle no uma
relao preponderante. Ainda que seus membros representem os diferentes nveis
de governo, no implica que haja um relacionamento hierrquico entre eles e cada
nvel atua como unidade semi-autnoma. A posio de poder est relacionada
influncia que cada membro tem na viabilidade mesma da rede. As organizaes
confiam umas nas outras para alcanar objetivos prprios e, nesse sentido, o

19

poder de uma organizao aumenta na medida em que sua participao se torna

essencial para a preservao da rede. Alm disso, o gestor est envolvido em
diversas redes, que se sobrepem ou influenciam mutuamente.
A autora define algumas variveis para analisar as caractersticas de cada tipo de
rede. Essas variveis so:

A compatibilidade dos membros, que corresponde aos nveis de congruncia

de valores e de concordncia sobre os objetivos. Nesse aspecto, o desafio
est em conciliar o objetivo da rede com os objetivos particulares dos
membros.

O ambiente de mobilizao de recursos corresponde disponibilidade de

fundos e o tipo de controle sobre esses recursos.

O ambiente social e poltico corresponde s bases de poder e o padro de

conflitos. A autora considera o conflito como uma conseqncia inevitvel na
relao de interdependncia e deve ser aproveitado em seus aspectos
construtivos, como o ajustamento de poder e de recursos entre as
organizaes.

A complexidade do fenmeno das redes de polticas pode ser espelhada nas

diferentes dicotomias (paradoxos) envolvidos na sua anlise, alguns dos quais
forma apontados por Loiola e Moura (1996:58) ou por outros autores:
-

Organizaes/indivduos (apontado por

John, 1999)- muitos autores

identificam as redes como relaes de interdependncia entre organizaes,

mas outros autores chamam ateno para o fato de que estas relaes de do
entre indivduos que atuam dentro daquelas organizaes e criam vnculos
entre si.
-

Transitoriedade/permanncia - as relaes entre os diferentes atores ou ns

da rede apresentam-se em padres mais ou menos estveis, o que as
diferencia tanto de formas mais casusticas quanto da formalizao burocrtica
do estado. Estas estruturas flexveis transformam-se com a dinmica da
prpria rede.

20

Cooperao/competio, solidariedade/conflito - as redes estruturam-se

como aes conjuntas de cooperao em torno de um problema e uma
soluo compartilhados, o que no exclui a existncia de singularidades e
conflitos. Mais que um consenso prvio o que existe a negociao de
interesses competitivos.

Igualdade/diversidade - os diferentes atores envolvidos em uma rede

resguardam sua diversidade ainda quando se igualam como parte de uma
estrutura conjunta.

Racionalidade instrumental/ racionalidade comunicativa (na terminologia

de Junger Habermas) - a ao coordenada e interdependente requer a
construo do consenso comunicativo, mas a gesto das redes de polticas
implica na ao instrumental que vincula, racional e eficazmente, meios a fins
acordados.

Construo/desconstruo - a dinmica flexvel das redes permite a

permanente construo e desconstruo tanto de padres de interaes como
dos prprios ndulos que compe a rede.

Loiola e Moura (1996:64) resumem a contribuio terica das abordagens de

redes, apontadas por diferentes atores ao afirmar que permitem superar as
limitaes das abordagens atomistas e mesmo sistmicas das organizaes por
perceber os atores/agentes em suas interaes, ou seja, a dinmica do processo,
quebrando as divises artificiais entre ator e estrutura e ambientes interno e
externo.

4. Formao e gesto de redes

A proliferao de redes de polticas nos leva a refletir sobre suas caractersticas,

fortalezas e debilidades, assim como sobre os problemas especficos envolvidos
na sua gesto.
21

As principais caractersticas das redes de polticas so a horizontalidade e a

interdependncia entre os mltiplos ndulos ou participantes, o que as distingue
de outros formatos de gesto de polticas, como a contratao e as parcerias.

So em geral apresentadas como caractersticas vantajosas das redes de

polticas:
-

dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes possvel a maior

mobilizao de recursos e garante-se a diversidade de opinies sobre o
problema;

devido capilaridade apresentada pelas redes, a definio de prioridades

feita de forma mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno
porte e mais prximas dos da origem dos problemas (Salamon, 1995);

por envolver, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais,

pode-se criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica
(Salamon, 1995);

devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a
desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade
social voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo,
retroalimentao e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento
de gesto, e no de controle (1997).

Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam

sua autonomia, os objetivos e estratgias estabelecidos pela rede so fruto
dos consensos obtidos atravs de processos de negociao entre seus
participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com
as metas compartilhadas e maior sustentabilidade.

No entanto, algumas das caractersticas das redes so tambm apontadas como

limitadoras de sua eficcia ou gerando problemas e dificuldades para sua gesto,
tais como:

22

as redes de polticas apresentariam novos desafios para garantir a rendio

de contas (accountability) em relao ao uso dos recursos pblicos, pelo fato
de envolverem numerosos participantes governamentais e privados;

processo

de

gerao

de

consensos

negociao

pode

ser

demasiadamente lento criando dificuldades para enfrentar questes que

requerem uma ao imediata;
-

as metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimentos dos

objetivos j que as responsabilidades so muito diludas;

a dinmica flexvel pode terminar afastando os participantes dos objetivos

iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero de alguns atores em
momentos cruciais;

os critrios para participao na rede no so explcitos e universais e podem

provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e mesmo regies,
podendo deixar a poltica apenas nas mos de uma elite;

as dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a

gerar problemas gesto das redes.

A gesto estratgia de redes considerada, por alguns autores, como a grande

lacuna nos estudos atuais deste campo. Os modelos de gesto foram pensados
para situaes intraorganizacional que diferem das estruturas interorganizacionais
em aspectos cruciais:

23

INTRAORGANIZACIONAL

. Controle baseado em uma autoridade legtima; fluxo hierrquico.

. Exerccio do poder depende da habilidade do chefe para controlar o processo
(ainda que haja descentralizao de funes e aes. Gesto a cargo de um
gestor particular em um contexto organizacional especfico.

INTERORGANIZACIONAL

. Unidades semiautnomas ou independentes, relaes horizontais.

. Exerccio baseado na crena e confiana nos outros membros para chegar s
metas de cada um. Poder diverso, no descentralizado.
. Gestores podem estar envolvidos em muitas redes funcionais simultneas,
podendo cada uma influenciar e sobrepor-se s aes das outras.
Baseado em Mandell (1990)

A gerncia intergovernamental corresponderia ao manejo de polticas e programas

pblicos por meio de redes interorganizacionais, cujas caractersticas ou
qualidades principais seriam, segundo Wright (1983) o enfoque na soluo de
problemas, o comportamento estratgico e as redes de comunicao. Estas
caractersticas referem-se s habilidades para alcanar coordenao e controle,
para desenvolver um padro de contatos dentro do sistema de redes e para
manejar interdependncias (Mandell, 1990:33).
Se as redes so formadas por atores, recursos, percepes e regras (Klijn at all,
1995), estes so elementos chave a serem considerados no apenas na anlise
como tambm na gesto das redes.

24

Em relao aos atores devemos considerar que esto em uma situao de

interdependncia em uma rede, gerada pela necessidade de compartilhar
recursos para atingir um objetivo comum. Cada ator especfico tem seus objetivos
particulares, mas seria limitado imaginar que sua participao em uma rede seria
conseqncia de suas carncias e do mero comportamento maximizador para
atingir seu objetivo pessoal ou organizacional. A construo de uma rede envolve
mais do que isto, ou seja, requer a construo de um objetivo maior que passa a
ser um valor compartilhado, para alm dos objetivos particulares que
permanecem.
A habilidade para estabelecer este mega-objetivo, que implica uma linha bsica de
acordo, tem a ver com o grau de compatibilidade e congruncia de valores entre
os membros da rede (Mandell, 1999). Para chegar a este tipo de acordo
necessrio desenvolver arenas de barganha, onde as percepes, valores e
interesses possam ser confrontados e negociados.
A estruturao destes espaos e processos de negociao faz parte da dimenso
da estrutura da rede, que diz respeito institucionalizao dos padres de
interao. O estabelecimento de regras formais e informais so um importante
instrumento para a gesto das redes (Bruijn and Heuvelhof, 1997) porque
especifica a posio dos atores na rede, a distribuio de poder, as barreiras para
ingresso, etc.
As regras constituem prticas sociais e orientam os comportamentos dos atores
(Klijn, 1996), requerendo seu prvio conhecimento e a interpretao comum por
parte dos membros da rede. Sendo produto das interaes dos atores as regras
devem ser construdas e/ou alteradas como parte da dinmica interacional entre
atores.
A existncia de diferentes atores possuidores de distintos recursos deve ser
considerada tanto do ponto de vista interno como externo rede. A capacidade de
mobilizao de recursos pelos membros da rede depende tanto dos recursos que
cada um controla quanto das ligaes externas que estabelece. O poder de cada
membro dentro de uma rede vai depender da centralidade de suas funes para a

25

rede (ou seja, o controle de recursos), como tambm das ligaes de cada
organizao a um padro mais amplo de organizaes. (Benson, 1975).
Na gesto das redes o foco est colocado nos processos de interao entre os
diferentes atores e os meios pelos quais estes processos podem ser estimulados,
mantidos ou mudados, quando necessrio. O conflito entre as organizaes
visto como um produto inevitvel das interdependncias entre elas e deve ser
ativamente gerenciado. O apoio a uma poltica que favorea os objetivos de vrios
atores uma estratgia da gerncia das redes, assim como a ativao seletiva por
meio do uso de incentivos para desenvolver arranjos organizacionais coalizes e interaes entre os atores (Klijn, 1996).
Os atores agem em funo de suas percepes em relao aos demais atores e
s expectativas de seus comportamentos. Com base nestas percepes, nos seus
recursos e interesses e nas regras estabelecidas, cada ator define sua estratgia
de ao. As redes so caracterizadas por configuraes especficas de
percepes que so relacionadas histria e natureza de cada rede (Klijn at all,
1995:440). A gerncia das redes muitas vezes deve se enfrentar a questes
relativas mudana das regras de interao, aos valores e s percepes, que
podem ser promovidas a partir de debates abertos, de processos de avaliao e
aprendizagem e/ou por meio da entrada de novos atores.
Os elementos condicionadores do xito da gesto de redes, apontados por
Agrannoff e Lindsay (1983), seriam:
-

despender grande esforo para chegar a entendimentos comuns;

alcanar situaes em que todos ganham;

envolver os reais decisores polticos e administrativos;

focalizar questes especficas;

avaliar permanentemente e negociar as solues;

criar um marco para a ao cotidiana.

26

Para Klijn at all (1995), a gerncia exitosa de redes deve basear-se nas seguintes
condies:
-

ativar seletivamente atores e recursos;

limitar os custos da interao;

buscar compromisso dos participantes;

oportuna ateno a aspectos polticos e administrativos;

qualidade e abertura da interao.

Como uma das caractersticas das redes o fato de serem policntrica, tambm
encontraremos que a gerncia no mais uma estratgia exclusiva para um ator.
O papel do gestor das redes de polticas , portanto, um importante aspecto a ser
pensado, j que ele pode ser desempenhado por cada um dos atores, por vrios
deles simultaneamente, ou mesmo por um mediador externo ou facilitador (Klijn,
1996:105).
Os padres tradicionais da teoria e prticas da administrao pblica no se
aplicam gerncia das redes de polticas, pois os gerentes de redes no
supervisionam o desempenho dos difusos participantes das redes. Neste caso, o
gestor deve buscar instrumentos que lhe permitam conduzir pesquisas regulares
sobre as alianas que possui e identificar pontos de coordenao do conjunto de
atores. (OToole, 1997).
Duas

habilidades

distinguem-se

como

imprescindveis

para

garantir

comportamento mobilizador da liderana das redes: a habilidade de somar foras

e a habilidade de alcanar metas comuns.
Para Mandell (1990) como as redes diferem em relao aos tipos de mecanismos
de coordenao isto vai requerer diferentes estilos compatveis de gerncia. As
estruturas dos arranjos interorganizacionais correspondem, basicamente, a trs
tipos de interdependncias, cujo desenho tem um importante impacto na
performance futura e na natureza da gesto. Na rede no mediada, ou

27

voluntria, a coordenao se inicia com a participao das organizaes, que

assumem igual posio na rede. Na rede mediada, a coordenao se inicia por
uma autoridade e pode ser imposta verticalmente pelo responsvel legal e
financiador, ou ainda pode ser articulada horizontalmente por uma agncia
designada e que no se sobrepe aos demais membros.
Cada uma das estruturas identificadas requer diferentes papeis do lder, j que
para umas vital a construo da prpria mediao entre pares, enquanto para
outras esta questo est resolvida desde a constituio legal da rede e o que se
requer a coordenao dos processos de negociao e de gesto das
interdependncias. A autora identifica alguns estilos de gesto estratgica,
compatveis s necessidades de cada contexto, num continuum que vai desde o
autocrata benevolente, que assume o papel de um lder de orquestra, at o
mediador de trabalhos, que apenas assegura s partes a consumao do acordo,
como um lder laissez-faire. No centro desse continuum h o lder democrtico,
que atua como um produtor de cinema, desempenhando um papel ativo no
alcance de resultados e na motivao dos participantes.
Em qualquer caso, no entanto, a gesto de redes implica na gesto de
interdependncias, o que termina por aproximar os processos de formulao e
implementao de polticas e exige o desenvolvimento de formas de coordenao
e controle.
A interdependncia uma condio na qual cada organizao depende de outra,
sem que isto implique relao de subordinao entre elas. Na condio de
interdependncia o comportamento de uma parte no pode ser visto isoladamente
dos demais o que aumenta o grau de incerteza para cada uma delas. A
coordenao das interdependncias deve levar em conta dois aspectos: a
coordenao das relaes de causa-efeito e insumo-produto entre as parte, e, a
necessidade de reduo da incerteza para todos.
Uma parte importante da coordenao o estabelecimento de processos de
deciso que sejam contnuos e estveis, sejam eles partes formais da estrutura da
rede ou no. Os instrumentos usados na gesto da rede que favorecem a

28

coordenao podem ser do tipo regulatrio, financeiro ou comunicacional (Bruijn

and Heuvelhof (1997). No entanto, deve-se evitar os riscos de desenvolver
estruturas formais que sejam inapropriadas ao problema e cujo desenho altere a
estrutura de forma a ameaar a prpria existncia e o equilbrio dentro da rede.
Existe um paradoxo inerente indispensvel preservao da autonomia dos
membros da rede e a necessidade de desenvolver mecanismos de coordenao
interorganizacional para garantir a efetividade de suas aes. O processo de
desenvolvimento da coordenao interorganizacional contem as sementes da
desintegrao que so devidos ao aumento da formalizao e monitoramento o
que leva ao conflito e aumenta o dissenso entre os participantes que lutam por sua
autonomia funcional apesar de sua crescente interdependncia (Van de Ven e
Walker, 1984).
O estabelecimento de canais de comunicao entre os membros da rede parece
crucial para o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos, permitindo a
emergncia de uma teia de interdependncias e o crescimento da coordenao
interorganizacional, que no ameace o equilbrio da rede. Canais informais
baseados em relaes pessoais entre pares de indivduos tambm costumam ser
de grande utilidade no desenvolvimento da coordenao.
Para Benson (1975:235) uma rede interorganizacional equilibrada na extenso
em que as organizaes participantes esto engajadas em interaes altamente
coordenadas, interaes cooperativas baseadas no consenso normativo e no
respeito mtuo. O

autor

identifica as

quatro

dimenses

do equilbrio

interorganizacional como sendo o consenso em relao ao domnio (campo de

atuao), o consenso ideolgico (valores compartidos), a avaliao positiva dos
outros membros e a coordenao do trabalho.
Muitos autores sugerem a substituio dos mtodos tradicionais de planejamento
pelo incrementalismo, no qual os administradores, ao invs de definirem objetivos
e as estratgias para alcan-los, refinam suas idias diversas vezes,
aprimorando ou contrariando a conduta precedente. O incrementalismo permite
manter o tema central da discusso constante e adaptar meios e fins de aes

29

mais operacionais. Para a implementao do planejamento incremental so

necessrios o desenvolvimento de um sistema de informao que permita o
seguimento e a avaliao peridica das aes e o estabelecimento de canais
efetivos de comunicao e negociao.
Metcalfe (1997:238), no estudo da integrao regional prope que o fortalecimento
da coordenao deve obedecer a uma seqncia de etapas:
1. As organizaes se administram independentemente em suas
jurisdies
2. Intercmbio de informaes entre as organizaes (comunicao)
3. Consultas entre as organizaes (Feedback)
4. Evitar divergncias de polticas (falar com uma s voz)
5. Buscar o consenso sobre polticas (gerncia do conflito)
6. Mediao e conciliao
7. Arbitragem de conflitos organizacionais
8. Estabelecimento de parmetros comuns
9. Estabelecimento de prioridades

Para superar os problemas de coordenao na gesto intergovernamental, que

envolve elevados nveis de complexidade, diversidade e dependncia Agranoff e
Lindsay (1983) fazem quatro consideraes fundamentais:

1- O contexto constitucional, legal, estrutural das diferentes organizaes

envolvidas necessita ser reconhecido e confrontado de alguma maneira. S
assim ser possvel reconhecer e aceitar as diferenas em relao definio
de misses, estrutura, processos e procedimentos, respeitando a autonomia
dos envolvidos e definindo responsabilidades nas aes, compatveis com as
especificidades de cada membro.

30

2- Reconhecimento da natureza poltica da tarefa como inevitvel em um

processo que envolve atores com diferente vises polticas do problema. Para
superar os problemas que podem surgir desta diversidade necessrio
estimular o dilogo franco que permita identificar as barreiras que podem
comprometer a ao coletiva. Quando a rede envolve atores governamentais e
no-governamentais necessrio que o setor privado seja considerado um
parceiro e no como dependente do governo.
3- Todo problema das redes de polticas envolve uma dimenso tcnica
requerendo o envolvimento de especialistas e o uso de instrumentos tcnicos
como ponte entre as diferentes perspectivas. Deve-se estabelecer um fluxo de
informao

contnua

entre

grupo

tcnico

os

atores

polticos.

Estabelecimento de diferentes nveis de trabalho preservando, no entanto a

administrao das aes separadamente em cada organizao.
4- Focalizao na soluo de problemas, envolvendo todos os atores polticos no
processo decisrio, buscando estabelecer um processo pragmtico de
construo de uma agenda que minimiza os conflitos. A definio de uma
agenda e de um plano comum com todos os membros deve levar em conta a
necessidade de estimul-los a negociar este plano com suas agncias. A
gesto deve ser mais adaptativa que usar tcnicas de planejamento racional.

5. Para Concluir: Redes de Polticas Sociais

A proliferao de redes de polticas sociais deve-se, em primeiro lugar aos dois

macro fenmenos que definem o contexto atual destas polticas, ou seja, os
processos de descentralizao e de democratizao que marcaram as sociedades
latino-americanas nas ltimas dcadas.
Se os processos de descentralizao provocam uma fragmentao inicial da
autoridade poltica e administrativa, eles geram formas novas de coordenao que

31

buscam garantir a eficcia da gesto das polticas pblicas. O perigo para as

autoridades locais decorrente da perda da coeso garantida pelos sistemas
centralizados e pelo fortalecimento da autonomia e independncia funcional das
unidades sem o desenvolvimento de contrapesos que garantam a integrao do
sistema de polticas e a agregao e coerncia necessrias ao xito dos governos
locais (Pratchett, 1994).
Para Cole e John (1995) o interesse em adaptar o conceito de redes de polticas
para estudar padres de governana local reside no reconhecimento da
multiplicidade dos atores locais que so dependentes um do outro e cuja
cooperao pode ajud-los a enfrentar presses externas, reduzir as incertezas e
aumentar a eficincia em suas aes polticas.
O conceito de redes foi tambm amplamente utilizado na anlise de processos de
integrao regional, como na formao da Comunidade Europia por sua grande
utilidade na anlise das polticas da CE por ser uma rede pluralstica (Metcalfe,
1977) os estados membros conservam sua autonomia e suas identidades
individuais, compartindo responsabilidades para a gesto de polticas em comum,
e por desenvolver um padro de interdependncia coordenada (Rhodes, 1986).
Apesar de que a rede permite a desterritorializao dos mercados e das polticas
econmicas, como parte do fenmeno de globalizao e dos processos
supranacionais de integrao regional, existe uma forte tendncia, no campo das
polticas sociais, para a criao de redes locais, que vinculam fortemente a gesto
das polticas ao territrio e uma populao especfica.
Fica evidente a incapacidade dos governos centrais darem resposta aos
problemas sociais, especialmente no contexto atual de reduo do papel das
burocracias e dos recursos do governo centrais. A complexidade dos problemas
sociais, a diversidade de atores e interesses conflitivos envolvidos, a crescente
mobilizao da sociedade civil cobrando ateno diferenciada que respeite as
diferenas sociais, a organizao de um setor no-governamental que atua cada
vez mais no campo das polticas sociais e o aumento da ao social das

32

empresas, so fatores que impulsionam e explicam o florescimento das redes de

polticas sociais.
A percepo crescente de que a descentralizao, como transferncia de poder
de deciso s autoridades locais e mesmo aos usurios no garante a eficcia
das polticas sociais tem levado estudiosos a identificar este dficit de eficcia em
funo de vrios fatores e apontar possveis solues:
-

a falta de articulao das polticas econmicas e sociais. Em geral, a poltica

social vem operando em reas sem autonomia e sem participao nas
decises que a afetam, estando subordinadas s polticas econmicas.
(Kliksberg, 1997).

apesar de que com a descentralizao os servios se dirigem aos mesmos

grupos sociais que ocupam um mesmo espao geogrfico, sua execuo se
realiza d forma isolada por meio de cada poltica setorial. Se bem os problemas
sociais se manifestam setorialmente, sua soluo depende da ao de mais de
uma polticas, de uma ao que considere a populao de forma integral. S
atravs da intersetorialidade possvel uma ao integradas das polticas
sociais que garanta a universalidade, integridade e equidade. (Junqueira,
1998).

A agenda de polticas sociais tende a excluir os temas conflitivos e a

concentrar em questes administrativas de menor importncia. Torna-se
necessrio ento buscar uma abordagem substancial, que reconhea e
resolva os conflitos, conduzindo processos de negociao utilizando modelos
tcnicos avanados. (Kliksberg, 1997).

A necessidade aumentar a flexibilidade na gesto das polticas sociais deve ter

em conta que isto no representa um alvio da tarefa gerencial. Primeiro
porque a expanso das competncias legais nem sempre acompanhada pelo
correlativo aumento das capacidades gerenciais e, segundo, porque a
flexibilidade aumenta a complexidade do sistema, requerendo ao
administrativa diferentes bases para diferentes campos de poltica. (Metcalfe,
1997).

33

necessrio a introduo de uma gerncia social adaptativa para tornar

eficazes polticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e que se
desenvolvem em contexto de alta turbulncia poltica e instabilidade
institucional. A no separao entre formulao e implementao das polticas
assim como a introduo de mecanismos de monitoramento das polticas
sociais so requisitos para o desenvolvimento da imprescindvel aprendizagem
institucional.

Somente com a utilizao de instrumentos como o planejamento estratgico e

a anlise de atores envolvidos e dos processos de negociao possvel dar
consistncia e sustentabilidade aos programas e projetos sociais. As
negociaes s sero efetivas se baseadas em relaes de confiana entre
todos os atores envolvidos.

A participao da populao na formulao e gesto das polticas sociais cria

as condies para o desenvolvimento da cidadania e emancipao dos setores
populacionais mais marginalizados, ao mesmo tempo em que transforma as
estruturas autoritrias do estado, gerando formas de co-gesto pblica.

O papel de liderana dos governos locais na articulao de atores pblicos e

privados indica que ao invs de um enfraquecimento do estado o que as rede
locais sinalizam em direo a sua transformao. Na gesto das polticas
sociais, as redes viabilizam a otimizao dos recursos disponveis e a
democratizao

na

tomada

de

deciso,

gerando

ao

mesmo

tempo

conhecimentos que lhes so prprios, numa perspectiva transetorial.

(Junqueira, 1998).
-

O gestor pblico deve deixar de ser um cumpridor de planos para ser um

negociador, capaz de incentivar o dilogo, coletivizar idias, formular
alternativas e articular a ao conjunta. Nesse sentido, o gerente negociador,
que trabalha com a participao, com o dilogo e com autonomia, tem, na
informao, o instrumento fundamental de sua ao. Essa perspectiva requer
do gerente a capacidade de captar, transferir, disseminar e utilizar a
informao de formar pr-ativa e interativa (Junqueira e Inosa, 1992: 29).

34

Podemos, portanto concluir que as redes de polticas sociais so um instrumento

fundamental para a gerncia das polticas sociais e, mais ainda, que elas
permitem a construo de novas formas de coletivizao, socializao,
organizao solidria e coordenao social, compatveis com a transformao
tanto da sociedade civil quanto do Estado.
Offe (1998) refere-se a trs princpios de coordenao dos indivduos e
organizaes da sociedade, cada um deles com seu fundamento e valor prprios:
o Estado cujo fundamento a razo e o valor a igualdade, o mercado cujo
fundamento o interesse e o valor a liberdade, e a comunidade, cujo fundamento
a paixo e o valor a solidariedade. No h dvidas que as polticas sociais
deveriam buscar uma forma de articulao ideal entre os princpios fundamentais
e entre os valores que movem as aes neste campo.
A emergncia de redes de polticas representaria a tentativa de criao de novas
formas de coordenao, que fossem capazes de responder s necessidades e
caractersticas do contexto atual, onde o poder apresenta-se como plural e
diversificado.
Neste sentido, as redes transcendem o papel de um mero instrumento gerencial,
na medida em que permitem gerar relaes baseadas na confiana (capital social)
e processos gerenciais horizontalizados e pluralistas (esfera pblica democrtica).
No entanto, a existncia de estruturas policntricas no pode escamotear a
persistncia da desigual distribuio do poder, nem as dificuldades gerenciais
inerentes ao processo de gesto pblica em uma estrutura reticular.
necessrio tambm ter em conta as limitaes das redes de polticas no
cumprimento de certas funes pblicas, de carter nitidamente estatal, como, por
exemplo, a garantia de direitos sociais e a regulao.
Finalmente, necessrio ter em conta os novos desafios impostos pelos
processos de fragmentao e excluso social que impedem a gerao de
consensos e ameaam as condies de governabilidade em nossas sociedades.

35

A diversidade ou aceitao do outro como diferente, a pluralidade e o

reconhecimento do outro como parceiro, a ao coordenada e interdependente, a
negociao dos conflitos e a busca de um objetivo comum, requerem uma
sociedade com uma cultura democrtica e uma estrutura de distribuio da
riqueza e do poder mais igualitria. Neste sentido, a democracia tanto um prrequisito quanto o resultado da ao das redes de polticas.
Ou seja, sem assumir uma viso meramente instrumental das redes de polticas,
no podemos tambm imagin-las, ingenuamente, como soluo para todos os
problemas envolvidos no campo das polticas pblicas.

36

Captulo 2 - Redes em Administrao Pblica: Interdependncia como novo

Paradigma de Gesto

Este captulo tem por objetivo contextualizar o fenmeno das redes de

gesto pblica no processo de reforma do Estado (seo 2.1), compor um
histrico das redes no mbito das cincias sociais com nfase na literatura em
administrao pblica (seo 2.2), desenvolver uma anlise da produo
acadmica de redes presente da literatura internacional em administrao pblica
desde o incio da dcada de noventa, selecionando os fundamentos conceituais e
estruturais de construo das redes (seo 2.3). Finalmente, so apresentadas,
de acordo com a literatura internacional em administrao pblica, o diferencial
das redes como forma de coordenao pblica no desenvolvimento de
competncias especiais para a gesto de interdependncias (seo 2.4).

2.1 - Introduo
Os desafios da administrao pblica como arena legtima no processo de
evoluo das democracias contemporneas no Ocidente intensificaram-se de
forma notvel durante a dcada de noventa, envolvendo a emergncia de
diferentes movimentos e estratgias de reformulao dos mais variados processos
de insero do Estado nas esferas pblica e privada, ou seja, de redefinio das
relaes e da dinmica de intercmbio de recursos entre este, a sociedade e o
mercado. Estas transformaes envolvem o surgimento de novas questes e
impasses em diferentes manifestaes da ao estatal relacionadas aos campos
social, econmico e poltico expandindo e potencializando a problemtica da
eficcia e da eficincia do Estado. Nesse contexto, emergem questes
fundamentais como a continuidade dos impasses relativos proteo social, os
impactos no mercado de trabalho provenientes da reorganizao produtiva
provocada pela crise fordista-taylorista, a nfase na necessidade de estender o
princpio de mercado como mecanismo de orientao da economia em detrimento
da conduo estatal, o intenso movimento de internacionalizao das economias,

37

os desafios da reconstruo das bases da cidadania, a redefinio dos sistemas

polticos em busca de formatos mais horizontalizados e fragmentados de
governana, a necessidade de reformular as bases da democracia liberal
representativa, entre outros (FLEURY, 2004; SRENSEN, 2002; KETTL, 2001;
OSBORNE e GAEBLE, 1992; GILPIN, 2004; ABRUCIO, 2001; CASTELLS, 1999;
CASTEL, 1997; KYMILICKA e NORMAN, 1997; ESPING-ANDERSEN, 1995).
Como resposta a esses desafios, emergiu uma multiplicidade de
transformaes nas mais diversas dimenses de atuao do Estado ocasionando
reformulaes que podem ser observadas no s nos arranjos de proviso de
bens pblicos, nos sistemas de proteo social e regulao econmica, nos
paradigmas de gesto governamental e na cultura organizacional subjacente, mas
tambm nos modelos de concepo e coordenao do ciclo de polticas pblicas,
na reviso das estratgias de conduo do processo decisrio, nas questes
relacionadas s mudanas na configurao das relaes entre as esferas
governamentais, nas formas de intermediao de interesses e nos mecanismos de
mobilizao de suporte poltico necessrio ao exerccio da governana
democrtica num ambiente de crescente interdependncia. Neste sentido, o que
se apresenta de forma subjacente aos movimentos de redefinio da esfera
estatal a concepo de uma crise no apenas dos aspectos operacionais e
microeconmicos revelados na composio das estruturas organizacionais, mas
uma necessidade de compreenso das novas possibilidades de construo
institucional do Estado como ator e arena poltica, uma vez que alm da presena
de estratgias de modernizao gerencial, tambm so observados movimentos
de re-alocao do poder do Estado em nvel internacional, com a reduo de sua
soberania e de redefinio de suas relaes com a comunidade interna. Esta
ltima se manifesta tanto nos novos arranjos de poder presentes nos sistemas
polticos de governana que se mostram mais fragmentados e organizados de
forma dispersa (RHODES, 1997; STOKER, 1998), quanto nas relaes com os
indivduos que compem a comunidade de cidados (KYMILICKA e NORMAN,
1997).

38

Tanto os novos desafios quanto as respostas surgidas e pensadas em torno

de novos caminhos possveis tm sido apontados por diversos ramos das cincias
sociais, s quais se apropriam dos aspectos e dimenses que interessam ao seu
objeto de estudo. Esse processo de disseminao da crise do Estado para a
academia tem provocado a emergncia de novas idias, concepes e teorias em
busca de novos paradigmas (ABERBACH e CHRISTENSEN, 2003; SRENSEN,
2002; FLEURY, 2001). Como reflexo setorial amplamente visvel deste processo,
a literatura internacional sobre administrao pblica apresentou significativas
inovaes e re-direcionamentos em seus fundamentos tericos, abrangendo
inclusive, a possibilidade de reviso de seus pilares clssicos e o surgimento de
novos paradigmas. Da mesma forma, as dcadas de oitenta e noventa assistiram
ao aprofundamento do processo de internacionalizao das questes e teorias
que constituem o objeto de estudo da Administrao Pblica como rea de estudo
especfica, uma vez que, historicamente se desenvolveu quase que isoladamente
no interior das escolas americana, britnica e centro-europia, cada qual com
suas abordagens particulares (BOGASON e TOONEN, 1998).
A emergncia universal da crise financeira do Estado nos pases
desenvolvidos motivou a difuso de estratgias de restrio dos dispndios
pblicos e, conseqentemente, de reduo da ao estatal. Tal processo,
conduzido por coalizes polticas de direita, impulsionou a adoo generalizada
das concepes e tcnicas do New Public Management (BARZELAY, 2000;
SKALN, 2004; HOOD, 2001), sendo as agncias internacionais de fomento como
OCDE, FMI, BID, entre outras, seus principais patrocinadores. A busca pela
eficincia e pela responsabilizao na

administrao

pblica induziu

implementao de inovaes gerenciais que, malgrado a resistncia de outras

academias, principalmente as europias, se inseriram em diversos processos de
reforma do Estado nos pases desenvolvidos. O desenvolvimento do NPM como
estratgia de modernizao do Estado direcionou a ateno dos movimentos de
reforma estatal para os aspectos internos e operacionais da gesto pblica, o que
se explica pela composio de seu contedo ideolgico e terico. Hood (1991)

39

identificou as proposies que fundamentam as estratgias do NPM e as

sintetizou num ncleo doutrinrio contendo sete elementos centrais:

1) Composio de uma elite profissional de gerentes com

liberdade de ao e responsabilidade por seus atos;
2) Utilizao explcita de padres e medidas de performance
(definio

de

metas

indicadores)

compondo

uma

administrao por objetivos;

3) Maior

nfase

no

controle

de

resultados

do

que

de

procedimentos, relacionando a alocao de recursos com a

mensurao da performance;
4) Transformaes visando desagregao das unidades que
compem o setor pblico, na tentativa de romper com a
estrutura monoltica e centralizada de proviso de servios,
descentralizando-a, separando as funes de produo e
proviso e buscando ganhos de eficincia por meios de
instrumentos de contratualizao;
5) Transformaes visando ampliao da competio no setor
pblico, inserindo a concorrncia como forma de reduo dos
custos e de obteno de melhores padres de qualidade;
6) nfase no estilo privado de prticas de gesto por meio do
emprego de prticas e ferramentas de mercado, buscando
maior flexibilidade na alocao de recursos;
7) nfase na disciplina maximizadora de utilizao constante dos
recursos pblicos, envolvendo o desenvolvimento de sistemas
de custos e de ferramentas que possibilitem a realizao de
mais com menos.

Todavia, a manifestao de fenmenos alm dos aspectos gerenciais,

como transformaes relacionadas s estruturas de relaes intergovernamentais,
nas formas de intermediao de interesses e de organizao dos sistemas

40

polticos ocidentais, entre outras j referenciadas como integrantes do processo de

reconstruo do Estado, tornam as premissas e estratgias do NPM insuficientes
para compor um novo paradigma duradouro da Administrao Pblica, sem
mencionar os prprios paradoxos internos verificados nos processo de reforma j
analisados (HOOD e PETERS, 2004). Alm disso, questes ainda no
devidamente incorporadas ao debate como as resultantes da necessidade de
redefinio de padres de proteo social e de concepo da cidadania, de
estruturao de instncias de democratizao na definio das prioridades do
planejamento pblico, de reconhecimento da insuficincia da representatividade
democrtica como mecanismo de garantia de acesso eqitativo s decises do
Estado, entre outros, evidenciam que a reconstruo da esfera estatal requer a
conduo de uma abordagem multidisciplinar bem alm das propostas do NPM.
Concomitantemente ao desenvolvimento do mainstream representado
pelo NPM, diversas abordagens tericas como o Neo-Institucionalismo, Rational
Choice, Transaction Cost Economics, entre uma diversidade de concepes, se
inserem como linhas de pesquisa dentro da administrao pblica e buscam
espao na agenda de reforma do Estado. No entanto, a insuficincia de respostas
seguras e coerentes, proporcionando espao e clamando por abordagens mais
abrangentes e multidisciplinares, fez com que Bogason e Toonen, numa anlise
sobre o desenvolvimento da administrao pblica como campo terico nas duas
ltimas dcadas, afirmassem que [...] by the beginning of the 1990s, Public
Administration theorists again feel the need to do some stocktaking, and at this
point the consequences of the growth in network analyses of various kinds are felt
(BOGASON e TOONEN, 1998, p. 219).
Neste sentido, a emergncia do conceito de redes no contexto da
administrao pblica nos anos noventa indica a insuficincia de uma srie de
abordagens tericas tradicionais, que aplicadas s diversas dimenses de atuao
do Estado buscavam explicar e inferir padres de comportamento dos atores
envolvidos. Na medida em que tais paradigmas no mais suportaram explicaes
convincentes frente emergncia de padres de organizao marcados por
crescente fragmentao e interdependncia dos formatos organizacionais e inter-

41

relacionais, o conceito de redes surge como a abordagem mais promissora,

justamente por apresentar os pilares tericos mais apropriados descrio e
anlise destes novos elementos.
Assim, a literatura de administrao pblica aponta a emergncia de um
novo paradigma de gesto pblica fundamentado na concepo de redes como
resposta aos processos de transformao da estrutura do Estado e de suas
relaes com a Sociedade Civil. Esta literatura enfatiza as potencialidades
singulares das redes como sistemas de coordenao scio-econmica e poltica,
afirmando ser o nico referencial capaz de responder com eficcia e eficincia aos
desafios atuais da administrao pblica como arena de construo da
democracia.

42

2.2 - Histrico do Fenmeno

Apesar do crescente interesse pelas formas de organizao em rede,
principalmente na literatura internacional

sobre administrao pblica, a

emergncia do conceito de redes nas cincias sociais no um fenmeno

recente. Os primeiros estudos fundamentados na noo da existncia de uma
estrutura relacional multicntrica subjacente organizao social remontam aos
primrdios do sculo XX, mais precisamente dcada de 1930, quando foram
anunciados os trabalhos baseados no desenvolvimento da sociometria. A
construo da tcnica sociomtrica por Jacob Moreno em 1934 (WASSERMAN e
FAUST, 1994) fundamentava-se teoricamente nos estudos de psicologia social e
buscava descrever e analisar a estrutura interpessoal presente no comportamento
de pequenos grupos. Para tal, foi desenvolvido um sistema de composio grfica,
no qual cada indivduo era representado por pontos numa escala bidimensional
ligados por linhas que delineavam a estrutura de relaes do grupo.
Os desenvolvimentos posteriores desta tcnica registraram tanto sua
sofisticao

conceitual

quanto

incorporao

de

diversos

instrumentos

matemticos e estatsticos, possibilitando sua incorporao por diversas reas de

estudos das cincias sociais, como estudos antropolgicos, polticos e
organizacionais. Numa perspectiva prxima aos trabalhos relacionados
sociometria, possvel identificar o desenvolvimento de estudos sociolgicos
iniciados na dcada de 1960 na Universidade de Harvard com o desenvolvimento
de modelagens matriciais de papis sociais visando mapear padres de
homogeneidade subjacentes s relaes sociais em grupo e compar-los para
poder inferir caractersticas da estrutura social.
No interior da tradio de anlise de redes sociais Berry et al (2004)
enfatizam ainda a relevncia dos estudos provenientes dos antroplogos de
Manchester nas dcadas de 1950 e 1960.

Diferentemente da perspectiva

sociomtrica, estes enfatizavam tanto a relevncia dos padres estruturais quanto

a presena do contexto cultural no qual esta estrutura se insere. Assim, a
construo de papis sociais consistia num processo inter-relacional, ou seja, que

43

se forma nas diversas relaes com outros indivduos desempenhando papis

variados como os presentes em relaes de amizade, de trabalho, entre outros.
Tal concepo terica originava uma interpretao do tecido social como sendo
formado por um conjunto de papis (ou redes) que formam e definem suas
identidades num processo interativo com seus respectivos contextos scioculturais.
Alm da tradio sociolgica, fortemente fundamentada sobre a relao
entre teoria social e o emprego de metodologias matemticas e estatsticas,
estudos sobre relaes polticas no interior de reas especficas de poltica pblica
podem ser colocados como um campo parte devido suas especificidades
terica, metodolgica e de objeto. Tais estudos originam-se das controvrsias dos
cientistas polticos das dcadas de 1950 e 1960 no Estados Unidos sobre a
natureza das relaes entre grupos de interesse e a burocracia estatal, tendo
como questo central o debate sobre a autonomia do Estado. A observao de
padres regulares de intercmbio entre grupos de interesses, polticos e a
burocratas suscitaram crticas tanto ao Pluralismo quanto ao Corporativismo como
modelos e teorias de intermediao de interesses entre Estado e Sociedade, na
medida em que tais padres no se encaixavam devidamente aos pressupostos
tericos de nenhum dos dois, tanto devido ao fato de que tais arranjos interativos
poderiam tornar-se dominantes e impedir a presena de outros grupos quanto pela
ausncia de hierarquizao dos atores. As controvrsias deram origem a uma
srie de modelos hbridos (subgovernos, corporativismo societrio e estatal,
pluralismo de presso, tringulos de ferro, entre outros) que, da mesma forma
que os modelos puros, no eram suficientes:

These refinements of the two models, however, also appear

to be problematic because very often similar labels describe
different phenomena, or different labels refer to similar
phenomena,

which

often

leads

to

confusion

and

misunderstanding in the discussion of state/interest relations.

Some authors therefore suggested abandoning the pluralism-

44

neo-corporativism dichotomy and developed a new typology

in which the network is a generic label embracing the different
types of state/interest relations. For them, the network
approach presents an alternative to both pluralist and the
corporatist model. (BRZEL, 1998, p. 256).

Ainda segundo Brzel (1998), embora a temtica de concepo de redes

como sendo padres de intercmbio de recursos entre atores pblicos e privados,
por

meio

do

estabelecimento

de

relaes

de

interdependncia,

seja

predominantemente americana, a literatura britnica tambm adota abordagens

semelhantes para o conceito de redes. Sobre este aspecto, autores como Marsh e
Rhodes (1992) apresentam modelos estruturais para demonstrar como a
existncia de redes como formas de intermediao de interesse afetam os
resultados das polticas pblicas.
Finalmente, dentro dos estudos sobre redes em cincia poltica possvel
distinguir as tradies centro-europias representadas pela literatura alem e
holandesa, que se desenvolveram predominantemente durante a dcada de
noventa e adotam uma perspectiva mais ampla de concepo do conceito de
redes, associando-o a uma forma de governana alternativa tanto organizao
burocrtica quanto a proporcionada pelo mercado, ainda que a partir de
perspectivas diferentes (BORZEL, 1998; MARSH, 1998).
Embora o fenmeno de expanso das redes em administrao pblica seja
mais recente do que as tradies sociolgica e poltica, e somente tenha ocorrido
ao longo da dcada de 1990, diversos estudos referentes ao do Estado no
estabelecimento de arranjos locais de desenvolvimento (GAGE, 1984), na gesto
intergovernamental (MANDELL, 1988), nas estruturas de implementao de
gesto de programas federais e nos sistemas de implementao descentralizadas
de polticas pblicas j constavam na literatura internacional sobre administrao
pblica. Tais estudos enfatizavam a ampliao do desenvolvimento de estratgias
conjuntas entre atores governamentais, privados e organizaes da sociedade
civil.

45

Os trabalhos mais significativos sobre a anlise dos aspectos gerenciais

envolvendo arranjos interorganizacionais em administrao pblica provm dos
estudos relativos gesto intergovernamental. Tais estudos emergiram como
parte do campo terico relativo s relaes intergovernamentais e evoluram de
forma independente ao longo da dcada de oitenta. A principal motivao para tal
surgiu da percepo de que a resoluo dos problemas de polticas pblicas
necessitava de um trabalho coletivo das trs esferas governamentais alm
daquele estabelecido pelo arcabouo constitucional e legal, que simplesmente
estabelecia a autonomia das partes e as funes que deveriam ser divididas ou
compartilhadas. Assim, ao se deslocar o foco dos aspectos formais para os
gerenciais de implementao de polticas (obteno conjunta de metas), o
processo interativo entre as esferas de governo adquiriu uma nova dimenso,
provocando a necessidade de estudos voltados para o desenvolvimento de novos
conceitos, estratgias e instrumentos para a ampliao da eficcia e da eficincia
da ao do Estado.
Neste contexto, a emergncia de estudos que buscavam compreender a
natureza da ao conjunta entre esfera de governo na implementao de
programas e polticas resultou na percepo de que outros atores externos
burocracia estatal tambm eram parte ativa do processo. Esta ampliao do lcus
de pesquisa aparecia claramente em estudos como os de AGRANOFF e
LINDSAY (1983), que buscavam definir o campo de estudos da gesto
intergovernamental numa pesquisa envolvendo a ao conjunta para a resoluo
de problemas locais em seis reas metropolitanas nos Estados Unidos:

In each of the metropolitan areas an intergovernmental

body

(IGB)

established

or

mechanisms,

by

mutual

in

different

agreement

of

forms,
the

was

member

governments and private funders, who refer to themselves as

partners,

to

identify

selected

issues

for

focus

and

development of a course off action. These IGBs, which are

formal structures that evolve as they sequentially solve

46

individual problems, and somewhere between more complete

structural

adaptations,

such

as

special

districts

and

authorities, consolidations of governments, federations of

government, and less structured intergovernmental efforts,
such as ad hoc cooperation, mutual forums, or voluntary
associations of government. (AGRANOFF e LINDSAY, 1983,
p. 228).

O conceito intergovernment body abarca diversos elementos tericos,

tambm presentes no conceito de redes tal qual delineado na literatura
internacional sobre administrao pblica na dcada de noventa. A consolidao
da gesto intergovernamental como um campo independente dos estudos sobre
relaes intergovernamentais proporcionou o entendimento de que a ampliao da
eficincia e da eficcia das polticas pblicas cada vez mais necessita da
participao constante de mltiplas partes, e que, por isso, aspectos como
processo decisrio, estabelecimento de agendas de polticas, definio adequada
dos problemas e implementao de programas estavam se tornando tarefas mais
complexas.
No tardou, ento, para que se iniciasse o emprego do conceito de redes
como instrumento de anlise para a crescente complexidade do ambiente de
insero da administrao pblica, que requer o desenvolvimento de formas de
coordenao descentralizadas e flexveis (GAGE, 1984). A partir da segunda
metade da dcada de oitenta, autores inseridos na literatura sobre gesto
intergovernamental, iniciaram diversos estudos j empregando o conceito de
redes

para

se

desenvolvimento

referir
de

polticas

arranjos

interorganizacionais

pblicas,

sua

necessrios

implementao

ao

devida

coordenao das atividades gerenciais envolvendo mltiplos atores engajados em

atividades empreendedoras (GAGE, 1988; MANDELL, 1988).
MARANDO e FLORESTANO (1990), num trabalho onde apresentam a
gesto intergovernamental como campo potencialmente desenvolvido de estudos

47

frente s relaes intergovernamentais, demonstra como j havia uma ponte com

a literatura da dcada de noventa:

[...] IGM (Intergovernmental Management) implies a broader

scope for analysis than an exclusive focus on constituent
governmental units, agencies, and personnel of the federal
system.

IGM

involves

interorganizational

networking

between the private and public sector as well as within the

public sector. Thus, our perspective of IGM encourages a
broader interdisciplinary approach to problem solving than is
assumed by exclusively examining relationships among
governmental units.
The term intergovernmental implies issues that we also
included in an IGM perspective: (1) a multijurisdictional
decision making context, (2) the various mixes between
central

and

constituent

authorities,

(3)

interpersonal

networking, and (4) the reliance on governmental and

nongovernmental

approaches

to

problem

resolution

(MARANDO e FLORESTANO, 1990, p. 288).

Assim, o desenvolvimento da literatura sobre gesto intergovernamental ao

longo da dcada de oitenta representou um salto importante na percepo tanto
dos estudiosos quanto da burocracia de que cada vez mais a administrao
pblica deveria redirecionar seu foco dos processos internos de trabalho para o
estabelecimento de instrumentos de compreenso do ambiente em que opera e
das estratgias de mobilizao de diversos outros atores presentes neste
ambiente.
Os estudos iniciais da dcada de noventa ainda guardavam fortes vnculos
com a gesto intergovernamental focando na classificao de tipos de redes
formadas pela interao das esferas governamentais e no desenvolvimento de
estratgias gerenciais adequadas a cada uma. O decorrer da dcada de noventa

48

marca o desenvolvimento de estudos que apresentam um forte impulso para a

ampla difuso do conceito de redes na literatura internacional de administrao
pblica, evidenciando o surgimento tanto de um processo de diferenciao do
conceito, dos objetos estudados, das tcnicas de pesquisa empregadas quanto do
intercmbio terico com outras reas das cincias sociais. Embora este ltimo
movimento ainda esteja em processo de consolidao, o desenvolvimento de
estratgias gerenciais baseadas em abordagens muldisciplinares promissor
(KOPPENJAN e KLIJN, 2004).
Estudos relacionados organizao de formas associativas em sade nos
Estados Unidos buscavam compreender o desenvolvimento de princpios de
gesto em cooperativas rurais de hospitais e sistemas locais de proviso de
servios sanitrios envolvendo o conceito de redes para estudar fatores
considerados relevantes na obteno de solues compartilhadas (PROVAN e
MILWARD, 1991; SIZE, 1993).
A ampla difuso do conceito de redes pela literatura de administrao
pblica em meados dos anos noventa mostrava o potencial do conceito no estudo
de diversos aspectos da administrao pblica no s nos Estados Unidos, mas
tambm na Inglaterra e na Europa Continental. Embora o desenvolvimento de
abordagens caracterizadas por uma tradio de anlise de redes de atores e o
resultado final das polticas pblicas j estivesse em desenvolvimento na
Inglaterra (MARSH e RHODES, 1992), os principais estudos em administrao
pblica

buscavam

se

aprofundar

somente

em

questes

de

eficincia

microeconmica dos arranjos de proviso de servios finais, principalmente os

relacionados sade nos EUA (CASEY, 1997; MCLAUGHLIN, KONRAD e
PATHMAN, 1997). Sobre este aspecto, Provan e Milward (1995) lanavam-se no
desenvolvimento

de

estudos

comparativos

de

performance

de

redes

interorganizacionais de servios de sade mental buscando relacionar aspectos

estruturais como integrao, centralidade, estabilidade e controle externo com a
efetividade dos resultados.
O desenvolvimento de anlises preocupadas com a construo de
abordagens capazes de interligar aspectos gerenciais relacionados ao ciclo de

49

etapas de poltica pblica com o comportamento polticos de grupos de atores

envolvidos consistem em aprofundamentos raramente presentes na literatura
durante a primeira metade dos anos noventa. Tal fato evidenciava a necessidade
de ampliao do escopo de anlise para alm dos impactos microeconmicos da
organizao em rede, entendendo que os resultados finais de uma poltica pblica
dependem no somente da dinmica intra-estatal, mas tambm da relao entre
os atores sociais interessados e o Estado.
No entanto, apesar da predominncia de estudos relacionados aos
aspectos microeconmicos das redes ressaltando sua eficincia na proviso de
servios, abordagens direcionadas ao estudo da dinmica do contexto subjacente
ao processo de formao e desenvolvimento de polticas pblicas comeam a
surgir no incio da segunda metade da dcada na Europa. Neste sentido, a
construo de modelos tericos fundamentados na teoria qualitativa dos jogos
surge com abordagens de maior potencial de anlise da dinmica complexa das
redes. Tais modelos possibilitam o desenvolvimento de competncias adequadas
ao conhecimento do ambiente de desenvolvimento dos jogos de polticas, com o
intuito de construir diretrizes adequadas de gesto das redes que se formam em
tais contextos (KLIJN, 1996).
Da mesma forma, o reconhecimento de que o ambiente de insero da
rede consiste numa varivel extremamente relevante, e no somente os aspectos
estruturais, emergia tambm nos Estados Unidos a partir dos estudos
relacionados ao desenvolvimento de estratgias de gesto de redes integradas de
proviso de servios de sade. A percepo fundamental de tais estudos consistia
em entender que o contexto de gesto na rea de sade era marcado por um
elevado grau de complexidade tanto devido presena de uma ampla diversidade
de atores quanto pela natureza estratgica do trabalho mdico para a sociedade,
tornando ineficazes as formas tradicionais de gesto:

Governance in health care organizations is, indeed, difficult to

assess. Health care organizations have grown increasingly
complex,

and the

traditional

forms

and practices

of

50

governance even at their best may no longer be adequate

to manage issues that must be dealt with

today. New

standards for governance are being continually developed in

attempts to cope with the changing health care environment.
These changes in both the environment and governance will
have significant effects on health care in the future, as health
care organizations enter into alliances of different types in
their struggle to survive (SAVAGE at al, 1997, p. 18).

Tais transformaes em direo ao desenvolvimento de abordagens mais

consistentes capazes de incorporar elementos conceituais necessrios analise
das diversas dimenses presentes na dinmica da administrao pblica
desencadeou reflexes sobre a necessidade de repensar o desenvolvimento da
teoria das redes em administrao pblica quela altura.
Buscando enfatizar a necessidade de promover anlises mais profundas e
integradas no interior da teoria das redes em administrao pblica, OToole
(1997a) props um olhar mais apurado sobre o fenmeno. Segundo o autor,
apesar da crescente relevncia das formas de organizao em rede para o
sucesso da implementao de polticas pblicas, os estudos at ento, com raras
excees, no haviam produzido nem anlises suficientes para um melhor
conhecimento de sua dinmica organizacional, nem estratgias e instrumentos de
gesto inovadores:

How well equipped are public administrators to face

the challenge they confront from the involvement of
businesses, not-for-profits, other units of government, and
even clients in complex patterns of program operations? Not
very well, if judged by the extent to which practitioners and
scholars have incorporated the network concept and its
implications into their own work. Discussions in the field
contain little to help practicing managers cope with network

51

settings.

In

fact,

Conventional

theory

may

be

counterproductive when applied inappropriately to network

contexts. And yet, these arrays are now consequential and
becoming increasingly so. Practitioners need to begin to
incorporate the network concept into their administrative
efforts. The challenge for scholars is to conduct research that
illuminates

this

neglected

aspect

of

contemporary

administration. (OTOOLE, 1997a, p. 45).

Com o intuito de tratar seriamente o fenmeno das redes no ambiente da

administrao pblica, OToole estabeleceu a necessidade de organizar agendas
de contedo conceitual e descritivo, terico e tambm de implicaes prticas
para a gesto pblica. Na opinio do autor, embora o fenmeno das redes no
tenha sido ignorado nos estudos de administrao pblica, no havia, por outro
lado, trabalhos e anlises que o colocassem como uma agenda prioritria.
Enquanto nos EUA OToole (OTOOLE, 1997a) empenhava-se no
estabelecimento de linhas mais precisas e consistentes na pesquisa e gesto de
redes interorganizacionais de implementao e execuo de programas
governamentais, na Inglaterra Marsh (1997a) e seus colaboradores levantavam
importantes questes sobre as diferenas conceituais observadas nos estudos de
redes de polticas pblicas, e principalmente sobre sua capacidade explicativa
como varivel independente para os resultados das polticas pblicas. Baseados
numa tradio de estudos de polticas pblicas amplamente desenvolvida na
Inglaterra, fundamentada em anlises estruturais de relaes Estado/Sociedade,
os autores centravam suas atenes sobre sete pontos considerados principais
para a evoluo dos estudos sobre redes de polticas. Embora todos eles
considerassem ser significativo impacto das redes sobre a dinmica dos sistemas
polticos e da administrao pblica ao final do sculo vinte, reconheciam que
havia questes ainda por responder, sendo as principais as seguintes:

52

(1) Consiste o conceito de redes uma ferramenta til para a compreenso do

desenvolvimento de polticas pblica?
(2) A existncia das aes de uma rede de polticas afeta os resultados da
poltica?
(3) Como mudam as redes de polticas?
(4) Qual a importncia de relaes interpessoais quando comparadas com as
estruturais no interior das redes?
(5) Podem certos grupos dominar as redes?
(6) Quais so os mtodos apropriados para estudar as redes?
(7) Quais evidncias existem que possam sugerir que as redes consistam
numa nova, e de crescente relevncia, forma de governana?

A busca por respostas a tais questes ainda persiste e soma-se a diversas

outras agendas de dvidas e estudos que, ao seguir essa motivao, contriburam
decisivamente para a especializao e diversificao do campo de pesquisas
sobre redes no interior da literatura sobre administrao pblica.
Como resultado, nos anos finais da dcada de noventa e iniciais da atual a
diversificao dos estudos sobre redes apresentada um campo em plena
expanso e consolidao. Desta forma, podem ser observados trs movimentos
no sentido de enriquecimento do campo de pesquisas. O primeiro refere-se
expanso das reas de aplicao do referencial de redes que passa a abarcar
estudos alm das reas tradicionais de sade e gesto intergovernamental, como
por exemplo, poltica urbana (LOWNDES e SKELCHER, 1998), assistncia social
(JOHANSSON e BORELL, 1999; ANDERSON, 2003), poltica energtica (TOKE,
2000), educao pblica (MEIER e OTOOLE, 2001), transportes (GRANTHAM,
2001), integrao regional e continental (UNIO EUROPIA, 2001a), agricultura
(GREER, 2002), meio ambiente (VAN BUEREN, KLIJN e KOPPENJAN, 2003),
gesto de guas (GOLDIN, 2003) e diversas outras reas.
O segundo movimento consiste na utilizao de mtodos e tcnicas de
pesquisa mais diversificados. A quase exclusividade de emprego de estudos de
caso se reduz frente insero de ferramentas como anlise histrica comparada

53

(HALL e OTOOLE, 2000), regresso mltipla (MACLEAN, 2003), policy structure

index (BLAIR, 2002), medidas de distncia euclideana (JOHN e COLE, 1997),
indicadores estruturais de densidade e centralidade (MILWARD e PROVAN,
1998), etnografia (BATE, 2000), entre diversos outros.
O terceiro deslocamento apresenta-se no crescente intercmbio com outros
ramos das cincias sociais e suas diversas abordagens tericas. Os estudos
iniciais com fortes vnculos com a gesto intergovernamental e a teoria (inter)
organizacional assistiram ao surgimento de anlises fundamentadas em
abordagens como teoria dos jogos (VAN BUEREN, KLIJN e KOPPENJAN, 2003),
transaction cost economics (HINDMOOR, 1998), teoria institucional (BLOMHANSEN, 1997), teoria da democracia (SORENSEN, 2002), entre outras.
Tais abordagens, juntamente com as tradicionais, demonstram a crescente
multidisciplinaridade dos estudos sobre redes em administrao pblica, na
medida em que vem buscando ampliar o debate com outras cincias como
sociologia, cincia poltica, psicologia, economia, poltica pblica, entre outras. Ao
estreitar seus laos com diversas outras correntes tericas dentro das cincias
sociais, a dos estudos sobre redes no s constroem fundamentos mais
consistentes como tambm desenvolvem uma capacidade ampla para compor
abordagens e estratgias multidisplinares para orientar a ao do Estado em suas
diversas dimenses.
Como resultado deste processo de incorporao de fundamentos tericos e
metodolgicos, e o conseqente refinamento de seus princpios fundamentais, no
incio da atual dcada vrios autores, principalmente aqueles calcados em longas
pesquisas (AGRANOFF e MCGUIRE, 2001a e 2003; KLIJN e KOPPENJAN, 2000;
MANDELL, 1999a) sustentavam a existncia de bases tericas e evidncias
empricas suficientes para o desenvolvimento de um novo paradigma de
gerenciamento das funes e atividades do Estado:

Increasingly,

the

capacities

required

to

operate

successfully in network settings are different from the

capacities needed to succeed at managing a single

54

organization.

The

classical,

mostly

intraorganizational-

inspired management perspective that has guided public

administration for more than a century is simply inapplicable
for multiorganizational, multigovernmental, and multisectorial
forms of governing. If network management is a function
distinct from that of hierarchical management, as many
eminent scholars suggests, then focused research and
improved conceptualization on this core public activity must
be accelerated. [] Network management is thus in need of
a

knowledge

organizational

base

equivalent

authority

to

paradigm

the
of

hierarchical
bureaucratic

management. (AGRANOFF e MCGUIRE, 2001a, p. 296297).

Nesse intuito, AGRANOFF e MCGUIRE apresentam uma agenda de

pesquisa para cobrir preliminarmente sete questes consideradas essenciais no
desenvolvimento desse novo paradigma. Tais questes versam sobre a natureza
das tarefas de gesto em rede, a dinmica do processo colaborativo, a
flexibilidade das redes, auto-responsabilizao e accountability, elementos de
coeso, os elementos do jogo de poder, e por fim a prpria efetividade das formas
de organizao em rede. Aps uma reviso da literatura, os autores oferecem os
fundamentos da gesto em rede e apresentam respostas preliminares s questes
indicando a necessidade de maior reflexo e ampliao da agenda de pesquisas.
Na medida em que as bases de fundamentao de um novo paradigma
encontram-se em pleno desenvolvimento e que os estudos crescentemente
apontam a insuficincia da coordenao burocrtica como forma de organizao
do trabalho e da conduo das atividades do Estado, a teoria das redes em
administrao pblica, tal qual desenvolvida durante a dcada de noventa,
apresenta-se como uma abordagem capaz de orientar a ao do Estado diante de
seus novos desafios.

55

Uma vez que o processo de regionalizao da sade envolve diversos

desafios que esto muito alm dos relativos construo de estratgias e
instrumentos gerenciais para a busca por eficincia e maximizao do emprego de
recursos, e incorpora demandas referentes organizao poltica, aos debates em
torno da democracia deliberativa, busca por novos formatos de proteo social,
entre outros, as evidncias sugerem que a contribuio da teoria das redes pode
ser maior, sendo ainda pouco explorada pela legislao do SUS.
A evoluo histrica do conceito de redes em cincias sociais, desde o seu
surgimento na sociologia em 1934, revela sua aptido especfica como
fundamento para a anlise e a compreenso de padres relacionais complexos,
ou seja, um conceito capaz de captar no s a estrutura da subjacente a um
conjunto de atores posicionados num determinado espao geogrfico, mas
tambm a dinmica que marca o movimento destes atores. Diversas metodologias
foram desenvolvidas configurando uma tradio de quase um sculo que
incorpora instrumentos e tcnicas sofisticadas, desde a criao da sociometria,
que esto disponveis aos gestores para o devido conhecimento do ambiente em
que atuam.
Este aspecto torna-se central na conduo do processo de regionalizao
da sade, uma vez que a diversidade scio-econmica, cultural e poltica nacional
resulta em padres relacionais extremamente diferente em cada unidade regional,
demandando o conhecimento no s da estrutura de relaes entre os atores
envolvidos na arena sanitria, mas tambm a dinmica subjacente a esta
estrutura. Este processo de mapeamento consiste num aspecto fundamental para
a gesto da regionalizao da sade e os resultados que ela possa produzir, pois
como visto no debate da cincia poltica americana nas dcadas de sessenta e
setenta, a existncia e a natureza dos padres regulares de intercmbio entre
grupos de interesses, polticos e burocratas so um elemento capaz de
condicionar e direcionar a ao das polticas pblicas.
Finalmente o desenvolvimento do conceito de redes especificamente na
literatura de administrao pblica na dcada noventa registra um fato de extrema
relevncia internacional neste campo e reafirmado tanto pela dinmica social que

56

impulsionou a construo do SUS quanto pela arquitetura institucional que o

fundamenta.
Como visto, o surgimento do conceito de redes em administrao pblica
teve sua origem no desenvolvimento dos estudos de gesto intergovernamental,
que durante a dcada de oitenta demonstraram que a obteno de resultados
eficientes na ao do Estado se fazia cada vez mais em nvel local e pelo
estreitamento no s das relaes intergovernamentais, mas tambm mediante o
desenvolvimento de estratgias conjuntas relacionando atores governamentais,
privados e organizaes da sociedade civil.
Este movimento culminou na percepo, durante a dcada de noventa, de
que o ambiente de produo de polticas pblicas estava sendo transformado pela
insero de atores cujo padro de interao conformava uma esfera marcada pela
pluralidade, e que redirecionava o foco da administrao pblica da gesto de
procedimentos para a gesto de interdependncias.
Assim, o desenvolvimento do SUS como sistema descentralizado e
permeado pela Sociedade Civil converge para o mesmo padro de ao do
Estado difundido internacionalmente pela teoria das redes desenvolvida durante a
dcada de noventa e atual na literatura em administrao pblica. Logo, a
incorporao da gesto de redes ao processo de regionalizao da sade reafirma
os princpios de construo do SUS e contribui amplamente para fortalecer as
suas bases de gesto de interdependncias, processo este essencial na
ampliao da performance do sistema no contexto atual, como visto no captulo 1.
Como conseqncia, uma proposta de gesto em rede no interior do SUS
necessariamente deve reafirmar os princpios e o formato institucional que orienta
a produo de polticas pblicas de sade desde a Constituio de 1988.
Logo, partindo do ponto que a gesto de redes reafirma a institucionalidade
do SUS a nvel regional, cabe entender melhor o conceito de redes, como estas se
estruturam e quais seus componentes.

2.3 A Produo Conceitual de Redes na Literatura Internacional em

Administrao Pblica: fundamentos e processos de estruturao

57

O exame da literatura internacional de administrao pblica selecionada

possibilita a percepo de que as redes so concebidas como estruturas
extremamente amplas capazes de ser geridas somente por estratgicas
especficas e inovadoras. Tais estruturas conectam Estado e Sociedade por
diversos vnculos (formais e informais) e alteram as relaes clssicas de gesto e
de insero dos atores sociais no processo de produo de polticas pblicas. No
entanto, a ampla aplicao do conceito nos estudos relacionados ao do
Estado produziu diferenas pela relao com outras cincias sociais, sendo difcil
convergir toda a literatura de administrao pblica numa base conceitual comum.
Assim, podem ser visualizadas duas tendncias de formao conceitual, cada
uma com sua contribuio: uma generalizante e outra de contedo especfico.
A perspectiva generalizante apresenta os traos bsicos de definio das
redes sem se aprofundar nas dimenses internas de composio das estruturas
de coordenao e regulao da dinmica relacional, ou seja, proporciona
elementos mnimos para delinear em que consiste a rede, de que composta,
qual a amplitude desta composio, e como se forma externamente a rede. Esta
perspectiva de extrema relevncia pelos subsdios que fornece preciso do
conceito, uma vez que dela sero derivados os demais fundamentos conceituais e
estruturais do modelo. Assim, importante eliminar as dificuldades e equvocos
presentes na literatura e separar as contribuies de consistncia.
Por sua vez, a perspectiva especfica de produo conceitual na teoria das
redes derivada de ramos especializados da literatura que abordam
separadamente os componentes estruturais que fundamentam a coordenao das
redes. Estas bases estruturais de operao surgem de processos de reforma do
Estado e apontam para desafios especficos relativos tanto a aspectos tcnicos e
gerenciais quanto de coordenao poltica e de construo da governana. Desta
forma, proporcionam um olhar mais detalhado e profundo sobre a estrutura da
rede.

58

2.3.1 A Perspectiva Generalizante: os fundamentos

A maioria dos trabalhos publicados sobre redes em administrao pblica
parte de um conceito implcito sobre o fenmeno. Tal fato significa que muitos dos
autores raramente mencionam qual ou quais definies de rede esto
empregando em seus estudos. O que parece ser comum a todos consiste numa
simples noo de rede como estruturas poli ou multi-cntricas.
A composio estrutural do conceito de redes emprega dois elementos
bsicos que replicados diversas vezes, produz uma configurao poli ou
multicntrica caracterstica: os ndulos e os vnculos. No esto em evidncia
nem as propriedades dos ndulos nem a natureza dos vnculos. Assim, torna-se
indispensvel compreender que o conceito de redes, pensado estruturalmente,
pode ser teoricamente aplicado a diversos temas e objetos de estudo, adquirindo
um elevado grau de generalizao, e por isso podendo inutilizar sua capacidade
explicativa. A configurao estrutural possibilita precisamente a captao de
padres relacionais entre atores diversos, mas nada alm disso (WASSERMAN e
FAUST, 1994). O que freqentemente se ignora que os padres relacionais
emergem e esto arraigados numa dinmica social determinada por padres de
comportamento e relacionamento segmentados e individualizados. A ausncia de
percepo quanto unicidade entre estrutura e dinmica implica tanto na
emergncia de dvidas sobre a natureza do conceito de redes, quanto no
surgimento de crticas sobre sua capacidade explicativa. Assim, uma conceituao
mais adequada do fenmeno deve ressaltar a relevncia das duas dimenses e
suas interao constante.
O primeiro problema que surge quando da procura por uma conceituao
mais precisa reside na adoo segmentada que privilegia recortes metodolgicos
particulares, gerando incertezas sobre a validade do conceito. Tais incertezas
aparecem freqentemente em textos considerados clssicos sobre redes. Brzel
(1998) retrata bem tal confuso quanto apresenta diferenas bsicas entre os
conceitos de redes:

59

The first distinction is about methods. Both quantitative and

qualitative

network

approaches

take

networks

as

an

analytical tool. The quantitative approach, however, consider

networks analysis as a method of social structure analysis.
The relations between actors are analyzed in terms of their
cohesion, structural equivalence, spatial representation using
quantitative

methods

such

ascendant

hierarchical

classification, density tables, block models, etc. the qualitative

approach, on the other hand, is more process-oriented. It
focuses less on the mere structure of interaction between
actors, but rather on the content of these interaction using
qualitative methods such as in-depth interviews and content
and discourse analysis (BORZEL, 1998, p. 255).

Confundir o fenmeno com as diversas percepes dele construdas devido

ao emprego de diferentes tcnicas e instrumentos de pesquisa consiste numa
interpretao freqentemente tomada por diversos estudiosos, e contribui para as
divergncias sobre o estudo de redes. Assim, cada abordagem buscar enfatizar
somente os aspectos que considera importantes resultando em construes
heterogneas sobre o conceito de redes.
A segunda dificuldade reside na amplitude do conceito e nas contradies
que se colocam implicitamente. Determinados autores, diante da dificuldade de
construir conceitos capazes de captar a complexidade do fenmeno das redes,
exageram na ampliao do escopo da diversidade de vnculos e formas de
coordenao social presentes que acabam por abarcar diversos outros
fenmenos,

concomitantemente.

Tal

posicionamento tanto impossibilita a

utilizao prtica do conceito, quanto implica freqentemente em contradies

internas. Num dos artigos mais citados na literatura de administrao pblica,
OToole (1997a) assim conceitua o fenmeno das redes:

60

Networks are structures of interdependence involving multiple

organizations or parts thereof, where one unit is not merely
the formal subordinate of the others in some larger
hierarchical arrangement. Networks exhibit some structural
stability but extend beyond formally established linkages and
policy-legitimated ties. The notion of networks excludes mere
formal hierarchies and perfect markets, but includes a very
wide range of structures in between. The institutional glue
congealing networked ties may include authority bonds,
exchange relations, and coalitions based on common
interest, all within a single multiunit structure (OTOOLE,
1997a, p. 45).

Torna-se extremamente difcil a identificao do fenmeno das redes com

base na definio acima apresentada. Uma vez que redes so capazes de abarcar
tantas variaes de estruturas relacionais e vnculos das mais diversas naturezas,
sua aplicao prtica acaba por perder preciso e impossibilitar o estudo
especfico das redes. possvel que o fato de excluir tanto hierarquias formais e
mercados perfeitos pudesse determinar a especificidade do conceito de redes por
exceo. No entanto, logo frente o autor afirma que tanto vnculos de autoridade
como relaes de troca podem consistir em elos institucionais de composio da
estrutura das redes. Assim, no fica claro se relaes tpicas de mercado e/ou
hierarquizadas se inserem ou no na definio oferecida.
Apesar de sua dificuldade de operacionalizao, esse conceito consiste
num dos mais citados na literatura, uma vez que apresenta aspectos que so
essenciais na caracterizao das redes. O primeiro refere-se existncia de uma
estrutura, o que indica que a rede se distingue de uma diversidade de outros
arranjos policntricos pela apresentao de padres estveis de interao, ou
seja, como nas palavras do autor, exige a presena de certa estabilidade
estrutural. O segundo aspecto consiste na percepo de que esses padres se
formam entre atores que possuem um grau consistente de autonomia, ou

61

seja, entre eles no se verifica relao estritamente hierrquica. Finalmente, a

interdependncia figura como o aspecto central na construo da estrutura que
distingue a rede, sem a qual os atores autnomos no iriam convergir para
compor o que o autor chamou de single multiunit structure.
Uma terceira tentativa de construo de conceitos mais adequados,
capazes de delimitar o fenmeno das redes, reside na identificao da
especificidade da estrutura pela singularidade de seu potencial resolutivo. Tal
estratgia no assume como aspecto central a preciso via delineamento de
atores e relaes componentes, mas busca no contraste com modelos tradicionais
de gerenciamento organizacional seu elemento de definio:

Networks, as the term is used in the literature, typically refers

to multiorganizational arrangements for solving problems that
can not be achieved, or achieved easily, by single
organizations. Public management networks are led or
managed

by

government

representatives.

Simply

put,

networks constitute emergent phenomena that are distinctive

managerial vehicles and that offer challenges for the single
organization and its management. (AGRANOFF e MCGUIRE,
2001a).

Ao identificar o conceito de redes com estruturas organizacionais cuja

singularidade reside na capacidade de reunir atores de uma forma colaborativa
para a resoluo de problemas complexos, os autores apresentam apenas um
atributo do fenmeno das redes, mas permanece a ausncia de delineamento
sobre a natureza e a composio desse arranjo considerado to singular.
A variedade de conceitos e perspectivas enfatiza diversos aspectos do
fenmeno das redes resultando em diferentes percepes e composies sobre
atores envolvidos e sobre a natureza dos vnculos presentes. Uma das estratgias
de conceituao desenvolvida em resposta consiste na compreenso de que,

62

apesar da diversidade, possvel buscar uma composio entre os diferentes

enfoques, ressaltando as caractersticas comuns:

They all share a common understanding, a minimal or

lowest common denominator of a definition of a policy
network, as a set of relatively stable relationships which are
of non-hierarchical and interdependent nature linking a
variety of actors, who share common interest whit regard to a
policy and who to exchange resources to pursue these
shared interests acknowledging that cooperation is the best
way to achieve common goals. (BORZEL, 1998, p. 254).

Embora advogue um status de composio por elementos comuns a

diversas outras formas de conceituao de redes, o conceito proposto por Borzel
claramente possui um vis relacionado escola alem de governana, que
concebe as redes como uma forma alternativa de coordenao social diferente
tanto do mercado como das hierarquias. Tal fato fcil de perceber tanto pela
meno de relaes estveis (excluindo o mercado) e quanto pela presena de
relaes no-hierrquicas.
A ltima abordagem de destaque na literatura, e que se apresenta de forma
mais plausvel, consiste numa concepo de redes como um fenmeno social que
se desenvolve por meio de uma relao constante entre a dinmica das relaes
entre os atores e a estrutura que forma como resultado (MANDELL, 1999b;
KEAST et al, 2004). O elemento que distingue tal concepo de redes reside no
reconhecimento das redes como um fenmeno concreto que se forma por meio de
uma dinmica social deliberada e no simplesmente como uma metfora para
analisar diversas formas de arranjos de trabalho conjunto, ou de relaes entre
atores privados e o Estado, entre outros.
O ponto de partida consiste em distinguir entre as trs fases principais que
so as de networking, networks e network structure. A fase de Networking consiste
na formao de vnculos por meio de freqentes interaes formais ou informais

63

que se estabelecem entre os atores envolvidos, sendo impulsionadas atualmente

pela disposio das tecnologias da informao. A formao da rede (a fase de
Network) ocorre quando a dinmica das relaes adquire maior consistncia e
fornece certo grau de institucionalizao s interaes, resultando na formalizao
das relaes. Nesta fase, embora as partes envolvidas interajam por meio de
vnculos formalizados, permanece a deciso quanto prerrogativa do trabalho
orientado individualmente.
Quando surge a percepo de que o aprofundamento da interdependncia
consiste no fator decisivo para a obteno dos objetivos desejados, inicia-se um
processo de coordenao deliberado e planejado no sentido de dividir e organizar
coletivamente o trabalho:

Network structures occur when working separately

even while maintaining links with each other is not enough.
Individuals representing themselves, public, not-for-profit, and
private organizations realize that working independently is not
enough to solve a particular problem or issue. A network
structure forms when these people realize they (and the
organizations they represent) are only one small piece of the
total picture. It is a recognition that only by coming together to
actively work on accomplishing a broad, common mission will
goals be accomplished. [] Network structures may include,
but reach beyond, linkages, coordination, or task force action.
Unlike networks, in which people are only loosely linked to
each other, in a network structure people must actively work
together to accomplish what they recognize as a problem or
issue of mutual concern (KEAST et al, 2004, p. 364).

Desta forma, os elementos essenciais caracterizao da existncia de

uma estrutura em rede consistem no estabelecimento de aes estrategicamente
planejadas, uma misso comum, a fixao de compromissos relativos a metas

64

acordadas coletivamente e o intercmbio constante e duradouro de recursos. A

formao da rede por etapas reflete tanto o fato de que a dinmica das relaes
constri a estrutura e esta redimensiona as bases de interao iniciais, quanto na
percepo de que h um espao (ou instncia) para a ao das estratgias
especficas de gesto cujo objetivo consiste fundamentalmente em mediar o
conflito constante entre interesses particulares e os propsitos maiores da rede.
De forma conclusiva importante ater-se percepo de que a rede
consiste num fenmeno organizacional que, alm dos aspectos fundamentais
como composio por atores autnomos, interdependncia e padres estveis de
relacionamento, desenvolve uma institucionalidade voltada especificamente
para

aprofundamento

da

interdependncia

existente.

Esta

institucionalidade se compe em torno do planejamento deliberado da diviso do

trabalho e da articulao estratgica voltada para a manipulao do ambiente em
que opera a rede, ou, como nas palavras de Keast et al (2004, p. 364), a rede se
desenvolve pelo trabalho coletivo especificamente planejado (in a network
structure people must actively work together).
Assim,

somente

quando

convergncia

institucional

para

aprofundamento articulado e planejado da interdependncia existente entre os

atores, pode-se afirmar que se desenvolve uma estrutura em rede. A perspectiva
especfica de conceituao das redes, apresentada a seguir, proporciona uma
viso dos fundamentos relativos s dimenses internas de composio das
estruturas de coordenao e regulao da dinmica relacional subjacentes a essa
institucionalidade.

2.3.2 Perspectivas Especficas: os processos de estruturao

As evidncias sugerem que as abordagens mais especficas presentes na
literatura sobre redes surgiram como conceitos alternativos diante das
contestaes sobre modelos clssicos de anlise da ao estatal que
pressupunham ser o Estado um ator soberano, detentor de elevado grau de

65

independncia, capaz tanto de determinar isoladamente as melhores solues

para os problemas de poltica pblica, assim como deter os recursos, o
conhecimento e as formas mais eficientes e eqitativas de proviso de bens e
servios pblicos.
A anlise da literatura internacional apresenta quatro abordagens
especficas principais que se associam s dimenses de reconstruo do Estado
mais estudadas durante a dcada de noventa na literatura internacional de
administrao pblica.
abordados

no

interior

A diversidade de temas, processos e metodologias

da

literatura

evidenciam,

embora

aparentemente

desordenados e dispersos, a amplitude e a relevncia de tais dimenses em

diversos pases do ocidente. Tais abordagens envolvem tanto aspectos internos
quanto externos, relacionando o processo de gesto do Estado com a dinmica de
suas

relaes

externas,

ou

seja,

interagem

fatores

tanto

intra

como

interorganizacionais da esfera estatal.

A articulao destas perspectivas especficas com a generalizante permite que
o conceito estabelecido na sua forma fundamental possa adquirir maior
detalhamento

consistncia

terica,

abrindo

caminho

para

sua

operacionalizao posterior.

2.3.2.1 - Estruturas interorganizacionais em arranjos de proviso de bens e

servios

A primeira abordagem identifica o conceito de redes com os novos arranjos

interorganizacionais de proviso de bens e servios resultantes das reformas dos
sistemas de proteo social conduzidas pelas coalizes de direita durante as
dcadas de oitenta e noventa, principalmente em pases como Inglaterra, Estado
Unidos e Nova Zelndia. As crticas constantes aos princpios de organizao e
financiamento dos Welfare States o colocaram supostamente em crise e
resultaram em processos de reformulao cujos princpios consistiam em
privatizao, descentralizao, responsabilizao, contratualizao, accountability,

66

competio e flexibilizao das formas de proviso (ESPING-ANDERSEN, 1995;

OSBORNE e GAEBLE, 1992; ALMEIDA, 1995; FLEURY, 2001).
A combinao de tais mecanismos redundou no estabelecimento de
sistemas descentralizados e localmente organizados, cuja composio abrangia
organizaes e atores pblicos, privados e no-governamentais. Supostamente
tais arranjos de proviso seriam mais eficientes, eficazes e eqitativos devido
presena de mecanismos de mercado, flexibilidade organizacional e
proximidade dos cidados. No entanto, tais resultados em termos de performance
no se apresentavam automaticamente como se supunha inicialmente, como
demonstram pesquisas sobre sistemas de sade na Nova Zelndia, que registram
diferenas significativas de termos de contratualizao e proviso de servios,
baixa flexibilizao, dificuldades de avaliao da performance e de garantia de
accountability (BARNETT e NEWBERRY, 2002).
Este processo de transferncia das funes de produo e proviso a
terceiros, com o intuito de direcionar as atividades do Estado para funes de
maior relevncia estratgica e poltica, resultou indiretamente na fragmentao e
disperso das unidades componentes dos sistemas de proteo social ao longo
de um amplo conjunto de organizaes, cada uma especializada e voltada para
uma atividade particular. Como efeito indireto gerou-se a necessidade do
desenvolvimento de mecanismos e estratgias adequadas de coordenao
interorganizacional (MILWARD e PROVAN, 2003).
O surgimento dessa necessidade deve-se ao fato do processo de
transferncia ter deslocado a problemtica da eficincia e da eficcia dos sistemas
de proviso do nvel intraorganizacional para o interorganizacional. Para o cidado
que ir receber o bem ou o servio, no basta que cada provedor seja eficiente e
de qualidade, mas tambm que este estejam devidamente integrados de forma a
compor uma pauta integral adequada. De acordo com Provan e Milward:

[...] a focus on organizational outcomes is insufficient,

because such outcomes reflect how well individual providers
are performing their particular component of the many

67

services needed by their clients. If the overall well-being of

clients is a goal, then effectiveness must be assessed at the
network level, since client well-being depends on the
integrated and coordinated actions of many different agencies
separately providing shelter, transportation, food, and health,
mental health, legal vocational, recreational, family, and
income support services (PROVAN e MILWARD, 1995, p. 2).

As questes que se colocam sob esta perspectiva de concepo de redes

consistem na ampliao dos vnculos de integrao por meio das mais diversas
estratgias, de forma a compor uma configurao funcional da rede de
provedores. Tal configurao encontra-se no centro da ateno dos estudos que
abordam esta dimenso da reforma do Estado, visando compreender qual a
relao das variveis que interferem na estrutura da rede, como os graus de
integrao, centralizao, densidade e ao de atores externos, com os resultados
em termos de eficcia e eficincia do sistema.
O conceito empregado na literatura em administrao pblica para se
referir a tais arranjos em rede consiste no de Hollow State (Estado-vazio). O
desenvolvimento de mecanismos e estratgias especificamente desenhadas para
este novo ambiente, onde cada vez mais atores autnomos se colocam entre o
Estado e os cidados operando como agentes estatais indiretos, culminou na
percepo de se estaria diante da ao pblica sem a presena do Estado.
A construo dessas estruturas articuladas visando ordenar as bases de
recursos e fornecer racionalidade sistmica consiste num dos componentes
fundamentais de estruturao das redes. Na medida em que estas emergem de
atores autnomos, a convergncia para a construo de objetivos comuns
necessita da presena de mecanismos e estratgias direcionadas especificamente
a compatibilizar e integrar as bases produtivas em torno dos objetivos
estabelecidos. A busca por racionalidade sistmica envolve no s a utilizao
eficaz e eficiente das bases produtivas, mas tambm a articulao dos provedores

68

segundo a orientao dos princpios mximos que fundamentam a composio

dos sistemas de proteo social em cada pas, nos quais a rede est inserida.
Desta forma, qualquer proposta de gesto em rede deve estabelecer, como
um de seus componentes essenciais, uma estrutura de articulao das bases
produtivas orientada de acordo com determinados fundamentos de cooperao
interorganizacional selecionados segundo os princpios mximos da poltica social.
A estratgia de regionalizao da sade no Brasil, tal qual estabelecida na
NOAS, fundamenta-se quase que exclusivamente sobre este componente na
estruturao das redes intermunicipais no SUS.
Embora seja indispensvel o desenvolvimento de tais estruturas de
articulao das bases produtivas, estas no so suficientes para fornecer
elementos de institucionalidade rede, elementos estes essenciais na
composio da rede segundo o conceito de rede apresentado na seo referente
perspectiva generalizante.
Logo, apesar das estruturas de integrao de bases produtivas serem um
elemento necessrio no planejamento da diviso do trabalho e da articulao
estratgica da rede, torna-se necessria a presena de outros elementos capazes
de fornecer institucionalidade rede.

2.3.2.2 - Modelos de concepo e coordenao do ciclo de polticas pblicas

Esta abordagem identifica o conceito de redes com os sistemas de centros

decisrios subjacente s polticas pblicas, dentro e fora do Estado. A
compreenso de que o processo de tomada de decises relativo s questes que
se apresentam na agenda pblica tem se transformado significativamente implica
em perceber que cada vez menos o Estado capaz de deter o controle
centralizado da elaborao e desenvolvimento das polticas. Uma srie de fatores
presentes na cena socioeconmica e poltica como os processo de globalizao
financeira,

desterritorializao

da

produo,

descentralizao

poltico-

administrativa, crescente especializao do conhecimento, desenvolvimento da

democracia deliberativa, ampliao da conscincia ambiental, expanso das

69

instncias multi-jurisdicionais, entre outros, resultam na complexificao dos

problemas de poltica pblica e fundamentalmente na disperso e sobreposio de
centros de tomada de deciso subjacentes ao desenvolvimento das polticas
pblicas (KOPPENJAN e KLIJN, 2004).
Esta perspectiva de concepo de redes mais comum na literatura
europia, embora tambm esteja presente no contexto federativo americano
(AGRANOFF e MCGUIRE, 2001b), e evidencia a natureza do contexto decisrio
da Unio Europia, que consiste na sobreposio de instncias decisrias
supranacionais sobre um conjunto extremamente heterogneo de organizao
nacional composto por estados unitrios, estados unitrios descentralizados,
estados

unitrios regionalizados, estados federais, entre outros (UNIO

EUROPIA, 2001a). A composio das instncias decisrias de Unio Europia

envolve oito instituies centrais sendo as principais o Parlamento Europeu, a
Comisso Europia e o Conselho da Unio Europia, trs rgos financeiros, dois
rgos consultivos e 22 agncias descentralizadas.
A combinao dos fatores citados inseridos num contexto multi-jurisdicional
como o europeu implica na crescente incapacidade dos Estados nacionais em
deter tanto os recursos necessrios elaborao e execuo das polticas,
quanto prerrogativa de controlar as diversas instncias decisrias necessrias.
Como resultado, os modelos e teorias tradicionais de tomada de deciso, que
concebem a produo de polticas como um ciclo lgico de etapas sucessivas
intelectualmente desenhadas e planejadas, tornam-se insuficientes diante da
diversidade de atores, percepes, estratgias, interesses, objetivos, arenas
decisrias e contextos institucionais que caracterizam os contextos decisrios das
democracias contemporneas.
De acordo com Van Bueren, Klijn e Koppenjan (2003), tal diversidade
provoca o aparecimento de incertezas constantes que permeiam todo o processo
de construo de polticas pblicas. Assim, o estabelecimento das fases clssicas
de construo de polticas, desde a formulao do problema at a avaliao, no
mais se desdobra linearmente por envolver trs tipos de incertezas:

70

a) Incerteza Substantiva refere-se s divergncias relativas

determinao das solues dos problemas de polticas tanto
devido presena de diferentes referencias e percepes sobre
causas e origens, quanto utilizao ao surgimento de mtodos e
tcnicas alternativas de abordagem e estudo. As diversas partes
envolvidas buscam solues quase sempre contrastantes e
estabelecem parmetros variados de mensurao;

b) Incerteza Estratgica resulta tanto da imprevisibilidade do

comportamento estratgico dos diversos atores envolvidos,
baseado em diferentes percepes, interesses e objetivos, quanto
da natureza dispersa dos centros decisrios e fragmentada dos
jogos interativos;

c) Incerteza Institucional nasce da existncia de arcabouos

regulatrios e contextos jurisdicionais diferenciados e muitas
vezes superpostos. Dificulta a convergncia para acordos
coletivos devido existncia de diversos referencias de conduo
do

processo

de

negociao,

como

regras

estabelecidas

informalmente, legislaes complexas, ausncia de confiana,

etc.

De acordo com os autores, o desenvolvimento das polticas pblicas ocorre

no mais por fases predeterminadas, mas fundamentalmente por meio de rounds
entre diversos atores que se encontram em arenas decisrias e performam jogos
interativos constantemente. Nessa nova abordagem, somente mediante a
presena de um processo de aprendizagem (substancial, estratgico e
institucional) torna-se possvel estabelecer solues para os problemas de
polticas pblicas. Em caso contrrio, haver impasses constantes e estagnao
do processo.

71

As evidncias relatadas por estudos conduzidos por comisses de estudos

no interior da Unio Europia revelam a proliferao destes sistemas decisrios
como resposta eficiente a contextos de produo de polticas pblicas organizados
em rede. De acordo com o relatrio Networking People for a Good Governance in
Europe, foram identificadas atuando conjuntamente com a Comisso Europia na
formulao e implementao de polticas pblicas 50 redes classificadas em
quatro tipos (UNIO EUROPEIA, 2001b, p. 5):

a) Redes de informao e assistncia aos cidados e organizaes sobre

polticas e programas;
b) Redes de consulta para redefinio de polticas e programas;
c) Redes de implementao e adaptao de polticas, programas e
legislaes;
d) Redes para o desenvolvimento de polticas e marcos regulatrios.

Assim, a formao da rede por atores autnomos implica na disperso da

capacidade decisria legtima e na produo de incertezas (substantiva,
estratgica e institucional) que podem inviabilizar tanto a organizao do trabalho
coletivo quanto o aprofundamento do processo de interdependncia entre os
atores.
Logo, o estabelecimento de estruturas de articulao das bases
econmicas, como visto na seo anterior, no capaz de adquirir racionalidade
sistmica nem legitimidade para a execuo de estratgias e mecanismos de
integrao produtiva sem que haja instncias formal e coletivamente estabelecidas
pelos atores que compem a rede.
A necessidade da construo coletiva de instncias de estratgia justificase tambm pelo fato de que, como acima afirmado, a natureza do processo de
desenvolvimento das polticas pblicas em rede envolve a composio constante
de propsitos coletivos a partir de objetivos individuais, onde os atores precisam
reavaliar e reafirmar ou redefinir os compromissos coletivamente assumidos

72

previamente. Assim, tais instncias viabilizam a renovao legtima do processo

de aprofundamento da interdependncia entre os atores que compem a rede.
Da mesma forma, operacionalmente se fundamenta a presena de
instncias de estratgia coletivamente estabelecidas pela busca por maior
integrao e ganho de eficincia sistmica, uma vez que a simples articulao
individual entre atores autnomos no confere racionalidade estrutura de
coordenao das bases produtivas da rede.
Logo, seja como ncleo de legitimao do monitoramento coletivo do ciclo
das polticas previamente estabelecidas ou a reduo das incertezas entre aos
atores envolvidos, seja como centro de planejamento estratgico para o emprego
racional da base econmica, a presena de instncias de estratgia
coletivamente

construdas

apresenta-se

como

etapa

fundamental

na

institucionalizao necessria emergncia da rede.

No entanto, a percepo de que, subjacente rede, desenvolve-se um
campo

de

foras

polticas

que

resulta

na

formao

de

padres

de

compartilhamento de poder colocam desafios ao processo de institucionalizao

da rede, sendo necessrio que o estabelecimento das instncias coletivas esteja
ancorado no processo poltico entre os atores que compe a rede. Ou seja, o
processo de institucionalizao da rede necessita da composio de foras entre
os grupos de poder envolvidos, como apresentado a seguir.
2.3.2.3 Formas de intermediao de interesses entre Estado e Sociedade Civil

Esta perspectiva de anlise das redes encontra-se amplamente difundida e

provavelmente a mais empregada, principalmente na literatura britnica.
Conforme estabelecido na seo sobre o histrico das redes, esta noo de redes
surgiu como conceito alternativo aos modelos corporativos e pluralistas de
intermediao entre grupos de interesses atuantes na Sociedade civil e o Estado.
Enquanto os modelos da matriz corporativista (SCHMITTER, 1974, p. 75)
organizam os grupos de interesse de forma hierrquica e monopolizada, a
organizao em rede possibilita a representao poltica competitiva e
horizontalizada. Da mesma forma, enquanto os modelos pluralistas supem ser

73

baixo o nvel de agregao dos grupos, a organizao em rede ocorre por meio de
processos de convergncia de interesses e intercmbio de recursos entre grupos
setoriais.
O aspecto fundamental desta concepo de redes consiste na verificao
de que as caractersticas dos padres relacionais e da estrutura interativa
composta por grupos setoriais (e sub-setoriais) de interesses possuem relaes
de causalidade com os resultados das polticas desenhadas para aquele setor, ou
seja, tais relaes podem simplesmente influenciar, ou mesmo determinar, as
estratgias estatais. Num continuum de capacidade de influncia da rede, o
Estado tanto pode apresentar-se como um ator independente que fixa metas de
poltica de acordo com seus prprios objetivos, quanto ser instrumentalizado pelos
grupos de interesse.
Numa breve reviso da literatura sobre redes como sistemas de
intermediao de interesses, BORZEL (1998) identificou uma ampla diversidade
de tipologias que visavam delinear aspectos estruturais e padres relacionais
enfatizando caractersticas comparveis das redes de grupos de interesse. Nos
trabalhos examinados pela autora surge uma multiplicidade de elementos
componentes das tipologias, tais como nvel de institucionalizao das interaes,
permeabilidade, regras de conduta, relaes de poder, tipos de estratgias
empregados pelos atores, autonomia, capacidade de mobilizao, integrao,
distribuio de recursos, entre diversos outros.
No entanto, a tipologia de classificao de redes mais utilizada na literatura
da dcada de noventa, principalmente na comunidade acadmica britnica,
consiste na perspectiva desenvolvida por David Marsh e R. A. W. Rhodes (1992).
Segundo Marsh (1997a), tal tipologia classifica as redes de polticas num
continuum entre os tipos ideais de policy community e issue network. Policy
communities consistem em redes coesas compostas por poucos atores que
compartilham valores essenciais e intercambiam recursos constantemente,
enquanto as issue networks referem-se a redes frouxas com a presena de um
grande nmero de atores, com elevada rotatividade dos membros e pouca
continuidade de valores. A distino entre os dois tipos ideais realizada com

74

base nos critrios de composio, integrao, recursos e poder.

A Tabela 6

apresenta uma elaborao mais detalhada do dois conceitos:

Tabela 6 Tipologias Ideais de Redes de Marsh e Rhodes
Dimenso
Composio
-

Nmero de
participantes

Tipos de interesses

Policy Community
Extremamente limitado,
alguns grupos so
conscientemente
excludos
Dominam interesses
econmicos e/ou
profissionais

Issue Network

Amplo

Abrange uma ampla

extenso de interesses

Integrao:
-

Freqncia de
interao

Continuidade

Consenso

Freqente, alta qualidade,

interao de todos os
grupos sobre todas as
matrias relacionadas
poltica setorial
Composio, valores e
resultados persistem ao
longo do tempo
Todos os participantes
compartilham valores
bsicos e aceitam a
legitimidade dos
resultados

Contatos flutuam em
freqncia e intensidade

Acessos flutuam
significativamente
Existe certa capacidade
de concordncia, mas os
conflitos esto presentes
constantemente

Recursos
-

Todos participantes
Distribuio de
possuem recursos; as
recursos no interior
relaes essncias so de
da rede
intercmbio e negociao

Alguns membros podem

possuir recursos, mas
estes so limitados, e as
relaes bsicas so de
consulta e no de
barganha ou negociao

Distribuio de
recursos no interior
das organizaes
participantes

Capacidade de regular os
membros variada e
distribuda de forma
dispersa

Hierrquica; os lideres
podem cooptar os
membros

75

H igualdade relativa de
poder entre os membros.
Embora um grupo possa
dominar, o entendimento
de que este aspecto
beneficia a todos.
Consiste num jogo de
soma positiva.

Poder

Desigualdade de poder,
refletindo distribuio
desigual de recursos e de
acesso. Consiste num
jogo de soma zero.

Fonte: Marsh (1997a, p. 16).

Apesar da ampla difuso do conceito de redes como um referencial para

pensar temas referentes dinmica poltica e de construo de polticas pblicas
na Europa e nos Estados Unidos, Peters (1997) adverte sobre a existncia de
questes fundamentais e limitaes analticas, principalmente no caso americano
devido a pouca estruturao do sistema poltico. Segundo ele, apesar da concreta
capacidade de prover explicaes para a dinmica das escolhas polticas, tais
explicaes somente so estabelecidas posteriori, o que pouco contribui para a
capacidade de previso dos resultados. Da mesma forma, ainda necessitam de
preciso questes como as relacionadas tanto ao surgimento de temticas no
interior da rede quanto forma como percepes conflitantes so resolvidas.
Ainda segundo Peters, persistem incertezas quanto clareza das definies e
seus impactos sobre o processo de identificao e classificao das redes:

So, if networks are defined as having properties such as

being open, in reality they occupy points along the
continuum of openness, with a consequent need to identify
the points at which the aggregations become networks, rather
than the more closed communities. Further, can we
differentiate networks from even more loose and open
structures that may link government and society? There do
not appear to be criteria extant to make those choices in an
ambiguous manner. (PETERS, 1997, p. 24).

76

Entretanto, apesar das crticas e das advertncias sobre o conceito, Marsh

(1997b) conclui tanto pela validade analtica do conceito quanto pela capacidade
das redes de influenciar no resultado final das polticas pblicas, enfatizando a
necessidade de se integrar abordagem de redes com outras afins, de se
focalizar as pesquisas nas inter-relaes estabelecidas entre diversas redes, e
principalmente adotar perspectivas tericas capazes de agregar as dimenses
estrutural e dinmica no estudo das redes de polticas.
Logo, a perspectiva da rede como sistemas de intermediao de interesse
contribui de forma decisiva na compreenso de que a formao da rede ocorre
tanto mediante atores pblicos quanto no pblicos (privados, filantrpicos, etc.), e
que tal fato possui extrema relevncia em termos do diferencial de poder interno
na rede. Se o ncleo da rede constitui-se de estruturas governamentais, ento os
referenciais que orientam a dinmica da rede so marcados por uma tica que
favorece a ao dos atores pblicos na obteno de seus objetivos, sendo
secundria e assessria a ao dos atores privados, e vice e versa. Tal fato pode
resultar em conflitos internos capazes de gerar impasses e at mesmo bloqueios
significativos que podem comprometer a integrao da rede, comprometendo
seriamente a proviso de servios aos cidados. Da mesma forma, o diferencial
de poder entre os entes pblicos que formam o ncleo da rede tambm impe os
mesmos desafios integrao.
No caso especfico da proposta aqui formulada, onde o ncleo da rede
constitui-se de atores essencialmente pblicos, outro fator apresenta relevncia e
demanda certo cuidado no processo de gesto. A tipologia apresentada por Marsh
e Rhodes (Tabela 1) define claramente que os grupos de poder possuem
diferenciais extremamente variados em termos de composio, integrao,
recursos e poder, o que lhes proporciona capacidade diferentes de influncia
sobre as estruturas estatais (o ncleo da rede, neste caso). Este fato resulta num
desafio em relao ao cumprimento do princpio de igualdade na representao
junto ao Estado.
Desta forma, uma vez que a presena de grupos de interesse integrados,
ou redes de polticas, e articulados s estruturas estatais constituem uma varivel

77

essencial no resultado das polticas pblicas, fundamental a percepo de que

somente com a sustentao destes atores haver possibilidade de manter a
integrao da rede. Da mesma maneira, em virtude do diferencial de capacidade
de representao, torna-se necessrio buscar uma forma de ampliar a equidade
de representao, sob possibilidade de haver impasses e bloqueios por parte dos
atores de menor capacidade.
Assim essencial que sejam desenvolvidos espaos internos de
pactao institudos especificamente com o propsito tanto de permitir a
representatividade direta dos grupos de interesse internos rede, quanto de
ampliar a equidade na capacidade de representao entre os grupos, por meio de
regras coletivamente construdas de representatividade. Tais espaos ou
instncias, na medida em que possibilitam assimilar construtivamente o campo de
foras polticas impulsionando a formao de padres de compartilhamento de
poder, contribui expressivamente no processo de institucionalizao da rede.
Finalmente, a plena institucionalizao da rede exige que suas relaes
internas estejam articuladas com as macroestruturas maiores da qual faz parte,
uma vez que atores externos rede so elementos importantes no sentido de que
podem influenciar a dinmica e os resultados da rede.

2.3.2.4 Modelos de governana democrtica

Esta ltima perspectiva de conceituao presente na literatura de

administrao pblica identifica a noo de redes com relaes especficas entre
atores no interior e fora do Estado por meio de mecanismos de mobilizao de
recursos necessrios ao exerccio da governana democrtica. Este conceito de
redes se apresenta como uma forma especfica de coordenao social alternativa
aos princpios de mercado e de formas hierrquicas de organizao da sociedade:

We define a network form of organization as any

collection of actors (N 2) that pursue repeated, enduring
exchange relations with one another and, at the same time,

78

lack a legitimate organizational authority to arbitrate and

resolve disputes that may arise during the exchange. In a
pure market, relations are not enduring, but episodic, formed
only for the purpose of a well-specific transfer of goods and
resources and ending after the transfer. In hierarchies,
relations may endure for longer than a brief episode, but a
clearly recognized, legitimate authority exists to resolve
disputes that arise among actors (PODOLNY e PAGE, 1998,
p. 59).

Tal conceito apresenta certa similaridade com o apresentado na abordagem

anterior, no sentido de que tambm reporta-se a relaes de intercmbio de
recursos entre atores pblicos e privados. No entanto, o conceito de redes sob a
perspectiva de governana refere-se apenas a um tipo particular de relao entre
atores polticos e o Estado, sendo assim mais especfico e restrito do que o
empregado pelos estudos de intermediao de interesses:

The interest intermediation school conceives policy network

as a generic concept which applies to all kinds of relations
between public and private actors. For the governance
school, on the contrary, policy network only characterize a
specific form of public-private interaction in public policy
(governance), namely the one based on non-hierarchical coordination [] (BORZEL, 1998, p. 255).

A suposio bsica por traz do conceito de rede como sistema de

governana consiste na percepo de que os sistemas polticos das democracias
ocidentais encontram-se num processo de transformao, onde o exerccio do
poder cada vez menos conduzido de forma centralizada sob a predominncia do
Estado. Como resultado deste processo, as formas tradicionais de exerccio
autoridade e de organizao dos diversos interesses conflitantes tornam-se

79

insuficientes, uma vez que a presena de atores autnomos exige relaes

estabelecidas de forma descentralizadas.
Assim, emergem clusters, ou redes compostas por atores pblicos (subnacionais ou supra-nacionais), privados e pblicos no governamentais, cuja
mobilizao de recursos e de suporte de legitimidade por parte do Estado exige a
ao orientada por princpios diferentes dos utilizados em relaes de mercado ou
de autoridade racional-legal. O exerccio da governana por meio de redes indica
a necessidade de construir relaes de interdependncia e intercmbio de
recursos com base numa viso de complementaridade de interesses e confiana.
Tais formas de interao poltica so diferentes das relaes estabelecidas em
mercados e hierarquias, como apresentado na Tabela 7:

80

Tabela 7 Modelos de Governana Mercados, Hierarquias e Redes.

MERCADOS
Contratos
direitos de
propriedade

HIERARQUIAS

REDES

Relaes de
ocupao

Mtuo
fortalecimento

Meios de
comunicao

preos

rotinas

Relacional

Mtodos de
resoluo de
conflitos

Disputas judiciais
recurso a cortes

Sano
administrativa superviso

Normas de
reciprocidade
reputational
concerns

Alto

Baixo

Mdio

baixo

mdio

Alto

Preciso e/ou
desconfiana

Formal,
burocrtico

Open-ended,
benefcios mtuos

Bases
Normativas

Grau de
flexibilidade
Nvel de
confiana entre
as partes
Ambiente

Preferncia ou
escolhas dos
independente
dependente
interdependente
atores
Fonte: Lowndes e Skelcher (1998, p. 319; adaptado de Powell, 1991).

Embora fundamentados em princpios diferentes de coordenao social,

mercados, hierarquias e redes no so mutuamente excludentes podendo
coexistir em arranjos multi-organizacionais como demonstram Lowndes e Skelcher
(1998) num estudo sobre composio de estruturas locais de parcerias em
cidades britnicas.
Assim, tais clusters de atores pblicos (sub-nacionais ou supra-nacionais),
privados e pblicos no governamentais, essenciais mobilizao de recursos e
de suporte de legitimidade por parte do Estado na construo da governana,
compem o ambiente de relaes externas rede, sendo que a plena
institucionalizao desta exige a construo de relaes de interdependncia e
intercmbio de recursos com este ambiente. Tais relaes podem ser compostas
por padres extremamente variados de interdependncia, desde inmeras

81

conexes superficiais difceis de identificar at relaes de complementaridade

formalizadas caracterizadas por elevado grau de interdependncia.
Neste ltimo caso, a gesto das relaes externas rede consiste num
elemento essencial, uma vez que envolve recursos essenciais manuteno da
dinmica da rede bem como tais relaes tambm interferem no campo de poder
desta. Sendo assim, o desenvolvimento de canais externos de articulao,
subjacentes a essas relaes, torna-se essencial integrao da rede, uma vez
que torna possvel articulaes tanto com arenas decisrias relevantes externas
rede quanto com outras redes de atores na busca por recursos estratgicos sejam
estes polticos, econmicos, ou quaisquer outros.
A base de desenvolvimento das relaes da rede no interior destes
sistemas que formam o ambiente externo rede, como visto na Tabela 7, consiste
no mtuo fortalecimento, principalmente em se tratando de sistemas de proteo
social como no caso da proposta aqui formulada. Neste caso, a dinmica de
relaes da rede est regulada pelos mesmos princpios que regem o sistema
maior, o que favorece o estabelecimento de relaes de complementaridade e
intercmbio de recursos, uma vez que a realizao dos objetivos da rede consiste
num elemento que amplia a eficcia e fortalece politicamente o sistema. Ou seja, a
convergncia natural de objetivos oferece um ponto para compor canais externos
de articulao que possam operar na construo de um ambiente caracterizado
pela busca de benefcios mtuos, na medida em que os princpios que regem a
ambos prevaleam.
Obviamente que a existncia de interdependncia externa rede amplia o
campo de foras polticas para alm das fronteiras da rede, o que demanda que
os canais externos de articulao possam ter acesso ao processo de construo
dos princpios que regem tanto o sistema quanto a prpria rede, formando, assim,
padres de compartilhamento de poder capazes de desenvolver normas de
reciprocidade como parmetro na resoluo de conflitos, de acordo com o exposto
na Tabela 7.

82

Sob a perspectiva do sistema no qual se insere a rede, o estabelecimento

de canais externos de articulao permite que se construa a governana
democrtica a partir de clusters de atores dispersos mediante o exerccio de uma
forma de coordenao social diferente das hierarquias tradicionais e dos
mercados. Sendo assim, a dinmica de relaes de compartilhamento de poder
mediante canais formalizados de pactao transforma a interdependncia na
relao fundamental de construo e no fortalecimento da governana
democrtica, colocando a rede como a forma de coordenao social capaz de
ampliar o potencial do Estado tanto na eficcia relativa ao resultado das polticas
pblica quanto na coordenao poltica.
De forma conclusiva, a plena institucionalizao da rede envolve sua efetiva
insero de forma estratgia no sistema externo por meio de canais externos de
articulao e construo da governana democrtica.

2.4 Singularidades das Redes como Forma de Coordenao

A plena institucionalizao da rede, de acordo com os fundamentos
oferecidos pela literatura em administrao pblica, acima apresentada, possibilita
a formao de um campo organizacional capaz de gerar competncias de gesto
adequadas aos desafios que se impem ao do Estado.
Assim, todos os autores consultados na literatura internacional de
administrao pblica enfatizam o potencial das redes tanto como forma de
organizao interna do Estado, quanto como estratgias de desenvolvimento de
coordenao de polticas pblicas por meio de formatos inovadores de
intermediao de interesses e de sustentao plural de legitimidade poltica,
possibilitando a construo da governana em meio diversidade e
fragmentao.
De acordo com a literatura, as formas de organizao em rede possibilitam
a obteno de resultados alm dos obtidos por outros formatos de coordenao
como as burocracias centralizadas. Embora impliquem em transformaes quanto

83

a formas de organizao do poder e complexificao do processo decisrio, as

formas de organizao em rede possibilitam o acesso, a combinao e o emprego
de organizaes e recursos (financeiros, econmicos, polticos, conhecimento,
etc) de forma relativamente estvel e com grau elevado de flexibilidade.
capacidade

de

circulao

de

informaes

competncias

amplia-se

significativamente quando atores e organizaes operam em rede pela

emergncia de um padro de interconexo no disponvel em hierarquias. Desta
forma, em diversos estudos so ressaltados os resultados positivos do emprego
de redes ao contexto da administrao pblica, sendo os principais a ampliao
da

performance

na

proviso

de

bens

servios,

solidificao

da

governabilidade, o desenvolvimento de formas de intermediao de interesses

plurais e a construo de processos de deciso mais igualitrios.
Podolny e Page (2000) afirmam que cada vez mais uma ampla quantidade
de estudos enfatiza as vantagens das formas de organizao em rede, o que
significa que o estabelecimento de estruturas de coordenao policntricas pode
ampliar tanto competncias existentes quanto gerar novas. Segundo os autores,
os principais atributos enfatizados pelos estudos so:

Capacidade de Aprendizagem as formas de organizao em rede

preservam uma diversidade de fontes de conhecimento e impulsionam a
conduo de informaes em meio a uma amplitude significativa de atores
e organizaes. As redes possibilitam o intercmbio de informaes de
forma mais ampla do que mercados e hierarquias, pois operam com maior
estabilidade que os primeiros e no impem barreiras de segmentao
como as ltimas. Assim, as redes so estruturas de maior potencial de
aprendizagem por dois motivos. Primeiro por funcionar como canais de
conduo de informaes, o que possibilita a ampliao da diversidade de
mecanismos de aquisio de conhecimento. Segundo por proporcionar a
combinao de informaes existentes para a gerao de novos
conhecimentos, o que converte uma rede num lcus de inovao;

84

Legitimao e Status a formao de vnculos diversificados entre

organizaes e atores possibilita a reduo de incertezas quanto a
sustentabilidade de inovaes, como novos produtos, programas ou
polticas pblicas. Neste sentido, a presena de atores ou organizaes
com legitimidade e status relativo determinada rea pode, pela
associao em rede, transferi-los a outros, ou mesmo ampli-los pela
formao de relaes com atores e organizaes de mesmo ou maior nvel
de legitimidade e status;

Benefcios Econmicos As relaes de intercmbio em rede

possibilitam ganhos de escala, principalmente em termos de reduo de
custos e de aperfeioamento da qualidade na proviso de bens e servios.
A capacidade de associao entre organizaes permite a disperso de
custos no s pela diviso do valor de novos recursos adquiridos, mas
tambm pelo intercmbio de recursos j existentes no cluster formado. Da
mesma maneira, a formao de vnculos caracterizados por estabilidade de
longo prazo entre organizaes possibilita canais permanentes de trabalho
sobre o aperfeioamento da qualidade de produtos e servios;

Os autores apontam ainda superficialmente uma srie de benefcios das

formas de organizao em rede como a reduo do nvel de incerteza proveniente
da dependncia de recursos, a ampliao da autonomia, a reduo de
desigualdades, a promoo de laos de solidariedade, entre outros.
Agranoff e Mcguire (1999), a partir de estudos sobre desenvolvimento
econmico local, enfatizam a capacidade das redes de acessar amplos conjuntos
de atores de diversas naturezas e possuidores de recursos variados, o que
possibilita ampliar o potencial de eficcia e de eficincia da ao pblica, embora
demande habilidades especiais de gesto. Afirmam ainda que esta capacidade

85

deve-se tambm flexibilidade da estrutura de organizao em rede, que

proporciona velocidade de ajuste e adaptao a transformaes ocorridas no
ambiente, o que representa que as redes esto aptas a responder de forma rpida
a oportunidades emergentes, transformar suas bases tecnolgicas, suas formas
de produo, produtos e servios, maximizando resultados em resposta a
restries externas.
Keast et al (2004) destacam a capacidade das redes de oferecer solues
inovadoras a problemas de poltica pblica considerados de alta complexidade
(questes como pobreza, excluso, uso de drogas, habitao urbana, etc.).
Segundo os autores, estes problemas so considerados de difcil soluo, no
apresentando solues satisfatrias, apesar de constantes esforos e dispndios
de recursos para resolv-los. Tais problemas apresentam dificuldades de definio
precisa quanto a causas e solues, envolvem aspectos relativos a vrias reas
de poltica pblica, e por isso resistem a respostas apresentadas por abordagens
de departamentos e agncias isoladas. Assim, as redes possibilitam respostas
eficazes e eficientes a esses problemas por oferecer abordagens transdisciplinares, alm da construo de aes coletivas combinando diversos atores
e recursos.
Van Bueren, Klijn e Koppenjan (2003) tambm enfatizam o potencial das
redes de solucionar problemas caracterizados pela presena de elevada
complexidade, chamados pelos autores de 'wicked problems'. Segundo eles, tais
problemas envolvem incertezas de natureza substancial (divergncias quanto
natureza do problema), estratgica (diferentes percepes, objetivos e interesses
envolvidos) e institucional (o contexto decisrio caracteriza-se por diversas arenas
e referenciais de orientao).

Segundo os autores, devido ao destas

incertezas, a construo de solues necessita da ampliao e da intensificao

das relaes entre os atores e as organizaes envolvidas. A abordagem de
redes proporciona um referencial adequado para a anlise dos jogos e das
estratgias construdas pelos atores envolvidos. Devido existncia de diversos
atores envolvidos em vnculos de dependncia de recursos, a resoluo dos
problemas implica na necessidade de construo de estratgias cooperativas
86

como nica forma eficaz de abord-los. Assim, as redes proporcionam uma base
de gesto capaz de desenvolver estratgias de convergncia de percepes,
interesses, objetivos e reduo das incertezas subjacentes, contribuindo para
formao de aes coletivas direcionadas resoluo desses problemas.
Agranoff e Mcguire (2001b), a partir de uma anlise das transformaes no
contexto da organizao federativa americana, afirmam que o modelo de gesto
em rede de relaes e programas intergovernamentais apresenta crescente
potencialidade de ampliar a efetividade dos resultados em tal contexto. Os autores
descrevem a existncia de quatro modelos empregados na gesto federativa, os
quais orientam a ao dos gestores em relaes verticais e horizontais
necessrias para executar um amplo conjunto de programas federais. Estes
programas so de diferentes naturezas e envolvem vrias bases jurdicas, alm de
instrumentos e estratgias desenhados para abranger atores pblicos (federais,
regionais e locais), privados e pblicos no-governamentais.
O modelo Top-down reflete a manuteno do controle da esfera federal
sobre as demais no estabelecimento de relaes necessrias implementao e
execuo de programas intergovernamentais. A manuteno do controle federal
enfatiza o emprego de instrumentos e de normas padronizadas desenhadas
unilateralmente, o monitoramento dos resultados, domnio de transferncias
financeiras e sua regulao centralizada, entre outros. O Modelo de Trocas
Mtuas enfatiza a construo de instrumentos de gesto e o alcance de objetivos
pela mtua dependncia entre os atores envolvidos. A base da gesto consiste
em processos de negociao a partir dos vnculos intergovernamentais
construdos pelo sistema federativo, em detrimento da dominao completa da
esfera federal.
O Modelo de Jurisdio adota como princpio de gesto o estabelecimento
por governos locais de bases normativas, estratgias e vnculos, necessrios ao
adequado cumprimento das funes que lhes foram atribudas por processo de
descentralizao.

No intuito de atingir seus objetivos, os gestores locais

selecionam e contactam os atores que detm os recursos estratgicos ao

87

desenvolvimento das atividades, programas e projetos planejados como

instrumentos essenciais. Embora este modelo proporcione maior grau de
autonomia aos governos locais, as esferas federal e regional ainda impem
restries a sua ao, uma vez que a ao dos governos locais est voltada para
suprir funes delegadas de cima, e no para construir ou aprimorar vocaes
prprias.
Em contraposio, no Modelo de Gesto em Rede a ao dos diversos
atores relacionados gesto do sistema intergovernamental processa-se num
ambiente onde atores ou organizaes no possuem o poder de determinar as
estratgias dos demais. Logo, o princpio de gesto consiste em desenvolver
vnculos colaborativos pela intensificao das relaes de interdependncia:

As in the Jurisdiction-based model, the network model

extends

the

analytic

focus

to

intersectoral

and

intergovernmental relationships, but in this case leadership is

collaborative. Actors in federal system depend on each other
because they need the other's resources to achieve their
goals. Interdependency implies that all actors benefit in some
way, resulting from their joint interest in a specific activity, and
that

particular

problem

cannot

be

solved

unless

participating actors pursue the solution strategically and

collaboratively (KEAST at al, 2004, p. 676).

Segundo os autores, embora o modelo de gesto em rede seja o mais

recente na gesto de programas federativos, existem diversas razes para
assegurar que sua utilizao se ampliar, uma vez que se torna o mais apto a
coordenar questes relacionadas ao atual contexto americano da gesto
intergovernamental.

88

O relatrio Networking People for a Good Governance in Europe (UNIO

EUROPEIA, 2001b) apresenta uma srie de vantagens principais das redes como
forma de coordenao poltica:

Enquanto as hierarquias limitam a ao de seus componentes pela

formalizao e especializao das atividades, as redes ampliam os
espaos formais e informais de interao e possibilitam a gerao de
complementaridades de recursos e habilidades. As redes constroem
e

reafirmam

relaes

de

confiana

busca

de

objetivos

coletivamente definidos em meio produo de benefcios comuns;

As redes tendem a gerar processos decisrios caracterizados por

maior nvel de democratizao, uma vez que operam por meio da
produo de consenso entre os participantes, sendo a circulao de
informaes o recurso estratgico nas decises;

Uma vez definidos os objetivos coletivamente, as redes permitem

rpido acesso a fontes de informao seguras, alm de mais
eficientes em situaes de incerteza, transformaes bruscas,
elevada complexidade ou caracterizadas por adversidades de
gesto;

Ao contrrio das hierarquias, onde uma falha de performance numa

instncia elevada pode bloquear a organizao, as redes possuem
maior capacidade de reao a possveis falhas de centros de gesto
devido diversidade de conexes, o que possibilita a substituio de
funes;

Enquanto as hierarquias concentram as principais habilidades e

recursos em determinados centros estratgicos, dos quais a
organizao torna-se dependente, as redes so caracterizadas pela

89

complementao e suplementao entre os membros componentes,

diversificando e democratizando os processo de produo de
polticas e programas pblicos;

Membros de uma rede so enriquecidos pela diversidade presente,

proporcionando uma srie de possibilidades de inovaes a partir de
uma sugesto ou idia individualmente gerada. Assim, proporcionam
economia de tempo em situaes de necessidade de reao rpida,
como no caso de calamidades pblicas, desastres, epidemias, e
outras situaes marcadas por elevado risco social;

As redes constituem ambientes mais abertos expresso da

pluralidade de valores e interesses, conformando canais de
construo de uma cidadania plural, uma vez que no est presente
um centro capaz de impor padres culturais ou normas de
comportamento;

As redes possuem ampla versatilidade de posicionamento de atores

e recursos, uma vez que as funes e a relevncia desempenhadas
por estes variam de acordo com os objetivos fixados, podendo haver
re-alocaes de acordo com mudanas de objetivos;

O relatrio enfatiza ainda que, embora as redes tenham limitaes, o seu

emprego como forma de governana no interior da Unio Europia permite
responder a dois desafios essenciais. O primeiro refere-se garantia da natureza
democrtica da Comunidade em de sua legitimidade frente a um crescente
processo de incorporao de populaes com diferentes referenciais scioculturais. O segundo consiste em proporcionar uma base operacional, o permite
aos gestores da UE manter suas funes e responsabilidades enquanto garantem
a construo de objetivos comuns e a performance de projetos coletivos.

90

Agranoff e Mcguire (2001a) apontam a singularidade das redes como

sistemas de integrao de provedores de bens e servios pblicos. Segundo os
autores, dado o contexto de descentralizao e insero de provedores privados e
semipblicos nos sistemas de proteo social, os desafios de gesto somente
podem ser enfrentados com sucesso por meio de da organizao em rede. Citam,
como

exemplo,

os

arranjos

de

proviso

resultantes

do

processo

de

desinstitucionalizao da sade mental nos Estados Unidos, enfatizando o

potencial exclusivo das redes como forma de coordenao dessas estruturas:

Once direct provision of government services in hospitals was

viewed

as

an

unacceptable

policy

instrument

and,

consequently, vertical integration of services through one

provider was no longer appropriate, service implementation
networks became the only therefore the best, organizational
form through which mental health services could be
delivered. Given the type of policy instrument adopted by
governments, networks indeed produce results that otherwise
would not have occurred (AGRANOFF e MCGUIRE, 2001a,
P. 320).

Assim, diversos estudos apontam no s as vantagens operacionais para

responder os desafios presentes no atual contexto da administrao pblica, mas
tambm o potencial das redes como forma de coordenao social e poltica capaz
de orientar a gesto pblica em direo a maior eficcia e eficincia respeitando e
mantendo princpios democrticos e de construo de uma cidadania plural.

91

92

Captulo 3 Construindo uma Tipologia para Identificao e a Anlise da

Interdependncia em Rede

Este captulo tem por objetivo construir uma estrutura de analise de

interdependncias interorganizacionais a partir dos elementos fornecidos pela
literatura internacional sobre redes em administrao pblica. Tal estrutura de
anlise possibilita diferenciar a interdependncia em rede tanto de formaes
interorganizacionais de menor composio coletiva quanto de formaes
caracterizadas por elevada centralizao decisria. A introduo apresenta a
formao de relaes de coordenao interorganizacional como o requisito
essencial que caracteriza o surgimento da rede, enquanto a seo 3.2 demonstra
que a formao desta envolve a construo de um padro de governana
caracterizado por autonomia, flexibilidade decisria e constantes processos de
pactao, envolvendo a necessidade de se obter compartilhamento de
percepes, ajuste de interesses, e a articulao coletiva de estratgias de ao.
Finalmente, a seo 3.3 desenvolve uma estrutura analtica composta por
elementos que caracterizam o padro de interdependncia em rede e o distingue
de demais formaes interorganizacionais. Esta estrutura ser utilizada na anlise
do padro de interdependncia municipal fomentado pelas diretrizes da Norma
Operacional de Assistncia Sade NOAS.

3.1 - Introduo

Como afirmado na seo referente fundamentao conceitual bsica de

redes (perspectiva generalizante) Captulo 2 - estas consistem num fenmeno
organizacional que, alm dos aspectos fundamentais como composio por atores
autnomos, interdependncia e padres estveis de relacionamento, desenvolve
uma institucionalidade voltada especificamente para o aprofundamento da
interdependncia existente. Ainda segundo a argumentao conduzida na
mesma seo, esta institucionalidade se compe em torno do planejamento
deliberado da diviso do trabalho e da articulao estratgica voltada para a
93

manipulao do ambiente em que opera a rede, ou, como nas palavras de Keast
et al (2004, p. 364), a rede se desenvolve pelo trabalho coletivo especificamente
planejado a partir de um padro horizontal de interdependncias (in a network
structure people must actively work together).
Assim, fundamental entender que a literatura em administrao pblica
aponta a rede como um campo organizacional cuja composio pressupe o
desenvolvimento de uma estrutura, o que indica que a rede no consiste num
arranjo policntrico qualquer, ou seja, no simplesmente a composio
multicntrica a caracterstica que lhe confere singularidade. A composio
multicntrica uma condio necessria, mas no suficiente para a emergncia
plena da rede na manifestao de suas potencialidades.
O desenvolvimento da estrutura envolve um processo de institucionalizao
da interdependncia existente entre os atores que compem a rede. Este
processo de suma relevncia, uma vez que consiste numa precondio para que
a rede possa desenvolver as potencialidades apontadas na seo 2.4 do Captulo
2. Assim, de acordo com a argumentao desenvolvida na literatura, as
capacidades especiais da rede somente podero ser exploradas se houver uma
institucionalidade mnima para combinar, explorar e potencializar as mltiplas
capacidades provenientes dos atores ou organizaes componentes.
Logo, a interdependncia consiste no fator de orientao para o
desenvolvimento do processo de institucionalizao da rede, uma vez que ser
sobre os elementos que impulsionam a interdependncia que a estrutura da rede
se desenvolver.
No entanto, a existncia de interdependncia entre uma diversidade de
atores no configura condio suficiente para a proporcionar a emergncia da
rede, uma vez que existem diversos nveis de interdependncia. Assim, torna-se
necessrio que haja uma inteno deliberada de aprofundar e canalizar esta
interdependncia para a realizao de objetivos que proporcionam o mtuo
fortalecimento dos atores envolvidos.
A seo 2.3 apresentou os processos mnimos de estruturao da rede
como campo organizacional desenvolvido especificamente para aprofundar a

94

interdependncia existente entre os atores componentes. Assim, a formao de

estruturas interorganizacionais compostas por mecanismos e estratgias de
articulao e coordenao de base de produo de bens e servios constitui um
impulso

inicial

interorganizacional

para

institucionalizao

da

rede.

Esta

estrutura

visa proporcionar canais de intercmbio de recursos

individualmente articulados e pactuados.

No entanto, como argumentado, a existncia de estratgias e mecanismos
de intercmbio de recursos no suficiente para conferir institucionalidade ao
processo de aprofundamento de interdependncia, ou seja, no contm elementos
suficientes para dar estrutura rede, de acordo com a literatura em administrao.
Como conseqncia, a presena de desafios como a necessidade de
legitimao do monitoramento coletivo do ciclo das polticas previamente
estabelecidas, a reduo das incertezas entre aos atores envolvidos, a
necessidade de planejamento estratgico para o emprego racional da base
econmica, torna essencial o desenvolvimento de instncias de estratgia
coletivamente construdas, como etapa fundamental na institucionalizao
necessria emergncia da rede. Tais instncias visam, sobretudo, conferir
racionalidade sistmica estrutura de coordenao interorganizacional.
No entanto, a percepo de que o campo organizacional da rede configura
um campo de foras polticas que resulta na formao de padres de
compartilhamento de poder coloca desafios ao processo de institucionalizao da
rede, na medida em que as instncias de estratgia no so espaos voltados
para a articulao do processo poltico entre os atores que compe a rede. Ou
seja, o processo de institucionalizao da rede necessita da composio de foras
entre os grupos de poder envolvidos.
Logo, como condio para proporcionar base poltica de sustentao da
rede, torna-se necessria a presena de espaos internos de pactao
institudos especificamente com o propsito tanto de permitir a representatividade
direta dos grupos de interesse internos rede, quanto de ampliar a equidade na
capacidade de representao entre os grupos, por meio de regras coletivamente
construdas de representatividade. Tais espaos ou instncias, na medida em que

95

possibilitam assimilar construtivamente o campo de foras polticas impulsionando

a formao de padres de compartilhamento de poder, contribui expressivamente
no processo de institucionalizao da rede.
Finalmente, a articulao externa da rede completa o processo de
institucionalizao desta por meio da interao com as instncias, arenas e atores
externos de relevncia para sua dinmica. Sendo assim, o desenvolvimento de
canais externos de articulao, subjacentes s relaes de interdependncia
externa, torna-se essencial integrao da rede, uma vez que possibilita
articulaes externas de poder e ao conjunta.
Assim, estes processos mnimos de estruturao da rede permitem que se
forme, pela composio das foras polticas que atuam no espao da rede, uma
institucionalidade voltada especificamente para o aprofundamento da
interdependncia existente, ou como argumentou OTOOLE (1997a), tais
processos impulsionam o desenvolvimento do que ele caracterizou de single
multiunit structure (OTOOLE, 1997a, p. 45).
Como resultado da emergncia de uma base de institucionalidade, a
natureza da relao existente entre os atores e organizaes componentes da
rede transforma-se adquirindo uma dimenso caracterizada por padres de
interdependncia diferentes dos predominantes anteriormente. O padro de
interdependncia anterior ao processo de institucionalizao da rede envolvia a
construo apenas de relaes de cooperao interorganizacional entre os
atores envolvidos, sendo que o novo padro de relaes de interdependncia em
rede envolve principalmente a formao de relaes de coordenao
interorganizacional, entendendo esta tal qual definida por Rogers e Whetten:

[...] We define Interorganizational Coordination as the

process whereby two or more organizations create and/or
use existing decision rules that have been established to deal
collectively with their shared task environment. This definition
is useful because it: (1) emphasizes that decision rules can
be established by a third party or created by participants; (2)

96

underlines the importance of shared task environment; (3)

focuses on the role of collectivity and its attainment of a
unique level of goals; and (4) stresses joint decision making
and action (ROGERS e WHETTEN, 1982, p. 12).

Logo, a institucionalizao da rede envolve a emergncia de um padro de

interdependncia onde os atores desenvolvem aes coletivamente planejadas e
deliberadamente orientadas para a nfase nos objetivos comuns. A estrutura
institucionalizada busca integrar foras polticas de forma a permitir que a relao
com o ambiente da rede se desenvolva reorientando a distribuio e a utilizao
de recursos. Esse processo envolve no s a formalizao compartilhada de
relaes internas de intercmbio e o desenvolvimento de regras especficas para
gerir tais relaes, como a definio de parmetros que so tambm
estabelecidos em arenas externas rede. Nesse sentido, tornam-se relevantes
no s as instncias de estratgia e os espaos internos de pactao, mas
tambm os canais externos de articulao.
Da mesma forma, esta nova dinmica de relaes, marcada por um
processo de coordenao interorganizacional, aprofunda-se e diferencia-se da
anterior,

caracterizada

somente

por

um

processo

interorganizacional, devido presena de regras

de

cooperao

decisrias, grau de

formalizao presente, tipos de objetivos enfatizados, quantidade de recursos

envolvida, tipo de atores diretamente relacionados e implicaes para as
articulaes verticais e horizontais dos atores. A Tabela 8 apresenta a
comparao entre os dois padres de interdependncia de acordo com os critrios
relacionados.
No novo padro de interdependncia em rede, onde predomina um
processo de coordenao interorganizacional, o fortalecimento da estabilidade
das relaes e a necessidade de desenvolver certo nvel de diviso do trabalho
implicam no estabelecimento formalizado de determinadas normas e parmetros.

97

Esta

necessidade

impe-se

uma

vez

que

novo

padro

de

interdependncia enfatiza a obteno de aes e objetivos comuns estabelecidos

coletivamente, o que demanda certo nvel de regulao.
Da mesma forma, tais regras e parmetros formalizados visam orientar o
emprego dos recursos de forma a gerar estratgias de reduo dos riscos e das
incertezas envolvidas nesta nova relao, uma vez que a quantidade de recursos
envolvidos torna-se maior num processo de coordenao interorganizacional.

Tabela 8 Comparao de Padres de Interdependncias

CRITRIOS

COOPERAO

COORDENAO
Construo coletiva de

Regras e Formalidade

Sem regras formais

Metas e Atividades

nfase nas aes e

nfase nas aes e

Enfatizadas

objetivos individuais

objetivos conjuntos

Implicaes em termos

Sem implicaes para as

Transformao das

de articulaes verticais

articulaes verticais ou

articulaes verticais ou

horizontais

horizontais

Poucos recursos

Maior nvel de recursos

intercambiados

intercambiados

Poucos atores presena

Maior quantidade de

de atores do nvel

atores envolvimento de

operacional e ttico

atores dos nveis ttico e

(pouco freqente)

estratgico

e horizontais
Nvel dos Recursos
Envolvidos

Atores Diretamente
Envolvidos

Compartilhamento de
Poder

regras formais

Maior grau de
Pouco compartilhamento

compartilhamento de
poder

Fonte: adaptado de Rogers e Whetten (1982, p. 13).

98

O estabelecimento de um padro de interdependncia em rede resulta na

transformao das articulaes de cada ator ou organizao envolvidos, uma vez
que sua insero num processo deliberado de coordenao interorganizacional
altera o status de relacionamento com os atores internos e externos
horizontalmente estabelecidos, quanto com os atores externos de maior poder e
prestgio.
Da mesma forma, devido quantidade de recursos direcionados por cada
ator ou organizao, torna-se necessrio que os atores ou instncias de maior
poder dentro de cada organizao estejam diretamente envolvidos nas
articulaes e processos de pactao coletiva.
Portanto, o estabelecimento de uma institucionalidade que faz emergir a rede
como forma de coordenao interorganizacional para o aprofundamento das
interdependncias envolve um pacto profundo de compartilhamento de poder,
tornando a rede um fenmeno gerencial que torna inseparveis a administrao e
a poltica, colocando amplos desafios conduo do processo de coordenao
interorganizacional. Cabe ento entender o que motiva a coeso dos atores e
organizaes em torno de um padro de interdependncia em rede sustentado
sob processo de coordenao interorganizacional, para em seguida buscar
quais as implicaes sobre o formato organizacional e poltico da rede. A
delimitao deste formato consiste em compor um padro de coordenao
caracterstico de espaos interorganizacionais dispostos em rede, ou seja, cabe
definir em que consiste um padro de interdependncia em rede.

3.2 Coeso Sistmica e a Natureza da Governana em Rede

A constituio das redes envolve a presena de diversos atores pblicos

(locais, regionais e federais), privados, organizaes no governamentais, cada
um deles sujeito a ambientes institucionais diferentes, o que proporciona
orientaes diversas e objetivos distintos. A multiplicidade de atores presentes no

99

contexto de organizao das redes ressalta a necessidade de se construir

convergncia a partir de pluralidade e autonomia:

While we speak in general about managing in the

network, public managers are usually operating in several
networks. Public administrators and other government official
operate in networks that involve officials from within the same
government but representing another agency, representatives
of profit making or non-profit organizations located within the
jurisdiction, and representatives from organizations in all
sectors located outside of the jurisdiction. The form and
content of these multiple networks which can be vertical
and based in more traditional intergovernmental linkages, or
horizontal and based in collaboration to establish basic policy
strategies and projects varies depending on the policy area,
the specific task to be accomplished, and the instruments
utilized to achieve the policy goal (AGRANOFF e MCGUIRE,
1999, p. 23).

Como resultado

dos

diferentes

referenciais, emergem

percepes

diversificadas sobre o contedo e a conduo de programas e polticas pblicas. A

presena de diversos padres de interao entre os atores envolvidos na rede
implica no desenvolvimento de estratgias nem sempre compatveis e voltadas
para a obteno de objetivos especificamente desenhados. Devido insero de
atores provenientes de jurisdies diferentes, o conjunto de regras (marcos legais)
a que cada um est sujeito complexifica ainda mais e impulsiona a fragmentao
do conjunto. Assim, coloca-se a questo de como obter a convergncia em torno
de objetivos comuns e a coordenao na construo das metas fixadas
coletivamente. As repostas a esta questo variam de acordo com o referencial de
conceituao de redes empregado, embora haja convergncia sobre a percepo

100

de que as redes se formam a partir de clusters de recursos que delimitam sua

extenso pelo grau de dependncia entre os atores que detm estes recursos.
Os estudos que conceituam redes como sistemas de intermediao de
interesses ou como sistemas de centros decisrios subjacente s polticas
pblicas, em geral assumem que a dependncia de recursos e o interesse comum
entre os atores fornecem o fator de coeso (a segunda abordagem admite que a
capacidade da gesto pode construir coeso, mas de forma secundria). Tais
abordagens, principalmente a primeira, consideram redes como estruturas de
interdependncia de recursos e motivadas por interesses mtuos, onde grupos
dotados de certa coeso emergem de clusters de recursos determinados e
buscam inserir seus interesses junto ao Estado e influenciar as decises tomadas
a respeito das polticas setoriais que os afetam.
Da mesma forma que h diferenas em torno dos fatores de coeso,
tambm se colocam percepes e questes de pesquisa diferentes para o tema
da coeso. Na perspectiva da intermediao de interesses ou dos sistemas
decisrios, os estudos entendem coeso como a capacidade de convergncia de
determinada comunidade de atores setoriais (grupos de interesse) na sustentao
de percepes e objetivos comuns. Logo, tais estudos buscam entender como a
coeso das redes afeta as decises e o resultado final das polticas pblicas.
Por sua vez, os estudos que empregam o conceito de redes como sistemas
de proviso de bens e servios (arranjos locais de produo) ou como principio de
governana (alternativo a hierarquias e mercados), estabelecem que os fatores de
coeso podem ser outros alm da interdependncia de recursos, como propsitos
comuns, confiana, lideranas e capacidade de gesto (AGRANOFF e MCGUIRE,
2001a). Para a perspectiva da rede como sistemas de proviso de bens e
servios, a coeso representa a capacidade de coordenao interorganizacional
entre os diversos provedores organizados localmente, formando bases de
proviso em torno das quais os atores desenvolvem estratgias de intercmbio
eficiente de recursos. Sob esta perspectiva, o trabalho de maior impacto na
literatura de administrao pblica dos anos noventa consiste no estudo

101

desenvolvido por Provan e Milward (1995) em quatro sistemas locais de proviso

de servios de sade mental no Estados Unidos. A partir de uma abordagem da
teoria organizacional, os autores buscaram elaborar uma teoria preliminar de
efetividade das redes interorganizacionais, relacionando indicadores estruturais e
contextuais com os de performance. As evidncias apresentadas por Provan e
Milward (1995) sugerem que a presena de agncias de coordenao das
atividades em rede desenvolvidas pelos diversos provedores consiste no fator
essencial para integrao e performance, uma vez que a articulao e
coordenao da rede por uma agncia central em Providence (estado de Rhode
Island) implicaram em resultados comparativamente superiores s demais redes
analisadas.
Finalmente, os estudos que concebem redes como sistemas singulares de
governana entendem coeso como o potencial de cooperao de uma
comunidade poltica em torno da resoluo de problemas de poltica pblica, onde
o intercmbio de recursos e a convergncia de interesses exercem papel decisivo
para o resultado final das polticas. Embora guarde certa semelhana com a
coeso na concepo de redes como sistemas decisrios, esta ltima enfatiza a
dinmica da deciso enquanto a primeira enfatiza o processo de mobilizao de
atores dispersos e recursos escassos (LE GAL, 2001). Uma vez que esta
perspectiva entende que os sistemas polticos contemporneos encontram
fragmentados e dispersos em subsistemas de poder pela reduo da coordenao
centralizada do Estado, os estudos buscam entender como emergem estratgias
de coordenao horizontal ente os subsistemas de intercmbio de recursos:

The emergency of these subsystems is closely

connected with the ascendance of formal organizations
forming interorganizational relations with other organizations
on which they depend from resources. In politics, private
organizations dispose of important resources and have
therefore become increasingly relevant for the formulation

102

and implementation of public policies. In this structural

context, policy networks present themselves as a solution to
co-ordination problems typical of modern society (BORZEL,
1998, p. 260).

A autora argumenta que a necessidade do emprego de um processo de

coordenao mais horizontalizado consiste no formato inerente estrutura em
rede, mas pode conduzir, em alguns casos, produo de resultados sub-timos,
uma vez que a presena de sub-sistemas de organizao poltica caracterizados
por certo grau de autonomia restringe a possibilidade da emergncia de coeso
sistmica, impedindo a formao de consenso necessrio realizao de ganhos
coletivos.
Segundo ela, existem duas questes centrais relativas obteno de
processos de convergncia de esforos discutidas na literatura, que se referem a
situaes nas quais racionalmente verifica-se maior recompensa para os atores
que se abstiverem de cooperar pelo risco de enormes perdas (dilema do
prisioneiro), ou pela prpria natureza estrutural do processo de coordenao
horizontal, onde emerge o conflito entre compromissos estabelecidos de forma
intra e interorganizacional (dilema estrutural). Nesta perspectiva, situaes de
ocorrncia de coeso parecem ser excees onde determinadas condies
especiais devem estar presentes. Nestas situaes, a literatura sugere que o
desenvolvimento de confiana e de processos constantes de comunicao e
pactao constituem fatores essncias construo de coeso necessria ao
consenso poltico (SIZE, 1993; BRINKERHOFF, 1999). Neste sentido, a presena
de espaos e instncias de suporte ao processo de formalizao de coalizes
entre os atores dispostos ao redor do cluster de recursos torna-se um fator
essencial.
Klijn e Koppenjan (2000) argumentam que o fato da literatura enfatizar a
construo de cooperao entre atores mutuamente dependentes no significa
que este processo se realize sem conflitos. Os autores admitem as assimetrias

103

implcitas no processo decisrio em rede devido existncia de diferenas

estruturais (recursos) e relacionais (padres de interao):

The lack of a dominant actor does not imply that resources

are equally distributed among actors. Also, rules may operate
to the advantage of some, and to the disadvantage of other
actors. This is implied by the fact that rules have been formed
during earlier interactions. [] In short: the differences in the
distribution of resources matter. Actors will use them to
influence the process and the substance of the interaction. A
project developer or a municipality will generally be able to
wield more influence over building plans than citizens
organizations.

Citizens

lack

the

know

how

and

organizational capacity to be present throughout the process

and provide input (KLIJN e KOPPENJAN, 2000, p. 147).

No entanto, os autores afirmam que, apesar das diferenas de poder,

atores com menos recursos tambm so capazes de influenciar a direo e o
contedo do processo decisrio, uma vez que como unidades autnomas podem
acionar seu poder de veto ou mobilizar recursos visando construir impasses e
bloqueios decisrios, obrigando atores de maior poder a ajustar suas expectativas
e objetivos. No entanto, advertem para a possibilidade de casos onde atores
menos poderosos no possuam poder de veto ou sejam deliberadamente
excludos do processo decisrio, afirmando ainda que a gesto de redes pelo
Estado pode tornar-se um poderoso vetor de reduo das assimetrias e preveno
da excluso de percepes plurais, na medida em que este pode organizar
espaos democrticos em torno dos quais o poder de veto pode ser exercido de
forma garantida, evitando a preponderncia de atores com maior poder econmico
sobre os demais.

104

Le Gals (2001), num estudo sobre a capacidade de articulao poltica de

elites urbanas na cidade de Rennes (Frana), demonstrou como redes podem ser
direcionadas e instrumentalizadas em regimes de governana supostamente
horizontalizados. O autor argumenta que a literatura europia sobre processos
recentes de reestruturao poltica tem enfatizado a reduo da coordenao
centralizada do Estado, em direo ampliao de um processo de redistribuio
da autoridade ao longo de diversas redes de polticas, do desenvolvimento de
mecanismos de regulao negociados e da mediao de conflitos pela construo
de confiana e compromisso entre os diversos atores setorialmente organizados
no espao poltico regional. Este processo gera reflexos em termos de
organizao poltica das cidades europias, o que tm contribudo para
impulsionar a difuso de reformas nos mecanismos de coordenao poltica local,
no sentido de ampliar a capacidade de governana urbana:

There is a strong argument to be made that one of the main

problem for European cities and regions in increasing their
political capacity is that policy networks go through them and
contribute to the fragmentation of the political arena without
integration.

Our basic hypothesis for cities [] is that in

Europe, and in France in particular, some cities face,

increasing political fragmentation as a result of either the lack
of local actors and organized interests or weak integration
process owing to the structuring of policy networks which are
relatively autonomous. However, in order to go against these
trends, many leaders in different cities are trying to develop
ways to integrate various interests and networks within
collective strategies and long-term policies (LE GALS, 2001,
p. 170).

105

A reao de lideranas resulta, segundo Le Gals, de coalizes de poder

entre elites polticas e empresarias no sentido de reorganizar as instncias e
estratgias de domnio do espao poltico urbano. Neste sentido, a fragmentao
da capacidade de governana urbana relacionada expanso das redes de
polticas

proporciona

uma

oportunidade

de

rearticulao

de

interesses

dominantes, especialmente para o desenvolvimento de projetos de cidades como

centros de competitividade econmica. Ao mesmo tempo em que a fragmentao
e disperso dos sistemas polticos afrontam a governana tradicional centralizada,
tambm abrem espao um novo formato de governana por estarem articulados
entre si em diversos subsistemas autnomos de poder dispostos em torno de
clusters de recursos.
Dessa forma, segunda a literatura de redes como sistemas de governana,
estas so caracterizadas pela ausncia de atores legtimos dominantes
(coordenao centralizada do Estado). A argumentao de Le Gals conduz
percepo de que a dinmica do poder em redes caracteriza-se pela construo
de projetos hegemnicos no sentido apontado por Gramsci (BUCI-GLUGSMANN,
1980), por traz da aparente fragmentao e disperso descrita na literatura, no
sentido de que estes atores convergem para a formao de coalises em torno
dos clusters de recursos conformando uma governana localmente consolidada.
De forma conclusiva, os estudos sobre redes em administrao pblica,
independente da perspectiva, explicam a emergncia destas como um fenmeno
estrutural no sentido de que se desenvolvem pela percepo dos mltiplos atores
da sua interdependncia em relao aos demais. Assim, as perspectivas
dominantes na literatura de administrao pblica concebem a coeso como um
elemento estrutural que reflete a composio dos clusters de recursos subjacentes
s

redes,

uma vez

que

estas

so

conceituadas

como

structures

of

interdependency (OTOOLE, 1997, p. 45), stable relationships [based on]

interdependent nature (BORZEL, 1998, p. 254), more or less patterns of social
relations between mutually dependent actors which form themselves around policy
problems or clusters of resources (KLIJN, KOPPENJAN e TERMEER, 1995, p.

106

439), network structure is typified by [...] joint, strategically interdependent action

(KEAST et al, 2004, p. 364).
A constatao oferecida pela literatura em administrao pblica de que as
redes se formam a partir de clusters de recursos que fornecem os limites
estruturais de composio do campo de foras polticas, no interior do qual
emergem coalizes por meio de processo de pactao e composio de
estratgias hegemnicas, resulta em implicaes decisivas para a composio
organizacional das polticas pblicas dispostas em rede, no sentido de que tais
estruturas adquirem maior legitimidade quando fundamentadas especificamente
sobre tais arranjos de poder.
Portanto, a composio da institucionalidade da rede emerge e se
consolida orientada pela distribuio dos recursos que compem sua base
estrutural, ao nvel da qual se organiza o processo poltico que fornece
legitimidade s decises relativas alocao de recursos para a composio de
metas coletivas. Esta constatao pode ser verificada pelo fato de que a ao
centralizada da autoridade do Estado nas democracias ocidentais mostra-se cada
vez menos capaz de determinar os rumos das polticas pblicas, sendo que o
processo decisrio relativo a essas polticas transformou-se um jogo marcado pela
constante

necessidade

de

construo

de

um

padro

de

governana

descentralizado, caracterizado por Koppenjan e Klijn (2004) como um padro de

governana em rede.
Neste padro a concepo do ciclo de polticas pblicas torna-se
completamente diferente do modelo clssico onde estas so vistas como etapas
seqenciais onde os processos de implementao e execuo seguem as
prescries desenvolvidas durante a fase de elaborao.
Segundo Koppenjan e Klijn (2004), enquanto os modelos de processo
decisrio hierarquizado concebem a tomada de deciso como uma atividade
analtica, os modelos em rede a transformam num jogo estratgico. Esta
diferenciao produz impactos em diversos aspectos como a forma de utilizao
das informaes, a constituio do processo, a fundamentao das decises, a
natureza das incertezas, os critrios de determinao do sucesso das polticas e

107

programas, entre outros.

A Tabela 9 apresenta, de forma resumida, as

comparaes entre as duas formas de composio do processo decisrio:

Tabela 9 Modelos Decisrios de Governana Centralizada e em Rede

Atividade Analtica
(governana
hierrquica)
Processo de design
Desenvolvimento de

intelectual

Polticas, Programas e

freqentemente

Projetos

interrompido por
consideraes polticas

Estratgia de Jogos
(governana em rede)

Jogo de poder poltico

dominado por
consideraes
estratgicas

Ator central que resolve

Perspectiva

problemas com relativa

Atores mutuamente

autonomia e cuja

dependentes que

percepo do problema

procuram soluo por

tomada como ponto de

processos de discusso e

partida para a anlise e o

negociao

design das solues

Processo errtico em zigProcesso seqencial que
Processo

pode ser subdividido em

fases e etapas com incio
e fim definidos

zag no qual informaes,

meios e objetivos so
intercambiados e as
solues coletivas so
obtidas de forma
incremental

Deciso

Respostas cientificamente

Compromissos polticos

fundamentadas

onde problemas so

direcionadas a problemas ocasionalmente ajustados

bem definidos, no qual

a solues existentes e os

apropriados so

meios co-determinam a

108

visualizados com base

escolha de objetivos

num dado objetivo

Emergem de ausncia de Advm do comportamento

Incertezas

Informao

objetivos e informao

dos atores direcionados

sobre a natureza do

por seus interesses,

problema e das solues

posies e preferncias

nfase no acmulo de

Uso seletivo do

conhecimento cientfico.

conhecimento para

O emprego do

fornecer suporte de

conhecimento resulta em

argumentao a posies

melhores solues de

das diversas partes

problemas

envolvidas

Reduo da diferena

Critrios de Sucesso

entre a situao problema

Progresso na posio do

e os critrios definidos

atores envolvidos quando

como timos; obteno

comparados com a

dos objetivos formulados

situao problema

ex ante
Falta de informaes
sobre as relaes
causais; ausncia de uma
Fatores de Falha

estrutura clara d
avaliao; planejamento
inadequado, ausncia de
meios, excesso de atores

Processo inadequado de
interao e troca de
informao de forma que
solues mtuas no so
desenvolvidos

envolvidos

Prescries

Mais informaes e

Aperfeioamento das

pesquisas; clarificao e

condies de cooperao

priorizao de objetivos;

e construo conjunta de

109

ampliar entrelaamento

percepes por meio de

entre planejamento e

facilitao, mediao e

centralizao; limitar e

arbitragem

estruturar a participao
Fonte: Koppenjan e Klijn (2004, p. 46).

Desta forma, o processo decisrio em redes requer alm da percepo

efetiva da interdependncia pelos atores envolvidos, uma transformao relativa
aos fundamentos culturais de relacionamento entre as partes envolvidas, o
desenvolvimento de estratgias e mecanismos de construo de consenso e de
compartilhamento de percepes, e a instituio de instncias organizacionais de
suporte e intermediao entre os atores envolvidos. Como parte essencial desse
processo apresentam-se estratgias de gesto por meio do monitoramento das
relaes e da construo de incentivos formao de coalises no interior dos
clusters descentralizados de atores que possuem os recursos necessrios
operacionalizao das polticas em questo.
Dessa forma, a natureza da governana em rede resulta em diretrizes
organizacionais para sua estruturao, no sentido de que a composio de
suporte poltico, necessria ao aprofundamento da interdependncia a ponto de
conduzir a formao de estruturas de coordenao interorganizacional, deve
ser buscada ao nvel dos atores que se distribuem em torno do cluster de
recursos, sob pena de perda de legitimidade que pode produzir impactos
negativos sobre a eficcia e a eficincia das polticas pblicas.

3.3 Implicaes para a Composio Estrutural da Rede

Como argumentado na seo 3.1, a emergncia da rede envolve, alm da

presena de atores autnomos, interdependncia e padres estveis de
relacionamento, a composio de uma institucionalidade a partir da qual os atores
aprofundam a interdependncia pelo desenvolvimento de aes coletivamente

110

planejadas e deliberadamente orientadas para a nfase na realizao de objetivos

comuns ao mesmo tempo em que mantm sua autonomia de gesto.
Ainda segundo a seo 3.1, esse processo envolve no s a formalizao
compartilhada de relaes internas de intercmbio e o desenvolvimento de regras
especficas para gerir tais relaes, como a definio de parmetros que so
tambm estabelecidos em arenas externas rede, conformando uma estratgia
de coordenao interorganizacional. Nesse sentido, tornam-se relevantes no
s as instncias de estratgia e os espaos internos de pactao, mas
tambm os canais externos de articulao como suportes organizacionais
consolidao deste novo padro de interdependncia.
Como resultado da emergncia de uma base de institucionalidade, a
natureza da relao existente entre os atores e organizaes componentes da
rede transforma-se adquirindo uma dimenso caracterizada por padres de
interdependncia diferentes dos predominantes anteriormente, uma vez a
formao de relaes de coordenao interorganizacional ampliou o carter
coletivo das relaes de intercmbio de recursos e planejado das atividades
desenvolvidas, gerando uma complementaridade e um equilbrio entre a busca
por

objetivos

individuais

e as

metas

comuns

resultantes

de decises

compartilhadas.
No

entanto,

profundidade

das

relaes

de

coordenao

interorganizacional e, conseqentemente, o nvel de institucionalidade possuem

limites, uma vez que as redes so organizaes que emergem de atores
autnomos, cujas bases de poder, como visto na seo 3.2, encontram-se
compostas em torno de clusters de recursos que delimitam o ncleo de
governana da rede.
Logo, as reflexes sobre governana, conduzida na seo anterior, como
afirmado na oportunidade, produzem impactos em termos de organizao poltica
da rede. Sendo que a governana emerge da coeso propiciada pela
interdependncia gerada no interior do cluster de recursos, o suporte poltico para
a legitimidade das estruturas institucionais de coordenao interorganizacional
tem nestes clusters suas bases de sustentao. Uma vez que a capacidade de

111

ao das instncias de suporte organizacional da rede est intrinsecamente

relacionada com o nvel de governana poltica que a legitima, quanto mais
prximas estas instncias estiverem destas bases, maior ser seu suporte poltico
e maior sua capacidade de impulsionar transformaes:

Networks develop during the course of time through frequent

interactions in one or more arenas, and they are more
encompassing and generally more durable than arenas.
Networks, however, are not separate from arenas: arenas are
activated parts of networks around a concrete issue or policy.
Networks

make

interaction,

cooperation

and

learning

between parties in policy games and arenas easier because

they provide the institutional arrangements that support these
activities (BUEREN, KLIJN e KOPPENJAN, 2003, p. 195).

Como expem claramente os autores acima citados, as instncias

institucionais so ncleos de ativao das redes (arenas are activated parts of
networks), no sentido de que so canais internos e externos de suporte poltico
decisrio e de composio de estratgias de racionalidade sistmica e de
planejamento. Nesse sentido, a estruturao das instncias ao nvel do cluster de
recursos da rede possibilita a ampliao da governana necessria consolidao
das relaes de coordenao interorganizacional, indispensveis emergncia
da institucionalidade da rede.
A percepo de que a estruturao da governana poltica que sustenta o
desenvolvimento das polticas pblicas nas democracias ocidentais compem-se
cada vez mais ao nvel de cada cluster de atores e recursos diretamente
envolvidos com a poltica pblica em questo, implica na alterao da forma de
insero do Estado na gesto das polticas pblicas. Uma vez que as redes so
um suporte essencial no processo de construo das polticas pblicas (FLEURY,
2002), e que a natureza da governana destas impede a ao de padres de

112

coordenao centralizada e vertical, a relao do Estado com as polticas pblicas

tem sido radicalmente transformada.
Como resultado, desde os anos iniciais da crise do Estado na dcada de
setenta, sua capacidade de planejamento e implementao centralizada de
polticas pblicas, baseada numa estrutura hierrquica, tem sido contestada. Por
conta dessa suposta perda de eficcia da ao do Estado como ator central na
coordenao social, a nfase foi deslocada para a existncia de um novo
paradigma de gesto caracterizado pela ao conjunta de diversos atores de
forma descentralizada, onde o Estado se insere como mediador e facilitador. A
resoluo de questes de polticas pblicas passou a ser objeto das redes
interorganizacionais compostas por diversos atores (pblicos, semipblicos e
privados) atuando em diversas esferas (local, regional, nacional e mesmo
internacional), por meio de mltiplos arranjos de coordenao integrados por
interdependncias de recursos e propsitos comuns.
No processo de composio de uma rede de polticas, o papel de gestor
pode ser exercido pelo governo central (ou regional) caso este integre o cluster de
recursos subjacente rede, sendo que a maioria dos autores considera que este
pode situar-se apenas como facilitador e mediador, uma vez que a governana da
rede descentralizada e exercida ao nvel do cluster de recursos onde se situa o
ncleo poltico e estratgico da rede.
H trabalhos que indicam que a ao das esferas regional e federal pode ir
alm do papel de mediador e facilitador, como no caso de Johansson e Borell
(1999) que, num estudo sobre a reforma do sistema de cuidados ao idoso na
Sucia Reforma del produziram evidncias que indicam que o papel da
esfera central em relao s redes situa-se bem alm do daquele estabelecido na
teoria. A Reforma del de 1992 na Sucia buscou estruturar um sistema
especfico de cuidados com bases municipais, onde o processo de compor e
estruturar o novo sistema envolveu a presena de estratgia verticais na
elaborao de instrumentos de avaliao, monitoramento e suporte de garantia da
qualidade, no qual o governo central forneceu o desenho geral de conduo e
implementao das redes.

113

Da mesma forma, Klijn e Koppenjan (2000) argumentaram sobre a posio

especial do Estado frente s redes. Para estes autores, em situaes especiais o
Estado pode agir transformando a rede ou estruturando-a de forma a estabelecer
padres desejveis de eficcia, eficincia e equidade.
No entanto, este padro de relao das esferas central ou regional com as
redes, apresentado pelos dois trabalhos acima mencionados, raro na literatura
sobre redes em administrao pblica, o que indica que a ao do Estado de
forma vertical somente pode ocorrer no incio de sua formao ou em situaes
especiais em que se justifique a interveno para restabelecer determinados
princpios ticos.
Desta forma, a difuso do conceito de redes pela literatura internacional em
administrao pblica indica a nfase colocada sobre a eficincia dessa forma de
organizao dos sistemas de proviso de bens e servios pblicos, em contraste
com o modo burocrtico de gesto. A maioria dos estudos sobre redes enfatiza a
necessidade de composio das redes em contextos locais marcados pela
descentralizao dos sistemas decisrios, onde diversos atores encontram-se e
estabelecem padres regulares de relacionamento, intercmbio de recursos e
resoluo de problemas conjuntamente, onde as instncias de formulao,
implementao e execuo das polticas esto estruturadas a partir do cluster de
atores e recursos que fornece suporte econmico e poltico.
Neste contexto, o governo central (ou regional) exerce funes de
mediador e facilitador por meio do estabelecimento de condies propicias ao
desenvolvimento da estrutura da rede construindo regras para regular os padres
de interao na execuo de programas intergovernamentais, subsidiando e
cobrindo riscos de investimentos locais, introduzindo incentivos cooperao,
reduzindo incertezas presentes no ambiente, difundindo informaes e facilitando
o processo de comunicao, entre outros (KOPPENJAN e KLIJN, 2004; HALL e
OTOOLE, 2000 e 2004; KEAST et al, 2004; VAN BUEREN, KLIJN e
KOPPENJAN, 2003; KLIJN, 2001; OTOOLE, 1997a; FLEURY, 2002; entre
outros).

114

Desta forma, para fins de organizao de polticas pblicas em rede, a

natureza da governana destas implica em limites em termos do nvel de
institucionalidade que orienta as relaes de intercmbio de recursos, de
compartilhamento do processo decisrio e de construo de objetivos comuns.
Por um lado, como afirmado pela literatura em administrao pblica, a
composio da rede envolve a formao de uma institucionalidade a partir da qual
os atores aprofundam a interdependncia de forma conjunta (planejamento e
ao) no interior de instncias de estratgia, espaos internos de pactao e
canais externos de articulao voltados tanto para a formalizao compartilhada
de relaes internas de intercmbio e o desenvolvimento de regras especficas
para gerir tais relaes, quanto para a definio de parmetros que so tambm
estabelecidos em arenas externas rede.
Por outro lado, uma vez que a governana da rede emerge da coeso
propiciada pela interdependncia gerada no interior do cluster de recursos, e que
o suporte poltico para a legitimidade das

estruturas

de coordenao

interorganizacional tem nestes clusters de atores autnomos suas bases de

sustentao, a ampliao da institucionalidade implica em perda de legitimidade
que pode produzir impactos negativos sobre a eficcia e a eficincia das polticas
pblicas. Logo, a natureza autnoma dos atores que compem a rede requer que
as instncias sejam estruturadas em bases organizacionais definidas pelos
prprios atores, o que proporcionaria maior suporte poltico s estratgias
negociadas e ao processo de implantao, execuo e monitoramento destas. A
governana da

rede

est

intrinsecamente

relacionada

ao

processo

de

desenvolvimento da institucionalidade da rede, que extremamente dinmico e,

portanto, incapaz de ser determinado ou moldado em regras formais e estruturado
estaticamente como na composio de um sistema:

Institutionalization

processes

are

constantly

developing

because actors regularly interpret and reinterpret the

structural characteristics of the network. They are constantly
trying to figure out which rules are appropriate to the game

115

situation they are in, and they are constantly drawing upon
resources in the networks to achieve end or create (new)
game situations. In doing this, they recreate and sustain the
rules and resources that constitute the network. Both rules
and resources are important in the constitution and recreation
of networks (KLIJN, 1996, p. 101).

Neste

sentido,

o estabelecimento de

estratgias

de coordenao

interorganizacional sem suporte em instncias estruturadas ao nvel do cluster de

recursos da rede requer maior grau de institucionalidade podendo conformar
padres com caractersticas hierrquicas de organizao. Neste sentido, cada
rede possui singularidades de organizao e gesto que devem ser estabelecidas
em termos de pactaes internas, podendo ser acordados externamente
parmetros mnimos de organizao no caso da rede integrar redes mais amplas
ou sistemas maiores. No entanto, a natureza autnoma de cada formao em
rede requer a construo prpria de suas estratgias e mecanismos de
coordenao interorganizacional, uma vez que as motivaes e questes variam
de acordo como contexto de insero da rede.

3.4 O Padro de Interdependncia em Rede

Portanto, uma vez que a rede envolve o desenvolvimento de uma

institucionalidade mnima para combinar, explorar e potencializar as mltiplas
capacidades provenientes dos atores ou organizaes componentes, formando
relaes de coordenao interorganizacional para o aprofundamento das
interdependncias, e que a natureza das relaes de governana da rede impem
limites ao grau de institucionalizao e coordenao vertical do intercmbio de

116

recursos, torna-se possvel desenvolver uma tipologia bsica capaz de delinear as

caractersticas fundamentais de uma organizao em rede.
Sendo que a emergncia de um nvel mnimo de institucionalidade, visando
aprofundar a interdependncia existente entre os atores e organizaes
relacionados,

envolve

construo

de

relaes

de

coordenao

interorganizacional, mediante a formao de um pacto de poder e governana

ao nvel do cluster de recursos como condio fundamental de suporte poltico,
deve-se buscar as caractersticas de composio da rede nestes dois aspetos
fundamentais. Estes dois aspectos definem os parmetros de institucionalidade,
na medida em que, ao mesmo tempo que indicam a necessidade de compor um
nvel mnimo, impem limites ao seu aprofundamento.
Sendo assim, as dimenses de anlise em termos de estratgia de
coordenao interorganizacional consistem em o que coordenar, como coordenar
e quem ir coordenar as relaes interorganizacionais (ROGERS e WHETTEN,
1982). Uma vez que tais processos devem ter como referncia o suporte poltico
oferecido pelos processos de governana em rede, torna-se essencial determinar
a que nvel coordenar as atividades, quais so as estruturas de coordenao
relevantes, como so construdas as regras de coordenao, de que forma tais
regras so implantadas e monitoradas, qual o nvel de recursos envolvido, qual o
foco de poder e controle resultantes, entre outros.
O primeiro elemento consiste em determinar qual o foco gerencial, ou
seja, consiste na definio de qual ser o conjunto de atividades a ser coordenada
pela rede. De acordo com a literatura em administrao pblica, em organizaes
e atores dispostos em rede a nfase colocada na coordenao de atividades e
programas que geram complementaridade (PROVAN e MILWARD, 1995; KEAST,
2004), sendo que cada organizao mantm o foco em suas prprias atividades,
mas integra seletivamente a rede nas atividades que so definidas como
essenciais produo de metas coletivas. A presena de pouca institucionalidade
impossibilita esta integrao seletiva resultando apenas no desenvolvimento de
atividades conjuntas de forma esparsa e buscando somente aperfeioar metas
particulares, relacionadas prpria organizao ou aos servios prestados a

117

clientes. Por outro lado, um nvel de integrao e formalizao elevado resulta na

perda de autonomia, uma vez que redireciona o foco enfatizando as atividades de
carter coletivo implicando na reduo de atividades voltadas para os objetivos
particulares:

In contrast, network settings are not based in a central and

cannot be guided by a single organizational goal. [...] While
networks coordinate and facilitate, rarely is real authority
granted to a manager across the network of organizations as
a whole. Nor is such a move possible or feasible. Each
organization

representative

brings

and

keeps

his/her

authority, managing together (AGRANOFF e MACGUIRE,

1999, p. 21).
Desta forma, o espao interorganizacional sobre o qual emerge a
institucionalidade da rede consiste em atividades complementares ou que
envolvem recursos que geram complementaridade entre as organizaes
envolvidas, sem, no entanto, exigir a supremacia das atividades coletivas sobre as
particulares de cada organizao.
O tipo de atividade que forma o espao interorganizacional no qual a rede
se desenvolve indica quais so os atores que devero estar envolvidos e qual a
amplitude de insero exigida para fomentar e garantir a articulao dos recursos
envolvidos.
Uma vez que em espaos interorganizacionais caracterizados por baixa
institucionalidade, as atividades planejadas, decididas e realizadas de forma
conjunta so poucas, especficas e limitadas no tempo, os principais atores que
exercem tais atividades so normalmente apenas atores do nvel operacional
dotados de baixa capacidade decisria.
No entanto, quando o espao interorganizacional caracterizado por maior
densidade e envolve um conjunto consistente de atividades coletivamente
planejadas e articuladas de durao constante, torna-se necessrio introduzir
neste espao maior capacidade decisria para evitar constantes impasses e

118

indeterminaes (BUEREN, KLIJN e KOPPENJAN, 2003; KLIJN, KOPPENJAN e

TEERMER, 1995).
Ou seja, uma vez que uma estrutura em rede se forma com base em
atividades complementares e que tais atividades possuem impactos sobre os
objetivos dos atores e organizaes envolvidos, evidente que devero estar
envolvidos diretamente na conduo das atividades da rede os representantes das
organizaes ou atores que detm maior capacidade decisria:

The ability to manage externally is related to the internal

condition of the managers primary organization. Facility in
city government networking for government development
requires the executive branch to attain the cooperation of the
city council and encourage it to participate in strategy
sessions and represent the city in formal partnerships. It
involves a comfort level in approaching state and federal
government and asking for more funds or for a special
adjustment that will help the city. It involves a willingness on
the part of the government officials to conduct an open and
continuous dialogue with existing and potential partners,
letting them in on city process and plans. Effective networking
also

involves

jurisdiction-wide

time

and

agenda

commitment to networking, with key officials understanding

that external contacts, commitment and resources are
important for the governance and development of the city.
The crowded schedule of the public manager must include
room for these support-building activities. External actions
should be

encouraged

and

supported

throughout

an

organization, but the chief executive officer, who is the most

visible of the city network actors, provides the most important
support

mechanism

for

managers

(AGRANOFF

MACGUIRE, 1999, p. 25).

119

Assim, a presena de maior capacidade decisria torna-se essencial e

justifica-se tambm pela natureza do processo decisrio em rede, visto que o ciclo
de polticas ocorre, como apresentado na Tabela 9, por meio de jogos sucessivos
onde

os

atores

envolvidos

procuram

empregar

estratgias

visando

constantemente influenciar o resultado das polticas. Assim, quanto maior o nvel

de capacidade decisria do ator envolvido nas atividades da rede, maior ser seu
poder de mobilizar recursos na garantia de seus interesses (DAUGBJERG, 1998).
Da mesma forma, a composio da rede, mediante a atuao de atores de
maior capacidade decisria, resulta do fato de que o desenvolvimento de uma
institucionalidade decorre de e est direcionado especificamente a formar um
potencial de transformao social alm daquele proporcionado pelo trabalho
isolado das organizaes envolvidas (MANDELL e STEELMAN, 2003). Na medida
em que a rede se forma voltada diretamente para promover mudanas sociais por
meio de formas inovadoras de polticas pblicas (FLEURY, 2002), torna-se
necessrio ativar e envolver (AGRANOFF e MCGUIRE, 2001c) os atores capazes
de impulsionar tais mudanas pelo trabalho planejado coletivamente, que so
aqueles de maior poder no interior de cada organizao componente.
Como parte essencial deste processo torna-se necessrio tambm que a
amplitude de insero seja suficiente para ativar os principais atores e
organizaes que compem o cluster de recursos da rede:

This refers to the membership in the arrangement and the

impact of members involvement. Membership can be narrow
(i.e. limited participation) or comprehensive (i.e. broad
participation). []. Although membership may often change
in an interorganizational arrangement, breadth of effort also
relates to the degree to which members are open to these
changes in participation. In types of arrangements there is a
need to recognize and include the key players. For most
innovative arrangements participation can remain relatively

120

narrow and still be effective. In a network structure, however,

unless participation is comprehensive enough to include all
relevant participants, the effectiveness of this type of
interorganizational innovation will be limited (MANDELL e
STEELMAN, 2003, p. 207).

Este envolvimento de atores decisivos indispensvel a partir do momento

em que se formou uma estrutura em rede mediante um processo de
institucionalizao dos vnculos de intercmbio existentes num determinado
espao interorganizacional, entretanto, resulta em implicaes para a forma como
este trabalhado na estrutura decisria da rede, ou seja, dependendo da estrutura
de governana a ser adotada pode gerar certo grau de verticalidade. Isto porque
h assimetrias em termos de domnio de recursos e de capacidade de mobilizao
(KLIJN e KOPPENJAN, 2000), podendo impulsionar certa instrumentalizao de
outros atores de menor expresso (LE GALS, 2001), uma vez que, por motivos
polticos, determinados atores podem ser excludos. Deve haver, segundo KLIJN
e KOPPENJAN (2000), sempre mecanismos de promoo do poder de veto para
assegurar que no haja instrumentalizao. Desta forma, colises de poder
fortemente institucionalizadas podem ameaar a autonomia dos atores e
organizaes envolvidos, na medida em que o foco gerencial envolve estratgias
que privilegiam a ao dos nveis ttico e estratgico das organizaes.
Um terceiro aspecto relacionado diretamente estratgia de coordenao
de polticas pblicas em rede consiste no grau de formalizao subjacente ao
processo de institucionalizao. A questo central sob este prisma refere-se
obteno de um certo equilbrio que proporcione uma base mnima de parmetros
de orientao para sustentar o trabalho coletivo e que permita a manuteno da
flexibilidade caracterstica das redes.
O aspecto essencial a ser definido consiste na presena das regras como
elemento fundamental na composio da estrutura da rede, ou seja, o processo de
institucionalizao, acima referido diversas vezes, desenvolve-se por meio das
interaes constantes que, ao adquirir certo padro de sustentabilidade, fornecem

121

estabilidade rede pela definio de regras formais que se apresentam como

parmetros mnimos de interao e ao coletiva:

Rules give a network certain stability. Because rules only

change if a reasonable segment of the actors stop following
the rules, they usually change gradually. The fact that
interactions in games would be very difficult if actors began to
questions all the rules in a network is at stake. Stability is also
created by the fact that new rules mostly develop gradually
over time. Rules are a by-product of normal game interaction
and not created consciously in special separate games. Only
in special situations can explicit games be traced in which
only the rules of a network are at stake. These games
primarily concern formal rules (KLIJN, 1996, p. 104).

Sendo assim, a construo coletiva e interativa de regras formais e

informais constitui um processo dinmico, a partir do qual a estrutura da rede
construda como institucionalidade mnima direcionada especificamente para
fornecer suporte organizacional s atividades de planejamento, deciso e ao
coletivos (KLIJN, 2001; KEAST, 2004). Este arcabouo normativo mnimo, que
forma a estrutura da rede, consiste num dos principais elementos que distinguem
a rede de uma srie de outros arranjos interorganizacionais (MANDELL e
STEELMAN, 2003). Neste sentido, a constituio de regras representa uma
condio essencial para a institucionalizao da rede, e necessita estar presente
para que se torne possvel o desenvolvimento desta como estrutura singular capaz
de se auto-regular e promover transformaes rpidas em sua organizao:

Rules form a sort of an infrastructure for networks. They

make interactions and mutual action possible and provide
actors with a context and basis for their actions. They are
[] one of the robust characteristics of networks. But the

122

logical conclusion is that when rules are formed by actors

through

interactions,

they

can

also

be

changed

by

interactions. And when rules change, so do the frameworks

and self-evident assumptions that actors use to work with and
make and elaborate strategies. In short, changes in the
network rules will lead different strategies and interaction
patterns and, thus, to different solutions (KOPPENJAN e
KLIJN, 2004, p. 215).

Desta forma, a presena de regras como condio de emergncia de uma

estrutura de rede no significa que as normas construdas so marcos legais
caracterizados por elevada rigidez, embora manifestem certa estabilidade durante
o tempo.
Assim, enquanto em espaos interorganizacionais caracterizados por baixa
institucionalidade, a presena de regras resume-se a contedos informais e sem
estabilidade, a ampliao do carter coletivo na busca de objetivos comuns
caracterstico

no

desenvolvimento

das

redes

produz

estabilidade

aprofundamento da interdependncia existente, mediante a construo de regras

mnimas de organizao do trabalho coletivo e composio da governana.
No entanto, tais regras coletivamente construdas e negociadas no podem
regular a ao dos aspectos mais operacionais e relacionados ao processo de
produo dirio no interior das redes, sendo que tais processos so orientados por
diretrizes construdas e reconstrudas constantemente, de acordo com a dinmica
de produo de objetivos coletivamente definidos (KLIJN, KOPPENJAN e
TERMEER, 1995). Este limite de institucionalizao relaciona-se no s
composio da governana, mas tambm eficincia da estrutura produtiva da
rede, uma vez que a ampliao do carter formal das regras sobre aspectos
operacionais mais especficos implica na construo de padres burocrticos de
regulao do trabalho conjunto, o que no compatvel com a dinmica das
redes:

123

Network management involves managing flexible structures

toward collective efficiency. While traditional bureaucratic
structure is known to be more rigid, rule-bound and
predictable, the network offers the potential for rapid
adaptation to changing conditions, flexibility of adjustment,
and the capacity for innovation. When relationships among
network members are established, goals are agreed upon,
and operation are fruitful for all concerned, the wide spectrum
of expertise and perspective that comprise a network offer
great potential for flexibility and adaptation. Networks are no
less stifle this flexibility, like incomplete knowledge or goal
conflicts,

than

are

bureaucratic

structures,

but

multiorganizational networks do offer the most potential for

flexibility and adaptation of any social form (AGRANOFF e
MACGUIRE, 1999, p. 25).

Este balano entre a necessidade de formao de uma estrutura para

compor um suporte organizacional indispensvel ao planejamento, deciso e ao
de forma coletiva e manuteno de uma dinmica flexvel impulsionada pela
autonomia das partes que torna a rede uma estrutura direcionada
especificamente para a resoluo de problemas de poltica pblica com
capacidade resolutiva superior s organizaes burocrticas centralizadas e aos
mercados instveis. Logo o grau de formalizao deve sempre se orientar pelos
dois limites de institucionalizao da rede.
O quarto elemento relativo ao desenho da rede como suporte de
coordenao interorganizacional de polticas pblicas reside na distribuio de
recursos e no foco de poder. Estes devem ser analisados de forma conjunta
porque esto relacionados diretamente ao padro de interdependncia subjacente
estrutura da rede. Isto se justifica, como demonstrado na seo 2.5.1, porque a
composio da institucionalidade da rede emerge e se consolida sobre a
distribuio dos recursos que compem sua base estrutural, ao nvel da qual se

124

organiza o processo poltico que fornece legitimidade s decises relativas

alocao de recursos para a composio de metas coletivas. Ou seja, a
distribuio de recursos influencia o padro de interdependncia entre os atores, e
este, como visto, orienta a distribuio de poder no interior da rede.

The structure of organizational interdependencies in a

network is defined by the distribution of resources across
network members. The positional resources of policy
makinglegal authority, funding, organization, materials,
needed

support

experienceare

services,
at

the

expertise,
disposal

of

information,
many

and

different

organizations []. Each party literally possesses some level

of resources that will make a policy work. Just as
organizations can adapt their structures to the environment
[] so, too, network managers will shape the structure and
membership based on resource dependencies (MCGUIRE,
2002, p. 605).

Sendo assim, uma vez que os recursos essenciais formao da estrutura

da rede so de diversos tipos e encontram-se dispersos ao longo de uma srie de
organizaes e atores, a configurao do campo de poder tende a reproduzir a
distribuio apresentada pelo cluster de recursos. Da mesma forma, o exerccio
deste poder manifesta-se de forma dispersa e reflete as possibilidades de cada
ator de acordo com as assimetrias de domnio de recursos.
Este padro de configurao do campo de foras e do exerccio do poder
extremamente acentuado em espaos interorganizacionais caracterizados por
baixa institucionalidade, uma vez que as atividades interorganizacionais
envolvendo intercmbio de recursos so resultado de relaes diretas envolvendo
apenas parcerias limitadas no tempo (MANDELL e STEELMAN, 2003; ROGERS e
WHETTEN, 1982).

125

No entanto, em espaos interorganizacionais compostos por relaes de

intercmbio em rede, este padro de configurao do campo de foras e de foco
disperso

de

poder

tende

convergir

para

formas

estratgias

de

compartilhamento decisrio, em detrimento da disperso de poder (KOPENJAN e

KLIJN, 2004; ALEXANDER, LEE e BAZZOLI, 2003; FLEURY, 2002; MCGUIRE,
2002; PROVAN e MILWARD, 1995).
Como consenso na literatura, uma vez que a rede consiste num arranjo
policntrico que se desenvolve em torno de problemas complexos de poltica
pblica, sua ao eficaz depende de dois fatores que so essenciais como
impulsionadores do processo de institucionalizao das relaes de intercmbio.
Esses fatores consistem na extenso dos esforos e na intensidade dos vnculos
(MANDELL e STEELMAN, 2003). Estes dois elementos so encontrados como
fundamentais para a constituio da rede em toda a literatura internacional em
administrao pblica desde o incio da dcada de noventa, sendo que, na maioria
das vezes, so encontrados de forma implcita nos textos.
De acordo com Mandell e Steelman (2003, p. 208), a extenso dos esforos
refere-se propenso dos atores a manter o status quo ou a promover
transformaes na forma de conduo do ciclo de polticas. Em espaos
interorganizacionais

de

baixa

institucionalidade,

onde

as

relaes

interorganizacionais esto voltadas para a obteno de metas especficas, os

esforos conjuntos no visam transformaes maiores. No entanto, em relaes
de intercmbio em rede, onde h a necessidade buscar a resoluo de problemas
complexos, a extenso dos esforos deve ser maior, uma vez que est
direcionada e promover transformaes sociais (FLEURY, 2002).
Como resultado, a intensidade dos vnculos tambm deve ser mais
acentuada, visto que se torna necessrio um estreitamento entre os componentes
da rede em busca de empenho conjunto no planejamento, na deciso e nas
atividades dirias:

In this sense, intensity of linkages is related to the degree to

which members view themselves as independent of or

126

mutually

interdependent

with

each

other.

In

some

arrangements members may agree to work together, but they

maintain a strong hold on their individual existence. In other
arrangements,

members

recognize

their

mutual

interdependence and basically agree to make adjustments to

their individual existence. Loose linkages mean that the
members interact at arms length (i.e. through contractual
arrangements or loose coordinating mechanisms) with a high
degree of independence, as in the case with intermittent
coordination. Tighter linkages mean that members interact
with a higher degree of interdependence. Tight linkages (i.e.
formation of task forces or network structures) usually require
some kind of new or revised structural agreement for the
arrangement to survive (MENDELL e STEELMAN, 2003, p.
205).

Na medida em que a institucionalizao da rede requer maior extenso dos

esforos e intensidade dos vnculos na constituio de aes coletiva em torno da
resoluo de problemas poltica pblica, torna-se necessrio compor formas de
compartilhamento de poder e de recursos capazes de sustentar essa
institucionalidade. Dessa forma, o foco de poder em rede tende a ser
descentralizado, mas compartilhado.
No entanto, como as redes so compostas por organizaes e atores
autnomos, que podem exercer seu poder de veto sempre que o processo
decisrio esteja sendo direcionado por atores de maior poder, a ampliao do
nvel de institucionalidade em direo a formas de governana hierarquizadas
resulta em reduo da intensidade dos vnculos e da extenso dos esforos:

The network approach assumes that policy outcomes are the

result of interaction of strategies of various actors. The
involvement of these actors is a consequence of the fact that

127

they possess resources that require their involvement in the

handling and solution of a particular problem. They can block
interaction processes by withdrawing their resources: they
have veto power. Replacement of these resources is not
always possible and when it is, it might be costly and time
consuming. The same can be said for attempts to coerce cooperation, for instance by ordering a municipality to change
its zoning plan if it does not do so of its own accord (KLIJN e
KOPPENJAN, 2000, p. 143).

Desta forma, a intensificao do processo de institucionalizao dos

vnculos estabelecidos num espao interorganizacional em rede resulta em
relaes de coero, onde atores de maior domnio de recursos estabelecem
direes em detrimento dos demais atores, sendo incompatvel com a dinmica de
estruturao da rede.
Estreitamente relacionado distribuio de recursos e ao foco de poder,
apresenta-se a questo relativa ao controle das atividades desenvolvidas no
interior da rede. Uma vez que a obteno de objetivos e metas coletivas de
maneira eficaz e eficiente consiste no principal processo que qualifica a rede como
forma singular de organizao das polticas pblicas, torna-se essencial monitorar
o trabalho coletivo de forma a garantir que os resultados sejam concretizados e
que haja accountability relativa aos recursos empregados.
No entanto, as discusses envolvendo os processos e estratgias de
controle em espaos interorganizacionais em rede, na literatura internacional em
administrao pblica na dcada de noventa, no registraram evoluo, como
observaram Agranoff e Mcguire (1999) num artigo onde sugerem tpicos para o
avano da agenda de pesquisas sobre redes:

A concluding issue involves the question of loss of control or

difficult in assessing network accountability. This is one of the
most frequent raised questions in the public management

128

field. []. Everyone is somewhat in charge and therefore,

everyone is somewhat responsible. As a result, all network
participants appear to be accountable. It is certainly
problematic. Managers within city governments inform us that
they often have to trade control over development and
normal accountability to the city council in exchange for
operations and financing spread through several different
organizations (AGRANOFF e MCGUIRE, 1999, p. 34).

Embora o tema tenha sido pouco abordado na literatura em administrao

pblica durante a dcada de noventa, possvel estabelecer as caractersticas
bsicas do controle em rede a partir dos textos disponveis direta e indiretamente
relacionados. O carter autnomo das partes que compem a rede revela-se
plenamente na dificuldade de estabelecer mecanismo de controle e estratgias de
accountability capazes de assegurar o completo monitoramento das atividades
desenvolvidas conjuntamente no interior da rede. A questo central, neste caso,
consiste em determinar quem possui legitimidade suficiente para controlar os
demais atores e organizaes inseridos no trabalho coletivo.
Embora existam atores com maior poder no interior das redes, como j
afirmado, este aspecto no configura relao de hierarquia capaz de proporcionar
autoridade para o exerccio de controle estrito. Esta constatao consiste no
aspecto fundamental para se pensar a funo do controle, visto que os sistemas e
estratgias intraorganizacionais clssicos mostram-se inadequados, como afirmou
OToole (1997a):

First, standard nostrum of public administration does not

apply. Managers in network settings do not supervise most
those of whom their own performance relies, monitoring
channels are typically diffuse and unreliable, and common
organizational culture exercises a limited indirect influence.
[]. Perhaps most important, networks themselves are

129

sufficiently complex that their impact on performance is

somewhat unpredictable for all involved. Managing in this
world implies significant adjustment of the conventional
wisdom. Indeed, the very notion of management may have to
be modified. Needed forms of management may be
counterintuitive. That is, actions guided by the hierarchy
assumption are likely to lead not just to ineffectual but
counterproductive outcomes (OTOOLE, 1997a, p. 47).

A possibilidade de implicar em reduo da eficcia e da eficincia dos

resultados coloca as estratgias tradicionais de controle num papel oposto ao
exercido em contextos intraorganizacionais, consistindo num elemento capaz de
limitar o grau de flexibilidade da rede.
O debate toma, assim, outra direo, no sentido de que promover
adaptaes na forma de compor sistemas de controle tradicionais parece no ser
a soluo adequada, sendo necessrio redefinir sua concepo. Este processo
deve iniciar-se com uma investigao sobre quais so as limitaes do controle
como funo relacionada s atividades de monitoramento, avaliao e
responsabilizao em ambientes caracterizados por organizaes em rede. Num
dos raros trabalhos sobre controle em redes, Acar e Robertson (2004) resumem o
debate e apresentam tais limitaes:

1) Inexistncia de unidade central para estabelecer os processos de controle

das atividades, ou seja, os gestores precisam influenciar e motivar os
componentes da rede sem deter autoridade hierrquica para tal;
2) A variedade de atores na rede implica na existncia de amplas assimetrias
de poder e diferentes capacidades de influenciar o resultado das polticas;
3) A insero de cada componente na rede demonstra variaes em termos
de comprometimento com objetivos, resultando em dificuldades fixar
responsabilizao;

130

4) As redes constituem arranjos interorganizacionais voluntrios, cuja

autonomia reduz o poder de estabelecer responsabilidades sobre o
cumprimento de metas;
5) O amplo espectro de composio da rede implica na existncia de diversas
culturas e diferenas de dinmica gerencial, sendo difcil estabelecer
parmetros comuns de avaliao e accountability;
6) Determinados vnculos no interior da rede so apenas temporrios em
virtude do prprio desenho desta, necessitando de mecanismos especiais
de monitoramento e avaliao;
7) A natureza dinmica da composio da rede implica em constantes
entradas e sadas de atores e organizaes, o que reduz significativamente
a capacidade de estabelecer responsabilidades e conduzir avaliaes;
8) Redes so organizaes desenvolvidas em resposta a problemas
complexos de poltica pblica, sendo que estes, por sua natureza, impem
limites sobre a fixao de tempos e expectativas de relativas a metas. Da
mesma forma, avaliar apenas com base em metas particulares, no capta o
impacto de esforos conjuntos;

Estes reflexos confirmam a necessidade de transformar a concepo de

controle no interior das redes. Entretanto, visto que a rede tem como foco
gerencial atividades complementares ou que envolvem recursos que geram
complementaridade entre as organizaes envolvidas, e que tais atividades
possuem impacto sobre os objetivos estabelecidos de forma coletiva, o controle
essencial como funo de promoo de eficcia e eficincia da rede. Neste
sentido o controle ganha uma nova dimenso, ampliando seu componente de
apoio s atividades desenvolvidas coletivamente em detrimento de seu carter de
funo fiscalizadora.
Sendo assim, as perspectivas sobre a redefinio do controle tornam-se
factveis, na medida em que este adquiri um carter estratgico de suporte
dinmica gerencial cotidiana da rede na produo de bens e servios. Como
funo de anlise e promoo da inteligncia operacional, o controle se insere no

131

processo de institucionalizao da rede impulsionando o emprego articulado e

racional da base de recursos disponvel ao longo dos vrios atores e organizaes
que compem a rede.
As questes relativas responsabilizao e comprometimento com
objetivos coletivos estaro sendo direcionadas e trabalhadas de forma diferente
sem relao direta com as atividades de controle. Estas questes ganham nfase
em ambientes de pouca institucionalidade, onde o controle ainda possui uma
conotao de fiscalizao, estando disperso em diversos processos de
intercmbio sem compartilhamento de poder decisrio.
No

entanto,

em

espaos

interorganizacionais

caracterizados

por

interdependncia em rede, na medida em que a institucionalizao desta requer a

maior extenso dos esforos e intensidade dos vnculos na constituio de aes
coletiva e de compartilhamento de poder, como visto no tpico anterior, as
questes

relativas

responsabilizao

comprometimento

devem

ser

equacionadas em espaos internos de pactao especficos.

Cabe ao controle uma nova funo que consiste na de dinamizar o
processo de planejamento e deciso coletivamente organizado e integrado,
fomentando

fornecendo

suporte

de

articulao

de

integrao

ao

estabelecimento de padres regulares de relacionamento, intercmbio de recursos

e resoluo de problemas. Neste sentido o foco central do desenvolvimento do
controle em redes reside na formao de complementaridade entre as partes no
sentido de articular bases de suporte decisrio especificamente relacionadas s
atividades que so desenvolvidas em rede, ou seja, as atividades consideradas
como complementares.
O aprofundamento do processo de articulao entre as bases de suporte
decisrio para alm do foco gerencial da rede pode gerar um elevado grau de
institucionalizao e configurar a centralizao de informaes, tpico de
hierarquias. Ou seja, a ampliao do nvel de institucionalidade em direo a
formas hierarquizadas retoma a dimenso fiscalizadora do controle.
Outro

elemento

essencial

na

composio

de

um

padro

de

interdependncia em rede que emerge de um processo de institucionalizao

132

consiste na determinao do foco de objetivo dos atores e organizaes

envolvidos. A questo central consiste em compreender por que tais atores e
organizaes convergem para a formao de tal padro aprofundado e
institucionalizado de interdependncia de modo a formar o que Mandell (1999b)
denominou de estrutura de rede (network structure):

Network structures occur when working separately,

even while maintaining linkages with each other, is not
enough. Individuals representing themselves, public, not-forprofit

and

private

organizations

realize

that

working

independently is not enough to solve a particular problem or

issue area. A network structure forms when these people
realize that they [] are only one small piece of the total
picture. It is a recognition that only by coming together to
actively work on accomplishing a broad, common mission will
something be accomplished (MANDELL, 1999b, p. 7).

Assim, o processo de emergncia dessa estrutura de rede envolve a

formao de um determinado comportamento relativo forma de buscar os
objetivos de poltica pblica almejados. Somente quando h a percepo de que
os objetivos compartilhados devem ser perseguidos por meio do engajamento
integrado dos atores e organizaes envolvidas, torna-se possvel aprofundar a
interdependncia em direo a um padro de organizao em rede.
O aspecto essencial consiste em compreender que a formao de uma
estrutura de coordenao interorganizacional que envolve, como visto at aqui,
foco gerencial em atividades complementares, atores com elevada capacidade
decisria, desenho de regras mnimas de estabilidade e orientao do trabalho
coletivo, composio compartilhada de recursos e de poder, e foco estratgico e
complementar de controle, possui como processo subjacente o desenvolvimento
de uma percepo compartilhada sobre a necessidade de convergir em torno de
um objetivo maior que comum a todos:

133

Em relao aos atores devemos considerar que esto em

uma situao de interdependncia em uma rede, gerada pela
necessidade de compartilhar recursos para atingir um
objetivo comum. Cada ator especfico tem seus objetivos
particulares,

mas

seria

limitado

imaginar

que

sua

participao seria conseqncia de suas carncias e do

mero comportamento maximizador para atingir seu objetivo
pessoal ou organizacional. A construo de uma rede
envolve mais do isto, ou seja, requer a construo de um
objetivo maior que passa a ser um valor compartilhado, para
alm dos objetivos particulares que permanecem (FLEURY,
2002, p. 15).

Portanto, a convergncia em torno de um objetivo comum maior como

valor compartilhado torna-se um elemento fundamental de coordenao
interorganizacional no processo de institucionalizao da rede. Ou seja, enquanto
em espaos interorganizacionais de baixa institucionalidade permanece o foco em
torno dos objetivos particulares dos atores e organizaes, em espaos
interorganizacionais caracterizados por padres de interdependncia em rede o
foco dual, mediante a construo de um objetivo coletivo sem que haja a perda
de autonomia das partes.
Este aspecto do desenvolvimento de redes amplamente afirmado na
literatura, consistindo numa unanimidade entre os autores, sendo constantemente
enfatizados

mecanismos

compartilhados,

para

estratgias

fomentar

conjuntas,

percepes
valores

comuns,

bsicos

interesses

compartilhados,

consensos, misso, etc. (KLIJN, KOPPENJAN E TERMEER, 1995; KLIJN, 1996;

BRZEL, 1998; MARSH, 1998; DAUGBJERG, 1998; AGRANOFF e MCGUIRE,
1999; MANDELL, 2001; KEAST, 2004). Portanto, como resultado desses diversos
processos de compartilhamento e convergncia coletiva desenvolve-se entre os

134

componentes

da

rede

um

compromisso

com

objetivo(s)

considerado(s)

superior(es):

Commitment to goals refers to whether members feel e

commitment to their own individual (organizational) goals only
or whether they are committed to overriding goals that all
members agree upon. Although individual (organizational)
goals do not go away in any type of interorganizational
innovation, in some types they are superseded by an
overriding

or

shared

goal

among

members

[].

In

arrangements involving linkages or intermittent coordination,

members can remain committed to their own goals and never
have to adopt a commitment to an overriding goal. []. In a
network

structure,

however,

members

must

adopt

commitment to an overriding goal to be effective (MANDELL

e STEELMAN, 2003, p. 206).

Dessa forma, a construo de um compromisso em torno de objetivos

maiores, a partir dos objetivos particulares de cada ator ou organizao, torna-se o
elemento fundamental no desenvolvimento de um padro de interdependncia em
rede. No entanto, este aspecto traz em si um potencial de conflito que necessita
de um processo de gesto voltado especificamente para regular o nvel de
institucionalidade, no sentido que uma nfase exagerada nos aspectos coletivos
pode centralizar atividades e processos e ameaar a autonomia dos atores e
organizaes envolvidos.
Sendo assim, a construo de objetivos maiores compartilhados impulsiona
o desenvolvimento de uma institucionalidade, na medida em que emerge a
percepo coletiva de que atividades isoladas e sem coordenao de esforos
resulta em aes de pouca eficcia e eficincia (PROVAN e MILWARD, 1995).
A argumentao conduzida neste captulo desenvolveu, at o presente
momento, os fundamentos que caracterizam um padro de interdependncia em

135

rede ao longo de seis elementos de coordenao interorganizacional: foco

gerencial, atores envolvidos, formalizao, composio de recursos e de poder, e
foco de controle de objetivo. O padro composto ao longo destes elementos
emerge entre atores autnomos, envolvidos por interdependncia em padres
estveis de relacionamento, e que desenvolvem uma institucionalidade voltada
especificamente para o aprofundamento da interdependncia existente, ou
seja, emerge num espao interorganizacional que ganha certa densidade pela
articulao constante em torno do planejamento deliberado da diviso do trabalho
e da articulao estratgica na resoluo de problemas de poltica pblica
(MANDELL, 1990, 1999 e 2001; PROVAN e MILWARD, 1995; KLIJN, 1996 e
2001; OTOOLE 1997a e 1997b; AGRANOFF e MACGUIRE, 1999, 2001 a e
2001c; KLIJN e KOPPENJAN, 2000; KOPPENJAN e KLIJN, 2004; entre muitos
outros).
Cabe ento complementar a formao deste padro de coordenao
interorganizacional que expressa a interdependncia em rede, de acordo com a
literatura internacional em administrao pblica, para cumprir o objetivo deste
captulo, que consiste em determinar quais so os elementos gerenciais que
caracterizam um padro de interdependncia em rede.
Na medida em que o desenvolvimento deste padro de interdependncia
envolve um processo de institucionalizao, e que este processo, como afirmado
no Captulo 2, requer bases de suporte organizacional, cabe, ento, entender
como estas bases institucionais se articulam no interior da estrutura da rede
impulsionado o planejamento e a ao coletivos, sem induzir formaes
burocrticas e centralizadas de organizao de polticas pblicas.
De acordo com o exposto no Captulo 2, estas bases de suporte
institucional consistem em instncias de estratgia, espaos internos de
pactao e canais externos de articulao. A presena destas bases sustenta
o processo de institucionalizao da rede fornecendo-lhe uma estrutura por meio
da qual torna-se possvel articular e integrar de forma eficiente o conjunto de
recursos subjacente rede, bem como impulsiona o desenvolvimento de
estratgias de sustentabilidade poltica tanto no interior do cluster de atores,

136

quanto externamente em arenas cujas decises impactam sobre a dinmica da

rede. A Tabela 9 resume o contedo exposto no Captulo 2 sobre essas bases
institucionais apresentando os fatores de motivao, o tipo de suporte fornecido
rede e os objetivos de cada uma delas.
Uma vez que essas bases institucionais so essenciais para a formao da
estrutura de rede, e que, como argumentado nas sees 3.1 e 3.2, a emergncia
de um nvel mnimo de institucionalidade, visando aprofundar a interdependncia
existente entre os atores e organizaes relacionados, envolve a construo de
relaes de coordenao interorganizacional, mediante a formao de um
pacto de poder e governana ao nvel do cluster de recursos como condio
fundamental de suporte poltico, a ao dessas bases tem no cluster de recursos
seus alicerces de desenvolvimento. Logo, a insero dessas bases deve tomar
como infra-estrutura a dinmica do cluster local e se organizar a partir dessa
dinmica.

Tabela 10 Bases Institucionais da Rede Fundamentadas em Instncias

Coletivas
Tipos de
Base

Tipo de
Fatores de Motivao

Objetivos

Institucional
- Necessidade de

articular e integrar

racionalidade sistmica na

bases de recursos e de

alocao de recursos;

Instncias competncias
de

Suporte

- Busca por eficcia e

Estratgia eficincia

Tcnico e
Operacional

Promoo

de

- Garantia de flexibilidade
operacional;
- construo de elementos

- Necessidade de

(informaes,

relatrios,

acompanhar a evoluo

estudos, etc.) de suporte

das etapas das polticas

decisrio.

137

pblicas

- Compor estratgias de

- necessidade de

ampliao de

insero de interesses
Espaos
Internos
de
Pactao

representatividade

plurais;

- Desenvolver estratgias

- necessidade de
construir suporte poltico

Poltico

ao nvel do cluster de

de compartilhamento
decisrio
- Compor consensos e

atores e recursos

projetos hegemnicos

- reduo de

Prevenir bloqueios e

assimetrias de poder

impasses

- Necessidade de inserir
demandas e interesses

- Gerir relaes com atores

Canais

da rede em arenas

externos rede

externos

decisrias externas que

- Inserir a rede nos

de

produzem impacto

Poltico

processo de definio de

Articula sobre a rede

parmetros da poltica

- Necessidade de

pblica nos nveis regional

mobilizar recursos

e nacional

externos
Fonte: elaborao prpria.
Da mesma forma, como afirmado na seo 3.2, tais bases ou instncias
institucionais so ncleos de ativao das redes (arenas are activated parts of
networks), no sentido de que so canais internos e tambm externos de
composio de estratgias de racionalidade sistmica, de planejamento e de
suporte poltico decisrio (BUEREN, KLIJN e KOPPENJAN, 2003, p. 195). Nesse
sentido, a estruturao das instncias ao nvel do cluster de recursos da rede
possibilita a ampliao da governana necessria consolidao das relaes de
coordenao

interorganizacional,

indispensveis

emergncia

da

institucionalidade da rede. Neste sentido, as instncias de estratgia, os

138

espaos internos de pactao e os canais externos de articulao atuam

como ncleos orientadores do processo de institucionalizao, na medida em que
so parte deste processo, porque emergem de e impulsionam a dinmica de
construo da estrutura da rede (KLIJN e KOPPENJAN, 2004).
No caso das instncias de estratgia, como apresenta a Tabela 10 , estas
esto voltadas para a promoo de racionalidade sistmica, flexibilidade
operacional e acompanhamento das etapas de poltica pblica, sendo que em
espaos interorganizacionais de baixa institucionalidade predominam estratgias
isoladas e limitadas de articulao da base de recursos e competncias que
sustentam a rede. O desenvolvimento de instncias de estratgia permite compor
um suporte organizacional mnimo para tornar a rede capaz de desenvolver e
transformar mecanismos de articulao das bases de servios fornecendo
racionalidade sistmica, eficincia e eficcia de forma compatvel com a dinmica
da rede.
A estruturao de tais instncias de estratgia inseridas no cluster de atores
de organizaes que compem a rede permite definir e redefinir constantemente
as diretrizes de orientao e organizao do trabalho coletivo, uma vez que cada
rede possui sua prpria dinmica de intercmbio de recursos. Ou seja, uma vez
que a rede consiste numa organizao extremamente dinmica, a velocidade de
adaptao das estratgias de articulao e integrao de recursos torna-se um
elemento essencial na garantia de flexibilidade operacional (AGRANOFF e
MCGUIRE, 2001; KEAST, 2004).
Neste sentido, a definio de estratgias e mecanismos de articulao e
integrao das bases de recursos deve ser realizada em instncias inseridas
diretamente no interior das redes, na medida em que necessitam ser redefinidas
constantemente de acordo com as transformaes na dinmica relacional da rede.
Portanto, em espaos interorganizacionais de elevada institucionalidade, como
sistemas corporativos de intermediao de interesses (SCHMITTER, 1974) ou
sistemas centralizados de proteo social, as estratgias, mecanismos e
parmetros de organizao e gesto so definidos em instncias acima e fora do

139

cluster que forma a rede. Neste caso, configura-se uma centralizao das
estratgias no compatvel como desenvolvimento de redes.
Por sua vez, os espaos internos de pactao relacionam-se dinmica de
poder que se desenvolve subjacente rede e que fornece sustentabilidade poltica
a esta. A composio de foras polticas em torno de um objetivo comum como
condio de formao da rede consiste num processo de difcil construo. Em
espaos interorganizacionais de baixa institucionalizao das relaes de
interdependncia, h predominncia de interesses particulares (organizacionais)
que podem e freqentemente geram conflitos que resultam em impasses e
bloqueios na execuo de polticas pblicas. Estes impasses e bloqueios esto
associados presena de incerteza estratgia, ou seja, resultam de diferenas
nos interesses, percepes e estratgias de ao dos componentes da rede
(BUEREN, KLIJN e KOPPENJAN, 2003). A incerteza estratgica gera uma
dinmica poltica resistente formao de projetos hegemnicos:

This strategic uncertainty causes a situation where solving

complex problems is more than a single game of negotiation
in which a number of players of diverging interests and
objectives arrive at a compromise through an exchange of
objectives and means. There is another source of uncertainty
that makes it even more difficult to satisfactorily conclude
policy games: the fragmented nature of policy game itself
(KOPPENJAN e KLIJN, 2004, p. 51).

Logo, torna-se necessrio, de acordo com os autores, um processo de

aprendizagem estratgica no interior da rede, onde constantes ajustes de
percepo e objetivos buscam evitar a ocorrncia de comportamentos
oportunistas.
envolve,

O desenvolvimento de um padro de interdependncia em rede

portanto,

um

processo

de

aprendizagem

estratgica

mediante

movimentos freqentes de composio de estratgias de ampliao de

representatividade dos atores da rede, o desenvolvimento de estratgias de

140

compartilhamento decisrio, a composio de consensos e projetos hegemnicos,

etc.
Em ambientes de elevada institucionalidade o processo de convergncia e
formao de estratgias comuns conduzido externamente por um ator central
com maior poder e pouco delegado aos atores internos da rede (ROGERS e
WHETTEN, 1982).
Finalmente, os canais externos de articulao so bases institucionais que
conectam a rede com os atores e arenas decisrias de relevncia para a rede.
Como esta parte de um sistema nacional de proviso de servios pblicos e
proteo social, estes canais externos de articulao compem, como afirmado no
Captulo 2, importantes instrumentos de construo da governana democrtica.
por meio destes canais que so definidos parmetros de composio
institucional da rede, ou seja, as regras mnimas de estruturao e organizao
geral. Na medida em que estes canais conectam a rede com arenas decisrias
nacionais, possibilitam, como mostra a Tabela 9 gerir relaes com atores
externos rede e inseri-la nos processos de definio de parmetros de
orientao geral da poltica pblica nos nveis regional e nacional.
Em espaos interorganizacionais de baixa institucionalidade coletiva
predominam relaes caracterizadas por incerteza institucional, ou seja,
predominam relaes sem parmetros mnimos de conduo e regulao do
intercmbio de recursos, resultando em dificuldades de sustentao destas
relaes no longo prazo, e o desenvolvimento apenas de relaes baseadas em
troca tpicas de mercado. A emergncia de um padro de interdependncia em
rede envolve a construo de referncias mnimas institucionais capazes de
regular e orientar os demais processos de negociao e formao compartilhada
de estratgias de polticas, onde os canais de articulao externa constituem
importantes ncleos de ativao por impulsionar o processo de aprendizagem
institucional:

We define institutional learning as the degree to which parties

in policy games are able to use or develop relations, rules,

141

meaning languages and trust that will support and make their
interactions more predictable. [] Parties and networks
become linked and the further evolution of the policy game(s)
that develop around new problems or proposals for solutions
develops in a relatively uncomplicated context. There are now
provisions that facilitate and support the interaction between
parties. Parties know where to find one another, know how to
deal with one another, and can better shape their interaction
(KOPPENJAN e KLIJN, 2004, p. 128).

Logo, em espaos de interdependncia em rede a ao dos canais

externos de articulao envolve especificamente a definio compartilhada com
atores externos rede dos parmetros mnimos relativos ao formato institucional
da rede, bem como a homologao das estratgias e consensos construdos ao
nvel da rede nos espaos internos de pactao.
Entretanto, em espaos interorganizacionais de elevada institucionalidade,
como sistemas mais centralizados de proteo social, no s os parmetros
mnimos relativos ao formato institucional da rede so definidos em instncias
acima e fora do cluster que forma a rede, mas tambm as estratgias de
coordenao e o desenvolvimento de consensos coordenados por um ator central.
Este formato esvazia os espaos internos de pactao e, conseqentemente
reduz a capacidade de construo de governana no interior da rede, aspecto este
essencial para a sustentabilidade institucional da rede.
Uma vez que se encontra definida a forma como as bases institucionais se
articulam no interior da estrutura da rede ativando e impulsionado o planejamento
e a ao coletivos, torna-se possvel sintetizar os fundamentos que caracterizam a
composio de um padro de interdependncia em rede, tal como expresso na
literatura internacional em administrao pblica desde o incio da dcada de
noventa. A Tabela 11 resume a argumentao desenvolvida durante este captulo
e apresenta tal padro de interdependncia.

142

Tabela 11 - Elementos Institucionais de um Padro de Interdependncia em

Rede
Dimenses de
Anlise

Baixa
Institucionalidad
e
Atividades

Foco Gerencial

particulares
(organizacionais)

Interdependncia Institucionalidad
em Rede

Atividades
complementares

e Elevada
Supremacia do
carter coletivo
das atividades

Nvel operacional,
Atores envolvidos
e amplitude de
Insero

Nvel operacional

ttico e

Nveis ttico e

e ttico

estratgico;

estratgico

Insero limitada

Ampla insero de

Insero seletiva

atores
Construo
Nvel de
Formalizao

coletiva de regras
Poucas regras

gerais e interativa

Alta formalidade

de regras
operacionais
Nvel mdio de
recursos
Poucos recursos

Recursos

comprometidos

envolvidos

Gesto dispersa
dos recursos

comprometidos
Desenvolvimento
de estratgias de
mecanismos de
gesto

Domnio elevado
de recursos por
um ator especfico
ou poucos atores

compartilhada dos
recursos

143

Dispersos e
exercido de forma
direta
Tende a enfatizar
as possibilidades
Foco de Poder

de cada ator de
acordo com as
assimetrias de
domnio de
recursos.

Construo de
formas e
estratgias de
compartilhamento
decisrio

Poder centralizado

Foco de poder
descentralizado e
compartilhado

Centralizao de

Foco fiscalizador
disperso em
Foco de controle

diversos
processos de
intercmbio

Foco

informaes e

complementar de

mecanismos de

sistemas

racionalidade

articulados

sistmica, tpica

Carter

de hierarquias

estratgico de

nfase na

suporte dinmica

dimenso

gerencial

fiscalizadora do
controle

Foco principal nas Construo de um

Objetivos

metas singulares

compromisso em

de cada

torno de objetivos

organizao

maiores a partir

Realizao de

dos objetivos

objetivos isolados

particulares de

e sem

cada ator ou

coordenao

organizao

nfase exagerada
nos aspectos
coletivos podendo
centralizar
atividades e
processos, em
detrimento dos
objetivos
particulares.

144

Ausentes ou
pouco
Instncias
estratgicas de
coordenao
interorganizacion
al

desenvolvidas
Articulao
insipiente da base
de recursos
Ausncia de
estratgia de
racionalidade
sistmica

Inseridas no
cluster da rede
Definio flexvel e
compartilhada de
estratgias,
mecanismos e
parmetros de
articulao da
base de recursos

Estruturadas
estabelecidas fora
e acima da rede
Definio externa
e mais rgida de
estratgias,
mecanismos e
parmetros de
articulao da
base de recursos

Inseridas no
cluster da rede
Processo de
Aprendizagem
Ausentes ou

estratgica

pouco

Definio e

Espaos internos

desenvolvidos

redefinio

de pactao

Predomnio de

constante e

incerteza

compartilhada de

estratgica

objetivos
Formao e
redefinio de

Estabelecidas fora
do cluster da rede
Coordenao
poltica
centralizada
Definio externa
de objetivos,
estratgias e
projetos de poltica
pblica

projetos
hegemnicos

Canais externos
de articulao

Apenas

Processos de

Determinao

informalmente

definio

externa dos

desenvolvidos

compartilhada dos

principais

(articulao

parmetros

parmetros,

informal)

mnimos relativos

estratgias e

Predomnio de

ao formato

mecanismos de

incerteza

institucional da

coordenao da

145

institucional

rede

rede

Homologao das
estratgias e
consensos
construdos ao
nvel da rede
Fonte: elaborao prpria.

Desta forma, como poder ser apreendido da anlise da Tabela 11, o

desenvolvimento de uma estrutura de rede envolve a construo de uma base de
institucionalidade que transforma as relaes de interdependncia mediante a
constituio de estratgias de e instncia de coordenao interorganizacional e
pactao poltica coletiva. Este processo amplia o carter coletivo das relaes
de intercmbio de recursos e planejado das atividades desenvolvidas, gerando,
como j afirmado, uma complementaridade e um equilbrio entre a busca por
objetivos individuais e as metas comuns resultantes de decises compartilhadas
para a resoluo de problemas complexos de poltica pblica (KEAST, 2004).
Como resultado, a composio de uma estrutura em rede se diferencia de uma
srie de arranjos colaborativos ou mesmo formalizados de alcance temporal
limitado como parcerias, cooperativas, joint venture, intermittent coordination,
temporary task forces, regular coordination, coalizes, entre outros arranjos
interorganizacionais

caracterizados

por

baixa

institucionalidade

coletiva

(MENDELL e STEELMAN, 2003).

No

entanto,

profundidade

das

relaes

de

coordenao

interorganizacional e, conseqentemente, o nvel de institucionalidade possuem

limites, uma vez que as redes so organizaes que emergem de atores
autnomos, cujas bases de poder encontram-se compostas em torno de clusters
de recursos que delimitam o ncleo de governana da rede, diferenciando a rede
de organizaes de carter corporativo ou hierrquico de composio.

146

A estrutura analtica desenvolvida na Tabela 11 apresenta tipos ideais de

formaes interorganizacionais que emergem de relaes de interdependncia de
recursos, tipos estes que hipoteticamente se situam sobre um continuum que,
como dito, compreende desde parcerias de curta durao, num extremo, at
formaes interorganizacionais de elevado grau de verticalizao e centralizao
decisria, como estruturas burocrticas ou corporativas.
A utilidade da tipologia acima construda reside na sua capacidade de
oferecer suporte para a anlise do potencial, implcito s estratgias de poltica
pblica, tanto de mobilizao de trabalho coletivo quanto da promoo de relaes
de intercmbio flexvel e eficiente de recursos a partir de atores e organizaes
autnomos. Assim, dada uma determinada formao interorganizacional,
possvel verificar, por meio da qualificao de suas caractersticas sobre a
estrutura de anlise da Tabela 11, a qual dos trs tipos ideais esta se aproxima. O
aspecto relevante reside no fato de que a proximidade a um dos tipos ideais
resulta em implicaes gerenciais quanto a sua capacidade de composio de
trabalho coletivo e de sustentabilidade poltica.
De acordo com os estudos sobre redes publicados na literatura
internacional de administrao pblica examinada, em contextos compostos por
atores e organizaes caracterizados por autonomia decisria somente possvel
desenvolver respostas eficazes e eficientes aos problemas complexos de poltica
pblica (sade, educao, excluso social, habitao urbana, etc.) quando estes
atores e organizaes se associam num padro de interdependncia de recursos
em rede, padro este que manifesta as caractersticas organizacionais descritas
na coluna central da estrutura apresentada na Tabela 11.
Assim, somente quando a interdependncia existente adquire um
determinado

grau

de

aprofundamento,

mediante

composio

de

institucionalidade coletiva com bases organizacionais legitimamente definidas,

torna-se possvel desenvolver as potencialidades apresentadas no Captulo 2
(seo 2.4), tais como elevada velocidade de aprendizagem, maior capacidade de
inovao, ganhos de escala econmica, velocidade de mobilizao e variedade de

147

combinao de recursos, etc. Isto porque, na medida em que esto presentes as

caractersticas que compem um padro de interdependncia em rede, tal como
apresentadas na Tabela 11, torna-se possvel desenvolver um potencial de
organizao do trabalho coletivo sem comprometer a sustentabilidade poltica,
uma vez que em espaos interorganizacionais compostos por entes autnomos a
governana se constri em processos constantes de pactao e ajustes
simultneos de percepes e interesses, sem a presena de uma autoridade
central que determina as estratgias e conduz o trabalho coletivo.
De forma contrria, quando determinada formao interorganizacional
manifesta caractersticas que a aproximam de um dos outros dois tipos ideais
reduz-se seu potencial de promoo e sustentao de interdependncia.
No primeiro caso, em formaes interorganizacionais que apresentam
traos tpicos de um padro de interdependncia caracterizado por baixa
institucionalidade, o potencial de composio de trabalho coletivo apresenta-se de
forma insuficiente diante da complexidade dos problemas de poltica pblica,
sendo baixa a capacidade de mobilizao de recursos, alm de reduzido o
potencial de composio de objetivos coletivos.
Sendo assim, na medida em que tais formaes interorganizacionais se
compem a partir de uma pequena amplitude de insero de atores e
organizaes, e somente desenvolvem atividades especficas e de carter limitado
temporalmente, a estabilidade das relaes de intercmbio de recursos baixa.
De forma resumida, como resultado do desenvolvimento de uma institucionalidade
coletiva baixa, a intensidade dos vnculos interorganizacionais e a extenso dos
esforos de poltica pblica insuficiente para impulsionar uma ao eficaz e
eficiente do Estado.
No outro extremo esto as formaes interorganizacionais que apresentam
caractersticas que as aproximam do tipo ideal classificado como de elevada
institucionalidade. Nestes casos os obstculos no residem em sua formao
coletiva incipiente e em seu baixo potencial de trabalho coletivo, mas sim em sua
capacidade de promover sustentabilidade poltica, uma vez que a centralizao

148

decisria e da conduo dos principais instrumentos e estratgias de organizao

do trabalho coletivo em espaos interorganizacionais formados por atores e
organizaes com autonomia implica em constantes conflitos de governana.
Como visto no Captulo 3 (seo 3.2), a natureza da governana em rede
envolve a composio constante de hegemonia devido ao carter horizontal das
relaes de intercmbio de recursos, sem que se verifiquem relaes de
autoridade entre os atores e organizaes envolvidos. Assim, a composio e
dinmica dos instrumentos e das estratgias de organizao do trabalho coletivo
so orientadas por processos de compartilhamento de poder e etapas decisrias
coletivamente constitudas, onde um nico ator ou organizao no possui a
preponderncia poltica.
Desta

maneira,

formaes

interorganizacionais

que

manifestam

caractersticas de elevada institucionalidade tendem a reduzir a estabilidade de

seus vnculos constitutivos pela intensificao dos conflitos entre os atores e
organizaes situam-se em posies centralizadas e as demais. Isto porque a
autonomia decisria dessas ltimas impossibilita a composio dirigida de
estratgias e a conduo centralizada de instrumentos e processos de trabalho
coletivo, gerando constantes conflitos e a reduo da sustentabilidade poltica da
formao interorganizacional.

149

Captulo 4 A Estratgia de Regionalizao da NOAS: Interdependncia

Municipal, Territorializao e Planejamento Integrado
O texto da Portaria MS/GM 373/02, que acompanha a publicao da NOAS,
define como sendo os objetivos desta a ampliao das responsabilidades dos
municpios na ateno bsica, o estabelecimento da regionalizao como
estratgia de hierarquizao dos servios de sade e de maior equidade, a
criao de mecanismo para o fortalecimento da capacidade de gesto do SUS, e a
atualizao dos critrios de habilitao de estados e municpios. A NOAS
composta por cinco captulos mais os anexos referentes operacionalizao das
disposies estabelecidas ao longo do texto.
O contedo da NOAS 01/02 (doravante somente NOAS) referente ao
aprofundamento da interdependncia municipal definida como estratgia de
regionalizao, encontra-se nos dois captulos iniciais. Nestes esto contidas as
disposies que se referem tanto definio e operacionalizao do processo
de regionalizao em si (captulo 1), quanto ao fortalecimento da capacidade de
gesto do SUS (captulo 2), que impacta indiretamente sobre a construo do
processo de regionalizao da sade. Portanto, a descrio e a anlise da
estratgia de aprofundamento da interdependncia municipal estaro restritas ao
disposto nesses dois captulos iniciais da NOAS.
A estratgia de aprofundamento da interdependncia municipal da NOAS
construda a partir da instituio do planejamento territorialmente delimitado das
referncias intermunicipais, ou seja, definida como base de planejamento das
polticas de assistncia uma determinada configurao espacial que estabelece
como

os

municpios

estaro

dispostos

em

termos

dos

vnculos

interorganizacionais que estabelecem, inicialmente, o posicionamento (papel

assistencial) de cada municpio na relao de interdependncia e orientam a
formao de futuros arranjos assistenciais onde os papis iniciais podem ser
redirecionados. Sob este olhar, a regionalizao da sade na NOAS consiste num
processo dinmico onde a configurao da interdependncia municipal mutvel
de acordo com as linhas de orientao do planejamento delimitadas na busca de
materializao dos princpios da integralidade e equidade de acesso. Desta forma,

150

os princpios fundamentais do SUS devem direcionar e redirecionar a configurao

da interdependncia municipal numa viso global da assistncia sade:

O processo de regionalizao dever contemplar uma lgica de

planejamento integrado, compreendendo as noes de territorialidade, na
identificao das prioridades de interveno e de conformao de
sistemas

funcionais

de

sade,

no

necessariamente

restritos

abrangncia municipal, mas respeitando seus limites como unidade

indivisvel, de forma a garantir o acesso dos cidados a todas as aes e
servios necessrios para a resoluo de seus problemas de sade,
otimizando os recursos disponveis (BRASIL, 2002, p. 9).

A definio do processo de regionalizao, estabelecida pelo texto da

NOAS, fornece os elementos principais a partir dos quais esto sendo construdos
os arcabouos operacionais que iro orientar o desenvolvimento do padro de
interdependncia organizacional desejado entre os municpios na garantia de
acesso universal, eqitativo e integral sade.
Na viso expressa na NOAS, o planejamento territorialmente referenciado
consiste no processo atravs do qual torna-se possvel construir sistemas
funcionais de sade orientados por prioridades e capazes de garantir o acesso
universal, eqitativo e integral por meio do emprego eficiente de recursos.
Portanto, como argumentado na seo anterior, se a estratgia da NOAS na
garantia de princpios como equidade e integralidade consiste no aprofundamento
da interdependncia entre os municpios, tal estratgia necessariamente est
direcionada pelo processo de planejamento territorialmente referenciado, como
mostra a figura 2 abaixo:

151

Figura 1 Lgica de Regionalizao da NOAS

Processos-chave

 TERRITORIALIZAO
 PLANEJAMENTO

Estratgia

APROFUNDAMENTO
DA
INTERDEPENDNCIA
MUNICIPAL

Objetivos Almejados

UNIVERSALIDADE
EQUIDADE
INTEGRALIDADE
EFICINCIA
RESOLUTIVIDADE

Fonte: elaborao prpria com base na NOAS (BRASIL, 2002).

Desta forma, torna-se essencial compreender como as disposies

contidas na NOAS estruturam os processos de territorializao e de planejamento
da ateno sade, uma vez que estes so os elementos essenciais para
entender qual o padro de interdependncia municipal fomentado pela estratgia
de regionalizao da ateno sade. Assim, o padro de interdependncia
impulsionado pela NOAS ser estruturado por fluxos de relaes motivados
essencialmente pelos processos de territorializao e planejamento da ateno,
ou seja, no decorrer do processo de implementao da norma, as relaes
desencadeadas iro adquirir certo padro de estabilidade conformando um
formato de interdependncia especfico, a ser analisado na seo 4.3.

4.2.1 O Processo de Territorializao

A territorializao da sade consiste na delimitao das unidades

fundamentais de referenciamento a partir das quais sero estruturadas as funes
relativas ao conjunto da ateno sade envolvendo a organizao e gesto do
sistema, a alocao de recursos e a articulao das bases de proviso de servios
por meio de fluxos de referncia intermunicipais. Assim, a territorializao, como
processo de delineamento da configurao espacial da interao entre atores,

152

organizaes e recursos, consiste no movimento que fixa as linhas e vnculos de

estruturao do campo relacional subjacente dinmica da realidade sanitria do
SUS a nvel local.
A relevncia do processo de territorializao da sade pode ser melhor
compreendida quando percebemos que diferentes configuraes de organizao
territorial podem originar padres de interdependncia diferentes, uma vez que o
recorte territorial define qual o conjunto de atores e organizaes que tero suas
relaes intensificadas por meio tanto da ampliao da freqncia de interao
quanto da expanso de fluxos de recursos. Ou seja, diferentes recortes formam
conjuntos de atores diferentes com padres de distribuio e intercmbio de
recursos diferentes.
Este processo de extrema relevncia no movimento inicial de
estruturao das redes tal qual definido pelos estudos internacionais sobre redes
em administrao pblica:

Networks gradually emerge because actors begin interacting.

[] this occur because actors are mutually dependent. If
actors want to achieve goals, which are interesting and
valuable to them, this dependency forces them into
interaction. This interdependency establishes patterns of
interactions

and

actors

perceptions

emerge.

Through

interdependency and repetitiveness of interaction, stable

interaction patterns are created in networks. These patterns
are often quite logical in the sense that actors who interact
frequently with each other must also deal with each other
when goals and organizational identity are taken into
consideration. In various policy sectors, such as health care,
public housing, justice, traffic and transport, etc., many actors
are linked since they are part of a chain of policy plans

153

leading toward concrete products or services (KOPPENJAN e

KLIJN, 2004, p. 70).

Ao referenciar espacialmente a dinmica de organizao do trabalho

sanitrio, o processo de territorializao definido pela NOAS define quais sero as
reas, no interior das quais, os atores e organizaes que compem o sistema de
sade tero suas interaes e relaes de intercmbio intensificadas. Desta
forma, a lgica de composio de clusters de atores e organizaes a partir de
bases territoriais delimitadas, sobre as quais se fundamentam a organizao, a
gesto e o financiamento da ateno sade, constitui-se num processo que
desencadeia um fluxo de intensificao das relaes de interdependncia j
existentes.
Desta forma, relaes pr-existentes de intercmbio de recursos entre
atores

localizados

numa

mesma

base

territorial

so

estimuladas

pela

convergncia de esforos de poltica pblica que visam alocar recursos,

estratgias e instrumentos de gesto para a construo de bases geograficamente
delineadas. Tais impulsos proporcionados pela atuao governamental, definida
no texto da NOAS, no decorrer do processo de regionalizao da ateno
sade, representam importante ao no sentido de conferir estabilidade s
relaes pr-existentes entre os atores destas bases. Logo, o aprofundamento das
interdependncias municipais possui, no processo de territorializao da ateno
sade, um de seus elementos essenciais. Logo, cabe entender como se
estrutura o processo de territorializao de acordo com as disposies da NOAS,
e como este processo impulsiona o aprofundamento de interdependncias.
A estruturao do processo de territorializao da ateno sade toma
como ponto de partida as unidades de composio da federao, embora de
forma no estrita uma vez que a NOAS entende que a disposio da organizao
da ateno sade no nvel local transcende as delimitaes polticoadministrativas.

154

Tomando como ponto de partida o espao que corresponde ao territrio dos

estados, so identificadas subdivises deste que consistem nas unidades
fundamentais de referenciamento a partir das quais devero ser articulados os
atores, organizaes e recursos de forma a compor sistemas funcionais de sade.
Ou seja, tais subdivises sero as reas, no interior das quais, os atores e
organizaes que compem o sistema de sade tero suas interaes e relaes
de intercmbio intensificadas mediante a ao das instncias decisrias de
produo das polticas de sade nos trs nveis do SUS:

REGIO DE SADE base territorial de planejamento da

ateno sade, no necessariamente coincidente com a
diviso administrativa do estado, a ser definida pela
Secretaria

Estadual

de

Sade,

de

acordo

com

as

especificidades e estratgias de regionalizao da sade em

cada estado, considerando as caractersticas demogrficas,
scio-econmicas, geogrficas, sanitrias, epidemiolgicas,
oferta de servios, relaes entre municpios, entre outras.
Dependendo do modelo de regionalizao adotado, um
estado pode se dividir em macrorregies, regies e/ou
microrregies de sade. Por sua vez, a menor base territorial
de planejamento regionalizado, seja uma regio ou uma
microrregio de sade, pode compreender um ou mais
mdulos assistenciais (BRASIL, 2002, p. 10).

Desta forma, a NOAS estabelece uma unidade mnima de territorializao,

que pode ser uma regio ou microrregio de acordo com a estratgia de cada
estado, como locus privilegiado para a articulao dos atores, organizaes e
recursos mediante fluxos intermunicipais de referenciamento de servios,
informaes e relaes produtivas e polticas no interior do SUS.
O prprio delineamento de uma regio/microrregio de sade consiste
numa estratgia de aprofundamento da interdependncia entre os municpios que

155

a compem, uma vez que esta delimitao toma como ponto de partida um
conjunto de critrios que demonstram a existncia de fluxos relacionais de
interdependncia que se manifestam por meio de vrias dimenses da estrutura
social subjacente ao conjunto municpios componentes de uma regio. Assim, o
aprofundamento da interdependncia municipal na estratgia da NOAS busca na
estrutura social a fonte de potencializao de sua ao, pois ao intensificar as
relaes no universo sanitrio, estas interagem com outros campos de relaes de
interdependncia como o econmico, o poltico, o cultural, entre outros.
Da mesma maneira, a lgica que orienta a estruturao assistencial de uma
regio/microrregio de sade impulsiona a intensificao da interdependncia no
interior destas, uma vez que procura tornar tais unidades territoriais uma base de
proviso caracterizada pela garantia de acesso da populao ao maior grau de
integralidade possvel de acordo com a infra-estrutura disponvel. Este aspecto
de extrema relevncia, uma vez que, quanto maior o grau de integralidade
oferecido pelo sistema interno regio/microrregio, menor ser o fluxo externo e
maior o interno, ampliando a interdependncia entre os atores e organizaes que
compem tais unidades territoriais.
Para tal, a estruturao assistencial das regies/microrregies envolve trs
estratgias que visam proporcionar maior capacidade de integralidade. A primeira
refere-se homogeneizao do acesso a mdia complexidade pela instituio de
mdulos assistenciais como unidades assistenciais mnimas de subdiviso das
regies/ microrregies:

MDULO

ASSISTENCIAL

resolubilidade

correspondente

mdulo
ao

territorial

primeiro

nvel

com
de

referncia, definida no item 8 Captulo 1 desta Norma,

constitudo por um ou mais municpios, com rea de
abrangncia mnima a ser estabelecida para cada Unidade
da Federao, em regulamentao especfica, e com as
seguintes caractersticas:

156


Conjunto de municpios, entre os quais h um

municpio-sede, habilitado em Gesto Plena do Sistema
Municipal/GPSM ou em Gesto Plena da ateno Bsica
Ampliada

(GPAB-A),

com

capacidade

para

ofertar

totalidade dos servios de que trata o item 8 Captulo I

desta Norma, com suficincia, para sua populao e para a
populao de outros municpios a ele adscritos; ou

Municpio em Gesto Plena do Sistema Municipal ou

em Gesto Plena da ateno Bsica Ampliada, com
capacidade de ofertar com suficincia a totalidade dos
servios de que trata o Item 8 Captulo I para sua prpria
populao, quando no necessitar de desempenhar o papel
de referncia para outros municpios (BRASIL, 2002, p.10).

Desta forma, a instituio dos

mdulos

assistenciais

garante e

homogeneiza o acesso a mdia complexidade dentro da regio/microrregio, uma

vez que articula um grupo de municpios em torno de um municpio-sede com
capacidade de proviso de um conjunto mnimo de servios de mdia
complexidade, chamado de primeiro nvel de referncia intermunicipal, com
garantia de acesso a toda a populao no mbito do mdulo. Um vez que o
mdulo assistencial consiste na unidade mnima de subdiviso de uma
regio/microrregio, logo o acesso ao primeiro nvel de referncia intermunicipal,
que compreende determinadas atividades ambulatoriais de apoio diagnstico e
teraputico(chamado de M1) e de internao hospitalar1, torna-se garantido para
toda a populao da regio/microrregio.
A segunda estratgia consiste na identificao de bases de servios
especializados no interior dos mdulos assistenciais que possam ser tomadas
como centros de referncia. Estes so chamados de municpios-plo e consistem

O conjunto de atividades que compem o primeiro nvel de referncia intermunicipal encontra-se definido
no Anexo III da NOAS, podendo ser consultado no Anexo I deste livro.

157

em atores essenciais na ampliao do potencial de integralidade do sistema

interno s regies/ microrregies.
A terceira estratgia de ampliao da capacidade de integralidade na
proviso de servios reside na obrigatoriedade de composio ascendente de
complexidade por unidade territorial agregada. A microrregio ou regio consiste
na unidade mnima para qualificao da assistncia de acordo como estabelecido
pela NOAS, no entanto, possvel que sejam estabelecidos vrios nveis de
organizao assistencial na diviso do territrio do estado. Assim, cada nvel de
assistncia estabelecido acima do mdulo assistencial deve conter servios
especializados alm dos previstos neste. A Figura 2 representa esta estratgia e
resume a lgica de estruturao assistencial da NOAS.
Figura 2 Estruturao Assistencial Estabelecida pela Estratgia da NOAS
UNIDADES TERRITORIAIS DE
REFERNCIA DA REGIONALIZAO

Complexidade
Ascendente:
A partir do
Mdulo
Assistencial, o
Adicional de
complexidade
definido de
acordo com a
estratgia de
regionalizao
adotada por
cada estado

MACRORREGIO

REGIO

DEFINIES

POSSVEL UNIDADE
TERRITORIAL
ADICIONAL DE
PLANEJAMENTO
REGIONALIZADO

BASES TERRITORIAIS
MNIMAS DE
PLANEJAMENTO
REGIONALIZADO
NVEL DE
COMPLEXIDADE ACIMA
DO MDULO

MICRORREGIO

MDULO ASSISTENCIAL

1 NVEL DE
REFERNCIA DEFINIDO
PELA NOAS

Fonte: elaborao prpria com base na NOAS (BRASIL, 2002).

158

Desta maneira, a forma como se estrutura a ateno sade, mediante a

articulao e integrao das bases de servios orientadas pelo princpio da
territorializao constitui um impulso significativo que, ao se solidificar durante o
processo de implantao da NOAS, contribui de forma decisiva para o
aprofundamento da interdependncia entre os municpios.
Alm da forma de estruturao da assistncia sade, o critrio de
territorializao estabelecido na NOAS motivou o desenvolvimento de uma srie
de processos gerenciais de consolidao da estratgia de regionalizao da
ateno sade visando conformar sistemas de sade funcionais e resolutivos,
estruturados para a garantia de acesso universal, eqitativo e integral. Tais
processos, construdos para orientar a ao dos gestores pblicos nas trs
esferas de governo, so elementos essenciais para a materializao das polticas
de sade sob o SUS e, de acordo com a NOAS, todos passam a ser
operacionalizados tendo na regio/microrregio de sade sua base de ao. A
Tabela 13 apresenta um conjunto descritivo desses processos e de seu tempo de
ao na estratgia de territorializao da ateno sade.

Tabela 13 Regio/Microrregio como Base de Aprofundamento das

Interdependncias Municipais
Item
Processos gerenciais que Tomam a
da Tempo de
Regio/Microrregio como Base de Ao e
NOA Ao
Aprofundam Interdependncias Municipais
S
Curto, mdio e
 Elaborao, implementao, operacionalizao e
3
longo prazos
ajuste do Plano Diretor de Regionalizao
 Identificao de prioridades de interveno e
planejamento da assistncia o impacto regional
destas

6b

Mdio e longo
prazos

 Articulao constante dos servios de forma

hierarquizada

6f

Curto, mdio e
longo prazos

 Estabelecimento e monitoramento de mecanismos

e fluxos intermunicipais de referncia e contrareferncia

6e

Curto, mdio e
longo prazos

 Elaborao do Plano Diretor de Investimentos

PDI

6c

Mdio e longo
prazos

159

 Alocao de investimentos em infra-estrutura

visando tornar a Regio/Microrregio sistemas de
sade resolutivos e funcionais
 Redistribuio geogrfica de e recursos
tecnolgicos e humanos
 Estudos e anlises constantes para projeo do
futuro desenho da configurao estadual e nacional
da ateno sade
 Emprego de estratgias adicionais e especficas de
cada estado, alm das previstas na NOAS,
direcionadas garantia do acesso aos servios de
mdia complexidade do 1 nvel de referncia
 Alocao de fluxos de financiamento federal para
custeio do fornecimento dos servios de mdia
complexidade do 1 nvel de referncia
 Emprego de estratgias adicionais e especficas de
cada estado, alm das previstas na NOAS,
direcionadas garantia do acesso aos servios de
mdia complexidade alm do 1 nvel de
referncia
 Composio, organizao e operacionalizao da
Programao Pactuada e Integrada Estadual nos
diversos nveis de ateno
 Realizao de acordos especficos de assistncia
envolvendo o municpio-sede e qualquer municpio
em GPAB-A para proviso temporria de
determinados servios do 1 nvel de referncia
pelo prprio municpio
 Emprego de estratgias previstas na NOAS para a
organizao dos servios de mdia complexidade
de acordo com a PPI
 Emprego de estratgias no previstas na NOAS e
especficas de cada estado para a organizao dos
servios de mdia complexidade de acordo com o
PDR
 Utilizao de estratgias de racionalidade sistmica
para a distribuio de servios de mdia
complexidade
 Programao, organizao, definio de
prioridades de investimento, avaliao, controle e
regulao dos fluxos intermunicipais referentes
assistncia de alta complexidade
 Alocao de recursos para investimentos
provenientes de celebrao de convnios com o
Ministrio da sade visando compor novos mdulos
assistncias de acordo com as necessidades da

6c e
6.1.1
b
6.1.1
b

Mdio e longo
prazos
Mdio e longo
prazos

6.1.1
b

Mdio e longo
prazos

11

Curto, mdio e
longo prazos

14

Curto, mdio e
longo prazos

11

Curto, mdio e
longo prazos

9.4,
22

Curto, mdio e
longo prazos

15

Curto prazo

21.1
a
21.3

Curto, mdio e
longo prazos

18
e19

Curto, mdio e
longo prazos

22.1

Mdio e longo
prazos

30

Curto, mdio e
longo prazos

Porta
ria
MS
544,

Mdio e longo
prazos

160

populao

de 16
abr/0
1
33.3
 Definio de limites financeiros para a assistncia
Curto, mdio e
a
longo prazos
estadual
33.7
 Estabelecimento de termos de compromisso para
4 e Curto, mdio e
referenciamento fora da microrregio
37
longo prazos
 Orientao do planejamento e atuao das centrais
Curto, mdio e
48
de regulao
longo prazos
Fonte: elaborao prpria com base na NOAS (BRASIL, 2002).
Como visto na Tabela 13 acima, a ao desses processos ocorre por meio
de atividades de elaborao, programao, organizao, implantao, execuo,
monitoramento, regulao e avaliao cobrindo um ciclo tradicional de produo
polticas pblicas. Tais atividades, na medida em que visam consolidar a
estratgia de territorializao da ateno sade, compem um conjunto de
padres institucionalizados de interao que representam impulsos constantes ao
aprofundamento das interdependncias municipais. Desta forma, os atores e
organizaes que se relacionam na arena sanitria de uma regio/microrregio
tm suas relaes de intercmbio intensificadas na medida em que desempenham
seus papis nos processos institudos pela NOAS.
O tempo de ao de cada processo consiste numa varivel importante, uma
vez que est relacionado continuidade do impulso fornecido pelo processo, ou
seja, sua capacidade de fomentar relaes estveis de interdependncia entre os
atores e organizaes de uma regio/microrregio, o que representa um
movimento essencial na institucionalizao das redes conforme argumentado nos
Captulos 2 e 3. Como pode ser visto na Tabela 13, a quase totalidade dos
processos apresenta um tempo de ao envolvendo o curto, o mdio e o longo
prazos.
De forma conclusiva, a anlise conduzida acima demonstrou como o
processo de territorializao da assistncia, componente fundamental da
estratgia de regionalizao da NOAS, possui um potencial expressivo no
aprofundamento da interdependncia municipal, tanto devido lgica que orienta
a estruturao assistencial como pela instituio de processos de composio do

161

ciclo de polticas pblicas. O aprofundamento da interdependncia municipal via

territorializao da assistncia expressamente construdo pela nfase nas
relaes horizontais impulsionando a convergncia em torno da garantia dos
princpios da universalidade, equidade e integralidade. Cabe na seqncia
entender em que consiste o processo de planejamento sob a NOAS, como este se
estrutura e qual seu efeito sobre o aprofundamento das interdependncias
municipais.

4.2.2 O Processo de Planejamento Integrado

O processo de planejamento integrado consiste no elemento que,

associado territorializao, possibilita, na percepo da NOAS, construir
sistemas funcionais de sade orientados por prioridades e capazes de garantir o
acesso universal, eqitativo e integral por meio do emprego eficiente de recursos.
Uma vez que a territorializao da sade consiste na delimitao das
unidades fundamentais de referenciamento, a partir das quais sero estruturadas
as funes de poltica pblica, a estratgia de regionalizao proposta pela NOAS
constata que a configurao atual da distribuio dos servios de sade e a
articulaes das funes estatais citadas no se encontram posicionadas de forma
a convergir para a materializao dos princpios de universalidade, equidade e
integralidade.
Esta percepo da necessidade de transformao imprime ao processo de
regionalizao da sade uma caracterizao essencialmente dinmica, o que
significa dizer que ao dos atores que interagem nas arenas do SUS deve se
desenvolver no sentido de conformar um projeto consistente de rearticulao
eficiente das bases de proviso de servios aos cidados. Somente o processo de
territorializao no suficiente para gerar elementos dinmicos capazes de
materializar os princpios de universalidade, equidade e integralidade, ou seja,

162

torna-se necessrio redimensionar as relaes entre os atores de forma a

potencializar o processo de territorializao como vetor de transformao.
No mbito da estratgia proposto pela NOAS, este papel de transformao,
potencializando a territorializao, atribudo ao processo de planejamento
integrado como funo preponderante realizada pelo Estado e a Sociedade Civil,
de forma compartilhada conforme o formato institucional do SUS. Assim, o
processo de planejamento no consiste apenas numa atividade prvia de poltica
pblica para ampliar o grau de eficcia da ao pblica, mas amplia-se ganhando
status de processo principal com ao constante por meio do qual so elaboradas
todas as demais funes gerenciais como controle, programao, organizao,
implantao, execuo, monitoramento, regulao e avaliao.
O planejamento torna-se uma funo que intensifica o fluxo de relaes
entre os atores que compem o sistema, na medida em que a viso da
regionalizao como um processo dinmico e transformador exige a ao conjunta
constante em torno do intercmbio de informaes e recursos, da construo de
estratgias e da reafirmao de compromissos, entre outros. Assim, o
planejamento alimenta constantemente as demais funes gerenciais e por elas
enriquecido, consistindo num motor que aprofunda a interdependncia entre os
atores e exige a construo de novas relaes.
Logo, cabe entender como se estrutura o processo de planejamento de
acordo com as disposies da NOAS, e como este processo altera a relao entre
os atores do SUS e impulsiona o aprofundamento de interdependncias.
O elemento institudo pela NOAS que insere o planejamento como funo
primordial no processo de regionalizao da assistncia, integrando-o ao processo
de territorializao, consiste no Plano Diretor de Regionalizao:

PLANO

DIRETOR

DE

REGIONALIZAO

(PDR)

instrumento de ordenamento do processo de regionalizao

da assistncia em cada estado e no Distrito Federal,
baseado nos objetivos de definio de prioridades de

163

interveno coerentes com as necessidades de sade da

populao e da garantia de acesso dos cidados a todos os
nveis de ateno.

O PDR fundamenta-se na conformao de sistemas

funcionais e resolutivos na assistncia sade, por meio da
organizao

dos

regies/microrregies

territrios
e

mdulos

estaduais
assistenciais;

em
da

conformao de redes hierarquizadas de servios; do

estabelecimento de mecanismos e fluxos de referncia e
contra-referncia intermunicipais, objetivando garantir a
integralidade da assistncia e o acesso da populao aos
servios de sade de acordo com suas necessidades
(BRASIL, 2002, p. 9).

Desta forma, o PDR torna-se o instrumento atravs do qual pensada,

definida, elaborada, implantada, monitorada e avaliada toda estratgia de
regionalizao em cada estado, em torno da qual estaro sendo alocados os
recursos para o financiamento da sade no pas. Uma vez que a definio da
configurao territorial construda com base nas diretrizes e estratgias definidas
no PDR, este adquire um status estratgico no interior do processo de
regionalizao, pois para este converge uma srie de informaes e anlises que
iro orientar a ao dos atores no interior do sistema visando um quadro futuro
almejado de organizao da assistncia.
Sendo assim, o PDR, pela definio da NOAS, torna-se o centro das
atenes no movimento de regionalizao da sade, na medida em que os atores
estaro posicionados de forma a articular seus interesses no processo de
elaborao, implantao, monitoramento e avaliao deste.

164

Articulados em torno do PDR, dois aspectos verificados no texto da NOAS

acima apresentado, demandam nfase devido sua relevncia para o sucesso da
regionalizao como estratgia visando o cumprimento dos princpios do SUS.
O primeiro consiste na deliberao de ordenar o processo de regionalizao
o que resulta na necessidade de instituir instncias que possam conduzir, dentro
dos parmetros decisrios do SUS, o processo por meio de certa unificao das
atividades relativas ao PDR. Este ordenamento, ainda segundo o texto da NOAS,
visa garantir que a configurao desenvolvida mediante a territorializao das
bases municipais de proviso de servios tenha efetividade (garantia de acesso
dos cidados a todos os nveis de ateno), o que implicar na composio de
um pacto de compromisso como elemento imprescindvel no sucesso da
estratgia de regionalizao da sade. Logo, a deciso de ordenar as atividades
do processo de regionalizao visa gerar condies para que as instncias que
conduzem o PDR sejam tambm as responsveis por comandar o pacto de
compromisso, uma vez que, de acordo com o desenho do processo de
planejamento, estas instncias so as que detm as condies monitorar o
desenvolvimento da regionalizao.
O segundo aspecto a ser ressaltado no texto da NOAS reside na
concepo do PDR como um instrumento voltado para a ampliao da
racionalidade sistmica (configurao de sistemas funcionais), na medida em que
o processo de planejamento deve ser orientado de forma a desenvolver uma
distribuio assistencial fundamentada na eficincia microeconmica. A obteno
de racionalidade sistmica demanda domnio amplo de informaes sobre a
distribuio de recursos ao longo da configurao territorial das bases de proviso
e extrema capacidade de anlise dessas informaes para redimensionar o
emprego dos recursos de acordo com as prioridades verificadas. Novamente
verifica-se a necessidade da presena de instncias capazes de materializar este
aspecto do PDR tido como fundamental pela NOAS. A busca pela ampliao da
racionalidade sistmica redimensiona a programao da assistncia e confere
novo status a Programao Pactuada e Integrada PPI.

165

Sendo assim, devido relevncia que assume tanto o PDR quanto os

aspectos a ele estreitamente relacionados pacto de compromisso e
racionalidade sistmica - no processo de planejamento da regionalizao da
sade sob a NOAS, cabe entender como este construdo para em seguida
analisar como os dois aspectos se articulam na estratgia de planejamento da
NOAS. Por meio dessas anlises mostra-se como o processo de planejamento
aprofunda interdependncias entre os atores envolvidos.
De acordo as disposies da NOAS, o PDR consiste num processo de
elaborao conjunta que envolve prioritariamente, de forma direta e constante, o
intercmbio tcnico e poltico dos municpios com a esfera estadual:

Cabe s Secretarias de Sade dos Estados e do Distrito

Federal a elaborao do PDR, em consonncia com o Plano
Estadual de Sade, que dever contemplar a uma lgica de
planejamento que envolva os municpios na definio de
espaos regionais/microrregionais de assistncia sade,
dos fluxos de referncia, bem como dos investimentos para a
conformao de sistemas de sade resolutivos e funcionais.

O PDR deve contemplar a perspectiva de redistribuio

geogrfica de recursos tecnolgicos e humanos, explicitando
o desenho futuro e desejado da regionalizao estadual,
prevendo os investimentos necessrios para a conformao
destas novas regies/microrregies e mdulos assistenciais,
observando assim a diretriz de possibilitar o acesso do
cidado a todas as aes e servios necessrios para a
resoluo de seus problemas de sade, o mais prximo
possvel de sua residncia (BRASIL, 2002, p. 11).

166

Assim, a instituio das secretarias da sade dos estados e do Distrito

Federal como instncias de conduo do PDR impulsiona a alterao do padro
de relacionamento entre as trs esferas de governo, o que origina uma
configurao

extremamente

inovadora

em

termos

de

relaes

intergovernamentais no processo de construo do SUS. A partir da NOB 01/93,

com a criao do sistema de habilitao municipal envolvendo transferncias
diretas

aos

municpios,

desenvolveu-se

um

padro

de

relaes

intergovernamentais com nfase no intercmbio direto entre a esfera federal e a

municipal. Este padro consolidou-se como parte do processo de descentralizao
do SUS durante toda a dcada de noventa. Embora a NOB 01/96, ao instituir a
Programao Pactuada e Integrada, tenha contribudo para impulsionar o papel do
gestor estadual como coordenador do processo de referenciamento da assistncia
intermunicipal, no foi o suficiente para sobrepor o padro vigente.
Portanto, a forma de conduo do processo de planejamento adotada pela
NOAS, via convergncia estadual do PDR, insere os estados e o Distrito Federal
como atores primordiais no aperfeioamento da performance do SUS, na medida
em que o PDR consiste no instrumento-base para o desenvolvimento de um
sistema que garanta o acesso universal, eqitativo e integral.
Torna-se importante ressaltar que este processo no configura uma
exclusividade decisria dos rumos da regionalizao sistema na esfera estadual,
uma vez que o formato institucional do SUS prev instncias de deciso
compartilhada como a CIB, que impede que o gestor estadual tome decises sem
a legitimao mnimas dos municpios, e a CIT, que insere as trs esferas no
processo decisrio conjunto. A prpria NOAS enfatiza o carter compartilhado e
democrtico do processo decisrio sob o SUS, ao fixar o fluxo de tramitao do
PDR desde sua elaborao at o a homologao:

167

Figura 2 Fluxo de Tramitao do Plano Diretor de Regionalizao

ESFERA ESTADUAL

CONSELHO ESTADUAL DE
SADE

Apreciao e deliberao

ESFERA FEDERAL

MINISTRIO DA SADE
Secretaria de
Assistncia
Sade

Secretaria de
Polticas de
Sade

Anlise de contedo e
viabilidade

COMISSO INTERGESTORA
BIPARTITE

Anlise e aprovao

SECRETARIA DE SADE (SES)

Elaborao conjunta com

os municpios

COMISSO INTERGESTORA
TRIPARTITE


Encaminhamento inicial ao MS;


Deliberao e homologao aps
anlise do MS;


Em caso de necessidade de
alterao do PDR, encaminhamento
SES para reincio do fluxo.

Fonte: elaborao prpria.

No entanto, o desenvolvimento da regionalizao envolve uma srie de

tarefas complexas relativas definio de toda uma estratgia de ampliao da
capacidade de gesto do SUS que devem estar definidas no PDR, uma vez que
este abrange todas as tticas e atividades de planejamento institudas pela NOAS.
Assim, todo o processo de planejamento, que envolve fluxos de informaes, de
consulta tcnica, de processo de decisrio, de relaes polticas, de legitimao,
entre outras, converge para as arenas do sistema estadual de sade fortalecendo
suas instncias de gesto e de deciso compartilhada.
Este movimento de planejamento conjunto entre o estado e os municpios
impulsiona a formao direta de vnculos e intercmbio de recursos que, com a

168

implantao e consolidao do processo de regionalizao da sade, aprofunda e

confere estabilidade s relaes de interdependncia que se formam no interior
desse processo. Esta dinmica apresenta-se como um elemento essencial no
processo de aprofundamento da interdependncia que precede a formao de
redes, uma vez que confere sentido e gera parmetros de regulao do
intercmbio de recursos:

Because of their sustainable interactions, actors create

patterns of interactions and perceptions as well as networks
structures, i.e. rules and resources. Rules emerge during
interactions and may be formal or informal (consciously
created) or informal (produced together during the course of
interaction). Rules, as fixed and generalizable procedures,
can provide actors with an anchor in relations to questions
such as who belongs in the network, what is the position of
certain actors, what is the identity of different actors, and also
what is regarded as a qualitative good product.
While network rules constitute interaction and meanings in
networks, in a longer-term perspective, they are also formed
and sustained by, and changed through these interactions
(KOPPENJAN e KLIJN, 2004, p. 72).

Desta forma, as relaes estimuladas pelo processo de planejamento da

regionalizao, via PDR, impulsionam a formao e o aprofundamento da
interdependncia entre a esfera estadual e a municipal como relao
predominante dentro do novo formato de relaes intergovernamentais institudo
pela NOAS. Esta ao conjunta de planejamento envolve a composio de uma
srie de atividades cujos resultados produzem impacto sobre os mais variados
aspectos da gesto do SUS, como pode ser visualizado na Tabela 12. Uma vez
que, de acordo com os critrios estabelecidos por esta norma, o desenvolvimento

169

do PDR constitui um dos requisitos obrigatrios para habilitao dos estados em

qualquer uma das duas modalidades estabelecidas (Gesto Avanada ou Plena
do Sistema Estadual), esta relao de interdependncia e o padro que a sustenta
tendem a adquirir maior consistncia.

Tabela 14 Atividades Conjuntas entre Municpios e a Esfera Estadual na

Regionalizao
Atividades de Planeja mento e Gerncia Conjuntos Necessrios
Composio e Operacionalizao do PDR

Descrio da organizao do territrio estadual em regies/microrregies

de sade e mdulos assistenciais, com a identificao dos muncpiossede e municpios plo e dos demais municpios abrangidos;

Definio do cronograma de implantao do PDR;

A
identificao das prioridades de interveno em cada
regio/microrregio;
Elaborao do Plano Diretor de Investimentos contendo a descrio por
regio/microrregio dos investimentos necessrios para atender as
prioridades identificadas e conformar um sistema resolutivo e funcional de
ateno sade, preferencialmente identificando cronograma e fontes de
recursos;
Definio da insero e do papel de todos os municpios nas
regies/microrregies de sade, com identificao dos municpios sede,
de sua rea de abrangncia e dos fluxos de referncia;
Desenvolvimento dos mecanismos de relacionamento intermunicipal com
organizao de fluxos de referncia e contra referncia e implantao de
estratgias de regulao visando garantia do acesso da populao aos
servios;
Elaborao de proposta de estruturao de redes de referncia
especializada em reas especficas;
Identificao das necessidades e formulao de proposta de fluxo de
referncia para outros estados, no caso de servios no disponveis no
territrio estadual;

Fonte: elaborao prpria com base no Anexo 6 da NOAS.

Esta sistemtica de planejamento conjunto que envolve no s aspectos
relativos dinmica atual da gesto do sistema, mas fundamentalmente
projeo de uma futura configurao sistmica desejvel, no consiste num

170

processo a ser desempenhado apenas para a elaborao do PDR. Uma vez que o
processo de qualificao das regies/microrregies, que segue o mesmo trmite
do PDR, tem como base a configurao efetivada na verso deste homologada
pela CIT, as relaes de interdependncia entre estado e municpios no padro
estabelecido pela NOAS

tendem

a adquirir maior estabilidade com

regionalizao.
Da mesma forma, na medida em que a regionalizao concebida como
um processo dinmico que visa conformar sistemas funcionais e garantir o acesso
universal, eqitativo e integral, as interaes

do planejamento com a

programao e a garantia da assistncia consistem nos eixos fundamentais

institudos pela NOAS na ao transformadora da realidade sanitria. Como j
abordado acima, estes dois eixos se articulam em torno do PDR, aprofundando as
relaes de interdependncia entre o estado e os municpios, e resultando na
instituio de uma estratgia de racionalidade sistmica e de um pacto de
compromisso. Cabe analisar separadamente em que consiste cada um e com
estes aprofundam interdependncias.
A instituio do PDR como um instrumento de convergncia do processo de
regionalizao envolve ampliao do conhecimento da distribuio dos recursos,
ou seja, da configurao das bases de proviso de servios e de sua alocao
tendo em vista o grau de necessidade de redistribuio em resposta as
prioridades identificadas. A concepo da regionalizao como um processo que
visa conformar sistemas funcionais de sade e otimizar os recursos disponveis
de acordo com as prioridades de interveno apresenta-se claramente como uma
estratgia orientada pela eficincia microeconmica, visando alocar e redistribuir
recursos para obter um nvel desejado de racionalidade sistmica.
Alm do Plano Diretor de Investimentos (que envolve a anlises de
capacidade instalada, a identificao de prioridades de interveno, etc.) e das
atividades

que

sustentam

zoneamento

territorial

que

resulta

nas

regies/microrregies de sade (distribuio espacial da oferta entre municpios,

anlises epidemiolgicas, demogrficas, sanitrias, etc.), a programao da

171

assistncia via PPI e as atividades de controle, regulao e avaliao consistem

nos processos fundamentais na obteno de racionalidade sistmica.
Como afirmado acima, a obteno de racionalidade sistmica demanda
domnio amplo de informaes sobre a distribuio de recursos ao longo da
configurao territorial das bases de proviso e conhecimento apurado da
realidade sanitria, visando orientar a oferta de acordo com a demanda por meio
do planejamento estratgico voltado estritamente para redimensionar o emprego
dos recursos de acordo com as prioridades verificadas. Na medida em que este
processo deve ser sustentado por bases organizacionais de planejamento, por
demandar capacidade de coleta e processamento de dados para gerao de
informaes e anlises, torna-se essencial a presena de instncias capazes de
sustentar este processo. A NOAS, replicando a forma de conduo do processo
de planejamento via convergncia estadual do PDR, instituiu a preponderncia da
esfera estadual como base organizacional de sustentao das atividades voltadas
para a obteno de racionalidade sistmica:

Cabe a SES a coordenao da programao pactuada e

integrada no mbito do estado, por meio do estabelecimento
de processos e mtodos que assegurem:

a)

que as diretrizes, objetivos e prioridades da poltica

estadual de sade e os parmetros de programao,
em sintonia com a Agenda de Sade e Metas
Nacionais, sejam discutidos no mbito da CIB com os
gestores

municipais,

aprovados

pelos

Conselhos

Estaduais e implementados em fruns regionais e/ou

microrregionais de negociao entre gestores;
b)

a alocao de recursos centrada em uma lgica de

atendimento s reais necessidades da populao e

172

jamais orientada pelos interesses dos prestadores de

servios;
c)

a operacionalizao do Plano Diretor de Regionalizao

e de estratgias de regulao do sistema, mediante a
adequao dos critrios e instrumentos de alocao e
pactuao dos recursos assistenciais e a adoo de
mecanismos que visem a regular a oferta e a demanda
de servios, a organizar os fluxos e a garantir o acesso
s referncias (BRASIL, 2002, p. 21).

Dessa forma, a instituio da estratgia de regionalizao, buscando

conformar

sistemas

funcionais

de

sade

orientada

pela

eficincia

microeconmica, redimensionou o processo de programao da assistncia e

conferiu novo status a Programao Pactuada e Integrada - PPI. A PPI consiste
num instrumento institudo pela NOB 01/96 voltado para a negociao
intermunicipal onde os gestores de municpios com oferta excedente de servios
oferecem a possibilidade de utilizao desta para os municpios com escassez,
em troca do remanejamento de recursos ao teto financeiro destes municpios feito
pelo gestor estadual.
Como j afirmado no Captulo 1, a PPI estabeleceu as bases materiais para
o

aprofundamento

das

interdependncias

municipais

como

alicerce

do

aperfeioamento da performance gerencial do SUS, uma vez que o intercmbio de

recursos impulsiona o processo de interao entre os gestores de diversos
municpios ampliando a universalidade, a equidade e a integralidade do sistema.
Dessa forma a PPI permite coordenar as referncias intermunicipais em busca de
maior racionalidade sistmica, uma vez que cada municpio elabora sua
programao contendo os fluxos pactuados tanto de recebimento quanto de
encaminhamento, os quais aps aprovao pelos Conselhos Municipais de
Sade, so integrados pelo gestor estadual incorporando as referncias sob sua
gesto direta para posterior aprovao na CIB e homologao no CES.

173

A instituio do PDR como ncleo do processo de regionalizao

redimensiona a relevncia da PPI uma vez que essa constitui um instrumento
central na compatibilizao entre demanda e oferta, na alocao investimentos e
na regulao dos sistemas de referncias intermunicipais. Sendo que o
planejamento apresenta-se como a funo primordial na viso da NOAS, onde o
PDR o instrumento que ordena o processo de regionalizao, o dilogo
constante com a PPI amplia a capacidade de materializao das projees
constantes do PDR. Da mesma forma, a PPI deixa de ser apenas um instrumento
de compatibilizao de referncias intermunicipais e adquire um status de meio
pelo qual a regionalizao operacionalizada, monitorada e avaliada.
Na definio da NOAS, a PPI torna-se tanto uma fonte essencial de
informaes para o conhecimento dos atuais fluxos de referncias intermunicipais
e mecanismos de intercmbio de recursos para elaborao do PDR, quanto um
instrumento

de

operacionalizao

das

projees

desenvolvidas

configurao das regies/microrregies que conformam o PDR.

para

Portanto, o

dilogo constante entre os instrumentos de planejamento e operacionalizao

consiste na estratgia central em busca da obteno de racionalidade sistmica,
onde a lgica da eficincia microeconmica orienta a alocao de recursos:

A Programao Pactuada e Integrada, aprovada pela

Comisso Intergestores Bipartite, dever nortear a alocao
de recursos federais da assistncia entre municpios pelo
gestor estadual, resultando na definio de limites financeiros
para todos os municpios do estado, independente de sua
condio de habilitao (BRASIL, 2002, p. 21).

Esta lgica de orientao pela racionalidade sistmica redimensiona

tambm as atividades de controle, regulao e avaliao, uma vez que a
instaurao do planejamento como a funo primordial no desenvolvimento da
estratgia de regionalizao da sade confere nfase a estas atividades:

174

As funes de controle, regulao e avaliao devem ser

coerentes com os processos de planejamento, programao
e alocao de recursos em sade tendo em vista sua
importncia para a reviso de prioridades e contribuindo para
o alcance de melhores resultados em termos de impacto na
sade da populao.
As funes de Controle, Regulao e Avaliao so definidas
conforme as pactuaes efetuadas pelos trs nveis de
governo (BRASIL, 2002, p. 24).

Embora a NOAS ressalte a autonomia das esferas de governo na

construo de instrumentos prprios de controle, regulao e avaliao definidas
de forma conjunta, a preponderncia do processo de planejamento no interior da
estratgia da NOAS confere maior capacidade ao gestor estadual na performance
dessas funes, na medida em que as demais esferas, principalmente os
municpios,

ao

desenvolver

suas

atividades,

tero

de

ampliar

as

interdependncias com o gestor estadual para compatibilizar os planos de

controle, regulao e avaliao com as diretrizes estabelecidas no PDR e na PPI.
Dessa forma, a esfera estadual ao ser instituda pela NOAS como coordenadora
do processo de regionalizao, por concentrar as atividades relativas ao PDR,
adquire papel fundamental no desempenho das funes de controle, regulao e
avaliao no interior do SUS.
Sendo assim, o desenvolvimento de uma lgica de racionalidade sistmica
como fundamento intrnseco ao processo de planejamento motiva a emergncia
de estratgias e mecanismos que estimulam a interdependncia entre os gestores
estadual e os gestores municipais. Este fluxo de interdependncia ratifica o padro
motivado pela forma de planejamento da regionalizao tanto pelo fato de que as
atividades de controle, regulao e avaliao se desenvolvem a partir do processo

175

de planejamento, centralizado no PDR, quanto pela instituio da SES como

instncia nica que compe as bases organizacionais de coordenao da PPI.
A ao dos instrumentos e atividades relativas busca pela racionalidade
sistmica visa ampliar a capacidade e a velocidade de transformao pretendida
pela estratgia de regionalizao, concebida como um processo dinmico que visa
conformar sistemas funcionais de sade e garantir o acesso universal, eqitativo e
integral. Neste sentido, a configurao territorial das bases de proviso de
servios, desenvolvida na elaborao do PDR, incorpora certa racionalidade
sistmica e torna o planejamento o motor da transformao.
No entanto, o formato institucional sob o qual se estrutura o SUS, como
visto no Captulo 1, pressupe que qualquer deciso tomada no interior do sistema
tenha amplo suporte poltico, uma vez que o processo decisrio compartilhado
entre as esferas e permeabilizado pela Sociedade Civil. Da mesma maneira, visto
que a estratgia assistencial da regionalizao se constri sobre a articulao
intermunicipal das bases de proviso de servios, a necessidade de suporte
poltico ainda maior, uma vez que os municpios so entes autnomos no
estando sob a autoridade hierrquica das demais esferas.
Nesse sentido, para garantir que a configurao desenvolvida mediante a
territorializao das bases municipais de proviso de servios tenha efetividade,
ou seja, para assegurar que o processo de planejamento expresso no PDR,
desenvolvido mediante a ao conjunta dos atores, ganhe expresso real e
materialize os princpios de universalidade, equidade e integralidade, torna-se
necessria composio de um pacto de compromisso como elemento
imprescindvel no sucesso da estratgia de regionalizao da sade.
Esse processo de concretizao do planejamento expresso no PDR exige
que as regies/microrregies estabelecidas sejam qualificadas nas instncias
estaduais e federais, no mesmo trmite do PDR (Figura 2), o que significa atestar
que

esto

desenvolvidos

os

instrumentos

gerenciais

necessrios

operacionalizao do processo de regionalizao da sade:

176

A qualificao compreende o reconhecimento formal da

constituio das regies/microrregies, da organizao dos
sistemas

funcionais

de

assistncia

sade

do

compromisso firmado entre o estado e os municpios

componentes dos mdulos assistenciais, para a garantia do
acesso de toda a populao residente nestes espaos
territoriais

um

conjunto

de

aes

servios

correspondentes ao nvel da assistncia sade relativo ao

M1, acrescido de um conjunto de servios com complexidade
acima do mdulo assistencial, de acordo com o definido no
PDR (BRASIL, 2002, p. 14).

Dessa forma, a NOAS institui como condio para que haja o

reconhecimento das instncias competentes, e a conseqente alocao federal do
financiamento de cada mdulo assistencial, a instaurao de um pacto de
compromisso entre a esfera estadual na figura da SES e os municpios-sede e
plo de cada regio/microrregio a ser qualificada. Este pacto de compromisso
envolve o estabelecimento de um instrumento jurdico chamado Termo de
Compromisso para a Garantia de Acesso cujo objeto consiste em assegurar
que as bases de servios forneam atendimento aos fluxos de referncia
projetados para aquele municpio. Da mesma forma, esto previstos nesse termo
uma srie de obrigaes mtuas que envolvem o trabalho conjunto para que os
mecanismos a instrumentos desenvolvidos para obter racionalidade sistmica
tenham efetividade, como mostra a Tabela 15.

177

Tabela 15 Compromissos Entre os Gestores Estadual e Municipal previstos

pela NOAS
Compromissos do Gestor Estadual com o Municipal (Municpio-sede e/ou
plo)

Apoiar a SMS a implementar estratgias e instrumentos que facilitem o

acesso da populao referenciada aos servios localizados no municpio.
Revisar e realizar ajustes na programao fsico-financeira das referncias,
de forma a assegurar o acesso da populao a todos os nveis de ateno,
de acordo com a periodicidade e critrios estabelecidos;
Acompanhar as referncias intermunicipais, inclusive por meio de auditoria
do sistema municipal;
Nos casos de constatao de existncia de barreiras de acesso ou
tratamento discriminatrio aos residentes em outros municpios, suprimir a
parcela do limite financeiro do municpio relativa s referncias
intermunicipais;
Comunicar ao MS o valor do limite financeiro da assistncia do municpio,
explicitando o montante relativo populao prpria e populao
referenciada - conforme definido na PPI - bem como quaisquer alteraes,
seja na parcela da populao prpria quanto na parcela de referncia
decorrente de revises, ajustes ou sanes previstos no Termo de
Compromisso de Garantia de Acesso.

Compromissos do Gestor Municipal (Municpio-sede e/ou plo) com o

Estadual

Disponibilizar os servios constantes, em relatrio especfico da PPI,

populao referenciada por outros municpios, sem discriminao de
acesso e de qualidade do atendimento prestado (escolha do prestador,
forma de pagamento ou valores diferenciados de acordo com a
procedncia, etc.);
Organizar no municpio o acesso dos usurios s aes e servios de
referncia;
Prever nos contratos dos prestadores e na programao fsico-financeira
dos estabelecimentos de sade situados em seu territrio, a realizao dos
atendimentos populao de outros municpios;
Exercer as aes de controle e avaliao, de auditoria e outras
relacionadas
garantia de qualidade dos servios ofertados em seu territrio;
Alimentar regularmente o SIA/SUS e o SIH/SUS, bem como organizar
internamente as informaes relativas aos atendimentos prestados
populao residente em outros municpios, de forma a facilitar as revises
dos acordos de referncias intermunicipais;

178

Encaminhar trimestralmente a SES relatrio contendo informaes mensais

sobre os atendimentos prestados s referncias intermunicipais,
discriminando natureza e quantidade de procedimentos, origem do
paciente, valores pagos, e outras questes que forem estabelecidas no
Termo de Compromisso de Garantia de Acesso.

Fonte: elaborao prpria com base no Anexo 4 da NOAS.

Desta forma, o pacto de compromisso estabelecido jurdica e politicamente

entre o gestor estadual e o municipal visa tanto garantir a configurao regional da
assistncia intermunicipal

quanto reforar a estratgia de obteno de

racionalidade sistmica, mediante a obrigao mtua de operacionalizar os

mecanismos desenvolvidos para tal. evidente que as instncias que coordenam
o processo de planejamento da regionalizao so as que detm as melhores
condies para monitorar e garantir o desenvolvimento desta. Este processo
intensifica a relao de interdependncia direta da esfera estadual com os
municpios, uma vez que a NOAS, ao instituir a SES como instncia
organizacional responsvel tanto pela coordenao do PDR como da PPI e das
atividades de controle, regulao e avaliao, optou tambm por estabelecer a
esfera estadual como responsvel por comandar o pacto de compromisso:

O Ministrio da Sade assume de forma solidria com as

Secretarias de Sade dos estados e do Distrito Federal, a
responsabilidade pelo atendimento a pacientes referenciados
entre estados.

A garantia de acesso da populao aos servios disponveis

em seu municpio de residncia de responsabilidade do
gestor estadual, de forma solidria com os municpios de
referncia, observados os limites financeiros, devendo o

179

mesmo

organizar

sistema

de

referncia

utilizando

mecanismos e instrumentos necessrios, compatveis com a

condio de gesto do municpio onde os servios estiverem
localizados (BRASIL, 2002, p. 23).

Desta forma, o pacto de compromisso tem no gestor estadual o ator

preponderante, uma vez que a NOAS o institui como ordenador do processo de
regionalizao, sendo que suas atribuies envolvem desde a elaborao do PDR
at a responsabilidade pela garantia do acesso projetado.
Uma vez que a NOAS insere a esfera estadual como responsvel pela
conduo do aprofundamento das interdependncias municipais previstas no
processo de territorializao das bases de proviso de servios, tambm lhe so
assegurados os meios financeiros para coordenar tal processo e dar suporte ao
gestor estadual na conduo do pacto de compromisso. A qualificao de cada
regio/microrregio resulta na alocao do financiamento federal para assegurar a
sustentao econmica dos mdulos assistenciais, que so a base da estratgia
de regionalizao na garantia da mdia complexidade:

Aps a homologao na CIT do processo de qualificao de

uma microrregio, o montante de recursos correspondente
ao financiamento dos procedimentos [...] destinados
cobertura da populao do municpio-sede de mdulo,
acrescido do montante de recursos referentes cobertura da
populao residente nos municpios a ele adscritos, passam
a ser transferidos por uma das duas formas: (i) fundo a fundo
ao estado habilitado quando o municpio-sede de mdulo for
habilitado em GPAB-A; (ii) fundo a fundo ao municpio-sede
de cada mdulo assistencial quando este for habilitado em
GESTO PLENA DO SISTEMA MUNICIPAL de acordo com
a Norma Operacional da Assistncia `a Sade, sendo que,

180

neste caso, a parcela relativa populao residente nos

municpios adscritos estar condicionada ao cumprimento do
Termo de Compromisso para a Garantia de Acesso [...]
(BRASIL, 2002, p. 23).

Sendo assim, direta ou indiretamente, dependendo da modalidade de

habilitao do municpio-sede ou municpio-plo, o formato de conduo do pacto
de compromisso adotado pela NOAS assegura ao gestor estadual os meio de
garantia

da

materializao

da

configurao

territorial

de

referncias

intermunicipais desenvolvida no PDR.

De uma forma mais ampla, o pacto de compromisso envolve ainda uma
srie de etapas necessrias ao desenvolvimento da estratgia de regionalizao
como um processo de planejamento conjunto entre as esferas estadual e
municipal. Estas etapas exigem constantes envolvimentos entre os gestores de
ambos os lados visando a obteno de convergncia em torno de uma srie de
aspectos relativos futura configurao da ateno sade desde a anlise de
informaes at a avaliao das atividades resultantes da operacionalizao do
PDR. Uma vez que estas etapas devem ser executadas de forma conjunta entre o
gestor estadual e os municipais, a Comisso Intergestores Bipartite torna-se a
principal arena no s para a concretizao do processo de regionalizao, mas
tambm na deciso de qual ser o formato desta regionalizao. Todas as
atividades relativas concepo e elaborao do PDR, que definem os
parmetros e estratgias de desenvolvimento da regionalizao, apresentadas na
Tabela 16 so produto da pactao entre as esferas estadual e municipal no
interior da CIB. Alm destas podem ser visualizadas uma srie de outras decises
importantes que so igualmente decisivas para o sucesso da regionalizao como
estratgia de obteno dos princpios de universalidade, equidade e integralidade,
as quais esto listadas na Tabela 16 abaixo:

181

Tabela 16 Decises Relevantes que Exigem a Pactao na CIB

Atividades Negociadas na CIB

Item da
NOAS

Anlise a aprovao das solicitaes referentes habilitao dos

municpios em Gesto Plena da Ateno Bsica Ampliada GPABA e Gesto Plena do Sistema Municipal GPSM, nos termos da
NOAS (condio prvia para a operacionalizao do PDR);

7.5

Anlise e aprovao das solicitaes de qualificao das

regies/microrregies, envolvendo: a comprovao dos municpiossede da capacidade de ofertar os servios fixados pela NOAS (1
nvel de referncia da mdia complexidade) para a populao
prpria e dos demais municpios adjacentes, e dos municpios-plo
de ofertar servios adicionais alm dos fixados pela NOAS;

13.1 e
Anexo 7

Anlise e aprovao dos mecanismos de regulao da garantia de

acesso da populao aos servios de referncia intermunicipal
(condio prvia para aprovao do CES e da CIT da qualificao
das regies/microrregies);

Anexo 7

Anlise e aprovao da PPI estadual, com definio dos limites

financeiros para todos os municpios do estado;

33 e Anexo
7

Anlise e aprovao das alteraes necessrias na alocao das

parcelas do financiamento relativo s referncias intermunicipais;

38

Anlise e Aprovao do cronograma de ajuste do comando nico

sobre prestadores de servios;

25,2

Fonte: elaborao prpria.

Dessa forma, as principais questes relacionadas diretamente ao sucesso
da regionalizao como estratgia de aperfeioamento da performance do SUS
so definidas em etapas de negociao sucessivas no interior da CIB. As decises
resultantes envolvem questes relativas a todas as etapas do ciclo tradicional de
produo de polticas pblicas, desde a elaborao at a avaliao e alterao
dos parmetros e atividades desenvolvidas na operacionalizao do processo de
regionalizao.
Sendo assim, uma vez que a CIB apresenta-se, no formato de
planejamento institudo pela NOAS, como a principal arena de convergncia das
foras polticas de suporte estratgia de regionalizao da ateno sade,
torna-se tambm a arena na qual se desenvolvem as principais as estratgias e
182

coalizes

polticas

que

determinam

moldam

formato

possvel

da

regionalizao.
Portanto, da mesma forma que o processo de planejamento via PDR e a
coordenao das estratgias de racionalidade sistmica, a instituio do gestor
estadual como condutor do pacto de compromisso, por meio do Termo de
Compromisso de Garantia de Acesso e das negociaes polticas na CIB,
fomentam e reforam uma relao de interdependncia direta entre as esferas
estadual e municipal. Assim, na medida em que os atores municipais desenvolvem
estratgias de afirmao de seus interesses, e coalizes para suportar tais
estratgias, consolidam um padro de governana onde as instncias estaduais
so preponderantes.
Sendo assim, o pacto de compromisso, como componente essencial na
garantia de materializao das estratgias e planos de regionalizao de acordo
com o formato escolhido pela NOAS, estreitam os vnculos entre os atores
municipais e a esfera estadual, visando garantir a interdependncia assistencial
entre os municpios.

183

Captulo 5 Analisando a Estratgia de Regionalizao da NOAS: qual o

padro de governana?

Torna-se indispensvel, a esta altura do texto, sintetizar a exposio

conduzida na seo 4.2, referente s estratgias e mecanismos estabelecidos
pela NOAS visando aprofundar a interdependncia entre os municpios com o
objetivo de garantir a materializao dos princpios da integralidade e equidade de
acesso. Esta sntese propicia as bases para se proceder anlise do padro de
interdependncia promovido pela NOAS luz do referencial desenvolvido no
Captulo 2.
Como j afirmado, a estratgia de regionalizao iniciada oficialmente a
partir de 2001, com a edio da NOAS, assume como elemento fundamental para
obteno dos princpios de equidade e integralidade a ampliao do grau de
integrao entre as bases municipais de servios de sade. Este processo de
construo da integralidade e da equidade somente torna-se possvel mediante a
construo de estratgias de promoo da interdependncia municipal. A seo 2
demonstrou que a NOAS impulsiona este aprofundamento por meio de dois
grandes eixos que so os processos de territorializao e de planejamento da
ateno sade, contendo estes os elementos essenciais para se compreender
qual o padro de interdependncia municipal fomentado pela estratgia de
regionalizao da ateno sade. Assim, como demonstrado, o padro de
interdependncia impulsionado pela NOAS ser estruturado por fluxos de relaes
motivados essencialmente pelos processos de territorializao e planejamento da
ateno, ou seja, no decorrer do processo de implementao da norma, as
relaes desencadeadas iro adquirir certo padro de estabilidade conformando
um formato de interdependncia especfico.
O processo de territorializao da ateno`a sade consiste na delimitao
das unidades fundamentais de referenciamento, que so as regies/ microrregies
de sade e os mdulos assistenciais, a partir das quais sero estruturadas as
funes relativas ao conjunto da ateno sade envolvendo a organizao e
gesto do sistema, a alocao de recursos e a articulao das bases de proviso

184

de servios por meio de fluxos de referncia intermunicipais. Assim, a

territorializao, como processo de delineamento da configurao espacial da
interao entre atores, organizaes e recursos, consiste no movimento que fixa
as linhas e vnculos de estruturao do campo relacional subjacente dinmica da
realidade sanitria do SUS a nvel local.
Este processo de extrema relevncia terica, uma vez que define quais
so as bases de atores, organizaes e recursos que formam a rede como
unidade de anlise, ou seja, delimita o cluster que ter suas relaes de
interdependncia aprofundadas. A territorializao envolve trs estratgias
principais de aprofundamento das interdependncias municipais, que consistem
no estabelecimento da regio de sade como unidade mnima de organizao da
ateno da sade, na lgica de estruturao assistencial e na definio de um
conjunto de processos gerenciais de construo da regionalizao da sade.
O estabelecimento da regio de sade como unidade referencial envolve a
definio desta como lcus privilegiado para a articulao dos atores,
organizaes e recursos mediante fluxos intermunicipais de referenciamento de
servios, informaes e relaes produtivas no interior do SUS. Ou seja, consiste
numa estratgia de aprofundamento da interdependncia entre os municpios que
a compem, uma vez que tal delimitao toma como ponto de partida um conjunto
de

critrios

que

demonstram

existncia

de

fluxos

relacionais

de

interdependncia que se manifestam por meio de vrias dimenses da estrutura

social (o econmico, o poltico, o cultural, entre outros) subjacentes ao conjunto de
municpios componentes de uma regio de sade.
A lgica de estruturao assistencial de uma regio/microrregio de sade
impulsiona a intensificao da interdependncia no interior destas, uma vez que
procura tornar tais unidades territoriais uma base de proviso caracterizada pela
garantia de acesso da populao ao maior grau de integralidade possvel de
acordo com a infra-estrutura disponvel, intensificando o fluxo interno em
detrimento das referncias externas. Esta lgica envolve o estabelecimento de
mdulos assistenciais (municpio-sede) que buscam homogeneizar o acesso

185

mdia complexidade dentro da regio/ microrregio, na fixao de bases de

servios especializadas (ou municpios-plo), e na ampliao da capacidade de
integralidade na proviso de servios mediante a obrigatoriedade de composio
ascendente de complexidade por unidade territorial agregada.
O desenvolvimento de processos gerenciais de consolidao da estratgia
de regionalizao da ateno sade, envolvendo diversas estratgias para a
organizao e transformao da distribuio espacial das bases de servios e das
referncias intermunicipais (Tabela 13), aprofunda a interdependncia entre os
municpios na medida em que compem um conjunto de atividades que tero de
ser

desempenhadas

por

atores

organizaes

na

consolidao

da

regio/microrregio como unidade de referncia para a organizao do SUS.

O processo de planejamento consiste no segundo eixo de composio da
regionalizao, o qual, associado territorializao, possibilita, na percepo da
NOAS, construir sistemas funcionais de sade orientados por prioridades e
capazes de garantir o acesso universal, eqitativo e integral por meio do emprego
eficiente de recursos. Na media em que a regionalizao da sade configura um
projeto de transformao da atual distribuio espacial das bases de servios, o
planejamento consiste no processo por meio do qual esta mudana pode ser
materializada. Ou seja, na medida em que a atual distribuio assimtrica das
bases de servios torna o processo de territorializao insuficiente na
materializao dos princpios de universalidade, equidade e integralidade, o
planejamento consiste no processo capaz de conferir um carter dinmico
estratgia de regionalizao da sade. Portanto, como j afirmado, o
planejamento torna-se uma funo que intensifica o fluxo de relaes entre os
atores que compem o sistema, na medida em que a viso da regionalizao
como um processo dinmico e transformador exige a ao conjunta constante em
torno do intercmbio de informaes e recursos, da construo de estratgias e da
reafirmao de compromissos, entre outros. O processo de planejamento, tal qual
concebido pela NOAS, envolve trs aspectos principais no estabelecimento da
regionalizao que so a concepo, implantao e monitoramento do Plano
Diretor de Regionalizao PDR, o desenvolvimento de uma estratgia de
186

obteno de racionalidade sistmica e o estabelecimento de um pacto de

compromisso.
O PDR constitui o instrumento por meio do qual pensada, definida,
elaborada, implantada, monitorada e avaliada toda estratgia de regionalizao
em cada estado. Uma vez que a definio da configurao territorial construda
com base nas diretrizes e estratgias definidas no PDR, este adquire um status
estratgico no interior do processo de regionalizao, uma vez que para este
converge uma srie de informaes e anlises que iro orientar a ao dos atores
no interior do sistema visando um quadro futuro almejado de organizao da
assistncia. A NOAS define que todo este processo de construo do PDR
envolve o trabalho conjunto e o intercmbio tcnico e poltico direto entre os
municpios e a esfera estadual, sendo esta a responsvel maior que concentra e
conduz todas as atividades.
O desenvolvimento de uma estratgia de racionalidade sistmica
subjacente ao planejamento emerge como resultado da concepo da
regionalizao como um processo que visa conformar sistemas funcionais de
sade e otimizar os recursos disponveis de acordo com as prioridades de
interveno, conformando, assim, claramente uma estratgia orientada pela
eficincia microeconmica. A obteno de racionalidade sistmica envolve os
processos de desenvolvimento do Plano Diretor de Investimentos, as atividades
que sustentam o zoneamento territorial que resulta nas regies/microrregies de
sade (distribuio espacial da oferta entre municpios, anlises epidemiolgicas,
demogrficas, sanitrias, etc.), a programao da assistncia via PPI e as
atividades de controle, regulao e avaliao. Uma vez que estas atividades e
processos esto relacionados ao PDR, a NOAS, replicando a forma de conduo
do processo de planejamento via convergncia estadual do PDR, instituiu a
preponderncia da esfera estadual como base organizacional de desenvolvimento
da estratgia de obteno de racionalidade sistmica.
Finalmente, estabelecimento de um pacto de compromisso envolve a
construo de instrumentos e processos de pactao que possam garantir que a

187

configurao desenvolvida mediante a territorializao das bases municipais de

proviso de servios e expressa no planejamento no PDR tenha efetividade e
possa materializar os princpios de universalidade, equidade e integralidade. Este
pacto de compromisso envolve o estabelecimento jurdico de um Termo de
Compromisso de Garantia de Acesso entre o gestor estadual e os gestores
municipais dos municpios-sede e plo visando assegurar que estes forneam o
acesso aos servios de mdia complexidade aos municpios a eles adscritos, de
acordo com a configurao inscrita no PDR. Este termo contm ainda uma srie
de compromissos mtuos que condicionam a transferncia do financiamento
federal relativo s referncias intermunicipais para os municpio-sede e plo.
Como o gestor estadual conduz todo o processo de planejamento da
regionalizao torna-se o ator mais capacitado para monitorar sua efetivao. Da
mesma forma, as etapas de maior relevncia da regionalizao convergem para
processos de pactao no interior da esfera estadual de gesto do SUS, mais
especificamente no mbito da CIB, ratificando a insero privilegiada do gestor
estadual no processo de regionalizao da sade.
Esta sntese permite compor um quadro-resumo que demonstra quais so
os processos empregados pela estratgia de regionalizao da NOAS como
elementos que impulsionam o aprofundamento da interdependncia municipal, e
que, portanto, devem ser tomados como base para se proceder anlise deste
padro luz do referencial desenvolvido no Captulo 3. Retomando a Figura 2, e
ampliando-a de forma a detalhar os processos de territorializao e planejamento,
possvel obter um diagrama que resume a estratgia de regionalizao da
NOAS e que apresenta os principais fundamentos regulatrios que impulsionam o
aprofundamento de um determinado padro de interdependncia entre os
municpios.

188

Figura 3 Lgica Detalhada de Regionalizao da NOAS

Processos-chave

TERRITORIALIZAO
Definio da Regio de
Sade como referncia
Lgica de Estruturao
Assistencial
Processos Gerenciais de
Suporte a Regionalizao
PLANEJAMENTO
Forma de coordenao do
PDR
Forma de coordenao das
Estratgias de
Racionalidade sistmica
Forma de conduo do
Pacto de Compromisso

Estratgia

APROFUNDAMENTO
DA
INTERDEPENDNCIA
MUNICIPAL

Objetivos Almejados

UNIVERSALIDADE
EQUIDADE
INTEGRALIDADE
EFICINCIA
RESOLUTIVIDADE

Fonte: elaborao prpria com base na NOAS (BRASIL, 2002).

189

Cabe ento proceder analise do padro de interdependncia fomentado

pela NOAS de acordo com referencial produzido nos Captulos 2 e 3. O primeiro
aspecto de relevncia terica consiste em determinar quais so as bases de
recursos, atores e organizaes que delimitam a existncia da rede como unidade
de anlise de acordo com a literatura examinada.
De acordo com o exposto no Captulo 3, as redes so definidas como
estruturas cuja coeso reflete a composio dos clusters de recursos subjacentes,
uma vez que estas so conceituadas como structures of interdependency
(OTOOLE, 1997, p. 45), stable relationships [based on] interdependent nature
(BORZEL, 1998, p. 254), more or less patterns of social relations between
mutually dependent actors which form themselves around policy problems or
clusters of resources (KLIJN, KOPPENJAN e TERMEER, 1995, p. 439), network
structure is typified by [...] joint, strategically interdependent action (KEAST et al,
2004, p. 364). Portanto, as redes so delimitadas pelo grau de interdependncia
fornecido pelo intercmbio de recursos, sendo que a composio de clusters de
recursos fornece os limites estruturais de composio do campo de foras
produtivas e polticas da rede. Logo, onde h maior nvel de interdependncia
relacional emerge o espao interorganizacional da rede.
Neste sentido, o conceito de regio de sade definido na NOAS consiste no
espao interorganizacional cuja dinmica social delimita uma estrutura de
interdependncia que a diferencia das demais, e a torna uma base de
desenvolvimento de uma estrutura em rede. De acordo com o texto da NOAS, o
processo de definio de uma regio de sade busca a delimitao de um espao
interorganizacional de maior densidade de intercmbio relacional, uma vez que tal
delimitao toma como ponto de partida um conjunto de critrios que demonstram
a existncia de fluxos de interdependncia que se manifestam por meio de vrias
dimenses da estrutura social (poltica, econmica, cultural, epidemiolgica, de
ateno sade, etc) subjacentes ao conjunto de municpios componentes dessa
regio. Logo, a regio de sade consiste na unidade terica para fins de anlise
do padro de interdependncia fomentado pela NOAS, ou seja, a busca pelo

190

aprofundamento da interdependncia ocorre majoritariamente no interior da regio

de sade.
Portanto, uma vez que a regio de sade consiste no espao
interorganizacional que apresenta um potencial para o desenvolvimento de uma
estrutura de rede (MANDELL e STEELMAN, 2003; KEAST, 2004), e que a NOAS,
como

visto

na

seo

4.2,

estabelece

oficialmente

uma

estratgia

de

aprofundamento da interdependncia no interior das regies de sade, cabe

analisar se o padro de interdependncia fomentado pela NOAS converge para
um padro de interdependncia em rede. Sendo assim, visto que o referencial
desenvolvido no Captulo 3 apresenta justamente os elementos extrados da
literatura que caracterizam um padro de interdependncia em rede, cabe verificar
qual o formato de interdependncia fomentado pela NOAS em cada um destes
elementos.
Como demonstrado a partir da anlise da literatura de administrao
pblica no Captulo 3, a rede consiste num fenmeno organizacional que, alm
dos

aspectos

fundamentais

como

composio

por

atores

autnomos,

interdependncia e padres estveis de relacionamento, desenvolve uma

institucionalidade voltada especificamente para o aprofundamento da
interdependncia existente. Uma regio de sade, de acordo com a definio da
NOAS apresenta as caractersticas bsicas que a definem como uma rede em
potencial, uma vez que composta por atores autnomos (municpios e demais
atores

da Sociedade Civil

e do Mercado),

que mantm

relaes

de

interdependncia de recursos (referenciamento intermunicipal no interior do SUS,

e demais intercmbios econmicos, sociais, polticos, etc) com certa estabilidade.
Uma vez que determinado conjunto de municpios adjacentes so definidos como
sendo uma regio de sade porque demonstram certo nvel de interdependncia
de recursos relacionados ateno sade, alm de demais fatores sociais,
polticos, econmicos, etc.
A estratgia de regionalizao da NOAS visa, ento, desenvolver uma
institucionalidade

voltada

especificamente

para

aprofundamento

da

191

interdependncia existente entre os municpios de forma a compor sistemas

funcionais de sade que possam materializar os princpios da universalidade,
equidade e integralidade, por meio da integrao e articulao das bases de
servios. Assim, como afirmado no Captulo 1, a estratgia da NOAS busca
fomentar

as

potencialidades

das

redes

como

forma

de

coordenao

interorganizacional no aperfeioamento do SUS, ou seja, ao definir uma regio de

sade como referncia para o planejamento e a ao das polticas de sade, a
NOAS visa desenvolver em seu interior uma base institucional de aprofundamento
da interdependncia existente. Desta forma, a NOAS, como afirmado no Captulo
1, ratifica a legislao do SUS (Constituio, Lei Orgnica da Sade, Normas
Operacionais, etc) e pretende operacionalizar seus fundamentos, buscando
compor estratgias que estruturem o sistema sobre bases de organizao em
rede. Isto porque, o conceito de redes como forma eficiente de alocao de
recursos e promoo da integralidade sempre esteve presente na legislao do
SUS, sendo que a NOAS consiste na primeira norma que efetivamente props sua
operacionalizao prtica.
Sendo que a regio de sade consiste no espao organizacional que
corresponde ao cluster de recursos com potencial de formao de uma estrutura
de rede pelo nvel de interdependncia interno, e que a estratgia da NOAS visa
desenvolver

uma

institucionalidade

voltada

especificamente

para

aprofundamento da interdependncia existente em seu interior, cabe ento

analisar a estratgia da NOAS a partir dos elementos institucionais fomentados
pelos processos-chave desta (Figura 3) e verificar se convergem apara um para
um padro de interdependncia em rede, de acordo como o referencial composto
no Captulo 3.
Como demonstrado no Captulo 3, atravs da anlise da literatura, o
desenvolvimento de uma institucionalidade envolve a composio de uma
estrutura de coordenao interorganizacional caracterizada por um padro de
interdependncia em rede, ou seja, esta institucionalidade deve manifestar certos
fundamentos que a diferenciam tanto de uma srie de arranjos organizacionais
policntricos (parcerias, foras, temporrias de trabalho, coordenao intermitente,
192

joint venture, coalizes, etc) quanto de formatos mais centralizados e burocrticos

de organizao. Os elementos institucionais que caracterizam o padro de
interdependncia em rede encontram-se reunidos na Tabela 10, ao final do
Captulo 3.

5.3.1 Foco Gerencial

O primeiro elemento a ser analisado consiste na determinao do foco

gerencial das atividades desenvolvidas de forma conjunta, ou seja, consiste na
definio de qual ser o conjunto de atividades a ser coordenada pela rede. O
conjunto de atividades a ser coordenado pela rede pode ser verificado pela
estratgia da NOAS relacionada a cada nvel de ateno da sade. A NOAS fixa,
de acordo com o nvel de complexidade, as atividades que sero coordenadas no
interior de cada municpio, as que sero coordenadas por referncias
intermunicipais no interior de cada regio de sade e aquelas cuja coordenao
transcender o mbito regional, sendo o acesso garantido no mbito estadual ou
mesmo nacional.
A definio do conjunto de atividades a ser coordenado tanto no interior da
regio, portanto pela estrutura de rede fomentada pela NOAS, quanto fora da
regio segue a lgica do processo de territorializao.
As atividades de ateno sade a serem coordenadas no interior de cada
municpio consistem naquelas integrantes do nvel bsico. Neste sentido, a NOAS
redefine as modalidades de habilitao institudas pela NOB 01/96 de forma a
ampliar o acesso e a qualidade da ateno bsica sade. Esta ltima
estabeleceu as modalidades de Gesto Plena da Ateno Bsica e Gesto Plena
do Sistema Municipal, sendo que a NOAS redefine estas modalidades e, no se
refere especificamente ateno bsica, amplia o conjunto de aes e estabelece
a Gesto Plena da Ateno Bsica Ampliada.
precisamente no conjunto de atividades referentes mdia complexidade
que est o foco das atividades a serem coordenadas pela rede, sendo este
193

processo orientado pela lgica de territorializao estabelecida pela NOAS, mais

especificamente pela lgica de estruturao assistencial Como visto na seo
anterior, a lgica de estruturao assistencial estabelecida pela NOAS envolve o
estabelecimento de mdulos assistenciais (municpio-sede), a definio de bases
de servios especializadas (ou municpios-plo), e a ampliao da capacidade de
integralidade na proviso de servios mediante a obrigatoriedade de composio
ascendente de complexidade por unidade territorial agregada. Estas trs
estratgias definam o conjunto de atividades e a forma como este gerido no
interior da regio de sade.
O estabelecimento do mdulo como unidade mnima necessria de
composio de uma regio de sade visa homogeneizar o acesso mdia
complexidade no interior desta, uma vez que o mdulo assistencial consiste
basicamente num conjunto de municpios entre os quais h um municpiosede
com capacidade de oferta, para si e para a populao dos demais municpios, de
procedimentos relativos ao chamado 1 nvel de referncia de mdia
complexidade (Anexo III da NOAS, ANEXO I desta dissertao). Esta
homogeneizao promove um processo de complementaridade entre as bases de
servios municipais no interior de uma regio de sade em busca da ateno
integral, uma vez que o estabelecimento da modalidade de Gesto Plena da
Ateno Bsica Ampliada expande a capacidade dos municpios no acesso
interno e na qualidade ateno bsica e o mdulo assistencial adiciona, a cada
municpio que o compe, um conjunto de aes mnimas de mdia complexidade
por meio de fluxos de referncias ao municpio-sede.
A definio de municpios-plo no interior de cada regio de sade tambm
se orienta pela mesma lgica de busca pela integralidade da ateno, uma vez
que consiste num municpio que representa referncia para outros municpios, em
qualquer nvel de ateno. Uma vez que a ateno bsica coberta no interior do
municpio, os municpios-plo representam bases de referncia para a mdia e a
alta complexidade no interior da regio de sade. Assim complementam as bases
municipais de proviso em aes de complexidade normalmente acima daquelas
estabelecida como de responsabilidade do municpio-sede.
194

Finalmente, o estabelecimento de uma lgica ascendente de composio

da

configurao

da

estratgia

de

regionalizao

contribui

para

complementaridade entre as bases de servios municipais no interior de uma

regio de sade, uma vez que est composta por microrregies, que por sua vez
formada por um ou mais mdulos assistenciais. De acordo com o exposto na
Figura 2, a NOAS estabelece que cada unidade territorial desta deve acrescentar
um conjunto de aes e servios com complexidade acima daquelas que a
compem. As aes e procedimentos de mdia e alta complexidade que no
puderem ser acessadas no interior da regio de sade devem ser buscadas no
mbito estadual, e mesmo nacional.
Uma vez que a regionalizao consiste num processo dinmico onde a
configurao da interdependncia municipal pode ser alterada por meio de
investimentos, tendo em vista as necessidades identificadas na busca por
equidade e integralidade, as relaes de referenciamento podem mudar.

Da

mesma forma, este processo de transformao pode ocorrer de acordo com as

mudanas em termos de capacidade instalada, a disponibilidade de profissionais
especializados, as alteraes em termos de tcnica e tecnologia, as variaes nos
padres de custos, entre outros fatores. No entanto, a lgica de promoo da
complementaridade garante que a interdependncia se estabelea de forma a
compor pautas municipais de ateno sade caracterizadas por maior
integralidade.
Sendo assim, uma vez que o foco gerencial de interdependncia
impulsionado pela NOAS consiste na gesto de atividades e servios que geram
complementaridade entre os atores e organizaes que compem uma regio de
sade, principalmente no que se refere mdia complexidade, a estratgia de
regionalizao promovida por esta contribui para a formao de um padro de
interdependncia em rede, de acordo com o referencial desenvolvido no Captulo
3.

195

5.3.2 Atores Envolvidos e Amplitude de Insero

De acordo com o referencial desenvolvido no Captulo 3, o segundo

elemento de anlise consiste na verificao de quais so os atores inseridos no
processo de desenvolvimento da rede. Em arranjos interorganizacionais
caracterizados por baixa institucionalidade coletiva, os atores diretamente
inseridos

na

construo

diria

da

rede

consistem

naqueles

inseridos

principalmente no nvel operacional, ou mesmo ttico, das organizaes.

Entretanto, quando o espao interorganizacional caracterizado por maior
densidade e envolve um conjunto consistente de atividades coletivamente
planejadas e articuladas de durao constante, torna-se necessrio introduzir
neste espao maior capacidade decisria para evitar constantes impasses e
indeterminaes, o que demanda a presena de atores no s dos nveis
operacional e ttico, mas tambm estratgico. Da mesma forma, a amplitude de
insero dos atores relevantes consiste num aspecto fundamental relacionado a
esta temtica. A anlise destes aspectos pode ser realizada com base na forma
do processo de planejamento institudo pela NOAS.
Este elemento da estruturao das redes, relativo aos atores diretamente
envolvidos e a amplitude de insero, adquire maior relevncia no caso do formato
de regionalizao adotado, uma vez que a estratgia estabelecida pela NOAS
envolve a estruturao e a ativao de diversas redes, pois, como argumentado
acima, cada regio de sade consiste numa base potencial de formao da rede.
Neste sentido, como visto na seo 4.2, cabe ao gestor estadual coordenar todo o
processo relativo regionalizao, o que coloca um desafio ainda maior, uma vez
que a regio de sade concebida apenas como uma categoria de
territorializao sem expresso poltica. Desta forma, as diversas lideranas de
cada regio de sade, que representam ao atores de maior expresso na arena
sanitria, esto dispersas em bases institucionais municipais, como os Conselhos
Municipais de Sade e mesmo os gestores municipais, alm dos diversos outros

196

atores. Cabe verificar como a NOAS encaminha este desafio, uma vez que ele
essencial na determinao da trajetria do processo de regionalizao.
A primeira questo a ser analisada refere-se a quais so os atores inseridos
em termos de sua origem organizacional (nveis operacional, ttico e estratgico).
Este aspecto pode ser analisado tendo como referncia a forma de coordenao
do processo de planejamento. Uma vez que a NOAS estabelece estratgias,
mecanismos e atividades de obteno de racionalidade sistmica, como a
coordenao da PPI, as atividades controle, regulao e avaliao, o
desenvolvimento do Plano Diretor de Investimentos, entre outros, fica assegurada
a necessidade de participao dos nveis operacional e ttico, na medida em que
tais atividades demandam a gerao de informaes e a performance de atores
diretamente relacionados concepo e prestao de servios.
Da mesma maneira, a forma de coordenao do Plano Diretor de
Regionalizao, mediante a ao conjunta dos municpios com o gestor estadual,
implica necessariamente na insero dos atores municipais do nvel estratgico no
trabalho de coordenao das atividades da rede. Esta insero ocorre tanto por
meio do processo de concepo e elaborao do PDR quanto de sua anlise a
aprovao. O primeiro processo demanda integrar e compatibilizar programaes
e planos elaborados e decididos pelos gestores municipais, enquanto o segundo
ocorre no interior da CIB, implicando no envolvimento direto dos gestores de
elevada capacidade decisria no interior dos municpios.
Da mesma forma que a coordenao do PDR, a forma de conduo do
pacto

de

compromisso

tambm

garante

envolvimento

direto

comprometimento dos gestores municipais (secretrios municipais de sade dos

municpios-sede e plo) no desenvolvimento das atividades, uma vez que este
pacto, como visto, envolve o estabelecimento de um Termo de Compromisso de
Garantia de Acesso, onde ambos os gestores (estadual e municipal) se
comprometem com o desenvolvimento de uma srie de atividades conjuntas.
Dessa forma, em termos de insero dos atores de gerenciamento, as diretrizes
contidas na NOAS implicam na insero dos nveis tanto operacional e ttico

197

quanto estratgico dos municpios envolvidos. No entanto, uma ressalva

importante pode ser feita em relao capacidade decisria dos atores
envolvidos. Sendo que os atores de maior capacidade decisria a nvel municipal
so os prefeitos, a literatura em administrao pblica sobre redes indica que
estes deveriam ser alvo de alguma estratgia especfica de insero no processo
de regionalizao de forma a fornecer maior legitimidade s decises tomadas.
A segunda questo a ser analisada reside na amplitude de insero
proporcionada pela estratgia da NOAS, ou seja, em sua capacidade de ativar os
atores de maior relevncia em torno do projeto da regionalizao. Obviamente que
o formato institucional do SUS, como visto no Captulo 1, garante que qualquer
matria de relevncia referente ateno sade seja decidida de forma conjunta
entre os gestores e compartilhada com a Sociedade Civil. No entanto, uma vez
que a NOAS estabelece a preponderncia das instncias do sistema estadual de
sade como as arenas de planejamento, deciso e implementao do processo de
regionalizao, isto significa que, em termos de atores da arena sanitria dos
municpios, a NOAS privilegia a insero dos gestores municipais no
desenvolvimento da regionalizao. Isto porque a NOAS no institui mecanismos
ou estratgias para a insero dos atores da Sociedade Civil dos municpios de
forma ativa no processo de regionalizao, a no ser de forma indireta por meio
das Conferncias de Sade e da aprovao da PPI nos Conselhos Municipais.
Estes mecanismos, embora de extrema relevncia para a regionalizao, no
determinam as escolhas em termos de estratgias de composio do PDR e de
gerenciamento da regionalizao. As principais etapas do processo de
regionalizao so produto de elaborao conjunta da SES com os gestores
municipais (Tabela 14) e de pactao na CIB (Tabela 16), arenas na qual os
atores da Sociedade Civil dos municpios no tm acesso direto e constante.
Portanto, em relao composio dos atores em termos de nvel decisrio
e de amplitude de insero dos diversos atores presentes na arena sanitria,
possvel afirmar, luz do referencial desenvolvido no Captulo 2, que as diretrizes
contidas na NOAS contribuem para a formao de um padro de interdependncia

198

em rede, no caso do primeiro aspecto e manifesta caractersticas de elevada

institucionalidade em relao ao segundo.

5.3.3 Nvel de Formalizao

Prosseguindo a anlise do padro de interdependncia fomentado pela

NOAS, cabe analisar o terceiro aspecto definido no referencial terico, que
consiste no grau de formalizao das diretrizes relativas construo de
parmetros mnimos de organizao do trabalho coletivo e da composio da
governana. Segundo a literatura, o desenvolvimento de regras mnimas ocorre
como parte do processo de institucionalizao da rede e fornece estabilidade
rede ao compor parmetros mnimos de interao e ao coletiva. No entanto,
tais regras coletivamente construdas e negociadas no podem regular a ao dos
aspectos mais operacionais e relacionados ao processo de produo dirio no
interior das redes, sendo que estes so orientados por diretrizes construdas e
reconstrudas constantemente, de acordo com a dinmica de produo de
objetivos coletivamente definidos. Assim, a ao excessiva da formalizao
implica em reduo da flexibilidade operacional da rede. Da mesma forma, o
desenvolvimento ou o estabelecimento de regras num contexto de redes adquiri
um

carter

extremamente

dinmico,

uma

vez

que

as

relaes

interdependncias mudam constantemente, o que resulta em

de

diferentes

estratgias e padres de interao entre os componentes da rede.

Neste sentido, torna-se necessrio separar em que consistem os
parmetros mnimos de organizao do trabalho coletivo e da composio da
governana das regras que regulam os aspectos operacionais. As regras gerais
consistem na fixao de referncias mnimas relacionadas composio do
formato da rede, identificao do papel de cada ator neste formato,
identificao de quais so os resultados esperados de determinadas interaes,
critrios de acesso e exclusividade no inteiro da rede, distribuio de recursos,

199

entre outros. Da mesma forma, consistem regras gerais as que definem o formato
da governana, ou seja, que estabelecem quais as arenas e etapas decisrias,
bem como os critrios acesso e a forma de participao nestas arenas. Estas
regras fornecem estabilidade s interaes e orientam o intercmbio de recursos.
O que transcende a esses parmetros de institucionalizao consiste em atos de
regulao que interferem na flexibilidade operacional da rede, uma vez que visam
determinar a forma de intercmbio de recursos, padronizar relaes de trabalho e
regular fluxos de interao, caracterizando elevada institucionalidade.
No que se refere estratgia expressa na NOAS, este aspecto de anlise
apresenta um desafio complexo, na medida em que torna-se difcil identificar o
impacto de determinadas diretrizes sobre as relaes de trabalho coletivo e de
composio da governana. Sendo assim, necessrio analisar ambos os
processoschave da NOAS, territorializao e planejamento, e identificar o nvel
de impacto destes em termos de formalizao das relaes no interior das regies
de sade.
Em termos de composio de regras gerais ou estabelecimento de
parmetros mnimos de organizao do trabalho coletivo, a territorializao
consiste no processo que fixa as bases de estruturao das estratgias de
regionalizao, de acordo com o definido na NOAS. O estabelecimento dos
mdulos assistenciais, das regies, microrregies, mdulos assistenciais,
municpios-sede e plo compem uma configurao que proporciona orientao
tanto em termos do papel de cada municpio no interior da rede, quanto de
acessibilidade, distribuio de recursos, resultados esperados em termos de
composio de pautas integrais de assistncia, entre outros. Neste sentido, a
territorializao fixa as referncias mnimas relacionadas composio do formato
da rede e do papel que cada municpio desempenha no processo de
aprofundamento de interdependncias.
Enquanto o processo de territorializao proporciona um quadro de
referncias que orientam a dinmica dos atores no interior e fora das regies de
sade e confere sentido s aes desempenhadas pelos atores que as realizam, o

200

de planejamento relaciona-se composio do trabalho coletivo e da governana.

Neste sentido, a construo do PDR consiste num conjunto de diretrizes que
relacionam os atores envolvidos e orientam a forma de compor o trabalho coletivo
identificando os papis e as atividades serem desempenhados como condio
essencial para a obteno de objetivos comuns.
Como pode ser constatado por meio da Tabela 14, a NOAS estabelece uma
srie de atividades de planejamento e gesto a serem desempenhadas de forma
conjunta entre os municpios e a esfera estadual na composio do PDR, que
consiste no instrumento por meio do qual se materializa a estratgia de
regionalizao. Assim, o estabelecimento do PDR como instrumento de
ordenamento do processo de regionalizao proporciona diretrizes que orientam
os atores envolvidos e compem parmetros mnimos de organizao do trabalho
coletivo. Na medida em que torna-se necessrio o intercmbio de informaes e
de recursos para desenvolver uma configurao adequada em termos de
referncias intermunicipais, somente o trabalho conjunto como os municpios pode
proporcionar bases de planejamento confiveis, uma vez que so estes que detm
as informaes sobre sua capacidade de produo suas carncias em termos de
acesso e de investimentos. Logo, o fato da NOAS estabelecer como os municpios
se inserem na elaborao, implantao e monitoramento do PDR proporciona
referenciais que orientam o trabalho coletivo.
Como afirmado acima, o planejamento, como um dos dois processos-chave
da NOAS, tambm estabelece diretrizes em termos de organizao do processo
de governana subjacente dinmica da regionalizao, no sentido de que
estabelece quais as arenas e etapas decisrias, bem como os objetos de
pactao e a forma de participao nestas arenas. Obviamente que este aspecto
no consiste numa especificidade da NOAS, uma vez que esta somente utiliza as
bases institucionais do SUS como arenas de governana da regionalizao. Neste
sentido, visto que a NOAS estabelece a preponderncia do sistema de sade
estadual na conduo do processo de regionalizao, todos as etapas decisrias
convergem para a CIB, tornando-se esta a arena de referncia, em termos de
construo da governana, como demonstra a Tabela 14. Portanto, no que se
201

refere construo coletiva de regras gerais que orientam e referenciam tanto a

produo do trabalho coletivo e a composio de governana, as diretrizes da
NOAS contribuem para a formao de um padro de interdependncia em rede.
Cabe, ento analisar, se as diretrizes da NOAS no interferem na dinmica
operacional do trabalho coletivo.
A ao mais direta das diretrizes da NOAS sobre a dinmica operacional do
trabalho coletivo no interior do processo de regionalizao provm da forma de
coordenao da estratgia de racionalidade sistmica. Esta estratgia, como
afirmado na seo 4.2, parte integrante do processo de planejamento e est
diretamente relacionada a uma concepo dinmica da regionalizao, pensada
como um processo que visa conformar sistemas funcionais de sade e otimizar
os recursos disponveis de acordo com as prioridades de interveno. Na
mediada em que a edio da NOAS ocorreu como produto da reflexo sobre a
necessidade de integrar as bases municipais em busca da maior integralidade da
ateno explorando ganhos de escala dos investimentos, torna-se claro que ela
traz implcita uma estratgia de regulao do emprego e da incorporao de
fatores de produo orientada pela eficincia microeconmica.
Os principais processos que compem a estratgia de obteno da
racionalidade sistmica da NOAS, como afirmado na seo 4.2, consistem no
desenvolvimento do Plano Diretor de Investimentos (que envolve a anlises de
capacidade instalada, a identificao de prioridades de interveno, etc.), nas
atividades

que

sustentam

zoneamento

territorial

que

resulta

nas

regies/microrregies de sade (anlise da distribuio espacial da oferta de

servios entre os municpios, anlises epidemiolgicas, demogrficas, sanitrias,
etc.), na programao da assistncia via PPI e nas atividades de controle,
regulao e avaliao.
A forma de coordenao desta estratgia de obteno de racionalidade
sistmica adotada pela NOAS envolve a centralizao na SES de todas
informaes necessrias ao desenvolvimento dos processos acima citados. Uma
vez que estes processos buscam redimensionar a configurao das referncias

202

assistenciais no interior de cada regio de sade e entre elas, buscando maior

grau de equidade e integralidade, as atividades de estruturao assistencial
intermunicipal passam a se orientar por esses processos, inclusive a realizao de
investimentos. Na medida em que as informaes que subsidiam as decises
referentes estratgia de racionalidade sistmica provm da dinmica relacional
entre os municpios e que esta dinmica, como visto nos Captulos 2 e 3,
apresentam elevado grau transformao em curtos perodos de tempo,
necessitando ser atualizados constantemente, a centralizao de toda a estratgia
na SES pode gerar no s defasagens em relao realidade, mas tambm
dificuldades de interpretao das informaes.
Esta forma de coordenao da estratgia de racionalidade sistmica pode
implicar tanto na falta de efetividade e eficincia das decises tomadas e dos
investimentos realizados, quanto na reduo da flexibilidade operacional do
trabalho coletivo`a nvel das regies de sade, uma vez que as defasagens podem
geram constantes necessidades de reviso das decises sobre alocao de
recursos, financiamento de fluxos de referncia intermunicipal, incorporao
tecnolgica, entre outros. Portanto, as diretrizes da NOAS interferem na dinmica
operacional do trabalho coletivo.
De forma conclusiva, em termos de grau de formalizao, as diretrizes da
NOAS contm aspectos que contribuem para a formao de um padro de
interdependncia em rede (construo coletiva de regras gerais), assim elementos
que caracterizam um padro de elevada institucionalidade.

5.3.4 Recursos Envolvidos e Foco de Poder

O quarto e o quinto elementos de anlise do padro de interdependncia
fomentado pela NOAS consiste na distribuio de recursos e no foco de poder. De
acordo com o referencial desenvolvido no Captulo 2, estes elementos devem ser
analisados de forma conjunta, uma vez que esto relacionados diretamente ao
padro de interdependncia subjacente estrutura da rede. Esta relao se

203

estabelece

porque

distribuio

de

recursos

influencia

padro

de

interdependncia entre os atores, e este, como visto, orienta a distribuio de

poder no interior da rede.
Conforme demonstrado na ocasio, os recursos essenciais formao da
estrutura da rede encontram-se dispersos ao longo de uma srie de organizaes
e atores. Em espaos interorganizacionais de baixa institucionalidade coletiva tal
realidade configura um campo de poder que tende a reproduzir a distribuio
apresentada pelo cluster de recursos. Da mesma forma, o exerccio deste poder
manifesta-se de forma dispersa e reflete as possibilidades de cada ator de acordo
com as assimetrias de domnio de recursos.
No entanto, o surgimento de uma estrutura de interdependncia em rede
desenvolve, de forma concomitante, estratgias de gesto coletiva de recursos e
de compartilhamento decisrio, uma vez que torna-se necessrio ampliar a
extenso dos esforos e a intensidade do vnculos na busca por solues de
problemas complexos de poltica pblica (KOPPENJAN e KLIJN, 2004; KEAST,
2004; OTOOLE, 1997). Da mesma forma, o estreitamento dos vnculos pode
produzir a intensificao do processo de institucionalizao das relaes no
espao interorganizacional em rede, resultando em relaes de coero, onde
atores de maior domnio de recursos estabelecem direes em detrimento dos
demais atores.
Cabe ento, conduzir uma anlise das diretrizes da NOAS, em termos do
padro de distribuio de recursos e seu impacto sobre as relaes de
interdependncia entre os municpios e entre estes e a esfera estadual. Esta
anlise pode ser realizada por meio das diretrizes contidas no dois processoschave da NOAS, a territorializao e o planejamento.
A primeira tarefa consiste em determinar quais so os recursos
fundamentais em termos da estratgia de regionalizao estabelecida na NOAS. A
partir deste ponto, torna-se factvel deduzir quais so as relaes de
interdependncia que se formam tanto no interior da regio de sade, entre si,
portanto, quanto dos municpios com a esfera estadual. Os principais recursos, no
que se refere estratgia de regionalizao estabelecida pela NOAS, consistem
204

na capacidade produtiva (grau de especializao e diversificao da base

municipal de produo de servios de sade), domnio de recursos financeiros
(financiamento dos gastos com custeio e com ampliao da capacidade produtiva
via investimentos), capacidade tcnica (desenvolvimento e organizao de
estratgias de articulao e integrao das bases de servios), e autoridade legal
(legitimidade para coordenar e conduzir o processo). A anlise dos processoschave da NOAS (territorializao e planejamento) novamente fornece as
informaes necessrias.
A estrutura de configurao territorial desenvolvida pela NOAS, como
referncia para a articulao e integrao das bases de servios de ateno
sade, toma como base a capacidade instalada dos municpios no interior de uma
regio de sade. Assim, a definio de quais sero os municpios que exercero o
papel de municpio-sede e municpio-plo no interior de uma regio de sade
indica que municpios apresentam maior domnio de recursos em termos de
capacidade produtiva.
Assim, no interior de uma regio de sade, estas duas categorias de
municpios so as que detm maior poder, uma vez que os municpios a eles
adstritos dependem de suas bases de servios para ter acesso a aes e
procedimentos de mdia e alta complexidade (1 nvel de referncia da mdia
complexidade no caso dos municpios-sede e mdia e alta complexidade em
geral de acordo com a especialidade apresentada pelo municpio no caso dos
municpios-plo). Obviamente que, no caso de determinados servios de mdia
complexidade e, principalmente em termos de alta complexidade, as bases de
servios podem estar sob domnio das esferas estadual ou federal, sendo estes
tambm atores poderosos nestes casos. No entanto, no que se refere s relaes
de interdependncia no interior das regies de sade em termos capacidade
produtiva os municpios-sede e plo so os atores de maior poder. Nestes casos,
a NOAS estabelece que, no interior do estado, o gestor estadual o responsvel
pela gesto das polticas de mdia e alta complexidade, assumindo uma srie de
funes que vo desde a definio de prioridades de investimento at o controle a
avaliao do sistema, principalmente no caso da poltica de alta complexidade.
205

Sendo assim, o estado, mesmo nos casos onde no o detentor das bases de
servios, o ator de maior poder por estar munido estar estabelecido como
autoridade planejadora e reguladora do emprego das bases de produo de
servios.
Sobre as relaes entre capacidade produtiva e poder no interior da regio
de sade, referente ao processo de regionalizao, torna-se necessrio frisar que
a integrao das bases de produo de servios gera referncias intermunicipais,
cuja pactao resulta na constituio da Programao Pactuada e Integrada
PPI, instituda pela NOB 01/96. Este processo de pactao realizado de forma
direta entre os municpios, sendo que as programaes so integradas e
compatibilizadas pelo gestor estadual. Sendo assim, esta forma de coordenao
da PPI tambm estabelece o gestor estadual como ator de relevncia. Embora
este processo de pactao, que envolve o compartilhamento de recursos tenha a
CIB como arena de resoluo de conflitos, evidente que o gestor estadual, assim
como os municpios-sede e plo detm maior poder sob este formato de
coordenao.
No que se refere capacidade financeira direcionada a promover a
regionalizao, ou seja, relativa tanto ao custeio das aes e procedimentos que
compem as referncias intermunicipais (dos municpios-sede e plo aos demais
municpios de uma regio de sade), quanto realizao de investimentos
visando ampliar a capacidade de promoo do acesso universal, eqitativo e
integral, esta provm do governo federal. No entanto, a forma de coordenao
destes recursos coloca o gestor estadual como o ator de maior poder no interior
da estratgia de regionalizao.
Alm da coordenao da PPI em mbito estadual, que define a alocao
dos recursos relativa s referncias intermunicipais e os tetos financeiros para
todos os municpios do estado, independente da condio de habilitao, cabe a
esfera estadual a coordenao dos procedimentos financeiros que visam garantir
que a configurao desenvolvida por meio da territorializao das bases
municipais de proviso de servios tenha efetividade, ou seja, para assegurar que

206

o processo de planejamento expresso no PDR seja operacionalizado. Esta forma

de coordenao dos mecanismos financeiros da regionalizao, como visto na
seo 4.2, consiste em parte do pacto de compromisso estabelecido entre o
gestor estadual e os municpios de cada regio de sade. O recebimento do
financiamento dos procedimentos relativos ao 1 nvel de referncia da mdia
complexidade, cuja proviso se estabelece no municpio-sede, est sob a gesto
do gestor estadual. No caso do municpio-sede do mdulo assistencial estar sob a
modalidade de Gesto Plena da Ateno Bsica Ampliada, os recursos
provenientes da esfera federal sero repassados fundo a fundo ao estado
habilitado, e no caso do municpio-sede estar sob habilitao em Gesto Plena do
Sistema Municipal, os recursos sero repassados fundo a fundo ao municpio. No
entanto, neste ltimo caso, o repasse estar condicionado ao cumprimento do
Termo de Compromisso para a Garantia de Acesso, instrumento jurdico que
estabelece uma srie de obrigaes entre o municpio e o gestor estadual, alm
do comprometimento do municpio-sede em prover as aes e procedimentos do
1 nvel de referncia da mdia complexidade aos municpios adjacentes. Assim,
em termos de capacidade financeira, o gestor estadual consiste no ator de maior
poder no interior da estratgia de regionalizao estabelecida pela NOAS.
Em relao capacidade tcnica, ou seja, ao domnio de competncias
para o desenvolvimento e organizao de estratgias de articulao e integrao
das bases de servios, difcil mensurar quais so os municpios que apresentam
tais competncias, uma vez que h enormes variaes no contexto federativo
brasileiro. No entanto, partindo do ponto que o domnio de recursos tcnicos
resultado de um processo de aprendizagem voltado especificamente para a
construo

de

competncias

que

proporcionam

aperfeioamento

da

performance de gesto (FIGUEIREDO, 2001), possvel inferir que ator ou atores

iro desenvolver maior domnio de capacidade tcnica. Como demonstrado na
seo 4.2, a NOAS estabelece que a SES consiste no espao organizacional onde
se desenvolvem as anlises e projees que iro fundamentar a elaborao,
implementao, execuo, o monitoramento e a avaliao relativa ao Plano
Diretor de Regionalizao. Neste sentido, uma vez que o gestor estadual o

207

responsvel pelo desenvolvimento do PDR, o ator que ter que desenvolver

maior esforo de aprendizagem no interior da estratgia de regionalizao. Da
mesma forma, o gestor estadual torna-se o ator que ter domnio de maior
quantidade de informaes sobre o sistema de sade no mbito estadual, uma
vez que o planejamento conjunto com os municpios resulta na convergncia de
dados, relatrios e anlises para SES.
Assim como o processo de desenvolvimento do PDR, a forma de
coordenao da estratgia de racionalidade sistmica tambm impulsiona a
construo de competncias no mbito da SES, na medida em que esta estratgia
est no centro do planejamento diretamente relacionado a uma concepo
dinmica da regionalizao, pensada como um processo que visa conformar
sistemas funcionais de sade e otimizar os recursos disponveis de acordo com
as prioridades de interveno. Esta estratgia abrange a elaborao e a
implementao de uma srie de critrios e mecanismos voltados para a
organizao tanto da mdia quanto da alta complexidade como qualificao de
profissionais, promoo de economias de escala, definio de prioridades de
investimento, coordenao de processos de regulao, garantia de acesso,
controle, avaliao, alocao oramentria, entre outros. Portanto, a forma de
coordenao das atividades voltadas para obter racionalidade sistmica,
centralizada na SES, estimula, de forma ainda mais acentuada, o desenvolvimento
de esforos de aprendizagem e a construo de competncias sob domnio do
gestor estadual. Assim, em termos de domnio de recursos tcnicos, a estratgia
da NOAS, embora desenvolva formas de compartilhamento de recursos,
estabelece e constri o gestor estadual como o ator de maior poder no processo
de regionalizao.
No que se refere ao domnio de autoridade legal, ou seja, de legitimidade
para coordenar e conduzir a estratgia de regionalizao, as diretrizes contidas na
NOAS estabelecem o gestor estadual como responsvel por todo o processo de
regionalizao, sendo o ator que coordena e conduz todas as etapas de
configurao territorial da regionalizao, de construo do PDR, de qualificao
das regies de sade, de elaborao e implementao das estratgias de
208

obteno de racionalidade sistmica, dos instrumentos relativos ao pacto de

compromisso de garantia de acesso s referncias intermunicipais, entre outros.
Embora todo este processo seja desenvolvido de forma compartilhada como
municpios, pactado no interior da CIB e necessite da aprovao da Sociedade
Civil presente no CES, o gestor estadual o ator que detm maior autoridade
legal de acordo com as diretrizes da NOAS.
A anlise do domnio de recursos (capacidade produtiva, recursos
financeiros, capacidade tcnica e autoridade legal), proporciona elementos para
delinear o fluxo de interdependncia e, conseqentemente de relaes de poder
no interior do processo de regionalizao. A primeira constatao possvel de ser
extrada consiste no fato de que as diretrizes da NOAS estabelecem estratgias
de gesto coletiva de recursos e de compartilhamento decisrio, como resultado
da necessidade de ampliar a extenso dos esforos e a intensidade dos vnculos
na busca por solues de problemas complexos relacionados ateno sade.
Neste sentido, as diretrizes da NOAS contribuem para a formao de um padro
de interdependncia em rede articulando estruturas institucionalizadas no espao
interorganizacional do SUS.
No entanto, apesar de promover estratgias de compartilhamento de
recursos e de capacidade decisria, a anlise do domnio de recursos demonstra
que as relaes de interdependncia motivadas pelas diretrizes da NOAS
privilegiam o gestor estadual com o ator de maior poder no interior da estratgia
de regionalizao. Assim, como visto na seo 4.2, as diretrizes da NOAS
impulsionam o estabelecimento de relaes de interdependncia constante e de
forma direta entre os municpios e a esfera estadual. Portanto, por promover o
domnio elevado de recursos num nico ator e por contribuir, conseqentemente,
com a formao de elementos que caracterizam centralizao de poder, as
diretrizes da NOAS contribuem para formar um padro de interdependncia
caracterizado por elevada institucionalidade, de acordo com o referencial
desenvolvido no Captulo 3.

209

5.3.5 Foco de Controle

Prosseguindo com a anlise do padro de interdependncia fomentado

pela estratgia de regionalizao estabelecida pela NOAS, o sexto elemento a ser
considerado consiste no foco de controle. Em ambientes intraorganizacionais a
funo de controle proporciona capacidade de responsabilizar atores e de
verificao da capacidade de eficincia no emprego dos recursos da organizao.
Este

padro

de

concepo

de

controle

permanece

em

espaos

interorganizacionais de pouca institucionalidade, onde o controle ainda possui uma

conotao de fiscalizao, estando disperso em diversos processos de
intercmbio sem compartilhamento de poder decisrio.
Entretanto, de acordo com o referencial terico desenvolvido no Captulo 3,
a concepo de controle em espaos interorganizacionais, caracterizados por
relaes de interdependncia em rede adquire uma nova dimenso, uma vez que
no h atores capazes de estabelecer procedimentos e mecanismos de
responsabilizao e accountability sobre os demais, pois uma estrutura de rede
formada por componentes caracterizados por autonomia. Da mesma forma, a
diversidade de atores e organizaes que estabelecem relaes em espaos
interorganizacionais torna praticamente impossvel centralizar e uniformizar
procedimentos e parmetros de mensurao de resultados. Logo, o emprego do
padro burocrtico de controle, alm de apresentar srios obstculos, resulta em
reduo do grau de flexibilidade da rede.
Sendo assim, de acordo com o referencial desenvolvido no Captulo 2, uma
vez que a rede tem como foco gerencial atividades complementares ou que
envolvem recursos que geram complementaridade entre as organizaes
envolvidas, e que tais atividades possuem impacto sobre os objetivos
estabelecidos de forma coletiva, o controle essencial como funo de promoo
de eficcia e eficincia da rede, adquirindo uma dimenso estratgica no suporte
s atividades gerenciais da rede diretamente relacionadas obteno dos

210

objetivos maiores coletivamente fixados. Logo, o foco central do desenvolvimento

do controle em redes reside na formao de complementaridade entre as partes
no sentido de articular bases de suporte decisrio especificamente relacionadas
s atividades que so desenvolvidas em rede, ou seja, as atividades consideradas
como complementares.
A anlise da concepo de controle, como parte componente da estratgia
de regionalizao estabelecida pela NOAS, pode ser realizada pelo exame dos
aspectos contidos no processo de planejamento. Como afirmado na seo 4.2, na
estratgia de regionalizao estabelecida pela NOAS, o planejamento adquire um
status de centralidade no interior da concepo da regionalizao como fenmeno
dinmico, uma vez que este no consiste apenas numa atividade prvia de poltica
pblica para ampliar o grau de eficcia da ao pblica, mas expande sua
dimenso ao ganhar status de processo principal com ao constante. Assim, o
planejamento a funo por meio da qual so elaboradas todas as demais
funes gerenciais como controle, programao, organizao, implantao,
execuo, monitoramento, regulao e avaliao.
A concepo dinmica da regionalizao, visando conformar sistemas
funcionais de ateno sade, onde o planejamento atua como motor das
transformaes, estabelece entre este e o controle uma relao diferente daquela
predominante nas burocracias. Enquanto nestas, o controle atua com nfase na
verificao dos processos, na concepo de controle na NOAS, na medida em
que este est subordinado a uma viso de planejamento como vetor da mudana,
a nfase coloca-se sobre a obteno dos objetivos e metas coletivamente
construdos. Este aspecto est apresentado explicitamente no texto da NOAS:

As funes de controle, regulao e avaliao devem ser

coerentes com os processos de planejamento, programao
e alocao de recursos em sade tendo em vista sua
importncia para a reviso de prioridades e contribuindo para

211

o alcance de melhores resultados em termos de impacto na

sade da populao.
As atribuies de Controle, Regulao e Avaliao so
definidas conforme pactuaes efetuadas pelos trs nveis
de governo.

O fortalecimento das funes de controle e avaliao dos

gestores do SUS deve se dar principalmente nas seguintes
dimenses:

a) avaliao da organizao do sistema e do modelo de

gesto;
b) relao com os prestadores de servios;
c) qualidade assistencial e satisfao dos usurios;
d) resultados e impacto sobre a sade da populao
(BRASIL, 2002, p. 24).

Assim, a leitura direta do texto da NOAS revela uma viso do controle como
funo assessria ao planejamento voltada para a obteno de metas coletivas.
Da mesma forma, o fato da norma indicar que as funes de controle, regulao e
avaliao sero definidas em processos de pactuao entre as trs esferas de
governo

impulsiona

formao

de

complementaridade

no

espao

interorganizacional do SUS, no sentido de articular bases de suporte decisrio

especificamente relacionadas s atividades desenvolvidas no interior da estratgia
de regionalizao. Sob este aspecto, as diretrizes da NOAS contribuem para a
formao de um padro de interdependncia em rede no interior no interior do
espao interorganizacional do SUS.

212

Entretanto, como visto na seo 4.2, as funes de controle, regulao e

avaliao so partes da estratgia de obteno de racionalidade sistmica, sendo
este fato de extrema relevncia na anlise da concepo de controle contida nas
diretrizes da NOAS. Uma vez que as funes de controle, avaliao e regulao
devem estar subordinadas diretamente ao processo de planejamento, como diz o
trecho acima citado, e que este processo, como visto na seo 4.2, estabelece a
preponderncia do gestor estadual no formato de coordenao do PDR, das
estratgias de racionalidade sistmica e de conduo do pacto de compromisso,
est configurada uma contradio no texto da NOAS.
Embora o texto da NOAS afirme explicitamente a necessidade de compor o
controle por complementaridade entre os entes federados, todos instrumentos
desenhados para tal (PDR, PPI, instituio de complexos regulatrios, Termo de
Compromisso de Garantia de Acesso, entre diversas outras atribuies legais
relacionadas) esto sob coordenao direta do gestor estadual, caracterizando
centralizao da funo de controle. Ou seja, como afirmado na seo 4.2,
embora a NOAS ressalte a autonomia das esferas de governo na construo de
instrumentos prprios de controle, regulao e avaliao definidas de forma
conjunta, a preponderncia do processo de planejamento no interior da estratgia
da NOAS confere maior capacidade ao gestor estadual na performance dessas
funes, na medida em que as demais esferas, principalmente os municpios, ao
desenvolver suas atividades, tero de ampliar as interdependncias com o gestor
estadual para compatibilizar os planos de controle, regulao e avaliao com as
diretrizes estabelecidas no PDR e na PPI. Dessa forma, a esfera estadual, ao ser
instituda pela NOAS como coordenadora do processo de regionalizao, por
concentrar as atividades relativas ao PDR, adquire papel fundamental no
desempenho das funes de controle, regulao e avaliao no interior do SUS.
Sendo assim, embora contenha disposies que visam induzir a formao
de complementaridade entre as esferas de governo no estabelecimento de
mecanismos de controle, as diretrizes da NOAS que fundamentam a estratgia de
regionalizao contribuem para a conformao da centralizao de informaes e

213

mecanismos de racionalidade sistmica, aspecto este caracterstico de padres de

interdependncia de elevada institucionalidade.

5.3.6 Objetivos Coletivos

O stimo aspecto a ser analisado, de acordo com o referencial

desenvolvido no Captulo 3, consiste na convergncia em torno de um objetivo
comum maior como valor compartilhado (FLEURY, 2002), na medida em que se
apresenta como um elemento fundamental de coordenao interorganizacional no
processo de institucionalizao da rede. Em espaos interorganizacionais de baixa
institucionalidade, a nfase situa-se em torno dos objetivos particulares dos atores
e organizaes, sendo que as relaes de intercmbio de recursos estabelecidas
esto direcionadas especificamente para a obteno destes objetivos. Entretanto,
o desenvolvimento de uma estrutura de rede, pelo estreitamento das relaes e
pela ampliao da extenso dos esforos, ocorre em torno da formao de
objetivos comuns.
Este processo envolve a construo de percepes compartilhadas, de
estratgias conjuntas e valores comuns, sendo um aspecto extremamente
complexo e de difcil obteno, envolvendo a ao de lideranas na mediao de
conflitos e de formao de coalizes em torno de projetos hegemnicos. No
entanto, de extrema relevncia, pois consiste no elemento que impulsiona a
composio

de

foras

em

torno

do

aprofundamento

das

relaes

de

interdependncia, sustentando o intercmbio de recursos e competncias na

resoluo de problemas complexos de poltica pblica. De acordo com a literatura
de administrao pblica sobre redes, este processo envolve aspectos tcnicos e
organizacionais, assim como polticos, na medida em que h a necessidade tanto
de estruturar coletivamente bases organizacionais de conduo do trabalho
coletivo quanto de desenvolver a convergncia de foras na sustentao poltica
da estrutura da rede.

214

Desta forma, um elemento complexo cuja anlise demanda a abordagem

por diversas dimenses e envolvem o exame de vrios aspectos. Sendo assim, a
anlise conduzida neste tpico aborda e enfatiza os aspectos tcnicos e de
estratgia, sendo que os demais aspectos organizacionais e polticos sero
abordados ao longo da anlise dos demais elementos que integram este Captulo.
A anlise desenvolvida neste tpico procura identificar e examinar
mecanismos e estratgias que compem a estratgia de regionalizao da NOAS,
os quais proporcionem a articulao e a integrao dos objetivos e metas
particulares (organizacionais) em torno da composio de objetivos comuns e
metas compartilhadas. Neste sentido, as diretrizes que fundamentam o processo
de planejamento da NOAS fornecem os subsdios necessrios.
Como demonstrado na anlise do foco gerencial da estratgia de
regionalizao estabelecida pela NOAS (1 elemento de anlise), o processo de
territorializao das bases de servios municipais contm elementos que
impulsionam o desenvolvimento de complementaridade assistencial entre os
municpios e destes com as demais esferas. Esta articulao e integrao das
bases de servios no interior da regio de sade, como afirmado na ocasio,
envolvem o estabelecimento de mdulos assistenciais (municpio-sede) que
buscam homogeneizar o acesso mdia complexidade dentro da regio/
microrregio, a identificao de bases de servios especializadas (ou municpiosplo), e a ampliao da capacidade de integralidade na proviso de servios,
mediante a obrigatoriedade de composio ascendente de complexidade por
unidade territorial agregada.
No entanto, a efetividade deste processo demanda a ao de instrumentos
e mecanismos tanto no sentido de articular eficientemente as bases atuais quanto
visando projetar e responder s alteraes ocorridas na dinmica de intercmbio
de recursos. Ou seja, na medida em que a estratgia de regionalizao foi
concebida visando ampliar a integralidade no acesso e que a distribuio espacial
das bases de servios pode mudar como resultado da prpria estratgia, os
instrumentos encarregados de promover a integralidade devem ser capazes de

215

articular de forma flexvel as necessidades (objetivos) particulares de cada

municpio com o objetivo maior de promoo da integralidade.
Da mesma forma, as transformaes a serem realizadas em termos de
distribuio espacial das bases de servios devem ser orientadas de forma a
promover integralidade de acordo com as necessidades de cada municpio, ou
seja, uma vez que a integralidade o objetivo comum maior, a construo coletiva
desta parte dos objetivos municipais especficos e das possibilidades e limitaes
de articulao das bases de servios no interior de cada regio de sade.
Assim, para que a estratgia de territorializao das bases de servio tenha
sucesso e seja capaz de reduzir as assimetrias em termos de acesso,
especialmente a nveis mais elevados de complexidade, necessrio que haja
mecanismos e estratgias que promovam a integralidade da assistncia como
objetivo comum a partir dos objetivos e recursos assistenciais particulares
(municipais, estaduais e federais). Os instrumentos encarregados de promover
esta construo de objetivos comuns a partir de objetivos particulares consistem
na PPI e no PDR, e na articulao destes entre si.
A PPI permite que os municpios, por meio de um processo de pactao
direta, estabeleam entre si o planejamento prvio do intercmbio de servios
para a cobertura das necessidades em termos de complementao das bases
prprias de servios, de acordo com a demanda da populao de cada municpio.
Como

resultado

desta

pactao,

emerge

um

conjunto

de

fluxos

de

referenciamento intermunicipal que possibilita ampliar o carter universal,

eqitativo e integral do SUS. A PPI, portanto, consiste num instrumento que
integra no s bases de servios, mas tambm gestores municipais na construo
de metas coletivas no interior do sistema sanitrio.
No entanto, somente a PPI no proporciona a convergncia de objetivos em
torno de projetos coletivos comuns, uma vez que seu foco de atuao ocorre
sobre as aes e procedimentos de sade excedentes em termos de demanda da
populao local. Sendo assim, mesmo representando um intercmbio que fomenta
a complementaridade entre as esferas de governo na produo de relaes de

216

interdependncia, tais relaes assistenciais, somente, no so capazes de

configurar a produo de objetivos maiores com base em metas particulares, uma
vez que o foco da PPI est na metas individuais de cada municpio. Ou seja,
embora contribua para aperfeioar a performance geral do SUS, cada municpio
se insere em relaes de intercmbio via PPI buscando somente resolver seus
prprios problemas de insuficincia bases de proviso de servios. Esta seria a
insero da PPI na estratgia de gesto da assistncia nos moldes da NOB 01/96,
estratgia esta tambm utilizada em caso de referncias interestaduais, onde o
governo federal seria o responsvel pela integrao e compatibilizao das PPIs
estaduais.
Entretanto, com a edio da NOAS, onde o planejamento adquire um status
central, a relevncia da PPI redimensionada, uma vez que esta proporciona uma
base consistente de informaes relativas s relaes intermunicipais fundamental
tanto para o aprofundamento quanto para a projeo de relaes de
interdependncia. Dessa forma, como afirmado na seo 4.2, a PPI apresenta-se
no interior do processo de planejamento estabelecido pela NOAS como um
instrumento que fundamenta a compatibilizao entre demanda e oferta, a
alocao

de

investimentos,

regulao

dos

sistemas

de

referncias

intermunicipais, a obteno de ganhos de escala econmica, entre outros

aspectos.
Assim, na medida em que o planejamento consiste no processo essencial
na estratgia de regionalizao, e que o PDR apresenta-se como o instrumento de
convergncia deste processo, onde cada regio de sade tomada como um
conjunto especfico, o dilogo constante do PDR com a PPI amplia a capacidade
de materializao das projees constantes deste e fornece capacidade de
compor metas coletivas com base em objetivos particulares. Ou seja, a relao
entre estes dois instrumentos permite tanto gerir melhor as relaes de
intercmbio existentes e projetar novas quanto monitorar e aperfeioar estas
novas relaes de intercmbio. Assim, na medida em que a PPI expressa metas e
objetivos particulares e que o PDR dimensiona o planejamento a nvel coletivo,
possvel afirmar que as diretrizes contidas na NOAS apresentam instrumentos e
217

mecanismos que impulsionam a composio de objetivos coletivos a partir de

metas.
Da mesma forma, a prpria estruturao do PDR desde sua elaborao at
a avaliao dos resultados implantados envolve a construo de uma srie de
estratgias e instrumentos que impulsionam a composio de objetivos coletivos,
como a identificao conjunta de prioridades de interveno, a identificao de
pontos de estrangulamento para a hierarquizao de servios, o estabelecimento
e monitoramento de mecanismos de referncia e contra-referncia intermunicipal,
alocao de investimentos para a compor sistemas funcionais e resolutivos, entre
outros.
Apesar de conter os mecanismos, estratgias e instrumentos que
possibilitam a construo de objetivos conjuntos, as diretrizes da NOAS enfatizam
demasiadamente os aspectos assistenciais e individualizados da ateno sade,
em detrimento do planejamento direcionado a polticas de preveno e promoo
de carter coletivo. Este aspecto assume uma dimenso estratgica no processo
de regionalizao, uma vez que as aes e programas relacionados preveno
e promoo da sade apresentam um potencial considervel de trabalho coletivo,
visto que estes podem ser estruturados a partir de bases que transcendem os
limites do municpio. Esta possibilidade de articulao de esforos se manifesta,
por exemplo, no carter regional de apresentao dos aspectos epidemiolgicos
da ateno sade, ou seja, programas e projetos ganham maior eficcia quando
direcionados a regies, uma vez que estas, como reconhece o prprio texto da
NOAS, possuem singularidades em termos de caractersticas demogrficas,
socioeconmicas, geogrficas, sanitrias, epidemiolgicas, entre outras. Este
potencial de ao coletiva no devidamente explorado pela NOAS, sendo que as
determinaes desta praticamente no abordam instrumentos e estratgias neste
sentido.
Por exemplo, de forma conclusiva, em relao a este tpico, referente
obteno de objetivos comuns a partir de metas particulares, possvel afirmar
que as diretrizes contidas na NOAS geram impulsos tanto no sentido de compor

218

um padro de interdependncia em rede, pela presena de instrumentos e

mecanismos de assistncia sade que contribuem neste sentido, quanto no
sentido apenas manter padres de interdependncia caracterizados por baixa
institucionalidade, por no incluir instrumentos e mecanismos voltados para o
trabalho conjunto envolvendo aes e programas coletivos de preveno e
promoo sade.

5.3.7 Instncias de Estratgia

Prosseguindo no processo de anlise do padro de interdependncia

contido nas diretrizes da NOAS, como demonstrado no Captulo 3 (seo 3.1), o
desenvolvimento de uma estrutura de rede envolve a institucionalizao das
relaes de interdependncia existentes, processo este que requer a presena de
bases organizacionais como suporte para a organizao do trabalho coletivo e a
composio de coalizes polticas internas e externas na construo da
governana da rede. Da mesma forma, como argumentado na anlise do
elemento anterior (formao de objetivos coletivos), a estruturao conjunta de
bases organizacionais de suporte e conduo do trabalho coletivo e de
desenvolvimento da convergncia de foras na sustentao poltica da estrutura
da rede parte essencial no processo de construo de objetivos maiores comuns
aos componentes da rede.
Sendo assim, como demonstrado no Captulo 3 (seo 3.4), a presena
destas bases sustenta o processo de institucionalizao da rede, fornecendo-lhe
uma estrutura organizacional tanto para integrar e articular de forma eficiente
atores e organizaes, quanto para fomentar a construo de estratgias de
sustentabilidade poltica. Como afirmado na ocasio, tais bases constituem
ncleos de ativao das redes, no sentido de que a estruturao destas instncias
ao nvel do cluster de recursos, envolvendo atores e organizaes diretamente
relacionados s atividades cotidianas da rede, possibilita a ampliao da

219

governana

necessria

consolidao

das

relaes

de

coordenao

interorganizacional. Isto porque a governana emerge da coeso propiciada pela

interdependncia gerada no interior do cluster de recursos, tendo nestes seus
pilares de sustentao. Estas bases institucionais consistem nas instncias de
estratgias, nos espaos internos de pactao e nos canais externos de
articulao. Cabe, ento, analisar como as diretrizes das NOAS articulam a
insero destas bases no interior da estratgia de regionalizao, uma vez que
para a construo de um padro de interdependncia em rede torna-se importante
no s a presena destas bases, mas tambm a forma de insero destas, como
demonstrado no Captulo 3.
A primeira base institucional a ser analisada constitui as instncias de
estratgia, que consistem em suportes organizacionais da rede especificamente
direcionados para a articulao e integrao das bases de recursos envolvidas
nas relaes de interdependncia, de forma a promover racionalidade sistmica e
flexibilidade organizacional. Enquanto em espaos interorganizacionais de baixa
institucionalidade

apresentam-se

mecanismos

instrumentos

isolados

temporalmente limitados para a operacionalizao de estratgias visando articular

recursos, atores e organizaes, a emergncia de um padro de interdependncia
em rede envolve e construo de instncias de estratgia coletivamente definidas
e inseridas no cluster da rede, de forma a possibilitar a composio articulada de
estratgias e instrumentos de promoo da racionalidade sistmica e da
flexibilidade operacional.
Desta forma, como argumentado no Captulo 3 (seo 3.4), a composio
de tais instncias inseridas diretamente no cluster da rede permite definir e
redefinir constantemente as diretrizes de organizao do trabalho coletivo, uma
vez que permite acompanhar as transformaes na dinmica relacional da rede,
gerando flexibilidade e eficincia na alocao de recursos. Entretanto, a
estruturao destas instncias de estratgia fora do cluster da rede, implicando na
definio externa de estratgias mecanismos e parmetros de articulao de
recursos, atores e organizaes, caracteriza a presena de centralizao
operacional e decisria.
220

A anlise da atuao de instncias de estratgia como parte da estratgia

de regionalizao estabelecida pelas diretrizes da NOAS pode ser realizada com
base nos processos-chave de territorializao e de planejamento descritos na
seo 4.2. Neste caso, a anlise do processo de planejamento deve ser realizada
antes e depois combinada com a anlise da territorializao.
Desta forma, os elementos que so essenciais no interior do processo de
planejamento consistem na forma de coordenao do PDR e das estratgias de
racionalidade sistmica, uma vez que nestes esto contidas as diretrizes de
integrao e articulao das bases de recursos subjacentes s relaes de
interdependncia que sustentam o processo de regionalizao.
De acordo com as diretrizes da NOAS, a conduo do processo de
planejamento da regionalizao representa seu ordenamento a partir da
elaborao, implantao, monitoramento e avaliao do PDR. Este processo,
como afirmado na seo 4.2, envolve fluxos de informaes, de consulta tcnica,
de processo decisrio, de composio de estratgias hierarquizao de servios,
de definio de parmetros de alocao de financiamento de custeio, de
identificao de prioridades de interveno para realizao de investimentos, de
desenvolvimento de anlises visando a redistribuio geogrfica de recursos
tecnolgicos e humanos, entre diversos outros. Estas tarefas, na medida em que
so parte de uma estratgia coletiva definida entre as esferas de governo,
principalmente a estadual e a municipal, configuram a existncia de um
planejamento voltado especificamente para a integrao e articulao das bases
de recursos, de forma a obter eficincia microeconmica na realizao do trabalho
coletivo.
Da mesma forma, a concepo da regionalizao como um processo
dinmico, visando otimizar recursos e conformar sistemas funcionais de sade,
envolve a composio de uma estratgia de racionalidade sistmica expressa no
desenvolvimento do Plano Diretor de Investimentos, nas atividades que sustentam
o zoneamento territorial que resulta nas regies/microrregies de sade
(distribuio espacial da oferta entre municpios, anlises epidemiolgicas,

221

demogrficas, sanitrias, etc.), na programao da assistncia via PPI e nas

atividades de controle, regulao e avaliao do processo de regionalizao, bem
como nos instrumentos desenhados para a realizao destas atividades.
Em ambos os casos, a forma de coordenao adotada pela NOAS,
mediante o intercmbio entre os municpios e a esfera estadual, estabelece a SES
como instncia fundamental na materializao do processo de regionalizao da
ateno sade. Sendo assim, uma vez que a NOAS estabelece a existncia e a
construo coletiva de estratgias, instrumentos e mecanismos de integrao e
articulao das bases de recursos na promoo de racionalidade sistmica, e que
estes possuem na SES as bases organizacionais de sua conduo, torna-se a
SES a instncia estratgica do processo de regionalizao. Neste sentido, toda a
estratgia de configurao e materializao do processo de regionalizao
definido no interior da SES, sendo que suas analises so as que fornecem os
fundamentos de orientao do processo decisrio referente aos aspectos de maior
relevncia para a definio dos rumos da regionalizao em cada estado. Desta
forma, a SES a instncia estabelecida pela NOAS para compor e orientar a
realizao do trabalho coletivo entre os municpios de cada regio de sade e os
atores da esfera estadual, sendo que todas as etapas do ciclo de polticas
referente regionalizao, desde a elaborao do PDR at a avaliao das
estratgias implementadas, tm na SES sua base de coordenao. Neste sentido,
uma vez que as diretrizes da NOAS estabelecem bases organizacionais definidas
de organizao do trabalho coletivo e da composio de uma estratgia de
racionalidade sistmica na integrao e articulao dos recursos e organizaes
envolvidos, possvel que tais diretrizes contribuem para formao de um padro
de interdependncia em rede.
Entretanto, como visto nas anlises iniciais desta seo, a regio de sade,
tal qual definida pela NOAS, o conceito que apresenta os elementos essenciais
que caracterizam uma rede em potencial, uma vez que composta por atores
autnomos (municpios e demais atores da Sociedade Civil e do Mercado), que
mantm relaes de interdependncia de recursos (referenciamento intermunicipal
no interior do SUS, e demais intercmbios econmicos, sociais, polticos, etc) com
222

certa estabilidade. Ou seja, uma regio de sade consiste no espao

interorganizacional que corresponde ao cluster de recursos com potencial de
formao de uma estrutura em rede devido ao seu maior nvel

de

interdependncia interno. Este aspecto de fundamental importncia na anlise

em questo, uma vez que o essencial no est somente na presena de
instncias de estratgia visando o suporte s relaes de interdependncia, mas
tambm na forma de insero destas instncias no cluster da rede.
Sendo assim, uma vez que a SES consiste na nica instncia de estratgia,
que orienta o trabalho coletivo no mbito de todo o estado, e que a regio de
sade possui apenas dimenso territorial, na medida em que no tem expresso
poltica, decisria ou organizacional, a instncia de estratgia est estabelecida
fora do cluster da rede e, portanto, no se insere na dinmica cotidiana das
relaes de interdependncia estabelecidas. Como afirmado no Captulo 3, a rede
consiste numa forma de organizao extremamente dinmica, onde a velocidade
de adaptao das estratgias de articulao e integrao das bases de recursos
torna-se um elemento essencial na garantia tanto de racionalidade sistmica
quanto de flexibilidade operacional. Assim, segundo o referencial terico
desenvolvido no Captulo anterior, a estruturao da instncia de estratgia, sem
relao direta com o cotidiano e com a dinmica relacional do cluster de recursos,
atores e organizaes, formado por uma regio de sade, compromete a eficcia
e a eficincia de suas estratgias de racionalidade sistmica e de flexibilidade
operacional. Sendo assim, possvel afirmar que as diretrizes contidas na NOAS
no contribuem para a formao de um padro de interdependncia em rede, uma
vez que as estratgias, mecanismos e instrumentos e parmetros de articulao
das bases de recursos so definidos em instncias de estratgia fora do cluster de
recursos

da

regio

de

sade,

caracterizando

um

padro

de

elevada

institucionalidade.

223

5.3.8 Espaos Internos de Pactao

De acordo com o referencial desenvolvido no Captulo 3, a segunda base

institucional a ser analisada constituem os espaos internos de pactao, que
consistem em instncias de articulao decisria e esto diretamente relacionados
dinmica de poder da rede. Neste sentido, o suporte fornecido pelos espaos
internos de pactao visa possibilitar a convergncia de foras polticas em torno
de objetivos e projetos coletivamente construdos, ou seja, busca mediar
interesses e gerir conflitos.
Neste sentido, os espaos internos de pactao apresentam-se como
instncias de reduo da incerteza estratgica que predomina em espaos
interorganizacionais de baixa institucionalidade. Assim, a presena de espaos
internos de pactao possibilita o desenvolvimento de um processo de
aprendizagem estratgica, onde os atores e organizaes em relaes de
interdependncia constroem estratgias de compartilhamento do poder decisrio,
compem consensos e projetos hegemnicos mediante processos constantes de
composio de foras, articulaes, negociao e ajuste de suas diferenas e
divergncias em termos de interesses, percepes e estratgias de ao. Os
espaos internos de pacto, ento, consistem nas instncias onde se constri a
governana da rede e devem estar articulados e inseridos diretamente em seu
interior, de forma a ampliar a legitimidade das decises sobre os objetivos maiores
e sobre as estratgias para atingi-los. Neste sentido, as decises mais relevantes
que produzem impacto sobre as atividades realizadas de forma conjunta ocorrem
nos espaos internos de pactao, sendo que a preponderncia decisria
prerrogativa dos atores e organizaes que compem o cluster da rede, ou seja,
decises tomadas com base na preponderncia de atores externos podem
produzir impasses por insuficincia de legitimidade.
Alm da necessidade de promover a preponderncia decisria dos atores
que compem a rede, da mesma forma que as instncias de estratgia, a insero
dos espaos internos de pactao no cluster da rede justifica-se tambm pela

224

natureza dinmica e especfica das relaes de interdependncia que sustentam

cada rede, exigindo que tais espaos sejam capazes de interpretar as
transformaes do cotidiano e responder de forma rpida e adequada.
Neste sentido, tanto flexibilidade decisria quanto autonomia so os
elementos essenciais na construo da governana da rede, sendo estes os
fundamentos de composio dos espaos internos de pactao. Ou seja, na
medida em que a governana da rede possui especificidades, como argumentado
no Captulo 3, exigindo autonomia decisria, constantes negociaes e
flexibilidade de reposta, somente a existncia de canais internos de pactao
estruturados a partir da dinmica local do cluster da rede pode proporcionar bases
institucionais

adequadas

para

desenvolvimento

de

um

processo

de

aprendizagem estratgica.
A anlise da construo da governana em espaos de pactao como
parte da estratgia de regionalizao estabelecida pelas diretrizes da NOAS pode
ser realizada a partir do processo-chave de planejamento. Como visto na seo
4.2, a concepo da regionalizao como um processo dinmico implica no
desenho de uma srie de novos instrumentos e mecanismos que buscam um
conhecimento mais apurado no s da distribuio espacial dos recursos
assistenciais, mas tambm do intercmbio destes recursos no interior do SUS. O
conhecimento resultante proporciona bases para projetar uma nova configurao
tanto da distribuio quanto do intercmbio de recursos de forma a compor
sistemas de sade dotados de maior capacidade de acesso, equidade e
integralidade. Ou seja, a ao destes instrumentos e mecanismos visa introduzir
racionalidade

sistmica

ampliando

velocidade

das

transformaes

no

aperfeioamento da performance do SUS.

Na medida em que a regionalizao envolve essencialmente uma estratgia
de transformao que produz impactos sobre todos os atores envolvidos,
especialmente para os municpios, esta possui um potencial de conflito e de
incerteza estratgica elevado, necessitando de enormes esforos polticos, de
negociao e ajuste de percepes, de convergncia de interesses, etc. Neste

225

sentido, como visto na seo 4.2, a NOAS estabelece que, para garantir que o
processo de planejamento da regionalizao expresso no PDR, que rearticula
recursos e atores de forma eficiente, ganhe expresso real e possa materializar os
princpios de universalidade, equidade e integralidade, torna-se necessria
composio de um pacto de compromisso entre o gestor estadual e os gestores
municipais no mbito de cada estado. Sendo assim, a NOAS delega a construo
do processo de governana da regionalizao relao entre a esfera estadual e
a municipal.
Este pacto de compromisso, como visto na seo 4.2, compreende o
estabelecimento de um acordo juridicamente definido onde esto previstas
diversas obrigaes mtuas para garantir a efetividade da estratgia de
regionalizao, sendo que ao estado a Unio entrega os meios financeiros para
conduzir o pacto de compromisso estabelecido como os municpios. No entanto, a
assinatura deste termo jurdico consiste na etapa final do processo de construo
do pacto de compromisso entre estado e municpios. Como afirmado na ocasio,
este pacto de compromisso perpassa todo o processo de construo de
instrumentos e mecanismos de integrao e articulao de recursos que
constituem

prprio

desenvolvimento

da

estratgia

de

regionalizao,

configurando um processo de planejamento conjunto entre as esferas estadual e

municipal.
Neste sentido, a governana da regionalizao construda ao longo deste
processo de constantes envolvimentos entre os gestores de ambos os lados
visando a obteno de convergncia em torno de uma srie de aspectos relativos
futura configurao da ateno sade, desde a anlise de informaes at a
avaliao das atividades resultantes da operacionalizao do PDR. Sendo assim,
todo este processo definido coletivamente e, devido ao fato de ser realizado
entre duas esferas de governo, o formato institucional do SUS estabelece que seja
realizado no interior da Comisso Intergestores Bipartite CIB.
Desta forma, a CIB se apresenta como um espao de pactao onde se
deve construir a governana da regionalizao, possibilitando que ocorra um

226

processo de aprendizagem estratgica entre os atores e organizaes envolvidos,

na medida em que na CIB devero ser resolvidos os impasses, mediados conflitos
de interesses, ajustadas percepes e estratgias de ao. Sendo assim, uma vez
que a NOAS estabelece a existncia de espaos de pactao para a convergncia
de foras polticas, onde h a construo coletiva do processo decisrio, pode-se
dizer que suas diretrizes contribuem para a formao de um padro de
interdependncia em rede.
Entretanto, como afirmado na anlise das instncias de estratgia, a regio
de sade o conceito que apresenta os elementos essenciais que a caracteriza
como o espao interorganizacional que corresponde ao cluster de recursos com
potencial de formao de uma estrutura em rede devido ao seu maior nvel de
interdependncia interno. Sendo assim, como afirmado acima, a natureza da
governana em rede implica na necessidade de compor os espaos de pactao
internamente, ou seja, inseridos no cluster da rede, uma vez que torna-se
necessrio

ter

autonomia,

sendo

as

decises

tomadas

com

base

na

preponderncia decisria local, e flexibilidade decisria, onde torna-se essencial a

capacidade de interpretar e responder rapidamente transformaes.
Sendo assim, uma vez que, de acordo com o formato decisrio adotado
pela NOAS, a CIB consiste no nico espao de pactao para a convergncia de
foras polticas de suporte regionalizao, sendo o espao exclusivo para o
desenvolvimento das principais estratgias e coalizes necessrias, o espao de
pactao est estabelecido de forma externa ao cluster da rede, reduzindo seu
potencial de legitimidade decisria e de sintonia com a dinmica relacional dos
atores e organizaes que compem o cluster da rede. Da mesma forma que as
instncias de estratgia, a forma de insero dos espaos de pactao no
confere expresso poltica e decisria s regies de sade, uma vez que as
principais estratgias e projetos no desenvolvimento da regionalizao so
definidos sob a conduo da esfera estadual, o que confere baixo grau de
autonomia aos municpios que integram as regies de sade.

227

Desta forma, o formato de planejamento e processo decisrio estabelecido

pela NOAS, com a instituio do gestor estadual como condutor do pacto de
compromisso, por meio do Termo de Compromisso de Garantia de Acesso e da
CIB

como

espao

nico

de

pactao,

configuram

uma

relao

de

interdependncia direta entre o gestor estadual e os municpios, estabelecendo,

assim, um padro de governana caracterizado pela preponderncia da esfera
estadual. Esta preponderncia estadual reforada na medida em que o gestor
estadual o ator que detm os recursos de maior relevncia na definio da
estratgia de regionalizao, fato este que reduz a autonomia decisria dos
municpios nas negociaes na CIB. Sendo assim, uma vez que as diretrizes da
NOAS no estabelecem espaos internos de pactao ao nvel das regies de
sade, convergindo o processo de aprendizagem estratgica para as instncias da
esfera estadual e reduzindo a grau de autonomia e de flexibilidade decisria dos
municpios, possvel afirmar que no contribuem para a formao de um padro
de interdependncia em rede. Isto porque a coordenao poltica centralizada
com a definio externa de objetivos e estratgias, caracterizando elevada
institucionalidade.

5.3.9 Canais Externos de Articulao

Finalmente, para concluir a anlise relativa ao padro de interdependncia

fomentado pela NOAS, de acordo com o referencial desenvolvido no Captulo 3,
cabe examinar a atuao dos canais externos de articulao. Como visto na
ocasio, estes consistem em instncias externas de articulao dos atores da rede
junto a atores e organizaes considerados de relevncia em termos de
capacidade decisria e domnio de recursos. Os canais externos de articulao
so os espaos de definio de parmetros mnimos de composio institucional
do sistema de proteo social, ou seja, de estruturao das regras fundamentais
que estabelecem a forma de organizao geral do sistema no qual a rede est
inserida.

228

Sendo assim, os canais externos de articulao permitem inserir os atores

da rede em processos decisrios relativos definio de formatos institucionais
gerais que produzem impacto sobre a estruturao das redes a nvel local. A
definio destes parmetros e regras gerais de organizao e gesto das redes
locais envolve um processo de aprendizagem institucional que tem nos canais
externos de articulao seu suporte organizacional, ao proporcionar uma base
constante de reviso de regras, parmetros de normalizao e diretrizes bsicas
de organizao, ou seja, fundamentos institucionais que fornecem o formato sobre
o qual se desenvolvero as relaes de interdependncia de todo o sistema.
Numa perspectiva comparativa com os espaos internos de pactao, os
canais externos de articulao so estabelecidos fora do cluster da rede e esto
relacionados determinao de aspectos mais profundos do sistema de proteo
social, ou seja, relacionam-se governana do sistema como um todo, enquanto
os primeiros relacionam-se com o processo de governana nvel da rede. Neste
sentido, os canais externos de articulao so essenciais na medida em que as
decises que so tomadas nestes definem qual a estrutura geral que ir orientar
as relaes de intercmbio de recursos e de organizao coletiva do trabalho
entre os atores e organizaes envolvidos. Uma vez que estes canais externos de
articulao so os responsveis pela conduo geral do sistema, estes devem
acompanhar o desenvolvimento das atividades de implantao e organizao da
rede, avaliando os parmetros institucionais desenhados e redimensionando-os na
medida em que a dinmica o exigir.
Sendo assim, estes canais externos de articulao no avanam sobre as
questes relativas governana da rede, nem interferem nas estratgias
operacionais desenhadas, que so delegadas aos atores e organizaes
localizados ao nvel do cluster da rede, atuando somente nas questes relativas
definio geral dos parmetros do sistema e monitorando e orientando sua
dinmica geral. Sendo assim, a forma de ao e de relao dos canais externos
de articulao com as redes interfere no grau de autonomia dos atores e
organizaes inseridos no cluster de cada rede. Em espaos interorganizacionais
de elevada institucionalidade, a ao destes canais externos de articulao
229

avana sobre a determinao da governana local da rede, fixando estratgias e

mecanismos de coordenao internos a esta.
A anlise ao destes canais externos de articulao no interior da
estratgia de regionalizao estabelecida pela NOAS pode ser realizada a partir
do exame da ao das instncias e atores centrais do SUS no processo-chave de
planejamento. A anlise aqui desenvolvida toma como base o Ministrio da
Sade, a Comisso Intergestores Tripartite e o Conselho Nacional de Sade, na
medida em que so os atores e instncias que determinam os fundamentos do
sistema.
As diretrizes da NOAS estabelecem que as atividades realizadas de forma
conjunta entre os municpios e o gestor estadual, atividades estas que consistem
na definio das principais estratgias e instrumentos na composio do PDR e
que definem os rumos do processo de regionalizao (Tabela 14), sejam
submetidos s instncias federais do SUS para qualificao. Este processo
envolve, como visto na figura 2, inicialmente uma anlise de contedo e
viabilidade pelo MS, e posterior deliberao e homologao pela CIT. Dessa
forma, todo o processo de construo dos instrumentos e mecanismos que visam
estruturar, no mbito de cada estado, uma estratgia de regionalizao, mediante
o aprofundamento das relaes de interdependncia entre os municpios,
necessita ainda da ratificao e sano das instncias federais para que haja
autorizao destas sobre a alocao dos meios financeiros federais, que
sustentam economicamente todo o processo de regionalizao. Portanto, a ao
dos atores e instncias federais relativas ao processo de elaborao e definio
das estratgias de regionalizao envolve no s a determinao de normas e
parmetros institucionais, mas tambm a interferncia no formato das estratgias
e mecanismos construdos ao nvel do cluster das redes locais, que so as regies
de sade.
Da mesma forma que o processo de construo dos instrumentos e
mecanismos que compem o PDR, diversos outros aspectos da estratgia de
regionalizao tambm evidenciam a insero decisria das instncias federais do

230

SUS em questes que transcendem a simples determinao dos parmetros

institucionais gerais do sistema. Estas inseres se verificam de forma enftica
principalmente no processo de qualificao das regies/microrregies de sade e
na definio e gesto da PPI.
A qualificao das regies de sade, ou seja, o reconhecimento formal de
que efetivamente houve a organizao de intercmbio de recursos assistenciais
para a garantia de acesso populao residente nos municpios correspondentes,
consiste numa etapa posterior elaborao e aprovao do PDR. Este processo
de reconhecimento realizado nas instncias federais e envolve a verificao de
uma e comprovao de srie de requisitos que envolvem principalmente a
avaliao pelas instncias federais do Termo de Compromisso para Garantia de
Acesso firmado entre o gestor estadual e os municpios e dos mecanismos de
regulao da garantia de acesso s referncias intermunicipais construdos
coletivamente entre estado e municpios.

Neste caso, a insero das esferas

federais interfere nas estratgias e mecanismos da governana interna das

regies de sade regulando as relaes de interdependncia entre os municpios,
que so tuteladas pela esfera estadual que detm a preponderncia no processo
de planejamento da regionalizao. Esta regulao, que envolve a qualificao
das regies de sade, consiste na condio para a autorizao de financiamento
federal das aes e procedimentos assistenciais relativos s referncias
intermunicipais que representam o ncleo da estratgia de regionalizao.
A mesma forma de ao das instncias federais, via financiamento das
atividades que consistem no ncleo da interdependncia municipal de acordo com
estratgia estabelecida na NOAS, se reproduz no processo de composio e
gesto da PPI. Segundo a NOAS, a qualificao das regies de sade apenas
ocorrer naquelas onde a PPI estadual tiver definido a alocao dos recursos
destinados ao financiamento dos procedimentos mnimos da mdia complexidade
(1 nvel de referncia da mdia complexidade) no municpio-sede dos mdulos
assistenciais. Desta forma, as esferas federais determinam que o gestor estadual
esteja acompanhando a dinmica das referncias intermunicipais e que fornea

231

uma comprovao deste processo para que seja autorizada a alocao financeira
federal.
Portanto, de forma conclusiva, a ao dos canais externos de articulao
nos moldes, estabelecidos pela NOAS, no s estabelecem parmetros
institucionais gerais do sistema, mas tambm interferem na governana interna
das regies de sade, configurando elevada institucionalidade, de acordo com o
referencial estabelecido no Captulo 3.

232

CAPTULO 6 Consolidando as Anlises: uma governana em rede?

Neste captulo sero resumidos os resultados das anlises desenvolvidas

ao longo do Captulo 3, bem como apresentadas as possveis implicaes destes
resultados para a dinmica gerencial implcita na estratgia de regionalizao da
NOAS (seo 5.1). Finalmente sero desenvolvidas, luz das anlises realizadas,
sugestes normativas em termos de diretrizes de redefinio da estratgia de
regionalizao da sade no Brasil.
6.1 Definindo o padro de interdependncia e governana

Uma vez realizada a anlise do padro de interdependncia impulsionado

pela estratgia de regionalizao da NOAS, de acordo com os elementos
apresentados pelo referencial produzido no Captulo 3, torna-se possvel sintetizar
os resultados e extrair uma configurao geral deste padro de interdependncia.
Como demonstrado na seo 4.2, as diretrizes da NOAS aprofundam as
relaes de interdependncia municipal no interior do SUS como estratgia para a
ampliao do carter universal, eqitativo e integral das polticas pblicas de
sade. Ao promover a territorializao da poltica de sade, a NOAS redefine as
bases relacionais de intercmbio entre os municpios, intensificando-as, e gerando
um espao interorganizacional antes inexistente no formato institucional do SUS.
Assim, este espao interorganizacional envolve principalmente a relao entre
municpios e destes como a esfera estadual, uma vez que o formato de
regionalizao adotado na NOAS estabelece o gestor estadual como coordenador
deste processo.
Desta forma, a estratgia da NOAS de composio de sistemas funcionais
de sade consiste no aprofundamento das relaes de interdependncia entre os
municpios de forma a integrar as bases assistenciais destes, ampliando o acesso
da populao a nveis mais elevados de complexidade de servios. Assim, as
anlises buscaram identificar se as diretrizes estratgicas da NOAS produzem

233

estmulos para a construo de um padro de interdependncia em rede capaz de

manifestar

as

potencialidades

destas

como

forma

de

coordenao

interorganizacional no aperfeioamento gerencial do SUS, ou seja, se tais

diretrizes contm elementos que impulsionam

a composio de bases

consistentes e sustentveis de organizao do trabalho coletivo.

A seo 4.2 (Captulo 4) identificou os processos-chave de territorializao
e de planejamento como sendo os eixos da estratgia da NOAS, sendo estes os
processos

que

modelam

formato

das

relaes

de

interdependncia

impulsionadas na composio da regionalizao da sade no Brasil. Com bases

nestes processos-chave, analisou-se o padro de interdependncia fomentado
pela NOAS no Captulo 5.
A anlise demonstrou que, luz do referencial terico produzido no
Captulo 3 a partir da leitura sistemtica da literatura internacional sobre redes em
administrao pblica, as diretrizes da NOAS impulsionam um padro de
interdependncia entre os municpios, no mbito do sistema estadual de sade,
caracterizado por:

(1) Foco gerencial em atividades complementares, principalmente no que se

refere mdia complexidade;

(2) Envolvimento dos atores dos nveis operacional, ttico e estratgico, com
insero seletiva destes atores (nfase nos gestores municipais em
detrimento da Sociedade Civil);

(3) Construo coletiva de regras gerais que orientam o trabalho coletivo e a

composio da governana, assim como de normas que interferem na
dinmica operacional do trabalho coletivo (utilizao e emprego de fatores
de produo), caracterizando alta formalidade;

234

(4) Estabelecimento de estratgias de gesto coletiva de recursos e de

compartilhamento decisrio, com o domnio elevado de recursos de
recursos por um nico ator, caracterizando certo grau de centralizao de
poder;

(5) Concepo das funes de controle, regulao e avaliao como parte de

uma estratgica de suporte ao processo de planejamento, caracterizada
pela centralizao das informaes e mecanismos de obteno de
racionalidade sistmica;

(6) Presena de instrumentos e mecanismos que impulsionam a construo de

objetivos comuns relacionados dimenso assistencial da ateno
sade, e ausncia destes direcionados a explorao do potencial de
trabalho coletivo referente preveno e promoo;

(7) Estabelecimento de bases organizacionais definidas de organizao do

trabalho coletivo e da composio de uma estratgia de racionalidade
sistmica, com a insero das instncias de estratgia de forma externa s
regies de sade;

(8) Definio de espaos de pactao para construo da governana,

possibilitando que ocorra um processo de aprendizagem estratgica entre
os atores e organizaes envolvidos, sendo estes espaos estabelecidos
fora do cluster das regies de sade caracterizando um processo de
coordenao poltica centralizada na esfera estadual; e

(9) Composio

compartilhada

dos

parmetros

relativos

ao

formato

institucional do sistema, e interferncia dos canais externos de articulao

235

no escopo das estratgias e mecanismos construdos para gerenciar as

atividades de coordenao interorganizacional ao nvel do cluster das
regies de sade.

Estes so os principais elementos que definem o padro de interdependncia

estabelecido pelas diretrizes da NOAS entre os atores e organizaes envolvidos
no processo de regionalizao da sade no interior do SUS. Este padro de
interdependncia manifesta, como visto ao longo da anlise, ao mesmo tempo
caracterstica

de

formaes

interorganizacionais

desfavorveis neste sentido, tanto por

em

rede

elementos

no estabelecer instrumentos

mecanismos de ao coletiva na preveno e na promoo da sade quanto por

compor um formato de coordenao do processo-chave de planejamento
caracterizado pela preponderncia do gestor estadual. Este padro de
interdependncia induzido pelas diretrizes da NOAS pode ser mais bem
compreendido quanto visualizado luz da tipologia estabelecida no referencial
terico:

Tabela 17 - Elementos Institucionais do Padro de

Fomentado pela NOAS
Dimenses de
Baixa
Interdependncia
Anlise
Institucionalidade
em Rede
Atividades
Atividades
Foco Gerencial
particulares
complementares
(organizacionais)
Nvel operacional,
Atores envolvidos Nvel operacional e
ttico e estratgico;
e amplitude de
ttico
Ampla insero de
Insero
Insero limitada
atores
Construo
coletiva de regras
Nvel de
Poucas regras
gerais e interativa
Formalizao
de regras
operacionais
Poucos recursos
Nvel mdio de
Recursos
comprometidos
recursos
envolvidos
Gesto dispersa
comprometidos

Interdependncia
Institucionalidade
Elevada
Supremacia do
carter coletivo das
atividades
Nveis ttico e
estratgico
Insero seletiva

Alta formalidade

Domnio elevado
de recursos por um
ator especfico ou

236

dos recursos

Foco de Poder

Dispersos e
exercido de forma
direta
Tende a enfatizar
as possibilidades
de cada ator de
acordo com as
assimetrias de
domnio de
recursos.

Desenvolvimento
de estratgias de
mecanismos de
gesto
compartilhada dos
recursos
Construo de
formas e
estratgias de
compartilhamento
decisrio
Foco de poder
descentralizado e
compartilhado

Foco de controle

Foco
complementar de
Foco fiscalizador
sistemas
disperso em
articulados
diversos processos
Carter estratgico
de intercmbio
de suporte
dinmica gerencial

Objetivos

Foco principal nas

metas singulares
de cada
organizao
Realizao de
objetivos isolados
e sem
coordenao

Construo de um
compromisso em
torno de objetivos
maiores a partir
dos objetivos
particulares de
cada ator ou
organizao

Ausentes ou pouco
desenvolvidas
Instncias
Articulao
estratgicas de
insipiente da base
coordenao
de recursos
interorganizaciona
Ausncia de
l
estratgia de
racionalidade
sistmica
Espaos internos Ausentes ou pouco

Inseridas no cluster
da rede
Definio flexvel e
compartilhada de
estratgias,
mecanismos e
parmetros de
articulao da base
de recursos
Inseridas no cluster

poucos atores

Poder centralizado

Centralizao de
informaes e
mecanismos de
racionalidade
sistmica, tpico de
hierarquias
nfase na
dimenso
fiscalizadora do
controle
nfase exagerada
nos aspectos
coletivos podendo
centralizar
atividades e
processos, em
detrimento dos
objetivos
particulares
Estruturadas fora e
acima da rede
Definio externa e
mais rgida de
estratgias,
mecanismos e
parmetros de
articulao da base
de recursos
Estabelecidas fora

237

de pactao

Canais externos
de articulao

desenvolvidos
Predomnio de
incerteza
estratgica

Apenas
informalmente
desenvolvidos
(articulao
informal)
Predomnio de
incerteza
institucional

da rede
do cluster da rede
Processo de
Coordenao
Aprendizagem
poltica
estratgica
centralizada
Definio e
Definio externa
redefinio
de objetivos,
constante e
estratgias e
compartilhada de projetos de poltica
objetivos
pblica
Formao e
redefinio de
projetos
hegemnicos
Processos de
definio
compartilhada dos
Interferncia
parmetros
externa nos
mnimos relativos
principais
ao formato
parmetros,
institucional da
estratgias e
rede
mecanismos de
Homologao das
coordenao da
estratgias e
rede
consensos
construdos ao
nvel da rede

Fonte: elaborao prpria.

Padro de Interdependncia Impulsionado pela NOAS.

Este padro de interdependncia, segundo a literatura sobre redes, possui

limitaes em termos da capacidade de integrao dos atores e organizaes na
promoo do trabalho coletivo e da governana no inteiro do SUS. Assim, uma
vez que as anlises realizadas neste captulo possibilitaram a definio das
caractersticas que delineam o padro de interdependncia impulsionado pelas
diretrizes da NOAS, torna-se possvel examinar quais so as implicaes para a
dinmica gerencial do processo de regionalizao.

6.2 Implicaes para a Dinmica Gerencial da Regionalizao

238

A partir da anlise da Tabela 17, que sumaria os resultados obtidos ao

longo do Captulo 4, possvel perceber que as diretrizes da NOA estimulam uma
dinmica de interdependncia municipal fundamentalmente caracterizada tanto
por elementos de um padro de interdependncia em rede quanto por um padro
de elevada institucionalidade. As principais conseqncias para a dinmica
gerencial do processo de regionalizao, de acordo com o referencial terico
desenvolvido no Captulo 3, consistem no fato de que a as diretrizes da NOAS
tanto formam bases (instrumentos e estratgias gerenciais) consistentes de
organizao do trabalho coletivo quanto geram elementos para a emergncia de
conflitos e crises de governana no interior do SUS, principalmente entre as
esferas estadual e municipal.
As bases para a formao de um potencial de trabalho coletivo esto
explicitamente estabelecidas nas diretrizes que fundamentam os processos-chave
de territorializao e de planejamento. Conforme demonstrado ao longo do
Captulo 4, esses processos-chave so compostos por instrumentos e estratgias
que visam efetivamente a intensificao deliberada e planejada das relaes
intermunicipais de intercmbio de recursos, assim como

a integrao e a

articulao das bases de proviso de servios.

Assim, a delimitao de referncias territoriais (mdulos assistenciais, e
microrregies, regies e macrorregies de sade) para a composio de polticas,
programas e sistemas organizacionais, a definio de uma lgica ascendente de
complexidade de servios para a composio dessas referncias e a
obrigatoriedade de estruturao das polticas e planos a partir das mesmas
referncias so diretrizes que integram a estratgia de territorializao das bases
de organizao da sade da NOAS e possuem um potencial de integrao e
articulao intermunicipal sem precedentes no processo de construo do SUS.
Da mesma forma, os instrumentos e mecanismos delineados para fornecer
suporte ao processo de planejamento da regionalizao da sade compem um
conjunto de elementos com potencial de integrao e articulao intermunicipal de
atores e organizaes superior aos instrumentos e mecanismos at ento
presentes na arquitetura institucional do SUS, com exceo da PPI.

239

Desta

maneira,

instituio

de

instrumentos

fundamentais

de

planejamento, como o Plano Diretor de Regionalizao, o Plano Diretor de

Investimentos, a Programao Pactuada e Integrada para reas e polticas
especficas, mecanismos diversos de promoo da racionalidade sistmica
(anlises de capacidade instalada, de distribuio espacial desta capacidade,
projees de realocao otimizada de recursos e investimentos, processos e
mecanismos de controle e regulao de fluxos intermunicipais) entre outros,
fornecem bases de organizao do trabalho coletivo bem mais amplas do que as
proporcionadas pelos instrumentos e estratgias disponveis at ento no interior
do SUS.
Assim, como demonstrado pelas anlises conduzidas durante o Captulo 5,
e sumariadas na Tabela 17, o conjunto dos elementos que conforma a estratgia
de regionalizao contida na NOAS introduz no espao intermunicipal do SUS um
potencial de organizao do trabalho coletivo capaz de gerar relaes de
interdependncia em rede, o que significa que existem, nesta estratgia, diretrizes
com capacidade de ampliar o grau de integralidade e equidade das polticas de
sade. A nica exceo consiste na pouca nfase para a formao de objetivos
coletivos alm das metas assistnciais individuais (linha 7 da Tabela 17), uma vez
que a estratgia da NOAS no inclui instrumentos e mecanismos direcionados a
compor aes, atividades e programas coletivos de preveno e promoo da
sade. Ou seja, as diretrizes da NOAS enfatizam exclusivamente os aspectos
assistenciais e individualizados da ateno sade. Neste sentido, a NOAS
desconsidera todo um potencial de trabalho coletivo que pode ser obtido por meio
da realizao de aes, atividades e programas intermunicipais de ateno
primria.
Desta forma, as anlises sugerem que as diretrizes da NOAS impulsionam
a composio de atividades complementares entre os municpios, a insero de
diversos nveis gerenciais, a construo coletiva de regras gerais de orientao do
trabalho coletivo, o compartilhamento de recursos e sua gesto coletiva, o
compartilhamento decisrio sobre polticas e programas, a complementaridade
entre sistemas de controle com foco de suporte estratgico s decises, alm do

240

estabelecimento de instncia estratgica de coordenao interorganizacional (a

Secretaria Estadual de Sade) e de espao de pactao (Comisso Intergestora
Bipartite). De acordo com o referencial terico produzido no Captulo 3, a partir da
literatura sobre redes, a presena destes elementos configura a existncia de um
considervel potencial de composio de organizao de trabalho coletivo.
Entretanto, como tambm afirma a literatura, a efetivao deste potencial
de trabalho coletivo exige que se construam estratgias de governana
adequadas capazes de fornecer sustentabilidade s relaes de interdependncia
e intercmbio de recursos. Como afirmado ao final do Captulo 3, a presena de
elementos de centralizao decisria em formaes interorganizacionais em rede
implica na reduo do potencial de promoo da sustentabilidade poltica, uma
vez que a conduo dos principais instrumentos, mecanismos e estratgias de
organizao do trabalho coletivo, a partir de atores e organizaes com
autonomia, implica em constantes conflitos de governana.
Sendo assim, embora a estratgia da NOAS demonstre impulsionar, no
interior do SUS, um potencial de composio de organizao de trabalho coletivo
intermunicipal, suas diretrizes tambm contm elementos explcitos que podem
gerar constantes conflitos de governana, o que implica na possibilidade de
inviabilizar a efetivao desse potencial de trabalho coletivo.
Esses elementos explcitos esto presentes em toda a estratgia de
planejamento instituda pela NOAS. Como pode ser verificado na Tabela 17, o
exame das caractersticas que compem o padro de interdependncia
impulsionado pela NOAS demonstra, quase que em sua totalidade, a presena de
elevada institucionalidade, o que significa a existncia de diretrizes que induzem a
conduo centralizada de instrumentos e mecanismos de organizao do trabalho
coletivo. Assim, a anlise realizada no Captulo 5 apresenta, a cada elemento
examinado, uma tendncia preponderncia do gestor estadual na conduo da
estratgia de regionalizao. Esta preponderncia, segundo os estudos sobre
redes, contrasta com a autonomia decisria dos municpios, implicando, assim, na
gerao de conflitos de governana.

241

Uma vez que a regionalizao concebida como um processo dinmico,

cujo sucesso depende da ao conjunta de diversos atores, principalmente os
municpios, convergindo em torno de um projeto consistente de rearticulao
eficiente das bases de proviso de servios de sade, seria de se esperar que
estes fossem os atores que efetivamente tivessem a preponderncia decisria.
Isto porque se os municpios que compem uma regio/microrregio de sade,
que consiste no lcus privilegiado pela NOAS para o aprofundamento da
interdependncia que sustenta a estratgia de regionalizao, so os atores que
compem o cluster do qual emerge a dinmica interorganizacional que apresenta
o maior potencial de trabalho coletivo, acima referido, o sucesso das estratgias
de rearticulao das bases de servio depende da legitimao constante destes
municpios.
Desta forma, os municpios, embora estejam inseridos nas arenas
decisrias e participem da elaborao e deliberao das estratgias de integrao
e articulao das bases intermunicipais de servios de sade, no possuem a
autonomia sobre a conduo do processo de organizao do trabalho coletivo,
apesar de serem os atores essenciais na efetivao deste. Desta forma, a
preponderncia estadual, tanto na definio das estratgias quanto na conduo
dos

instrumentos

mecanismos

de

organizao

do

trabalho

coletivo

intermunicipal, ao limitar a autonomia dos municpios pode implicar na reduo do

grau de legitimidade das estratgias por parte dos municpios, o que seria fatal
para o sucesso da regionalizao, pois esses so os atores fundamentais na
materializao desta.
Assim, a anlise dos elementos de caracterizao do padro de
governana fomentado pelas diretrizes da NOAS fornece as evidncias que
contribuem para a reduo da capacidade de governana da estratgia de
regionalizao. Quando da anlise dos atores envolvidos e da amplitude de
insero (seo 4.3.2) verificou-se que a estratgia da NOAS, embora busque a
incluso tanto dos atores dos nveis operacional e ttico quanto estratgico dos
municpios envolvidos, no institui mecanismos ou estratgias de insero dos
atores da Sociedade Civil dos municpios, uma vez que os conselhos municipais

242

no participam de forma direta nas decises dos principais planos e diretrizes

(PDR, PDI, etc). Isto porque tais decises so tomados no interior da CIB,
envolvendo somente negociaes entre gestores. Este aspecto reduz a
capacidade de governana do SUS por diminuir a legitimidade das decises e
excluir atores que so fundamentais na construo democrtica do SUS,
provocando conflitos entre as esferas na definio de diretrizes.
Da mesma forma, a anlise do nvel de formalizao (seo 4.3.3)
demonstrou que os referenciais que orientam o trabalho coletivo entre a esfera
estadual e os municpios, principalmente no inteiro de uma regio de sade,
regulam tambm aspectos da dinmica operacional regular dos municpios, uma
vez que a coordenao centralizada na SES implica na padronizao de
processos, instrumentos e mecanismos utilizados no interior de todo o estado.
Assim, a regulao e a padronizao do trabalho coletivo reduzem a flexibilidade
operacional, uma vez que cada regio de sade possui sua dinmica prpria de
intercmbio de recursos e servios. Ao interferir e regular a dinmica
intermunicipal de trabalho, a estratgia da NOAS pode provocar constantes
conflitos durante a execuo de polticas e programas, assim como constantes
defasagens nos parmetros de alocao de recursos e realizao de
investimentos.
Esta centralizao do processo de conduo dos principais instrumentos e
mecanismos de coordenao impulsionada pela estratgia de domnio
concentrado de recursos (capacidade produtiva, recursos financeiros, capacidade
tcnica e autoridade legal), que estabelece a preponderncia do gestor estadual
no controle e na definio dos critrios de alocao e verificao de eficcia e
eficincia de utilizao (seo 4.3.4). Este aspecto da estratgia da NOAS coloca
amplo potencial de direcionamento da dinmica da regionalizao, podendo
configurar restrio de autonomia dos municpios, o que, segundo os estudos
sobre redes, consiste em fonte constante de conflito e reduo de potencial de
trabalho coletivo.
Como conseqncia, apesar das diretrizes da NOAS revelarem uma
concepo de controle como funo assessria ao planejamento, o que consiste

243

num fator de ampliao da eficincia de trabalho coletivo, tambm estabelecem a

preponderncia do gestor estadual em detrimento da autonomia operacional dos
municpios, uma vez que as funes de controle, avaliao e regulao esto
subordinadas ao processo de planejamento. Dado que os municpios so os
atores

que

efetivamente

constroem

(operacionalmente)

estratgia

de

regionalizao, a manuteno de sua autonomia essencial para o sucesso

dessa estratgia. Sendo assim, tal contradio pode ser fonte constante de
conflito e reduo do potencial coletivo de trabalho.
Quanto ao estabelecimento de bases organizacionais de suporte ao
processo de regionalizao, que consistem em elementos fundamentais para a
solidificao do trabalho coletivo intermunicipal, as diretrizes da NOAS
impulsionam uma dinmica organizacional que no favorece a construo de
bases slidas de governana, principalmente tendo em vista o formato institucional
do SUS, uma vez que tanto a instncia de estratgia (SES) quanto o espao de
pactao (CIB) esto estabelecidos de forma externa dinmica das
microrregies/regies de sade.
Em relao instncia de estratgia, sua capacidade de promover
racionalidade sistmica, garantir flexibilidade operacional e ampliar a eficincia na
alocao de recursos maior quando esta se encontra inserida diretamente na
dinmica de fluxos de intercmbio. Uma vez que a SES, como instncia de
estratgia da regionalizao, se encontra distanciada da dinmica do trabalho
intermunicipal, sua capacidade para as funes acima mencionadas reduzida
significativamente, o que pode provocar conflitos de estratgia em virtude das
possveis divergncias em termos de informaes relativas a parmetros de
poltica e o funcionamento de programas, entre outros.
No que refere ao espao de pactao, da mesma forma, sua instituio de
forma autnoma, sem a preponderncia de um ator especfico no processo
decisrio, amplia seu potencial de compor estratgias democrticas e plurais, de
desenvolver compartilhamento decisrio, de compor consensos e de prevenir
bloqueios e impasses. Sendo assim, o estabelecimento da CIB como espao
nico de pactao para todas as regies/microrregies de sade de um estado

244

privilegia a atuao do gestor estadual na composio de estratgias e na tomada

de decises, reduzindo, assim, o poder de deciso dos municpios na
determinao de suas prprias estratgias, e contribuindo para reduzir a
sustentabilidade poltica da estratgia de regionalizao.
Como afirmado no Captulo 4 (seo 4.3.8) a sustentabilidade poltica em
formaes interorganizacionais construda por meio de um processo de
aprendizagem estratgica que envolve constantes articulaes e ajustes de
interesse de forma a compatibilizar as demandas dos diversos atores envolvidos,
sem a imposio ou preponderncia de posies unilaterais. Assim, a construo
da governana em formaes interorganizacionais pressupe o exerccio de
autonomia como fundamento de legitimidade das decises, autonomia esta que
no plenamente exercida diante da preponderncia do gestor estadual na
estratgia desenhada na NOAS. Logo, o estabelecimento da preponderncia
decisria do gestor estadual no processo de aprendizagem estratgica, subjacente

construo

da

regionalizao,

abre

espao

para

instituio

de

posicionamentos unilaterais, o que consiste em fonte consistente de divergncias

e conflitos de governana.
Desta forma, como constatado pela anlise dos resultados sumariados na
Tabela 17, embora as diretrizes da NOAS tenham estabelecido instrumentos e
mecanismos com potencial de promoo do trabalho coletivo intermunicipal para o
aperfeioamento da performance do SUS, o formato de construo da governana
e da coordenao desses instrumentos e mecanismos institudo pela mesma
norma, que promove a preponderncia do gestor estadual em detrimento da
organizao autnoma dos municpios diretamente envolvidos, contm elementos
que favorecem claramente o surgimento de conflitos decisrios e a reduo da
eficincia e da flexibilidade operacional no intercmbio de recursos entre os
municpios.
Sendo assim, a anlise da estratgia de regionalizao contida na NOAS
aponta a necessidade de reformulaes no sentido de buscar principalmente
reestruturar as bases de construo da governana intermunicipal. Qualquer
proposta de redefinio da estratgia de regionalizao da sade deve considerar

245

reformulaes tanto na forma de conduo do processo decisrio relativo

composio dos principais instrumentos como o PDR e o PDI quanto na forma de
coordenao do trabalho coletivo intermunicipal regular, que envolve a conduo
de instrumentos como a PPI e os mecanismos de controle, regulao e avaliao,
entre outros.
Como visto, os elementos que contribuem para a reduo do potencial de
sustentabilidade

das

estratgias

de

coordenao

intermunicipal

esto

relacionados essencialmente preponderncia da esfera estadual tanto como

detentora de recursos estratgicos quanto em sua centralidade nos processos
decisrios e no comando dos principais instrumentos e mecanismos que ordenam
o trabalho coletivo intermunicipal.
Sendo assim, as possveis reformulaes na estratgia de regionalizao
da sade no mbito do SUS devem reduzir o papel da esfera estadual,
principalmente do gestor estadual, e ampliar o papel dos municpios tanto no
domnio de recursos quanto na conduo dos principais instrumentos e
mecanismos de ordenamento do trabalho coletivo. Tais reformulaes no devem
conduzir a eliminao do papel dos estados na estratgia de regionalizao, mas
somente numa redefinio de suas funes, deixando de ser um ator que domina
as principais fases do processo para se inserir como um mediador, facilitador e
coordenador com funes de assessoramento e de acompanhamento das
relaes intermunicipais de forma diferenciada de acordo com a dinmica de cada
regio/microrregio de sade.
Quanto estruturao do processo decisrio e conduo dos principais
instrumentos e mecanismos de ordenamento do trabalho coletivo intermunicipal,
ambas podem ser fundamentadas em arranjos institucionais com abrangncia
circunscrita uma regio de sade (ou macrorregio, de acordo com a estratgia
de cada estado), onde os prprios municpios constroem estratgias de
compartilhamento de poder decisrio e

compem consensos a partir de

processos constantes de articulao, negociao, ajuste de interesses e

percepes e definio conjunta de estratgias de ao. Tais arranjos
interorganizacionais institucionalizados podem assumir a forma jurdica de

246

consrcios municipais ou adotar um formato inovador especificamente construdo

para tal.
A composio institucional deve prever a estruturao de bases
organizacionais mnimas capazes tanto de fornecer suporte tcnico e operacional
quanto poltico e financeiro. Assim, o suporte tcnico e operacional pode ser
fornecido por uma secretaria executiva que seria equivalente a uma instncia de
estratgia visando o ordenamento operacional intermunicipal de estratgias de
promoo de racionalidade sistmica e a flexibilizao dos mecanismos de
intercmbio de recursos.
Da mesma forma, todo o processo decisrio poderia ser conduzido no
interior de uma comisso intergestores intermunicipal dentro de cada regio de
sade que representaria e responderia pelas atribuies de um espao interno de
pactao, onde seriam definidas as principais estratgias e direcionamentos de
composio de instrumentos como o PDR e o PDI. Assim, tais comisses
poderiam ser compostas no s por gestores de sade, mas tambm pelos
prprios prefeitos, o que ampliaria a capacidade decisria de tais instncia e a
legitimidade dos planos e estratgias resultantes.
Como condio tanto de ampliar a legitimidade de tais planos e estratgias
quanto de promover a eficincia e o grau de accountability de tais arranjos
intermunicipais poderiam ser institudos conselhos intermunicipais de sade que
seriam responsveis tanto por atribuies tcnicas como as de controle e
avaliao quanto de suporte poltico democrtico.
O suporte financeiro poderia ser constitudo pelas mesmas dotaes
transferidas pelo governo federal acrescidas de cotas do gestor estadual e dos
municpios componentes de cada regio de sade. O somatrio de tais fluxos
financeiros integraria um fundo intermunicipal que estaria sob o comando da
comisso intergestores intermunicipal e sob o controle do conselho intermunicipal
de sade.
De forma conclusiva, tais arranjos institucionais intermunicipais, de acordo com a
literatura de redes, apresentariam maior potencial de sustentabilidade em termos
de governana o que contribuiria para aprofundar o grau de interdependncia

247

entre os municpios, gerando uma maior capacidade de trabalho coletivo. Assim, a

institucionalizao de arranjos intermunicipais com maior autonomia decisria e
operacional coordenados pelo gestor estadual seriam capazes de manifestar
maior potencial de obteno dos princpios de universalidade, integralidade e
equidade do o atual formato estabelecido pela NOAS.

248