CEPAL Horizonte Igualdad de Genero PDF

S E R I E
ISSN 1564-4170
ASUNTOS DE
GNERO
El horizonte de la igualdad
de gnero
Colombia y Cuba frente a los retos del cuidado
Isabel Sez Astaburuaga
131
El horizonte de la igualdad
de gnero
Colombia y Cuba frente a los retos del cuidado
Isabel Sez Astaburuaga
Este documento fue elaborado por Isabel Sez Astaburuaga, Consultora de la Divisin de Asuntos de Gnero de
la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), bajo la supervisin de Mara Cristina
Benavente, Investigadora de esa misma Divisin, en el marco del Programa de Cooperacin CEPAL/AECID
2014-2015, SPA/14/001/DAG.
Se agradece la colaboracin de la Federacin de Mujeres Cubanas y del Ministerio de Educacin de Cuba, de
Ana Isabel Arenas Saavedra, economista feminista de Colombia, as como los aportes y comentarios de Mara
Nieves Rico, Directora de la Divisin de Asuntos de Gnero, y de Alejandra Valds, Investigadora de la
misma Divisin.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas

ISSN 1564-4170
LC/L.4110
Copyright Naciones Unidas, diciembre de 2015. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
S.15-01299
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solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - Serie Asuntos de Gnero N 131
El horizonte de la igualdad de gnero
ndice
Resumen..................................................................................................................................................... 5
Introduccin .............................................................................................................................................. 7
I.
Colombia: el trabajo domstico de las mujeres llega a las cuentas nacionales ....................... 11
A. Identificacin y definicin de los problemas pblicos
a que responde la poltica ..................................................................................................... 11
1. Contexto ........................................................................................................................ 11
2. Antecedentes.................................................................................................................. 12
3. Definicin del problema ................................................................................................ 12
B. Formulacin y diseo de la poltica ....................................................................................... 14
1. Objetivo ......................................................................................................................... 14
2. Marco jurdico ............................................................................................................... 15
3. Actores y alianzas .......................................................................................................... 18
C. La implementacin de la poltica ........................................................................................... 19
1. Responsables ................................................................................................................. 19
2. Relacin entre el sistema poltico, el sistema administrativo y la sociedad civil .......... 19
3. Informacin y difusin .................................................................................................. 21
4. Sostenibilidad ................................................................................................................ 22
D. Evaluacin, control y vigilancia de la poltica ....................................................................... 23
1. Seguimiento ................................................................................................................... 23
2. Produccin de informacin y difusin ........................................................................... 24
3. Resultados y avances en justicia para las mujeres ......................................................... 24
E. Elementos para seguimiento .................................................................................................. 25
Bibliografa .................................................................................................................................... 26
II.
Cuba: 55 aos de cuidar a los nios para liberar tiempo a las mujeres .................................. 29
A. Identificacin y definicin de los problemas pblicos
a que responde la poltica ..................................................................................................... 30
1. Contexto ........................................................................................................................ 30
2. Antecedentes.................................................................................................................. 30
3. Definicin del problema ................................................................................................ 33
B. Formulacin y diseo de la poltica ....................................................................................... 34
1. Objetivo ......................................................................................................................... 34
2. Marco jurdico ............................................................................................................... 34
3. Actores y alianzas .......................................................................................................... 36
C. La implementacin de la poltica ........................................................................................... 37
1. Responsables ................................................................................................................. 37
2. Relaciones entre el sistema poltico, el sistema administrativo
y la sociedad civil .......................................................................................................... 38
3. Informacin ................................................................................................................... 39
4. Sostenibilidad ................................................................................................................ 40
D. Evaluacin, control y vigilancia de la poltica ....................................................................... 41
1. Seguimiento ................................................................................................................... 41
2. Produccin de informacin ............................................................................................ 41
3. Resultados y avances en justicia para las mujeres ......................................................... 41
E. Elementos para seguimiento .................................................................................................. 42
Bibliografa .................................................................................................................................... 44
Anexo Matriz de anlisis para la identificacin de polticas justas de igualdad de gnero .............. 45
Serie Asuntos de Gnero: nmeros publicados .................................................................................... 51
Resumen
El presente documento aborda la experiencia de dos pases de la regin que han desarrollado
instrumentos jurdicos e institucionales para promover mayor justicia para las mujeres en el mbito de la
economa del cuidado: el caso de Colombia a travs de la Ley 1413 que regula la inclusin de la
economa del cuidado en el sistema de cuentas nacionales y la experiencia que aporta la poltica de los
Crculos Infantiles en Cuba.
Este anlisis se enmarca en el trabajo de sistematizacin y anlisis de polticas justas para la
igualdad de gnero desarrollada por la Divisin de Asuntos de Gnero de la CEPAL, en base al
instrumento diseado especialmente con este fin, una matriz de anlisis de polticas justas de gnero, el
que permite dar cuenta considerando todas las fases del ciclo de las polticas pblicas de aquellas
polticas orientadas a superar las desigualdades que afectan a las mujeres. En esta ocasin, se aborda la
desigualdad que enfrentan las mujeres respecto de su autonoma econmica a causa de la organizacin
social el cuidado, desigualdad que las dos polticas analizadas pretenden subsanar, mediante distintas
estrategias y mecanismos.
La poltica colombiana lo hace visibilizando el aporte econmico del trabajo domstico de las
mujeres para la sociedad, como punto de partida para otras acciones. En el caso cubano, se enfrenta la
desigualdad a travs de la creacin de una institucionalidad estatal para el cuidado de nios y nias,
favoreciendo el acceso de las mujeres a la economa formal del trabajo y disminuyendo la desventaja
generada por su rol de cuidadoras respecto de los hombres.
El marco conceptual que ha inspirado el anlisis de las polticas como promotoras de justicia de
gnero se basa en planteamientos mltiples que son rescatados en la matriz. En primer lugar, a partir de
la consideracin de que no hay neutralidad de gnero en la planificacin, implementacin y evaluacin
de las polticas estatales, lo que hace imperativo reconocer los derechos de las mujeres en la articulacin
de leyes que definen y organizan las relaciones entre hombres y mujeres tanto a nivel domstico como
pblico. En este sentido, ambas polticas estudiadas se focalizan en una problemtica propia del mbito
domstico para orientar acciones y soluciones pblicas; en el primer caso, mediante la creacin de una
Encuesta Nacional del Uso del Tiempo para medir y conocer la cantidad de tiempo que destinan las
mujeres colombianas al trabajo de cuidado, como insumo, tambin, para cuantificar el aporte econmico
de dicho trabajo en un Sistema de Cuentas Satlite asociado. Adems, la Ley 1413 de Colombia va en la
5
lnea de transformar y resignificar socialmente el trabajo domstico o de cuidado que realizan las
mujeres, para avanzar hacia una mayor justicia del reconocimiento respecto de su importancia para el
desarrollo econmico, la produccin de bienes y servicios y como motor de la economa. En el caso de
la poltica analizada de Cuba, se destaca una accin consolidada e institucionalizada de ms de 50 aos
de corresponsabilidad del Estado cubano que ha permitido distribuir la carga de trabajo asociada a
labores tradicionalmente femeninas en el cuidado de sus hijos e hijas. En la poltica de las Crculos
Infantiles, la intervencin promueve avances en justicia redistributiva, pues la accin estatal asume una
responsabilidad y un rol en el cuidado de los nios y nias, direcciona a favor de ms y mejores
oportunidades de acceso al trabajo remunerado, fomentando finalmente una mayor autonoma
econmica de las mujeres.
Introduccin
El presente documento se enmarca en un trabajo desarrollado por la Divisin de Asuntos de Gnero de

CEPAL de anlisis y sistematizacin de polticas pblicas para la igualdad de gnero, a partir de un
instrumento especialmente diseado para ello en el ao 2012: una matriz de anlisis de polticas justas
para la igualdad de gnero1. Durante el ao 2014, se sistematizaron, utilizando dicha matriz, un conjunto
de polticas que, en distintos pases de Amrica Latina, han fortalecido los logros de las mujeres y la
igualdad en las reas de autonoma fsica, de autonoma en la toma de decisiones y en la autonoma
econmica de las mujeres (Benavente y Valds, 2014). Como continuidad de ese trabajo, el anlisis que
se expone en este estudio se enfoca en la economa del cuidado y su incidencia en el logro de la
autonoma de las mujeres. Se analizan as, dos experiencias: la Ley 1413 de Colombia que regula la
inclusin de la economa del cuidado en el sistema de cuentas nacionales y la poltica de Crculos
Infantiles de Cuba.
La instalacin progresiva del objetivo de igualdad de gnero en el Estado, como parte del marco
de sentido vigente en materia de los derechos humanos de las mujeres, se expresa de manera privilegiada
a travs de la formulacin, implementacin y sostenibilidad de polticas justas para la igualdad de
gnero. Ms all del enfoque de las buenas prcticas como indicador de eficiencia de las polticas
pblicas, las polticas justas de gnero estn inspiradas en un marco normativo y tico respecto de los
ideales de convivencia democrtica y de promocin de mayor calidad de vida de las personas, poniendo
un especial nfasis en los objetivos de superacin de las desigualdades que ataen a las relaciones entre
hombres y mujeres. As, las polticas de gnero han proporcionado mecanismos institucionales, recursos
administrativos y presupuestarios e instrumentos jurdicos nacionales que permiten garantizar a las
mujeres el ejercicio pleno de sus derechos, propiciando tambin una mayor disponibilidad de recursos de
poder para el logro de su autonoma en los distintos mbitos de sus vidas.
En el contexto de las polticas destinadas a mejorar la vida de las mujeres, algunas son
especialmente relevantes por sus consecuencias positivas sobre la igualdad, la autonoma y el desarrollo
de los pases, y resultan de gran inters para relevar, analizar y difundir. Tomando esto en consideracin,
y en el marco de su trabajo de apoyo a los pases para la transversalizacin de la perspectiva de gnero
1
Ver en http://www.cepal.org/oig/noticias/noticias/4/46514/2012-829_Matriz_de_analisis_espanol_WEB.pdf.
en el desarrollo regional es que la Divisin de Asuntos de Gnero de la CEPAL elabor la matriz de

anlisis ya mencionada, a fin de responder la demanda de los gobiernos de contar con elementos y
experiencias de polticas pblicas que promueven derechos y contribuyen a la igualdad de gnero.
Esta matriz es un instrumento sencillo para recabar, sistematizar y armonizar las distintas
dimensiones de las polticas que han producido avances en la regin, poniendo el foco en la centralidad
de la accin del Estado como condicin sine qua non para debilitar progresivamente los efectos de las
injusticias, as como para relevar la responsabilidad que le compete en garantizar los derechos de las
mujeres. Asimismo, considerando que las polticas justas son resultado de un proceso compartido entre
distintos actores que concurren al debate pblico y poltico, la matriz releva la multidimensionalidad del
proceso de construccin, implementacin y sostn de una poltica justa de gnero, considerando adems
el valor del proceso en s mismo.
Las polticas cuyo anlisis se expone a continuacin si bien son dismiles entre s en cuanto a su
naturaleza, a la poca en la que comenzaron a implementarse e incluso a su foco explcito, comparten el
objetivo de enfrentar el condicionamiento y las barreras que impone la organizacin social del cuidado2 a la
autonoma econmica de las mujeres, y convergen en el reconocimiento de la necesidad de transformar el
paradigma dominante de la divisin sexual del trabajo y de subordinacin femenina, as como la asimtrica
distribucin de las responsabilidades del cuidado entre los tres actores del bienestar: el Estado, el mercado
y las familias. Las polticas aqu analizadas se orientan una al cuidado directo, de los nios, mientras que la
otra visibiliza el aporte econmico del cuidado para la sociedad; ambas permiten, desarticular algunos de
los mecanismos de anclaje que subyacen a las desigualdades en este mbito.
Se trata, as, de polticas que aportan elementos concretos para transitar hacia una mayor igualdad,
atendiendo algunos de los factores que estn a la base de las inequidades de gnero en el mbito
econmico; especialmente aquellos asociadas a la baja participacin femenina en el trabajo formal, la
precarizacin laboral y desproteccin social de las mujeres, la persistencia de brechas de gnero en
cuanto a los ingresos, de los procesos de segregacin segn ramas de actividad econmica y de posicin
jerrquica en las estructuras de empleo que ocupan las mujeres, entre otros. Para realizar el anlisis se
sistematiz informacin proveniente de estudios especficos, se revisaron los acuerdos internacionales
firmados por ambos pases y la normativa de cada uno de los pases, y se realizaron entrevistas a actores
claves. En Colombia se entrevist a una integrante de la Mesa de trabajo para el seguimiento a la Ley
1413 de 2010, la economista feminista Ana Isabel Arenas. En el caso de Cuba se cont con el aporte y la
informacin de la Federacin de Mujeres Cubanas y del Ministerio de Educacin de Cuba.
En el captulo I se expone el caso de Colombia, y la Ley 1413 del ao 2010, que busca promover
justicia de reconocimiento a travs de hacer visible la contribucin de las mujeres al desarrollo
econmico del pas mediante el trabajo domstico no remunerado que realizan cotidianamente,
incorporando su medicin, a partir de la encuesta de uso del tiempo, y su respectiva valorizacin e
inclusin en el Sistema de Cuentas Nacionales. Esta poltica apunta a subsanar parte del carcter
paradjico desde el punto de vista simblico de la economa del cuidado para las mujeres, expresado,
por una parte, en el valor trascendental asignado a dicha actividad en cuanto a su rol en la reproduccin
biolgica y social de la especie humana y, por otro en su desvalorizacin cultural, econmica y social, a
lo que se suma a su carcter impuesto, ya sea a partir de los aspectos vinculares y afectivos asociados al
trabajo de cuidado, o bien por el peso de la tradicin en cuanto al rol asignado a las mujeres como
responsables de aquel.
En el captulo II se analiza la experiencia de los Crculos Infantiles de Cuba, implementada a
partir de 1961, institucionalidad estatal de cuidado infantil que ha permitido apuntar a uno de los
principales obstculos y barreras de acceso de las mujeres al trabajo remunerado, desfamiliarizando o
desmaternizando el cuidado. El marco poltico e institucional responsabiliza al Estado como garante del
2
El cuidado comprende un conjunto de actividades necesarias para satisfacer las necesidades bsicas para la existencia y el desarrollo
de las personas. Se trata de actividades que sustentan a las personas, en el sentido de otorgarles los elementos fsicos y simblicos
que les permiten vivir en sociedad. Incluye el cuidado directo (la actividad interpersonal de cuidado), la provisin de las
precondiciones para que ese cuidado pueda realizarse (el trabajo domstico necesario para proveer el mbito y los instrumentos de
cuidado) y la gestin del cuidado. (Pautassi, 2013:9).
derecho al cuidado, la educacin, la alimentacin de los hijos e hijas, liberando a las mujeres de la
contradiccin moral y material entre el deber ser cuidadoras y el deseo y la necesidad socioeconmica de
participar libremente en otros mbitos de la vida. Dada la progresiva participacin femenina en el mundo
del trabajo que trajo consigo, la poltica de los Crculos ha promovido no slo un cambio de mentalidad
respecto al derecho a trabajar de las mujeres sino que tambin ha actuado como un mecanismo de
justicia redistributiva, al favorecer mayor igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo remunerado
con relacin a los hombres.
El anlisis de las polticas a travs de la matriz permite considerar la interdependencia de todos los
mbitos en que opera la justicia de gnero, lo que en el caso de las polticas analizadas ac se expresa de
manera bastante clara. As, la Ley 1413 de Colombia, permite reconocer el rol sistmico que cumplen las
actividades de cuidado, en el contexto de la dinmica econmica global al considerar una valorizacin
econmica del tiempo invertido en ste. Reconoce adems las implicancias que tiene para las mujeres la
organizacin social del cuidado existente; contabilizar el tiempo invertido en las tareas de cuidado a travs
de la encuesta del uso del tiempo evidencia el efecto que stas tienen en la carga de trabajo que soportan las
mujeres y lo que se ha llamado trabajo total, pobreza de tiempo y la relacin de ambas dimensiones con la
pobreza monetaria. Con todo, es esperable que los avances producidos desde la ptica de la justicia de
reconocimiento y las resignificaciones simblicas en el orden de gnero imperante tambin tengan
consecuencias desde la justicia distributiva, ya sea en la asignacin de bienes econmicos asociados a las
actividades de trabajo domstico que desarrollan las mujeres, o bien, definiendo un nuevo marco de
proteccin social para mujeres, que garantice sus derechos econmicos y sociales.
En el caso de Cuba, la socializacin y creciente desfamiliarizacin de los cuidados promovida por
la poltica de los Crculos Infantiles, que lleva ya ms de 50 aos de aplicacin, da cuenta de cmo la
accin del Estado permite que las mujeres dispongan de mayor espacio y tiempo para acceder al trabajo,
redistribuyendo, de este modo, las oportunidades de empleabilidad entre los sexos y el acceso a mayor
bienestar econmico y social derivado del rol social que provee el trabajo remunerado en el mbito
pblico. Al mismo tiempo que redistribuye, esta poltica se asocia a mayor justicia de reconocimiento y
mayor justicia de representacin; en el primer caso, por cuanto se revaloriza el rol de las mujeres en el
mbito pblico y se acota la visin naturalizada de su rol domstico; y en el segundo, tal como permite
analizar la estructura de la matriz, la Federacin de Mujeres Cubanas, el mecanismo para el adelanto de
la mujer de Cuba, ha tenido un rol preponderante en la creacin, seguimiento, control y monitoreo de los
Crculos, lo que ha permitido una relacin permanente entre las ciudadanas cubanas y el Estado, en la
que la Federacin ha asumido la vocera de sus demandas en la arena poltica.
En el anexo se presenta la matriz de anlisis de polticas justas de igualdad de gnero, la cual est
construida con el propsito de destacar la naturaleza del proceso de las polticas pblicas. En ella se
consideran las distintas fases del ciclo de las polticas pblicas y permite, a partir de una serie de
preguntas que facilitan el anlisis, la sistematizacin de las polticas que pueden ser consideradas como
justas para la igualdad de gnero.
La sistematizacin de estas dos polticas representa una continuidad con el trabajo que la Divisin
de Asuntos de Gnero de la CEPAL viene realizando desde 2010, con la recopilacin de buenas
prcticas de gnero y que en 2014 signific la sistematizacin de siete polticas definidas como justas
para la igualdad de gnero: la Ley 1130 Maria da Penha de Brasil, la poltica de lucha contra la violencia
domstica del Uruguay, la poltica de garanta y acceso a la interrupcin voluntaria del embarazo (IVE)
de Colombia, la poltica de paridad y alternancia de gnero en los rganos de eleccin del Estado
Plurinacional de Bolivia, la poltica de paridad y alternancia en la ley electoral de Costa Rica, la reforma
previsional de Chile y la poltica de Gasto Etiquetado para las Mujeres y la Igualdad de Gnero
(GEMIG) de Mxico. Estas polticas se exponen en el libro de CEPAL Polticas pblicas para la
igualdad de gnero. Un aporte a la autonoma de las mujeres (Benavente y Valds, 2014).
Se espera que la presente publicacin, adems de complementar el avance del anlisis de polticas
que apuntan a la igualdad de gnero anteriormente mencionados sirva de insumo e inspiracin para
continuar con el trabajo de relevar y difundir polticas de igualdad de gnero en su capacidad para
transformar, en contextos sociales, polticos y culturales especficos, situaciones de injusticia.
I.
Colombia: el trabajo domstico de las mujeres

llega a las cuentas nacionales
En este captulo se analiza la Ley 1413 del 11 de noviembre de 2010, en la que se regula la inclusin de
la economa del cuidado en el sistema de cuentas nacionales a fin de medir el aporte de la mujer al
desarrollo econmico y social del pas y como herramienta fundamental para la definicin e
implementacin de polticas pblicas.
Esta ley apunta al desarrollo de acciones concretas orientadas a dar visibilidad y cuantificacin a
la contribucin del trabajo domstico que realizan las mujeres, a fin de superar la visin que supone al
cuidado como una actividad meramente relegada al plano privado. Se busca relevar su funcin pblica,
social y econmica en la produccin de riqueza y bienestar. De este modo, se busca transformar la visin
que reduce a la economa domstica a mera consumidora y no productora, especialmente a travs de la
creacin de la Cuenta Satlite de la Economa del Cuidado que permite contabilizar su contribucin a la
creacin de valores de intercambio y de riqueza. As, el cuidado, expresin del trabajo femenino, logra
erigirse como un bien pblico, esencial para el funcionamiento de las sociedades y las economas.
A.
Identificacin y definicin de los problemas pblicos

a que responde la poltica
1.
Contexto
La ley tiene una genealoga mltiple, ya que responde al entrelazamiento de los desarrollos propios del
contexto internacional-global como nacional-particular de Colombia en materia econmica y equidad de
gnero, que dan lugar a la idea de relevar el trabajo de cuidado no remunerado de la mujer que
permaneca oculto y, por lo tanto, subvalorado social y econmicamente. Desde este marco contextual,
la ley surge como esfuerzo de voluntad poltica y de la sensibilidad de dos senadoras: Cecilia Lpez
Montao y Gloria Ins Ramrez Ros, que comprendieron la importancia y la magnitud de la desigualdad
que enfrentaban las mujeres colombianas al ser las principales responsables, si no las nicas, del cuidado
de sus familias, y la necesidad de politizar el tema y sacarlo del confinamiento de lo privado. La
11
promulgacin de esta ley se orienta a fortalecer medidas y acciones que permitan eliminar los efectos
discriminatorios de la organizacin social del cuidado sobre la vida de las mujeres colombianas.
2.
Antecedentes
La Ley 1413 est inspirada en la construccin de conocimientos de la economa feminista respecto de la

divisin sexual del trabajo y sus consecuencias sobre la autonoma de la mujer. A su vez, desde un
marco institucional global, es una ley que se enmarca en el sistema internacional de Derechos Humanos
y de Desarrollo Humano que deriva de los diferentes instrumentos internacionales ratificados por
Colombia y de las instancias de trabajo y de reunin surgidos desde un marco de cooperacin e
intercambio a nivel transnacional.
Los compromisos y acuerdos asumidos tanto a nivel internacional como regional, que sealan la
necesidad de producir transformaciones tanto en la esfera simblica, como social y econmica, se
expresan en la ley a travs del componente de visibilizacin y de valoracin de la economa del cuidado
respectivamente. Asimismo, la creacin del Grupo de Trabajo de Estadsticas de Gnero de la
Conferencia de Estadsticas de las Amricas (CEA) de la CEPAL en 2007 constituye una instancia
seminal de sensibilizacin en torno a las propuestas de la economa del cuidado y consecuentemente con
el carcter que asume esta poltica tanto en Colombia como en otros pases de la Regin3. Estos
componentes culturales, simblicos, institucionales, metodolgicos y polticos han favorecido la
armonizacin de criterios que la ley recoge a travs de la implementacin de una Encuesta Nacional del
Uso del Tiempo (ENUT) en 2012 y 2013 y a travs de la inclusin de la Economa del Cuidado en el
Sistema de Cuentas Nacionales mediante la creacin de una Cuenta Satlite de la Economa del Cuidado
en el 2013.
A nivel nacional, esta ley tiene como antecesora de la actual ENUT los esfuerzos realizados desde
el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, DANE, entre los aos 2007 y 2010, para medir
el trabajo domstico no remunerado en los hogares a travs de las preguntas sobre las actividades
adicionales realizadas dentro del hogar contenida en el Modulo otras actividades en la Gran Encuesta
Integrada de Hogares.
Asimismo, el estudio Uso del tiempo de mujeres y hombres en Colombia: midiendo la inequidad
(Villamizar, 2011), tuvo importancia en el contexto colombiano en la medida que seal la necesidad de
levantar informacin que sustente la relevancia de conocer las consecuencias de la economa del cuidado
en el pas (Lpez Montao, 2010). En tal sentido, las conclusiones de dicho estudio evidencian la baja
participacin femenina en el mercado del trabajo con un 50,8% frente el 78,5% que alcanzan los hombres,
brecha que llega a triplicarse en el contexto rural. As tambin, da cuenta, con datos objetivos, de la
desigualdad estructural de gnero en el uso y distribucin del tiempo, en desmedro de las mujeres. Anterior
a esto, y como un intento por cuantificar el aporte al PIB de las labores no remuneradas, un estudio de 1998
calculaba en un 17,2% el aporte total de este trabajo, lo que tambin se considera como antecedente a la
valorizacin del trabajo de cuidado no remunerado que ms tarde se sistematizara con la creacin de la
cuenta satlite de economa del cuidado (Pea y Uribe, 2013).
3.
Definicin del problema
El problema es la invisibilizacin del aporte que hacen las mujeres al desarrollo econmico y al
bienestar de la sociedad en su conjunto. La Ley 1413 de 2010 procura resolver esta falencia a travs de
la creacin de mecanismos institucionales que permitan medir y cuantificar la economa del cuidado, en
tanto pieza fundamental para comprender el funcionamiento del sistema econmico y la generacin de
bienestar social. En efecto, el trabajo domstico y de cuidados no remunerado genera valor, ya que
implica costos en trminos de energa, tiempo y oportunidades, para quienes los proveen, aun cuando
3
La Conferencia Aprueba la creacin de un grupo de trabajo, encabezado por Mxico, sobre estadsticas de gnero, con el propsito
de alentar los esfuerzos para sistematizar la informacin estadstica nacional con enfoque de gnero y promover la realizacin de la
encuesta del uso del tiempo en todos los pases o la inclusin de un mdulo en las encuestas de hogares para medir la contribucin no
remunerada de las mujeres y el envo sistemtico y regular a la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe de la
informacin estadstica correspondiente para el seguimiento de los objetivos de desarrollo del Milenio. (CEPAL, 2007).
12
aparezca como una transferencia gratuita para quienes lo reciben y, por extensin, para el sistema
econmico. (DANE, 2013: 5).
En este marco, se entiende que la economa del cuidado proviene no slo de una divisin
desigual del trabajo enmarcada en las desigualdades estructurales existentes a nivel societal, sino que
tambin tiende a perpetuar esa divisin sexual del trabajo en la medida que no se emprendan las
revisiones crticas y las transformaciones polticas, sociales, culturales y econmicas necesarias. En tal
sentido, la desigualdad que conlleva la organizacin del cuidado deriva de la dedicacin casi exclusiva
de las mujeres a las labores del hogar y de cuidado de quienes requieren de dicho apoyo, siendo
adems no una decisin realizada en libertad, sino que un destino impuesto a las mujeres a travs de
roles predeterminados.
La dimensin tica y de bienestar en el cuidado, que dice relacin especialmente con su capacidad
de sostener la vida, no se corresponde con el deterioro que produce en la calidad de vida de quienes
cuidan debido al estado actual de invisibilidad de dicho trabajo junto a la ausencia de valoracin
simblica, econmica y social (Rodrguez, 2015). Esto encierra en s una paradoja respecto a la
experiencia del cuidado, en tanto precondicin del bienestar de las personas. A la vez, contradice los
marcos normativos y ticos predominantes desde un enfoque basado en los derechos humanos, en que el
cuidado se concibe como un bien pblico y desde la doctrina de los derechos, como el derecho a cuidar y
el derecho a ser cuidado.
La crisis del cuidado, no slo se inscribe en una falta de autonoma respecto a la decisin de
cuidar, sino que tambin en el deterioro de la calidad de los servicios asociados al cuidado en la medida
que las mujeres se van incorporando en el mundo del trabajo en ausencia de un sustituto efectivo en la
provisin de dicho derecho. Esta crisis, referida a un momento histrico en que se reorganiza
simultneamente el trabajo remunerado y el domestico no remunerado, mientras que persiste una rgida
divisin sexual del trabajo en los hogares y la segmentacin de gnero en el mercado laboral(CEPAL,
2009) significa el agotamiento de los arreglos de cuidado tradicionales La falta de una redistribucin
efectiva del trabajo no remunerado entre mujeres y hombres y la dbil participacin del Estado y de los
privados como alternativa de servicios, implica una sobrecarga para las mujeres, quienes asumen
individualmente una responsabilidad que es social, la que adems es restringida al mbito de lo privado.
La economa feminista considera que cuando se mantiene en esta dinmica de opacidad respecto a su
funcionamiento y contribucin, la economa del cuidado funciona como subsidio o transferencia al
funcionamiento de la economa formal en la produccin de riquezas; un subsidio que, por cierto,
tampoco recibe el reconocimiento que merece como tal, respondiendo al ordenamiento de las relaciones
generizadas en un sentido amplio (Durn, 2012, Carrasco 2011, CEPAL, 2013b). Adicionalmente, a la
sobrecarga de trabajo de las mujeres se suma el factor de desproteccin total en que se realizan dichas
labores, no slo en el contexto del trabajo domstico no remunerando (cuidado directo), sino que
tambin para aquellas labores de cuidado que se realizan dentro del contexto remunerativo (cuidado
indirecto), dando a lugar las precariedad laboral y la subvaloracin social de dicha actividad econmica.
El cuadro que surge es una configuracin de relaciones sociales y econmicas con sesgo de
gnero, determinante en la feminizacin de la pobreza. En particular, porque la interrelacin entre la
pobreza econmica y de tiempo4 que conlleva la divisin sexual del trabajo se intensifica en la medida
que opera a la vez como una barrera de entrada para las mujeres al mercado laboral formal, por lo que se
4
Existe una relacin directa entre la pobreza econmica y el tiempo que destinan las mujeres de menores ingresos al trabajo no
remunerado, revelando una estratificacin socioeconmica asociada a las tareas de cuidado. Se evidencia un crculo vicioso entre las
dificultades que experimentan las mujeres ms pobres en el acceso a los servicios que sustituyan sus necesidades de trabajo
domstico, el dficit en los servicios disponibles para ellas, y la relacin existente entre las mltiples responsabilidades domsticas
que deben asumir, como limitante progresiva de oportunidades de acceso en el mercado laboral en condiciones de trabajo decente.
(Scuro y Vaca-Trigo, 2015). La informacin disponible muestra que las mujeres que no disponen de ingresos propios desarrollan
entre 5 y 18 horas semanales ms trabajo no remunerado o de cuidado que aquellas con propios ingresos. En el caso de Colombia, la
diferencia es notoria: mientras aquellas sin ingresos propios trabajan en promedio 42,4 horas semanales, las que disponen de ingresos
lo hacen por 31,5 horas semanales. En tanto, los varones que no trabajan remuneradamente destinan 18,2 horas semanales a tareas
asociadas al trabajo no remunerado frente a 14,9 horas semanales de los que trabajan remuneradamente. (Fuente: Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de uso del tiempo. Los datos
de Colombia estn basados en la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo, 2012).
13
ven mermadas sus posibilidades de competir en igualdad de condiciones con los hombres por los
empleos remunerados5.
Las encuestas de uso del tiempo, han venido a ratificar y confirmar una realidad ya descrita por
los estudios econmicos feministas respecto de la condicin femenina en el mbito econmico. Esto es,
relativo a las implicancias que tiene la configuracin social del cuidado como limitante de un ejercicio
pleno de autonoma y las consecuentes repercusiones en la calidad de vida de las mujeres, especialmente
pues se constituyen como la poblacin mayoritariamente expuesta a la pesada carga del trabajo total6: lo
que se entiende como la suma del tiempo destinado al trabajo remunerado y las actividades no
remuneradas, como tareas domsticas, de cuidado, entre otras.
B.
Formulacin y diseo de la poltica

1.
Objetivo
En primera instancia, la ley se orienta al reconocimiento de la economa del cuidado y a favorecer la

generacin de ms y mejores estadsticas sobre uso del tiempo a fin de conocer las actividades entre
hombres y mujeres dentro y fuera del hogar a travs de una Encuesta Nacional de Uso del Tiempo7 de
tipo censal. Asimismo, a partir de esta cuantificacin del trabajo no remunerado, la poltica tiene por
objeto incluir el aporte econmico del trabajo de hogar no remunerado en el Sistema de Cuentas
Nacionales8 a travs de la creacin de una cuenta satlite de la economa del cuidado en correspondencia
y consistencia con el Sistema de Cuentas Nacionales. Como el trabajo de cuidado lo realizan
principalmente las mujeres, se trata de medir la contribucin de stas al desarrollo econmico y social
del pas y como herramienta fundamental para la definicin e implementacin de polticas pblicas.
Como efecto de la implementacin de la ENUT y la incorporacin de una Cuenta satlite de la
economa del cuidado en el sistema de cuentas nacionales se persigue cuantificar las desigualdades que
enfrentan las mujeres desde una perspectiva mltiple, no slo respecto del trabajo, el ingreso y la
pobreza, sino que tambin en relacin a su impacto en el proyecto y calidad de vida de las mujeres y el
ejercicio pleno de su autonoma econmica, poltica y social.
Luego, la siguiente etapa supone el diseo e implementacin de polticas pblicas con un enfoque
de transversalizacin de gnero en distintos sentidos: fomentando, por un lado, la participacin pblico y
privada a travs de la provisin de servicios de calidad enmarcados en el enfoque de derechos al cuidado
y el derecho a cuidar; y, por otro, favoreciendo, en el mbito privado, la participacin igualitaria del
trabajo domstico entre hombres y mujeres, y que al mismo tiempo, esto redunde en mayores
oportunidades de participacin femenina en el mercado laboral. Con todo, las intenciones planteadas
consideran favorecer una productividad agregada de las economas, se mejore la calidad de vida y el
bienestar de las mujeres, (y se) frene la trampa de pobreza de los hogares de menores ingresos (Pea y
Uribe, 2013: 25).
Esta sera una de las razones por las cuales existe un subempleo femenino estructural en las actividades que se cuentan dentro de la
frontera de produccin ya que las actividades relacionadas con el trabajo de cuidado no estn dentro de las que se contabilizan
oficialmente en los Sistemas de Cuentas Nacionales.
En los pases de la regin con informacin disponible, el tiempo que dedican las mujeres al trabajo no remunerado es al menos el
doble del que dedican los hombres a estas tareas (CEPAL, 2013b).
Colombia usa en la recoleccin de datos la CAUTAL (Clasificacin de Uso del Tiempo para Amrica Latina y el Caribe, creada por
el Grupo de Trabajo de Estadsticas de Gnero de la CEA), una herramienta para la implementacin de mediciones de uso del tiempo
basado en cuestionarios que permite la armonizacin de las encuestas a nivel regional procurando la generacin de indicadores e
informacin estandarizada e integral sobre el trabajo remunerado y no remunerado fortaleciendo la comparabilidad internacional.
Presenta una alineacin y consistencia con el Sistema de Cuentas Nacionales. Entre otras referencias internacionales se basa y es
comparable con ICATUS (Aguirre, 2014).
Las EUT permiten ampliar la consideracin de trabajo productivo en el Sistema de Cuentas Nacionales, al abarcar no slo la
contribucin del trabajo productivo valorizado en la produccin del SCN sino que tambin se incluye aqul que no ha sido
reconocido en el mbito mercantil; con todo, la reconceptualizacin aparejada, conlleva tambin una ampliacin de la frontera de
produccin (Rodrguez, 2013).
14
2.
Marco jurdico
El marco jurdico de esta ley est principalmente respaldado por un contexto normativo basado en los
acuerdos internacionales a nivel mundial y regional relativos a los derechos humanos, la situacin de la
mujer y la igualdad de gnero que se enlazan con leyes nacionales que garantizan la igualdad de
derechos y de oportunidades para las mujeres, as como tambin relevan el rol de proteccin del Estado
colombiano hacia la mujer. La convergencia de estas dos vertientes institucionales genera un escenario
propicio para las transformaciones e interpelaciones culturales, sociales, econmicas y polticas a que
apunta la Ley 1413.
Marco legal internacional
Uno de los precedentes que determina el carcter y direccin que asume esta ley est dado por la
Declaracin y Plataforma de Accin de Beijing, IV Conferencia de la Mujer 1995, con sus objetivos de
eliminar los obstculos que impiden la participacin plena de las mujeres, ya sea en el mbito pblico
como privado. As, en el proyecto de Ley 819 de Cecilia Lpez y Gloria Ins Ramrez en su exposicin
de motivos, citan parte de los acuerdos de esta conferencia, que en su mandato solicita a los gobiernos
desarrollar informacin, conocimiento y medicin respecto de todas las formas de trabajo, a realizar
evaluaciones cuantitativas del trabajo no remunerado, e incluirlo a cuentas satlites del sistema de
cuentas nacionales.
En el marco de las garantas de igualdad de derechos para hombres y mujeres, la Convencin
sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer (CEDAW) de 197910
reconoce en su Recomendacin general N17 que la medicin y cuantificacin del trabajo domstico no
remunerado realizado por las mujeres son acciones que favorecen la visibilizacin de la contribucin al
desarrollo econmico, del mismo modo que operan como la base para la formulacin de otras polticas
favorables para las propias mujeres11.
El Convenio 111 sobre la igualdad de oportunidades, trato y no discriminacin de la Organizacin
Internacional del Trabajo12, ordena en su artculo 2 que el Estado formule y lleve a cabo una poltica
nacional que promueva, por mtodos adecuados a las condiciones y a las prcticas nacionales, la
igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupacin, con objeto de eliminar cualquier
discriminacin a este respecto; a su vez, en el artculo 3 ordena que se promulguen leyes y se
promuevan programas educativos que por su ndole puedan garantizar la aceptacin y cumplimiento de
esa poltica (Ministerio del Trabajo, 2012a).
Asimismo, en 1968 Colombia suscribe al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales13 y el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre derechos humanos en materia
de derechos econmicos, sociales y culturales (DESC) de 198814 , que en su artculo 3 establece como
deber de los pases firmantes proteger el trabajo como un DESC a toda la poblacin sin discriminacin
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opiniones polticas o de cualquier otra
ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social.
9
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11
12
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14
El Proyecto de Ley 81 fue iniciado en el Senado. Mientras que cuando se discute en la Cmara, el Proyecto de ley fue el 278 de 2010.
La CEDAW es aprobada por Colombia y ratificada mediante Ley 51 el 3 de septiembre de 1981.
La Recomendacin General N17 de la CEDAW plantea que los Estados parte: 1) Alienten y apoyen las investigaciones y los
estudios experimentales destinados a medir y valorar el trabajo domstico no remunerado de las mujeres, por ejemplo realizando
encuestas sobre el uso del tiempo como parte de sus programas de encuestas nacionales de hogares y reuniendo datos estadsticos
desglosados por sexo relativos al tiempo dedicado a las actividades en el hogar y en el mercado de trabajo. 2) Adopten medidas
encaminadas a cuantificar el trabajo domstico no remunerado de las mujeres e incluirlo en el Producto Nacional Bruto. 3) Incluyan,
en sus informes presentados con arreglo al artculo 18 de la Convencin, informacin sobre las investigaciones y los estudios
experimentales realizados para medir y valorar el trabajo domstico no remunerado de las mujeres, as como sobre los progresos
logrados en la incorporacin de dicho trabajo en las cuentas nacionales. (CEDAW en ONU Mujeres 2012: 1).
El Convenio 111 de la OIT es adoptado por el Estado Colombiano en 1958 y ratificado a travs de la Ley 22 de 1967.
Este pacto fue aprobado por la Ley 74 de 1968 de Colombia Por la cual se aprueban los Pactos Internacionales de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Polticos, as como el Protocolo Facultativo de este ltimo, aprobado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas en votacin unnime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966.
Este pacto es aprobado por la Ley 319 de 1996 Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador, suscrito el 17 de
noviembre de 1998.
15
Particularmente, en su artculo 6 instruye a los Estados partes a adoptar las medidas que garanticen
plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la
orientacin vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitacin tcnico-profesional. (ibd.).
Reconocido como un punto de anclaje de la Ley 1413, el Consenso de Quito emanado de la
X Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y El Caribe (2007), es una instancia en la que
los pases de la regin acuerdan garantizar el reconocimiento del trabajo no remunerado, valorizando su
participacin en el desarrollo econmico de los pases y en el bienestar a nivel familiar, ya sea a travs
de su inclusin en las cuentas nacionales como a travs del desarrollo de instrumentos de medicin
peridicos, especialmente a travs de encuestas de uso del tiempo. Inspirados por este mandato, muchos
de los pases de la regin comienzan a avanzar en dicha direccin generando leyes cuyo objetivo es el
reconocimiento, contabilizacin y valoracin de la economa del cuidado al igual que lo que dispone la
Ley 1413 de Colombia15. Son tambin relevantes el Consenso de Brasilia de la XI Conferencia Regional
sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe de 2008; el Consenso de Santo Domingo, de la XII
Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el Caribe de 2013; la Resolucin de la
Sptima de la Conferencia Estadstica de las Amricas de la Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe de 2013; y el Consenso de Montevideo, de la Primera Reunin de la Conferencia Regional
sobre poblacin y desarrollo de Amrica Latina y el Caribe de 2013.
Todos instruyen a los Estados a suscribir acuerdos que van en la lnea de la Ley 1413, en la
generacin de acciones tendientes a establecer e ir mejorando progresivamente los instrumentos de
medicin peridica del trabajo no remunerado que realizan las mujeres, a reflejar el valor del trabajo no
remunerado que no se contabiliza en las cuentas nacionales creando sistemas de cuentas satlites acordes
con el objetivo de generar las condiciones para promover polticas pblicas, estrategias, planes y
presupuestos en todos los sectores pertinentes que permitan mejorar las condiciones de la economa del
cuidado que realizan las mujeres.
El cuidado en el marco legal nacional
La Constitucin de 1991 de Colombia en su artculo 43 reconoce la Igualdad de derechos y
oportunidades de hombres y mujeres, prohibiendo cualquier tipo de discriminacin ya sea por sexo u otra
condicin e instando al Estado que vele en favor de una igualdad real y efectiva. Comisiona especialmente
que se le brinde apoyo a la mujer cabeza de familia. A su vez, dicho artculo de la carta fundamental
considera que la mujer durante el embarazo y despus del parto gozar de especial asistencia y proteccin
del Estado, y recibir de ste subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada o desamparada. Por
su parte, la carta constitucional inciso 2 del artculo 13 plantea que El Estado promover las condiciones
para la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
Estas obligaciones de rango constitucional, incluyen abiertamente una proteccin especial a la mujer,
garantizando tambin el goce efectivo del derecho al trabajo basado en la igualdad y la no discriminacin; a
saber, salario proporcional a la labor ejecutada, salario mnimo, estabilidad en el lugar de trabajo,
irrenunciabilidad a los derechos laborales y prestaciones, acceso a seguridad social, acceso a servicios de
capacitacin y adiestramiento, descansos proporcionales, pago oportuno e interpretacin favorable al
trabajador de las normas laborales en caso de duda (Colombia, Corte Constitucional. Sentencia T-611 de
2001. En Ministerio del Trabajo, 2012b: 4-5).
Por su parte, el Cdigo Sustantivo del Trabajo de Colombia regula directa e indirectamente los
derechos al trabajo de la poblacin femenina en sus artculos, 10, 143, 238, 239, 240, 241y 267.
Consagra tambin la exigibilidad de igualdad entre trabajadores y trabajadoras, igualdad de salarios,
regulacin de desvinculacin durante el embarazo y la lactancia, entre otros.
15
Bolivia, Constitucin del 2009, Artculo 338: Se reconoce el valor del trabajo no remunerado de las mujeres y se obliga a
cuantificarlo en las cuentas pblicas; Ecuador, Constitucin de 2011, Captulo IV, Seccin 2, Artculo 36: Compromiso del Estado
para levantar estadsticas y realizar cuentas satlites como parte del Sistema de Cuentas Nacionales; Mxico, Acuerdo 9/IX/2010:
Comit Tcnico Especializado de Informacin con Perspectiva de Gnero. Apoyo a la realizacin de la Cuenta Satlite de Trabajo
Domstico de Mxico; Per, Ley N 29700 de 2011: Incluir una cuenta satlite del trabajo no remunerado en las Cuentas Nacionales.
Aplicar encuestas de uso del tiempo; Puerto Rico, Proyecto de Ley 2011 - Expediente N.18.073: Proyecto de ley para incluir la
economa del cuidado en el Sistema de Cuentas Nacionales (Lpez y Uribe, 2013: 19).
16
Asimismo, la Ley 731 de 2002 en su Artculo 29 ordena al Gobierno Nacional y, en particular, al

Ministerio del Trabajo a vigilar el cumplimiento de la legislacin que establece igualdad de condiciones
laborales, con especial cuidado a que se haga efectivo el principio de igual remuneracin para trabajo
igual en el sector rural, con el fin de eliminar las inequidades que al respecto se presentan entre hombres
y mujeres rurales. Adems, le comisiona la tarea de crear instrumentos y mecanismos capaces de
asegurar la efectiva y oportuna reclamacin del derecho al trabajo en igualdad de condiciones por parte
de las mujeres rurales.
La Ley 823 de 2003, modificada el 2011 por la Ley 1496, dicta normas sobre igualdad de
oportunidades para las mujeres. Tiene por objetivo establecer el marco institucional y orientar las
polticas y acciones llevadas a cabo por el Gobierno a fin de garantizar la equidad y la igualdad de
oportunidades de las mujeres sin mediar distincin entre los mbitos pblico y privado. Cabe mencionar
que el artculo 5 demanda al Gobierno a promover y fortalecer el acceso de las mujeres al trabajo
urbano y rural y a la generacin de ingresos en condiciones de igualdad mediante acciones y programas
para la no discriminacin, la formacin y la capacitacin laboral y a travs de la divulgacin,
informacin y sensibilizacin a la sociedad sobre los derechos laborales y econmicos de las mujeres y
sus mecanismos de proteccin, entre otros.
La Ley 731 de 2002, que dicta normas para favorecer a las mujeres rurales. Su objetivo es
mejorar la calidad de vida de las mujeres rurales, priorizando las de bajos recursos y consagrando
medidas especficas encaminadas a acelerar la equidad entre el hombre y la mujer rural (Artculo 1).
La Ley 82 de 1993, modificada luego por la Ley 1232 de 2008, establece la proteccin especial a
la mujer cabeza de familia. En lnea con la carta fundamental, su artculo 2 dispone que el Gobierno
Nacional tiene la obligacin de establecer mecanismos eficaces para dar proteccin especial a la mujer
cabeza de familia, promoviendo el fortalecimiento de sus derechos econmicos, sociales y culturales,
procurando establecer condiciones de vida dignas, promoviendo la equidad y la participacin social con
el propsito de ampliar la cobertura de atencin en salud y salud sexual y reproductiva16. En la misma
lnea, el artculo 3 de la Ley 82 le exige al Estado realizar acciones que garanticen y faciliten el acceso
a servicios de bienestar, de vivienda, de acceso a la educacin bsica, media y superior incrementando su
cobertura, calidad y pertinencia (...) (y el) acceso a la ciencia y la tecnologa, a lneas especiales de
crdito y a trabajos dignos y estables.
La Ley 1257 de 2008 busca enfatizar la importancia del gnero a travs de normas de
sensibilizacin, prevencin y sancin de formas de violencia y discriminacin contra las mujeres; con
todo, se reforman los Cdigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras
disposiciones. Dentro de los objetivos de esta ley est la adopcin de normas que permitan garantizar
que las mujeres puedan tener una vida libre de violencia, realizar un ejercicio de los derechos
reconocidos en el ordenamiento jurdico tanto nacional como internacional, cuenten con acceso a los
procedimientos administrativos y judiciales para su proteccin y atencin, y se formulen las polticas
pblicas necesarias para la realizacin de estos mandatos. La Ley 1257 le ordena al Gobierno Nacional
desarrollar, implementar e ir actualizando las estrategias, planes y programas nacionales integrales para
la prevencin y la erradicacin de todas las formas de violencia contra la mujer (Ley 1257 de 2008.
Artculo noveno, numeral primero. En ibdem) en particular, en el Decreto reglamentario 4463 de 2011
le encomienda al Ministerio del Trabajo la labor de promover el reconocimiento social y econmico del
trabajo femenino, se implementen los mecanismos que permitan hacer efectivo el derecho a la igualdad
en materia salarial, se desarrollen campaas orientadas a la erradicacin de discriminacin y violencia
contra las mujeres en el mbito laboral y promueva el acceso e incorporacin de las mujeres a espacios
productivos no tradicionales para ellas17. Con la promulgacin de esta ley, tanto los sectores pblicos
como privados, adquirieron el deber de conocer, respetar y promover los derechos de las mujeres
reconocidos sealados18. Finalmente, la Ley 1257 de 2008 y su Decreto Reglamentario 4463 de 2011 le
confieren al Ministerio del Trabajo la labor de disear el Programa de Equidad Laboral con Enfoque
16
17
18
Colombia, Congreso de la Repblica. Ley 1232 de 2008. Artculo tercero. (En Ministerio del Trabajo, 2012b: 8).
Colombia, Congreso de la Repblica. Ley 1257 de 2008. Artculo 12.
Colombia, Congreso de la Repblica. Ley 1257 de 2008. Artculo 15, primer numeral.
17
Diferencial de Gnero para las Mujeres, el que se constituye en el plan de accin del Ministerio para la
prevencin y erradicacin de todas las formas de discriminacin, inequidad y violencia contra las
mujeres en su lugar de trabajo y la promocin de su participacin en el mercado laboral, entendiendo
que cualquier poltica que se construya para mejorar la empleabilidad y la generacin de ingresos autosostenibles de las mujeres, representa capacidades instaladas para el desarrollo econmico y social del
pas. (Ministerio del Trabajo, 2012b: 2).
3.
Actores y alianzas
Las autoras de la ley son dos senadoras: Cecilia Lpez Montao del Partido Liberal y Gloria Ins
Ramrez Ros del Partido Polo Democrtico, quienes impulsan el Proyecto de Ley 81 de 2009 del
Senado en el cual se regula la inclusin de la economa del cuidado en el Sistema de Cuentas Nacionales
con el objeto de medir la contribucin de la mujer al desarrollo econmico y social del pas y como
herramienta fundamental para la definicin e implementacin de polticas pblicas el que luego se
materializa en noviembre de 2010 con la Ley 1413.
El comienzo de la discusin del proyecto se inicia el 13 de agosto de 2009 en el Senado. Pese a
que cont con votaciones unnimes tanto en las comisiones de la Cmara19, el Senado20 y tambin en la
sesin Plenaria del Senado21, falt slo un voto para su aprobacin en dicho perodo legislativo, por lo
que el proceso de tramitacin finalmente culmina el 11 de noviembre de 2010.
Cabe mencionar que en sus inicios la poltica tuvo el apoyo de algunas feministas colombianas,
especialmente de quienes estaban ms vinculadas a la economa feminista y, por tanto, familiarizadas con
las reflexiones en la materia. Por la especificidad tcnica que trata el proyecto, el apoyo generalizado de las
organizaciones feministas fue creciendo conforme se fue propiciando mayor informacin y se dieron
instancias de trabajo respecto al proyecto de ley. En la misma lnea, tras la aprobacin del proyecto y con la
apertura de instancias de participacin civil a travs de la mesa de seguimiento a la ley, se fueron abriendo
oportunidades para capacitar a las organizaciones civiles convocadas en la temtica de la economa del
cuidado, las Encuestas del Uso del Tiempo, los Sistemas de Cuentas Nacionales y las Cuentas Satlites,
para que estas organizaciones utilicen estos instrumentos a favor de la autonoma de las mujeres22.
Pese a que durante la fase de presentacin y discusin del proyecto el apoyo no fue transversal,
progresivamente, conforme avanzaba la difusin de los fundamentos del proyecto de ley a travs de los
medios de comunicacin y otras instancias, se fue generando mayor apertura y apoyo en el mundo
poltico y social. De acuerdo a Cecilia Lpez Montao (2010), la presin ejercida a travs de los medios
permiti frenar la tendencia contraria emanada desde el Ministerio de Hacienda y que en su momento
signific un riesgo para su aprobacin durante la tramitacin. La retrica del Ministerio planteaba que
una gran cantidad de poblacin econmicamente pasiva dedicada a las labores de cuidado segn la
definicin establecida en el proyecto de ley al ser reconocida dentro de la economa del cuidado
pasara a ser susceptible de recibir un beneficio econmico como tal, por lo tanto, su aprobacin
implicara un gran costo para el erario pblico. Esta visin no prosper ya que no se alineaba al proyecto
formulado, por lo que finalmente se aprueba por el Congreso de Colombia en su trmite final.
Una vez sancionada la ley, en noviembre de 2010, el seguimiento de la ley ha sido tarea de
diversos grupos sociales, sindicales, organizaciones internacionales, acadmicos que han seguido e
impulsado la realizacin de las acciones y compromisos enmarcados en el mandato de la ley23.
19
20
21
22
23
El primer debate del proyecto de ley 278 de 2010 en la Cmara se aprueba el 18 de mayo de 2010 y el segundo debate el 24 de
agosto de 2010 en sesin plenaria.
El proyecto de ley 81 de 2009 recibe la aprobacin en el primer debate en la Comisin Tercera Constitucional Permanente del
Senado el 4 de noviembre de 2009. Asimismo el segundo debate se aprueba el 06 de abril de 2010.
El texto del proyecto de Ley 81 se aprueba sin modificaciones en la sesin plenaria del Senado de la Repblica de Colombia el da 6
de abril de 2010, para posteriormente continuar su trmite legal y reglamentario en la honorable Cmara de Representantes.
La Mesa de Economa Feminista, creada en 2011 con el propsito de agilizar la gestin de la implementacin de la Ley 1413, tiene
como objetivo, entre otros, el de realizar incidencia a nivel de las organizaciones sociales feministas, de manera que reconozcan la
importancia del empoderamiento y de la autonoma econmica de las mujeres en los temas de gnero que son centrales en la agenda
del movimiento de mujeres, y en ello, la economa del cuidado es un pilar central.
Robledo, 2014.
18
C.
La implementacin de la poltica
1.
Responsables
De acuerdo a las disposiciones vertidas en el artculo 4 de la Ley 1413, el Departamento Administrativo

Nacional de Estadstica (DANE) es la autoridad responsable de coordinar el cumplimiento del articulado
dispuesto en sta. Bajo este mandato, el DANE debe establecer los mecanismos y desarrollar las
gestiones necesarias para la planificacin, el diseo, la aplicacin y actualizacin de la Encuesta
Nacional de Uso del Tiempo, instrumento indispensable para obtener la informacin sobre Trabajo de
Hogar No Remunerado para su reconocimiento y posterior valorizacin en el Sistema de Cuentas
Nacionales. Para estos fines, el DANE, como representante del Gobierno Central, debe integrar una
comisin multisectorial con el compromiso de conjuntamente definir la forma de inclusin de la
informacin sobre trabajo de hogar no remunerado a travs de la creacin de una Cuenta Satlite adscrita
al sector correspondiente o como se estime conveniente para el objeto de la ley. La ley agrega,
finalmente, que (e)l concepto de la comisin multisectorial tiene carcter vinculante y dar lugar a los
trmites administrativos y contables necesarios para la inclusin del trabajo de hogar no remunerado en
las Cuentas Nacionales24.
A su vez, el Artculo 5 sobre la Implementacin de la ley dispone que el DANE y el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico, conforme con sus competencias, en un plazo no mayor a seis (6) meses
contados a partir de la vigencia de la presente ley, iniciarn el proceso de adecuacin de procedimientos
y gestiones necesarias para planear, disear y definir tcnica, conceptual y metodolgicamente la
encuesta de uso del tiempo y la inclusin de sus resultados en el Sistema de Cuentas Nacionales25.
Adicionalmente, el pargrafo 1 del Artculo 5 dispone que la aplicacin de la Encuesta de Uso del
Tiempo no podr superar los tres aos contados a partir de la vigencia de la ley. Finalmente, el
pargrafo 2 del articulado establece que se deber garantizar su actualizacin de manera continua
conforme con el perodo de tiempo que defina el DANE en tanto autoridad responsable, no siendo
superior a los tres aos entre una y otra medicin.
A grandes rasgos, el proceso de implementacin de la ley cont con tres grandes momentos en los
que prim una articulacin permanente del DANE con distintos actores institucionales nacionales y
expertos internacionales en el tema en cuestin; a saber, un primer momento definido por el Primer Foro
Nacional sobre el Uso del Tiempo y Trabajo no Remunerado en septiembre 2011; un segundo momento,
asociado a la aplicacin de la nueva encuesta de uso de tiempo a escala nacional entre el 2012 y el 2013;
y finalmente, una tercera fase, consistente en la construccin de Cuenta Satlite para la medicin de la
economa del cuidado a partir de los resultados de la ENUT el 2013.
2.
Relacin entre el sistema poltico, el sistema

administrativo y la sociedad civil
Como ya se mencion, un hito central en la puesta en marcha de esta poltica y que marca el tipo de
relacin que se establece con los distintos actores institucionales y de la sociedad civil colombiana fue el
Primer Foro Nacional sobre el Uso del Tiempo y Trabajo Remunerado de 201126 organizado por el
DANE con el apoyo conjunto de la Alta Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer (ACPEM).
24
25
26
Ley 1413, Artculo 4.

Los Foros, realizados anualmente, han asumido distintos objetivos, conforme se avanza en la implementacin de la poltica. Se
realizaron en este marco, los Foros Internacionales de Economa del Cuidado 2012, 2013. En el caso de ste ltimo, el DANE
present resultados de la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo Libre-ENUT (2012-2013) y de la cuenta satlite de trabajo
no remunerado.
19
El primer objetivo del Foro fue definir, a travs de la participacin en la convocatoria, a los
actores institucionales y sociales que integraran la Comisin Multisectorial, instancia formal de trabajo
coordinado entre el DANE con otras entidades de gobierno27, en el marco de esta ley.
As, como resultado del aprendizaje alcanzado en el Foro, el DANE convoca a la creacin de
dicha Comisin Multisectorial28, integrada en ese entonces por la Alta Consejera Presidencial para la
Equidad de la Mujer (ACPEM), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Departamento
Nacional de Planeacin (DNP), Departamento Nacional de la Economa Solidaria, Banco de la
Repblica, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Salud,
Ministerio de Cultura, Ministerio de Agricultura, Contadura General de la Nacin, Contralora General
de la Repblica y Comunidad acadmica29 (DANE, 2011b: 7-8).
Con posterioridad a la etapa de conformacin, la Comisin trabaja en la elaboracin y aprobacin
del decreto 2490, el cual es finalmente expedido por la Presidencia de la Repblica en noviembre de
2013. Queda establecido que el DANE ejerce la secretara tcnica de la comisin, y en el marco de las
reuniones de la Comisin, se encarga de socializar los referentes conceptuales sobre la economa del
cuidado a fin de ir avanzando en la aprobacin de la metodologa planteada para la recoleccin de
informacin sobre el trabajo no remunerado y su inclusin en el sistema de cuentas nacionales (DANE,
2013a). Por su parte, la Comisin se encarga de aprobar los avances en la medicin de economa del
cuidado30 as como tambin de los planes anuales de trabajo en relacin al seguimiento de la ley
presentadas por el DANE. Adems, los integrantes de la comisin participan en instancias de
capacitacin para la sensibilizacin acerca de la importancia de la economa del cuidado y sus
implicancias a nivel sectorial en el contexto de la implementacin de polticas pblicas (DANE,
2014a:7)31.
En el contexto de la puesta en marcha de la segunda y tercera etapa de implementacin de la
poltica, a saber, la aplicacin de la Encuesta Nacional de Uso del Tiempo y la creacin de la Cuenta
Satlite de la Economa del Cuidado, el DANE comienza tambin a trabajar de manera coordinada con
los dems entes gubernamentales, especialmente para las instancias prescritas por la ley en el artculo 5.
En ese marco, se llevaron a cabo distintas iniciativas de trabajo conjunto en materia de investigacin en
torno a la metodologa ms idnea tanto para la aplicacin y uso de los resultados que arrojaba la ENUT
como tambin para incluir los resultados de sta en el Sistema de Cuentas Nacionales. As, desde los
inicios de la puesta en marcha de la poltica a la fecha las distintas instancias gubernamentales han
participado tanto en las rondas de articulacin de asistencia tcnica, de trabajo conjunto con distintos
asesores internacionales con experiencia relevante respecto al objetivo de elaboracin de encuestas de
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31
La realizacin del primer Foro tuvo los objetivos tambin de operar como la instancia de arranque en la construccin conceptual y
metodolgica de los instrumentos de valoracin de la economa del cuidado y como mbito oficial para sensibilizar a la sociedad en
su conjunto sobre la importancia de la medicin del uso del tiempo y el trabajo no remunerado como una herramienta para
determinar la magnitud de la inequidad en este mbito desde una perspectiva de gnero; en este respecto, el Foro, marca un
precedente en la relacin que se establece con distintas formas de difusin y diseminacin de la informacin cuando se implementan
la ENUT y la Cuenta Satlite para la valoracin de la economa del cuidado en el desarrollo econmico dentro del Sistema de
Cuentas Nacionales.
Decreto 2490 de 2013 del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, por el cual se crea la Comisin Intersectorial para la
inclusin de la informacin sobre trabajo de hogar no remunerado en el Sistema de Cuentas Nacionales, que ordena la Ley 1413 de 2010.
Como dispone en su articulado, esta mesa debe definir la forma de incluir la informacin sobre el trabajo no remunerado realizado en los
hogares y en la comunidad en el Sistema de cuentas nacionales a travs de una cuenta satlite de la economa del cuidado.
Este listado de instituciones que conforman la Mesa corresponde al ao 2011, luego del desarrollo del Primer Foro. La composicin
va cambiando, ya que a la hora de promulgarse el Decreto, los departamentos administrativos y/o ministerios que la conforman son
el Ministerio de Salud y Proteccin Social, Ministerio de Trabajo, Departamento Nacional de Planeacin, Departamento
Administrativo de la Presidencia de la Repblica, Departamento Administrativo Nacional de Estadstica y el Departamento para la
Prosperidad Social (Decreto 2490/2013).
De acuerdo al momento de la implementacin, como parte central de su rol, la Comisin multisectorial aprueba los distintos
instrumentos, ejes temticos y resultados que se van produciendo en cada caso.
Al respecto en marzo y abril de 2014 se desarroll el curso de economa del cuidado para las entidades integrantes de la Comisin,
dictado por la consultora Valeria Esquivel y apoyado por el Centro Andino de Altos Estudios (CANDANE). A su vez, esta iniciativa
tambin sirvi para brindar asesora tcnica en la orientacin del estudio de la medicin de la pobreza de ingresos y de tiempo, a
partir de los resultados ENUT 2012-2013. (DANE, 2014a: 9).
20
uso del tiempo y de creacin de cuentas satlite de trabajo no remunerado32, como en mesas de trabajo
interinstitucionales convocadas por la Direccin de Metodologa y Produccin Estadstica (DIMPE) del
DANE para presentacin de los avances en materia de Encuesta de Uso de Tiempo y de uso de la
Informacin para la Cuenta Satlite, entre otras.
Ms all del rol que han asumido otros organismos del Estado en la Mesa Intersectorial, adems
del DANE, Ministerio de Hacienda, Departamento Nacional de Planeacin (DNP), Ministerio del
Trabajo, entre otros, la ley contempla transformaciones en los principales instrumentos de trabajo de
estas entidades. De acuerdo a ello, stos deben ser capaces de observar el anlisis e informacin que
entregan respecto al trabajo de hogar no remunerado como mbito de contribucin al desarrollo
econmico del pas en la preparacin, en el seguimiento, control del presupuesto y estudio de la
economa nacional. Con ello, la ley insta a que estos organismos pblicos den sostenibilidad a los
objetivos de reconocimiento y medicin del trabajo de cuidado en el campo de las polticas pblicas.
Este es uno de los retos que presenta la implementacin a futuro de la ley ya que en la actualidad se
constata una brecha en el cumplimiento de lo dispuesto por la ley en su artculo 7, que exige la
coordinacin de distintos actores a fin de brindar soporte a los cambios estructurales requeridos en una
poltica que avanza hacia un mayor empoderamiento econmico de las mujeres y una equidad de gnero.
Respecto a las coordinaciones con la sociedad civil, en funcin del mandato que estipula la ley en
el artculo 6 respecto a Seguimiento, Vigilancia y Control, se crea la Mesa de Seguimiento de la Ley
1413 de 2010. La coordinacin de esta mesa de participacin la asume la Consejera Presidencial para la
Equidad de la Mujer, trabajando de manera conjunta con el DANE, las organizaciones de mujeres, la
academia y otros entes de control, con el objetivo de hacer seguimiento y coadyuvar al proceso de
implementacin de la Encuesta de Uso de Tiempo. El DANE presentar a la mesa de trabajo informes
semestrales de avance que den cuenta de las labores que se adelantan para dar cumplimiento a la ley33.
3.
Informacin y difusin
En el transcurso de la discusin del proyecto, la informacin respecto del abordaje del tema provena
principalmente de los medios de comunicacin y la incidencia desarrollada por las principales lderes
polticas que impulsaron el proyecto. A pesar de que el apoyo por parte de las organizaciones sociales en el
frente del debate legislativo fue ms bien escaso en trminos cuantitativos, hubo una presencia significativa
de feministas familiarizadas y sensibilizadas respecto a la relevancia de la economa del cuidado, cuyo peso
simblico ayud a concitar una opinin pblica favorable a las propuestas del proyecto.
Una vez promulgada la ley, los avances en la gestin y los resultados que se han ido desarrollando
han sido peridicamente informados y difundidos a travs del portal del DANE. A su vez, se han
realizado convocatorias pblicas en el marco de distintos eventos abiertos al pblico, tales como los
Foros internacionales y regionales desarrollados anualmente; tambin, ha habido produccin y difusin
de informacin a partir de la agenda de participacin del DANE en distintos Seminarios sobre la
Economa del Cuidado, Encuestas del Uso del Tiempo y Medicin del aporte del Trabajo no
Remunerado al Sistema de Cuentas Nacionales tanto en Colombia como en el extranjero, abriendo con
ello espacios para el intercambio y colaboracin con el mundo acadmico y con las instancias de reunin
propiciadas por las agencias internacionales.
Finalmente, para dar cumplimiento a los objetivos de sensibilizacin social respecto de la
importancia de las medidas adoptadas por la poltica, el DANE cuenta con un plan de comunicacin para
la diseminacin de los resultados obtenidos a travs de la prensa y distintos medios de comunicacin. En
este sentido, el marco estratgico de la poltica que se canaliza a travs de la difusin e informacin de la
32
33
En este marco, se cont con el apoyo de la Divisin de Asuntos de Gnero de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), a travs de una asistencia tcnica en agosto 2011 para la etapa de diseo de la Encuesta del Uso del Tiempo y para
conocer algunas experiencias internacionales en la inclusin del trabajo no remunerado en la contabilidad nacional (DANE, 2011b:
8). A la vez, con el apoyo del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) de Colombia y el Consejo Superior de
Investigaciones Cientficas (CSIC) de Espaa se cont con una asesora tcnica para la presentacin de referentes conceptuales sobre
la economa del cuidado y la metodologa para su valoracin utilizada en Espaa.
21
poltica, tambin apunta a realizar incidencia e interpelar la configuracin de roles asumidos en el

espacio de la intimidad en la transaccin de la corresponsabilidad entre hombres y mujeres respecto a las
distintas tareas de cuidado que se dan al interior del hogar. Sin duda, este es uno de los desafos ms
importantes que se enfrentan en el transcurso de la implementacin futura de la poltica.
4.
Sostenibilidad
Debido a la cualidad tcnica que posee la implementacin de la poltica, especficamente con la

aplicacin de la ENUT y la configuracin de una Cuenta Satlite que permita valorizar el aporte al
desarrollo econmico de la economa del cuidado al PIB colombiano, la sostenibilidad precisaba de
diversos recursos administrativos y tcnicos, de modo de asegurar el ajuste de ambos instrumentos con
los estndares definidos a nivel internacional.
Si bien en el DANE ya se contaba con la experiencia previa en la medicin de la economa del
cuidado a travs de la Gran Encuesta de Hogares y tambin con los modelos de estimacin del aporte de
sta al Sistema de Cuentas Nacionales, el mandato de esta poltica implic aumentar las capacidades
disponibles. Pese a que ya exista un departamento de Cuentas Satlites para distintos sectores de la
Economa colombiana34 se debi invertir en la contratacin de personal temtico y un grupo tcnico para
la confeccin de la ENUT y la Cuenta Satlite de la economa del cuidado.
Al mismo tiempo, se debi generar alianzas interinstitucionales de trabajo coordinado en todas las
etapas del desarrollo e implementacin de los instrumentos con la Direccin Nacional de Planificacin,
el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y la Comisin Presidencial para la Equidad de la Mujer
(ACPEM)35, lo que administrativamente implica hacer coincidir agendas de trabajo y polticamente
desplegar voluntades para transformar el sistema considerando un enfoque de gnero en el desarrollo de
las acciones y resultados logrados. Adems, en relacin a estas instituciones, la ley establece que El
Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeacin, Banco de la Repblica, Contadura
Nacional, Contralora General de la Repblica y los dems entes gubernamentales que participan en la
preparacin, seguimiento y control del presupuesto y estudio de la economa nacional, debern incluir
dentro de sus anlisis el Trabajo de Hogar no remunerado como contribucin al desarrollo econmico
del pas36.
Llevar a cabo las modificaciones en sus propios instrumentos y objetivos estratgicos,
especialmente sensibles a los datos de la ENUT y la Cuenta Satlite de la Economa del Cuidado, supone
emprender acciones y disponer de distintos y nuevos recursos administrativos en cada una de las
entidades fiscales convocadas. Adems, este artculo de la ley, tambin apunta a los desafos venideros
en torno a la coordinacin intersectorial para la promocin de polticas pblicas sensibles a la economa
del cuidado y a las acciones por parte del Estado y del sistema privado que permitan redistribuir el
tiempo de cuidado en las tareas domstica con enfoque de derechos, tanto para el que cuida como para
quien es cuidado.
Parte de la sostenibilidad de la poltica se logr a travs de las diferentes capacitaciones y
asistencias tcnicas desarrolladas tempranamente en el marco del desarrollo de la ENUT y la definicin
de los criterios tcnicos para la confeccin de la Cuenta Satlite. Adicionalmente, durante el desarrollo
de las actividades de diseo, definicin conceptual y metodolgica de la ENUT el 2011, la Oficina de
Estadsticas Laborales de Estados Unidos (Bureau of Labor Statistics) con fondos del UNFPA, invit a
una funcionaria del DANE a participar en un programa de capacitacin cuyo objetivo fue interiorizarse
sobre la experiencia en la EUT realizada en dicho pas, que a la vez redund en una rplica de tal
capacitacin a los funcionarios del DANE sobre las caractersticas de este instrumento (DANE, 2011a).
En el marco de una relacin de cooperacin con el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
de Mxico (INEGI), el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA), la Comisin Econmica
34
35
36
En el DANE se desarrollan las Cuentas Satlites de Medio Ambiente, Turismo, Cultura y Salud y Seguridad Social. Informacin
disponible en http://www.dane.gov.co/index.php/esp/cuentas-economicas/cuentas-satelite.
DANE, 2013c.
Artculo 7, Ley 1413.
22
para Amrica latina y el Caribe (CEPAL) y de iniciativas tambin propiciadas internamente, personeros
del DANE participaron en diversos eventos nacionales e internacionales para el intercambio de
experiencias en la medicin y el desarrollo de cuentas satlites de trabajo no remunerado durante el
transcurso de la gestin de la ley entre el primer semestre de 2011 a la fecha. En la misma lnea, durante
el primer semestre de 2014 se llev a cabo una capacitacin a las diferentes sedes y subsedes del DANE
sobre los resultados de la ENUT 2012-2013 con el objeto de que quienes atienden y canalizan las
solicitudes del pblico, especialmente en regiones, cuenten con la debida informacin sobre indicadores
y resultados de la ENUT (DANE, 2014a).
A partir del convenio celebrado entre el DANE y el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas,
UNFPA, de 2014, en el marco de los acuerdos de fomentar la investigacin sobre la economa del
cuidado se llev a cabo la convocatoria Investigas con el objetivo de financiar y facilitar el desarrollo
de los estudios que tengan como fuente de informacin la ENUT, favoreciendo as la promocin de
alianzas con distintos actores en el proceso de mejora del diagnstico y la utilizacin de los resultados de
sta (DANE, 2014b).
En relacin a la asignacin de recursos financieros, cuando se promulg la ley, el factor de costo
de implementacin de la ENUT se consider en segundo plano, ya que al ser el DANE responsable de la
poltica ya asuma que contaba con los recursos tcnicos y el capital humano para la implementacin de
la accin. Sin embargo, es importante sealar que uno de los principales obstculos para la
implementacin de encuestas de uso del tiempo en la regin ha sido la no disponibilidad de recursos
financieros para su la aplicacin y con la periodicidad que se requiere (Aguirre, 2014). Pese a esta
amenaza, se asignaron los recursos necesarios y se logr desarrollar la ENUT dentro del plazo
estipulado. Adems, durante la implementacin de las etapas consignadas en la ley, se llevaron a cabo
diferentes acciones coordinadas con entidades acadmicas, la Alta Consejera Presidencial para la
Equidad de a Mujer de Colombia y los organismos de cooperacin internacional, por lo que hubo mayor
disponibilidad de recursos financieros que los asignados va presupuesto desde el nivel central para el
desarrollo de las actividades requeridas, como capacitaciones, asistencias tcnicas, grupos de trabajo
expertos, seminarios internacionales, entre otras actividades.
Ms all de los avances logrados, uno de los principales riesgos que enfrenta en este momento la
continuidad de la poltica se relaciona con la ausencia de planificacin para la actualizacin y aplicacin
de la ENUT que correspondera al periodo 2016-2017 de acuerdo a la ley. En tal sentido, es probable
que se deba revisar la factibilidad de actualizar la ENUT en un plan quinquenal y no trienal como
actualmente est establecido.
D.
Evaluacin, control y vigilancia de la poltica

1.
Seguimiento
Como ya se mencion, la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer37 es la entidad

gubernamental encargada de coordinar la Mesa de Seguimiento Ley 1413 de 2010 en la que participan
en una instancia tripartita, el DANE y las organizaciones de mujeres para el monitoreo de los avances
producidos en la gestin de la poltica. En este respecto, cabe mencionar ciertas dificultades que ha
tenido la continuidad del trabajo conjunto y de la significancia del mismo en cuanto a incidencia en y
desde las organizaciones sociales. En primer lugar, las convocatorias de participacin han sido poco
sistemticas en cuanto a la periodicidad y la invitacin de personas claves. Por otra parte, la asistencia de
las organizaciones feministas ha sido relativamente reducida, probablemente debido a que en general, los
asuntos que cubre esta ley son percibidos como de ndole ms tcnica que poltica, lo que ha disuadido
una mayor participacin social organizada.
37
La Alta Consejera para la Equidad de la Mujer, se llama, a partir del decreto 1649 de 2014, Consejera Presidencial para la Equidad
de la Mujer.
23
No obstante lo anterior, el hecho que personeros del DANE hayan participado en esta mesa con
especialistas en economa del cuidado provenientes del mundo social y con orientacin feminista,
permiti que la gestin de la poltica, y, en particular, las acciones surgidas a partir de la coordinacin de
la Comisin Multisectorial, contaran con un enfoque de gnero. Asimismo, los esfuerzos conjuntos de
esta mesa, permitieron tambin contar con la presencia de expertas internacionales en la Economa del
Cuidado y en su medicin y valoracin, de modo que se cont con asesora tcnica de clase mundial
tanto para la confeccin de los instrumentos como para el anlisis de los resultados.
Paralelo a esta mesa de seguimiento y control de la Ley 1413, se cre en el ao 2011 a propsito
de la ley, el Grupo de Economa Feminista en la que se trabaja, entre otros temas, la economa del
cuidado, y adems cuenta con una lnea operativa definida y genera instancias de trabajo y reunin con
entidades transversales de la sociedad civil colombiana para el control y vigilancia de esta ley. Tambin
existe el Grupo Inter-institucional de Economa del Cuidado38 que tiene por objetivo analizar la
organizacin social del cuidado para una propuesta de un sistema nacional de cuidados, trabajando con
el sector pblico y privado, adems de organizar distintos eventos en la materia. En la actualidad, se est
planteando la necesidad de reiniciar el trabajo en la mesa de seguimiento, en virtud que no se constatan
avances en materia presupuestaria y de planificacin para el desarrollo de la encuesta en el periodo
entrante. Para este efecto, desde la sociedad civil junto a algunas parlamentarias, se ha realizado esta
solicitud a la ACPEM y se dispone de la voluntad de la Consejera Presidencial actual para reanudar la
mesa con una periodicidad cuatrimestral frente al escenario de los nuevos desafos que advienen con la
implementacin de la poltica.
2.
Produccin de informacin y difusin
Una vez promulgada la Ley 1413 de 2010, de acuerdo a la lectura del DANE respecto a las obligaciones
de seguimiento, vigilancia y control, se centraliz la informacin del avance de la gestin de la ley en los
informes semestrales que dan cuenta de ello. De acuerdo a la declaracin institucional, Se espera que
esta serie de informes semestrales constituyan un vnculo de comunicacin con los usuarios interesados
en esta informacin y con las personas encargadas de la formulacin de la poltica pblica, en pro del
cumplimiento de los objetivos que plantea la ley y del papel del DANE en su faceta de ejecutor de la
misma. (DANE, Informe semestral de gestin Ley 1413)39.
3.
Resultados y avances en justicia para las mujeres
La Implementacin de la ENUT y el desarrollo de una Cuenta Satlite para la medicin del aporte de la
economa del cuidado a la generacin de riquezas y el aumento del PIB en Colombia marcan un hito
respecto a la transformacin de la mirada econmica en torno al rol y valoracin de la mujer. En tal
sentido, la poltica ha aportado a la construccin de conocimiento mediante la implementacin de la
ENUT 2012 y 2013, permitiendo visibilizar que el aporte del trabajo no remunerado en Colombia
representa 19.3% del PIB nacional en 201240, y que tal trabajo, como suscriben los datos de la encuesta,
es realizado en un 79,4% por las mujeres41.
Hoy en da, los avances en materia de cuantificacin de la economa del cuidado, permiten definir
objetivamente las consecuencias que tienen la organizacin actual del cuidado en la vida, autonoma y en
el empoderamiento de las mujeres. Con todo, se considera que el objetivo de entregar un marco de
sentido respecto de la magnitud del problema es ya una etapa cumplida, por lo que el desafo venidero en
materia de justicia para las mujeres a propsito de esta ley, es la articulacin de nuevas estrategias para
la implementacin de polticas pblicas que atiendan e incorporen una mirada crtica y planteen
38
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40
41
Este grupo se rene una vez al mes y la integran las siguientes entidades: en la que participan la Mesa de Economa Feminista, en
conjunto con las tres centrales sindicales, la legisladora ngela Mara Robledo y su respectiva Unidad Tcnica Legislativa (UTL), la
UTL del Senador Jorge Robledo, la ONG de la Escuela Nacional Sindical, la Red de Justicia Tributaria, las Universidades: Nacional,
de Los Andes, la Del Valle y la Universidad del Rosario y tambin Representantes del Ejecutivo: el DANE, el DNP, el Ministerio del
Trabajo y la ACPEM.
Los informes estn disponibles en el portal del DANE, en: http://www.dane.gov.co/index.php/esp/cuentas-economicas/cuentassatelite/77-cuentas-nacionales/cuentas-anuales/2805-economia-del-cuidado.
DANE, Direccin de Sntesis y Cuentas Nacionales (DSCN); Grupo Cuenta satlite de Economa del Cuidado.
DANE, Encuesta Nacional de Uso del Tiempo (ENUT) 2012-2013.
24
alternativas a nivel de la organizacin actual del Estado, del mundo privado en la provisin de este
derecho y de las configuraciones de los roles domsticos entre hombres y mujeres en el ejercicio del
trabajo de cuidado al interior del hogar.
E.
Elementos para seguimiento
El cumplimiento cabal de los objetivos de la poltica y el avance hacia el logro de mayor autonoma de
las mujeres en materia econmica implica enfrentar an las siguientes dificultades:
A nivel administrativo y presupuestal, es importante asegurar la continuidad de la encuesta en
funcin del marco de tiempo establecido por ley. Una dificultad en este sentido es la ausencia
de instancias de preparacin y coordinacin de la misma por parte del DANE y dems
organismos integrantes en la mesa intersectorial y tambin en la nula asignacin de recursos
presupuestarios durante el 2015 para este respecto. En tal sentido, la periodicidad trienal
dispuesta por la ley para la implementacin de la ENUT, se dificulta y pone en peligro la
sostenibilidad de la poltica debido a lo costoso que resulta. En este marco es fundamental la
reanudacin de la Mesa de seguimiento, control y vigilancia que dispone la ley para el avance
e incidencia en el marco de las polticas pblicas que se vislumbran en un segundo momento
de implementacin de la poltica.
Desde un mbito tcnico, se vislumbran dificultades en la medicin y valoracin del tiempo
dispuesto en las actividades de cuidado, especialmente en el contexto de las mujeres rurales,
ya que muchos de los clculos que se disponen son ms efectivos en el contexto urbano. Este
tema es particularmente sensible debido a que, de acuerdo a evidencia mltiple, las mujeres
rurales son quienes estn ms sometidas al rigor del trabajo total, por lo tanto, son ms
fcilmente presas del circulo vicioso de la pobreza econmica y la pobreza de tiempo, y son
quienes reciben la remuneracin ms baja por el trabajo asalariado, tienen menos acceso a los
instrumentos de proteccin social debido a la precariedad laboral en que generalmente se
encuentran, viven en un contexto de atomizacin respecto al acceso a los servicios de cuidado
a que podra propender a otorgar el Estado en virtud del aislamiento geogrfico, la baja
densidad en las redes sociales a que acceden, adems de estar ms expuestas que otras mujeres
a los factores simblicos asociados a los roles rgidos de gnero que se dan en la ruralidad.
(Pea y Uribe, 2013).
Entre los principales temas pendientes se puede sealar:
Respecto a los servicios de cuidado, se hace necesario mejorar su calidad y cobertura, y, por
tanto, avanzar en materia de presupuestos, coordinacin, articulacin e integracin
multisectorial, aprovechando e intensificando las instancias que la ley propicia.
Constituye un desafo de las polticas pblicas avanzar en iniciativas tendientes a profundizar en
la valoracin del trabajo domstico no remunerado y de cuidados, con medidas directas asociadas a la
proteccin social, que permitan remunerar a las mujeres por dicho quehacer, especialmente que
garanticen el acceso de derechos de salud y de pensin. Uno de los objetivos que deben trazarse las
polticas pblicas sensibles a la mirada de la economa del cuidado es emprender acciones que permitan
replantear la organizacin de los roles de cuidado al interior de las familias. Esto requiere no solo la
activa participacin del Estado, sino tambin el replanteo de las relaciones entre el Estado y el sector
privado en la materia.
25
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27
II. Cuba: 55 aos de cuidar a los nios

para liberar tiempo a las mujeres
La poltica de los Crculos Infantiles de Cuba, creada en abril de 1961, responde a las condicionantes
sociales y econmicas de la poca. Desde un punto de vista social, nace de las concepciones
sociopolticas del nuevo gobierno que procura brindar respuesta a las necesidades educacionales y de
salud de la infancia cubana, as como tambin transformar la mermada presencia de las mujeres en el
mercado formal del trabajo. Asimismo, los Crculos Infantiles, desde un punto de vista econmicoestratgico, apuntaron a favorecer la incorporacin de nuevos segmentos potencialmente productivos
frente a la creciente demanda de desarrollo y crecimiento de la nueva economa cubana y su emergente
proyecto nacional. Por ello, y luego de ms de medio siglo de vigencia, se considera que, en principio,
esta poltica ha contribuido a atenuar las barreras de entrada de las mujeres al mundo del trabajo
remunerado derivadas del rol tradicional de gnero que las define como las sujetos responsables de las
labores de cuidado de la familia y especialmente de los nios y nias.
Dado que es una poltica de larga data ha sido pionera en Amrica Latina como medida de
ampliacin de los horizontes de autonoma y de integracin plena de las mujeres a la sociedad desde un
enfoque de derechos tanto econmicos como sociales. El Estado cubano asume la corresponsabilidad en
el cuidado, alimentacin, salud y educacin de los nios y nias en edad preescolar a travs de la
creacin de una institucionalidad especialmente diseada para las trabajadoras con hijos que sigue en
plena vigencia hasta la actualidad.
Al mismo tiempo, la poltica de los Crculos infantiles ha tenido un papel fundamental en la
promocin de los derechos de los nios y nias en el mbito del cuidado y la educacin, ya que entrega
las herramientas necesarias para un desarrollo pleno desde las edades ms tempranas a travs de
educacin preescolar estatal y gratuita basada adems en enfoque de igualdad de gnero, al considerar
como eje de su articulacin pedaggica la educacin no sexista.
29
A.
Identificacin y definicin de los problemas pblicos

a que responde la poltica
1.
Contexto
Cuba ha sido un pas vanguardista en la Regin en cuanto al desarrollo de polticas a favor del adelanto
de la mujer en diversas esferas del desarrollo humano. Durante las dcadas que precedieron a la
revolucin ya se venan gestando algunas iniciativas de empoderamiento de las mujeres a fin de terminar
con distintas formas de discriminacin y sujecin femenina. Por mencionar algunas, Cuba fue el primer
pas latinoamericano en conseguir la aprobacin de la ley de divorcio en 1918 producto del auge de un
feminismo liberal impulsado por los movimientos sociales de entonces. Asimismo, en 1917 se aprob la
ley de patria potestad compartida y la libre administracin de sus bienes y en 1934 se concede el derecho
a las mujeres al sufragio y a participar competitivamente en el mbito poltico (Vitale, 1999).
En el contexto pre revolucionario, ya destaca la participacin de las mujeres en algunos sectores
econmicos, principalmente ejerciendo roles asociados al cuidado, educacin y salud. Con las
incipientes transformaciones en la vida cotidiana a partir del nuevo rol pblico de las mujeres,
comienzan tambin a aparecer los primeros centros dedicados al cuidado infantil como asociaciones
protectoras creadas por mujeres (Macas, 2011); a su vez, en conformidad con lo anterior, comienza a
incrementarse el nmero de mujeres licenciadas en educacin superior, especialmente en el mbito de la
pedagoga y la educacin, llegando a ser el 82% del total de maestros del pas (Gonzlez en Macas,
2011). Pese a todos estos adelantos signados por la constitucin de diversos movimientos de mujeres que
participaron tambin en la cada del rgimen de Batista, en 1959 exista una baja participacin femenina
en el mercado laboral, correspondiendo al 12% del total de la fuerza de trabajo del pas42.
Distintos autores coinciden en el fuerte peso que ha tenido el rol tradicional de la mujer en la
administracin y ejecucin de las tareas domsticas y los cuidados familiares en Cuba, tanto durante el
perodo pre revolucionario como revolucionario, (Olesen, 1971; Macas, 2011; Romero-Almodvar,
2011; Johnson, 2011). As, el escenario transformador que se inaugura en 1959 trajo consigo nuevas
demandas de las mujeres por participar del proceso, a fin de situarse en una posicin que permitiera
trascender al rol de meras beneficiarias de las nuevas polticas. Las mujeres quisieron hacer uso de las
nuevas oportunidades de acceso al trabajo remunerado generando una indita reconfiguracin en las
dinmicas relacionales al interior del hogar abriendo nuevos desafos en orden de atenuar las barreras de
entrada que limitaban la emergencia de los nuevos roles asociados al deseo de ser protagonistas del
proceso. En este marco, la conciliacin de las tradicionales funciones de cuidado con la nueva
participacin en la esfera pblica se transform en una preocupacin esencial que la Federacin de
Mujeres Cubanas asume en primera instancia a travs de la creacin de los Crculos Infantiles, primera
institucin de la revolucin con enfoque de gnero (Franco, 2012).
2.
Antecedentes
El advenimiento de un nuevo orden social y poltico y la consecuente promesa de mayor participacin y

desarrollo se sella, en el caso de las mujeres, con la creacin de la Federacin de Mujeres Cubanas el
23 de agosto de 1960, a partir de la fusin de diversas agrupaciones femeninas que buscaban contribuir
con acciones especficas a la concrecin del ideario social, poltico y cultural emergente. Esta instancia
representa un nuevo paso hacia el empoderamiento de las mujeres a partir de la institucionalizacin
de un organismo que va a dedicar todos sus esfuerzos al establecimiento de mecanismos que
posibiliten () la incorporacin progresiva de la mujer a su nuevo espacio social (Macas,
2011:9). En este contexto, una de las principales preocupaciones estaba en el cambio de conciencia
42
De acuerdo al estudio de MacGaffey de 1965, hacia el ao 1953 el 13% de poblacin econmicamente activa (PEA) de 1.973.266 en
Cuba eran mujeres; OConnor, por su parte, en su estudio 1964 calcula el aumento de la PEA total cubana en 1960 en 2.318.493 con
una representacin femenina del 21% (aproximadamente 491.191 mujeres), mientras que ya para 1966 el 32% del PEA son mujeres
(el equivalente a 150.000 mujeres ms), lo que muestra un incremento dramtico en la incorporacin de este segmento de la sociedad
cubana al mundo del trabajo desde la llegada del nuevo gobierno. (Olesen, 1971: 549).
30
de las mujeres y de los varones, por lo que se incorporan campaas de fomento a la participacin en
el trabajo remunerado y se procura combatir la discriminacin que supone que ciertas actividades y
empleos son exclusivamente masculinas y estaran vedadas a las mujeres (Macas, 2011).
Con todo, se produce una progresiva incorporacin de las mujeres en el mundo laboral
remunerado que, pese a que entra en conflicto con el tradicional rol de cuidadoras, permite abrir espacios
de reconocimiento al aporte que realizan en trminos econmicos y de desarrollo para el pas. Entre las
principales transformaciones socioculturales que implica el proceso es digno mencionar la ampliacin en
la estructura de oportunidades laborales para las mujeres cubanas y el consecuente arribo hacia nuevas
fuentes de trabajo. La campaa de alfabetizacin nacional de 1961 fue un hito que benefici
especialmente a las mujeres, ya que, por un lado, fueron ellas quienes principalmente asumieron un rol
activo como brigadistas, mientras que tambin fueron las principales beneficiarias como estudiantes en
dicho contexto. Finalmente, la inclusin de la anticoncepcin as como las polticas de acceso al aborto
seguro, sirvieron tambin como medio para promover una mayor participacin femenina en la sociedad
favoreciendo la regulacin de la fertilidad y una mayor autonoma en los campos de decisin que les
compete en torno a su vida (Olesen, 1971).
En este contexto de creciente necesidad de conciliacin de familia y trabajo, la Federacin de
Mujeres Cubanas y el gobierno crean la poltica de los Crculos Infantiles a fin de contribuir a la
creacin de las bases materiales y culturales que propicien el logro de la armona para eliminar esa
aparente contradiccin entre las tareas de la produccin social y la reproduccin (Franco, 2012)43.
Hacia 1961 existan distintas instituciones que entregaban cuidado a nios y nias, sin embargo,
ninguna instancia estaba destinada especficamente a las madres trabajadoras. Antes del triunfo de la
revolucin y hasta 1959, la educacin de los nios y nias en edad preescolar con programas educativos
especializados era asumida por los Kindergarten y el grado pre-primario en las Escuelas Primarias
atendiendo a la poblacin entre 5 y 6 aos44; asimismo, en los barrios existan algunos grupos
preescolares individuales de carcter estatal as como tambin algunas instituciones con enfoque
asistencial pero, pese a todo, carentes de condiciones para un desarrollo integral de alimentacin y salud
y sin un curriculum educacional estable como las creches, asilos y la Casa de Beneficencia para nios y
nias en situacin de desventaja social45. Con el nuevo gobierno, El Ministerio de Bienestar Social se
ocupa de reorganizar y depurar las funciones de las antiguas creches en coordinacin con el Ministerio
de Educacin. Procura ampliarse as la atencin educacional que stas provean, con un horario de
funcionamiento ms ampliado y con personal capacitado para su correcto funcionamiento. En los
hogares infantiles se realizaron estudios mdicos paralelamente a la reconstruccin de sus dependencias,
brindando as una mejor atencin a las necesidades de la poblacin infantil. A su vez, el Ministerio de
Salud Pblica, con la desaparicin de las casas de beneficencias en 1960, cre una nueva institucin de
Hogar Cuna con el objetivo de albergar, alimentar, recrear, educar y cuidar a los infantes entre 0 y 3 aos
sin vnculos filiales o remitidos por los tribunales de justicia (Franco, 2012).
A fin de cumplir con este desafo y construir la nueva institucionalidad dirigida a las mujeres
trabajadoras, la Federacin de Mujeres Cubanas llev a cabo diversas iniciativas cuyo objetivo fue
recaudar fondos en las comunidades a travs de actividades desarrolladas por las propias mujeres. As,
por ejemplo, adems de la emisin de sellos de correo e impresin de postales, se realizaron ferias y
tmbolas, se confeccionaron roperos infantiles, se elaboraron juguetes artesanales y se propiciaron
instancias de participacin directa en la construccin fsica de los primeros Crculos46. Tambin se
convoc el apoyo de distintas personalidades del mundo artstico, pedaggico, acadmico, entre otros,
43
44
45
46
Hay una relacin directa entre la creacin de la Federacin de Mujeres Cubanas y de los Crculos Infantiles, ya en el acto fundacional
de la Federacin el 23 de agosto de 1960, se plantea la creacin de la creacin de instituciones infantiles con el propsito de
garantizar el cuidado y la educacin integral de los hijos de las trabajadoras (Franco, 2012: 15).
Esta institucionalidad era privada y funcionaba en la Habana, especialmente para quienes podan pagar esta educacin parvularia.
Con la nacionalizacin de la educacin privada, pasan posteriormente a fusionarse con los Crculos infantiles.
El sistema preescolar cubano previo a la revolucin estaba compuesto por 38 creches, principalmente para nios abandonados, en
que se entregaba principalmente atencin asistencial. Existan tambin otro tipo de instituciones infantiles, algunas que eran
sostenidas por patronatos de damas caritativas y una institucin privada que se pagaba a un alto costo.
Informacin proporcionada por la Federacin de Mujeres Cubanas.
31
as como tambin a los diversos organismos e instituciones del Estado Ministerio de Educacin,
Ministerio de Trabajo, Ministerio de Salud, entre otros con el fin de generar la mirada multisectorial
que se le pretenda otorgar a los Crculos.
Poco tiempo despus de la fundacin de la Federacin de Mujeres Cubanas, en 1961 se cre la
Direccin Nacional de los Crculos Infantiles bajo la administracin econmica del Ministerio del
Trabajo, en conjunto con la primera Escuela de Directoras de Crculos Infantiles en enero del mismo ao
(Franco, 2012). As, luego de las exitosas campaas conducidas por la Federacin de Mujeres Cubanas,
el 10 abril de 1961 se inauguran los primeros tres Crculos de La Habana, el Camilo Cienfuegos, el
Ciro Fras y el Fulgencio Oroz, ubicados en los barrios ms marginales de la ciudad. Hacia finales
del mismo ao, ya se contaba con la creacin de 37 Crculos con un total de 2.415 nios y nias
atendidos y 2.012 madres beneficiadas. Al ao siguiente, las cifras se triplican, con la apertura de 109
instituciones en total47.
En la medida que la demanda y la institucionalidad se complejizan, la Direccin Nacional de
Crculos Infantiles es sustituida en 1971 por el Instituto de la Infancia, creado el 31 de mayo de 1971 por la
Ley 1233/71, bajo la direccin de la Federacin de Mujeres Cubanas. El objetivo de la creacin del
Instituto es unificar bajo una misma direccin a todas las instituciones infantiles que se encargan de la
educacin de nios y nias entre 0 y 5 aos a partir de una concepcin educativa nica. Desde la
perspectiva de los estudios educacionales cubanos, se considera que esta etapa es un paso fundamental en
la creacin de un sistema de educacin preescolar con una base organizada, ya que bajo su direccin pasan
a funcionar los Crculos Infantiles, los hogares cuna, los hogares infantiles y los jardines infantiles. De este
modo, con el trascurso del tiempo y de su quehacer, el Instituto fue logrando que las dems instituciones
infantiles se convirtieran paulatinamente en Crculos Infantiles, de diferentes tipos pero articulados en su
forma de concebir y dirigir el proceso docente educativo impartido (Benavides, 2006).
Esta etapa estuvo marcada por la profesionalizacin de distintas acciones asociadas a los Crculos:
desarrollo de investigaciones asociadas a la primera infancia, realizacin de seminarios, formacin a
travs de Escuelas Formadoras de Educadoras de Crculos Infantiles (EFECI), que permiti disponer de
personal ms capacitado para desempear su rol en el proceso docente-educativo, entre otras (Barrios,
2013). Una de las tareas ms importantes en este sentido fue la creacin de las Escuelas para la
Formacin de Educadoras de Crculos Infantiles y la realizacin de varios estudios sobre alimentacin y
nutricin e investigaciones para el desarrollo integral de la infancia en las esferas pedaggicas,
psicolgicas y fsicas (Franco, 2012:34).
A inicios de la dcada de 1980, los Crculos pasaron a ser dirigidos por el Ministerio de
Educacin, para lo cual fue creado el subsistema de educacin preescolar a travs de la Resolucin
Ministerial 430/1981. Esta nueva etapa est orientada a dar respuesta a las demandas establecidas por la
Convencin Internacional de los Derechos del Nio de 1989 y la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia
de 1990, a travs de la elaboracin del Programa Nacional de Accin en 1991. Dentro de sus objetivos,
se plantea Contribuir al desarrollo de un Programa de Educacin Inicial no Formal para nios de 0 a 5
aos de edad (Benavides, 2006:59).
La meta dispuesta por el Programa Nacional de Accin implicaba brindar una atencin integral a
la infancia ms all de las necesidades educativas, aportando tambin al desarrollo en los mbitos de
salud, nutricin y calidad de vida. El problema que surge entonces, es llegar con estos objetivos a los
nios y nias residentes de las zonas rurales que no contaban con la alternativa de educacin
institucionalizada, sumada a las condicionantes econmicas del perodo especial de inicios de la dcada
de los noventa que no facilitaba el objetivo que todos los nios y nias pudieran asistir al Crculo
Infantil. Finalmente, esto determina que entre 1992 y 1993 se establezca una alternativa de educacin
por va no formal. As, luego de aos de investigacin, en 1992 se implementa en todo el pas el
Programa Educa a tu hijo con el fin de cerrar la brecha en la cobertura educacional, uno de los
compromisos adquiridos por el Estado cubano desde el Plan Nacional de Accin para dar respuesta a la
Declaracin Mundial en Favor de la Infancia; este programa cuenta con todo el apoyo estatal y
47
Indicadores Generales Crculos Infantiles, 1961 a diciembre 2014 MINED.
32
responde a la poltica del pas para la atencin integral a estas edades, dirigida, asesorada y controlada
por la Direccin de Educacin Preescolar del Ministerio de Educacin, lo que permite la consecucin de
los mismos fines y objetivos de la educacin preescolar: lograr el mximo desarrollo posible de cada
nio y nia cubano. (Benavides, 2006: 60).
En la actualidad, los Crculos Infantiles estn inscritos en el Sistema de Educacin Preescolar
Cubano, junto con los grados preescolares de la Escuela Primaria en la modalidad institucional y con el
Programa Educa a tu hijo en la modalidad no institucional. La poblacin que atiende est comprendida
entre nias y nios 0 a 6 aos, hasta su ingreso a la escuela primaria. Se considera que, como poltica de
Estado, es un acto de equidad que todos los nios y nias cubanas tengan acceso a un sistema cuyo
objetivo es promover el mximo desarrollo integral posible (Ministerio de Educacin, 2015: 3).
El Ministerio de Educacin define a los Crculos Infantiles como instituciones educativas que
atienden a los nios y nias de madres trabajadoras desde un ao hasta los seis aos de edad, que
ingresan en la escuela. La organizacin de la vida de los nios se rige por los requerimientos de un
horario de vida que contempla la satisfaccin de las necesidades de alimentacin y sueo, as como por
el horario docente, que es donde se desarrollan las diversas actividades pedaggicas que propician el
desarrollo infantil. Estos centros cuentan adems, con servicio de atencin de salud (enfermera) y
atencin mdica estomatolgica y otras especialidades en los centros de salud cercanos, adems tienen
un programa nutricional que responde a las necesidades de estas edades. En estos centros las nias y los
nios son educados por educadoras graduadas de nivel medio o universitario, apoyadas en esta gestin
por auxiliares pedaggicas que son verdaderas colaboradoras en el desarrollo del proceso educativo, las
que tambin reciben una preparacin especial y posteriormente pueden cursar estudios y hacerse
educadoras (Ministerio de Educacin, 2015: 3-4).
A su vez, el sistema contempla dos modalidades adicionales de Crculos Infantiles mixtos y
especiales. Los primeros, estn abocados a la tarea de atender a nias y nios externos y tambin a
aquellos que requieren rgimen de internado por incapacidad de los padres fsica o mental para
asumir la educacin de los hijos, ya sea porque no garantizan su normal desarrollo o porque estn sujetos
a la privacin de la patria potestad. Mientras que los Crculos Infantiles especiales atienden a nios y
nias con necesidades educativas especiales (Ministerio de Educacin, 2015: 3-4).
3.
Definicin del problema
La definicin de los Crculos como poltica pblica estuvo principalmente enfocada en atender las
necesidades de cuidado de los hijos e hijas que presentaban las mujeres que queran acceder al mundo
laboral sin una red de apoyo real, al recaer en ellas, en funcin del rol predeterminado de gnero, la
responsabilidad total de tales acciones. Se asumi que la exigua participacin femenina en el mercado
laboral responda a los obstculos que implican las labores de cuidado para el ejercicio de sus derechos a
acceder al espacio pblico y al mundo laboral.
Los Crculos Infantiles surgen como una respuesta real y efectiva a una injusticia que afecta a las
mujeres, la falta de autonoma que implica la relegacin casi permanente al espacio domstico. Se trata
de una poltica que procura redistribuir el trabajo de cuidado a partir de la participacin del Estado con la
creacin de una nueva institucionalidad enfocada en ello.
Adems, parte de la interpelacin de emergencia del nuevo sujeto social que deriva del periodo
revolucionario hace patente una contradiccin en la vida de las mujeres, pues, en un sentido, el llamado
genera la aspiracin de transformar y transformarse en sujetos sociales plenos mediante la participacin
en el mbito pblico en el trabajo; y, en otro, instala una nueva preocupacin respecto a quin y cmo
cuidar los hijos e hijas durante el periodo de ausencia del hogar. En efecto, parte de la definicin que
hace la Federacin de Mujeres Cubanas sobre el problema del cuidado de hijos e hijas en relacin a la
incorporacin laboral de las madres planteaba que si ellas no podan participar plenamente de las
33
transformaciones sociales en marcha, no tendran entonces la posibilidad de transformarse a s mismas y

enriquecerse como sujetos plenos48.
B.
Formulacin y diseo de la poltica

1.
Objetivo
La poltica tiene un carcter integral desde un punto de vista de gnero y de los derechos de las nias y
nios, por lo que apunta a dos objetivos centrales que derivan de la interseccin de derechos de los
distintos sujetos sociales a quienes beneficia. Por un lado, al objetivo de contribuir a la plena
incorporacin de las mujeres que son madres a la vida econmica, poltica y social brindando, desde el
Estado, los cuidados de los hijos e hijas de quienes trabajan de manera que no existan trabas ni barreras
para desarrollarse como sujetos de derecho en los distintos mbitos pblicos, dado el doble rol de
madres- cuidadoras y de mujeres trabajadoras.
De otro lado, la construccin de los Crculos cumple el objetivo de asumir la educacin de los
nios y nias de Cuba en tanto un derecho; los Crculos por tanto deban tener una funcin educativa y
un objetivo bien definido: desarrollar al mximo las capacidades y habilidades de los nios de edad
preescolar y a la vez brindar proteccin y cuidado a los hijos de las madres que en esos momentos se
incorporaban al trabajo (Franco, 2012: 21).
Desde su origen a la actualidad, los Crculos son una poltica que promueve la igualdad de gnero
no slo en su accin de favorecer y superar las trabas para el acceso de las mujeres al mundo laboral,
sino tambin al infundir un enfoque de gnero en su quehacer educativo regido por los principios de una
educacin no sexista en base al modelo de la educacin para la igualdad. Los principios que rigen este
modelo abordan cmo los roles de gnero se incorporan en la forma en que nios y nias son educados,
adquiriendo los primeros hbitos de vida social. De este modo, los estereotipos de gnero pueden ser
modelados a partir de la educacin, desde los juegos de roles, hasta el desarrollo y habilidades, la
igualdad de deberes y derechos en las relaciones entre nias y nios (Franco, 2012: 21) abriendo as
nuevos horizontes de actuacin futura para las nias y nios que participan de los Crculos.
2.
Marco jurdico
La ley de los Crculos Infantiles promulgada en 1961 se enmarca en la aprobacin de una serie de leyes
orientadas a beneficiar sin excepcin a las mujeres durante los primeros aos de la revolucin. El
periodo de los aos sesenta se conoce por la importancia que se le conceden en trminos generales a los
derechos polticos y sociales, y que atienden tambin las necesidades de las mujeres: las Leyes de
Reforma Agraria de 1959 y 1963, la Reforma Urbana de 1961 y la Nacionalizacin de la Enseanza de
1961. En el caso especfico de los Crculos, se promueven acciones tendientes a la integracin de la
mujer al mundo laboral.
Durante el mismo perodo y en los aos sucesivos, especialmente durante la dcada de 1970 se
promulgan diversas disposiciones legales que promovieron mejoras a la situacin de la mujer,
especficamente vinculadas al fortalecimiento y la promocin del acceso de las mujeres al trabajo
formal, entre las que cabe mencionar el Cdigo del Trabajo, Cdigo de la Familia (1975)49, Ley de
Maternidad (1974)50, Ley de Proteccin e Higiene del Trabajo (1977), Ley de Seguridad Social y Cdigo
48
49
50
Informacin entregada por la Federacin de Mujeres Cubanas para este estudio.

El Informe Nacional sobre el Seguimiento de la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia de Cuba (1990-1999) se establece que el
Cdigo de Familia, Ley N1289, promulgado el 14 de Febrero de 1975, constituye un Cdigo de tica de las relaciones familiares y ha
contribuido a divulgar un nuevo modelo de relaciones entre los gneros. La promocin del cdigo ha incidido en los cambios positivos
dentro de la familia y la sociedad (2006: 10).
Tanto el Cdigo de Familia como la Ley de maternidad de la Mujer Trabajadora son normas jurdicas tambin brindan una proteccin
especial a los nios y nias cubanas en conjunto con el Cdigo de la Niez y la Juventud de 1978, adelantndose a la Convencin de los
Derechos del Nio, que entra en vigor en Cuba el 20 de septiembre de 1991, luego de su firma el 26 de enero de 1990 y posterior
ratificacin el 21 de agosto de 1991. Como se puede observar, en Cuba han existido diversas garantas constitucionales y polticas
pblicas dirigidas a favorecer a los nios, nias y adolescentes que se han promulgado a partir de la dcada de los 60 y que anteceden a la
34
Penal (1979), Ley General de la Vivienda (Echevarra y Daz, 2009). Dentro de este marco de polticas
tendientes a fortalecer la participacin femenina, el 13 de agosto de 2003 se aprob el Decreto Ley N
234 De la maternidad de las trabajadoras, propuesta orientada a favorecer una mayor
corresponsabilidad en el enfoque de los roles de la familia en la educacin de los hijos y las hijas y la
formacin de valores, con la aprobacin de la licencia compartida entre padres y madres por mutuo
acuerdo y en correspondencia con las necesidades y caractersticas de cada pareja, cumplido el perodo
de la lactancia materna.
Por lo mismo, las polticas orientadas a favorecer la empleabilidad de las mujeres incidieron
directamente en el crecimiento de la participacin femenina, manteniendo cifras ascendentes hasta
mediados de los aos 1990, en la que las mujeres representaban un 38,6% de la fuerza laboral total
cubana (Echevarra y Daz, 2009)51, cifra que triplica al 12% de 1959.
El 31 de mayo de 1971 a travs de la Ley 1233 del Consejo de Ministros, se crea el Instituto de la
Infancia, encabezado por la Presidenta de la Federacin, marcando con ello un salto cualitativo en la
educacin preescolar de entonces. Con la creacin del nuevo organismo de carcter nacional, se inicia
una nueva etapa en la articulacin y coordinacin de las distintas instituciones que se ocupaban de la
labor de atencin y educacin de los nios en edad preescolar en Cuba (Franco, 2012). En el artculo 52
de la ley se precisan las actividades y funciones de coordinacin del Instituto con otros organismos que
se relacionaban con la infancia preescolar; entre las que encuentran:
Establecer las normas, planes, programas y metodologa para la educacin y atencin del nio
de las edades correspondientes.
Dirigir la formacin y superacin del personal pedaggico especializado en la atencin de los
nios de estas edades.
Realizar, promover y coordinar las investigaciones realizadas con el desarrollo fsico e
intelectual del nio, as como aquellas concernientes a cualquier situacin de carcter social o
de ndole material que lo beneficie o afecte.
Promover, coordinar, establecer y realizar planes de divulgacin encaminados a lograr la
educacin de padres e informarles sobre las cuestiones ms importantes de la educacin y
desarrollo de sus hijos en estas edades (Ministerio de Educacin, 2015; Franco, 2012).
A su vez, la equidad de gnero que promueve la poltica de los Crculos est respaldada
jurdicamente por la concepcin de igualdad de oportunidades para hombres y mujeres que se consagra
en la Constitucin de la Repblica proclamada el 24 de Febrero de 1976 y en las reformas aprobadas por
la Asamblea Nacional del Poder Popular en Julio de 1992. En sta se plantea que el Estado debe
garantizar que la mujer tenga las mismas oportunidades y posibilidades que el hombre a fin de lograr su
plena participacin en el desarrollo del pas. Las modificaciones de 1992 establecen en forma ms
explcita la igualdad entre los sexos. As, en su artculo 9 se establece que el Estado como Poder del
pueblo, en servicio del propio pueblo, garantiza que no haya hombre o mujer, en condiciones de trabajar,
que no tenga oportunidad de obtener un empleo con el cual pueda contribuir a los fines de la sociedad y
a la satisfaccin de sus propias necesidades. Por su parte, en el captulo IV de la Constitucin sobre la
Igualdad, expresa en el artculo 41 que Todos los ciudadanos gozan de iguales derechos y estn sujetos
a iguales deberes. En el artculo 42 insta a que, La discriminacin por motivo de raza, color de la piel,
sexo, origen nacional, creencias religiosas y cualquier otra lesiva a la dignidad humana est proscrita y
es sancionada por la ley, aadiendo que Las instituciones del Estado educan a todos desde la ms
temprana edad, en el principio de igualdad de los seres humanos. El artculo 44 dispone que la mujer y
el hombre gozan de iguales derechos en lo econmico, poltico, cultural, social y familiar, estableciendo
al mismo tiempo que El Estado garantiza que se ofrezcan a la mujer las mismas oportunidades y
51
misma Convencin. Estas medidas legales y programas aseguran que stos sean titulares de los mismos derechos que cualquier otro
ciudadano cubano sobrepasando en algunos casos las medidas propuestas por la propia Convencin.
Durante la dcada de los noventa se inicia el Perodo Especial marcado por una importante crisis econmica en Cuba, que deriva
en un aumento de las tasas de desempleo, afectando significativamente a las mujeres.
35
posibilidades que al hombre, a fin de lograr su plena participacin en el desarrollo del pas. El Estado
organiza instituciones tales como crculos infantiles, seminternados e internados escolares, casas de
atencin a ancianos y servicios que facilitan a la familia trabajadora el desempeo de sus
responsabilidades. Al velar por su salud y por una sana descendencia, el Estado concede a la mujer
trabajadora licencia retribuida por maternidad, antes y despus del parto, y opciones laborales
temporales compatibles con su funcin materna. El Estado se esfuerza por crear todas las condiciones
que propicien la realizacin del principio de igualdad52.
Desde el mbito educacional, cabe mencionar que hay dos Resoluciones Ministeriales: la
Resolucin 577 de 1980 que establece el Reglamento del Crculo Infantil y la Resolucin Ministerial
430 de 1981 sobre el Plan Educativo de la Educacin Preescolar en Cuba. En esta ltima, se oficializa el
Subsistema de Educacin Preescolar como base del Sistema Nacional de Educacin (SNE), hito que
constituye la consolidacin de la educacin preescolar nacional. En esta resolucin se precisa que los
Crculos Infantiles abarcan educacin de los nios y nias desde los 45 das de nacido/a a los cinco aos.
Asimismo, la creacin de este subsistema reconoce distintos factores como base de los derechos
asociados a la accin de los Crculos: por un lado, al derecho que tiene todo ser humano a la educacin,
como tambin, por otro, al derecho de autonoma de la mujer y su incorporacin al trabajo y su
consecuente aporte al desarrollo del pas a travs del establecimiento de instituciones que se encarguen
de velar por la educacin integral de sus hijos e hijas (Benavides, 2006).
3.
Actores y alianzas
En la creacin de los Crculos Infantiles inciden mltiples actores polticos y sociales involucrados. En
principio sta es una poltica impulsada por el gobierno a partir de la preocupacin que surge desde las
propias mujeres y los nuevos paradigmas socioculturales producto de las transformaciones impulsadas
por la revolucin. En primera instancia, el mando de las nuevas tareas es asumida directamente por la
Federacin de Mujeres Cubana, con su presidenta directamente involucrada en cada tarea. Esto ltimo es
un aspecto muy relevante en la conformacin de los Crculos Infantiles, ya que se defiende una
concepcin educacional basada en los valores de la solidaridad, la cooperacin y la igualdad, los que
finalmente son la base de la educacin no sexista que sella el carcter de los Crculos.
Inicialmente la tarea de construccin de una nueva institucionalidad, tanto poltica, social y
material, moviliz un trabajo colectivo, en el que se articularon mujeres, hombres, comunidades y el
Estado en funcin del nuevo proceso. Los esfuerzos mancomunados en conjunto con la coordinacin
realizada por la Federacin de Mujeres Cubanas generaron los aportes monetarios que permitieron darle
sostenibilidad a la iniciativa y expandirse en el territorio nacional, ampliando la cobertura en la medida
que aumentaba la demanda de acceso de hijos e hijas de la mujer trabajadora en distintas zonas
geogrficas del pas.
A su vez, desde el inicio, la Federacin gener alianzas e instancias de trabajo con otros
organismos e instituciones del Estado en funcin de una mirada multidisciplinaria de los procesos que se
gestaban, especialmente con los ministerios de Educacin, Trabajo, Salud, entre otros. El modelo de
interlocucin establecido durante el perodo de diseo de los Crculos Infantiles, hace casi 55 aos, se
mantiene hasta hoy entre el Ministerio de Educacin, otros Organismos de la Administracin Central del
Estado, la Federacin de Mujeres Cubanas como organizacin social y las mujeres destinatarias directas
de la poltica, junto a sus familias.
En este marco, en la actualidad las alianzas trazadas consideran un plan de tareas conjuntas
entre el Secretariado Nacional de la Federacin de Mujeres Cubanas y el Consejo de Direccin del
Ministerio de Educacin (MINED), que se evala y actualiza sistemticamente. Este modelo de
evaluacin se replica del mismo modo en cada municipio y provincia. Cabe mencionar que el Plan
52
Constitucin de la Repblica de Cuba, artculo 44. El principio de Igualdad contenido en la Constitucin de la Repblica Cubana se
considera tambin en otros cuerpos legislativos nacionales como el Cdigo de la Niez y la Juventud (1978), la Ley de Maternidad
de la Mujer Trabajadora (1974), entre otras, en que se establece el principio de igual salario por igual trabajo y se considera la
eliminacin de los puestos de trabajo prohibidos para la mujer. (Informe Nacional sobre el Seguimiento de la Cumbre Mundial en
Favor de la Infancia de Cuba, 1990-1999: 10).
36
incluye la transversalidad de gnero en los programas curriculares de formacin de las educadoras y

auxiliares pedaggicas de los Crculos Infantiles, as como en las acciones a desarrollar con nias y
nios como parte del modelo educativo que se desarrolla en una cultura de igualdad desde las edades
ms tempranas53.
En el proceso de formulacin y discusin de la poltica de los Crculos, se dieron dos elementos
de debate. Una primera discusin, relacionada con las definiciones conceptuales que asuma el nuevo
proceso, en la que se debati si los nuevos centros deban continuar llamndose creches o guarderas, o
bien, deban ser nominados de un modo distinto que permitiera distinguir matices respecto a los modelos
de cuidado infantil heredados. En tal sentido, prevaleci este ltimo criterio de denominacin nueva,
dado que releva la funcin educativa integral que se pretenda infundir, surgiendo el nombre de Crculos
Infantiles. Una segunda discusin, de naturaleza poltico-social est asociada a las resistencias que en un
primer momento surgieron frente a las propuestas de la iniciativa; sin embargo, con el tiempo, se logra
establecer un consenso y legitimidad respecto a la poltica54.
C.
La implementacin de la poltica
1.
Responsables
La poltica de los Crculos Infantiles tiene una larga data por lo que los contextos institucionales en que
se ha inscrito responde tambin a las necesidades y a los nfasis otorgados a travs del tiempo,
considerando la vinculacin de los Crculos con el reconocimiento de los derechos de las mujeres y de
los nios y nias de Cuba.
En concordancia con el primer objetivo, de contribuir a la plena incorporacin de las mujeres a la
vida econmica, poltica y social del pas, la Federacin a travs de la Direccin Nacional de los
Crculos Infantiles asume el desafo inicial de implementacin de la poltica en conjunto con el apoyo
del Ministerio del Trabajo para la administracin de los recursos econmicos. En este contexto, es
crucial la coordinacin que desarrolla la Federacin en la articulacin de acciones comprometidas con la
causa y su sostenibilidad econmica y funcional. As, desde la sostenibilidad econmica de los Crculos,
los recursos destinados a su construccin, ejecucin y progreso derivaron de los esfuerzos del Estado
e iniciativas de las mujeres federadas, familias y comunidades para recaudar los fondos necesarios;
desde la sostenibilidad administrativa y de funcionamiento, considerando que la meta inicial era slo la
de cuidar a nios y nias durante la ausencia de la madre trabajadora, los Crculos fueron principalmente
operados por amas de casa, muchachas estudiantes, entre otros. No obstante, la meta se fue
complejizando en la medida que se fue considerando que la instancia propiciada por los Crculos
permita llevar a cabo una tarea superior asociada a la educacin de los nios y nias.
Por ello, el Estado cubano dio los pasos para la superacin de esta etapa inicial de
implementacin y en 1971, con el apoyo de la Federacin de Mujeres, se crea el Instituto de la Infancia
como una respuesta a los nuevos desafos en las polticas y derechos de los nias y nios cubanos
(Franco, 2012)55.
Esta etapa est marcada por importantes avances respecto a la cobertura geogrfica, por lo que se
conforma una Red Nacional de Crculos, con el consecuente aumento en el nmero de beneficiarias de la
53
54
55
Informacin proporcionada por la Federacin Cubana de Mujeres para este estudio.

Informacin proporcionada por la Federacin Cubana de Mujeres para este estudio.
En el libro Memorias para un Aniversario, la doctora Elsa Gutirrez Bar, responsable de salud de la Direccin Nacional de los
Crculos Infantiles hasta 1987, en una entrevista alude a los desafos que enfrentaron los Crculos durante su primera etapa: Fue una
tarea colosal, algo totalmente nuevo. Carecamos de experiencia, pues, en Cuba nunca hubo una institucin semejante, salvo aquellas
creches de triste recordacin y que no queramos reeditar. Tuvimos que estudiar y capacitarnos mucho para preparar un personal
capaz de atender y formar adecuadamente a los nios. En ese empeo recibimos ayuda muy valiosa de asesoras soviticas, de las que
habr que hablar alguna vez, porque nos ensearon la pedagoga y la psicologa preescolar. Con ellas empezamos a ampliar nuestro
campo de trabajo a instruirnos. Era una labor cientfica, pero creativa a la vez, porque nadie tena experiencia y la aprendimos sobre
la marcha, estudiando, aplicando la lgica y la inventiva personal en cada tarea. Esa relacin con los trabajadores, con las familias de
los nios, fue fantstica y nos permiti beber de experiencias diversas y adentrarnos en el aprendizaje de los nios, en das de
trascendencia histrica y acontecimientos relevantes para la nacin (Franco et al, 2012: 90).
37
poltica; tambin, el Instituto es la entidad encargada de coordinar un modelo educacional articulado, con
planes, programas y metodologas especficas asociadas a las necesidades educacionales segn cada
etapa del desarrollo infantil avaladas, tambin, por la construccin de evidencia cientfica que se
incentiva en esta etapa, en conjunto con la creacin de instancias formativas de personal calificado a
travs de la conformacin de las Escuelas para la Formacin de Educadoras de Crculos Infantiles
(Franco, 2012).
Finalmente, a partir de la dcada de 1980 hasta la actualidad, los Crculos Infantiles pasan a
formar parte del subsistema de educacin preescolar dependiente del Ministerio de Educacin. Pese a
todos los cambios que ha tenido su institucionalidad a travs del tiempo, la Federacin de Mujeres
Cubanas nunca se ha desvinculado del funcionamiento, planificacin, control y seguimiento de
la poltica.
2.
Relacin entre el sistema poltico, el sistema administrativo

y la sociedad civil56
Para el correcto funcionamiento de la poltica se explicitaron distintos compromisos polticos entre los
Organismos de la Administracin Central del Estado involucrados y la Federacin como organizacin
social, a travs de convenios intersectoriales, normas y resoluciones sectoriales. Esto permite realizar un
apropiado seguimiento en cada uno de los niveles asociados, desde el municipal al nacional, ya que la
poltica se transversaliza horizontal y verticalmente en las estructuras polticas y administrativas del pas.
Como se mencion anteriormente, para el cumplimiento de la planificacin trazada, existen normas y
resoluciones aprobadas sectorialmente por el MINED as como tambin hay Convenios firmados y
Planes de Trabajo conjuntos entre el ministerio y los organismos implicados as como tambin con la
Federacin de Mujeres Cubanas y otras organizaciones de masas.
Existe un vnculo institucionalizado y regulado entre el nivel administrativo y los mbitos
poltico y social para la implementacin de esta poltica, a partir de diversas instancias; por una parte,
a travs del plan de tareas conjuntas entre el Federacin y el MINED, que tiene por objeto evaluar y
actualizar sistemticamente las acciones realizadas y por desarrollar; por otra, se reproduce tambin
este sistema de evaluacin conjunta tanto a nivel municipal como provincial, considerando, adems,
que en el Consejo de cada Crculo hay una representante de la Federacin de Mujeres perteneciente a
la propia comunidad57.
Los Crculos nacen originalmente como una poltica de gnero para favorecer la incorporacin de
la mujer en el mbito pblico, apuntando en principio a las necesidades particulares de las madres
trabajadoras. En la actualidad, el marco de sentido en que se inscribe la poltica desde la perspectiva de
gnero est dado por el Plan de Accin Nacional de la Repblica de Cuba de Seguimiento a la IV
Conferencia de Naciones Unidas de la Mujer58. Adems, la transversalizacin de gnero se materializa a
partir de medidas especficas que incluyen tanto la conformacin institucional de los Crculos Infantiles
como la formacin en temticas de gnero del personal medio y universitario que se desempean
profesionalmente en stos59. Pese a que existen acciones concretas y definidas desde esta perspectiva, las
56
57
58
59
La informacin sistematizada en este apartado corresponde a la que proporciona la Federacin de Mujeres Cubanas para la
realizacin de este estudio.
Segn dispone la Res. Min. 216/08 sobre los Consejos de Escuelas y Crculos Infantiles, la representante de la Federacin de
Mujeres Cubanas ser designado por el bloque u otra instancia segn las caractersticas del territorio donde est enclavado el centro
docente y previa aprobacin del municipio en todos los casos.
El Plan de Accin Nacional de Seguimiento a la Conferencia de Beijing fue aprobado el 7 de julio de 1997 por acuerdo del Consejo
de Estado de la Repblica de Cuba, en el que se reconoce que es responsabilidad del Estado cubano el cumplimiento de las acciones
procedentes para lograr el avance de la mujer, con la participacin de todos los Organismos y el aporte de las Organizaciones No
Gubernamentales vinculadas a este trabajo, en especial de la Federacin de Mujeres Cubanas.
Al respecto, la Federacin destaca la importancia de la integracin de la perspectiva de gnero en los programas curriculares de
formacin acadmica en los niveles medios y universitarios. Reconocen, particularmente, el avance realizado por las Universidades
de Ciencias Pedaggicas como centros de enseanza superior pioneros en la creacin de las Ctedras de la Mujer, que incluyen no
slo la docencia, sino tambin la investigacin y la extensin universitaria de la perspectiva de gnero hacia el pblico interno
(estudiantes universitarios, docentes y personal complementario) como hacia el externo (las familias residentes en las comunidades
adyacentes a las universidades y otras relacionadas con el campo de estudio de cada carrera). (Informacin proporcionada por la
Federacin de Mujeres Cubanas para este estudio).
38
evaluaciones peridicas y los resultados de los monitoreos incluyen adicionalmente una mirada crtica
respecto a la necesidad de incluir nuevos elementos que permitan profundizar los valores de igualdad
que inspiran la educacin y la institucionalidad no sexista de los Crculos.
En resumen, el sistema poltico, mediante la voluntad de avanzar en la igualdad de gnero y el
empoderamiento de la mujer, se articula con el nivel administrativo, partiendo desde el MINED e
incorporando a todos los dems Organismos de la Administracin Central del Estado. En la
convergencia entre el sistema poltico y el administrativo, asiste tambin la sociedad civil representada
por distintas organizaciones de base tanto urbanas como rurales, y muy especialmente, se cuenta con
participacin permanente de la Federacin desde su surgimiento hasta hoy en da en todas las instancias
de trabajo.
3.
Informacin60
Al ser una institucionalidad con 55 aos de existencia, que goza de estabilidad y permanencia como
poltica pblica, la poblacin cubana y en especial las mujeres tienen un conocimiento acabado de los
Crculos. Este alto nivel de conocimiento y recordacin en la ciudadana est dado por su carcter estatal
y por el nfasis que el Estado cubano ha dispuesto en la atencin a la primera infancia, a partir de la
creacin de los Crculos y las dems modalidades educativas preescolares que concursan61.
En trminos de acciones informativas concretas, el Ministerio de Educacin junto a otros
organismos y organizaciones sociales llaman a las familias a participar de la educacin de sus hijos e
hijas como una de las modalidades de atencin y como signo tambin de la importancia que le asigna el
Estado al involucramiento familiar en el proceso de desarrollo de los nios y nias desde las edades
ms tempranas62.
Adems, existen lneas y normas establecidas de informacin especficas para las mujeres a travs
de las cuales las madres trabajadoras cursan sus solicitudes de postulacin para que su hija o hijo acceda
al Crculo Infantil. Se han creado canales de informacin oficial para la asignacin de plazas en las
instituciones a las que se ha postulado, por lo que el proceso informativo de postulacin y seleccin de
vacantes cuenta con una debida sistematicidad operacional. Al respecto, existen criterios especficos de
priorizacin de cupos considerados por las comisiones de otorgamiento de plazas en virtud de los
objetivos especficos de la poltica63. Algunos de estos criterios son: hijos e hijas de madres trabajadoras,
especialmente de sectores socialmente sensibles o ms feminizados, como lo son educacin y salud;
hijos e hijas de madres con jefatura de hogar femenina o como nico sostn econmico del hogar; casos
sociales, entre otros.
Respecto al Programa Educa a tu hijo(a), el Grupo Tcnico Nacional coordina las campaas de
promocin y divulgacin a nivel nacional, contando adems con un Grupo Coordinador para la
promocin de stas en los niveles provinciales. Por su parte, el Grupo Coordinador del Consejo Popular
que opera a nivel de la comunidad, materializa el Programa con la participacin de los distintos factores
comunitarios, ajustndolo a las caractersticas, necesidades e intereses que se presentan para cada caso;
selecciona y capacita tambin a los promotores(as) y ejecutores(as) y se encarga, finalmente, de divulgar
y promover el Programa para potenciales destinatarias.
60
61
62
63
La informacin sistematizada en este apartado fue proporcionada por la Federacin de Mujeres Cubanas para este estudio.
Es tan importante el rol que se le ha conferido a la educacin preescolar, en tanto, se considera un derecho garantizado y un acto de
equidad, que durante el periodo especial y la crisis econmica de la dcada de los noventa, se tuvieron que hacer grandes esfuerzos
para no cerrar los Crculos Infantiles que se haban creado hasta 1987 (Franco Garca et al, 2012: 81-95).
En la Introduccin del documento editado por el MINED, Educacin Familiar desde el Crculo Infantil de 2007, se plantea la
necesidad de incursionar en la educacin familiar para los nios y nias desde las edades ms tempranas, que constituyen base
fundamental en el desarrollo de las edades subsiguientes. Contribuir a la preparacin de la familia de los nios y nias que asisten a
los Crculos Infantiles y al Programa Educa a tu hijo, es una necesidad, a partir de las potencialidades que posee la familia para
ejercer la funcin educativa. A partir de la concepcin de que la educacin cubana es participativa, es posible la educacin familiar
como agente socializador en el proceso educativo, para el desarrollo integral de la personalidad de los nios y nias desde edades
tempranas. (Orozco y Proenza, 2007: 3).
La Federacin informa que as como ocurre con cualquier poltica, medidas o resolucin que involucra la problemtica de las
mujeres, existe una representante la Federacin en las comisiones de otorgamiento de plazas a los Crculos Infantiles.
39
Cabe sealar, que tanto la Federacin de Mujeres Cubanas como el MINED y otros organismos
implicados, cuentan en sus estructuras con equipos y mecanismos especficos de atencin a la poblacin,
instancias a la que la ciudadana acude para plantear quejas, denuncias, demandas o bien para buscar
orientacin especializada. All son atendidos por funcionarias(os) encargadas de responder y/o canalizar
sus preocupaciones.
4.
Sostenibilidad
El surgimiento de los Crculos respondi a la necesidad de trascender la institucionalidad preescolar

existente, lo que implic el diseo y construccin de una nueva organizacin de los sistemas de cuidados
infantiles, que fueran dependientes de la poltica estatal como garante de derechos. El proceso de
asentamiento de las bases de la poltica de Crculos Infantiles que actualmente existe fue paulatino y
consider diversas etapas, cuyos objetivos y acciones fueron derivando en distintos sistemas
organizativos para el funcionamiento y consolidacin de las nuevas metas propuestas.
Desde el punto de vista de la sostenibilidad econmica, cuando se propone la creacin de los
Crculos durante la Asamblea Fundacional de Federacin de Mujeres Cubanas en 1960, los recursos
materiales y econmicos provinieron tanto del Estado como de la movilizacin ciudadana de mujeres
para materializar esta iniciativa a travs de la recaudacin de fondos. La coordinacin central de estas
actividades fue desarrollada por la Federacin, bajo la orientacin de la Secretara de Servicios Sociales.
Cabe mencionar que ya en la Jornada Internacional de la Infancia, se consideraba necesaria la
coordinacin de distintos actores para lograr la sostenibilidad de esta poltica, dado que la demanda por
el acceso a los Crculos no estaba plenamente satisfecha en todas las regiones y zonas geogrficas de
Cuba, pese a los esfuerzos realizados por abarcar zonas apartadas del pas. As, a partir de 1961 la
Direccin de los Crculos Infantiles organiz actividades para festejar a los nios alrededor de la Jornada
Internacional de la Infancia, con importantes logros en la recaudacin de fondos. Luego, hasta 1964, se
mantienen la periodicidad de estas actividades con importantes logros, tales como aumento en la
cobertura de los Crculos Infantiles, mejora en los equipamientos, entre otros (Franco, 2012). A medida
que se robustece su institucionalidad, especficamente con la creacin del Instituto de la Infancia, los
Crculos comienzan a contar con mayor estabilidad econmica a partir de asignaciones presupuestarias,
lo que permite, a la vez, sustentar la complejidad institucional en cuanto a los objetivos estratgicos
educacionales que se plantean, como respecto a la formacin y especializacin del personal a cargo,
entre otros.
En la actualidad, la asignacin presupuestaria de los Crculos deriva de la Resolucin Ministerial
210/2014 del Ministerio de Educacin, que norma la asignacin de base material de estudio y base
material de vida para todo el sistema64. Como ya se ha mencionado, los Crculos, al igual que los dems
subsistemas de educacin preescolar, son financiados en su totalidad por el Estado cubano, derivan del
presupuesto pblico65. Por otra parte, el proceso de reparticin del presupuesto dispone de un
mecanismo participativo de base, en el que el Ministerio de Educacin realiza un proceso para que cada
nivel demande los recursos que se necesitan. As, el proceso se inicia en cada centro escolar, a partir de
la revisin de recursos existentes y la deteccin de necesidades de base para el funcionamiento de cada
institucin. Finalmente, se totaliza cada proceso por los diferentes niveles de direccin, ya sea
municipio, provincia y nacin, para luego conformar el plan de recursos que se asigna antes de comenzar
el perodo escolar. El proceso completo se realiza con uno o dos aos de antelacin66.
64
65
66
Como establece el Ministerio de Educacin cubano, esta asignacin es universal para todo el sistema escolar. As, la base material de
estudio corresponde a la asignacin a cada nio y nia los materiales de trabajo para la prosecucin de sus estudios, mientras que la
base material de vida corresponde a la entrega de recursos para la limpieza y aseo, equipamientos para la elaboracin de alimentos,
para la refrigeracin, muebles, entre otros que aseguran el funcionamiento de los centros educacionales.
Al respecto, el MINED precisa que en el ao 2015 se destinaron 4 mil millones de pesos cubanos, lo que correspondera
aproximadamente a 150 millones de dlares americanos.
Informacin del Ministerio de Educacin de la Repblica de Cuba, proporcionada por la Federacin de Mujeres Cubanas para
este estudio.
40
D.
Evaluacin, control y vigilancia de la poltica

1.
Seguimiento67
La poltica de los Crculos est inscrita en el Plan Nacional de la Repblica de Cuba de Seguimiento del
Plan Nacional de Accin de la Declaracin Mundial en Favor de la Infancia de 1990 y a la IV
Conferencia de Naciones Unidas sobre la Mujer de 1995, y es objeto de evaluacin sistemtica tanto en
los niveles municipales y provinciales como en el nivel nacional. A su vez, es objeto de anlisis y
fiscalizacin por parte de la Comisin Permanente del Parlamento sobre Atencin a la Niez, la
Juventud y la Igualdad de Derechos de la Mujer.
Como parte de las relaciones interinstitucionales entre el MINED y la Federacin en relacin al
seguimiento de la implementacin de la poltica, el Plan de Tareas Conjuntas tambin opera como
instancia de interlocucin y seguimiento peridico, en el que participan las autoridades ministeriales
respectivas y el secretariado de la organizacin de mujeres. De igual manera, ocurre con los otros
organismos implicados en la misma, por lo que el dilogo entre la sociedad civil y el Estado es
permanente desde los distintos niveles en que se replica la coordinacin y el trabajo conjunto de
ambas instancias.
Adems, en el Consejo de los Crculos Infantiles, las Escuelas de Educacin Familiar constituyen
un espacio definido a nivel municipal en el que dialogan las familias, la comunidad, una representante de
la Federacin y agentes organizacionales como el personal institucional de los Crculos Infantiles, de
acuerdo a lo que establece la Resolucin Ministerial N216/0868.
Finalmente, tanto la Federacin como el MINED y dems organismos implicados en la poltica
disponen de equipos profesionales, funcionarios y mecanismos especficos de atencin a la poblacin
que permiten dirigir cualquier queja, denuncia, demanda o buscar orientacin especializada para
canalizar las preocupaciones o demandas.
2.
Produccin de informacin
La produccin estadstica relacionada con esta poltica cuenta con una variedad de indicadores asociados
principalmente a la cantidad de matrcula otorgada anualmente desde la creacin de los Crculos, la
cantidad de personal docente en cada uno, el nmero de madres beneficiadas con el sistema, as como
tambin un registro cuantitativo de los Crculos operativos anualmente. A partir de 1990, se dispone de
informacin desagregada por sexo que permite identificar la cantidad de nias y nios atendidas en
relacin al total de matrcula.
Esta informacin es recogida a travs de los registros administrativos del MINED y es publicada
en el sitio web de este organismo. A nivel nacional, la Direccin de Estadsticas del MINED aporta a su
vez informacin a la Oficina Nacional de Estadsticas e Informacin que es publicada en los Anuarios
Estadsticos y en su sitio web.
3.
Resultados y avances en justicia para las mujeres
Enfocando el anlisis en la igualdad de gnero, se puede afirmar que en forma sostenida durante los casi
55 aos de vigencia de la poltica se han hecho los desarrollos necesarios para dar sustento y propiciar la
incorporacin de la mujer al trabajo a travs de la creacin de una institucionalidad estatal de cuidado de
hijos y hijas de mujeres trabajadoras menores de 6 aos. El rol que le compete al Estado en el desarrollo
de esta poltica le ha permitido actuar como garante respecto a la adecuacin de los Crculos respecto a
67
68
La mayor parte de la informacin en este apartado corresponde a la que proporciona la Federacin de Mujeres Cubanas para
este estudio.
De acuerdo a dicha Resolucin se establece que los Consejos de Crculos Infantiles tienen por objetivo analizar los principales
problemas de la educacin en el territorio que guardan relacin con la gestin de los Consejos. Hacer un balance de la labor
desarrollada por los Consejos en la etapa, que permita valorar logros y dificultades, as como generalizar las mejores experiencias.
Los Activos funcionarn a nivel de Consejo Popular, dos veces en el curso, en el primer y segundo semestre respectivamente y estar
presente la estructura municipal. (Resolucin Ministerial N216/08).
41
las condiciones de higiene, salubridad, educacin, recreacin y cuidado para el desarrollo integral
infantil desde las edades ms tempranas.
En un sentido amplio, los objetivos de la poltica y su beneficio social se cumplen desde sus
orgenes, y, en la medida en que se ha ampliado la cobertura para ms mujeres69, el Estado cubano ha
podido profundizar su actuacin desde un marco de justicia redistributiva en, al menos, dos sentidos; por
un lado, al favorecer los procesos de autonoma econmica de sus ciudadanas al limitar las
condicionantes que obstaculizan la participacin femenina en el trabajo asalariado; por otro, al participar
de los procesos de corresponsabilidad que se vinculan a la creacin de una institucionalidad estatal
asociada al cuidado infantil, liberando as a la mujer de una carga de trabajo que le precede a su
autonoma decisional, producto de los roles predeterminados genricamente. A su vez, la existencia de
una poltica como los Crculos Infantiles, definen tambin un avance en cuanto a las justicias asociadas
al reconocimiento de los derechos de las mujeres desde la perspectiva de la autonoma y el
empoderamiento econmico, al reconocimiento de igualdad de oportunidades en cuanto a la instruccin
y el acceso al trabajo y al derecho asociado a recibir remuneracin por el tiempo dedicado al trabajo
como contrapartida al trabajo no remunerado asociado al trabajo domstico femenino.
En cuanto al funcionamiento de la poltica, sta tambin propicia elementos de justicia de
reconocimiento y de representacin hacia las mujeres. La primera de stas a partir de la cultura de la
igualdad que promueve a travs de la educacin no sexista cuyo objetivo es infundir valores de convivencia
entre nios y nias. Se considera, entonces, que el espacio de socializacin y modelamiento que los
Crculos construyen es la instancia propicia para instalar nuevos modelos culturales para las relaciones
futuras entre los sexos. Respecto a una mayor justicia de representacin, los Crculos han tenido una ntima
conexin con el funcionamiento y la creacin de la Federacin de Mujeres Cubanas, el mecanismo para el
adelanto de la mujer de Cuba. En este sentido, las mujeres han contado con un espacio institucional y un
rol en el dilogo permanente que ha existido entre el Estado y la ciudadana en la conformacin y el
funcionamiento de los Crculos hasta la actualidad, por lo que ha sido un vehculo de participacin,
representacin y control ciudadano de las mujeres legitimado desde la institucionalidad estatal.
Desde una perspectiva de derechos del nio y nia, los Crculos han ido desarrollando
progresivamente una concepcin educacional conforme a los avances y desafos que marcan los
acuerdos internacionales en la materia. Por mencionar algunos, cautela el derecho al bienestar y a vivir
en un entorno familiar y a recibir un trato adecuado en l; favorece el derecho a la salud de los nios y
nias, considerando el rol prevalente de los Crculos en la nutricin y en el cuidado y promocin de la
salud psquica y fsica; genera instancias que favorecen el derecho a la educacin, a la participacin en el
sistema educativo, a la accesibilidad al sistema, a la calidad de la educacin y al apoyo a la familia en la
educacin para la primera infancia.
Otro de los aspectos relevantes para el contexto cubano al momento en que surgen los Crculos,
fue el rol que tuvo en la eliminacin de una prctica abusiva hacia la poblacin infantil en ese entonces,
derivada del trabajo infantil y de la explotacin laboral de nios y muy especialmente de las nias70.
E.
Elementos para seguimiento
Parte del xito de la poltica se relaciona, a la vez, con los desafos que se presentan para el
funcionamiento actual y futuro de los Crculos Infantiles. Se considera una necesidad avanzar hacia un
69
70
De acuerdo a la informacin estadstica entregada por el MINED, a diciembre de 2014, 1.083 Crculos Infantiles funcionaban
operativamente a nivel nacional, cuya matrcula asciende a 129.466 nios y nias que son atendidos en el sistema, con un 47,9% de
presencia femenina en la matrcula, lo que corresponde a 62.057 nias en total. A su vez, se benefician de la existencia de los
Crculos 115.436 mujeres trabajadoras que encuentran el sustento de condiciones favorables para trabajar, principalmente, a partir de
la existencia de esta institucionalidad. (Indicadores Generales Crculos Infantiles, MINED, 1961-2014).
De acuerdo a Macas, En 1958, ltimo ao de la Cuba pre revolucionaria, las tasas de actividad laboral femenina entre los 10 y 14 aos
son muy altas. El cambio de estructura socioeconmica a partir de 1959 trae consigo la eliminacin de la explotacin infantil y una
mayor formacin educacional (2011: 13).
42
aumento en la cobertura y en el acceso a sus servicios, de manera de que las capacidades institucionales
sustenten las demandas de las mujeres por plazas para sus hijos e hijas71.
En la medida que esta poltica no termina con algunos patrones culturales tradicionales arraigados
en la realidad sociocultural cubana, y que continan actuando como barrera de entrada para la plena
incorporacin de las mujeres en el mundo del trabajo o al estudio e instruccin educacional, los valores
no sexistas de las prcticas institucionales dispuestas en los Crculos debieran ser generalizadas a otros
sistemas educacionales e instancias de vinculacin social y comunitaria propias de la vida social y
poltica cubana, de manera que se pueda profundizar ms sobre los valores de igualdad en la convivencia
entre hombres y mujeres que se promueven en la etapa preescolar a travs de los Crculos Infantiles.
Es importante avanzar tambin en polticas pblicas integradas desde un marco intersectorial para
fomentar la corresponsabilidad social en las labores de cuidado de nios y nias que no slo se asocien
de la incorporacin de la mujer al trabajo remunerado. Se trata de trascender la divisin sexual del
trabajo, que supone que el cuidado infantil en el hogar es de responsabilidad exclusiva de la mujer, y que
estara a la base de una poltica asociada a la condicin de mujer, madre y trabajadora como criterio de
elegibilidad para integrarse a los servicios de los Crculos Infantiles. As, se propone ampliar la oferta de
acceso tambin para padres trabajadores, favoreciendo al mismo tiempo con ello una mayor
identificacin respecto del rol que les compete en el proceso de cuidado y crianza de sus hijos o hijas. El
Estado tiene una responsabilidad en la construccin de las nuevas identidades y posiciones subjetivas
que se suscitan a partir de los cambios simblicos a favor de una mayor equidad de gnero. En este
sentido, la propuesta de ampliar el enfoque de derechos de los Crculos tambin apunta a propiciar las
transformaciones necesarias asociadas a patrones culturales rgidos respecto de los roles definidos para
hombres y mujeres no slo al interior de la familia, en torno al trabajo domstico y el cuidado de las
personas dependientes sino que tambin respecto al reordenamiento que conlleva la visibilizacin de la
contribucin y el rol de las mujeres a nivel econmico, poltico, cultural y social en Cuba.
71
Pese a las restricciones presupuestarias que han existido, especialmente durante el Perodo Especial, se trabaj en un modelo que
permitiera solventar las demandas u otras restricciones en el acceso a los servicios que entregan los Crculos a la comunidad. El
Programa Educa a tu Hijo(a) fue una respuesta a tal condicin, especialmente desde el punto de vista educacional; sin embargo, no
soluciona de manera absoluta la ausencia de Crculos, debido a que las acciones educativas que stos sustentan se realizan
principalmente en el hogar, por lo que no libera plenamente a las madres de la carga de trabajo que supone el cuidado infantil en caso
que deseen emplearse.
43
Bibliografa
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Vitale, Luis (1999) Cuba: de la Colonia a la Revolucin, RIL Editores, Santiago de Chile.
44
Anexo
45
Anexo
Matriz de anlisis para la identificacin de polticas justas
de igualdad de gnero
La identificacin de polticas justas de igualdad se orienta a conocer y analizar polticas pblicas que, en
el contexto de procesos histricos especficos y usando los recursos disponibles socialmente, obtienen
resultados que tienden a la justicia distributiva, de reconocimiento y de representacin, fortaleciendo los
logros de las mujeres en las tres reas de preocupacin planteadas y trabajadas por el OIG: autonoma
fsica, econmica y poltica de las mujeres.
Promover una mayor justicia, solucionando situaciones concretas de injusticia, implica contar con
polticas que en su planificacin, elaboracin, ejecucin y evaluacin se orienten hacia el fomento de la
justicia en la sociedad. Las instituciones y las polticas as entendidas, no son entonces resultados de
una justicia total sino ms bien mecanismos para lograr la justicia en mbitos determinados, constituyen
instrumentos para lograr la superacin de injusticias especficas72.
La matriz que se ha diseado, entiende la nocin de poltica pblica en tanto cursos de accin y
flujos de informacin relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica; ()
desarrollados por el sector pblico y, frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector
privado73 y considera las distintas fases del ciclo de la poltica, de modo que el anlisis se realiza en la
identificacin y definicin de los problemas pblicos, la formulacin, la implementacin, y la evaluacin
(control y vigilancia) y el seguimiento de la poltica, en funcin de su capacidad de respuesta frente a las
exigencias de justicia redistributiva, de reconocimiento y de representacin, con que se trata de polticas
justas de gnero, de bsqueda de justicia para un grupo expuesto a diversas dimensiones de injusticias y
no a una sola.
Esta matriz propone evaluar las polticas pblicas en su capacidad para enfrentar la injusticia
socioeconmica, expresada en la distribucin injusta de bienes y recursos; las injusticias legales y
culturales que se manifiestan en el dominio cultural74, y la injusticia en la representacin, referida la
jurisdiccin del Estado y a las reglas que organizan la confrontacin.
La iniciativa del Observatorio de igualdad de gnero de Amrica Latina y el Caribe es una
invitacin a entidades de gobiernos a mostrar y poner en comn iniciativas de polticas justas desde la
perspectiva de gnero, especialmente enfocndose en cmo se observa, analiza y evalan dichas
polticas, de modo de fomentar la discusin de la polticas y su aplicabilidad y replicabilidad.
Se presentan a continuacin los criterios para identificar polticas justas de igualdad de gnero,
ordenados de acuerdo al ciclo ideal de formulacin, ejecucin y evaluacin de una poltica pblica. Se
incluye adems un punto asociado a la identificacin del problema.
El conjunto de temas incluido constituye una gua para la evaluacin e identificacin de polticas
justas de igualdad de gnero y no debe ser necesariamente aplicado de manera rgida o en su totalidad, es
el siguiente:
72
73
74
Este es un planteamiento ampliamente desarrollado por Amartya Sen, quien sostiene que se debe establecer instituciones aqu y
ahora para promover la justicia a travs del mejoramiento de las libertades y el bienestar de las personas que viven hoy y que no
estarn maana. Y aqu es precisamente donde una lectura realista de las normas de conducta resulta importante para la eleccin de
las instituciones y la bsqueda de la justicia(p.111).
En tanto En Eugenio Lahera (2002) Introduccin a las polticas pblicas, Fondo de Cultura Econmica, Chile.
Nancy Fraser, Redistribucin y reconocimiento: hacia una visin integrada de justicia de gnero en Revista Internacional de
Filosofa Poltica, N8, Madrid, junio 1996.
46
Fases del ciclo de la poltica pblica
Puntos a considerar en cada fase
a) Identificacin y definicin de los problemas

pblicos a que responde la poltica
a.1 Marcos de sentido

a.2 Identificacin del problema
a.3 Identificacin de injusticias de gnero
b) Formulacin/Diseo
b.1 Objetivo de la accin estatal

b.2 Marco normativo
b.3 Marco poltico social
c) Implementacin
c.1 Descripcin general

c.2 Transversalidad
c.3 Relacin sistema poltico/ sistema administrativo/ sociedad civil
c.4 Informacin y difusin
c.5 Sostenibilidad
c.6 Desarrollo de competencias, capacidades, habilidades
d) Evaluacin /Control y vigilancia
d.1 Monitoreo
d.2 Produccin de informacin
d.3 Resultados respecto de los objetivos de la poltica
d.4 Avances en justica para las mujeres
d.5 Temas pendientes
Matriz para identificar polticas justas de igualdad de gnero

Nombre de la poltica que se analiza
Objetivo de la poltica
Fases del ciclo de la
poltica pblica
Puntos que considerar en cada fase
Preguntas
A. Identificacin y
definicin de los
problemas pblicos
a que responde la
poltica
A.1 Marcos de sentido

Los marcos de poltica no son meras descripciones de la realidad sino
interpretaciones de sta. Las polticas pblicas se sustentan en
matrices diferentes de interpretacin de las desigualdades de gnero.
Las polticas justas de igualdad de gnero son aquellas
sustentadas en enfoque de derechos que implica el goce efectivo
de estos y la garanta estatal de su ejercicio. Pueden estar
definidas en un horizonte de mediano y largo plazo.
Asimismo se orientan a fortalecer los consensos sobre igualdad
de gnero y los incorpora en la visin del desarrollo.
A.2 Identificacin del problema
El contexto en el que se desarrollan las respuestas
gubernamentales es fundamental para el anlisis de una poltica
pblica. El contexto en que se desarrolla la poltica de igualdad
mostrar la desigualdad de gnero en determinada poblacin o
territorio y sus caractersticas, as como los aspectos referidos a
los marcos y el desarrollo institucional.
Cmo se gest la poltica?

Qu antecedentes se consideraron en la
discusin del problema?
Quines fueron los actores involucrados
en la definicin del problema?
A.3 Identificacin de Injusticias de gnero

Diagnstico que incorpore los impactos diferenciados del
problema a enfrentar en hombres y mujeres y las normativas que
facilitan o dificultan una solucin adecuada.
Qu injusticias especficas viven las

mujeres en el mbito de accin de esta
poltica pblica?
En cules injusticias redistribucin,
reconocimiento y/o representacin se ha
considerado actuar?
B.1 Objetivo de la accin estatal

Definicin de los objetivos, resultados y efectos explcitos de la
poltica y del sujeto de la poltica.
Cul es el objetivo explcito de

la poltica?
Que persigue la poltica como efecto y
cmo se explicit?
Estn claramente definidos los sujetos a
los que est destinada?
B. Formulacin
y diseo
47
Cul es el problema?
Cmo evolucionar el problema si no se
acta sobre l?
Qu injusticias especficas se abordan
con esta poltica pblica?

C. Implementacin
B.2 Marco normativo

Esta dimensin se concreta en la prctica cuando la poltica
permite garantizar el ejercicio de los derechos y existe un
contexto legislativo, con medidas de igualdad y no discriminacin,
as como planes gubernamentales a los cuales la poltica adhiere.
B.3 Marco poltico/social
Las polticas justas de igualdad de gnero son el resultado de un
proceso de deliberacin informado, participativo y transparente,
que suscita adhesin ciudadana, en el cual las voces de las
mujeres han sido escuchadas, de modo de construir una poltica
que tenga por objetivo no slo el mejoramiento de la gestin
pblica, sino su democratizacin. Es decir, se promueve la
deliberacin ciudadana, la participacin de las mujeres y de otros
actores en los distintos momentos del ciclo de la poltica.
Asimismo, los organismos gubernamentales responsables del
diseo de polticas pblicas presentan pblicamente sus
propuestas de polticas y generan mecanismos de dilogo y
recepcin de observaciones a las propuestas entre los distintos
actores clave. El efecto del dilogo entre Estado y sociedad civil
en el campo de la poltica sectorial debera potenciar el desarrollo
de competencias de dilogo horizontal entre los actores estatales
y los de la sociedad civil y apertura de espacios para ampliar la
toma de decisiones sobre el curso de la gestin pblica.
Cul es el marco legal que respalda la

poltica y que permite la exigencia de
derechos por parte de sus destinatarias?
C.1 Descripcin general

Una poltica justa de igualdad de oportunidades considera y
asegura accesibilidad fsica y econmica, difusin de los
derechos, medidas preventivas, acciones positivas que muestran
el desarrollo operativo de la poltica.
Quin es el responsable de la
implementacin?
Qu medios se usan para asegurar que
la poltica seguir el plan trazado?
Qu pas en el proceso de
implementacin en los mbitos
administrativos, polticos y sociales y la
relacin entre estos?
C.2 Transversalidad
La instalacin de una nueva poltica involucra distintos sectores y
niveles de implementacin: debe ser explicita en los compromisos
polticos y administrativos que sustentan la poltica, en el grado de
formalizacin de los acuerdos entre organismos pblicos y los
ajustes institucionales necesarios para su implementacin, en los
procedimientos de seguimiento, aplicacin y evaluacin de
la poltica.
Existe formalizacin de los acuerdos?

Considera y/o requiere cambios en la
organizacin del trabajo y cultura
organizacional?
Se institucionaliza la incorporacin de
enfoque de gnero en distintos
instrumentos sectoriales?
Se generan compromisos de las
autoridades?
C.3 Relacin entre el sistema poltico, el sistema administrativo y

la sociedad civil
La relacin con los actores pblicos y sociales durante la
implementacin, est referida a la generacin de sinergias
mediante el establecimiento de alianzas interinstitucionales que
promueven el consenso y la coordinacin de las acciones en el
mbito estatal; adems de las sinergias producidas entre la
sociedad civil y el Estado
Cmo se relacionan los distintos

sistemas durante el proceso de ejecucin
de la poltica pblica.
Qu intereses priman al momento de la
ejecucin de la poltica?
Cmo aportan a la consolidacin de
procesos democrticos y de justicia de
gnero en el aparato pblico?
C.4 Informacin y difusin

Lnea informativa respecto de la poltica, qu ejes de la poltica se
prioriza, cmo se comunica, y a quienes.
Cmo se informan los distintos actores

institucionales y sociales de la puesta en
marcha de la poltica?
Cules son los recursos de informacin
de la poltica?
Hay recursos de informacin especficos
para las mujeres?
C.5 Sostenibilidad
Existencia de anlisis y evaluacin sobre las posibilidades de que
la poltica se mantenga en el tiempo, tanto porque existe
capacidad administrativa estatal para sustentarla como porque
cuenta con los recursos econmicos necesarios para su
ejecucin. La sostenibilidad financiera, el anlisis de la eficiencia
entre objetivos, gasto y resultados en la ejecucin de la poltica,
permite dar cuenta de su posibilidad de mostrar avances hacia la
igualdad de gnero.
C.6 Desarrollo de competencias, capacidades, habilidades
La implementacin de la poltica implica el desarrollo de nuevos
conocimientos, habilidades e informacin, para lo cual ser
necesario un proceso de induccin.
Cules son los recursos administrativos

asignados?
Cules son los recursos financieros
asignados?
48
Quines han sido los o las actores

polticos sociales centrales para la
formulacin de esta poltica? y cmo
participaron en el diseo de la poltica?
Se generan alianzas entre diversos
actores para la aplicacin de las polticas
justas de igualdad de gnero, de tal
manera de evaluar las capacidades de
generar consensos sociales y polticos?
Cules fueron los principales
elementos/aspectos en disputa?
Contempla la poltica planes de formacin

de competencias en anlisis de gnero para
los funcionarios pblicos relacionados
directamente o indirectamente con los
distintos componentes de su aplicacin?
Existe un plan de capacitacin con
presupuesto pblico asignado que permita
diferenciar al funcionariado los efectos
diferenciados de la poltica en hombres
y mujeres?

D. Evaluacin,
control y vigilancia
D.1 Monitoreo
Una poltica justa genera mecanismos de evaluacin y
fiscalizacin que dan cuenta de la voluntad estatal de dar
seguimiento al cumplimiento de la poltica.
Cules son los mecanismos de

seguimiento de la poltica? (mediciones de
impacto, sus indicadores, etc.)
El impacto de la poltica en las mujeres,
es dado a conocer pblicamente por
el gobierno?
Se generan mecanismos de dilogo
sociedad civil y Estado que permitan velar
por el cumplimiento de la poltica?
Hay designacin de responsables
de esto?
D.2 Produccin de informacin

La produccin estadstica es fundamental tanto para el diseo de
una poltica como para su seguimiento y evaluacin. La existencia
de inventarios de los datos disponibles es relevante para poder
generar estrategias coherentes a los compromisos polticos de las
autoridades nacionales.
La produccin de informacin es parte de la estrategia de
sustentabilidad de una poltica y un aporte para la elaboracin de
nuevas polticas en la materia.
D.3 Resultados respecto de los objetivos de la poltica
Revisin de los resultados respecto de los objetivos planteados
explcitamente, tanto a nivel general, como a nivel de los objetivos
de justicia de gnero.
D.4 Avances en justicia para las mujeres
Incidencia de la aplicacin de la poltica en la situacin de
las mujeres.
Existe un mecanismo institucional para

la produccin de informacin en torno a
esta poltica?
Es pblica la informacin? Hay
mecanismos legales para exigirla?
Hay mecanismos para denunciar el no
cumplimiento de la poltica?
D.5 Temas pendientes

Los nuevos desafos en la implementacin de la poltica.
Existen desigualdades de gnero

diagnosticadas en esta materia pero no
abordadas por esta poltica?
49
Qu resultados tuvo la poltica respecto

de los objetivos explcitos y los objetivos
de justicia de gnero?
En relacin con las mujeres esta poltica
es universal, es decir, incorpora a todas
las mujeres?
Qu injusticias de gnero han sido
resueltas a travs de la implementacin de
esta poltica?
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50
Serie
Asuntos de Gnero.
Nmeros publicados
Un listado completo as como los archivos pdf estn disponibles en
www.cepal.org/publicaciones
131. El horizonte de la igualdad de gnero: Colombia y Cuba frente a los retos del cuidado, Isabel Sez Astaburuaga
(LC/L.4110), 2015.
130. Hacia la construccin de pactos para la autonoma econmica de las mujeres: la experiencia de Costa Rica,
El Salvador, Panam y el Per, Ana F. Stefanovi (LC/L.4109), 2015.
129. Poltica de cuidados en El Salvador: opciones, metas y desafos, Soledad Salvador (LC/L.4086), 2015.
128. Avanzando hacia la corresponsabilidad en los cuidados: anlisis de las licencias parentales en el Uruguay, Karina
Batthyny, Natalia Genta y Valentina Perrotta (LC/L.4085), 2015.
127. El aporte de las familias y las mujeres al cuidado no remunerado de la salud en el Uruguay, Karina Batthyny,
Natalia Genta y Valentina Perrotta (LC/L.4057), 2015.
126. Corresponsabilidad de los cuidados y autonoma econmica de las mujeres: lecciones aprendidas del Permiso
Postnatal Parental en Chile, Carina Lupica (LC/L.3989), 2015.
125. Instituciones laborales y polticas de empleo: avances estratgicos y desafos pendientes para la autonoma
econmica de las mujeres, Carina Lupica (LC/L.3977), 2015.
124. Las polticas y el cuidado en Amrica Latina: una mirada a las experiencias regionales, Karina Batthyny Dighiero
(LC/L.3958), 2015.
123. El cuidado de calidad desde el saber experto y su impacto de gnero: anlisis comparativo sobre el cuidado infantil y de
adultos y adultas mayores en el Uruguay, Karina Batthyny, Natalia Genta y Valentina Perrotta (LC/L.3687), 2013.
122. Las encuestas sobre uso del tiempo y trabajo no remunerado en Amrica Latina y el Caribe: caminos recorridos y
desafos hacia el futuro, Rosario Aguirre y Fernanda Ferrari (LC/L.3678), 2013.
121. Las relaciones de gnero entre la poblacin rural de Ecuador, Guatemala y Mxico, Liudmila Ortega Ponce
(LC/L.3561), 2012.
120. Proteccin social y redistribucin del cuidado en Amrica Latina y el Caribe: el ancho de las polticas, Patricia
Provoste Fernndez (LC/L.3560), 2012.
119. La utilizacin de las encuestas de uso del tiempo en las polticas pblicas, Flavia Marco Navarro (LC/L.3557), 2012.
118. Polticas pblicas e institucionalidad de gnero en Amrica Latina (1985-2010), Virginia Guzmn Barcos y Sonia
Montao Virreira (LC/L.3531), 2012.
117. La poblacin uruguaya y el cuidado: persistencias de un mandato de gnero. Encuesta nacional sobre
representaciones sociales del cuidado: principales resultados, Karina Batthyny, Natalia Genta y Valentina Perrotta
(LC/L.3530), 2012.
116. Proteccin social y trabajo no remunerado: redistribucin de las responsabilidades y tareas del cuidado. Estudio de
caso Costa Rica, Pablo Sauma (LC/L.3519), 2012.
51
131
ASUNTOS DE GNERO
COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE

ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN
www.cepal.org

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El horizonte de la igualdad de gnero

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El horizonte de la igualdad de gnero

El presente documento se enmarca en un trabajo desarrollado por la Divisin de Asuntos de Gnero de

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en el desarrollo regional es que la Divisin de Asuntos de Gnero de la CEPAL elabor la matriz de

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El horizonte de la igualdad de gnero

Colombia: el trabajo domstico de las mujeres

Identificacin y definicin de los problemas pblicos

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El horizonte de la igualdad de gnero

La Ley 1413 est inspirada en la construccin de conocimientos de la economa feminista respecto de la

Definicin del problema

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El horizonte de la igualdad de gnero

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Formulacin y diseo de la poltica

En primera instancia, la ley se orienta al reconocimiento de la economa del cuidado y a favorecer la

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El horizonte de la igualdad de gnero

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El horizonte de la igualdad de gnero

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El horizonte de la igualdad de gnero

Asimismo, la Ley 731 de 2002 en su Artculo 29 ordena al Gobierno Nacional y, en particular, al

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El horizonte de la igualdad de gnero

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El horizonte de la igualdad de gnero

De acuerdo a las disposiciones vertidas en el artculo 4 de la Ley 1413, el Departamento Administrativo

Relacin entre el sistema poltico, el sistema

Ley 1413, Artculo 4.

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El horizonte de la igualdad de gnero

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poltica, tambin apunta a realizar incidencia e interpelar la configuracin de roles asumidos en el

Debido a la cualidad tcnica que posee la implementacin de la poltica, especficamente con la

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El horizonte de la igualdad de gnero

Evaluacin, control y vigilancia de la poltica

Como ya se mencion, la Consejera Presidencial para la Equidad de la Mujer37 es la entidad

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El horizonte de la igualdad de gnero

Produccin de informacin y difusin

Resultados y avances en justicia para las mujeres

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