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LA ACCIN DE CUMPLIMIENTO: NATURALEZA

JURDICA Y ALCANCES
Federico Escbar Klose
Asesor Legal
El control de la constitucionalidad en Bolivia se ejerce a travs de la justicia
constitucional en tres mbitos: 1) el control normativo de constitucionalidad (previo o
posterior), a travs de las consultas y acciones establecidas en el Art. 202 de la
Constitucin Poltica del Estado (CPE); 2) el control competencial, a travs del recurso
directo de nulidad (que fue objeto del anlisis de la semana pasada) y los conflictos de
competencias; y 3) el control de la vigencia y respeto a los derechos y garantas
constitucionales, mediante las acciones de defensa, entre ellas la Accin de
Cumplimiento.
Siguiendo el lineamiento del Tribunal Constitucional Plurinacional la justicia
constitucional, en especial el Tribunal Constitucional, se constituye en el garante
jurisdiccional de la Constitucin. Conforme a ello, las garantas constitucionales tienen
como denominador comn la proteccin de la Constitucin; empero, cada garanta
constitucional tiene un objeto y un mbito de proteccin determinado, frente a actos u
omisiones que la contravengan o la lesionen; pues el sistema constitucional no sera
coherente si es que se establecieran dos o ms acciones tutelares, por ejemplo, con el
mismo propsito y el similar mbito de proteccin (Sentencia Constitucional N
0258/2011-R de 16/03/2011). Por ello, es importante conocer la naturaleza jurdica,
caractersticas y alcances de cada una de las acciones de defensa. Hoy nos abocaremos a
la Accin de Cumplimiento, su regulacin en la CPE, en el Cdigo Procesal
Constitucional y lo modulado por el Tribunal Constitucional Plurinacional.
Previamente, revisemos esta accin en el Derecho Comparado. En la Argentina la accin
no est prevista en la Constitucin Federal, sino en las constituciones provinciales. En
algunas de ellas la denominan Mandamiento de Ejecucin, por ejemplo en la
Constitucin de la provincia de Jujuy, en su Art. 39 se seala: Siempre que una ley u
ordenanza impusiere a un funcionario o entidad pblica un deber expresamente
determinado, toda persona que sufriese perjuicio de cualquier naturaleza por su
incumplimiento, puede demandar ante el juez la ejecucin, dentro de un plazo

prudencial, del acto que se hubiere rehusado a cumplir. El juez, previa, comprobacin
sumaria de los hechos denunciados y del derecho invocado, librar el mandamiento
para exigir el cumplimiento del deber omitido en el plazo que fijare. Asimismo, el
Mandatos de Ejecucin (o Accin de Cumplimiento) est regulado de forma similar en
las constituciones de las provincias de Entre Ros (Art. 36), Formosa (Art. 33) y Santa
Cruz (Art. 18), establecindose: Siempre que una ley u ordenanza imponga a un
funcionario o corporacin pblica de carcter administrativo un deber expresamente
determinado, todo aquel en cuyo inters debe ejecutarse el acto o que sufriese perjuicio
material, moral o poltico. Por la falta de cumplimiento del deber, puede demandar ante
los tribunales su ejecucin inmediata, y el tribunal, previa comprobacin sumaria de la
obligacin legal y del derecho de reclamante, dirigir al funcionario o corporacin un
mandamiento de ejecucin. Con pequeas diferencias en la redaccin, los mandatos de
ejecucin estn previstos tambin en las constituciones de las provincias de Ro Negro
(Art. 44), Chaco (Art. 25), la Rioja (Art. 28) y Chubut (Art. 59).
En el Ecuador, se la denomina Accin de Incumplimiento y se encuentra inserta en el
Art. 93 de la Constitucin de dicho pas, que dice: La accin por incumplimiento tendr
por objeto garantizar la aplicacin de las normas que integran el sistema jurdico, as
como el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de
derechos humanos cuando la norma o decisin cuyo cumplimiento se persigue contenga
una obligacin de hacer o no hacer clara, expresa y exigible. La accin se interpondr
ante la Corte Constitucional. Asimismo, en la Ley Orgnica de Garantas
Jurisdiccionales y Control Constitucional del Ecuador, la Accin por Incumplimiento se
encuentra regulada por su Art. 52, que al pie de la letra indica: La accin por
incumplimiento tiene por objeto garantizar la aplicacin de las normas que integran el
sistema jurdico, as como el cumplimiento de sentencias, decisiones o informes de
organismos internacionales de proteccin de derechos humanos. Esta accin proceder
cuando la norma, sentencia, decisin o informe cuyo cumplimiento se persigue contenga
una obligacin de hacer o no, clara, expresa y exigible.
Al igual que en nuestro pas, en Colombia y en el Per se lo denomina Accin de
Cumplimiento y se encuentra prevista en sus constituciones. El Art. 87 de la Constitucin
de Colombia, indica Toda persona podr acudir ante la autoridad judicial para hacer
efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la
accin, la sentencia ordenar a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.
Por su parte, en el Art. 200 de la Constitucin peruana se dispone: Son garantas

constitucionales: 6) La Accin de Cumplimiento que procede contra cualquier


autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin
perjuicio de las responsabilidades de ley.
En nuestra CPE, la Accin de Cumplimiento est regulada por el Art. 134, de la siguiente
forma: I. La Accin de Cumplimiento proceder en caso de incumplimiento de
disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores pblicos, con el objeto
de garantizar la ejecucin de la norma omitida. II. La accin se interpondr por la
persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente,
ante juez o tribunal competente, y se tramitar de la misma forma que la Accin de
Amparo Constitucional. III. La resolucin final se pronunciar en audiencia pblica,
inmediatamente recibida la informacin de la autoridad demandada y, a falta de sta, lo
har sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. La autoridad judicial
examinar los antecedentes y, si encuentra cierta y efectiva la demanda, declarar
procedente la accin y ordenar el cumplimiento inmediato del deber omitido. IV. La
decisin se elevar, de oficio, en revisin ante el Tribunal Constitucional Plurinacional
en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisin del fallo, sin que por ello se
suspenda su ejecucin. V. La decisin final que conceda la Accin de Cumplimiento ser
ejecutada inmediatamente y sin observacin. En caso de resistencia, se proceder de
acuerdo con lo sealado en la Accin de Libertad. La autoridad judicial que no proceda
conforme con lo dispuesto por este artculo quedar sujeta a las sanciones previstas por
la ley.
En la Sentencia Constitucional N 0258/2011-R de 16/03/2011, el Tribunal
Constitucional expuso que en Colombia la Accin de Cumplimiento no se tramita ante la
jurisdiccin constitucional, en tanto que s se lo hace en Per; y en lo que respecta a
Bolivia, la Accin de Cumplimiento est configurada como un verdadero proceso
constitucional, por las siguientes razones expuestas en referida Sentencia Constitucional:
i)

Est configurada procesalmente por la CPE.

ii)

Su conocimiento y resolucin es de competencia de la justicia


constitucional.

iii)

Tiene como objeto garantizar el cumplimiento de la Constitucin y la ley;


y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremaca
constitucional y la seguridad jurdica.

iv)

Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantas


constitucionales.

El Cdigo Procesal Constitucional (CPC), que entra en vigencia el prximo 6 de agosto,


regla la Accin de Cumplimiento determinando, en su Art. 64, que tiene por objeto
garantizar la ejecucin de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte
de Servidoras o Servidores Pblicos u rganos del Estado; es decir, se relaciona con la
inactividad administrativa, con situaciones de omisin lesiva. Si el contencioso
administrativo tiene por objeto someter a control judicial la actuacin administrativa;
mediante la Accin de Cumplimiento se controla, en la jurisdiccin constitucional, la
inactividad administrativa.
En cuanto a la legitimacin activa, el Art. 65 del CPC seala que la Accin de
Cumplimiento puede ser interpuesta por toda persona natural o jurdica que crea estar
afectada por la omisin del cumplimiento de una disposicin constitucional o de la Ley,
u otra persona en su nombre con poder suficiente; as como por el Ministerio Pblico, la
Defensora del Pueblo, la Procuradura General del Estado, y la Defensora de la Niez y
la Adolescencia.
El Art. 66 del CPC seala los casos de improcedencia de la Accin de Cumplimiento,
los cuales son:
1. Cuando sea viable la interposicin de las acciones de Libertad, Proteccin de
Privacidad o Popular.
2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada
a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.
3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa
juzgada.
4. En procesos o procedimientos propios de la administracin, en los cuales se
vulneren derechos y garantas constitucionales, tutelados por la Accin de
Amparo Constitucional.
5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intencin de exigir la
aprobacin de una Ley.
El legislador omiti considerar la improcedencia de esta accin cuando se trate exigir la
aprobacin de leyes de los rganos legislativos de los gobiernos autnomos
departamentales y municipales.
En ltimo lugar, el CPC establece, en su Art. 67, que si se determina el incumplimiento
o la omisin de una norma constitucional o legal, la sentencia que resuelve la Accin de
Cumplimiento establecer el cumplimiento inmediato del deber omitido, o en su caso

determinar un plazo perentorio para el cumplimiento de la norma; pudiendo


determinarse la existencia de indicios de responsabilidad civil o penal.
En las Sentencias Constitucionales N 0258/2011-R de 16/03/2011 y 1983/2011-R de
7/12/ 2011, el Tribunal Constitucional, al referirse a la naturaleza jurdica de la Accin
de Cumplimiento, sostuvo que esa garanta constitucional jurisdiccional est prevista
como una accin de defensa, entendindola como la potestad que tiene toda persona de
activar la justicia constitucional en defensa de la CPE y de las normas jurdicas, ante el
incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. En su Sentencia Constitucional
N 1909/2011-R de 7/11/ 2011, el referido Tribunal expone que el deber omitido tiene
que estar de sealado de manera expresa y en forma especfica en la norma
constitucional o legal; es decir, el deber no es genrico (como el cumplimiento de la ley)
sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los
servidores pblicos; deber que tiene que derivar de un mandato especfico y determinado
y debe predicarse de una entidad concreta competente.
Con referencia a su mbito de proteccin, el objeto de tutela de la Accin de
Cumplimiento est vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en:
a) Normas constitucionales.
b) La Ley, entendida no en el sentido formal (como la originada en el rgano

legislativo), sino material, sin importar la fuente de produccin, abarcando a


decretos supremos, resoluciones supremas, la legislacin departamental y
municipal.
Asimismo, el Tribunal Constitucional resalta que ante la omisin en el cumplimiento de
un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a
la lesin de derechos fundamentales o garantas constitucionales, corresponde interponer
la Accin de Cumplimiento; en tanto que si el deber omitido se trata de un deber
genrico, pero vinculado a la lesin de derechos o garantas fundamentales, por ejemplo
el deber de motivacin de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al
debido proceso, corresponde la formulacin de la accin de amparo constitucional por
omisin.
Tambin, es necesario apuntar que la Accin de Cumplimiento no puede ser interpuesta
dentro de la tramitacin de otra accin constitucional, as lo razon la lnea
jurisprudencial, como por ejemplo, en el Auto Constitucional N 023/2011-RCA de
31/01/2011.

Por otra parte, la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional ha establecido que
a travs de la Accin de Cumplimiento resulta inviable exigir el cumplimiento de normas
y resoluciones dentro de procesos judiciales. As, la referida Sentencia Constitucional N
0258/2011-R, seal: De acuerdo a la doctrina, legislacin y jurisprudencia
comparada, la accin de cumplimiento no procede para exigir la realizacin de normas,
y tampoco de resoluciones, dentro de los procesos judiciales, por cuanto, por una parte,
dicha labor es propia del rgano jurisdiccional y, por otra, porque el cumplimiento de
las normas puede ser exigido por los procedimientos o mecanismos previstos por las
mismas leyes, dependiendo del tipo de proceso del que se trate () debe considerarse
que dentro de los procesos judiciales, las normas procesales establecen los medios de
reclamo o impugnacin para las partes y mediante estos se cumpla con determinado
deber jurdico por parte del juzgador; en ese entendido, son esos medios especficos los
que deben ser utilizados por los sujetos procesales dentro de los procesos judiciales y, en
su caso, una vez agotados dichos medios, acudir a la justicia constitucional a travs del
amparo constitucional por omisin para solicitar la tutela por lesin a la garanta del
debido proceso. Lo anotado precedentemente, no significa que las autoridades judiciales
carezcan de legitimacin pasiva en la accin de cumplimiento, pues dicha conclusin no
sera coherente con la configuracin amplia y general prevista en la Constitucin
Poltica del Estado, que ha sido desarrollada en el punto anterior, sino que dichas
autoridades pueden ser demandadas cuando el incumplimiento del deber constitucional
o legal, cierto, claro y expreso, se d fuera de los procesos judiciales.
Finalmente, en la Sentencia Constitucional N 1412/2011-R de 30/09/2011, el Tribunal
Constitucional se refiri al plazo de caducidad de la Accin de Cumplimiento,
sosteniendo que la justicia constitucional no puede estar indefinidamente abierta a los
reclamos que pueda efectuar el interesado respecto a la omisin del deber exigido por la
Constitucin y la ley; y sujetando la Accin de Cumplimiento a un plazo de caducidad
de seis meses, similar al de la accin de amparo constitucional.

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